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Nossas taxas
de crescimento so inferiores mdia
internacional. Estamos cando para trs.
Quando se consideram, em conjunto,
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POLTICA DO
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Lula
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CIP-BRASIL. CATALOGAO-NA-FONTE
SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, RJ.
F512e
Filgueiras, Luiz Antonio Mattos
A economia poltica do governo Lula / Luiz Filgueiras, Reinaldo
Gonalves. - Rio de Janeiro : Contraponto, 2007.
Anexos
Inclui bibliografia
ISBN 978-85-85910-91-4
1. Brasil - Poltica econmica. 2. Brasil - Poltica e governo - 2003-. I. Gonalves, Reinaldo, 1951-. II.Ttulo.
07-3849.
09.10.07
CDD 338.0981
CDU 338.1(81)
10.10.07
003861
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Sumrio
Sobre os autores
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Introduo
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C APTULO 1
Contexto internacional
33
35
36
41
43
46
2. Vulnerabilidade externa
2.1 Vulnerabilidade externa comparada
2.2 Governo Lula versus Governo Cardoso
47
48
54
3. Oportunidade perdida
57
C APTULO 2
61
64
73
3. Especializao retrgrada
78
4. Retrocesso industrial
83
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1. Continuidade do modelo
97
2. Desempenho macroeconmico
2.1 Contas externas e inflao
2.2 Finanas pblicas
2.3 Renda, investimento e emprego
101
101
105
108
110
4. Liberalizao e retrocesso
113
117
1. Crescimento da renda
119
2. Hiato de crescimento
121
3. Acumulao de capital
125
4. Inflao
127
5. Fragilidade financeira
130
6. Vulnerabilidade externa
132
7. Desempenho geral
134
141
1. Concepo hegemnica
143
2. Contra-reforma liberal
149
153
157
5. Bolsa Famlia
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2. Transformismo e cooptao
182
3. Patrimonialismo e balcanizao
188
197
198
2077
215
4. Cenrios macroeconmicos
220
5. Perspectivas
223
Anexos
I. ndice de Vulnerabilidade Externa Comparada
233
235
243
249
Bibliografia
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Sobre os autores
Luiz Filgueiras
Professor associado da Faculdade de Cincias Econmicas da Universidade Federal da Bahia (UFBA) desde 1980, ministrando as disciplinas de Economia Brasileira, Economia do Trabalho e Histria do Pensamento Econmico, entre outras. Foi diretor dessa Faculdade no perodo 2000-2004.
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Unicamp (1994); mestre em Economia pela UFBA (1983) e bacharel em Economia por essa mesma
instituio (1978). Em 2006, realizou ps-doutorado no Centro de Economia da
Universidade Paris XIII sob a direo do professor Pierre Salama.
Autor do livro Histria do Plano Real (Boitempo, 2000, 2003 e 2006) e de diversos captulos de livros, dezenas de artigos publicados em revistas especializadas e jornais nas reas de Economia Brasileira, Poltica Econmica e Economia
do Trabalho.
Membro do grupo de trabalho sobre Setores Dominantes na Amrica Latina
do Conselho Latino-Americano de Cincias Sociais (Clacso). Recebeu o Primeiro Prmio Baiano de Economia Rmulo de Almeida Conselho Regional
de Economia, 5 Regio (1986) e o Prmio Banco do Estado da Bahia (Baneb)
de Apoio a Teses, na categoria de professor pesquisador (1998).
Reinaldo Gonalves
Professor titular de Economia Internacional do Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) desde 1993; diretor da Sociedade
Brasileira de Economia Poltica (1998-2002); diretor da Associao Nacional dos
Cursos de Graduao em Economia (2000-2002); conselheiro titular, Conselho
Federal de Economia (2001-2003); vice-presidente do Conselho Regional de
Economia, RJ (1997-1999); e presidente do Instituto de Economistas do Rio de
Janeiro (1995-1996).
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Livre-docente em Economia Internacional (UFRJ, 1991); Ph. D. em Economia pela University of Reading (Inglaterra, 1986); mestre em Economia pela
EPGE-FGV (1976); mestre em Engenharia da Produo pela Coppe-UFRJ
(1974); e bacharel em Economia (UFRJ, 1973).
Foi professor visitante (Directeur d'Etudes), da cole des Hautes tudes en
Sciences Sociales, Maison des Sciences de lHomme, Paris, 1996; professor visitante da Universidade de Paris XIII, 1990; economista das Naes Unidas (Unctad, Genebra, 1983-1987).
Autor de mais de trs centenas de trabalhos publicados em 21 pases: Europa
(Alemanha, Espanha, Frana, Inglaterra, Itlia, Sucia, Sua, Portugal e Iugoslvia); sia (Japo, Coria do Sul e ndia); frica (CaboVerde);Amrica do Norte (Estados Unidos e Mxico); Caribe (Cuba); e Amrica do Sul (Argentina, Brasil, Chile, Uruguai e Venezuela).
Entre os seus principais trabalhos no Brasil destacam-se os livros Empresas
transnacionais e internacionalizao da produo (Vozes, 1992); abre-alas: a nova insero do Brasil na economia mundial (Relume-Dumar, 1994); Globalizao e desnacionalizao (Paz e Terra, 1999); O Brasil e o comrcio internacional (Contexto,
2000), Vago descarrilhado (Record, 2002); O n econmico (Record, 2003); A herana e a ruptura (Garamond, 2003); Comrcio e investimento externo (Fase, 2004); e
Economia poltica internacional (Elsevier, 2005).
co-autor de outros livros, como: A nova economia internacional. Uma perspectiva brasileira (Campus, 1998); O Brasil endividado (Perseu Abramo, 2000); A armadilha da dvida (Perseu Abramo, 2002); e Economia internacional.Teoria e experincia brasileira (Elsevier, 2004).
Seus trabalhos receberam os seguintes prmios: Prmio Fundao Universitria Jos Bonifcio em 1991; Prmio Jabuti 2001 (Cmara Brasileira do Livro);
Trofu Cultura Econmica em 2004 (Caixa Econmica-Jornal do Comrcio
RS);Trofu Cultura Econmica em 2005; e Personalidade Econmica do Ano
(Conselho Federal de Economia) em 2004.
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Tabelas
Tabela 1.1
Tabela 1.2
Tabela 1.3
Tabela 1.4
Tabela 2.1
Tabela 2.2
Tabela 2.3
Tabela 2.4
Tabela 2.5
Tabela 2.6
Tabela 2.7
Tabela 2.8
Tabela 2.9
Tabela 2.10
Tabela 2.11
Tabela 2.12
Tabela 2.13
Tabela 3.1
Tabela 3.2
Tabela 3.3
Tabela 3.4
Tabela 3.5
Tabela 3.6
Tabela 3.7
Tabela 3.8
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Tabela 4.1
Tabela 4.2
Tabela 4.3
Tabela 4.4
Tabela 4.5
Tabela 5.1
Tabela 5.2
Tabela 6.1
Tabela 7.1
Tabela 7.2
Tabela 7.3
Tabela 7.4
Tabela 7.5
Tabela 7.6
Tabela 7.7
Tabela 7.8
Tabela 7.9
Tabela 7.10
Tabela 7.11
Quadros
Quadro 1.1
Quadro 1.2
Quadro 2.1
Quadro 2.2
Doena holandesa.
Principais concluses: captulo 2.
Quadro 3.1
Quadro 3.2
Quadro 4.1
Quadro 4.2
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Quadro 5.1
Quadro 5.2
Quadro 5.3
Quadro 5.4
Quadro 5.5
Quadro 5.6
Quadro 5.7
Quadro 5.8
Quadro 5.9
Quadro 5.10
Quadro 5.11
Quadro 6.1
Quadro 6.2
Quadro 6.3
Quadro 6.4
Quadro 6.5
Quadro 7.1
Quadro 7.2
Quadro 7.3
Grficos
Grfico 1.1
Grfico 1.2
Grfico 1.3
Grfico 1.4
Grfico 1.5
Grfico 1.6
Grfico 1.7
Grfico 1.8
Grfico 1.9
Grfico 1.10
Grfico 1.11
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Grfico 2.1
Grfico 2.2
Grfico 2.3
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Grfico 2.5
Grfico 3.1
Grfico 3.2
Grfico 3.3
Grfico 3.4
Grfico 4.1
Grfico 4.2
Grfico 4.3
Grfico 4.4
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Grfico 4.6
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Grfico 4.9
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Introduo
Este livro analisa as polticas econmicas e sociais do governo Lula e o desempenho da economia brasileira a partir de 2003. As principais caractersticas do
texto so as seguintes: (i) orientao didtica; (ii) perspectiva histrica; (iii) avaliao crtica; (iv) esforo de inovao analtica; (v) enfoque abrangente; (vi) abordagem da Economia Poltica; (vii) carter prospectivo. Naturalmente, estes so os
propsitos dos autores. Cabe ao leitor julgar at que ponto o livro atinge seus objetivos.
A orientao didtica necessria, visto que o livro no se destina apenas a
economistas ou especialistas. Foi escrito para um pblico mais amplo: estudantes, profissionais de reas diversas e todos os interessados em entender melhor a
atual situao do pas e suas perspectivas. Para reforar o carter didtico, no final de cada captulo h um quadro com a sntese das principais concluses. As
questes ou os conceitos so definidos da forma mais precisa e concisa possvel.
Os conceitos tcnicos so tratados nos anexos e em quadros especficos. No
Anexo IV apresentam-se os principais conceitos usados no livro.
A perspectiva histrica fornece o referencial adequado para a anlise da dinmica e do desempenho da economia brasileira. Essa perspectiva exige que a avaliao da poltica econmica do governo Lula e seus resultados leve em conta o
contexto internacional. No h como fazer uma anlise robusta sem que se considere o que est acontecendo no resto mundo, j que o grau de insero do
pas no sistema econmico internacional atingiu nveis elevados. A anlise do
desempenho da economia brasileira tambm deve considerar o seu padro histrico de desenvolvimento. Ou seja, trata-se de comparar o seu atual desempenho com o das economias do resto do mundo e com o seu prprio desempenho ao longo da histria. Neste ltimo caso, a referncia todo o perodo
republicano.
A avaliao crtica das estratgias e polticas do governo Lula uma exigncia do mtodo cientfico. Rigor cientfico e honestidade intelectual exigem, an-
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O contexto internacional favorvel determinante para a evoluo da vulnerabilidade externa, principalmente, dos pases em desenvolvimento. A vulnerabilidade externa entendida como a capacidade de determinado pas resistir
a presses, fatores desestabilizadores e choques externos.
A acelerao da economia mundial, a partir de 2003, teve como uma das suas
conseqncias mais evidentes a melhora generalizada dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do conjunto dos pases em desenvolvimento. O
Brasil no fugiu a essa regra. A evidncia emprica conclusiva: os indicadores
de vulnerabilidade externa conjuntural, que tendiam a melhorar desde a crise
cambial de 1999, continuam progredindo durante o governo Lula.
No houve melhora na vulnerabilidade externa da economia brasileira, comparativamente ao resto do mundo, durante o governo Lula.Trata-se, aqui, da vulnerabilidade externa comparada, ou seja, de se analisar a evoluo dos indicadores
brasileiros em relao aos indicadores do resto do mundo. A metodologia de clculo do ndice deVulnerabilidade Externa Comparada apresentada no Anexo I.
Os indicadores de vulnerabilidade externa comparada do Brasil no apresentam
avanos significativos quando se confronta o perodo 2003-2006 com o perodo
1995-2002. No contexto de queda generalizada dos indicadores de vulnerabilidade externa no conjunto da economia mundial, o governo Lula no mostra desempenho superior ao do governo Cardoso. Na realidade, o ndice de vulnerabilidade externa comparada do Brasil durante o governo Lula menor do que este
mesmo ndice no segundo mandato de Cardoso e maior do que o ndice mdio
no primeiro mandato. Considerando a mdia dos dois mandatos de Cardoso, o ndice mdio de vulnerabilidade externa comparada do governo Lula maior.
O corolrio dos argumentos e da evidncia emprica que a melhora dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira, a partir de 2003, decorre de um contexto internacional extraordinariamente favorvel. No que diz respeito ao ajuste externo, no h motivos para se atribuir
mritos especficos conduo da poltica econmica do governo Lula.Ao contrrio. Esse governo manteve a mesma poltica econmica do governo anterior,
sendo responsvel pela perda da extraordinria oportunidade criada pelo contexto internacional ps-2003, que permitiria colocar o pas em uma trajetria
de desenvolvimento econmico estvel e dinmico.
No captulo 2 analisam-se em maiores detalhes a insero do Brasil na economia internacional e seu padro de vulnerabilidade externa a partir de 2003. Nesse
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captulo distingue-se a vulnerabilidade externa conjuntural e a vulnerabilidade externa estrutural. O argumento geral que as polticas do governo Lula reforam o
avano de estruturas de produo e padres de insero internacional retrgrados,
que tendem a aumentar a vulnerabilidade externa estrutural do pas. No h dvida de que a reduo dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural decorre fundamentalmente do desempenho favorvel das exportaes. O crescimento das exportaes de bens primrios a varivel fundamental que diferencia o desempenho da economia antes e depois de 1999 e, particularmente, a partir de 2003.
No governo Lula configura-se um processo de adaptao passiva e regressiva
do pas ao sistema econmico internacional, em geral, e ao sistema mundial de
comrcio, em particular. A maior competitividade internacional est centrada
nos produtos intensivos em recursos naturais e se d, no essencial, mantendo o
mesmo padro de especializao j existente.
Ademais, o governo Lula responsvel por anomalias como a forte apreciao cambial e a exportao de capital produtivo, bem como o pagamento de valores extraordinariamente elevados ao FMI em um contexto de melhora evidente das contas externas do pas.Vale destacar que a manuteno das linhas de
crdito junto ao FMI custou ao pas US$ 3,65 bilhes na forma de pagamento
de juros e taxas de administrao no perodo 2003-2006. Isto representou um
enorme desperdcio de recursos.
A insero passiva do pas no sistema econmico internacional tem como resultado o aumento da dependncia do crescimento do PIB em relao demanda externa. Isto se deve, principalmente, ao crescimento da participao das
exportaes no PIB. O pas tornou-se estruturalmente mais vulnervel frente s
oscilaes da conjuntura internacional.
O aumento da vulnerabilidade externa estrutural da economia brasileira decorre tambm do aprofundamento do padro de especializao retrgrada que
envolve a reprimarizao das exportaes, com a crescente participao de produtos primrios no valor das exportaes. O pas tem sido incapaz de promover
o upgrade do seu padro de comrcio exterior. H perda de posio relativa de
produtos de exportao com maior intensidade tecnolgica. Os ganhos relativos tm ocorrido nos produtos de baixo contedo tecnolgico e nos produtos
intensivos em recursos naturais.
Como determinante da insero passiva no sistema econmico internacional,
cabe destacar a perda de dinamismo da indstria de transformao, com a espe-
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derado. Durante o governo Lula, a taxa mdia de inflao (8,7%) muito inferior taxa mdia da histria da Repblica. No resta dvida de que esse governo tem sido bem-sucedido no combate inflao. Somente outros onze presidentes lograram manter a inflao em nveis inferiores ao da taxa observada em
2003-2006.
Na histria da Repblica, a relao mdia dvida pblica interna/PIB de
7,5%. No perodo 2003-2006 a relao dvida interna/PIB mostra tendncia
crescente e atinge o mais alto nvel de endividamento pblico da histria do
Brasil (Imprio e Repblica). A relao chega a 45% em 2006. Pelos padres
histricos brasileiros, o governo Lula responsvel pela mais alta relao dvida
interna/PIB da histria do pas.
A anlise da vulnerabilidade externa concentrou-se na relao dvida externa/exportao de bens, tendo em vista as limitaes de dados para um perodo histrico to longo. A mdia dessa relao de 203% no perodo 18902006. Durante o governo Lula essa relao se reduz metade entre 2002
(365%) e 2006 (181%). So nmeros bastante significativos e mostram um desempenho muito favorvel, permitindo que Lula ocupe a nona melhor posio no conjunto dos presidentes. Como discutido no captulo 2, o governo
Lula tem se beneficiado de uma conjuntura internacional extraordinariamente favorvel.
Os indicadores macroeconmicos mostram que, pelos padres histricos
brasileiros, o governo Lula tem desempenho medocre ou desfavorvel quanto ao crescimento econmico, ao hiato de crescimento, acumulao de capital e s finanas pblicas. Por outro lado, tem desempenho favorvel no controle da inflao e na reduo do nvel de endividamento externo. A apreciao geral do desempenho do governo Lula feita com base no ndice de
Desempenho Presidencial (IDP).A metodologia de clculo desse ndice apresentada no Anexo II.
O IDP mdio de Lula (43,8) o quarto mais baixo, sendo inferior mdia
(57,5) e mediana (58,7) do conjunto de presidentes brasileiros. Ou seja, no que
se refere ao desempenho da economia brasileira, Lula o quarto pior presidente da histria da Repblica. Somente os governos Sarney, Cardoso (segundo
mandato) e Collor tm desempenho pior.
No Anexo III h o clculo dos ndices de desempenho dos governos no perodo republicano com base na tcnica de Anlise de Componentes Principais
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(ACP). Os resultados obtidos com a ACP confirmam os resultados do IDP. Ademais, quando se desconta o efeito da conjuntura econmica internacional a
ACP mostra que os dois piores desempenhos da histria republicana so o governo Cardoso (segundo mandato) e o governo Lula. Ou seja, mesmo modelo,
polticas similares, resultados igualmente medocres.
No captulo 5 investigam-se a natureza e as principais caractersticas da poltica social do governo Lula. O principal argumento que essa poltica tem estreita relao com a poltica econmica liberal-ortodoxa, legada pelo governo anterior
como uma herana maldita, mas mantida e aprofundada pelo novo governo.
A viso dominante sobre polticas sociais restringe o tratamento e a anlise das
desigualdades de riqueza e renda e da pobreza, assim como limita as polticas
pblicas ao mbito apenas das classes trabalhadoras e de seus rendimentos. Essa
viso, adotada pelo governo Lula, deixa de fora as causas estruturais desses fenmenos, bem como desconsidera os rendimentos do capital, ambos localizados no
mago das relaes entre as classes sociais.
O Banco Mundial a organizao que formulou o conceito restrito de pobreza que passou a ser adotado internacionalmente, bem como props a adoo
de polticas sociais focalizadas.A sntese do debate sobre polticas sociais universais e polticas sociais focalizadas evidencia a lgica perversa destas ltimas.Tais
polticas tm natureza mercantil: concebem a reduo da pobreza como um
bom negcio e transformam o cidado portador de direitos e deveres sociais
em consumidor tutelado, por meio da transferncia direta de renda. E a seleo,
para que os indivduos e famlias participem desses programas, subordina-se a
critrios tcnicos definidos ad hoc, a depender do governo de planto e do tamanho do ajuste fiscal uma operao ideolgica que despolitiza o conflito distributivo.
A crtica da poltica social do governo Lula destaca sua estreita relao e compatibilidade com a poltica econmica praticada.A poltica social a contraface
do ajuste fiscal, isto , dos elevados supervits primrios definidos desde o segundo governo Cardoso e que o governo Lula manteve, estabelecendo metas
ainda mais elevadas. Na realidade, o contedo da poltica social do governo Lula, no essencial, o mesmo da poltica social do governo anterior, apesar dos
discursos em contrrio, que tentam diferenci-la apresentando-a como uma
poltica (supostamente) articulada a medidas de natureza estrutural de combate
pobreza.
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A poltica social do governo Lula, tal como a sua poltica econmica, tambm
de natureza liberal, coerente com o modelo econmico vigente. Serve como poderoso instrumento de manipulao poltica de uma parcela significativa da sociedade brasileira, ao mesmo tempo em que permite um discurso politicamente
correto. O principal eixo da atual poltica social o Bolsa Famlia, programa que
resulta em uma poltica assistencialista, com grande potencial clientelista.
Essa poltica social combina perfeitamente a flexibilizao e precarizao do
trabalho com programas focalizados e flexveis de combate pobreza. Ambos
regidos pela mesma lgica: o curto prazo, o imediatismo inconseqente, intervenes pontuais e precrias, que, para no se contrapor ordem econmica
neoliberal, subordinam-se ao reino da convenincia, sem mudar e sem intervir
nas causas estruturais dos problemas da sociedade brasileira.
No captulo 6 evidenciam-se a natureza e a composio do atual bloco de poder dominante, bem como a sua relao orgnica com o modelo liberal perifrico e com a poltica macroeconmica implementados pelo governo Lula. Este,
no fundamental, tem trilhado o mesmo caminho daquele que o precedeu, dando nova legitimidade a um modelo econmico e sua poltica macroeconmica que, do ponto de vista poltico, parecia estar em estado terminal no final
do segundo governo Cardoso.
A disputa travada atualmente no Brasil, sobre o nvel da taxa de juro e o tamanho do supervit fiscal primrio, no se resume apenas melhor forma de manipular, conjunturalmente, o instrumento usual da poltica monetria, ou mesmo pertinncia ou no de se redefinir o conjunto da poltica macroeconmica. Alm disso, e mais importante, o que est em jogo a mudana ou
manuteno do modelo econmico atual, com as suas correspondentes polticas macroeconmicas e sociais.A mudana tem como condio prvia, indubitavelmente, a derrota poltica do atual bloco de poder dominante.
O transformismo do governo Lula se expressa no prosseguimento da poltica econmica implementada no segundo governo Cardoso, desde a crise cambial de janeiro de 1999, e no reforo do modelo dominante. Lula e a aliana poltica que o elegeu adaptaram as suas aes, o seu programa e a sua poltica aos
limites da disputa das diversas fraes do capital. Eles mantm em primeiro plano os interesses e a poltica econmica do capital financeiro. Na mesma linha do
segundo governo Cardoso, o governo Lula tambm destaca a importncia das exportaes para a reduo da vulnerabilidade externa.
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Durante o governo Lula assiste-se crise das instituies polticas e de representao poltica (dos sindicatos e partidos). Essa crise decorre tanto do processo objetivo de redefinio da composio da classe trabalhadora como da cooptao poltico-institucional de parcela importante das direes sindicais e partidrias.
A crise de representao fortemente alimentada pelo governo Lula, ao realizar o amlgama entre governo, partido e sindicato, na mais pura tradio stalinista (fora de lugar) de aparelhamento do Estado e transformao das organizaes de massa em correias de transmisso do governo. O comportamento
subserviente da CUT ao governo Lula e a indicao do presidente da entidade
para ocupar o cargo de ministro do Trabalho so exemplos paradigmticos desse fenmeno.
No contexto da dominao financeira, o modelo liberal incapaz de incorporar, mesmo parcialmente, as demandas mais significativas das classes trabalhadoras, especialmente dos seus segmentos organizados. Portanto, resta ao modelo articular de forma precria e marginal a massa pauperizada e desorganizada,
por meio de polticas sociais focalizadas de carter assistencialista.
Da a necessidade do governo Lula controlar politicamente os movimentos sociais e sindical por meio da cooptao material e ideolgica das suas direes. O objetivo reduzir as tenses e impedir a sua autonomia, dificultando, assim, as aes de mobilizao e construo de um projeto democrtico-popular
alternativo ao do bloco dominante.
Acentua-se a balcanizao do Estado brasileiro, que expressa a reduo da autonomia relativa do Estado frente aos interesses imediatos dos setores dominantes. Mais especificamente, as distintas fraes do capital se apoderam abertamente
de segmentos do aparelho estatal.
Com o governo Lula, o capital financeiro mantm o controle sobre o ministrio da Fazenda e o Banco Central, e, entre outros aspectos, exige a independncia legal deste ltimo pois j a conquistou na prtica.A partir dessas
duas instituies, o capital financeiro determina a poltica econmica e controla a execuo do Oramento federal, subordinando as aes do Estado nas
demais reas. No limite, se necessrio, ameaa desestabilizar econmica e politicamente o pas.
O agronegcio e os interesses exportadores, por sua vez, apoderam-se do Ministrio da Agricultura e do Ministrio do Desenvolvimento, da Indstria e do
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Comrcio Exterior.A partir desses rgos, defendem seus interesses (por exemplo, conseguiram aprovar a liberao dos transgnicos na agricultura e obtiveram
medidas compensatrias para o cmbio valorizado).
O governo Lula renovou o patrimonialismo e o empreguismo na relao do
governo com as direes dos partidos que compem a sua base de apoio e com
os dirigentes sindicais. Os instrumentos so, principalmente, as diretorias dos
fundos de penso das empresas estatais (Previ, Petrus e Funcef) e os conselhos dos
bancos oficiais. Cargos pblicos so ocupados por sindicalistas e funcionrios do
Partido dos Trabalhadores, com poder de deciso sobre o direcionamento de
vultosos recursos financeiros.
No obstante as diferenas, o modus operandi do governo Lula e do PT no
significativamente distinto daquele do PSDB. No fundamental, a equao
composta pelas mesmas variveis: financiamento das campanhas pelo bloco dominante, nepotismo e ocupao patrimonialista do Estado, relaes fisiolgicas como balizador dos acordos e relaes utilitaristas com os grandes grupos
econmicos. O diferencial o uso funcional das polticas assistencialistas.Ao se
agregar o assistencialismo na equao acima, compreende-se o fenmeno do
lulismo.
O captulo 7 destaca as perspectivas para o segundo mandato do governo Lula. Est dividido em quatro sees. A primeira aborda o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) que foi lanado em janeiro de 2007 e inclui diretrizes gerais para o futuro. O PAC um documento hbrido e, definitivamente,
no um plano de desenvolvimento.A seo chama ateno para a ausncia de
mudanas significativas nas diretrizes estruturais do processo de acumulao de
capital fixo e o reforo da dinmica do modelo liberal perifrico. O PAC revela, tambm, a ausncia de mudanas significativas no padro de gesto macroeconmica. No h razes para perspectivas otimistas.
Na segunda seo discute-se o tema fundamental da distribuio de riqueza
e renda. O argumento central que a tendncia observada a partir de 1998, de
melhora na distribuio pessoal da renda, no reflete mudanas estruturais. Ou
seja, a distribuio funcional da renda, que contrape trabalhadores e capitalistas, no se altera. O argumento verdadeiro tanto para o governo Cardoso quanto para o governo Lula. Nessa questo tambm no h perspectivas otimistas.
O Brasil parece experimentar um processo peculiar em que a melhora da distribuio pessoal da renda (que exclui, em grande medida, juros e lucros), vem
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acompanhada de uma piora na distribuio funcional da renda (de um lado, salrios; de outro, juros e lucros). Na ausncia de sinais evidentes de mudanas no
padro de acumulao de capital e na gesto macroeconmica, muito provvel que esse processo peculiar continue avanando no futuro prximo.
A terceira seo trata das perspectivas futuras do Brasil a partir da ptica dos
jovens. Para os autores do livro, uma ptica fundamental, visto que tambm somos educadores preocupados com o futuro das novas geraes.A evidncia mostra que o Brasil tem ndices de violncia muito elevados, e a violncia atinge,
principalmente, a populao mais jovem. Houve aumento do consumo de tabaco, bebidas alcolicas, maconha, solventes e cocana no pas no perodo 20012005, afetando principalmente os jovens. Nos ltimos anos, tem crescido significativamente a taxa de desemprego entre eles. H tambm ntida tendncia de
aumento do nmero de brasileiros que emigram. Durante o governo Lula atinge-se o nvel recorde de emigrantes brasileiros para os Estados Unidos, principalmente jovens. No surpreende a evidncia de que os jovens brasileiros estejam pessimistas em relao ao futuro.
Na quarta seo chama-se ateno para o fato de que os cenrios otimistas para o segundo governo Lula (2007-2010) tm em comum a manuteno do contexto internacional favorvel e das diretrizes da atual poltica macroeconmica:
metas de inflao; supervit fiscal primrio; cmbio flutuante; e liberalizao externa. Esses cenrios implicam: taxa de inflao constante; reduo gradual da taxa de juro real; manuteno do nvel e do processo de apreciao real do cmbio; menor grau de restrio dos gastos pblicos de investimento; dficits fiscais
decrescentes; reduo gradual do supervit das contas de transaes correntes do
balano de pagamentos; reduo dos gargalos setoriais na infra-estrutura fsica;
melhoras marginais na situao social; manuteno da governana e da governabilidade; continuidade e consolidao do bloco dominante; e estabilidade do
modelo liberal perifrico.
A distino fundamental entre os cenrios econmicos otimistas reflete, fundamentalmente, diferenas quanto evoluo da economia mundial, da taxa de
investimento da economia brasileira e das restries na infra-estrutura. Estas so
incertezas crticas, cujo comportamento futuro pode no corresponder s hipteses dos cenrios otimistas. Ademais, h outras incertezas crticas que so desprezadas pelos otimistas como, por exemplo, governana, governabilidade, robustez institucional e coeso do bloco dominante.
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O captulo termina mostrando que, no incio do segundo governo Lula, prossegue o processo de desarticulao dos campos poltico-ideolgicos, com a ocorrncia de mais uma srie de escndalos envolvendo a base de sustentao do governo e o Congresso Nacional.A pequena poltica predomina cada vez mais.
Do ponto de vista econmico, o pas parece viver mais um miniciclo de otimismo. Mesmo no interior das correntes crticas, o debate e a ao poltica tendem a se restringir fiscalizao da implementao do PAC, possibilidade se
obter maiores taxas de crescimento e dinmica da relao entre a taxa de juro
e o cmbio. Portanto, o questionamento do modelo liberal perifrico e, conseqentemente, do bloco de poder dominante continua, no essencial, ausente do
processo poltico em curso. Em que pese os sinais de descontentamento e mobilizao de alguns segmentos do movimento social, estes esto circunscritos, essencialmente, ao plano econmico-corporativo.
A eventual reverso da atual conjuntura internacional ter impactos decisivos
sobre a dinmica da economia brasileira. Essa mudana ter um efeito desestabilizador tanto maior quanto mais frgil for a insero internacional de cada pas.
Se e quando isso ocorrer, qualquer que venha a ser o futuro governante do Brasil, as fragilidades do pas reaparecero com toda a fora, evidenciando mais uma
vez os limites estruturais do modelo liberal perifrico e da sua poltica macroeconmica.
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Contexto internacional
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nanceira do pas, que ficou evidente quando a crise da dvida externa eclodiu em
1982.
O principal objetivo deste captulo analisar o contexto internacional no perodo ps-2002.Trata-se de examinar a situao econmica internacional que,
em suas diferentes esferas, define as condies externas que afetam a dinmica da
economia brasileira. Esta dinmica abrange as estratgias, as polticas e o prprio
desempenho da economia nacional.
O ponto de partida da anlise que a conjuntura internacional tem sido particularmente favorvel desde 2003. Muitos especialistas identificam esse fenmeno como um choque externo positivo. Mas, independentemente das qualificaes, o fato que a situao econmica internacional tem sido muito favorvel em todas as esferas das relaes econmicas internacionais, ou seja, nas
esferas comercial, produtivo-real, tecnolgica e monetrio-financeira.
O captulo est dividido em trs sees. Na primeira apresenta-se evidncia
emprica conclusiva a respeito da expanso da economia mundial desde 2003.A
evidncia abarca as esferas mencionadas acima, com o exame de indicadores especficos para cada uma delas.
Na segunda seo analisa-se a vulnerabilidade externa da economia brasileira no perodo 2003-2006, considerando as condies internacionais. O contexto internacional favorvel tem permitido um progresso generalizado nos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural dos pases, inclusive aqueles com
elevada vulnerabilidade externa estrutural da frica e da Amrica Latina. O Brasil no exceo. Portanto, cabe analisar em que medida os indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do Brasil melhoram vis--vis os indicadores do
resto do mundo. Como houve progresso generalizado, a discusso relevante
saber se o Brasil tem avano relativo. O argumento central desta seo que,
durante o governo Lula a melhora foi determinada exogenamente; em termos
comparativos, no se alterou a vulnerabilidade externa do pas.
Considerando que o atual processo de expanso da economia mundial dever sofrer reverso em algum momento no futuro, fundamental identificar os
avanos relativos. estreito e tecnicamente frgil focar a anlise exclusivamente
na evoluo de indicadores brasileiros sem considerar o contexto internacional.
Subjacente ao enfoque proposto neste captulo est a seguinte percepo lgica: os pases que no obtm melhoras relativas na fase ascendente do ciclo internacional so aqueles que, ceteris paribus, tm mais chances de ser afetados por
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Fonte: Maddison (1991, Tabela 4.7) e FMI, World Economic Outlook, Database.
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2006
2002
1998
1994
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1986
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1962
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1894
1890
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Quando se considera a ampliao da capacidade produtiva, tambm fica evidente o dinamismo da esfera produtivo-real. O crescimento robusto na medida em que a taxa de investimento na economia mundial cresceu continuamente a partir de 2003, como mostra o Grfico 1.2. Esta taxa aumenta de 20,8% em
2002 para 22,8% em 2006. O grfico mostra, ainda, a forte correlao entre a taxa de crescimento do PIB e a taxa de investimento na economia mundial, bem
como a tendncia de elevao dessas taxas a partir, principalmente, de 2003.
Grfico 1.2
23,0
5,0
22,5
22,0
4,0
21,5
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2001
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PIB, var. %
2005
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Investimento (% do PIB)
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20,0
200
19,5
0
1999
2000
2001
2002
Investimento (% do PIB)
2003
2004
2005
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2006. O dficit fiscal do governo central reduziu-se para 2,6% em 2006. Por outro lado, a relao entre a dvida pblica lquida (governo central) e o PIB aumentou de 41,1% em 2003 para 43,4% em 2006.
O efeito locomotiva dos Estados Unidos se transmite internacionalmente
por meio do dficit das contas de transaes correntes do balano de pagamentos do pas. Esse dficit aumentou continuamente, de US$ 472 bilhes em 2002
para US$ 857 bilhes em 2006. Como proporo do PIB, o dficit passou de
4,5% em 2002 para 6,5% em 2006. Ele tem um efeito multiplicador no desprezvel sobre o conjunto da economia mundial.
Alm das polticas macroeconmicas expansionistas, a dinmica da economia
estadunidense tambm tem sido determinada, na esfera financeira, pelo efeito
riqueza. Esse efeito provocado pela elevao dos preos das aes e dos ativos reais (imveis). O aumento desse tipo de riqueza induz maiores gastos de
consumo e investimentos na economia estadunidense.
A taxa de investimento nos Estados Unidos mostra ntida tendncia de alta no
perodo 2003-2006. Essa taxa aumenta continuamente de 18,4% em 2003 para
20,0% em 2006. O aumento do investimento, por seu turno, expressa o dinamismo tecnolgico estadunidense, principalmente na indstria de computadores. Os
avanos nessa indstria tm se disseminado pelo conjunto da economia, e uma das
conseqncias o aumento de produtividade, que permite o aumento da produo
com menor intensidade no uso de fatores de produo, especialmente o trabalho.
O efeito locomotiva da China decorre, fundamentalmente, da sua velocidade e do seu crescente peso relativo na economia mundial.Atualmente, a economia chinesa responde por 15% do PIB (PPP) mundial. No perodo 20032006, a economia chinesa cresceu taxa mdia anual de 10,3%.Vale destacar
que as taxas anuais so continuamente crescentes no perodo. Em 2003, a taxa
foi de 10,0%; em 2006, chegou a 10,7%.
O principal fator determinante da expanso chinesa a elevada taxa de investimento, que tem crescido continuamente nos ltimos anos.A relao mdia
entre a formao bruta de capital fixo e o PIB de 40%. O dinamismo da economia chinesa decorre, ainda, da sua enorme competitividade internacional.
No que se refere aos pases desenvolvidos da Europa e ao Japo, as polticas fiscais e monetrias expansionistas tambm tm provocado melhora no desempenho econmico em 2003-2006 comparativamente ao desempenho observado na
dcada de 1990.
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1999
2000
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2002
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ses em desenvolvimento as mdias e as medianas das taxas de inflao tm oscilado em torno de 5,5%. Essa estabilidade ocorre apesar da significativa elevao
dos preos das commodities internacionais a partir de 2003.
1.2 Esfera comercial
A atual fase ascendente do ciclo da economia mundial caracteriza-se pelo crescimento do volume de comrcio exterior e pela elevao dos preos internacionais, como mostra o Grfico 1.5. De fato, acelerou-se o processo de internacionalizao da produo via comrcio mundial, pois o crescimento real das exportaes superior ao crescimento real do PIB mundial em todos os anos do
perodo em questo.
Grfico 1.5
2000
2001
2002
2003
Volume
2004
Preos US$
2005
2006
PIB, var. %
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Grfico 1.6
2000
2001
2002
Manufaturados
2003
2004
Petrleo
2005
2006
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2000
2001
2002
2003
2004
Mdia mundial
2005
2006
Estados Unidos
A evidncia da expanso da liquidez internacional dada pelo volume de reservas internacionais mundiais. Essas reservas mais do que duplicam entre 2002
e 2006: passam de US$ 2,4 trilhes no final de 2002 para US$ 4,9 trilhes em
2006, como mostra o Grfico 1.8.A relao entre as reservas internacionais e o
PIB mundial aumentou continuamente, de 10,9% em 2002 para 14,1% em 2006.
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Grfico 1.8
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1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
3500
500
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400
2500
300
2000
200
1500
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1000
0
-100
500
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2001
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2002
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0
2004
2005
2006
Saldo em conta corrente do balano de pagamentos
Reservas internacionais
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Indicadores relativos tambm apontam para a reduo da vulnerabilidade financeira conjuntural dos pases em desenvolvimento, como mostra o Grfico
1.10.A relao entre as reservas internacionais e as importaes de bens e servios aumenta de 55,3% em 2002 para 71,4% em 2006. Ademais, verifica-se significativo processo de desendividamento externo ao longo do perodo. A relao entre a dvida externa e a exportao de bens e servios reduziu-se de 119%
em 2002 para 67% em 2006.Vale destacar que essas tendncias abarcam movimentos contnuos dos indicadores ao longo do perodo em questo.
Grfico 1.10
180
70
160
60
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50
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40
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60
20
40
10
20
0
0
1999
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2001
2002
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Grfico 1.11
1600
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800
600
400
200
Spread - EMBI
08/31/2006
03/21/2006
10/03/2005
04/21/2005
11/04/2004
05/24/2004
12/09/2003
06/25/2003
01/10/2003
07/26/2002
02/12/2002
08/22/2001
03/12/2001
09/25/2000
04/12/2000
10/28/1999
05/17/1999
12/01/1998
06/17/1998
01/02/1998
Fonte: JP Morgan.
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Grfico 1.12
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2,15
1000
2,10
800
2,05
2,00
600
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2. Vulnerabilidade externa
A anlise da seo anterior apresenta evidncia conclusiva acerca da conjuntura
econmica internacional extraordinariamente favorvel a partir de 2003. Essa
situao abarca todas as esferas das relaes econmicas internacionais. A evidncia tambm assinala a melhora generalizada da situao econmica dos pases em desenvolvimento, especialmente no que diz respeito aos indicadores de
insero no sistema econmico internacional. Mais especificamente, a atual fase ascendente do ciclo da economia internacional tem causado a melhora dos indicadores conjunturais de vulnerabilidade externa dos pases em desenvolvimento.
A questo da vulnerabilidade externa fundamental para se entender a evoluo da economia brasileira (Carcanholo, 2005). Os temas do padro de insero internacional e da vulnerabilidade externa estrutural do Brasil so analisados em maiores detalhes no captulo 2. Nesta seo, avalia-se a vulnerabilidade
externa do Brasil comparativamente do resto do mundo. O perodo de anlise 1995-2006, pois se pretende, tambm, fazer a anlise comparativa entre o governo Lula e o governo Cardoso. Durante o governo Lula h progresso nos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira. Na realidade, vale ressaltar, esse progresso tambm acontece no conjunto da economia
mundial. O argumento central desta seo que, quando se descontam os efeitos da conjuntura internacional extraordinariamente favorvel, chega-se con-
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cluso que a vulnerabilidade externa da economia brasileira no perodo 20032006 no menor do que no perodo 1995-2002.
2.1 Vulnerabilidade externa comparada
A vulnerabilidade externa a capacidade de resistncia a presses, fatores desestabilizadores e choques externos.A vulnerabilidade externa conjuntural determinada pelas opes e custos do processo de ajuste externo. A vulnerabilidade externa
conjuntural depende positivamente das opes disponveis e negativamente dos
custos do ajuste externo. Ela , essencialmente, um fenmeno de curto prazo.A
vulnerabilidade externa comparada dada pelo desempenho externo relativo de determinado pas, comparativamente ao desempenho externo relativo de outros
pases. Ela expressa a comparao entre pases do diferencial relativo de indicadores de insero econmica internacional.
Em raros momentos da histria republicana a economia brasileira defrontouse com uma conjuntura internacional to favorvel quanto aquela que se iniciou
em 2003. Somente nos mandatos de Caf Filho (1955), Castelo Branco (196466) e Garrastazu Mdici (1970-73) a conjuntura internacional foi mais favorvel do que no governo Lula, como mostra o Grfico 1.13. Nesse grfico, a taxa
mdia de crescimento do PIB mundial nos perodos de mandato presidencial
usada como referncia para o dinamismo da economia internacional.
Grfico 1.13
5
4
3
2
1
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Caf Filho
Castelo Branco
Lula
Mdici
Goulart
Vargas II
Costa e Silva
Jnio
Artur Bernardes
Sarney
Nilo Peanha
Rodrigues Alves
FHC I
Geisel
Prudente de Morais
FHC II
Juscelino
Itamar
Vargas I
Campos Sales
Venceslau Brs
Collor
Figueiredo
Deodoro
Dutra
Floriano
Epitcio Pessoa
Hermes da Fonseca
Afonso Pena
Washington Lus
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A conjuntura econmica internacional foi menos favorvel durante o governo Cardoso do que durante o governo Lula. A taxa mdia anual de crescimento do PIB mundial foi de 3,7% em 1995-98, 3,5% em 1999-2002 e 4,9% em
2003-2006. Nesses trs momentos, as taxas foram superiores taxa secular (18902006) de crescimento da economia mundial (3,2%). No que se refere ao perodo 1995-2002, houve fatores desestabilizadores externos que afetaram negativamente o Brasil. No entanto, pases em desenvolvimento, que sofreram os efeitos
desses mesmos fatores, apresentaram resultados bem superiores aos do Brasil. A
diferena fundamental que esses pases escolheram e foram capazes de implementar polticas de ajuste distintas das que so recomendadas pelo FMI e pela
ortodoxia.
No perodo 2003-2006 houve dois fatos relevantes: (i) diminuio dos indicadores conjunturais de vulnerabilidade externa do Brasil; e (ii) este fenmeno
generalizado para o conjunto da economia mundial. Ou seja, a reduo da vulnerabilidade externa conjuntural determinada, principalmente, por variveis
exgenas.
A anlise comparativa da vulnerabilidade externa da economia brasileira, realizada nesta seo, utiliza trs indicadores convencionais. O primeiro a relao
entre o saldo da conta corrente do balano de pagamentos e o PIB. Este indicador o mais freqentemente usado para se avaliar as condies das contas externas de cada pas. Alguns analistas apontam limites crticos para esse coeficiente, que no devem ser ultrapassados (por exemplo, dficit mximo de 3%).
Porm, no h qualquer fundamentao cientfica para tal procedimento.
O segundo a relao entre as reservas internacionais brutas e o valor mdio mensal das importaes CIF de bens. Este indicador informa quantos meses de importao so garantidos, ceteris paribus, pelas reservas internacionais.
Segundo relatrio do FMI (2000, p. 6) este indicador til para se medir vulnerabilidade externa, principalmente, no caso de pases com acesso limitado
ao financiamento internacional. Da mesma forma que no indicador mencionado acima, aqui tambm no h qualquer nvel crtico que seja cientificamente recomendado.
O terceiro indicador o grau de abertura comercial, ou seja, a relao entre
as exportaes de bens FOB e o PIB. Estudo recente do staff do Banco Mundial (Loayza e Raddatz, 2006) conclui que o grau de abertura determinante estrutural da vulnerabilidade externa na medida em que este grau est significati-
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Tabela 1.1
Reservas internacionais /
Importaes de bens
CIF, mensal (%)
Exportaes de bens
FOB / PIB (%)
Brasil
Mundo
Brasil
Mundo
Brasil
Mundo
1995
-2,4
-4,2
11,1
4,3
6,0
27,1
1996
-2,8
-4,7
12,4
4,6
5,7
27,2
1997
-3,5
-4,3
9,7
4,7
6,1
27,5
1998
-4,0
-5,7
8,4
4,8
6,1
27,4
1999
-4,3
-3,7
8,1
5,0
8,2
27,9
2000
-3,8
-2,0
6,6
4,9
8,5
31,2
2001
-4,2
-3,1
7,3
5,1
10,5
30,8
2002
-1,5
-2,9
9,1
5,9
11,9
30,9
2003
0,8
-2,2
11,6
6,0
13,2
31,6
2004
1,8
-2,1
9,5
5,8
14,5
33,6
2005
1,6
-2,5
8,3
5,8
13,4
34,3
2006
1,3
-2,1
10,7
5,7
12,9
36,4
Fontes: Banco Mundial. World Development Indicators Online. FMI, World Economic Outlook Database, abril 2007.
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IVE-RIM
IVE-XPI
IVEC
1995
34,8
0,0
0,0
11,6
1996
39,8
18,7
0,0
19,5
1997
38,7
27,1
0,0
21,9
1998
37,8
32,9
0,0
23,6
1999
50,3
37,4
2,5
30,1
2000
57,8
54,8
1,8
38,1
2001
48,7
49,5
4,6
34,2
2002
40,7
47,0
7,7
31,8
2003
36,1
42,0
9,5
29,2
2004
42,0
39,3
10,4
30,5
2005
44,3
49,0
7,5
33,6
2006
48,6
21,4
6,8
25,6
Fontes: Elaborao prpria. Ver Anexo I. Banco Mundial, World Development Indicators Online. FMI, World Economic Outlook Database,
Abril 2007.
Notas: IVE-BOP: ndice correspondente ao indicador saldo de transaes correntes do balano de pagamentos (% PIB). IVE-RIM: ndice
correspondente ao indicador reservas internacionais / Importaes de bens CIF, mensal (%). IVE-XPI: ndice correspondente ao indicador exportaes de bens FOB / PIB (%). IVEC: mdia simples dos outros ndices.
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1995
1996
1997
1998
1999
2000
IVE-BOP
2001
2002
IVE-RIM
2003
2004
IVE-XPI
2005
2006
IVEC
O ndice de vulnerabilidade externa referente relao entre as reservas internacionais brutas e o valor mdio mensal das importaes CIF de (IVE-RIM)
cresceu muito at 2000 e apresenta tendncia de queda desde ento. Portanto,
durante o governo Lula o IVE-RIM tende a se reduzir.
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O ndice de vulnerabilidade externa, informado pela relao entre as exportaes de bens FOB e o PIB (IVE-XPI), aumenta de forma praticamente contnua e depois se reduz em 2005-2006. O resultado que, no governo Lula, no
h tendncia ntida de evoluo da vulnerabilidade externa do pas, quando informada pelo IVE-XPI.
Assim, os trs ndices de vulnerabilidade externa comparada durante o governo Lula mostram situaes distintas: melhora do IVE-RIM, piora do IVEBOP e ausncia de tendncia do IVE-XPI.
O indicador-sntese a mdia simples do IVE-BOP, do IVE-RIM e do IVEXPI, que aqui denominado ndice de Vulnerabilidade Externa Comparada
(IVEC). O IVEC eleva-se significativamente de 1995 a 2000, ou seja, durante todo o primeiro mandato Cardoso e at a primeira metade do seu segundo mandato. O ndice diminuiu at 2003, aumentou em 2004-2005 e se reduziu em
2006. Ou seja, durante o governo Lula, o IVEC no mostra qualquer tendncia
ntida de evoluo. Assim, no se pode concluir que houve melhora (ou piora)
na vulnerabilidade externa da economia brasileira comparativamente ao resto
do mundo durante o governo Lula.
2.2 Governo Lula versus governo Cardoso
Resta, ento, comparar a vulnerabilidade externa do pas no governo Lula com
a do governo Cardoso, nos seus dois mandatos.
A Tabela 1.3 mostra que, no caso de dois indicadores conjunturais (BOP e
RIM), a situao do governo Lula melhor do que no governo Cardoso. Considerando os dois mandatos de Cardoso, o saldo da conta corrente do balano de
pagamentos e o PIB (BOP) foi negativo (-3,3%), enquanto no governo Lula foi
positivo (1,4%). A relao entre as reservas internacionais brutas e o valor mdio mensal das importaes (RIM) foi de 9,1 no governo Cardoso e 10,0 no governo Lula. Este ltimo tem, ento, desempenho superior ao do governo Cardoso quando se consideram esses indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural. Entretanto, quando se considera a relao entre as exportaes de bens
FOB e o PIB (XPI) a situao se inverte. No governo Cardoso essa relao foi
de 7,9 e no governo Lula foi de 13,5. Lula tem, ento, desempenho inferior ao
de Cardoso.
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Tabela 1.3
FHC II
FHC I+II
Lula
BOP, Brasil
-3,2
-3,5
-3,3
1,4
-4,7
-2,9
-3,8
-2,2
IVE-BOP
37,8
49,4
43,6
42,8
Reservas/Imp. Brasil
10,4
7,8
9,1
10,0
4,8
5,6
5,2
6,4
19,7
47,2
33,4
37,9
Exp/PIB, Brasil
6,0
9,8
7,9
13,5
27,3
30,2
28,7
34,0
IVE-XPI
IVEC
0,0
4,2
2,1
19,2
33,6
26,4
8,6
29,8
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Tabela 1.4
2003
2004
2005
2006
Argentina = 5742
Argentina = 5568
Argentina = 5220
Argentina = 2709
Equador = 553
Nigria = 1972
Equador = 1189
Equador = 791
Equador = 708
Nigria = 387
Equador = 1443
Nigria = 1131
Nigria = 680
Nigria = 622
Argentina = 342
Brasil = 1372
Venezuela = 1006
Venezuela = 579
Venezuela = 416
Brasil = 235
Venezuela = 1045
Brasil = 838
Brasil = 542
Filipinas = 403
Filipinas = 232
Turquia = 763
Turquia = 629
Filipinas = 454
Brasil = 399
Turquia = 222
Fonte: JPMorgan.
Notas: Ordem decrescente de spread. Spreads = pontos-base, ou seja, 1000 pontos = 1%.
Mais um indicador aponta, ento, para a concluso central deste captulo: a reduo dos indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do pas ao longo do
governo Lula no implica a diminuio da vulnerabilidade externa comparada do
pas, pois, quando se leva em conta o resto do mundo, a posio relativa do pas
no se altera. Ou seja, a melhora conjuntural decorre do contexto internacional
favorvel. Isto ainda mais verdadeiro, considerando-se que a atual conjuntura internacional no tem sido aproveitada para iniciar um processo de insero externa ativa nas esferas comercial e financeira, como discutido no captulo 2.
Desse modo, muito provvel que, na reverso do atual ciclo econmico internacional, a percepo de risco a respeito do Brasil continue entre as mais elevadas do mundo, o que reflete a vulnerabilidade externa estrutural do pas. Portanto, os indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural tendero a se deteriorar na fase descendente do ciclo internacional.
3. Oportunidade perdida
Desde 2003 a economia mundial tem experimentado dinamismo extraordinrio,
que se reflete nas esferas comercial, produtivo-real, tecnolgica e monetrio-financeira das relaes internacionais. Este ciclo tem permitido o afrouxamento da
restrio de balano de pagamentos, que tem sido um importante fator determinante da evoluo da economia brasileira ao longo da sua histria (Medeiros e
Serrano, 2001).
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Insero internacional
e vulnerabilidade externa
A fase ascendente do ciclo da economia mundial se expressa pela expanso da
produo, da liquidez e do comrcio internacional a partir de 2003. Esta conjuntura internacional favorvel tem permitido a reduo de indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural do conjunto dos pases em desenvolvimento.
Vale relembrar que a vulnerabilidade externa conjuntural determinada pelas
opes e custos do processo de ajuste externo. A vulnerabilidade externa conjuntural depende positivamente das opes disponveis e negativamente dos custos do ajuste externo. Ela , essencialmente, um fenmeno de curto prazo.
No caso do Brasil, alguns indicadores de vulnerabilidade externa conjuntural
tm se reduzido desde a mudana do regime cambial e a desvalorizao do real
que ocorreram no incio de 1999 invertendo-se a tendncia prevalecente no
perodo imediatamente anterior. Por outro lado, como mostrado no captulo 1,
a evidncia aponta para a ausncia de melhora dos indicadores de vulnerabilidade externa comparada do Brasil durante o governo Lula. A vulnerabilidade
externa comparada dada pelo desempenho externo relativo de determinado
pas, comparativamente ao desempenho externo relativo de outros pases. Ela
expressa a comparao entre pases do diferencial relativo de indicadores de insero econmica internacional.
Este captulo trata da relao entre a insero internacional do pas e o seu processo de desenvolvimento econmico. Durante o governo Lula, o Brasil passou
a apresentar uma nova dinmica no seu comrcio exterior, evidenciada em reiterados e crescentes supervits na balana comercial. No h dvida de que a
conjuntura internacional o principal determinante da tendncia de crescentes
supervits comerciais e de melhora dos indicadores de vulnerabilidade externa
conjuntural da economia brasileira. A conjuntura internacional tem provocado
o crescimento da demanda de matrias-primas e produtos agrcolas (commodities)
e o aumento de suas cotaes internacionais, com melhora nos termos de troca
do Brasil.
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Aps quatro anos sucessivos de dficits elevados na balana comercial (19951998), estes se reduziram abruptamente e se transformaram em supervits, que
cresceram no perodo 2003-2006. Alm da mudana ocorrida no regime cambial e da depreciao cambial, outras determinaes endgenas explicam as tendncias recentes do comrcio exterior brasileiro. A primeira o aumento da
produtividade e da competitividade da economia brasileira e, em particular, do
setor agroindustrial. Este fenmeno decorre do processo de reestruturao produtiva ocorrido, principalmente, ao longo da dcada de 1990 e que foi impulsionado pela abertura comercial. O principal resultado que os produtos intensivos no uso de recursos naturais tornaram-se mais competitivos internacionalmente. A segunda explicao refere-se ao baixo crescimento econmico do
Brasil, que estimula o setor produtivo a buscar a sada exportadora como alternativa ao baixo dinamismo do mercado interno.
O principal objetivo deste captulo analisar a natureza da insero internacional do pas no perodo 2003-2006. Mais especificamente, argumenta-se que,
nesse perodo, nem se enfrentam nem se superam as formas histricas de insero passiva. Na realidade, essas formas se atualizam, em sintonia com a nova fase do desenvolvimento do capitalismo em escala mundial. Durante o governo
Lula configura-se um processo de adaptao passiva e regressiva do pas ao sistema econmico internacional, em geral, e ao sistema mundial de comrcio, em
particular. Ou seja, o atual padro de insero internacional do Brasil no se diferencia em relao sua forma de insero pretrita.
Portanto, no h motivos para se esperar mudanas na vulnerabilidade externa
estrutural da economia brasileira. Como destacado no captulo anterior, a vulnerabilidade externa estrutural decorre de mudanas no padro de comrcio, na
eficincia no aparelho produtivo, no dinamismo tecnolgico e na robustez do
sistema financeiro nacional. A vulnerabilidade externa estrutural determinada, principalmente, pelos processos de desregulao e liberalizao nas esferas
comercial, produtivo-real, tecnolgica e monetrio-financeira das relaes econmicas internacionais do pas. Ela , fundamentalmente, um fenmeno de longo prazo.
Neste captulo destaca-se o fato de que a maior competitividade internacional do Brasil est centrada nos produtos intensivos em recursos naturais e se deu,
no essencial, mantendo o mesmo padro de especializao j existente antes, isto , sem alteraes significativas da densidade tecnolgica da pauta de exporta-
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Tabela 2.1
Servio da
dvida externa/
exportao (%)
Dvida externa
total / PIB (%)
1994
38,2
26,3
1995
44,5
1996
Dvida externa
total lquida /
PIB (%)
Reservas
internacionais
(liquidez) /
dvida total (%)
Dvida externa
total /
exportao
Dvida externa
total lquida /
exportao
15,3
27,1
3,3
1,9
21,7
12,2
33,9
3,3
1,9
54,7
22,3
12,1
34,7
3,6
2,0
1997
72,6
23,7
15,2
27,2
3,6
2,3
1998
87,4
28,4
20,9
19,9
4,4
3,2
1999
126,5
42,0
32,5
16,1
4,7
3,6
2000
88,6
36,0
28,4
15,2
3,9
3,1
2001
84,9
37,9
29,4
17,1
3,6
2,8
2002
82,7
41,8
32,7
18,0
3,5
2,7
2003
72,5
38,8
27,3
22,9
2,9
2,1
2004
53,7
30,3
20,4
26,3
2,1
1,4
2005
55,8
19,2
11,5
31,7
1,4
0,9
2006
41,4
16,2
7,0
49,8
1,3
0,5
Os outros trs indicadores (dvida total/PIB, dvida total lquida/PIB e reservas/dvida total), nos quais o desempenho das exportaes se expressa, indiretamente, pela dvida e as reservas, tm trajetrias um pouco diferentes em relao
aos indicadores mencionados antes. A reverso da tendncia anterior s se evidencia, cabalmente, a partir de 2003, em virtude das seguintes circunstncias:
acelerao do crescimento das exportaes e surgimento de saldos positivos na
conta de transaes correntes; compra de dlares para amenizar a valorizao do
real, que resulta na elevao das reservas internacionais; e o pagamento de parte
da dvida externa pblica, com a adoo de uma poltica de troca de dvida externa por dvida interna. Por sua vez, o desempenho do PIB, que influencia dois
desses indicadores, s teve impacto importante nos anos 2004 e 2000, quando
suas taxas de crescimento foram um pouco maiores do que aquelas verificadas
nos ltimos doze anos.
Conforme discutido mais detalhadamente no captulo 3, aps a crise cambial
de 1999, os mecanismos de funcionamento do modelo e as polticas econmi-
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cas, a ele associadas, sofreram um ajuste. Com o fim da ncora cambial e a desvalorizao do real, a poltica econmica incorporou trs novos elementos: regime de cmbio flutuante, sistema de metas de inflao e poltica de supervits
fiscais primrios elevados. O primeiro particularmente relevante para o ajuste
externo. Em 1999, a mudana do regime cambial constituiu elemento fundamental para a reverso dos saldos negativos da balana comercial. O cmbio desvalorizado se manteve at meados de 2004, como mostra o Grfico 2.1. Nesse
ano comeou um novo perodo de apreciao do real, mas ento a conjuntura
internacional j era extremamente favorvel s exportaes.
Grfico 2.1
dez 02 = 112
90
80
70
60
dez 98 = 89
2006 10
2006 02
2005 06
2004 10
2004 02
2003 06
2002 10
2002 02
2001 06
2000 10
2000 02
1999 06
1998 10
1998 02
1997 06
1996 10
1996 02
1995 06
dez 06 = 81
Fonte: Ipeadata.
A inflexo ocorrida nas contas externas do pas, a partir de 1999, pode ser
observada, e mais bem compreendida, comparando-se trs perodos distintos:
1995-1998 (primeiro governo Cardoso), 1999-2002 (segundo governo Cardoso) e 2003-2006 (governo Lula).A evoluo e os saldos acumulados das trs contas que compem as transaes correntes so apresentados na Tabela 2.2.
A causa fundamental da transformao dos dficits da conta de transaes correntes em supervits a inverso dos saldos da balana comercial, que se tornam
superavitrios a partir de 2001. Depois da pequena queda no perodo imediato
que se seguiu mudana do regime cambial (1999-2002), os dficits da balana de servios e rendas s aumentaram, principalmente nos dois ltimos anos da
srie. As transferncias unilaterais, por sua vez, embora sempre superavitrias,
contribuem relativamente pouco, tendo em vista a sua reduzida participao no
total das transaes correntes.
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Embora o processo que levou inverso dos saldos das contas externas do
pas tenha se iniciado em 1999, a partir da mudana do regime cambial, os supervits da balana comercial s se tornaram mais expressivos a partir de 20022003, quando a conjuntura econmica internacional ficou mais favorvel. Em
conseqncia, os valores da balana comercial no governo Lula so bem superiores aos do segundo governo Cardoso. E, como o crescimento dos supervits
na balana comercial foi bem maior, e mais rpido, do que o aumento dos dficits na conta de servios e rendas, a conta de transaes correntes passou a obter saldos positivos a partir de 2003.
Tabela 2.2
Servios e rendas
Transferncias
Saldo
% do PIB
1995
-3,5
-18,5
3,6
-18,4
nd
1996
-5,6
-20,3
2,4
-23,5
-3,0
1997
-6,7
-25,5
1,8
-30,4
-3,8
1998
-6,6
-28,3
1,5
-33,4
-4,3
-22,4
-92,6
9,3
-105,7
1999
-1,2
-25,8
1,7
-25,3
-4,8
2000
-0,7
-25,0
1,5
-24,2
-4,0
2001
2,7
-27,5
1,6
-23,2
-4,6
2002
13,1
-23,1
2,4
-7,6
-1,7
1999-2002
13,9
-101,4
7,2
-80,3
2003
24,8
-23,5
2,9
4,2
0,8
2004
33,6
-25,2
3,3
11,7
1,9
2005
44,7
-34,1
3,6
14,2
1,8
2006
46,2
-36,8
4,3
13,7
1,4
149,3
-119,6
14,1
43,8
1995-1998
2003-2006
Fonte: Banco Central.
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mais de 25% no perodo 1999-2002 em relao a 1995-1998, praticamente permaneceu constante no governo Lula, embora se deva destacar que os seus dficits, nos dois ltimos anos, voltaram a dar um salto importante.
Na conta de rendas, o elemento definidor do crescimento foram as remessas
lquidas de lucros e dividendos, cujo valor acumulado aumentou 139% no governo Lula comparativamente ao segundo governo Cardoso, como mostra a Tabela 2.3. Como o diferencial de crescimento do produto e da renda nos dois
governos no muito significativo, o crescimento das remessas de lucros e dividendos decorre do processo de privatizao e desnacionalizao da dcada de
1990 e da sobrevalorizao do real, mais recentemente. Por outro lado, o pagamento dos juros lquidos acumulados diminuiu no governo Lula, apesar de ter
se mantido ainda em nvel bastante elevado, pois foi 20% maior do que o montante total de lucros e dividendos. A reduo do estoque da dvida externa o
principal determinante desse fenmeno.
Tabela 2.3
Lucros e Dividendos
Juros
Salrios e Ordenados
Total das
Rendas
Total dos
Servios
1995-1998
-18,1
-37,6
-0,1
-55,8
-36,9
1999-2002
-17,6
-57,5
0,4
-74,7
-26,9
2002-2006
-42,0
-51,2
0,7
-92,5
-27,1
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em 2003. A participao do pas no fluxo mundial de IED tambm cai ao longo do perodo. No governo Lula o IED tem comportamento irregular, que segue a trajetria de instabilidade (stop and go) da economia brasileira. Ademais,
durante o governo Lula parece haver tendncia de queda da participao brasileira nos fluxos totais de IED. Com exceo de 2004, os outros anos apontam para essa tendncia.
Tabela 2.4
Brasil,
Privatizaes
Fluxo mundial
do Brasil
Participao
(%)
1990
1,0
208,6
0,47
1991
1,1
158,7
0,69
1992
2,1
166,4
1,24
1993
1,3
225,5
0,57
1994
2,1
260,8
0,82
1995
3,4
0,0
335,7
1,31
1996
10,8
2,3
388,5
2,78
1997
19,0
5,2
488,3
3,89
1998
28,9
6,1
690,9
4,18
1999
28,6
8,8
1.086,7
2,63
2000
32,8
7,0
1.409,6
2,33
2001
22,5
1,1
832,2
2,70
2002
16,6
0,3
617,7
2,69
2003
10,1
557,9
1,82
2004
18,2
710,8
2,56
2005
15,2
916,3
1,66
2006
18,8
1.230,4
1,48
69
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Investimento
direto
Investimento
em carteira
1995
3,3
9,2
1996
11,2
1997
Derivativos
Outros
investimentos
Saldo
0,0
16,2
28,7
21,6
0,0
0,7
33,5
17,9
12,6
-0,3
-4,8
25,4
1998
26,0
18,1
-0,5
-14,3
29,3
1999
26,9
3,8
-0,1
-13,6
17,0
2000
30,5
7,0
-0,2
-18,2
19,1
2001
24,7
0,1
-0,5
2,8
27,1
2002
14,1
-5,1
-0,4
-1,1
7,5
2003
9,9
5,3
-0,2
-10,4
4,6
2004
8,3
-4,7
-0,7
-10,8
-7,9
2005
12,6
4,9
0,0
-27,5
-10,0
2006
-8,5
8,6
0,4
15,9
16,4
Posteriormente, no perodo 1999-2002, os montantes dos investimentos em carteira desabaram, com o refluxo momentneo da liquidez internacional depois de
sucessivas crises cambiais, inclusive as do Brasil de 1999 e 2002. Contudo, os fluxos de IED cresceram nos dois primeiros anos e se mantiveram elevados at o final do perodo, o que contribuiu para financiar os dficits de transaes correntes.
No governo Lula, com o fim das privatizaes de empresas estatais, o ingresso lquido de IED se reduziu significativamente. Em 2006 o fluxo lquido de
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IED foi negativo em virtude do crescimento dos investimentos de empresas brasileiras (transnacionalizadas) no exterior. Esses investimentos so impulsionados
pela forte apreciao cambial.
Por seu turno, o fluxo lquido de investimentos em carteira explicado pelas
taxas de juros elevadas no Brasil. Como conseqncia desses movimentos de capitais, o saldo da conta financeira do balano de pagamentos do pas tem sido
bastante voltil durante o governo Lula. Em 2004 e 2005 houve dficit, o que
transformou o Brasil, irnica e surpreendentemente, em exportador de capitais.
Em 2005 expirou o acordo com o FMI, o que implicou pagamento do principal. Por fim, vale destacar que, pela primeira vez na histria econmica do pas,
o fluxo lquido de IED foi negativo em 2006. Mais um fato inusitado que revela anomalias da economia brasileira: o pas com a mais elevada taxa de juro do
mundo tornou-se exportador de capital produtivo.
Ainda como anomalia marcante durante o governo Lula h a relao entre o
Brasil e o Fundo Monetrio Internacional. Em setembro de 2002, Lula, ento
candidato presidncia, apoiou explicitamente o acordo do Brasil, acertado entre o governo Cardoso e o FMI em 6 de setembro de 2002 com validade at 31
de maro de 2005. Lula manteve esse acordo at a sua data de expirao.
A anomalia do acordo do Brasil com o FMI durante o governo Lula decorre do
seguinte conjunto de fatores. O primeiro que o incio da fase ascendente do ciclo da economia mundial em 2003 e a melhora das contas externas do pas criaram condies suficientes para o rompimento do acordo j em 2003. No lugar
desse procedimento, Lula decidiu pela elevao unilateral da meta de supervit fiscal primrio definida na Carta de Inteno que acompanhava o acordo. A meta originalmente acertada no governo Cardoso foi de 3,75% do PIB. Lula props 4,25%
na nova carta de intenes de fevereiro de 2003 (FMI, 2003). um fato inusitado
na histria de seis dcadas das relaes entre o FMI e os seus 185 pases-membros.
O aumento da meta implicou arrocho fiscal adicional, que resultou no desempenho medocre da economia nos anos seguintes.
A segunda anomalia associada ao acordo com o FMI que, no contexto de melhora da conjuntura internacional e das contas externas do pas, o governo Lula abriu
uma linha de crdito junto ao FMI no valor de US$ 19,2 bilhes em 2003. Isto fez
com que a dvida junto ao FMI chegasse a mais de US$ 29 bilhes naquele ano.
A terceira anomalia que essa dvida, de recursos no usados, custou ao pas
US$ 3,65 bilhes na forma de pagamento de juros e taxas de administrao. Ou
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seja, a simples manuteno de uma linha de crdito junto ao FMI custou mais
de R$ 7 bilhes taxa de cmbio de R$ 2,00/US$. Este recurso representou
desperdcio medida que, j em 2003, a balana comercial apresentou supervit
de US$ 25 bilhes e as transaes correntes tambm tiveram supervit equivalente a 0,8% do PIB.
Vale destacar que essas despesas corresponderam a 45,5% dos pagamentos do
Brasil ao FMI no perodo 1984-2006. De fato, em nenhum momento da atribulada histria das relaes entre o Brasil e o FMI o pas teve despesas to elevadas quanto aquelas observadas durante o governo Lula, como mostra o Grfico 2.2. Durante todos os anos, desde o incio da dcada de 1980, o Brasil fez
pagamentos ao FMI na forma de juros e taxas. No perodo 1984-2002 o pagamento mdio anual do Brasil ao FMI foi de US$ 230 milhes, enquanto durante o governo Lula a despesa mdia anual foi de US$ 913 milhes. Ou seja,
quase quatro vezes a mdia anual do perodo anterior, que inclui o da ecloso
da crise da dvida externa nos anos 1980, o da moratria da segunda metade dos
anos 1980 e o da primeira metade dos anos 1990. Na realidade, nunca na histria do sistema monetrio internacional um governo pagou tanto ao FMI
quanto o de Lula.
Grfico 2.2
Fonte: FMI
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2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
1985
1984
-200
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variao %
Importao
Saldo
valor
variao %
valor
1995
46,5
6,8
50,0
50,5
-3,5
1996
47,7
2,7
53,3
7,1
-5,6
1997
53,0
11,0
59,5
12,0
-6,8
1998
51,1
-3,5
57,7
-3,4
-6,6
Mdia
49,6
4,3
55,1
16,6
-5,6
1999
48,0
-6,1
49,2
-14,7
-1,2
2000
55,1
14,7
55,8
13,3
-0,7
2001
58,2
5,7
55,6
-0,4
2,7
2002
60,4
3,7
47,2
-15,0
13,1
Mdia
55,4
4,5
52,0
-4,2
3,5
2003
73,1
21,1
48,3
2,2
24,8
2004
96,5
32,0
62,8
30,0
33,6
2005
118,3
22,6
73,6
17,2
44,8
2006
137,5
16,2
91,3
24,2
46,2
Mdia
106,4
23,0
69,0
18,4
37,4
No entanto, o mpeto exportador brasileiro comea a dar sinais de arrefecimento em 2005-2006. Em 2006, alm de sofrer uma queda importante (a segunda consecutiva), a taxa de crescimento do valor das exportaes (16,2%) foi,
pela primeira vez desde 1999, menor que a do valor das importaes (24,2%).
Com o agravante de que o quantum das exportaes cresceu apenas 3,3% (2,1%
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no caso dos manufaturados), enquanto o das importaes aumentou 16,2%. Estimativas da OMC e do FMI apontam para um crescimento real das exportaes
mundiais totais e de manufaturados da ordem de 8% em 2006 (OMC, 2007).
Portanto, a forte demanda internacional por commodities, a partir de 2003, passou a ser determinante no aumento das exportaes brasileiras. Em razo dessa
demanda, os termos de troca (preos das exportaes/preos das importaes) do
Brasil cresceram, o que favorece a balana comercial do pas, como mostra o
Grfico 2.3. Isto significa dizer que a reverso da atual conjuntura do comrcio
internacional dever ter forte impacto nas contas externas do pas.
Grfico 2.3
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Termos de troca
Fonte: Funcex.
A rentabilidade das exportaes depende dos preos internacionais dos produtos exportados e da evoluo da taxa de cmbio real.A influncia do cmbio
decisiva para o desempenho das exportaes, em particular para os produtos
industriais com maior contedo tecnolgico. No perodo 1995-1998 caiu a rentabilidade das exportaes, em decorrncia da valorizao do real. Aps a desvalorizao de 1999, a rentabilidade cresceu, mas tornou a cair a partir de 2003
e, principalmente, de 2004 em razo de forte valorizao do real, como mostra
o Grfico 2.3. Essas variaes so mais acentuadas quando se observam os ndices por setor de atividade: aqueles de maior intensidade tecnolgica so os mais
sensveis em relao ao cmbio, evidenciando forte queda de rentabilidade nos
perodos de valorizao cambial.
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15
10
-5
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fonte: IPEAdata.
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Mas, apesar dessa limitao, a partir de 1999 e, principalmente 2003, as exportaes passaram a contribuir de forma crescente para o desempenho do PIB.
Este fato decorre, tambm, do baixo dinamismo do mercado interno (consumo
e formao bruta de capital), como mostra a Tabela 2.7. No perodo 1999-2006,
em quase todos os anos as exportaes contriburam de forma determinante para o crescimento do PIB, sendo que em 2003 elas foram decisivas para anular a
queda do consumo final e da formao bruta de capital, o que impediu que o
PIB diminusse.
Tabela 2.7
Consumo final
1995
5,44
1996
Formao bruta
de capital
Importaes de
bens e servios
Exportaes de
bens e servios
PIB variao
1,79
-2,81
-0,19
4,42
1,64
1,04
-0,49
-0,03
2,15
1997
2,21
1,66
-1,22
0,72
3,38
1998
0,17
-0,48
0,01
0,34
0,04
1999
0,59
-2,08
1,35
0,40
0,25
2000
2,58
1,68
-1,17
1,21
4,31
2001
0,97
-0,48
-0,18
1,00
1,31
2002
2,16
-2,01
1,60
0,90
2,66
2003
-0,24
-0,27
0,20
1,47
1,15
2004
3,16
2,00
-1,74
2,29
5,71
2005
3,20
-0,75
-1,17
1,66
2,94
2006
3,35
1,74
-2,09
0,70
3,70
Fonte: Ipeadata.
Comparando a contribuio das exportaes no crescimento do PIB nos subperodos 1995-98, 1999-2002 e 2003-2006, verifica-se tendncia crescente, como mostra o Grfico 2.5. Em 2003-2006, a contribuio das exportaes no crescimento do PIB foi de 1,5%. Ou seja, o crescimento das exportaes foi responsvel por 45,3% do crescimento do PIB, que cresceu taxa mdia anual de 3,3%.
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Grfico 2.5
45,3
50
45
1,6
1,53
1,4
1,2
40
35
41,1
30
1,0
25
0,8
0,6
0,88
20
15
8,3
0,4
0,2
10
5
0,21
0,0
0
1995-98
1999-2002
2003-06
Fonte: IPEAdata.
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3. Especializao retrgrada
As exportaes brasileiras tm refletido as tendncias de aumentos de preos e
de quantidades a partir de 2003, como mostra a Tabela 2.8. Mais especificamente, os preos favoreceram, principalmente, os produtos semimanufaturados e bsicos, enquanto o quantum foi decisivo para os produtos manufaturados e, principalmente, os bsicos. Nos dois ltimos anos do perodo (2005-2006) identifica-se a maior influncia dos preos internacionais do que das quantidades, o que
vem compensando (parcialmente) o novo processo de valorizao do cmbio
iniciado em 2004.
Tabela 2.8
Evoluo das exportaes por fator agregado: 1999-2006 (ndice 1996 =100)
Perodo
Exportaes
Produtos
bsicos
Produtos
semimanufaturados
Produtos
manufaturados
Preos
Quantum
Preos
Quantum
Preos
Quantum
Preos Quantum
1999
81,9
122,8
76,1
130,7
76,6
121,0
86,2
120,1
2000
84,6
136,4
74,5
141,6
87,7
112,6
87,0
141,5
2001
81,6
149,4
68,3
188,9
78,5
122,0
86,9
143,4
2002
77,9
162,3
65,5
217,6
74,9
139,0
82,9
150,8
2003
81,5
187,8
72,3
246,2
83,4
152,5
82,4
182,3
2004
90,3
223,8
85,6
280,1
95,5
163,4
87,2
229,8
2005
101,3
244,7
97,8
298,5
106,8
173,6
96,7
255,1
2006
113,9
252,8
106,9
316,5
126,1
179,7
108,6
260,5
Fonte: IPEAdata.
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to, a participao dos produtos bsicos no valor total exportado aumenta de pouco mais de 25,3% nos dois governos Cardoso para 29,30% no governo Lula, como mostra a Tabela 2.9.As participaes relativas dos produtos manufaturados e
dos semimanufaturados caram no governo Lula.
Tabela 2.9
Bsicos
Semimanufaturados
Manufaturados
No classificados
Total
1995-1999
25,30
17,40
55,71
1,59
100
1999-2002
25,47
15,27
56,79
2,48
100
1995-2002
25,38
16,33
56,25
2,04
100
2003-2006
29,30
14,15
54,64
1,92
100
Fonte: Funcex.
A reprimarizao das exportaes brasileiras tambm evidenciada pelos dados da Organizao Mundial de Comrcio, como mostra a Tabela 2.10. A participao dos manufaturados caiu de 53,6% em 1995-2002 para 51,8% em 20032006. Esses dados apontam que a reprimarizao, com a crescente importncia
relativa dos produtos primrios, decorre principalmente da expanso das exportaes de combustveis e produtos minerais.
Tabela 2.10
Combustveis
e minerao
Manufaturados
No classificados
Total
1995-98
33,81
10,72
53,05
2,43
100
1999-2002
31,20
12,16
54,06
2,58
100
1995-2002
32,50
11,44
53,55
2,51
100
2003-05
31,57
14,43
51,78
2,21
100
Fonte: OMC.
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expanso das exportaes de minrios e produtos energticos. No caso dos manufaturados houve queda da participao de 48,1% em 1999-2002 para 45,5%
em 2003-06. Este movimento resulta das redues das participaes relativas das
indstrias intensivas em mo-de-obra e das indstrias intensivas em tecnologia.
Tabela 2.11
1999-2002
2003-06
Primrios
18,68
21,63
Agrcolas
11,00
10,53
Minrios
6,52
7,38
Energticos
1,17
3,72
Semimanufaturados
31,33
31,08
16,12
15,80
6,92
6,51
Minrios
6,59
6,40
Energticos
1,70
2,37
48,12
45,52
8,64
6,75
18,74
20,77
Fornecedores especializados
9,25
10,44
11,49
7,56
1,87
1,77
100,00
100,00
Manufaturados
Indstrias intensivas em trabalho
Indstrias intensivas em economia de escala
No Classificados
Total
O exame dos dados de exportao segundo a intensidade tecnolgica dos produtos traz evidncia complementar, que caracteriza no somente o processo de reprimarizao como tambm a ausncia de upgrade das exportaes de produtos industriais. Como mostra a Tabela 2.12, a participao relativa dos produtos industriais (manufaturados e semimanufaturados) no valor total das exportaes
experimentou queda de 79,3% em 1999-2002 para 76,5% em 2003-2006. Nesse
conjunto, os produtos de maior intensidade tecnolgica (alta e mdia-alta) foram
os que mais perderam em termos relativos. A participao desses produtos redu-
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ziu-se de 28,8% em 1999-2002 para 26,2% em 2003-06. O peso dos produtos industrializados com baixa intensidade tecnolgica teve pequena reduo, mas ainda
continua elevado (mais de 1/3 do valor total das exportaes).
Tabela 2.12
1999-2002 (mdia %)
2003-06 (mdia %)
79,28
76,47
9,85
6,50
Mdia-alta
18,95
19,65
Alta e Mdia-Alta
28,80
26,15
Mdia-baixa
12,84
14,12
Baixa
37,64
36,20
Baixa e Mdia-Baixa
50,48
50,32
Produtos no industriais
18,86
21,76
Produtos industriais
Alta
No classificada
Total
1,86
1,76
100,00
100,00
Fonte: Funcex.
No h dvida de que o padro dominante das exportaes brasileiras marcado pelo baixo contedo tecnolgico. Os produtos no industrializados e os
produtos industrializados de baixa e mdia-baixa intensidade tecnolgica representaram 72,1% do valor total das exportaes em 2003-2006, enquanto em
1999-2002 a participao correspondente foi de 69,3%.Ademais, comparandose os dois subperodos (1999-2002 e 2003-2006), observa-se que houve piora relativa da pauta exportadora (downgrade), tendo em vista a reduo de mais de trs
pontos percentuais da participao do valor dos produtos industrializados de alta tecnologia.
No conjunto, evidencia-se que o padro das exportaes brasileiras caracteriza-se pela presena dominante de produtos intensivos em recursos naturais e pelo baixo contedo tecnolgico dos produtos industrializados. Esse
padro no sofreu alteraes significativas no governo Lula. Na realidade, a
evidncia aponta para o avano da reprimarizao das exportaes, com peso crescente das commodities na evoluo das receitas de exportao. No go-
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No conjunto desses produtos, para o ano de 2005, nove so classificados como bsicos (com, aproximadamente, 1/3 do valor acumulado desses principais
produtos), trs como semimanufaturados e oito como manufaturados. Entre estes ltimos, apenas dois so considerados de alta intensidade tecnolgica (avies
e aparelhos transmissores ou receptores e componentes).
Essa lista de 20 produtos , basicamente, a mesma de 1999: passaram a fazer
parte dela, em 2005, dois novos produtos bsicos (leos brutos de petrleo, carne de bovino congelada, fresca ou refrigerada), um semimanufaturado (ferro fundido bruto) e um manufaturado (veculos de carga) em substituio a dois outros produtos manufaturados (acar refinado e bombas, compressores, ventiladores etc. e suas partes) e dois semimanufaturados (suco de laranja congelado e
alumnio em bruto). Portanto, a maior diversificao da pauta de exportao, verificada por Ribeiro e Markwald (2002) para o perodo 1997-2001, no alterou,
posteriormente, a lista dos principais produtos, a sua composio segundo a densidade tecnolgica dos produtos ou o seu grau de concentrao.
4. Retrocesso industrial
No houve transformao qualitativa do padro de insero da economia brasileira no sistema mundial de comrcio.As exportaes continuam centradas, essencialmente, em produtos de intensidade tecnolgica baixa e mdia-baixa e
produtos no industriais. Nos produtos de alta intensidade tecnolgica a diversidade muito pequena, houve perda de participao relativa no perodo mais
recente e o crescimento do valor de suas exportaes se deve, fundamentalmente,
a um produto apenas: o conhecido caso dos avies que assume grande destaque exatamente porque exceo.
O processo de especializao retrgrada das exportaes brasileiras decorre,
em grande medida, do retrocesso do setor industrial do pas. Esse retrocesso, denominado por muitos como desindustrializao, no ocorre somente durante o
governo Lula.
O retrocesso industrial no significou, em geral, destruio da indstria, mas
sim a perda relativa da importncia do setor industrial no produto: reduo da
participao no PIB, de 32,1% em 1986 para 19,7% em 1998, uma queda de
doze pontos percentuais. Houve, ainda, perda de participao relativa do emprego industrial. O elemento determinante deste retrocesso foram as polticas
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econmicas adotadas a partir da abertura comercial da dcada de 1990. Durante o governo Lula, alm da abertura comercial, vale destacar o efeito do cmbio
sobrevalorizado em perodo de fraco crescimento econmico (Feij e Almeida,
2005).
O retrocesso industrial ocorrido no Brasil pode ser observado a partir de trs
aspectos: (i) o pas est se atrasando em relao aos paises emergentes de maior
dinamismo, pois no est conseguindo acompanhar a evoluo da indstria e
dos servios industriais modernos, que vm ocorrendo nesses pases; (ii) a indstria de transformao deixou de puxar a economia e no foi substituda
por nenhum outro setor com o mesmo dinamismo e a mesma capacidade, o que
vem acarretando taxas pfias de crescimento do PIB; (iii) ocorreram mudanas
na estrutura industrial que evidenciam perda de segmentos industriais importantes (por exemplo, material eltrico e eletrnico), desarticulao de cadeias
produtivas e especializao mais forte em setores intensivos em recursos naturais.
Por causa dessa especializao industrial, o dinamismo do setor depende, nos ltimos anos, de menor nmero de atividades industriais (ibid.).
O exame das cadeias produtivas tambm fornece alguma evidncia convergente com o diagnstico acima. Estudo do Ministrio do Desenvolvimento Industrial e Comrcio Exterior (MDIC, 2004) avalia a situao competitiva de 20
cadeias industriais, que respondem por 53% do faturamento da indstria brasileira, 63% das exportaes e 67% das importaes do pas. O estudo identifica
quatro tipos de grupos de indstrias, com situaes distintas, tendo em vista a
possibilidade de uma maior liberalizao do comrcio exterior: (i) cadeias com
menos ameaas ou mais competitivas (em geral, superavitrias) como caf, papel
e celulose, ctricos, couro e calados, siderurgia e txtil e confeces; (ii) cadeias
com srias deficincias competitivas (cronicamente deficitrias) como bens de capital, qumica e petroqumica, transformados plsticos, naval e informtica; (iii)
cadeias com oportunidades e ameaas localizadas e/ou que se anulam (tm produtos pouco transacionveis no mercado externo, como cosmticos, madeiras e
mveis e cermica); e (iv) cadeias nas quais predomina o comrcio intrafirma
(participam intensamente do comrcio mundial e so, em geral, deficitrias) como automotiva, farmacutica, eletrnica de consumo e tele-equipamentos.
Ainda segundo esse estudo, as cadeias superavitrias j eram competitivas desde a dcada de 1980, pelas seguintes razes: vantagens naturais de clima, oferta
de matrias-primas e custo de energia e mo-de-obra; vantagens construdas de
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escala (siderurgia) e comrcio intrafirma. Este ltimo depende das estratgias das
multinacionais que operam no pas.
Essa caracterizao da estrutura industrial do pas converge com a anlise da
seo anterior sobre a especializao retrgrada das exportaes brasileiras. As
mudanas ocorridas aps a liberalizao foram marginais, quando se trata da natureza do padro de especializao e da insero comercial do pas.
A ausncia de mudanas estruturais no padro de comrcio exterior tambm
apontada em trabalhos que analisam os impactos da liberalizao brasileira.
Apesar da melhora na eficincia tcnica da indstria, com o aumento da produtividade do trabalho em todos os setores e reduo dos custos unitrios, no
houve, necessariamente, ganhos estruturais de competitividade internacional
(Nassif, 2005). Os produtos em que o Brasil possui vantagens comparativas pertencem, em grande medida, a setores tradicionais da indstria de transformao,
que utilizam intensivamente recursos naturais com grande disponibilidade no
pas. Nos setores mais intensivos em tecnologia, o nico destaque so as indstrias de outros veculos incluindo peas e acessrios (aeronaves de mdio
porte, automveis, caminhes e nibus).
Anlises mais recentes das exportaes brasileiras, que consideram o contedo tecnolgico dos produtos, levantam preocupaes semelhantes em relao
estrutura de comrcio exterior (IEDI, 2006; IEDI, 2007). Durante o governo
Lula, parte do debate tem se concentrado na questo da forte apreciao cambial e na chamada doena holandesa (ver Quadro 2.1). Nesse debate, chamase ateno para o papel fundamental do desenvolvimento dos segmentos industriais de alta e mdia-alta tecnologia, que se caracterizam mundialmente por forte comrcio intra-indstria, sendo vrios deles sensveis escala de produo e
s estratgias de diferenciao de produto. Se a taxa de cmbio for competitiva,
ela permite a entrada em novos mercados, mesmo naqueles que j tm a presena
de unidades produtivas. Na vigncia de taxa de cmbio desfavorvel, esses segmentos enfrentam grandes dificuldades para preservar sua demanda externa e
tendem a perder espao no mbito interno para os importadores o que d aos
concorrentes estrangeiros a possibilidade de se beneficiarem de economias de
escala maiores.
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Quadro 2.1
Doena holandesa
Doena holandesa o termo geral que se aplica s situaes de forte apreciao cambial decorrentes de grandes saldos na balana comercial, que so causados, principalmente, pelo crescimento extraordinrio da quantidade exportada ou do preo de commodities de exportao.
A origem do termo deve-se a um fenmeno ocorrido na Holanda na dcada de 1970,
quando foram descobertas grandes reservas de gs natural no Mar do Norte. O aumento
das exportaes desse produto causou forte apreciao da moeda holandesa, o que retirou a competitividade da indstria, provocando um processo precoce de desindustrializao relativa, distinto do que ocorre normalmente ao longo do desenvolvimento
econmico, com a tendncia de crescimento do setor de servios. A doena holandesa
implica taxa de cmbio apreciada, que limita o avano dos setores com maior intensidade tecnolgica e valor agregado.
O tratamento para a doena holandesa, em especial nos pases em desenvolvimento,
exige interveno do Estado. Isso significa a adoo de polticas industriais e tecnolgicas ativas e a interveno no mercado cambial (cmbio desvalorizado e estvel), que
favorea a produo e exportao de produtos com maior contedo tecnolgico e valor
agregado. Ademais, o governo pode taxar as exportaes de commodities e usar esses
recursos para comprar divisas estrangeiras. Essas divisas podem ser usadas para reduzir o nvel de endividamento externo e acumular reservas, sem que haja presso sobre as finanas pblicas. O controle de capitais tambm permite o ajuste da conta de capital e financeira do balano de pagamentos. Assim, via regulao dos fluxos de entrada e sada de divisas estrangeiras possvel ter uma administrao mais eficaz da taxa
de cmbio e do passivo externo.
As exportaes dos produtos industriais de alta intensidade tecnolgica cresceram, pelo menos, at 2005. Entretanto, o saldo comercial desse tipo de produtos tem se deteriorado desde 2002. Para ilustrar, o dficit desses produtos foi
de US$ 8,4 bilhes em 2005 e aumentou para quase US$ 12 bilhes em 2006.
Os produtos de mdia-alta intensidade tecnolgica (indstria automobilstica,
material ferrovirio e equipamentos de transporte no especificados anteriormente, maquinaria mecnica, maquinaria eltrica e produtos qumicos, inclusi-
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vas, bem como uma poltica cambial que favorea a produo e exportao de
produtos com maior contedo tecnolgico. Mas, para isso, deve-se superar uma
viso esttica e de curto prazo do comrcio exterior que, preocupada com a dinmica macroeconmica imediata, s consegue enxergar a reduo conjuntural
da vulnerabilidade externa do pas por meio ampliao do saldo da balana comercial. Esta viso estreita implica retrocesso da estrutura produtiva e agravamento da vulnerabilidade externa estrutural do pas. No longo prazo, o impacto negativo se far sentir, principalmente, em uma conjuntura internacional menos favorvel.
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A partir da dcada de 1990, com a constituio e consolidao do modelo liberal perifrico, a estrutura industrial do Brasil sofreu um retrocesso impulsionado pela abertura comercial, as privatizaes e o processo de desnacionalizao
da economia. Diminuiu o dinamismo do setor industrial, e isso afetou, como
no poderia deixar de acontecer, o desempenho do conjunto da economia e do
comrcio exterior do pas.
De um lado, o processo de desindustrializao relativa (e parcial) ocorrido at
1998 reduo da participao da indstria no PIB e no emprego total levou
maior concentrao do valor da produo industrial em menor nmero de
atividades e ramos e perda de participao, no valor da transformao industrial, dos segmentos de maior intensidade tecnolgica, com exceo dos avies
(considerando-se o refino de petrleo, conforme a metodologia da OCDE, na
categoria de mdia-baixa intensidade tecnolgica). De outro, o acirramento da
concorrncia provocou o aumento da produtividade em quase todos os setores
industriais e agroindustriais. Nos ltimos anos constata-se a manuteno, no essencial, da mesma estrutura produtiva na indstria de transformao, com algumas alteraes dos seus pesos relativos e maior eficincia produtiva e, em alguns
casos, maior competitividade internacional.
Do ponto de vista do crescimento econmico, a indstria acompanhou o desempenho do PIB, registrando taxas reduzidas e volteis. Quanto s exportaes,
reduziu-se a participao dos produtos manufaturados e aumentou a dos produtos bsicos e no industriais e, no interior da indstria, reduziu-se a participao dos segmentos de baixa e alta intensidade tecnolgica. No fundamental,
o padro de insero comercial continuou o mesmo do final do perodo de substituio de importaes, com alteraes pontuais que indicam um processo de
reprimarizao da estrutura das exportaes. Esse processo tambm foi estimulado, mais recentemente, pelo novo ciclo do comrcio mundial de commodities.
Desse modo, pode-se constatar que o Brasil, dada a complexidade da sua estrutura produtiva, caminha em diversas direes. O movimento atual da estrutura produtiva no se resume exclusivamente especializao em produtos centrados no baixo custo da mo-de-obra e em recursos naturais. Mas, ela tampouco caminha para exportar, com destaque, produtos de alta tecnologia.Alm disso,
tambm no plataforma de exportao, pois as exportaes e o supervit comercial representam propores relativamente pequenas do PIB, (embora as atividades de comrcio exterior tenham encadeamentos em um mercado interno
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profundas estas, quando ocorreram, se restringiram ao aumento da produtividade em setores nos quais o pas j era tradicionalmente competitivo.
A partir de 1999 e, principalmente, de 2003, a participao das exportaes
no PIB cresceu. Elas tm contribudo diretamente, e de forma importante, para
o crescimento do PIB, alm de reduzir a vulnerabilidade externa conjuntural e
abrir espao para o crescimento do mercado interno. Isso significa dizer que a
dinmica macroeconmica passou a ter maior dependncia em relao aos ciclos do comrcio internacional. Portanto, a reverso do atual momento favorvel implicar, mais uma vez, o crescimento da vulnerabilidade externa conjuntural.
No governo Lula, essa dependncia em relao exportao, principalmente, de commodities, deu origem a uma poltica industrial e de comrcio exterior
contraditria, que expressa interesses opostos, no que concerne forma de insero comercial do pas.
Por um lado, o governo Lula parece aceitar a atual diviso internacional do trabalho na qual o pas se integra, fundamentalmente, como exportador agrcola e de produtos industriais, em sua maioria, de baixo contedo tecnolgico.
Ademais, o governo Lula quer lev-la ao limite, com a crtica ao protecionismo
dos pases desenvolvidos e a implementao de aes para a eliminao dos subsdios agrcolas. nessa perspectiva que se pode pensar o esforo do governo brasileiro pela concluso da Rodada Doha da Organizao Mundial de Comrcio,
que trata da liberalizao do comrcio de produtos agrcolas e afetar diretamente os pases desenvolvidos, mas que s deslanchar se os pases em desenvolvimento fizerem novas concesses para ampliarem a liberalizao no setor de
servios e no comrcio de produtos industriais. Da o apoio, e mesmo a presso,
dos segmentos ligados ao agronegcio e, em sentido contrrio, as restries, ressalvas e preocupaes de segmentos industriais em particular tendo em vista a
poltica macroeconmica de juros altos e cmbio valorizado (Folha de S. Paulo,
22 de fevereiro de 2007).
Por outro lado, a formulao da nova Poltica Industrial,Tecnolgica e de Comrcio Exterior (PITCE), em fins de 2003, parece querer redefinir o atual padro de especializao produtiva e insero internacional do pas, voltando-se a
reconhecer a importncia da poltica industrial para o desenvolvimento econmico. Em particular, o foco nas inovaes e no desenvolvimento tecnolgico,
juntamente com os setores escolhidos como prioritrios para serem estimulados
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2 No governo Lula configura-se a continuao do processo de adaptao passiva e regressiva do pas ao sistema econmico internacional, em geral, e ao sistema mundial de comrcio, em particular.
3 A maior competitividade internacional est centrada em produtos intensivos
em recursos naturais e se d, no essencial, mantendo o mesmo padro de especializao existente antes.
3 O pas est aprofundando o padro de especializao retrgrada, que se caracteriza pela reprimarizao das exportaes por meio da crescente participao de produtos primrios no valor das exportaes.
3 O pas tem sido incapaz de promover o upgrade do seu padro de comrcio exterior, visto que h perda de posio relativa de produtos de exportao com
maior intensidade no uso de tecnologia e os ganhos relativos tm ocorrido nos
produtos de baixo contedo tecnolgico e nos produtos intensivos em recursos
naturais.
4 H perda de dinamismo da indstria de transformao, com a especializao
em setores intensivos em recursos naturais e a desarticulao de cadeias produtivas.
4 A ausncia de progresso na estrutura produtiva implica a consolidao de um
padro de insero retrgrada no sistema mundial de comrcio, com a crescente dependncia em relao s exportaes de commodities.
5 Aumenta a dependncia do crescimento do PIB em relao demanda externa; nesse sentido, o pas torna-se estruturalmente mais vulnervel frente s oscilaes da conjuntura internacional.
5 O desempenho recente do comrcio exterior do Brasil no resulta de transformaes estruturais, e sim de circunstncias conjunturais associadas s elevadas taxas de crescimento do comrcio mundial e melhora nos termos de
troca.
5 As polticas do governo Lula tendem a reforar estruturas de produo e padres de insero internacional retrgrados, que tendem a aumentar a vulnerabilidade externa estrutural do pas.
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O presente captulo tem escopo mais limitado. Seu principal objetivo evidenciar a linha de continuidade que vai do segundo governo Cardoso ao governo
Lula, com a manuteno do mesmo modelo econmico, da mesma poltica macroeconmica e, no surpreendentemente, da mesma poltica social (que examinada no captulo 5) em que pese algumas diferenas na poltica externa e a
explicitao de discursos polticos, em alguns momentos, distintos.
O captulo constitudo de quatro sees. Na primeira analisam-se as caractersticas essenciais do modelo econmico e de sua poltica macroeconmica
que segue uma linha de continuidade entre o segundo governo Cardoso e o governo Lula. Na segunda parte examina-se o desempenho da economia brasileira no governo Lula. Na terceira analisam-se a natureza do ajuste macroeconmico em curso e sua relao com o modelo liberal perifrico. Na ltima seo
apresentam-se evidncias empricas sobre o avano do processo de liberalizao
e desregulamentao econmica, a perda de eficincia sistmica da economia
brasileira e o retrocesso institucional durante o governo Lula.
Em resposta crise do modelo de substituio de importaes, a partir do
incio da dcada de 1990 a economia brasileira experimenta um processo de
profundas transformaes estruturais, que leva configurao de um novo modelo econmico que pode ser chamado de modelo liberal perifrico. O modelo liberal em virtude da natureza das reformas que o estruturaram e o constituram: abertura e liberalizao da economia, privatizao de empresas estatais e
desregulao do mercado de trabalho. perifrico por ser uma forma especfica de realizao da doutrina neoliberal e da sua poltica econmica em um pas
dependente (Filgueiras, 2001; Filgueiras, 2006).
O modelo liberal perifrico resulta da redefinio das relaes capital-trabalho
e das relaes intercapitalistas. Ele se diferencia do modelo de substituio de importaes, sobretudo, por um novo tipo de insero internacional (principalmente, nas esferas comercial e financeira) do pas e pela reestruturao do Estado
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1. Continuidade do modelo
O Plano Real, assim como seu antecessor (Plano Collor), e diferentemente de
todos os outros planos econmicos (heterodoxos) implementados na segunda
metade da dcada de 1980 (planos Cruzado, Bresser e Vero), no foi simplesmente um plano de estabilizao monetria (Filgueiras, 2000). Mais do que isso, ele representou uma estratgia de combate inflao cuja concepo e implementao teve como componente fundamental as reformas estruturais de
carter liberal, alm da mudana do padro monetrio do pas e de uma poltica macroeconmica de cmbio (quase) fixo.
O conjunto de reformas, iniciadas ainda no governo Collor e aprofundadas no
primeiro governo Cardoso, conformou um novo modelo econmico, a partir de
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Gonalves, 2006; Carneiro, 2002; Fiori, 1997; Batista, 1995).As evidncias indicam que prpria da natureza do modelo liberal perifrico a reiterao dessa
vulnerabilidade e fragilidade, como condio de reproduo do capital financeiro e, portanto, de sua prpria reproduo.Assim, a dinmica macroeconmica do modelo intrinsecamente instvel; isso verdadeiro mesmo quando h supervits comerciais no balano de pagamentos.
Essa instabilidade se apresentou de forma radical durante todo o primeiro governo Cardoso (1994-1998), quando a vulnerabilidade externa crescente levou
crise cambial de 1999. A partir da (segundo governo Cardoso), apesar da reverso dos saldos negativos da balana comercial, com a conseqente reduo
conjuntural da vulnerabilidade externa, a instabilidade permaneceu, como ficou
evidenciado pelos efeitos provocados pela crise da Argentina em 2001 e pela
nova crise cambial brasileira de 2002.
Mais recentemente, durante o primeiro governo Lula (2003-2006), a vulnerabilidade externa conjuntural continuou se reduzindo, agora acompanhada por
uma menor instabilidade macroeconmica, em virtude de um conjunto de circunstncias no qual se destaca, sobretudo, um ambiente econmico internacional favorvel, como vimos no captulo 1. O crescimento dos fluxos comerciais
tem possibilitado, aos pases em desenvolvimento em geral, e ao Brasil em particular, expandir suas exportaes e obter elevados supervits nas suas respectivas balanas comerciais. Ocorre um fenmeno generalizado de reduo dos dficits ou mesmo obteno de supervits nas contas de transaes correntes.
Assim, a melhora na situao das contas externas permitiu que a mesma poltica ortodoxa, que vinha sendo adotada desde 1999, tivesse resultados macroeconmicos melhores a partir de 2003, usando-se como referncia sua prpria lgica e seus objetivos anunciados e, de fato, perseguidos. Sem dvida, a evoluo
das contas externas do pas evidencia que o perodo mais recente (2003-2006)
tem se caracterizado por melhora dos indicadores de vulnerabilidade externa
conjuntural da economia brasileira e, por conseqncia, menor instabilidade macroeconmica. A distino entre vulnerabilidade externa estrutural e vulnerabilidade externa conjuntural tratada no captulo 2, que avalia a insero internacional do pas e seus impactos sobre o crescimento econmico.
A reduo da vulnerabilidade externa conjuntural tem sido atribuda (indevidamente) pelo governo Lula e por economistas oficiais a uma diferena (suposta) de poltica econmica, tal como foi implementada a partir de 2003. No
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entanto, como se ver a seguir, o processo de reverso dos resultados das contas
externas comeou em 1999 e, como notrio, as caractersticas bsicas da poltica macroeconmica no se alteraram qualitativamente desde ento. Alm disso, como tambm amplamente conhecido, a conjuntura econmica internacional favorvel, a partir de 2003, tem tido impacto positivo no comrcio exterior de todos os pases emergentes ou em desenvolvimento apesar de haver
polticas econmicas bastante diferentes entre eles.
Mas, independentemente dos discursos polticos feitos acerca desse processo,
o fato que a reduo das restries externas, numa conjuntura de crescimento da economia mundial e ausncia de crises cambiais sistmicas, tem possibilitado menor instabilidade macroeconmica e, ainda dentro das premissas do modelo em vigor, alargado o espao de manobra da poltica econmica. Entretanto, essa oportunidade s est sendo aproveitada pelas autoridades econmicas do
pas para reforar o modelo liberal perifrico e suas polticas econmicas.
Desde o Plano Real, a taxa de juros constitui uma espcie de varivel-sntese para compreenso do pas. Ela , ao mesmo tempo, a expresso mais aparente a ponta do iceberg da natureza financista do atual bloco de poder dominante e o elemento central mais imediato de explicao dos principais problemas macroeconmicos. Dentre estes problemas, vale destacar: as baixas taxas de
crescimento do PIB e sua elevada volatilidade; a grande concentrao de riqueza e renda; o elevado grau de pobreza da populao; a enorme dvida pblica (de
curto prazo) comparada ao PIB e a reduzidssima capacidade de investimento do
Estado; o tipo precrio de insero internacional do pas e, por decorrncia, a sua
grande vulnerabilidade externa estrutural.
Esses problemas, estreitamente relacionados entre si alimentando-se reciprocamente , tm em suas respectivas origens, como uma espcie de denominador comum, o modelo econmico que vem sendo consolidado h doze anos
e, mais particularmente, a poltica macroeconmica adotada a partir de 1999.Tal
poltica envolve a combinao de trs elementos: metas de inflao como o nico objetivo da poltica monetria; ajuste fiscal permanente como elemento central da poltica fiscal; e regime de cmbio flutuante, definido essencialmente pelo mercado, que tem resultado em forte apreciao cambial.
Nesse contexto, a alta taxa de juros constitui o principal instrumento da poltica macroeconmica, condicionando decisivamente as polticas fiscal e cambial,
bem como os seus resultados. Expresso da abertura econmico-financeira pas-
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2. Desempenho macroeconmico
O governo Lula manteve a mesma poltica econmica do segundo governo Cardoso metas de inflao, ajuste fiscal permanente e cmbio flutuante. Com o
agravante de que Lula aumentou os supervits fiscais primrios para mais de
4,25% do PIB (4,3% em 2003, 4,6% em 2004, 4,8% em 2005 e 4,3% em 2006)
tendo por referncia a srie do PIB anterior mudana recente de metodologia do seu clculo.
2.1 Contas externas e inflao
No entanto, houve mudanas em termos de desempenho, com melhora da situao das contas externas, causada pelos crescentes supervits comerciais que ultrapassam, a partir de 2003, os dficits estruturais da balana de servios e rendas. Assim, a conta de transaes correntes tornou-se superavitria, o que reduziu a vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira.
Nos quatro anos do governo Lula os supervits da balana comercial cresceram contnua e rapidamente, dando saltos impressionantes (US$ 24,8 bilhes em
2003, US$ 33,6 bilhes em 2004, US$ 44,8 bilhes em 2005 e US$ 46,2 em
2006), como mostra a Tabela 3.1.
Tabela 3.1
Balana comercial
Servios e rendas
Transferncias
Saldo
% do PIB
2003
24,8
-23,5
2,9
4,2
0,8
2004
33,6
-25,2
3,3
11,7
1,9
2005
44,7
-34,1
3,6
14,2
1,8
2006
46,2
-36,8
4,3
13,7
1,4
149,3
-119,6
14,1
43,8
1,5
2003/2006
Fonte: Banco Central.
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Dentre os principais determinantes do desempenho da balana comercial pode-se mencionar: a desvalorizao cambial de 2002, o crescimento das economias americana e chinesa, que puxaram o comrcio mundial, a recuperao da
Argentina e a disparada dos preos das commodities. Com isso, o dficit em transaes correntes, que chegou a atingir US$ 33,4 bilhes (4,3% do PIB) em 1998
e que j vinha se reduzindo durante o segundo governo Cardoso, transformouse em sucessivos supervits: US$ 4,2 bilhes em 2003, US$ 11,7 bilhes em
2004, US$ 14,2 bilhes em 2005 e US$ 13,7 em 2006. Esses supervits correspondem a 0,8%, 1,9% , 1,8% e 1,4% do PIB, respectivamente.
No resta dvida que o desempenho do setor externo brasileiro durante o governo Lula foi superior aos desempenhos observados nos dois governos Cardoso. No perodo 2003-2006 o supervit comercial acumulado foi de US$ 149,3
bilhes e o supervit acumulado na conta de transaes correntes foi de US$
41,8 bilhes, como mostra a Tabela 3.2. Os dficits acumulados de transaes
correntes nos dois governos Cardoso foram de US$ 105,7 bilhes e US$ 80,3
bilhes, respectivamente.
Tabela 3.2
Balana comercial
Servios e rendas
Transferncias
Saldo
1995/1998
-22,4
-92,8
9,3
-105,7
1999/2002
13,9
-101,4
7,2
-80,3
2003/2006
149,3
-119,6
14,1
41,8
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IPC A
2003
8,5
9,3
2004
5,5
7,6
2005
4,5
5,7
2006
4,5
3,1
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juntura internacional muito favorvel, tem se beneficiado de resultados expressivos na balana comercial apesar de haver forte apreciao cambial. Esta circunstncia, em que pese o desempenho interno medocre, tem lhe possibilitado manter intocvel o modelo econmico, nas suas caractersticas fundamentais.
Alm disso, lhe permite, tambm, administrar mais facilmente eventuais contradies no interior do bloco de poder e defender, agora abertamente, a poltica
econmica que estava desacreditada no final do segundo governo Cardoso.
Essa poltica econmica determinada pela dominncia da lgica financeira
nos mbitos poltico, econmico e social. Ela implica a quase estagnao da renda per capita e do mercado interno. Ademais, a poltica econmica de Lula monta a armadilha da vulnerabilidade externa estrutural e do atraso no mdio e longo prazos: a perpetuao da insero internacional do pas, apoiada, essencialmente, em commodities e produtos industriais com baixo e mdio-baixo contedo
tecnolgico, intensivos em trabalho e recursos naturais. Esse processo mantm o
pas em situao de grande vulnerabilidade em relao aos ciclos do comrcio
internacional.
No curto prazo, a apreciao do real decorre da manuteno de grande diferencial entre as taxas de juros interna e externa. No entanto, a apreciao cambial tem servido como instrumento de combate inflao, ao mesmo tempo em
que tem como contrapartida a elevao das importaes e a reduo da competitividade das exportaes. Essa perda de competitividade internacional ainda
no se explicitou claramente nas contas do balano de pagamentos por causa da
conjuntura favorvel do comrcio internacional.
A elevada taxa de juros, alm de impulsionar o crculo vicioso que justifica o
permanente ajuste fiscal e provocar a quase-estagnao do mercado interno, torna extremamente difcil, seno impossvel, a transio para um outro tipo de insero internacional apoiada em produtos de maior contedo tecnolgico e
com demanda em expanso no mercado mundial. Em sentido contrrio, a pauta de importaes concentrada em produtos de mdia e alta tecnologia, alm da
ausncia de uma poltica industrial ativa, agrava ainda mais a situao.
Apesar de haver uma melhora conjuntural no balano de pagamentos e, conseqentemente, nos indicadores de vulnerabilidade financeira externa, a poltica econmica, observada do ponto de vista estrutural, refora o padro de especializao produtiva que tende a distanciar o Brasil, ainda mais, dos pases desenvolvidos e mesmo de outros pases perifricos, como China, Coria do Sul e
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ndia. Tambm significa que a vulnerabilidade externa, do ponto de vista estrutural, est se aprofundando. O fosso tecnolgico tende a se alargar cada vez mais.
2.2 Finanas pblicas
A mudana do cenrio internacional e a acentuada melhora das contas externas
do pas, a partir de 2003, tambm implicaram resultados mais favorveis para a
trajetria da dvida pblica. Isso decorre da manuteno e, mesmo, aprofundamento da poltica econmica que vinha do perodo anterior. No perodo 20032006, os supervits da balana comercial e a poltica de obteno de supervits
fiscais primrios, agora acima de 4,25% do PIB, reduziram em 5,6 pontos percentuais (de 50,5% para 44,9%) a dvida lquida total do setor pblico como
proporo do PIB, como mostra o Grfico 3.1 seguinte.
Grfico 3.1
47
41,7
46,9
44,1
47,6
44,9
40,2
40
30
20
10
10,7
6,8
2,3
-2,7
0
-10
2003
2004
2005
2006
Dvida interna
Dvida externa
Total
Entretanto, aqui preciso chamar ateno para trs aspectos importantes. Primeiro, a reduo s comeou a ocorrer a partir de 2004, pois a manuteno das
taxas de juros em nveis elevados, juntamente com a estagnao do PIB, implicou aumento da dvida em 2003 (52,4% do PIB). Entretanto, a partir de 2004,
a reduo da taxa de juros, o crescimento da economia e, principalmente, a continuao da apreciao cambial foram decisivos para a trajetria descendente.
O segundo aspecto relevante que, no perodo 2003-2006, a reduo relativa da dvida total se deve reduo sistemtica da dvida externa em todos os
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anos, tanto em valores absolutos quanto como proporo do PIB, como mostra
a Tabela 3.4. Isto ocorre porque a dvida interna, depois de uma pequena reduo como proporo do PIB em 2004, continuou crescendo aceleradamente, no
seu montante absoluto (aumento de R$ 476,6 bilhes) e tambm como proporo do PIB (aumento de mais de 10 pontos percentuais), alcanando ao final do perodo 47,6% do PIB.
Tabela 3.4
Dvida lquida do setor pblico, anos selecionados: 1994-2006 (R$ bilhes e % do PIB)
Ano
Dvida Total
Dvida Interna
Dvida Externa
R$ bilhes
% do PIB
R$ bilhes
% do PIB
R$ bilhes
% do PIB
1994
153,2
30,0
108,8
21,3
44,4
8,7
1998
385,9
38,9
328,7
33,2
57,2
5,8
2002
881,1
50,5
654,3
37,5
226,8
13,0
2006
1.067,4
44,9
1.130,9
47,6
-63,5
-2,7
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US$ 84,6 bilhes em dezembro de 2006). Portanto, qualquer reverso na situao internacional, que piore o balano de pagamentos do pas, poder aumentar rapidamente o total da dvida pblica como proporo do PIB com
o seu montante absoluto dando um grande salto.
De qualquer forma, a melhora das contas externas a partir de 2003 afetou de
forma positiva, direta e indiretamente, a trajetria da dvida pblica total. Ao
propiciar oferta excedente de dlares, a apreciao cambial permitiu que o governo aumentasse suas reservas de forma similar aos demais pases em desenvolvimento e implementasse uma poltica de troca de dvida externa por dvida interna. Por ambos os caminhos, os supervits comerciais foram responsveis pela reduo da divida externa, tanto em termos absolutos quanto relativos
(como proporo do PIB). Assim, a relao dvida total/PIB se reduziu, apesar
de a relao dvida interna/PIB ter aumentado.
O governo Lula no moveu um milmetro para alterar a essncia do modelo de
desenvolvimento, caracterizado, sobretudo, pela dominao da lgica financeira e
pela vulnerabilidade externa estrutural. O custo da poltica econmica, condicionada (e articulada) fortemente pela (e com a) abertura comercial-financeira, resulta
em um dos mais pfios desempenhos em termos de taxas de crescimento do PIB
entre os pases em desenvolvimento, alm da manuteno de taxas de desemprego ainda muito elevadas e do crescimento da dvida publica interna.
Os governos Cardoso e Lula propiciaram ao capital financeiro o montante
de mais de R$ 1 trilho em juros da dvida pblica, o que correspondeu, em mdia, a 8% e 8,2% do PIB no segundo governo Cardoso e no governo Lula, respectivamente. No perodo 1995-2006, os supervits primrios acumulados foram de R$ 489,8 bilhes e a dvida pblica total aumentou em mais de R$ 900
bilhes, como mostra a Tabela 3.5.
Tabela 3.5
Juros
1995-1998
211,4
-6,5
232,7
1999-2002
365,8
165,4
495,1
2003-2006
590,6
330,9
185,9
Total
1167,8
489,8
913,7
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A partir de 1999, o enorme esforo fiscal (grandes supervits primrios), feito para pagar os crescentes juros da dvida pblica, no impediu o crescimento
absoluto do total da dvida. Mais recentemente (2003-2006), a sua pequena reduo como proporo do PIB implicou aumento de mais de 100% no montante de renda transferido, com o uso de recursos fiscais, para o segmento rentista da economia brasileira: R$ 330,9 bilhes acumulados, contra R$ 165,4 bilhes do perodo anterior. Apesar de toda essa transferncia de recursos, a dvida
aumentou mais R$ 186 bilhes nesse ltimo perodo. As elevadas taxas de juros
praticadas, associadas ao estoque de dvida j bastante elevado herdado do perodo anterior , acarretaram montante acumulado de juros de mais de R$ 590
bilhes, aproximadamente 61% maior do que aquele acumulado entre 1999 e
2002. Considerando-se os valores acumulados ao longo do perodo 1995-2006,
a dvida pblica total cresceu R$ 913,7 bilhes, apesar de haver supervit fiscal
primrio acumulado, no mesmo perodo, de R$ 489,8, que serviu como parte
do pagamento de juros acumulados de R$ 1.167,8 bilhes.
2.3 Renda, investimento e emprego
Durante o governo Lula, a evoluo medocre do nvel do produto, do investimento e do emprego particularmente impressionante porque ela ocorreu apesar de uma conjuntura internacional bastante favorvel a partir de 2003. Isso significa que o desempenho macroeconmico teria sido ainda pior caso no houvesse o impulso proveniente do mercado externo. Esse fato no surpreendente,
tendo em vista os juros elevados e o arrocho fiscal (aumento de carga tributria
e mega-supervit primrio) que comprimem os gastos de consumo das famlias
e o investimento. De fato, a trajetria instvel e de baixas taxas de crescimento
do PIB est associada a taxas de investimento baixas e de desemprego altas, como mostra a Tabela 3.6.
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Tabela 3.6
2004
2005
2006
Mdia
1,1
5,7
2,9
3,7
3,3
-0,3
4,2
1,6
2,3
1,9
Taxa de investimento %
15,3
16,1
16,3
16,8
16,1
-4,6
0,1
3,6
6,3
3,5
19,9
18,8
17,0
15,9
17,8
7,0
6,6
5,6
5,7
6,2
1999-2002
2003-06
2,4
2,1
3,3
1,0
1,7
2,9
Taxa de investimento
17,4
16,5
16,1
4,3
-2,0
3,5
15,5
18,4
17,8
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nrios pblicos, aposentados e pensionistas da Previdncia Social. Nessa modalidade de crdito, o montante referente amortizao e ao pagamento dos juros
(com taxas de 40% ao ano, apesar de o risco ser praticamente nulo para os bancos) retirado diretamente dos salrios dos trabalhadores, pelo dbito automtico nas folhas de pagamento das empresas e do governo.
O crescimento medocre torna-se mais evidente quando se considera que, no
perodo 2003-2006, a taxa mdia de crescimento do PIB do Brasil foi significativamente menor do que as taxas de crescimento da renda no conjunto da economia mundial, conforme a anlise do captulo 2.
Cabe aqui um paralelo do Brasil com os outros pases da Amrica Latina.
importante destacar o movimento de transformao de dficits em supervits
nas balanas comerciais dos pases latino-americanos e, mais recentemente, a obteno de taxas de crescimento um pouco maiores. Na realidade, este um fenmeno geral dos chamados pases emergentes que se beneficiam da fase
ascendente do ciclo do comrcio internacional. Entretanto, em todos os anos
do perodo 2003-2006, a taxa mdia anual de crescimento do PIB da Amrica
Latina superior taxa de crescimento do PIB do Brasil.
Finalmente, o crescimento um pouco mais elevado do PIB permitiu, a partir
de 2004, uma reduo na taxa de desemprego. Esta, depois de se elevar em 2003
(19,9%) na Regio Metropolitana de So Paulo, caiu nos anos seguintes, chegando a 15,9% da populao economicamente ativa em 2006. O crescimento das
exportaes e do saldo comercial influenciou essa queda de duas maneiras: diretamente, pelo crescimento do setor exportador e seus efeitos multiplicadores
internos, e, principalmente, de forma indireta, ao relaxar a restrio externa e,
desse modo, permitir um maior espao para a expanso do mercado interno.
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para investidores estrangeiros com aplicaes em ttulos pblicos e fundos de capital de risco (Prates, 2006, p. 138). Em abril de 2007 o governo autorizou os
fundos de investimento a aplicar parte dos seus recursos no sistema financeiro internacional. Por exemplo, os fundos multimercados podem agora aplicar 20% dos
seus recursos no exterior (O Globo, 27 de abril de 2007, p. 21).
Enfim, Lula consolida o modelo marcado pelo padro de distribuio de renda de enorme desigualdade, reduzidas taxas de crescimento e investimento, insero internacional passiva e grande vulnerabilidade externa estrutural. O governo Lula reafirmou a poltica econmica herdada do governo anterior e, apoiado no melhor desempenho conjuntural do setor externo, deu novo flego ao
modelo, legitimando-o politicamente e soldando mais fortemente os interesses
das diversas fraes de classes participantes do bloco de poder dominante.
A linha de continuidade entre os governos Cardoso e Lula, como seria de se
esperar, tambm se expressou na rea social. Nos dois casos, a poltica social foi
estruturada a partir de programas focalizados de combate pobreza tal como
preconizados pelo Banco Mundial , tema tratado no captulo 5 deste livro.
No entanto, pode-se adiantar que esse tipo de poltica social tem limites dados, necessariamente, pelo modelo de desenvolvimento vigente e se articula funcionalmente a ele como uma espcie de contraface da poltica macroeconmica ortodoxa. Como visto, os pilares da poltica econmica so ajustes fiscais baseados em enormes supervits primrios e o estabelecimento de metas de
inflao cada vez mais reduzidas. Da o carter seletivo e restrito da poltica social, expresso em programas focalizados de transferncia de renda, de carter assistencialista, apesar dos discursos em contrrio, e tendo por objeto os segmentos sociais mais miserveis entre os pobres.
Na verdade, as polticas sociais compensatrias, com a implementao de
programas assistencialistas de transferncia de renda cimento de um novo tipo de populismo, regressivo , esto possibilitando a construo de uma nova base social de apoio ao governo Lula. Isto ocorre paralelamente ao descolamento desse governo em relao s suas bases sociais tradicionais (os segmentos de trabalhadores mais organizados e politizados), bem como a
dificuldade em controlar politicamente esses trabalhadores (Marques e Mendes, 2006). Essa nova base, conforme as evidncias apresentadas no captulo 5,
est assentada no segmento da populao de mais baixa renda do pas os
mais pobres entre os pobres.
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4. Liberalizao e retrocesso
A evidncia emprica disponvel indica que o modelo liberal perifrico tem avanado no Brasil durante o governo Lula. A Heritage Foundation calcula um ndice, chamado de ndice de Liberdade Econmica. Na realidade, o ndice expressa
o grau de liberalizao de cada uma das 164 economias que compem o painel.
O ndice de Liberdade Econmica da Heritage Foundation varia de zero a cem;
quanto mais elevado for este ndice maior o grau de liberalizao da economia.
As principais variveis analisadas so: o contexto macroeconmico nas suas dimenses domstica e internacional; os marcos legal e regulatrio aplicveis ao capital nacional e, principalmente, o capital estrangeiro; a robustez institucional e,
mais especificamente, a segurana jurdica e os direitos de propriedade, que afetam o quadro de incerteza e os graus de riscos e, portanto, custos de transao;
e o grau de regulao do mercado de trabalho e do mercado de capitais.
No caso do Brasil, a evidncia de que esse ndice apresenta ntida tendncia de elevao a partir de 1996, como mostra o Grfico 3.2. Esta tendncia se
mantm no governo Lula.
Grfico 3.2
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
ILE
2005
2006
2007
Linear (ILE)
Fonte: Heritage Foundation. Index of Economic Freedom. Relatrio Anual. http://www.heritage.org. Os anos no grfico referem-se data de publicao do relatrio. Painel composto de 164 pases.
No governo Lula, o avano do processo de liberalizao tem tido efeitos negativos sobre a eficincia sistmica do pas. Segundo o relatrio do Instituto Internacional para o Desenvolvimento Gerencial (IMD) localizado na Sua, o
Brasil tem perdido posies no ranking mundial, como mostra a Tabela 3.8. En-
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tre 2003 e 2007, o Brasil perdeu cinco posies no ranking mundial. Nesse perodo, o desempenho econmico e a eficncia do governo perdem oito posies.
Tabela 3.8
2004
2005
2006
2007
28
28
28
35
40
Desempenho econmico
39
44
31
38
47
Infra-estrutura
44
45
44
46
49
Eficincia do governo
46
48
48
51
54
Geral
44
44
42
44
49
O avano do modelo liberal perifrico no Brasil tem tido conseqncias negativas que transcendem os limites dos indicadores econmicos. Para ilustrar esse
argumento pode-se utilizar os dados do trabalho do Banco Mundial sobre governana em 221 pases (The Worldwide Governance Indicators). Nesse trabalho, h quatro indicadores que refletem diretamente a qualidade das instituies: eficcia do
governo, qualidade do aparato regulatrio, respeito lei e controle da corrupo.
No caso do Brasil, a evidncia disponvel aponta no sentido de deteriorao
no que se refere ao respeito lei e ao controle da corrupo j desde o segundo governo Cardoso, como mostra o Grfico 3.3.
Grfico 3.3
1998
2000
2002
2003
2004
Respeito lei
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2005
2006
Controle da corrupo
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1998
2000
2002
2003
Eficcia do governo
2004
2005
2006
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2.1 As principais fatores determinantes do relativo controle da inflao so: a apreciao cambial decorrente dos elevados saldos na balana comercial e da manuteno de grande diferencial entre as taxas de juros interna e externa; a fraca presso da demanda interna causada pelas polticas fiscais (mega-supervit primrio) e monetria (juros elevados); e a queda dos salrios reais.
2.2 A trajetria descendente da dvida lquida externa se deve diretamente aos grandes saldos da balana comercial.
2.2 A relao dvida interna/PIB crescente em decorrncia da troca de dvida externa, de maior prazo e menor juro, por dvida interna, de prazo menor e taxas
de juros mais elevadas.
2.2 No governo Lula, as elevadas taxas de juros praticadas acarretaram pagamentos de juros de R$ 590 bilhes, montante aproximadamente 61% maior do que
aquele acumulado entre 1999 e 2002.
2.3 No governo Lula, a trajetria instvel e de baixas taxas de crescimento do PIB
est associada a taxas de investimento baixas e de desemprego altas.
2.3 Apesar da tendncia de queda durante o governo Lula, a taxa de desemprego
tem se mantido em nveis elevados, inclusive superiores aos nveis observados
durante o primeiro mandato de Cardoso.
2.3 O governo Lula tem implementado uma srie de medidas para consolidar o modelo liberal perifrico, caracterizado por enorme desigualdade, reduzidas taxas
de crescimento e investimento, insero internacional passiva e grande vulnerabilidade externa estrutural.
2.4 O avano do processo de liberalizao econmica est associado perda de
eficincia sistmica da economia brasileira.
2.4 No governo Lula verifica-se uma deteriorao institucional, decorrente de retrocessos na eficcia do governo, na qualidade do aparato regulatrio, no respeito lei e no controle da corrupo.
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O objetivo central deste captulo analisar, em perspectiva histrica, o desempenho da economia brasileira durante o governo Lula (2003-06). O foco um
conjunto de seis principais variveis macroeconmicas: variao da renda real;
hiato de crescimento (diferencial entre a variao da renda no Brasil e no mundo); acumulao de capital (variao da formao bruta de capital fixo); inflao
(deflator implcito do PIB); fragilidade financeira do Estado (relao dvida interna / PIB); e vulnerabilidade externa (relao dvida externa / exportao).
O procedimento metodolgico bsico consiste em duas linhas complementares de anlise. A primeira trata da anlise da evoluo temporal de cada uma
dessas variveis ao longo da histria da Repblica (1890-2006). A segunda focaliza a anlise no desempenho econmico conforme os mandatos presidenciais.
Desde o incio da Repblica, o pas teve 28 presidentes com 30 mandatos, visto que at 2006 somente dois (Getlio Vargas e Fernando Henrique Cardoso)
tiveram mais de um mandato. O segundo mandato de Lula inicia-se em 2007 e
no est contemplado na anlise.
O estudo conclui com a avaliao do desempenho geral do governo Lula. Essa
avaliao toma como base o ndice de Desempenho Presidencial (IDP). O IDP o
indicador-sntese do desempenho macroeconmico do pas. Ele calculado como
a mdia aritmtica dos ndices para as seis variveis macroeconmicas mencionadas.
O IDP a varivel reduzida com intervalo de zero (pior desempenho) a cem
(melhor desempenho). O IDP foi usado, inicialmente, por Gonalves (2003a). O
IDP de cada varivel (por exemplo, variao do PIB) em determinado ano calculado como a diferena entre essa varivel nesse ano e o valor mnimo da varivel em
toda a srie como proporo da diferena entre o valor mximo e o valor mnimo
da varivel em toda a srie. No Anexo II encontram-se a descrio da metodologia
de clculo do IDP, as fontes de dados e os procedimentos usados nos clculos.
A Tabela 4.1 apresenta as mdias das variveis macroeconmicas segundo o
mandato presidencial.
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Tabela 4.1
PIB mundial
Hiato
FBCF
Inflao
Fragilidade
financeira
Vulnerabilidade
externa
-1,2
-0,3
-0,9
9,3
-1,5
11,2
194,3
Artur Bernardes
3,7
4,6
-0,9
8,3
8,8
10,9
203,2
Caf Filho
8,8
6,1
2,5
-3,0
11,5
1,3
90,8
Campos Sales
3,1
3,1
0,0
-3,3
-10,4
13,3
144,5
Castelo Branco
4,1
5,9
-1,8
8,4
60,6
0,8
215,8
Collor
-1,4
2,3
-3,6
-7,5
1060,7
5,1
297,9
Costa e Silva
7,8
4,6
2,9
11,9
24,3
3,4
190,5
10,1
2,1
7,9
-20,2
17,4
21,6
115,0
Afonso Pena
Deodoro
Dutra
7,6
1,3
6,2
17,6
9,3
4,8
53,8
Epitcio Pessoa
7,4
1,0
6,4
46,0
4,6
11,8
186,3
Cardoso I
2,4
3,7
-1,2
4,3
24,0
18,8
303,1
Cardoso II
2,1
3,5
-1,3
-2,0
7,9
39,6
362,0
Figueiredo
2,2
2,6
-0,6
-3,7
108,6
6,0
297,0
Floriano
-7,5
1,3
-8,7
9,3
14,0
14,7
102,2
Geisel
6,7
3,8
2,8
6,6
38,6
6,6
231,2
Goulart
3,6
4,8
-1,2
11,5
63,7
0,4
252,0
Hermes da Fonseca
3,5
1,3
2,3
-9,3
0,1
12,9
220,3
Itamar
5,4
3,1
2,2
10,2
2114,8
9,6
280,0
Jnio
8,6
4,4
4,0
-14,2
34,6
0,3
235,1
Juscelino
8,1
3,6
4,3
9,6
21,5
0,7
192,0
Lula
3,3
4,9
-1,5
3,5
8,6
41,3
170,2
Mdici
11,9
5,4
6,2
14,9
21,2
5,0
188,5
Nilo Peanha
6,4
3,9
2,4
11,9
1,2
11,7
183,9
Prudente de Morais
4,5
3,6
0,8
-9,4
11,0
13,1
140,8
Rodrigues Alves
4,7
3,9
0,8
26,5
4,2
13,6
167,4
Sarney
4,4
4,0
0,4
4,8
386,3
11,5
357,8
Vargas I
4,3
2,8
1,4
4,0
6,4
9,0
324,4
Vargas II
6,2
4,7
1,4
8,3
17,0
2,2
48,9
Venceslau Brs
2,1
2,7
-0,6
-24,3
12,7
12,7
268,6
Washington Lus
5,2
1,0
4,1
-1,2
-2,0
10,0
285,2
Mdia
4,5
3,2
1,2
4,2
15,7
7,5
203,2
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| Reinaldo Gonalves
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Fontes e notas: Elaborao prpria. Ver Anexo II. Mdias geomtricas. A mdia da inflao exclui o perodo de hiperinflao (1984-1994).
Com esse perodo a inflao mdia anual de 138,4%. A fragilidade financeira refere-se relao divida interna/PIB e a vulnerabilidade
externa relao dvida externa/exportao.
1. Crescimento da renda
No perodo republicano (1890-2006), a renda real cresce taxa mdia anual de
4,5%. Entretanto, h duas distintas trajetrias de evoluo de longo prazo da economia brasileira, conforme mostra o Grfico 4.1. Na primeira, aps o perodo
de instabilidade econmica na dcada que se seguiu Proclamao da Repblica,
verifica-se a tendncia de elevao da taxa de crescimento da renda real, que vai
do incio do sculo XX at 1980. No perodo 1890-1980, a taxa mdia anual de
crescimento real do PIB brasileiro de 5,1%, e no perodo 1900-1980 esta taxa
de 5,5%. O dinamismo econmico tambm foi marcado por instabilidade, tendo em vista os ciclos importantes de recesso ou de queda significativa da taxa
de crescimento. Isto ocorreu nos anos imediatamente posteriores Proclamao
da Repblica, no perodo da Primeira Guerra Mundial, no incio da dcada de
1930, marcado pelo Grande Recesso mundial, e durante a Segunda Guerra
Mundial.
Grfico 4.1
1995
2000
1985
1990
1980
1975
1970
1965
1955
1960
1950
1945
1940
1935
1925
1930
1915
1920
1910
1905
1895
1900
1890
-6
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Grfico 4.2
80
60
Lula
40
20
Mdici
Deodoro
Jnio
Caf Filho
Juscelino
Dutra
Costa e Silva
Geisel
Epitcio Pessoa
Nilo Peanha
Itamar
Vargas II
Rodrigues Alves
Washington Lus
Sarney
Vargas I
Castelo Branco
Artur Bernardes
Goulart
Prudente de Morais
Lula
Hermes da Fonseca
Campos Sales
FHC I
Figueiredo
Venceslau Brs
Collor
FHC II
Floriano
Afonso Pena
2. Hiato de crescimento
O hiato de crescimento expressa a diferena entre a taxa de crescimento do PIB
brasileiro e a taxa de crescimento do PIB mundial. Quanto maior essa diferena, mais rapidamente o pas se desenvolve economicamente e se aproxima dos
pases de maior renda. O hiato indica a velocidade com que o pas est encurtando a diferena entre seu nvel de renda e o nvel mdio da renda mundial.
O hiato secular de crescimento da economia brasileira (mdia do perodo
1890-2006) de 1,2%, que o diferencial entre a taxa mdia de crescimento
econmico de longo prazo do Brasil (4,5%) e a taxa mdia anual de crescimento da economia mundial (3,2%).
Entre o incio da Primeira Guerra Mundial e 1980, a economia brasileira experimentou, de modo geral, hiatos positivos de crescimento, como mostra o
Grfico 4.3. Portanto, o pas logrou melhorar seu nvel de desenvolvimento
econmico. Em alguns momentos esse processo no ocorreu: Primeira Guer-
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2000
1990
1980
1970
1960
1950
1940
1930
1920
1910
1900
1890
-8
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| Reinaldo Gonalves
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Grfico 4.4
80
60
40
Lula
20
Floriano
Collor
Castelo Branco
Lula
FHC II
Goulart
FHC I
Afonso Pena
Artur Bernardes
Venceslau Brs
Figueiredo
Campos Sales
Sarney
Prudente de Morais
Rodrigues Alves
Vargas II
Vargas I
Itamar
Hermes da Fonseca
Nilo Peanha
Caf Filho
Geisel
Costa e Silva
Dutra
Jnio
Washington Lus
Juscelino
Mdici
Epitcio Pessoa
Deodoro
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Grfico 4.5
Renda per capita do Brasil como percentual da renda per capita mundial: 1890-2006
140
120
115,7
100
92,5
78,3
83,6
81,0
81,4
80
74,8
68,6
60
55,7
54,5
61,2
40
20
0
1890
1900
1913
1929
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2006
Fonte: Elaborao prpria. Nota: Srie no-contnua, dados somente para os anos de referncia.
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| Reinaldo Gonalves
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Grfico 4.6
Renda per capita do Brasil como percentual da renda per capita mundial: 1990-2006
100
92,5
88,3
79,6
80
74,8
60
40
20
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
No perodo 2003-2006 a renda per capita mundial cresce taxa mdia real de
3,7%, enquanto a taxa correspondente do Brasil de 2,1%. Mantidas essas taxas,
a economia mundial duplica sua renda per capita em 19 anos enquanto o Brasil precisa de 34 anos.
Portanto, durante o governo Lula o Brasil anda para trs, pois h hiato de
crescimento negativo, ou seja, a economia brasileira cresce a taxas significativamente menores do que a economia mundial. Esse fenmeno ocorreu em quase todos os governos a partir 1980, com exceo dos perodos de Sarney e Itamar. Neste perodo, o desempenho de Lula (-1,5%) s no pior do que o de
Collor (-3,6%), mas pior do que o desempenho de Fernando Henrique Cardoso nos seus dois mandatos.
3. Acumulao de capital
A questo da formao bruta de capital fixo (FBCF) determinante no desempenho econmico. A taxa mdia de crescimento real da FBCF no Brasil de
4,2% no perodo 1890-2006. Essa taxa ligeiramente menor do que a taxa secular de crescimento do PIB.
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2000
1990
1980
1970
1960
1950
1940
1930
1920
1910
1900
1890
-40
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Grfico 4.8
80
60
Lula
40
20
Venceslau Brs
Jnio
Collor
Deodoro
Caf Filho
Figueiredo
FHC II
Prudente de
Campos Sales
Washington
Lula
FHC I
Sarney
Hermes da
Geisel
Vargas I
Floriano
Artur
Vargas II
Castelo Branco
Juscelino
Afonso Pena
Itamar
Goulart
Costa e Silva
Nilo Peanha
Mdici
Dutra
Epitcio Pessoa
Rodrigues
4. Inflao
No perodo republicano a taxa mdia de inflao de 15,7%, se for excludo
o perodo de alta inflao (1984-1994), e de 138,4%, se esse perodo for considerado. A economia brasileira experimenta raros momentos de deflao, no
incio do sculo XX e no incio da dcada de 1930. No restante do perodo a
presso inflacionria tem comportamentos distintos. No perodo que vai do
incio do sculo at 1960 as taxas anuais de inflao raramente ultrapassam
20%. Na dcada de 1960 surgem fortes presses inflacionrias que so controladas por meio, principalmente, de medidas de contrao da demanda agregada. Mas, o processo inflacionrio retorna na dcada de 1970 a partir do impacto
do primeiro choque do petrleo sobre a economia brasileira, em 1973.
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Nas dcadas de 1980 e 1990, as maxidesvalorizaes cambiais, os mecanismos de indexao e a concentrao do poder econmico esto entre os principais determinantes da inflao. Inicia-se, ento, a trajetria de acelerao da
inflao que resulta no processo de hiperinflao da primeira metade da dcada de 1990. A partir de 1994 o controle da inflao assenta-se, fundamentalmente, em medidas de liberalizao comercial, freqentemente auxiliadas por
apreciao cambial (1995-1998 e 2003-2006) e por polticas de contrao da
demanda agregada.
No perodo 2003-2006 a taxa mdia anual de inflao (deflator implcito do
PIB) de 8,7%. Essa mdia, entretanto, fortemente influenciada pela taxa de
inflao de 2003, que sofreu o impacto da maxidesvalorizao cambial e da
deteriorao das expectativas em 2002. A partir de ento, o processo inflacionrio encontra-se relativamente sob controle, em decorrncia da liberalizao
comercial, da forte apreciao cambial e do fraco dinamismo da absoro interna. O deflator implcito do PIB reduz-se de 15,0% em 2003 para 4,3% em
2006 e mostra queda contnua ao longo do perodo.
Durante o governo Lula, a taxa mdia de inflao (8,7%) muito inferior
taxa mdia da histria da Repblica, como mostra o Grfico 4.9. Como mencionado, quando se exclui o perodo de inflao alta (1984-1994), a inflao
mdia de 15,7%, e com esse perodo a inflao mdia anual de 138,4%.
Grfico 4.9
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| Reinaldo Gonalves
2000
1990
1980
1970
1960
1950
1940
1930
1920
1910
1900
1890
-20
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No resta dvida de que o governo Lula tem sido bem-sucedido no combate inflao. Em 2006, por exemplo, a inflao brasileira de 4,2% (preos ao consumidor) estava muito prxima da inflao mdia mundial (3,8%), como discutido no captulo 1. No conjunto de 180 pases que informam dados ao FMI, o
Brasil tinha a 82 taxa mais baixa.
Comparativamente aos outros presidentes, Lula tem desempenho favorvel
em relao ao controle da inflao. Como mostra o Grfico 4.10, o IDP de Lula o 12 mais elevado, ou seja, somente outros onze presidentes lograram manter a inflao em nveis inferiores ao da taxa observada em 2003-2006. Os presidentes em melhor posio do que Lula exerceram mandatos durante a Primeira Repblica (antes de 1930). As excees so Getlio Vargas (primeiro
mandato) e Fernando Henrique Cardoso (segundo mandato).
Grfico 4.10
100
80
Lula
60
40
20
Itamar
Collor
Sarney
Figueiredo
Goulart
Castelo Branco
Geisel
Jnio
Costa e Silva
Mdici
Juscelino
Vargas II
FHC I
Deodoro
Venceslau Brs
Caf Filho
Dutra
Artur Bernardes
Lula
FHC II
Prudente de Morais
Floriano
Epitcio Pessoa
Vargas I
Rodrigues Alves
Hermes da Fonseca
Nilo Peanha
Washington Lus
Afonso Pena
Campos Sales
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5. Fragilidade financeira
A evoluo das finanas pblicas fator determinante do desempenho econmico. Nessa rea, desequilbrios de fluxos e estoques afetam o lado real da economia e as expectativas dos agentes econmicos. Portanto, o controle da fragilidade financeira do Estado influencia o desempenho do conjunto da economia.
O indicador convencional da fragilidade financeira a relao entre a dvida interna (dvida mobiliria federal) e o PIB: quanto mais baixo esse indicador, maior
o controle sobre a fragilidade financeira (melhor desempenho). No perodo republicano, a mdia dessa relao de 7,5%.
A proclamao da Repblica interrompeu a tendncia de crescimento da dvida interna iniciada com a Guerra do Paraguai (1865-1870). Apesar de haver
grande oscilao, verifica-se tendncia de queda de longo prazo na relao dvida pblica interna / PIB de 1890 at o final da Segunda Guerra Mundial, como mostra o Grfico 4.11. Nos dez anos seguintes a tendncia de forte reduo (Gonalves e Pomar, 2002, tabela 27). Nova forte tendncia de crescimento aparece a partir do incio da dcada de 1970 e, principalmente, de meados da
dcada de 1990, com os desequilbrios fiscais de fluxo e estoque.
Grfico 4.11
130
Luiz Filgueiras
| Reinaldo Gonalves
2000
1990
1980
1970
1960
1950
1940
1930
1920
1910
1900
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100
80
60
40
20
Lula
FHC II
Deodoro
FHC I
Floriano
Rodrigues Alves
Campos Sales
Prudente de Morais
Hermes da Fonseca
Venceslau Brs
Epitcio Pessoa
Nilo Peanha
Sarney
Afonso Pena
Artur Bernardes
Washington Lus
Itamar
Vargas I
Geisel
Figueiredo
Collor
Mdici
Dutra
Costa e Silva
Vargas II
Caf Filho
Castelo Branco
Juscelino
Goulart
Jnio
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Os piores desempenhos na gesto das finanas pblicas ocorrem nos governos de Fernando Henrique e Lula.A diferena que, no segundo, a relao dvida interna / PIB situa-se em patamar mdio mais elevado. Ou seja, pelos padres histricos brasileiros Lula responsvel pela mais alta relao dvida interna
/ PIB da histria do pas.
6. Vulnerabilidade externa
A dvida externa tem sido, historicamente, um dos mais importantes determinantes da evoluo da economia brasileira. No perodo republicano a relao
mdia dvida externa / exportao de bens de 203,2%.
Contrariamente dvida interna, a dvida externa apresenta tendncia de crescimento aps a proclamao da Repblica.A tendncia interrompida com a crise internacional da dcada de 1930, a Grande Depresso. Durante o primeiro governoVargas inicia-se o processo de renegociao da dvida externa brasileira em
vrias etapas e que perdura at 1943 (Gonalves, 2003b). A relao dvida externa / exportao reduz-se de 503% em 1934 para 172% em 1945.A queda continua nos dez anos seguintes.Ainda que haja comportamento cclico, h tendncia
de crescimento da dvida externa at a virada do sculo, como mostra o Grfico
4.13. Entretanto, apesar de o endividamento ser muito elevado, o nvel menor
do que os picos observados em meados da dcada de 1930.
Grfico 4.13
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Luiz Filgueiras
| Reinaldo Gonalves
2000
1990
1980
1970
1960
1950
1940
1930
1920
1910
1900
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Considerando os mandatos presidenciais, no h dvida de que a mais significativa ruptura histrica ocorre no primeiro governo Vargas, com a auditoria,
moratria e renegociao da dvida externa. Isto faz com que os governantes
que vieram em seguida se beneficiassem do afrouxamento da restrio de balano
de pagamentos, associada ao endividamento externo. Como mostra o Grfico
4.14, os melhores desempenhos em termos de dvida externa ocorrem no governo Dutra (1946-1950), no segundo governo Vargas (1951-1954) e no mandato de Caf Filho (1954-1955).
Por outro lado, os piores desempenhos so observados no segundo governo
Fernando Henrique (1999-2002) e no governo Sarney (1985-1989). Neste ltimo ocorre o auge da crise da dvida externa que eclodiu em 1982.
Grfico 4.14
100
80
Lula
60
40
20
Caf Filho
Vargas II
Dutra
Prudente de Morais
Deodoro
Floriano
Lula
Rodrigues Alves
Campos Sales
Costa e Silva
Mdici
Nilo Peanha
Juscelino
Afonso Pena
Epitcio Pessoa
Hermes da Fonseca
Castelo Branco
Artur Bernardes
Goulart
Jnio
Geisel
Washington Lus
Itamar
Venceslau Brs
FHC I
Figueiredo
Collor
FHC II
Sarney
Vargas I
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7. Desempenho geral
Os indicadores macroeconmicos analisados mostram que, pelos padres histricos brasileiros, o governo Lula tem desempenho medocre ou desfavorvel
quanto ao crescimento econmico, hiato de crescimento, acumulao de capital e finanas pblicas. Por outro lado, tem desempenho favorvel no controle da inflao e na reduo do nvel de endividamento externo. As principais causas e conseqncias desses fatos so discutidas em detalhes nos captulos 2 e 3.
Aqui, cabe fazer uma apreciao geral a respeito do desempenho do governo Lula. Para isso, calculam-se ndices para cada uma das variveis macroeconmicas analisadas. Estes ndices so mostrados na Tabela 4.2. Lula tem os seguintes ndices: PIB = 43,2; hiato de crescimento = 29,5; acumulao de capital = 54,3; inflao = 68,0; fragilidade financeira = 0; e vulnerabilidade
externa = 67,5. Como resultado final, o seu ndice de Desempenho Presidencial (IDP), que a mdia aritmtica dos ndices para as variveis macroeconmicas, de 43,8 em escala de zero a cem.
134
Luiz Filgueiras
| Reinaldo Gonalves
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Tabela 4.2
Hiato
FBCF
Inflao
Fragilidade
financeira
Vulnerabilidade
externa
IDP,
mdia
Afonso Pena
13,7
32,6
63,4
93,5
72,6
63,2
56,5
Artur Bernardes
46,1
33,0
61,6
66,2
73,4
61,1
56,9
Caf Filho
78,6
51,0
44,6
62,1
98,0
90,7
70,8
Campos Sales
39,0
38,2
47,1
100,0
67,2
76,5
61,4
Castelo Branco
48,5
28,2
62,0
36,9
98,8
58,3
55,4
Collor
15,3
18,8
38,2
2,1
86,6
36,9
33,0
Costa e Silva
72,3
53,4
67,0
50,5
92,5
64,7
66,7
Deodoro
87,3
79,5
38,7
58,3
45,3
84,5
65,6
Dutra
71,0
58,2
75,6
66,0
88,8
99,3
76,5
Epitcio Pessoa
69,6
71,0
83,3
71,6
70,7
63,5
71,6
FHC I
37,4
31,1
55,4
57,7
50,3
35,0
44,5
FHC II
35,4
30,3
46,3
68,2
3,8
19,7
34,0
Figueiredo
38,7
35,8
44,6
27,7
85,8
36,5
44,9
Floriano
12,1
13,1
59,0
70,6
63,8
87,7
51,1
Geisel
64,9
52,6
58,9
43,4
84,3
53,7
59,6
Goulart
44,8
31,1
65,9
35,7
100,0
48,8
54,4
Hermes da Fonseca
44,8
49,6
58,1
84,8
68,0
55,5
60,1
Itamar
56,4
49,3
64,1
0,0
75,6
41,6
47,8
Jnio
77,3
58,9
28,3
45,0
100,0
53,3
60,5
Juscelino
74,2
60,7
63,3
53,5
99,4
63,2
69,0
Lula
43,2
29,5
54,3
68,0
0,0
67,5
43,8
Mdici
95,8
70,5
71,0
52,9
88,4
65,3
74,0
Nilo Peanha
63,5
50,5
67,2
88,7
71,4
66,6
68,0
Prudente de Morais
45,3
40,2
46,7
69,1
67,8
77,4
57,7
Rodrigues Alves
51,9
42,1
88,2
78,6
66,6
70,8
66,4
Sarney
50,0
39,6
56,7
10,8
71,5
20,5
41,5
Vargas I
50,1
47,4
59,0
75,2
77,8
27,2
56,1
Vargas II
61,5
45,1
62,0
57,0
95,4
98,6
69,9
Venceslau Brs
35,5
35,2
23,1
61,5
68,8
44,5
44,8
Washington Lus
56,0
60,0
50,9
90,5
75,6
38,9
62,0
Mdia
52,7
44,6
56,8
58,2
73,6
59,0
57,5
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Ordem
Ordem
Dutra
76,5
Mdici
74,0
30
29
Epitcio Pessoa
71,6
28
Caf Filho
70,8
27
Vargas II
69,9
26
Juscelino
69,0
25
Nilo Peanha
68,0
24
Costa e Silva
66,7
23
Rodrigues Alves
66,4
22
Deodoro
65,6
10
21
Washington Lus
62,0
11
20
Campos Sales
61,4
12
19
Jnio
60,5
13
18
Hermes da Fonseca
60,1
14
17
Geisel
59,6
15
16
Prudente de Morais
57,7
16
15
Artur Bernardes
56,9
17
14
Afonso Pena
56,5
18
13
Vargas I
56,1
19
12
Castelo Branco
55,4
20
11
Goulart
54,4
21
10
Floriano
51,1
22
Itamar
47,8
23
Figueiredo
44,9
24
Venceslau Brs
44,8
25
FHC I
44,5
26
Lula
43,8
27
Sarney
41,5
28
FHC II
34,0
29
Collor
33,0
30
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Grfico 4.15
Collor
FHC II
Sarney
Lula
FHC I
Venceslau Brs
Figueiredo
Itamar
Floriano
Goulart
Castelo Branco
Vargas I
Afonso Pena
Artur Bernardes
Prudente de Morais
Geisel
Hermes da Fonseca
Jnio
Campos Sales
Washington Lus
Deodoro
Rodrigues Alves
Costa e Silva
Nilo Peanha
Juscelino
Vargas II
Caf Filho
Epitcio Pessoa
Mdici
Dutra
Variveis e ndices
Ordem
Mdia
Mediana
Desempenho
em relao mdia
e mediana
PIB, var.
3,3
9 menor
4,5
4,6
desfavorvel
Hiato
-1,5
4 menor
1,2
0,8
desfavorvel
FBCF, var.
3,5
12 menor
4,2
8,2
desfavorvel
Inflao
8,7
21 maior
15,7
12,7
favorvel
41,3
1 maior
7,5
10,1
desfavorvel
170,2
22 maior
203,2
222,3
Fragilidade financeira
Vulnerabilidade externa
favorvel
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Os dados abaixo mostram que o IDP de Lula o quarto mais baixo da histria republicana e que est distante do IDP mdio e do IDP de Juscelino Kubitschek, situando-se mais
prximo dos IDPs do segundo governo Cardoso e de Collor. Com mais dez pontos de percentagem, o IDP de Lula ainda continuaria abaixo da mdia. E, com menos dez pontos de
percentagem, praticamente, o IDP de Lula se igualaria ao IDP de Collor (o pior ndice do
perodo republicano).
Juscelino
69,0
Mdia
Lula
Sarney
FHC II
Collor
57,5
43,8
41,5
34,0
33,0
No Anexo III h o clculo de ndices de desempenho dos governos no perodo republicano com base na tcnica de Anlise de Componentes Principais
(ACP). Os resultados obtidos com a ACP confirmam os resultados do IDP analisados acima. Estes resultados so resumidos na Tabela 4.5.
Tabela 4.5
Desempenho do governo Lula: sntese das posies segundo o ndice de Desempenho Presidencial e a Anlise de Componentes Principais (pior = 1; melhor = 30)
6 variveis
5 variveis
(exclusive hiato
de crescimento)
4 variveis
(exclusive hiato
de crescimento e
vulnerabilidade externa)
Como destaque, vale mencionar que na anlise das seis variveis, tanto no IDP
quanto na ACP, o governo Lula tem o quatro pior desempenho.A excluso dos
indicadores de hiato de crescimento e vulnerabilidade externa, que expressam diretamente a conjuntura internacional, coloca o governo Lula em piores posies a terceira pior posio no IDP e a segunda pior posio na ACP. Esses resultados indicam, ento, que a conjuntura internacional influencia o desempenho relativo do governo Lula. Ou seja, o desempenho do governo Lula ainda
pior quando se desconta o efeito da conjuntura econmica internacional extraordinariamente favorvel no perodo 2003-2006.
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A renda real do Brasil cresce taxa mdia anual de 4,5% no perodo 1890-2006.
No governo Lula (2003-2006), a taxa mdia anual de crescimento real do PIB
de 3,3%.
Pelos padres histricos brasileiros, o governo Lula caracteriza-se pelo pfio desempenho do crescimento da renda, pois no conjunto de trinta mandatos na histria da Repblica, o governo Lula est na nona pior posio.
O Brasil anda para trs durante o governo Lula, pois h hiato de crescimento
negativo, ou seja, a economia brasileira cresce a taxas significativamente menores do que a economia mundial.
Durante o governo Lula, a taxa mdia anual de variao da FBCF de 3,5%, abaixo da taxa mdia histrica. Comparativamente aos outros presidentes, Lula mostra desempenho insatisfatrio: est na 11 pior posio.
Lula tem desempenho favorvel em relao ao controle da inflao, pois somente outros onze presidentes lograram manter a inflao em nveis inferiores
ao da taxa observada em 2003-2006.
A relao dvida interna / PIB mostra tendncia crescente e atinge o mais alto nvel de endividamento pblico da histria do Brasil (Imprio e Repblica).
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Quadro 5.1
Para situar claramente o contedo da poltica social do governo Lula, discute-se, inicialmente, a natureza e as principais caractersticas dos pontos de vista
dominantes no debate sobre as desigualdades e a pobreza estruturais que marcam a sociedade brasileira. Fundamentam as polticas sociais focalizadas, e a partir deles so elaborados os programas de combate pobreza do tipo Bolsa Famlia.
A seo 1 mostra a escolha terico-metodolgica feita por essa viso, destacando-se o que no explicitamente assumido: ela restringe o tratamento e a
anlise das desigualdades de renda e da pobreza, assim como as polticas pblicas recomendadas para enfrentar esses problemas, ao mbito das classes trabalhadoras e de seus rendimentos. Assim, desconsidera os rendimentos do capital e
deixa de fora as causas estruturais dos fenmenos, ambos localizados no mago
das relaes entre as classes sociais.
A seo 2 aponta o Banco Mundial como a instituio que criou e difundiu
o conceito restrito de pobreza, atualmente adotado em nvel internacional, bem
como as propostas de adoo de polticas sociais focalizadas; discute-se, em particular, um documento recentemente elaborado por tcnicos dessa instituio
que defendem a existncia de uma relao de causalidade biunvoca entre crescimento econmico e pobreza.
A seo 3 prope uma sntese do debate sobre polticas sociais universais e polticas sociais focalizadas, de modo a evidenciar a lgica perversa das polticas focalizadas.
A seo 4 apresenta e discute a poltica social do governo Lula, destacandose sua estreita relao e compatibilidade com a poltica econmica. Ela aparece
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como a contraface do ajuste fiscal, isto , dos elevados supervits primrios definidos desde o segundo governo Cardoso e mantidos no governo Lula, com
metas ainda mais elevadas.
A seo 5 examina criticamente o programa Bolsa Famlia, eixo principal da
poltica social do governo Lula. uma poltica assistencialista, com grande potencial clientelista.
Finalmente, a ltima seo apresenta a sntese das principais concluses e destaca o carter flexvel e voltil da poltica social do governo Lula. Fica clara a sua
articulao com o processo de precarizao do trabalho e a sua adaptao via
nica do desenvolvimento do capitalismo no Brasil.
1. Concepo hegemnica
A concepo hegemnica no atual debate sobre as desigualdades econmicosociais presentes na sociedade brasileira que tem por objeto, entre outros, a
distribuio (pessoal/familiar) de renda, a pobreza, os pobres e as polticas sociais (focalizadas) de combate pobreza embute inmeras armadilhas tericas, conceituais e polticas. O problema das desigualdades sai do mbito da
relao entre o capital e o trabalho caracterstica essencial da sociedade capitalista para o mbito exclusivo (interno) da classe trabalhadora e suas diferenas. Essa escolha terico-metodolgica no explicitada de forma clara
e transparente.
As principais caractersticas e a lgica dessa concepo hegemnica podem ser
identificadas nos seguintes pontos e aspectos do problema, ou que esto a ele relacionados:
1. Desconsidera as razes e os mecanismos estruturais, mais profundos, que
(re)produzem as desigualdades associados estrutura de propriedade e de poder, caractersticos da sociedade brasileira, bem como estrutura e dinmica do
modelo de desenvolvimento capitalista em vigor e poltica econmica a ele associado. Assim, transforma a pobreza em uma varivel exgena aos mecanismos
econmico-sociais que moldam as relaes entre as classes sociais. Remete sua
explicao para o mbito das famlias e dos indivduos procurando identificar
os eventuais atributos que diferenciam as famlias (e os indivduos) pobres das famlias (e dos indivduos) no-pobres.
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2. Essa concepo apresenta razes explicativas mais aparentes e imediatas. Entre indivduos e famlias, desigual a distribuio do estoque de capital humano existente: educao, sade, instruo, escolaridade, qualificao. Tambm
desigual a capacidade dos indivduos e famlias em adquiri-lo. Em suma, a desigualdade e a pobreza decorrem, fundamentalmente, do maior ou menor acesso
educao e sade. No limite, chega-se ao seguinte argumento tautolgico: as
famlias e indivduos pobres esto na situao de pobreza porque no tm capital humano; nessa situao, no tm capacidade ou estmulo em investir para
obter esse capital; logo, permanecero na pobreza. Alm da operao polticoideolgica contida no conceito (antigo) de capital humano, essa perspectiva
terica transforma uma correlao estatstica (baixa escolaridade versus pobreza)
numa relao de causalidade, na qual, num primeiro momento, a escolaridade assume a condio de varivel independente (explicativa) e a pobreza a de varivel dependente (explicada). Em seguida, a causalidade se inverte, constituindose uma espcie de crculo vicioso da pobreza. Ele s poder ser rompido com as
polticas focalizadas de transferncia de renda, condicionadas a aes e iniciativas, por parte das famlias, relacionadas educao dos filhos e aos cuidados com
a sade, entre outras.
3. A identificao das desigualdades, da pobreza absoluta e dos pobres se faz a partir de informaes sobre os indivduos e as famlias. Elas so fornecidas por pesquisas domiciliares que obtm, fundamentalmente, dados sobre os rendimentos
do trabalho e as transferncias da Previdncia e da assistncia social. Portanto,
deixam de fora os rendimentos do capital, principalmente os obtidos no mbito financeiro. Com isso, as anlises da distribuio pessoal/familiar da renda dizem respeito, essencialmente, s desigualdades existentes entre os trabalhadores,
que passam a ser classificados como muito pobres, pobres, no pobres e ricos (ou
privilegiados), segundo os seus nveis de renda pessoal ou familiar.
4. Ao se restringir as desigualdades ao mbito dos rendimentos do trabalho, a
busca de menor desigualdade (pelas polticas pblicas) se restringe reduo das
disparidades salariais e de outros rendimentos do trabalho, deixando de fora qualquer reforma que afete a distribuio da propriedade fundiria (rural e urbana),
bem como a estrutura e o funcionamento do sistema financeiro.Ainda mais grave: a reduo das desigualdades sempre pensada a partir de um nivelamento
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5. As polticas pblicas mais adequadas, eficientes e equnimes as que tm por alvo as famlias e os indivduos mais necessitados seriam os programas sociais focalizados, dirigidos aos mais pobres entre os pobres. Estes, por sua vez, so identificados por linhas de pobreza que subestimam as necessidades mnimas de sobrevivncia de uma famlia reduzindo, dessa forma, o nmero real de famlias pobres
e, conseqentemente, o montante total dos valores a serem transferidos a cada famlia e ao conjunto delas. No Brasil, em 2005, segundo a PNAD, 101,7 milhes de
pessoas tinham renda domiciliar mensal per capita inferior a um salrio mnimo
(57,3% do total da populao do pas), formando um enorme contingente em si-
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6. A desqualificao da universidade pblica se faz pela afirmao de que os ricos estudam nela, enquanto os pobres vo para as universidades privadas, que
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so de pior qualidade e cobram mensalidades. Aqui, como se pode ver, o conceito de pobre se alarga por convenincia ou oportunismo , pois bvio que
os indivduos qualificados como pobres e que so objeto das polticas focalizadas de transferncia de renda no conseguem, em geral, nem mesmo concluir o
primeiro grau. Portanto, nunca sero encontrados em qualquer universidade, pblica ou privada. Em contrapartida, identifica-se aqui uma frao da classe mdia como integrante do grupo dos ricos, pois ela que se encontra, majoritariamente, na universidade pblica ou privada.Assim, o nmero de indivduos
e famlias pobres , ao mesmo tempo, grosseiramente subestimado, quando se
trata de transferir renda de forma focalizada, e grosseiramente superestimado,
quando o objetivo desqualificar a universidade pblica.
7. Com relao a esse ltimo ponto, cabe um esclarecimento crucial: mesmo que
se admitissem como adequados esses conceitos de rico e pobre, todas as pesquisas mostram que a distino de nvel de renda entre os estudantes universitrios
se expressa, sobretudo, no no corte pblico/privado, mas sim no que distingue
os cursos entre os de maior e menor prestgio: de um lado, medicina, odontologia, arquitetura e direito, mais caros; de outro, por exemplo, licenciaturas em
cincia, filosofia e histria, mais baratos.A principal razo disso a qualidade diferenciada das escolas de segundo grau: as melhores particulares, com muito mais
recursos e qualidade, quando comparadas s escolas pblicas e s particulares mais
precrias, possibilitam o acesso aos cursos de maior prestgio.
8. Dessa concepo decorre a proposta de cobrana de mensalidades para os estudantes das universidades pblicas, de modo a, teoricamente, redirecionar os
recursos pblicos para o primeiro e o segundo graus.Ao mesmo tempo, propese o financiamento s universidades privadas, tal como foi adotado pelo governo Lula com o Prouni. Os governos Cardoso estimularam o surgimento e a proliferao de faculdades e universidades privadas, que se expandiram sem considerar adequadamente a demanda pelas vagas que estavam sendo criadas. Isso
resultou numa super-oferta de vagas, com elevada capacidade ociosa nesses estabelecimentos. Como resposta a esse problema das instituies privadas, o governo Lula passou a financiar o preenchimento das vagas ociosas por estudantes
com menor renda, com renncia fiscal dos tributos devidos por essas instituies,
como mostra o Quadro 5.4.
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Quadro 5.4
Prouni
Enquanto o nmero de concluintes no ensino mdio passou de 1,54 milho (1998)
para 1,86 milho (2005), as vagas oferecidas no ensino superior, no mesmo perodo,
evoluram de 0,78 milho para 2,44 milhes a maior parte criada no ensino privado.
Portanto, um excedente de quase 600 mil vagas; por isso, atualmente, nem que o
Prouni seja estendido a todos os concluintes se resolver o problema do capital privado, isto , a grande capacidade ociosa existente. Adicionalmente, das 108,6 mil bolsas
oferecidas pelo Prouni, no primeiro semestre de 2007, 10,6% no foram utilizadas em
sua maioria, bolsas parciais, que cobrem apenas uma parte da mensalidade.
Fonte: Folha de So Paulo. Prouni tem sobra de 10,6% das vagas . Caderno Cotidiano, 10 de maio de 2007.
Em suma, o debate sobre as desigualdades, circunscrito a esse paradigma, camufla as causas reais (estruturais) da pobreza; ignora a existncia (e o conceito)
de classes sociais e suas expresses na realidade brasileira; esconde a responsabilidade da estrutura de propriedade e do sistema financeiro na (re)produo dessas desigualdades; desconsidera a distribuio funcional da renda, que remete s
classes sociais, e cunha conceitos inapropriados e irreais de ricos (relativos) e pobres, como mostra o Quadro 5.5; confunde a classe mdia (visvel, fsica e estatisticamente) com os ricos e esconde os ricos verdadeiros (invisveis, fsica e
estatisticamente); de forma esdrxula, divide os trabalhadores em ricos (privilegiados) e pobres; considera a distribuio de renda apenas no mbito dos rendimentos do trabalho; ataca os direitos sociais e as polticas universais; e legitima a
transferncia de recursos do Oramento, em montante crescente, para o pagamento dos juros e do servio da dvida pblica ao capital financeiro.
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Quadro 5.5
2. Contra-reforma liberal
A origem da concepo hegemnica no debate sobre as desigualdades e a pobreza no Brasil pode ser encontrada em documentos e relatrios do Banco Mundial, nos quais se prope a adoo de polticas sociais focalizadas.
Mais recentemente, um estudo do Banco Mundial (2006) sintetiza e atualiza a
natureza e o contedo dessa poltica social que se articula, de forma complementar, s contra-reformas liberais. As desigualdades sociais e a pobreza so cuidadosamente desvinculadas do modelo de desenvolvimento econmico implementado, sistematicamente, a partir da dcada de 1980 em toda a Amrica Latina. Ao
mesmo tempo, a pobreza torna-se uma das causas fundamentais do baixo crescimento econmico que dificulta e, no limite, impede a reduo da pobreza.
A lgica dessa bizarra construo terico-emprica usa como ponto de partida uma constatao factual: o baixo crescimento das economias da Amrica
Latina tendo como corte temporal a segunda metade do sculo XX e o seu
efeito deletrio sobre as desigualdades sociais e a pobreza na regio. Comparativamente aos pases asiticos, que tm obtido elevadas taxas de crescimento, a pobreza tem se reduzido de forma muito lenta em nosso continente. Portanto, o
sucesso maior ou menor dos paises, na reduo da pobreza, dependeria, em primeira instncia, do tamanho e da estabilidade das taxas de crescimento.
Esse ponto de partida emprico apresenta dois problemas. Em primeiro lugar,
o corte temporal utilizado (e no justificado) para toda a Amrica Latina segunda metade do sculo XX no ingnuo ou casual. Ao misturar perodos
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histricos claramente distintos do ponto de vista do desenvolvimento capitalista, tanto no plano mundial (a Era Fordista versus a Era Liberal) quanto na Amrica Latina, e englobar todos os paises da regio numa mesma situao, apagamse os desempenhos marcadamente diferentes de dois modelos de desenvolvimento. De um lado, o modelo de substituio de importaes vigente entre
1930 e 1980 nos principais paises da regio (Brasil, Mxico e Argentina) e, de outro, o modelo liberal perifrico implementado e consolidado nos ltimos 25
anos. O que uma caracterstica do segundo modelo taxas de crescimento diminutas e volteis , aparece, errada e desonestamente, como caracterstica tambm do modelo de substituio de importaes, que produziu taxas de crescimento muito elevadas (da ordem de 7% ao ano entre 1940 e 1980) e relativamente estveis at o final da dcada de 1970. Essa operao, para blindar das
criticas o modelo liberal perifrico, se completa quando a pobreza se torna responsvel pelo baixo crescimento econmico.
Essa mesma operao tambm esconde as diferenas fundamentais existentes
entre o modelo liberal perifrico e o modelo de desenvolvimento dos paises
asiticos, que lhes tm permitido obter taxas de crescimento muito elevadas e estveis e, por conseqncia, reduzir a pobreza. como se os pases asiticos tambm tivessem seguido as polticas liberais e as recomendaes das instituies
multilaterais, s que com maior competncia e presteza o que, como se sabe,
no ocorreu.Ao contrrio, esses pases adotaram, sistematicamente, polticas industriais, tecnolgicas e comerciais que, em geral, so condenadas pelas instituies internacionais (Palma, 2006).
A partir da identificao de taxas de crescimento diferentes na sia e na Amrica Latina e sem se perguntar ou argumentar sobre as possveis razes desse fato , o estudo do Banco Mundial afirma a tese de que existiria tambm uma segunda causalidade (inversa) entre crescimento e pobreza, to ou mais importante
que a primeira: a pobreza seria um elemento determinante do baixo crescimento das economias latino-americanas. Haveria, pois, um crculo vicioso: o baixo
crescimento impediria a reduo da pobreza e esta, por sua vez, seria um obstculo a um crescimento sustentado e mais elevado.Alm disso, como as polticas (liberais) de crescimento tenderiam a apresentar resultados satisfatrios apenas no
longo prazo podendo at mesmo ter impacto negativo sobre a pobreza no curto prazo , os governos deveriam se voltar para o combate pobreza como estratgia complementar para obter maiores taxas de crescimento econmico.
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Segundo o relatrio, o motivo essencial que impediria os pobres de participarem do mercado o mesmo que os coloca na condio de pobres: a baixa escolaridade ou a escolaridade de pssima qualidade. Uma baixa acumulao de
capital humano (educao e sade, principalmente) torna o indivduo pobre,
impedindo-o de participar do mercado. A pobreza, por sua vez, tende a se perpetuar, pois as famlias pobres no conseguem investir em educao e elevar o
seu capital humano. A natureza regressiva dos sistemas fiscais de transferncia
de renda na Amrica Latina constituiria um segundo fator fundamental para explicar a desigualdade e a pobreza na regio.
Embora esse estudo inove em relao aos anteriores pois responsabiliza a pobreza pelas reduzidas taxas de crescimento econmico dos paises da Amrica Latina, reduzindo ou escamoteando a responsabilidade do modelo liberal perifrico , ele mantm o mesmo enfoque para explicar a origem, a reproduo e a
perpetuao da pobreza. Esta decorreria, fundamentalmente, do reduzido acmulo de capital humano por parte dos pobres, especialmente pelo seu baixo
nvel de escolaridade. Estamos diante de um crculo vicioso: a baixa escolaridade produz os pobres e a pobreza; esta, por sua vez, impede um maior nvel de escolaridade. Por meio desse raciocnio circular, que transforma uma correlao
empiricamente observvel baixa escolaridade versus pobreza em uma relao
de causalidade, a estrutura de propriedade e a natureza do modelo econmico
existentes no tm importncia para explicar a criao e reproduo das desigualdades sociais e da pobreza.
Segundo o estudo, para reduzir a pobreza e permitir maiores taxas de crescimento, seria preciso aumentar o investimento nos pobres, direcionando os
escassos recursos fiscais existentes para programas de transferncia de renda
focalizados e condicionados: a famlia beneficiada obrigada a manter os filhos na escola e a ter/buscar os cuidados bsicos com a sade. Isso aumentaria a renda das regies pobres, compensaria a limitao de acesso dos pobres
ao crdito e estimularia a formao de capital humano nas famlias pobres.
Para mobilizar os recursos pblicos necessrios, seria fundamental enfrentar o
segundo motivo de perpetuao e reproduo da pobreza: nos diversos pases
da Amrica Latina, em geral, existiriam cargas tributrias reduzidas, alm de
um gasto publico ineficiente e mal focalizado, direcionado para parcelas da
populao no necessitadas, em detrimento dos segmentos mais pobres da populao.
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cas sociais perdem apoio.A universalidade do acesso aos servios pblicos diminui nos pases centrais, levando ao enfraquecimento dos Estados de Bem-Estar
Social na Europa.
Nos pases da Amrica Latina, nos quais no se estabeleceram plenamente as
polticas sociais universais e nem mesmo a cidadania do fordismo (Mota, 1991),
as diretrizes do Banco Mundial passaram a ser respeitadas, defendidas e aplicadas, colocando as polticas de combate pobreza no lugar dos poucos direitos
sociais conquistados. Nesse contexto implementam-se as chamadas polticas focalizadas, cuja lgica perversa sintetizada no Quadro 5.6.
Quadro 5.6
A poltica social focalizada de combate pobreza nasce e se articula intimamente com as reformas liberais e tem por funo compensar, de forma parcial e
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ampliao dos direitos inseridos na nova Constituio e, em seguida, todos os direitos passaram a ser questionados sempre em nome de ajustes fiscais (dficit
pblico) e monetrios (combate inflao). Isso explica o ataque poltico-ideolgico sistemtico Constituio de 1988, levado adiante pelas classes dominantes, desqualificando-a como populista,irresponsvel e desfocada da realidade econmico-financeira do Estado e do pas com o patrocnio, nos ltimos dezesseis anos, de inmeras emendas que a desfiguraram paulatinamente.
Como vimos no captulo 3, as reformas que moldaram o modelo liberal perifrico implicaram profundas transformaes em algumas dimenses (inter-relacionadas) da estrutura econmico-social do pas. Essas transformaes tiveram
impacto decisivo na forma de compreender e tratar politicamente a questo social nos seguintes aspectos fundamentais, entre outros:
1. A mudana na correlao de foras nas relaes capital/trabalho, a favor do primeiro, passou a colocar em questo todos os direitos sociais e trabalhistas conquistados pela classe trabalhadora desde a dcada de 1930 em particular pelo
ataque sistemtico Consolidao das Leis do Trabalho (CLT) e Constituio
de 1988.
2. A reconfigurao da relao entre as distintas fraes do capital, que transferiu para o capital financeiro a liderana do processo de desenvolvimento e da dinmica macroeconmica, implicou um processo acelerado de concentrao do
sistema financeiro, cuja natureza parasitria, associada ao financiamento da divida pblica, se acentuou. Essa nova hegemonia, ao determinar a natureza da poltica macroeconmica em especial, a vigncia de taxas de juros elevadas e a obteno de elevados supervits fiscais primrios e pressionar o oramento pblico, provoca questionamentos sobre a legitimidade dos gastos sociais, em
especial aqueles vinculados seguridade social.
3. A redefinio da estrutura e do funcionamento do Estado, decorrente do processo de privatizao e implementao de reformas liberais, junto com a lgica
macroeconmica do Plano Real, levou ao aprofundamento de sua fragilizao
financeira. O crescimento vertiginoso da dvida pblica implicou a perda da capacidade de investimento e restringiu decisivamente as possibilidades de uma
efetiva difuso das polticas sociais universais.
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4. O crescimento do desemprego estrutural e o aumento da precarizao do trabalho afetaram negativamente a capacidade de financiamento das polticas sociais,
restringindo o montante arrecadado pela Previdncia Social para o pagamento
de aposentadorias, penses e outros benefcios.
A partir da implementao do Plano Real, e ainda em sua fase preliminar no
final de 1993, as polticas universais inscritas na Constituio sofreram um violento
golpe, com a criao de um mecanismo de desvinculao entre receitas e despesas, que passou a vigorar a partir de 1994.A partir da, os sucessivos governos passaram a usar 20% do total de impostos e contribuies federais conforme as suas
convenincias polticas. Os recursos originalmente previstos para a rea social foram reduzidos. Esse mecanismo, na poca chamado de Fundo Social de Emergncia (FSE), mais tarde foi rebatizado como Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF)
e hoje conhecido como Desvinculao de Receitas da Unio (DRU). Com sucessivas medidas provisrias, todos os governos, inclusive o de Lula, renovaram a
validade desse mecanismo perverso. Segundo levantamento recente, 18% do total
da arrecadao da CPMF no perodo 1997-2006 foram desviados da sade para
o pagamento de juros da dvida pblica, como mostra o Quadro 5.7.
Quadro 5.7
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2001
2002
2003
2004
2005
2006 2000-06
Encargos especiais
42,4
45,5
45,3
46,8
43,8
42,5
49,8
45,2
43,8
41,2
40,7
41,9
44,4
45,3
39,4
42,4
Outros
13,8
13,3
13,9
11,3
11,8
12,3
10,8
12,5
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Total
evidente o constrangimento dos gastos sociais e de outros gastos, em virtude do enorme servio e amortizao da dvida pblica e de outros encargos financeiros (encargos especiais): embora com variaes ano a ano, a proporo de
gastos no Oramento da Unio com encargos especiais ficou sempre acima de
42% nesse perodo dando-lhe uma caracterstica nica e garantindo, tambm
na rea dos gastos pblicos, a unidade essencial entre os governos Cardoso e Lula. Em mdia, atingiu 45,2% ao ano, entre 2000 e 2006, sendo que no ltimo ano
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5. Bolsa Famlia
Tambm na poltica social, o governo Lula aprofundou o modelo herdado do
governo anterior, levando-o s ltimas conseqncias.Tanto do ponto de vista
dos montantes transferidos quanto do nmero de famlias beneficiadas, os programas sociais focalizados assumiram uma dimenso nunca antes vista.
A Tabela 5.2 apresenta as diversas reas dos gastos sociais (despesas por funo)
no perodo 2000-2006, segundo as respectivas participaes relativas na parte
social do Oramento da Unio excluindo-se os gastos com a Previdncia Social, 45% dos quais so financiados por receitas provenientes do recolhimento de
trabalhadores e empresas.
Tabela 5.2
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Sade
45,2
46,8
45,6
44,3
43,5
42,3
38,6
Educao
23,7
23,0
23,7
23,2
19,2
18,8
18,7
9,9
10,5
11,7
13,7
18,3
18,3
20,5
13,9
14,7
15,2
15,5
14,1
14,7
15,8
Organizao Agrria
2,4
2,6
2,5
2,3
3,5
4,2
4,0
Cultura
0,5
0,6
0,4
0,4
0,4
0,6
0,6
Desporto e Lazer
0,4
0,6
0,5
0,3
0,4
0,5
0,7
Habitao e Saneamento
3,9
1,2
0,4
0,3
0,8
0,8
1,2
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Assistncia Social
Trabalho
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Ao longo do perodo, sade e educao perdem participao relativa no oramento social. O montante total dos gastos do Ministrio da Educao (MEC) em
2005 foi praticamente o mesmo de 1995: R$ 20,4 bilhes. No entanto, como
proporo do PIB, esse total declinou de 1,44% para 1,03%; nos dois primeiros
anos do governo Lula, ele atingiu, respectivamente, 1,16% (2003) e 1,04% (2004)
do PIB.Trajetria similar ocorreu com os gastos do Ministrio da Sade: de R$
41,8 bilhes em 1995, reduziram-se para R$ 40,2 bilhes em 2005.Ao longo do
governo Lula, esses gastos sofreram reduo no primeiro ano (2003) e voltaram a
crescer nos dois anos seguintes, mas sem ultrapassar os nveis de 1995, 1997 e 2001
todos acima de R$ 41 bilhes (IPEA, 2007, p. 141-149 e p. 185-187).
A partir de 2003 e 2004, a participao de habitao e saneamento e de organizao agrria aumentou no total de gastos sociais, mas todas ainda representam uma proporo muito diminuta do total. Em contrapartida, a participao dos gastos com a Assistncia Social, nos quais o programa Bolsa Famlia tem
participao importante, mais do que dobrou no perodo (de 9,9% para 20,5%).
Alm de expressar o aumento do valor dos benefcios obrigatrios por causa
dos aumentos do salrio mnimo e a reduo da idade mnima de acesso para
os idosos a partir de 2004 (de 67 para 65 anos), essa evoluo tambm evidencia a preocupao maior do governo Lula com a poltica social focalizada. Os recursos gastos com os programas que foram reunidos sob a denominao de Bolsa Famlia cresceram mais de 150% no perodo: R$ 3,3 bilhes em 2003, R$ 5,9
bilhes em 2004, R$ 6,6 bilhes em 2005 e R$ 8,2 bilhes em 2006.
Mais do que o governo Cardoso, que deu incio a esse tipo de poltica, Lula
levou a srio a importncia poltica e social dessas despesas, compreendendo sua
funo amortecedora de tenses sociais no interior do projeto liberal. Este o
objetivo essencial de um programa que no tem capacidade de desarmar os mecanismos estruturais de reproduo da pobreza. Apenas maneja a pobreza, pois
mantm em permanente estado de insegurana, indigncia e dependncia o seu
pblico alvo, permitindo, assim, a sua manipulao poltica.
Estabelece-se uma relao poltica direta entre o presidente e o eleitor, sem
mediao de partidos ou outras instituies da democracia formal, uma caracterstica dos diversos tipos de populismo (Boito Jr, 2004; Marques e Mendes,
2006). No por acaso, as maiores votaes em Lula nas eleies de 2006 foram
nos estados em que h maior contingente, absoluto ou relativo, de beneficiados
pelo programa Bolsa Famlia.
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Tal programa o eixo principal da poltica social do governo Lula, como mostra o Quadro 5.8. Ele unificou os programas sociais focalizados j existentes no governo Cardoso (Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio Gs) e o Carto Alimentao (do Fome Zero) e tem como pblico potencial (j alcanado em 2006)
11,2 milhes de famlias (53 milhes de pessoas) com renda per capita mensal de
at R$ 120,00 (no incio, esse limite era de R$ 100,00).Aquelas consideradas extremamente pobres, com renda mensal de at R$ 60,00 (anteriormente, R$ 50,00),
podem participar do programa independentemente de sua composio. Por sua
vez, as famlias consideradas pobres, com renda mensal per capita entre R$ 60,01 e
R$ 120,00 (anteriormente, entre R$ 50,01 e R$ 100,00), podem participar do
programa desde que tenham gestantes, nutrizes e dependentes entre zero e quinze anos.As do primeiro grupo, independentemente do nmero de filhos, recebem
uma complementao de renda no valor de R$ 50,00 e as do segundo grupo no
valor de R$ 15,00 por filho, at o mximo de R$ 45,00 (trs filhos). Como as do
primeiro grupo podem acumular os dois tipos de benefcio, os valores pagos pelo Bolsa Famlia variam de R$ 15,00 a R$ 95,00 (BRASIL, 2006a).
Quadro 5.8
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Hegemonia s avessas
Oliveira (2007), inspirado na leitura de Gramsci, v no programa Bolsa Famlia a base
do que ele denomina de hegemonia s avessas, construda durante o governo Lula:
Os dominantes aceitam ser conduzidos politicamente pelos dominados. Desde que no
sejam contestados. Essa hegemonia exercida num contexto no qual Lula se transformou num mito, que se coloca acima das classes e dos conflitos, legitimando, no limite, a desigualdade com a renncia de se combater as causas estruturais dessa desigualdade: Voc derrota a poderosa discriminao social brasileira, derrota o preconceito de classe... para qu? Para governar para os ricos.
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rea da assistncia social, aparece no estudo do IPEA (2007, p. 95-107). Eles tambm no conseguem incluir de forma permanente e estrutural.
Em resumo, a poltica social do governo Lula, tal como a poltica econmica, de natureza liberal e coerente com o modelo econmico. Serve de poderoso instrumento de manipulao poltica de uma parcela significativa da sociedade brasileira, ao mesmo tempo que permite um discurso politicamente correto. A prpria atuao do governo Lula na questo agrria assume papel
assistencialista, como ilustrado no Quadro 5.10.
Quadro 5.10
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Em maio de 2007, Gercino Jos da Silva, depois de oito anos no cargo de ouvidor agrrio nacional do Incra, pediu demisso. Segundo Gercino: Infelizmente, no podemos
avanar com a reforma agrria no pas. Ela est no isolamento, ningum a discute, ningum fala no projeto para o Brasil.
Fonte: O Globo, 12 de maio de 2007, p. 10.
Apesar das intenes e dos discursos governamentais, a poltica social no Brasil tem componentes mais permanentes, que no dependem, direta e imediatamente, de cada governo especfico e tm impactos sociais de curto e longo prazo muito maiores que o Bolsa Famlia.Trata-se de um ncleo (direitos sociais bsicos) associado poltica de Estado, que faz parte das despesas obrigatrias e, por
isso, ainda est protegido de cortes oramentrios conjunturais: Previdncia (aposentadoria e penses dos trabalhadores) e Assistncia Social (abono e seguro desemprego, o Benefcio de Prestao Continuada e a Renda Mensal Vitalcia).
Vale destacar que o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e a Renda Mensal Vitalcia (RMV) esta ltima incorporada primeira a partir de 1996 fazem parte Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) promulgada em 1993. A
partir dela, redefiniu-se o carter da Assistncia Social no Brasil, que foi estendida para o conjunto da populao sem recursos suficientes para sobreviver.
Tambm existem outras polticas sociais bsicas, de carter setorial, em particular as de sade e de educao. Embora sejam obrigao constitucional dos governos, inclusive com recursos vinculados no oramento e regras especficas, elas
no esto imunes a cortes oramentrios, conforme evidencia a DRU.
Na verdade, a poltica social institucional, de Estado, inscrita na Constituio
um empecilho para o avano dos programas focalizados e o aumento do supervit fiscal. Por isso, est sempre na mira dos defensores das polticas focalizadas e das iniciativas de reformar a Constituio e aprofundar o ajuste fiscal como o caso da proposta do ex-ministro Delfim Neto, de zerar o dficit nominal, includa formalmente nos objetivos do Programa de Acelerao do
Crescimento (PAC). Em particular, atacam-se, sistematicamente, as aposentadorias, os benefcios da LOAS, o seguro-desemprego e a universidade pblica, taxando-os de privilgios, gastos mal-focalizados e dirigidos aos menos necessitados. O enfoque da focalizao to perverso que chega a opor idosos e crianas dois segmentos em situao de vulnerabilidade e risco sociais na disputa
pelos recursos pblicos.
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de superar a crise do emprego e do mercado de trabalho no pas, com um novo modelo econmico no qual a implementao de polticas de emprego e renda ocuparia um lugar central.
No entanto, o governo Lula, contrariando a origem e a histria do Partido dos
Trabalhadores, renunciou a realizar essa ruptura, negando as principais lutas e
reivindicaes dos trabalhadores brasileiros. Incorporou plenamente, no discurso e nas aes, a defesa da via nica para a sociedade brasileira, que vinha sendo desenvolvida pelo governo anterior. Passou a justificar a necessria e inexorvel adaptao ordem econmica mundial, ou seja, ordem do capital financeiro internacional.
a partir dessa adeso que se pode compreender a subordinao das polticas econmicas e sociais do governo Lula lgica do capital financeiro, que, para alm do campo estritamente econmico, se propaga para todas as dimenses
da vida social. Essa lgica sustenta-se nas idias-fora de volatilidade e de flexibilidade, como valores e como ideologia, que passam a reger a atuao do Estado
em todos os campos da sociedade.
Do ponto de vista poltico, como se houvesse uma espcie de aliana (trgica) informal, ou identidade de interesses, entre o grande capital, os miserveis
atendidos pelas polticas focalizadas (e pelo crdito consignado em folha de pagamento) e um novo tipo de classe mdia ainda em formao no Brasil, assentada na informalidade de alta renda (certas camadas de trabalhadores autnomos). A conseqncia o esvaziamento do trabalho assalariado garantido que,
junto com a existncia de uma concorrncia feroz no mbito dos pequenos e
mdios empresrios, tem reduzido a dimenso e a importncia econmica de antigas camadas da classe mdia formada por assalariados e pequenos proprietrios
(Quadros, 2007).
Nesse contexto, combinam-se perfeitamente a flexibilizao e precarizao
do trabalho e as polticas focalizadas e flexveis de combate pobreza. Ambas
regidas pela mesma lgica de curto prazo, do imediatismo inconseqente, de
intervenes pontuais e precrias, que, para no se contrapor ordem econmica neoliberal e s determinaes do Banco Mundial, subordinam-se ao reino da volatilidade, sem intervir nas causas estruturais dos problemas da sociedade brasileira.
No mbito das pesquisas da economia e da sociologia do trabalho, a imensa
maioria dos resultados tm demonstrado que a flexibilizao, em suas diferentes
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dimenses (desregulamentao, mudanas na legislao trabalhista, diferentes formas de contrato, subcontratao e terceirizao, jornadas mveis de trabalho,
salrios flexveis, multifuncionalidade ou polivalncia, formas de gesto e organizao inspiradas no toyotismo), invariavelmente implica desemprego e
precarizao do trabalho. Uma sistematizao da literatura cientfica especializada est no portal do projeto Trabalho, Flexibilizao e Precarizao,
coordenado pela professora Graa Druck da Universidade Federal da Bahia,
que apresenta um levantamento bibliogrfico sobre o tema (www.flexibilizacao.ufba.br).
Os dados sobre o mercado de trabalho no Brasil no governo Lula, embora
tenham melhorado conjunturalmente, confirmam a continuidade de uma crise estrutural, com a manuteno de altas taxas de desemprego. Segundo a
PED-Dieese, essas taxas atingiram 15,8% na Regio Metropolitana de So
Paulo na mdia de 2006. Nesse ano, a taxa de desemprego entre os jovens de
16 a 24 anos atingiu 45% nas seis regies metropolitanas do pas onde a pesquisa realizada (Dieese, 2006). Da mesma forma, mantiveram-se o alto grau
de informalidade, os baixos salrios e a criao de ocupaes precrias. O crescimento do emprego com carteira assinada nos ltimos anos, processo que
vem ocorrendo desde o ano 2000 (ainda sob o governo Cardoso), resulta, sobretudo, de um quadro econmico internacional favorvel s exportaes brasileiras, e no de uma poltica de emprego ou de uma redefinio do modelo liberal perifrico. No h garantia de que esse processo se mantenha. Ele
poder ser invertido quando a atual fase ascendente do ciclo do comrcio internacional se esgotar.
Observou-se uma melhora na distribuio dos rendimentos do trabalho,
pois o ndice Gini passou de 0,584 em 1995 para 0,539 em 2005. Mas a participao do conjunto dos rendimentos do trabalho na renda nacional caiu de
52% em 1990 para 40% em 2003 (IPEA, 2007, p. 199). Portanto, so fortes os
indcios de que a melhora do ndice de Gini ocorreu por meio de um nivelamento por baixo.
No mbito poltico, a flexibilizao do trabalho e a poltica social focalizada
revelam-se uma estratgia eficiente para enfraquecer as lutas e a organizao dos
trabalhadores, j que os divide entre privilegiados, pobres e muito pobres. Do
ponto de vista social, o impacto do programa Bolsa Famlia sobre a diminuio
da pobreza e das desigualdades, conforme se viu, no suficientemente esclare-
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cido, pois acoberta o fato de que essa diminuio das desigualdades se deu com
uma redistribuio da pobreza entre os prprios trabalhadores e no com uma
efetiva distribuio de renda.
Assim, conforme afirmam Theodoro e Delgado (2003): A eleio dos grupos mais pobres em detrimento de outros um pouco menos pobres pode encobrir uma perversa troca de posies entre segmentos sociais menos protegidos.
Destituir de direitos os quase-pobres pode lev-los, num segundo momento,
condio de pobres. O risco tanto mais grave se no se considera que muitas
vezes o acesso a direitos sociais que garante uma posio de no-pobres a expressivos segmentos da populao. A opo por acirrar um embate distributivo
na base, contrapondo pobres desprotegidos aos um pouco menos pobres, parece bastante perversa (Theodoro e Delgado, 2003, p. 124).
A permanecer o modelo liberal perifrico e suas polticas sociais, a precarizao do trabalho e, conseqentemente, os problemas sociais tendem a se aprofundar no futuro. A presso para implementar a reforma trabalhista, bem como
por uma nova reforma da Previdncia tender a aumentar, sob o signo da flexibilizao, ambas justificadas como inexorveis.
As alianas polticas efetivadas durante a campanha eleitoral de 2006, que levaram vitria de Lula e lhe deram o segundo mandato, expressaram o compromisso de continuidade do modelo. Nessa campanha, predominou um discurso menos conservador, particularmente no segundo turno.As polticas focalizadas, que garantiram ao presidente reeleito o apoio e a aprovao de seu
governo pelos segmentos mais pobres da sociedade, se legitimaram politicamente.
Resta saber se os movimentos sociais e os segmentos mais organizados da sociedade brasileira aceitaro essas polticas e seus resultados perversos ou se buscaro romper com esse quadro, reafirmando a sua autonomia na busca de um outro caminho, distinto da via nica defendida pelo governo Lula e sua base poltico-parlamentar.
O Quadro 5.11 apresenta a sntese das principais concluses deste captulo.
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Quadro 5.11
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Essa teorizao, embora mais ampla que a anterior, tambm especifica a dominao geral (no orgnica) do capital bancrio.
Neste captulo, usa-se uma concepo mais geral do que as duas mencionadas. O capital financeiro refere-se frao do capital que se reproduz, fundamentalmente, ou principalmente, na esfera financeira, no mbito da acumulao
fictcia, podendo assumir vrias formas institucionais. Portanto, no exclui as duas
possibilidades anteriores.
O terceiro conceito o de grandes grupos econmico-financeiros nacionais
(Filgueiras, 2006: 184). O grupo econmico o principal locus de acumulao
de capital e de poder. Ele abarca um conjunto de empresas que, mesmo quando
juridicamente independentes entre si, esto interligadas, seja por relaes contratuais, seja pelo capital, e cuja propriedade (de ativos especficos e, principalmente, capital) pertence a indivduos ou instituies que exercem o controle
efetivo sobre este conjunto de empresas. O grupo econmico nacional aquele cujo controle efetivo exercido por residentes do pas.
Os grandes grupos econmico-financeiros nacionais, alm de atuarem diretamente na esfera financeira, tambm esto presentes em outras esferas, ou atividades econmicas, da acumulao: agricultura, indstria, comrcio e servios.
O grupo econmico pode estar mais focado em alguma dessas atividades, mas
isso depende muito da origem inicial das atividades do grupo, de suas estratgias
de expanso e do seu poder de diversificao. Nas operaes no mercado domstico, quando necessrio, o grupo econmico se internacionaliza, associandose e fundindo-se com capitais estrangeiros, em uma ou mais atividades. O grupo tambm se transnacionaliza ao expandir suas atividades para outros pases. Os
lucros so realizados tanto no mercado interno quanto no externo. Neste ltimo, os grupos tm trs formas bsicas de internacionalizao da produo: exportao, investimento externo direto e relaes contratuais que transferem ativos intangveis.
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trabalhadoras na dcada de 1980. Esse ativismo se expressou, entre outros eventos, na criao da Central nica dos Trabalhadores (CUT), do Partido dos Trabalhadores (PT) e do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra (MST).
Durante a crise da dcada de 1980, pelo menos at a implementao e o fracasso do Plano Cruzado (1986-1987), as distintas fraes de classes do bloco dominante tentavam, preferencialmente, redefinir, atualizar e reformar o modelo de
substituio de importaes. Ainda se concebia um papel fundamental para o
Estado no processo de acumulao e desenvolvimento apesar das crticas estatizao, que haviam surgido j na dcada anterior. Havia, ento, um eixo unificador entre os empresrios e os economistas acadmicos de oposio (heterodoxos), crticos da poltica econmica ortodoxa recessiva do incio da dcada de
1980: era a defesa de um projeto neodesenvolvimentista como resposta crise
do modelo de substituio de importaes, que ainda reservava ao Estado as funes de planejamento e implementao de investimentos estratgicos (Bianchi,
2004).
Com o fracasso do Plano Cruzado, bem como dos demais planos que se seguiram na segunda metade da dcada de 1980, e ao longo dos embates travados
na Assemblia Constituinte (1986-1988), o projeto neoliberal se fortaleceu. Ultrapassou o campo meramente doutrinrio e constituiu um programa poltico.
As diversas fraes do capital perceberam que a crise tinha um carter estrutural: o modelo de substituio de importaes estava esgotado. O projeto neodesenvolvimentista seria incapaz de responder aos problemas colocados.
O momento de consolidao poltico-ideolgica do projeto neoliberal no
interior das diversas fraes das classes dominantes foi a eleio de Collor em
1990.A mobilizao poltica dos trabalhadores, ultrapassando, ento, os limites do
economicismo com a construo de um partido poltico de massa e a defesa
de um projeto nacional, democrtico e popular , atemorizou as classes dominantes. As diversas fraes do capital unificaram-se em torno do projeto neoliberal apesar de idas e vindas, contradies e disputas internas , diante da ameaa de perderem o controle do processo poltico.
Desse modo, no Brasil, a formao do atual bloco de poder resultou de um
longo processo, que se iniciou com a crise do modelo de substituio de importaes no comeo da dcada de 1980 e prosseguiu com a implementao
inicial das reformas liberais no governo Collor, nos primrdios da dcada de
1990. O bloco se fortaleceu com a consolidao dessas reformas durante os dois
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Embora todos os grupos econmicos e as fraes do capital estejam financeirizados no sentido de estarem subordinados lgica financeira e aplicarem
seus excedentes no mercado financeiro, em particular nos ttulos da dvida pblica , apenas aqueles que se articulam organicamente com a esfera financeira,
pelo controle e a propriedade de uma ou mais instituies financeiras, so os sujeitos fundamentais dessa lgica, que subordina inclusive o Estado, a poltica econmica e social, e a ao poltica em geral.Apesar de a maioria dos grandes grupos econmicos no estar ligada organicamente ao capital financeiro pela propriedade de um banco ou outro tipo de instituio financeira , esses grupos
tambm se beneficiam da especulao e do financiamento da dvida pblica, ganhando com as elevadas taxas de juros.
Adicionalmente, o projeto liberal e sua poltica tm como importante aliado
a classe mdia alta:novos ricos que participam ativamente da atividade rentista e da especulao financeira e, portanto, rejeitam qualquer coisa parecida com
o projeto de Estado de Bem-Estar Social. Esses grupos sociais no se beneficiariam de um projeto desse tipo, pois teriam que contribuir para financi-lo com
impostos, sem fazer uso de seus servios. Esse segmento formado por executivos de empresas, segmentos de profissionais liberais, a alta burocracia governamental, a nova intelectualidade identificada com os valores e hbitos estrangeiros, e o pequeno grupo de consultores e trabalhadores autnomos altamente
qualificados, ocupados em atividades econmicas recm-surgidas e tpicas dos
novos paradigmas tecnolgicos.Trata-se, aqui, dos grupos sociais que se beneficiaram da abertura comercial e tambm das altas taxas de juros.Ao descobrirem
os padres de consumo dos pases desenvolvidos, e ao terem acesso a ele, se deslumbraram e se sentiram includos no Primeiro Mundo.
O domnio da lgica financeira na dinmica das relaes econmico-sociais
o elemento que d coeso a esse bloco dominante, soldando os interesses dos
seus distintos participantes e apoiadores. Portanto, a taxa de juros no Brasil no
, apenas, o instrumento clssico de poltica monetria; ela muito mais do que
isso.Alm de ser uma ferramenta utilizada conforme cada conjuntura econmica especfica, constitui o elemento fundamental que estrutura e, ao mesmo
tempo, expressa as relaes de classe e de poder que esto representadas no poderoso bloco poltico dominante.
Isso significa que a disputa poltica travada hoje no Brasil em torno do nvel
da taxa de juros e do tamanho do supervit fiscal primrio no se resume me-
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lhor forma de manipular, conjunturalmente, o instrumento usual da poltica monetria, ou mesmo necessidade ou no de se redefinir o conjunto da poltica
macroeconmica. O mais importante que est em jogo a mudana ou manuteno do modelo econmico atual, com suas correspondentes polticas macroeconmicas e sociais.A mudana tem como condio prvia a derrota poltica do atual bloco de poder.
Aps a crise cambial de 1999, no incio do segundo governo Cardoso, o bloco dominante sofreu nova acomodao, envolvendo as foras polticas que o
constituem (Boito Jr, 2004). Os segmentos exportadores do grande capital ganharam mais relevo, por causa da importncia dessas atividades para o equilbrio
das contas externas e, por conseqncia, para o pagamento, em dlar, dos rendimentos do capital financeiro.
Essa acomodao ficou mais clara a partir do governo Lula, quando representantes desses segmentos ocuparam dois ministrios importantes, o da Agricultura e o do Desenvolvimento.A fase ascendente do ciclo do comercial internacional facilitou a nova situao, pois garantiu a rentabilidade dos exportadores (em particular, do agronegcio) mesmo com a apreciao cambial que
vem ocorrendo desde setembro de 2004.Vale relembrar que essa apreciao
resulta tanto dos supervits comerciais quanto da manuteno de elevadas taxas de juros, o que garante tambm a rentabilidade do capital financeiro. No
entanto, importante destacar que o conflito (latente) entre essas duas fraes
do capital (rentistas e exportadores) se expressa, exatamente, no manejo das taxas de juros e de cmbio. A atual conjuntura internacional favorvel ameniza
o conflito.
Em suma, as distintas fraes do capital que compem o atual bloco de poder esto de acordo sobre a necessidade de desregulamentar o mercado de trabalho e as relaes trabalhistas; o mesmo se pode dizer a respeito da poltica de
elevados supervits fiscais primrios e da poltica de privatizaes, apesar desta beneficiar apenas os grandes capitais financeiros e os grandes grupos econmicos,
nacionais e estrangeiros.As privatizaes e a desregulamentao do mercado de
trabalho funcionaram, e ainda funcionam, como uma espcie de compensao
para os setores mais atingidos pela abertura comercial e financeira, pelo cmbio
valorizado e pela taxa de juros elevada (Boito Jr, 2004; Bianchi, 2004).
J a abertura comercial e financeira, acompanhada por taxas de juros elevadas em momentos de crises cambiais, a taxa bsica chegou a atingir quase 50%
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2. Transformismo e cooptao
Transformismo o conceito utilizado por Gramsci em sua anlise do perodo da
histria italiana conhecido como o Risorgimento, durante o qual ocorreram os
processos que levaram formao do Estado moderno na Itlia. O termo denomina o fenmeno de assimilao e implementao, por parte de indivduos
(transformismo molecular) e/ou agrupamentos polticos inteiros (transformismo
de grupos), do iderio poltico-ideolgico dos seus adversrios ou inimigos polticos. Sinteticamente, trata-se de um processo de adeso (individual ou coletiva) ao bloco histrico dominante, por parte de lideranas e/ou organizaes polticas dos setores subalternos da sociedade, com o abandono de suas antigas concepes e posies polticas.
O governo Lula tem sido uma grande surpresa para a maioria das pessoas que
acompanham o processo poltico brasileiro. Esse espanto se expressa nas esferas
econmica, social, poltica e tica. Para a grande maioria, a nova realidade era inimaginvel. De fato, as trajetrias histricas do candidato e do PT esto organicamente ligadas aos movimentos sociais, ao movimento sindical, frao progressista da Igreja Catlica e esquerda socialista-marxista que sobreviveu ditadura militar. H registros da firme oposio poltico-institucional, comandada
pelo PT ao projeto e s polticas liberais. Esses dados fticos no pareciam apontar para um transformismo poltico to rpido e amplo promovido por Lula e
pelo PT, que tambm pegou de surpresa representantes do bloco dominante,
como mostra o Quadro 6.1.
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Quadro 6.1
Mesmo durante o processo eleitoral de 2002, a composio poltico-partidria, que foi bastante ampliada e deu a vitria a Lula, trabalhou as contradies
de dentro do bloco dominante com duras crticas ao capital financeiro e vigorosa defesa do capital produtivo. Este ltimo ganhou expresso poltica e visibilidade, com a presena de um industrial de grande porte na posio de candidato a vice-presidente.Vale notar que a nfase no capital produtivo tambm foi
a estratgia adotada pelo candidato do PSDB, no havendo a nenhuma diferena entre as diversas candidaturas, tanto no primeiro quanto no segundo turno das eleies.
Isso ocorreu apesar da famosa Carta aos Brasileiros, assinada pelo candidato,
que assegurava ao capital financeiro o respeito aos contratos estabelecidos pelo
governo anterior. Na Carta no se explicita que as diretrizes gerais da crtica ao
modelo dominante seriam abandonadas na prtica poltica e na execuo da poltica econmica.
Uma vez constitudo, o governo Lula prosseguiu a poltica econmica implementada no segundo governo Cardoso, desde a crise cambial de janeiro de
1999, e reforou o modelo dominante. Lula e a aliana poltica que o elegeu
adaptaram as suas aes, o seu programa e a sua poltica aos limites da disputa entre as diversas fraes do capital. Eles mantiveram em primeiro plano os interesses e a poltica econmica do capital financeiro. Na mesma linha do segundo
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governo Cardoso, o governo Lula acenou tambm para a importncia das exportaes para reduzir a vulnerabilidade externa e, por conseqncia, diminuir
a instabilidade da dinmica macroeconmica.
esquerda do espectro poltico, os crticos mais contundentes desse transformismo no tm dvida em identificar nesse processo, corretamente, uma traio
poltica jamais vista em toda histria do Brasil de grande dimenso e longa repercusso. Entretanto, em lugar de servir de explicao, a traio (ou qualquer
outra qualificao que se queira dar) que carece ser explicada, como um dos
elementos de um processo muito maior e mais complexo, que culminou em
grande derrota para as foras populares do pas.
Para se entender o que ocorreu com o PT e o governo Lula deve-se perceber que o que parece ser uma mudana repentina e inesperada , na verdade,
produto do mesmo processo que levou vitria poltico-ideolgica do neoliberalismo no Brasil.Assim como essa vitria no foi resultado de um big bang (o
governo Collor), o transformismo do PT e de lideranas partidrias e sindicais
tambm no um fenmeno repentino e inesperado. Alguns observadores no
campo da esquerda j tinham uma viso clara sobre isso, como mostra o Quadro 6.2.
Quadro 6.2
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Do ponto de vista da esquerda, a herana que Lula e a Articulao vo deixar uma nova gerao composta por milhares de quadros formados dentro do pragmatismo, do
oportunismo e do carreirismo poltico. Esse lixo vai ficar a, no campo da esquerda, muito tempo depois de o governo Lula ir embora. uma nova gerao cujo ethos ... o da
pequena poltica. Uma gerao que abandonou qualquer vinculao com a idia de transformao social profunda e, a meu ver, no tem sequer estatura para ser reformista.
uma esquerda liberal, muito fraca.
Csar Benjamin, um dos fundadores do PT em 1980 e dirigente do Partido at 1995. Entrevista, Felipe Demier
(coord.) As transformaes do PT e os rumos da esquerda no Brasil. So Paulo: Editora Bom Texto, 2003, p. 12-13.
Para compreender a situao atual, o primeiro passo reconhecer que a reestruturao produtiva e as polticas liberais mudaram o perfil e a composio das
classes trabalhadoras no Brasil (Oliveira, 2003; Oliveira, 2005). Diminuiu o peso relativo dos assalariados e dos trabalhadores industriais e cresceu a informalidade, com maior fragmentao da classe trabalhadora, que ficou mais frgil e
mais heterognea, com menor identidade entre os seus diversos segmentos, com
menor capacidade poltica de presso e negociao. Isso tudo ocorreu por causa da desestruturao do mercado de trabalho, acompanhada de um processo de
desregulamentao das relaes trabalhistas, que levou ao crescimento do desemprego e ao aprofundamento da precarizao do trabalho e das formas de
contratao (cooperativas, terceirizao etc.).
Adicionalmente, com o desemprego e a queda do rendimento do trabalho,
segmentos da classe mdia se empobreceram e se enfraqueceram. Esse fenmeno mais evidente no caso dos trabalhadores com maiores rendimentos, atingidos pelo processo de reestruturao das empresas, e dos assalariados de carreira
do setor pblico, atingidos pelas reformas administrativa e previdenciria, alm
do arrocho salarial decorrente da poltica fiscal voltada para obter elevados supervits primrios.
Todas essas transformaes atingiram tambm a esquerda e as organizaes
representativas dos trabalhadores, em especial os sindicatos e o Partido dos Trabalhadores. O ponto de inflexo foi a vitria de Collor nas eleies de 1989
mesmo ano da derrocada do socialismo real , que empurrou os movimentos sociais e trabalhistas, a partir de ento, para a defensiva. Esse processo foi responsvel por um lento, mas permanente, movimento de transformao poltico-ideo-
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lgica da maior parte de suas direes, no sentido de restringir a sua atuao poltica aos limites dos espaos que a nova ordem lhes reservava (Boito Jr, 2004).
Gradativamente, o movimento sindical combativo, cuja maior expresso era a
CUT, encolheu-se e passou a adotar uma estratgia defensiva, economicista e
fragmentada corporativamente. Trata-se da estratgia de adaptao nova ordem, que passa a ser denominada, de forma eufemstica, de propositiva ou de
resultados.
Concomitantemente, a institucionalizao do PT prosseguiu, com vitrias
eleitorais em municpios e estados importantes, configurando-se uma escalada
progressiva que o transformaria em mais um partido da ordem. Para isso, o PT
teve que passar por transformaes internas fundamentais, com enorme centralizao das decises e o enquadramento das suas tendncias mais esquerda pela tendncia majoritria (Articulao). Esse processo poltico interno reduziu o
espao de debates, formulaes e questionamentos, cuja expresso maior foi a
destruio dos ncleos de base que formavam o partido.
De eleio em eleio (1989, 1994, 1998 e 2002), o PT se transformou politicamente, tornando-se um enorme aparelho burocrtico. Este aparelho se tornou um eficiente instrumento de ascenso econmico-social, gerando, para seus
integrantes, emprego, prestgio e proximidade com o poder econmico. Isto se
refletiu diretamente no financiamento das campanhas eleitorais, nos programas
de governo, nos discursos, nas alianas poltico-eleitorais e, mesmo, nas formas de
recrutamento e de fazer as campanhas com a gradativa substituio de militantes por cabos eleitorais remunerados.
Para ilustrar o argumento acima, vale mencionar a evidncia emprica relativa ao financiamento de campanhas Presidncia da Repblica em 2002 e 2006.
Nos dois anos, entre os principais financiadores das campanhas destacam-se as
empresas do setor de construo e imobilirio e do setor financeiro, ou seja, as
empreiteiras e os bancos, como mostra a Tabela 6.1. Esses dois setores responderam por 15,4% do gasto total de Lula e 24,2% do gasto total de Serra em 2002.
A distino marcante que, em 2002, no caso de Lula, os principais financiadores foram as empreiteiras e, no caso de Serra, foram os bancos, de longe.
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Tabela 6.1
Lula
Serra
Valor
Participao
Valor
Participao
Financeiro
6.080
10,9
12.750
22,9
Construo e imobilirio
2.490
4,5
750
1,3
Primrio-exportador
1.610
2,9
4.440
8,0
Subtotal
10.180
18,3
17.940
32,2
Valor total
55.808
100,0
55.711
100,0
2006
Lula
Valor
Participao
Valor
Alckmin
Participao
Financeiro
12.705
10,5
13.461
11,1
Construo e imobilirio
18.028
14,9
5.051
4,2
Primrio-exportador
12.511
10,4
9.666
8,0
Subtotal
43.244
35,8
28.178
23,3
Valor total
120.812
100,0
120.797
100,0
Fonte : Rodrigo de Almeida. Dos interesses. Revista Insight Inteligncia, Ano IX, No. 36, 1 trimestre 2007, p. 56-70.
www.insightnet.com.br/inteligencia. Notas: As percentagens referem-se aos dados totais dos setores identificados. O setor primrio-exportador inclui acar e lcool, papel e celulose, minerao e agropecuria.
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2006, ou seja, 35,8% dos gastos totais declarados. A evidncia emprica mostra,
pois, que segmentos do bloco dominante operam diretamente no processo poltico por meio do financiamento de campanhas eleitorais.
Os principais financiadores da campanha de Lula exercem papel protagnico
no somente na poltica, mas tambm na economia: os bancos so os principais
beneficirios da poltica macroeconmica, via poltica monetria e cambial; as
empresas do setor primrio-exportador comandam o padro de insero do pas
no sistema mundial de comrcio via mercados de commodities, inclusive com a revitalizao do segmento do etanol; e as empreiteiras so os atores principais do
Programa de Acelerao do Crescimento, cujos investimentos concentram-se,
principalmente, em infra-estrutura.
3. Patrimonialismo e balcanizao
Nesse quadro de dominncia da ideologia neoliberal, mas incapacidade hegemnica do projeto a ela associado, assiste-se crise das instituies e da representao poltica (sindicatos e partidos). Essa crise decorre tanto da redefinio
da composio da classe trabalhadora, como tambm de cooptao poltico-institucional de parcela importante das direes sindicais e partidrias. O processo
de cooptao agrava-se com a chegada do PT ao governo.A cooptao serve de
anteparo para o governo na sua relao com os movimentos sociais e o movimento sindical. Basta observar no que se transformaram as manifestaes do dia
1 de maio organizadas pela CUT e as demais centrais sindicais.
A crise de representao fortemente alimentada pelo governo Lula, ao realizar o amlgama entre governo, partido e sindicato, na mais pura tradio stalinista (fora de lugar) de aparelhamento do Estado e transformao das organizaes de massa em correias de transmisso do governo. O comportamento
subserviente da CUT ao governo e a indicao do presidente da entidade para
ocupar o cargo de ministro do Trabalho so exemplos paradigmticos desse fenmeno.
Os partidos em geral, e o PT em particular, se estatizam, acentuando o processo de profissionalizao que j vinha ocorrendo muito antes da eleio de
Lula.A profissionalizao se manifesta no sentido de seus quadros viverem da
poltica, ocupando cargos e funes no aparelho de Estado e no prprio partido. O militante ideolgico tradicional perde espao. Reproduzem-se e reno-
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Documento da Agncia de Energia das Naes Unidas alerta sobre os efeitos dos biocombustveis.
Entre os possveis problemas, esto o agravamento do desmatamento, os conflitos pela posse da terra e o aumento do preo dos alimentos. Nos Estados Unidos, a expectativa de um aumento da produo de biocombustveis j fez subir o preo do milho, que
a matria-prima para o etanol naquele pas.
O Brasil lidera a produo mundial de etanol obtido a partir da cana-de-acar.
(continua)
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Os usineiros so acusados de desrespeitar as leis trabalhistas e submeter os cortadores de cana-de-acar a condies desumanas de trabalho.
Fonte: Biocombustveis na berlinda. O Globo, 1 de maio de 2007, p. 36.
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processo de reduo, que esto associadas ao movimento sindical e aos movimentos sociais.
Do ponto de vista poltico mais imediato, e alm de divergncias menores e
interesses particulares conjunturais, esses partidos se diferenciam pelo grau e a
forma como defendem o modelo liberal perifrico. O PSDB representa o fundamentalismo liberal mais orgnico e ideolgico. Entretanto, tambm nesse partido se encontra uma ala menos financista, que procura mitigar a hegemonia do
capital financeiro com o discurso a favor da produo. O PT, por seu turno, tem
atuao mais pragmtica, pois mantm um discurso de esquerda desenvolvimentista, cada vez mais difcil de ser sustentado, e descamba para uma defesa genrica dos pobres, procurando associar-se aos programas de transferncia renda
do governo federal.
No obstante as diferenas, o modus operandi do governo Lula e do PT no
significativamente distinto daquele do PSDB. No fundamental, a equao composta pelas mesmas variveis: financiamento das campanhas pelos grupos econmicos dominantes, nepotismo e ocupao patrimonialista do Estado, relaes
fisiolgicas para balizar os acordos e relaes utilitaristas com os grandes grupos
econmicos. O diferencial o uso funcional das polticas assistencialistas.Agregando-se o assistencialismo na equao acima, temos o fenmeno do lulismo
que, na sntese de Ricardo Antunes mostrada no Quadro 6.4, o governo que
fala para os pobres, vivencia as benesses do poder e garante mesmo a boa vida
aos grandes capitais.
Quadro 6.4
Lula e o lulismo
Ricardo Antunes, professor titular de sociologia do Instituto de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade de Campinas, escreveu artigo sobre o chamado lulismo, que resume, com conciso e preciso, a percepo de muitos analistas.
Lula era uma expresso tpica dos pees do ABC, como os metalrgicos se autodenominavam. Mas a dcada seguinte, a dos anos 1990, trouxe mutaes profundas, inicialmente com Fernando Collor de Mello e depois com Fernando Henrique Cardoso. O
pas estancou, os assalariados se informalizaram e o desemprego estrutural explodiu.
O pas se desertificou.
(continua)
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Energia
Valores R$ bilhes
Habitao e
saneamento
Total
Unio
33,0
34,8
67,8
25,3
274,8
136,0
436,1
Total
58,3
274,8
170,8
503,9
Mdia anual
14,6
68,7
42,7
126,0
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Participao no PIB %
Unio
0,3
0,3
0,6
0,2
2,4
1,2
3,7
Total
0,5
2,4
1,5
4,3
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mento em infra-estrutura, as PPPs so, na verdade, mais uma forma de privatizao de servios tradicionalmente oferecidos pelo Estado.
Alm de o PAC ser pouco ambicioso, visto o volume relativamente pequeno de recursos, tambm deve ser questionada a natureza de grande nmero
de projetos listados no programa, especialmente no setor de logstica, com
destaque para os transportes. Da mesma forma que na iniciativa das PPPs, a nfase na infra-estrutura de apoio s atividades de exportao, principalmente, de produtos primrios. Assim, a mobilizao de escassos recursos pblicos
para consolidar a especializao em produo e exportao de produtos primrios. Trata-se de reforar um dos pilares do modelo liberal perifrico, fortalecendo o bloco dominante, no qual os produtores e exportadores tm papel protagnico.
Esse foco de investimentos na especializao retrgrada no se limita exclusivamente ao PAC e ao setor de infra-estrutura. No horizonte 2007-2010, a poltica governamental de financiamento do setor industrial (principalmente, via
BNDES) est concentrada nos setores extrativistas e de insumos bsicos. Os setores de hidrocarbonetos, extrativo mineral, siderurgia, papel e celulose e sucroalcooleiro repondem por 83% dos investimentos programados para o perodo 2007-2010. Para ilustrar, o financiamento total do BNDES para o setor de papel e celulose dever ser de R$ 18 bilhes nesse perodo. O prprio BNDES
reconhece que a maior parte desses investimentos ... [] de carter autnomo
em relao ao mercado interno [e] responde a movimentos da expanso e deslocamento da economia mundial (Bandin, 2007, p. 11).
O montante pequeno dos recursos comprometidos no PAC que esto diretamente sob a responsabilidade da Unio fica evidente quando se consideram as
despesas anuais com os juros da dvida pblica. Segundo as estimativas do governo, a previso que o pagamento lquido de juros da dvida pblica corresponda a 5,6% do PIB em 2007, ou seja, aproximadamente R$ 140 bilhes, como mostra a Tabela 7.2.
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Tabela 7.2
2008
2009
2010
Mdia
4,5
5,0
5,0
5,0
4,9
Inflao (%)
4,1
4,5
4,5
4,5
4,4
12,2
11,4
10,5
10,1
11,1
4,25
4,25
4,25
4,25
4,25
5,6
5,0
4,4
3,9
4,7
-1,9
-1,2
-0,6
-0,2
-1,0
48,3
45,8
42,9
39,7
44,2
8,2
8,1
8,1
8,2
8,2
5,3
5,2
5,0
4,7
5,1
2.527,1
2.772,9
3.042,6
3.338,5
2.920,2
Memorando
PIB nominal R$ bilhes
Fonte: Ministrio da Fazenda.
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analisados h insuficincia de recursos, que varia de 19,5% no caso de aeroportos a 77,6% no caso de hidrovias. Para toda a rea de logstica e transporte, o investimento mdio anual previsto no PAC de R$ 12,0 bilhes para o perodo
2007-2010, enquanto no PNLT o investimento mdio anual necessrio para
evitar problemas ainda mais graves nessa rea de R$ 18,2 bilhes no perodo
2007-2011. Ou seja, os recursos do PAC representam um dficit de 33,9% em
relao s necessidades de investimento na rea de logstica e transporte.
Tabela 7.3
PNLT (necessidade
de investimentos)
Rodovirio
8,43
10,57
20,2
Ferrovirio
2,07
4,25
51,3
Hidrovias
0,15
0,67
77,6
Portos
0,67
1,82
63,2
Aeroportos
0,70
0,87
19,5
12,02
18,18
33,9
Total
Fonte: O Globo, 16 de julho de 2007, p. 17. Nota: PNLT = Plano Nacional de Logstica e Transportes.
Os estmulos ao investimento privado, contemplados no PAC, envolvem financiamento, incentivos fiscais e mudanas no marco regulatrio. No que se refere ao financiamento, o PAC sinaliza para: aumento dos recursos de emprstimo da Caixa Econmica Federal nas reas de saneamento e habitao; melhores condies nas linhas de crdito do BNDES, com reduo do custo de
financiamento; e criao do Fundo de Investimento em Infra-estrutura, com recursos do FGTS, no valor de R$ 5 bilhes.
Os incentivos fiscais referem-se, principalmente, iseno de pagamentos de
impostos (IRPJ, PIS e Cofins) nos novos projetos e maior prazo de recolhimento
de impostos.Alm da infra-estrutura, esses incentivos abrangem setores como TV
digital, microcomputadores, ao, semicondutores e construo.
As medidas regulatrias envolvem, principalmente, a recriao da Sudam e da
Sudene e a proposio de novas legislaes sobre proteo ambiental, competncia das agncias reguladoras, defesa da concorrncia, saneamento e resseguros.Ao
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mesmo tempo, no so contempladas no PAC mudanas efetivamente estruturantes, como a reduo do abuso de poder econmico por parte de empresas privadas concessionrias de servios de utilidade pblica. O prprio Ministrio Pblico e o Tribunal de Contas da Unio tm apresentado crticas severas ao processo
de concesso de rodovias (O Globo, 12 de janeiro de 2007, p. 26). E, como ficou
amplamente demonstrado no caso do caos areo e das tragdias de 2006-2007, a
agncia reguladora da aviao civil mostrou-se incapaz de controlar as prticas comerciais restritivas e o abuso de poder das companhias areas.
Particularmente preocupante a situao do setor de energia.A privatizao,
a desregulamentao e a falta de investimento mantm o setor como incerteza
crtica no desenvolvimento do pas. A distores ocorridas no governo Cardoso, que causaram o apago de 2001, foram agravadas no governo Lula, como
aponta o Quadro 7.1. Para ilustrar, vale notar que o custo da energia para o setor industrial cresceu 21% ao ano no perodo 2003-2007 (O Globo, 12 de janeiro
de 2007, p. 26), enquanto a variao mdia anual do ndice de preos por atacado foi de 5,9% no mesmo perodo.
Quadro 7.1
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Segundo outro especialista, Antonio Dias Leite, o desarranjo do setor resulta de duas
grandes reformas feitas em menos de uma dcada, uma na era FHC e outra no primeiro mandato de Lula, visto que elas desorganizaram as relaes entre os participantes
e isso leva um tempo para se acertar. Alm disso, o atual governo optou por um modelo muito complicado.
Fonte: CartaCapital, As travas do crescimento, 10 de janeiro de 2007, p. 21-31.
A ineficcia dos servios de utilidade pblica manifestou-se de forma extraordinria no chamado apago areo. A crise da aviao civil comeou com
a quebra da Varig em junho de 2006, na qual o governo tomou a deciso de
no intervir. O acidente com o avio da Gol, em setembro, causou a morte de
154 pessoas. Nos meses seguintes ficaram evidentes a necessidade de investimentos em aeroportos e no sistema de controle areo, as prticas de abuso de
poder econmico por parte das companhias areas, a fragilidade da agncia reguladora (Anac) e a inoperncia do governo federal. Em julho de 2007 aconteceu outro acidente, dessa vez com avio da TAM, no qual morreram cerca de
duzentas pessoas.
No contexto do PAC, a mudana do marco regulatrio aponta no sentido de
aumentar riscos e incertezas no caso especfico do meio ambiente.A percepo
e a evidncia disponvel sinalizam que o governo Lula est acelerando os processos de licenciamento ambiental para os empreendimentos energticos. Como
destaca o documento do Conselho Regional de Economia do Rio de Janeiro
(Corecon-RJ, 2007, p. 4), investir no uso sustentvel dos recursos naturais
tambm uma forma de garantir crescimento econmico, mas essa possibilidade
no foi explorada no PAC, que adota a forma simplista de subsidiar a produo,
desconsiderando os custos ambientais.A crtica refere-se no somente maior
permissividade em relao aos custos ambientais dos grandes projetos de infraestrutura (por exemplo, hidreltricas como a do Rio Madeira), mas tambm daqueles decorrentes das atividades orientadas para a exportao de produtos primrios (minerao, pecuria e produtos agrcolas). Os especialistas tm destacado os elevados e crescentes custos ambientais decorrentes do avano do modelo
liberal perifrico, que tem como um dos seus pilares a expanso das exportaes
de produtos primrios, como mostra o Quadro 7.2.
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Quadro 7.2
Os dados de pesquisa recente do IBGE chamam a ateno para o fato de o arco do desmatamento comea a avanar sobre a mata fechada em pelo menos quatro frentes. A
maior delas concentra-se no eixo da BR-163, que liga Cuiab a Santarm (PA), passando por uma das mais ricas regies amaznicas em recursos naturais.
O processo de desmatamento, como indicam os mapas, comea com a extrao da
madeira. Em seguida, os focos de incndio abrem caminho para a pecuria. S depois
a vez das lavouras. A potencialidade para o cultivo de gros se d principalmente nas
reas de cerrado do Mato Grosso, Tocantins e sul do Maranho, mas as frentes identificadas nos mapas mostram avanos em Santarm, Marab e Redeno, todas no Par.
Fonte: O Globo, 26 de janeiro de 2007, p. 10.
O PAC contempla, tambm, algumas diretrizes que pretendem dar sustentabilidade macroeconmica ao programa. Entretanto, as medidas de poltica macroeconmica implicam sria contradio, pois tm vis restritivo em relao
expanso da renda e, portanto, da demanda por servios de infra-estrutura. O
PAC reafirma limitaes estritas dos gastos pblicos, principalmente, dos gastos
sociais.
Os principais destaques so as medidas especficas focadas na reduo das despesas. A primeira delas a regulamentao do Regime de Previdncia Complementar do Servidor Pblico, que envolve despesas com aposentadorias e penses. a continuao da reforma previdenciria feita em 2003.
A segunda medida a criao do Frum Nacional da Previdncia, que est
direcionado para o corte de direitos sociais (por exemplo, idade mnima de aposentadoria). O objetivo explcito manter constante (em 8,2% do PIB) as des-
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do PIB com dois anos de defasagem. O objetivo dessa medida conter os gastos da previdncia do setor privado (INSS). Essa medida implica retrocesso em
relao experincia do passado recente, como se pode ver no Grfico 7.1. Nos
dois mandatos do governo Cardoso (1995-2002), o salrio mnimo real cresceu
taxa mdia anual de 4,8%, enquanto no governo Lula (2003-06) essa taxa foi
de 6,1%. Considerando todo o perodo 1995-2006, a taxa mdia anual de crescimento real do salrio mnimo foi de 4,9%. No contexto do PAC, a taxa dever cair para 4,7%.
Grfico 7.1
5.5
4.9
4.8
5.2
4.7
4.0
4
3
2
1
0
1995-98
1999-2002
1995-2002
2003-06
1995-2006
2007-10
2008-11 (PAC)
A poltica de salrio mnimo estabelecida pelo PAC um passo atrs. Ele pretende conter a expanso da massa salarial, bem como reduzir o poder de fogo desse importante instrumento de reduo da desigualdade no pas. Isso no contribui
para acelerar o crescimento e, menos ainda, para o desenvolvimento econmico e
social do pas via reduo da desigualdade. Este o tema da prxima seo.
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mann, 2000, p. 88). No que se refere distribuio da riqueza, estimativas indicam que a riqueza apropriada pelo 1% mais rico representava 53,5% do estoque
de riqueza total em Campinas em 1996 (Pinto, 2007, p. 89). Estimativas para o
Brasil chegaram ao mesmo resultado em 1989: o contingente equivalente ao 1%
mais rico se apropriava de 53% da riqueza total do pas (Gonalves, 2003a, p.
133). Estimativas feitas em 1999 chegaram a 56,5% (Carcanholo, 2005, p. 188).
H evidncias de que o grau de desigualdade na distribuio pessoal da renda tem diminudo desde 1998. O indicador usado o coeficiente de Gini, que
varia de zero a um, calculado sobre a distribuio da renda domiciliar per capita.
Quanto mais elevado esse coeficiente, maior a desigualdade.
A queda do coeficiente de Gini aparece no Grfico 7.2. Dentre os principais
fatores explicativos dessa tendncia, podem ser destacados: as taxas de inflao relativamente baixas; os incrementos reais do salrio mnimo; os benefcios da Previdncia Social; e as transferncias de renda. No ltimo caso, h diversos programas de governo, principalmente da Unio, como o Bolsa Famlia, como vimos no captulo 5.
Grfico 7.2
0.602
0.602
0.600
0.60
0.594
0.595
0.596
0.589
0.59
0.583
0.58
0.572
0.569
0.57
0.56
0.55
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
Fonte: IPEAdata.
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32.5
95,2
94,3
94
32,1
32.0
31,9
92
89,9
90
31.5
87,9
88
31,1
86
86,0
30,9
31.0
30,8
84
30.5
82
80
30.0
2000
2001
2002
2003
Salrios/EOB
2004
Salrios/PIB
Os indicadores usados so: (i) a relao entre os salrios e o excedente operacional bruto (EOB); e (ii) a relao entre os salrios e o PIB. O EOB usado para o clculo o seu valor lquido, que exclui o rendimento misto bruto (rendimento de autnomos) (Feij et al, 2003, p. 62).
A evidncia conclusiva: alm de j terem peso relativamente baixo na renda no Brasil, os salrios tendem a perder participao relativa.Tem havido maior
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Diferencial entre a variao do salrio mdio e a variao do PIB per capita: 1996-2006
8
6
4
2
0
-2
-4
-6
-8
-10
-12
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Fonte: IBGE. Nota: salrio mdio refere-se ao rendimento mdio do trabalho principal nas regies metropolitanas que fazem parte da PME-IBGE.
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tra o Grfico 7.5. Entretanto, houve aumento da concentrao funcional da renda, tendo em vista a baixa gerao de emprego e a elevao significativa da taxa de desemprego. No perodo 1999-2002, o desempenho da economia ainda pior e est associado no s elevao da taxa de desemprego como queda dos salrios reais. O diferencial acumulado entre a variao do salrio mdio
real e a variao do PIB real per capita negativo (-4,2%). Agrava-se ainda mais
a desigualdade na distribuio funcional da renda, com grandes perdas para os trabalhadores.
Grfico 7.5
4,8
3,9
1,9
0,9
0,6
-2,1
-3,6
-4,2
Salrio mdio real
-3,9
2003-2006
Fonte: IBGE. Nota: Salrio mdio refere-se ao rendimento mdio do trabalho principal nas regies metropolitanas que fazem parte da PME-IBGE.
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Massa salarial
PIB real
2003
108,3
88,5
97,9
101,1
2004
111,7
83,9
96,8
106,9
2005
115,0
83,9
98,2
110,0
2006
117,6
85,3
100,2
114,1
Fonte: IBGE. Pesquisa Mensal de Emprego. Notas: Emprego = populao ocupada nas regies metropolitanas (RMs): Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre. Salrio mdio = Rendimento mdio real do trabalho principal, habitualmente recebido
por ms, pelas pessoas de 10 anos ou mais de idade, ocupadas no trabalho principal da semana de referncia.
Como vimos principalmente no captulo 3, a gesto macroeconmica do governo Lula tem se caracterizado por polticas fiscal e monetria altamente restritivas.
A poltica fiscal restritiva envolve os mega-supervits primrios, superiores a
4% do PIB, ao mesmo tempo em que h dficit nominal.Tomando como referncia os dados do PAC discutidos na seo 7.1, a previso de supervit primrio de 4,25% do PIB e pagamento de juros lquidos de 5,6% do PIB em 2007.
Isso significa a transferncia de renda do conjunto da sociedade, que tem elevada propenso a consumir, para os rentistas (aqueles que vivem de juros), que tm
baixa propenso a consumir.A situao se agrava quando se considera que a estrutura tributria brasileira marcada pela regressividade. Portanto, a poltica fiscal, alm de restringir a expanso da demanda efetiva, tambm tem vis concentrador de renda a favor dos rentistas e em prejuzo dos trabalhadores.
A poltica monetria de juros altos tambm funciona no sentido de piorar a
distribuio funcional da renda.A transferncia de valores vultosos na forma de
pagamento de juros particularmente grave no caso da economia brasileira, pois
os salrios tm participao relativamente pequena na renda.
Ainda no que se refere ao efeito distributivo da poltica monetria, cabe analisar a relao entre o preo do capital (taxa de juro) e o preo do trabalho (salrio). A relao juro/salrio expressa a taxa de juro real em que o deflator a va-
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25,7
25,1
25
20
17,6
15,1
15
12,3
14,8
11,4
10,5
10,3
10
6,9
7,1
2005
2006
5
0
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Fonte: BACEN e IBGE. Notas: Relao juro/salrio = taxa de juro nominal deflacionada pela variao do salrio mdio nominal. Juro nominal = Taxa de juro Over / Selic. Salrio nominal = rendimento mdio nominal do trabalho principal.
A relao mdia juro/salrio foi de 16,2% em 1995-1998, 17,0% em 19992002 e 12,1% em 2003-2006. Portanto, o vis concentrador de renda da poltica monetria foi maior no governo Cardoso do que no governo Lula. Porm, deve-se destacar que em ambos os casos a relao muito elevada.
O forte vis concentrador da poltica monetria resulta na participao crescente dos bancos no PIB, conforme mostra o Grfico 7.7. Essa participao mostra tendncia de crescimento desde 1995. Para ilustrar, a relao entre os ativos
totais dos grandes bancos privados (Bradesco, Ita e Unibanco) e o PIB aumentou de 17,2% em 1999-2002 para 19,3% em 2003-2006. Em 2006, esses
trs grandes bancos privados brasileiros responderam por 26% do ativo total e
32% do patrimnio lquido total das 1.876 instituies que compem o sistema
financeiro nacional (BACEN, 2007). A dominao financeira evidencia-se tan-
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to no governo Cardoso como no governo Lula, sendo ainda mais evidente neste ltimo. Esse indicador sugere que os rentistas esto se apropriando de parcelas crescentes da riqueza e da renda do pas.
Grfico 7.7
20
17,2
15
11,6
10
5
1,4
1,9
2,2
0
Ativo / PIB
1999-2002
2003-2006
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O PAC revela, tambm, a ausncia de mudanas significativas no padro de gesto macroeconmica. Portanto, muito provvel que avanos marginais continuem ocorrendo na distribuio pessoal da renda, simultaneamente com o retrocesso na distribuio funcional da renda e da distribuio da riqueza.
18,9
2002
18,5
2003
17,6
2004
17,8
2005
18,0
Fonte: IBGE-PNAD.
O Brasil tem ndices de violncia muito elevados.A violncia atinge, principalmente, a populao mais jovem. Considerando as mortes de jovens por armas
de fogo, o Brasil tem o mais elevado ndice em um painel de 65 pases, como
mostra a Tabela 7.6. No que se refere taxa de homicdios de jovens, o Brasil
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Taxa
Brasil
43,1
Colmbia
95,6
Venezuela
38,3
Venezuela
65,3
Belize
17,6
Brasil
51,7
Uruguai
15,2
Porto Rico
50,1
Guiana
11,0
Santa Lcia
29,4
Fonte: Organizao Mundial de Sade e Mapa da Violncia 2006. Os jovens do Brasil. Nota: Os dados do Brasil referem-se a 2004.
Nos ltimos anos tem crescido significativamente a taxa de desemprego entre jovens, como mostra a Tabela 7.7. Na faixa etria de 16 a 17 anos, a proporo de jovens que s estudam de 54,4%; na faixa de 18 a 19 anos, a proporo
cai para 27,6%. O desemprego afeta 5,1 milhes de jovens. Somente 12,5% dos
jovens empregados tm rendimento mensal superior a dois salrios mnimos.
Tabela 7.7
18 a 24 anos
1995
11,5
10,7
1998
17,6
16,0
2001
17,5
17,0
2003
19,0
18,0
2004
19,6
17,1
2005
21,5
18,0
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No perodo 2001-2005 houve aumento do consumo de tabaco, bebidas alcolicas, maconha, solventes e cocana, como apresentado na Tabela 7.8. Esse fenmeno particularmente evidente no caso dos jovens. Na faixa etria de 12 a
17 anos, a proporo de jovens que consomem bebidas alcolicas aumentou de
48,3% em 2001 para 54,3% em 2005. No conjunto da populao, a proporo
de usurios de cocana aumentou de 2,3% em 2001 para 2,9% em 2005. Por
outro lado, diminuiu a proporo de pessoas, principalmente jovens, que receberam algum tratamento para o uso de lcool ou drogas.
Tabela 7.8
2001
2005
12 a 17 anos
48,3
54,3
18 a 24 anos
73,2
78,6
Total
68,7
74,6
Homens
46,2
50,5
Mulheres
36,3
39,2
Total
41,1
44,0
Maconha
6,9
8,8
Solventes
5,8
6,1
Cocana
2,3
2,9
Bebidas alcolicas
Tabaco
Populao que j recebeu algum tratamento para uso de lcool ou drogas (%)
12 a 17 anos
2,8
1,0
18 a 24 anos
4,9
2,3
Total
4,0
2,9
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levam os jovens brasileiros a migrar para o exterior procura de melhores oportunidades. Os dados sobre imigrantes legais nos Estados Unidos mostram claramente a tendncia de aumento do nmero de brasileiros que migram para esse
pas: 4.574 em 1997, 9.439 em 2002 e 17.910 em 2006, como mostra a Tabela
7.9. Durante o governo Lula atinge-se o nvel recorde de emigrantes brasileiros
para os Estados Unidos.
Tabela 7.9
1997
4.574
0,57
1998
4.380
0,67
1999
3.887
0,60
2000
6.943
0,83
2001
9.448
0,89
2002
9.439
0,89
2003
6.331
0,90
2004
10.556
1,10
2005
16.664
1,48
2006
17.910
1,41
A tendncia de emigrao ainda mais evidente quando se considera a participao no fluxo total de imigrao nos Estados Unidos. Essa participao tende a crescer desde 1997, mas a tendncia torna-se ainda mais forte a partir de
2004.As estatsticas do governo dos Estados Unidos mostram, ainda, que mais de
1/4 do fluxo de imigrantes de brasileiros com menos de 25 anos e aproximadamente 2/3 tm menos de 35 anos.
Frente situao descrita, no surpreendente que os jovens brasileiros estejam pessimistas em relao ao futuro. Segundo Edgar Flexa Ribeiro, presidente
do Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino do Rio (Sinepe-Rio),o jovem est vendo muito pouca perspectiva sua frente.Vivemos uma crise geral de valores que se reflete diretamente no comportamento deles. Se queremos resgatar
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Melhor
Igual
Sem opinio
41
38
20
No Rio de Janeiro
48
32
18
No Brasil
46
32
20
No mundo
48
24
24
Existe
No existe
26
70
Amor ptria
45
48
Respeito ao trabalho
33
61
32
55
25
61
23
63
Bons governos
17
76
13
80
Fonte: Ibope e Sindicato dos Estabelecimentos de Ensino do Rio (Sinepe-Rio). Nota: Totais no somam 100 porque parcela dos entrevistados no tem opinio sobre a questo.
Os jovens avaliam que os problemas mais graves do pas so a violncia e o desemprego. E 85% deles afirmam que os polticos so aqueles em quem menos
confiam.
Os jovens tambm expressam grande pessimismo em relao ao Brasil. Destacam
a inexistncia de boas prticas polticas e de bons governos. Chamam a ateno, tambm, para a explorao dos mais fracos e a falta de segurana para planejar a vida.
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4. Cenrios macroeconmicos
Os macrocenrios nacionais envolvem um conjunto de incertezas crticas relativas situao econmica internacional e evoluo de variveis endgenas. No
plano externo, a questo central a evoluo da atual fase ascendente do ciclo
da economia mundial. As variveis determinantes so: o crescimento da renda,
principalmente, nas economias-locomotivas (Estados Unidos e China); o desempenho do comrcio mundial no que diz respeito a quantidade e preos, principalmente das commodities, e natureza das polticas comerciais (mais liberalizao ou protecionismo); e a volatilidade dos fluxos internacionais de capitais.
No plano domstico, as incertezas crticas so: condies econmicas; natureza das polticas macroeconmicas; infra-estrutura; situao social; governana; evoluo institucional; e coeso poltica do bloco dominante.
No incio do segundo governo Lula, os macrocenrios dominantes envolvem um vis otimista em relao ao futuro da economia mundial e da brasileira. O otimismo est expresso nas diretrizes e parmetros do Programa
de Acelerao do Crescimento, lanado em janeiro de 2007. Em outros exerccios de simulao, o afrouxamento de determinadas hipteses gera um certo otimismo qualificado, como o caso do cenrio elaborado pela revista
The Economist em junho de 2007.As previses desses dois cenrios so apresentadas na Tabela 7.11.
Tabela 7.11
2008
2009
2010
Mdia 2007-10
4,5
5,0
5,0
5,0
4,9
4,1
4,5
4,5
4,5
4,4
-1,9
-1,2
-0,6
-0,2
-1,0
1,0
0,5
0,3
0,1
0,5
12,2
11,4
10,5
10,1
11,1
7,8
6,6
5,7
5,4
6,4
2,0
2,1
2,2
2,3
2,2
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2007
2008
2009
2010
Mdia 2007-10
3,9
3,7
3,6
3,7
3,7
Inflao, IPC
3,3
3,7
4,0
3,8
3,7
-2,4
-2,1
-1,6
-1,2
-1,8
1,0
0,5
0,3
0,4
0,6
11,9
10,0
9,8
9,5
10,3
8,3
6,1
5,6
5,5
6,4
2,0
1,9
1,9
2,0
1,9
The Economist
Fontes: Ministrio da Fazenda. PAC Programa de Acelerao do Crescimento. The Economist. Country Briefings. Brazil.
http://www.economist.com/countries/Brazil/PrinterFriendly.cfm?Story_ID=9396089.
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No plano interno, os otimistas acreditam que o PAC elevar de forma significativa a taxa de investimento da economia brasileira, da mdia de 16% em
2003-06 para algo prximo de 25% em 2007-2010. Os adeptos do otimismo
qualificado no acreditam que os recursos do PAC para investimentos pblicos
em infra-estrutura e os estmulos para o investimento privado sejam capazes de
causar tamanha elevao na taxa de investimento. Os otimistas tambm supem
que os investimentos do PAC reduziro significativamente as srias restries de
infra-estrutura que dificultam o processo de crescimento da produo. No entanto, h analistas que afirmam que a reduo de gargalos no ser to significativa e que riscos persistem em reas como energia, logstica e transportes. Como resultado, naturalmente, aparecem diferenas a respeito das taxas de crescimento da renda nos exerccios de previso.Assim, enquanto o PAC prev uma
taxa mdia anual de crescimento real do PIB de 4,9% no perodo 2007-2010,
as projees de The Economist implicam taxa mdia de 3,7%. Essa diferena de
1,2% significativa, visto que o crescimento populacional do pas deve ser de
1,3% ao ano.
Exerccios de macrocenrios so importantes nem tanto pela manuteno e
projeo de tendncias, mas principalmente pela avaliao dos riscos e incertezas que implicam reverso de tendncias. No caso do Brasil, a trajetria futura
de mdio e longo prazo do pas estar condicionada, em grande medida, pelo
contexto internacional. Forte desacelerao da economia mundial, reverso do
ciclo atual e choques externos recolocaro o pas em uma trajetria de instabilidade e crise, pois, como vimos, a economia brasileira continua a apresentar elevado grau de vulnerabilidade externa estrutural.
No que se refere infra-estrutura, evidente que os investimentos tm resultados de mais longo prazo. Em muitos casos por exemplo, de hidroeltricas
, a entrada em operao das unidades de produo pode demorar mais de cinco anos. Ou seja, muito provvel que as j srias restries na infra-estrutura
continuem como obstculos ao crescimento da produo, reduzam a eficincia
econmica e gerem inflao de custos em futuro prximo.
A governana (capacidade gerencial e organizacional do governo) outra incerteza crtica. No governo Lula, a governana reconhecidamente baixa, como
indicam os riscos crescentes de problemas energticos e os recentes acidentes areos. Como vimos no captulo 3, h evidncia sobre um retrocesso da governana durante o governo Lula. pouco provvel que haja alteraes importan-
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5. Perspectivas
Este livro faz um balano da natureza das polticas econmicas e sociais do primeiro governo Lula e seus impactos sobre a dinmica da economia brasileira no
perodo. Em particular, demonstra como e por que o governo deu continuidade
s mesmas polticas postas em prtica pelo segundo governo Cardoso, evidenciando a consolidao do mesmo bloco de poder e o processo de transformismo
poltico que atingiu o Partido dos Trabalhadores e suas principais lideranas.
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O livro demonstra tambm que, apesar da manuteno do modelo liberal perifrico e da mesma poltica econmico-social, naquilo que esta tem de essencial, os resultados alcanados, expressos nas diversas variveis macroeconmicas
relevantes, apontam para um melhor desempenho do governo Lula quando comparado ao segundo governo Cardoso (1999-2002). A evidncia emprica apresentada no deixa dvidas quanto circunstncia fundamental que permitiu distintos resultados macroeconmicos: a conjuntura econmica internacional, altamente favorvel, a partir de 2003.
Os resultados macroeconmicos alcanados nos primeiros seis meses do segundo governo Lula reiteram as tendncias de maior taxa de crescimento e estabilizao das taxas de desemprego, reduo da taxa de inflao, elevados supervits na balana comercial, reduo da dvida externa, aumento das reservas internacionais e da dvida lquida total do setor pblico, alm de diminuio da
vulnerabilidade externa conjuntural da economia brasileira.
Estamos em um momento de menor instabilidade macroeconmica e de
legitimao do modelo liberal perifrico e da poltica econmica ortodoxa
com a manuteno da hegemonia do capital financeiro e do setor exportador no interior do bloco de poder. Entretanto, persistem as altas taxas de juros e a valorizao do cmbio, elevadas taxas de desemprego, o alto grau de
concentrao de riqueza e renda, a precarizao do trabalho e a ausncia de
uma poltica industrial efetiva.
O quadro se completa com as polticas sociais focalizadas, que passam ao largo do enfrentamento estrutural da pobreza e da pssima distribuio de riqueza e renda. H uma ampla frente poltica pelo crescimento econmico, que desloca para segundo plano todos os temas e problemas que no se relacionam direta e imediatamente com maiores taxas de crescimento do PIB. Da a
proeminncia do PAC como carro-chefe da poltica e do marketing lulista.Apesar de trazer o Estado para um lugar de maior destaque na esfera econmica, o
governo Lula refora as caractersticas fundamentais do modelo liberal perifrico e atende a sua dinmica: consolidao da insero internacional passiva (comercial, produtiva, tecnolgica e financeira), privatizao de segmentos da infraestrutura e manuteno de elevados supervits fiscais primrios.
Em suma, o governo Lula no aproveita as circunstncias internacionais
favorveis para reduzir estruturalmente a vulnerabilidade externa do pas.Ao
contrrio, embalado por elevados supervits comerciais, o modelo liberal pe-
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rifrico tem se mantido intacto, abrindo ainda mais a conta financeira do balano de pagamentos.
A eventual reverso da atual conjuntura caracterizada por grande liquidez
internacional e por uma fase ascendente do comrcio , que favorece enormemente as exportaes de todos os pases da periferia, inclusive o Brasil, ter impactos decisivos sobre a dinmica da economia brasileira. Essa mudana, que poder ocorrer a partir da desacelerao das economias americana e chinesa, cada
vez mais articuladas comercial e financeiramente, ter um efeito desestabilizador
tanto maior quanto mais frgil for a insero internacional de cada pas. Se e
quando isso ocorrer, qualquer que venha a ser o futuro governante do Brasil, as
fragilidades do pas reaparecero com toda a fora, evidenciando mais uma vez
os limites estruturais do modelo liberal perifrico e da sua poltica macroeconmica.
Os efeitos sobre a economia brasileira e a resposta das autoridades econmicas so conhecidos.A desacelerao do comrcio mundial ter um impacto imediato sobre o valor das exportaes, com a reduo das quantidades exportadas
e a queda dos preos das commodities agrcolas e industriais.A reduo dos saldos
da balana comercial e, em conseqncia, da conta de transaes correntes do balano de pagamentos, implicar aumento da dependncia em relao aos fluxos
de capitais internacionais necessrios para o equilbrio do balano de pagamentos. Como essa situao ser a regra dos pases perifricos, as taxas de juros exigidas pelos capitais de curto prazo com tendncia a buscar proteo nos ttulos do governo americano tendero a se elevar, provocando, em cadeia, a elevao das taxas de juros domsticas. Em resumo: reaparecer a vulnerabilidade
externa estrutural da economia brasileira mascarada at aqui pelos grandes saldos obtidos no comrcio exterior , agora tambm explicitada pelo seu lado comercial e reforada pelo lado financeiro.
O crescimento da vulnerabilidade externa, num quadro de reduo dos saldos da balana comercial e de elevadas taxas de juros, ser acompanhado de uma
acelerao no crescimento das dvidas externa e interna, o que tornar ainda
mais dbeis os efeitos da poltica de elevados supervits primrios evidenciando-se, mais uma vez, que o problema fundamental da fragilidade financeira do
Estado est na vulnerabilidade externa e na poltica monetria.
O fraco desempenho da economia brasileira, provocado pela elevao da taxa de juros, dificultar mais ainda a obteno dos supervits primrios pela re-
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Quadro 7.3
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2 A poltica monetria de juros altos, mantida no PAC, tambm funciona no sentido piorar a distribuio funcional da renda por meio da transferncia de valores vultosos sob a forma de pagamento de juros.
2 A reduo da concentrao pessoal da renda, que inclui, principalmente, salrios, benefcios previdencirios e transferncias, uma tendncia observada
desde 1998.
2 A reduo da concentrao pessoal da renda reflete a reduo dos salrios
mais elevados, a elevao do salrio mnimo, os gastos da previdncia e as
transferncias sociais.
2 Durante o governo Lula no h evidncia de melhora na distribuio funcional
da renda, que confronta a remunerao dos trabalhadores com os ganhos dos
capitalistas.
2 No que se refere concentrao da riqueza e distribuio da renda, o desempenho do governo Lula no parece ser significativamente distinto daquele observado no governo Cardoso. O trao comum o avano da dominao financeira.
2 At 2004 houve tendncia de queda de participao dos salrios na renda. As
polticas monetrias e fiscais restritivas continuam funcionando como mecanismos concentradores de riqueza e renda, principalmente, nas mos dos rentistas que se beneficiam dos juros elevados.
2 A relao mdia juro/salrio foi de 16,2% em 1995-98, de 17,0% em 1999-2002
e de 12,1% em 2003-2006. Portanto, o vis concentrador de renda da poltica
monetria foi maior no governo Cardoso do que no governo Lula. Em ambos os
casos, essa relao muito elevada.
2 A participao dos ativos totais dos grandes bancos privados no PIB aumenta
de 17,2% em 1999-2002 para 19,3% em 2003-2006, caracterizando a crescente dominao financeira.
2 As perspectivas de crescimento econmico so pouco favorveis quando se
considera que o PAC no promove mudanas significativas nas diretrizes estruturais do processo de acumulao de capital fixo.
(continua)
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AVulnerabilidade Externa Comparada dada pelo desempenho externo relativo de determinado pas comparativamente ao desempenho externo relativo de
outros pases. Ela expressa a comparao, entre pases, do diferencial relativo de
indicadores de insero econmica internacional.
A metodologia bsica usada no clculo do ndice deVulnerabilidade Externa
Comparada (IVEC) similar utilizada no clculo do ndice de desenvolvimento humano (IDH) do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
(PNUD). A primeira verso do IVEC foi apresentada em Gonalves (2005).
Nessa verso foram utilizados dezesseis indicadores para calcular os ndices de
vulnerabilidade externa de 113 pases para o ano base de 2002.
A verso apresentada neste livro, tendo em vista a disponibilidade de dados para um perodo longo (1995-2006), concentra-se em trs indicadores. O IVEC
a mdia simples de trs ndices que expressam o desempenho de trs variveis
relacionadas insero econmica internacional: relao entre o saldo da conta
corrente do balano de pagamentos e o PIB (indicador BOP); relao entre as
reservas internacionais brutas e o valor mdio mensal das importaes CIF de
bens (RIM); e o grau de abertura, dado pela relao entre as exportaes de bens
FOB e o PIB (XPI).
Assim, o IVE-BOP ndice correspondente ao indicador do saldo de transaes correntes do balano de pagamentos (% PIB). O IVE-RIM o ndice correspondente ao indicador das reservas internacionais / importaes de bens CIF,
mensal (%). O IVE-XPI o ndice correspondente ao indicador das exportaes
de bens FOB / PIB (%). O IVEC a mdia simples desses trs ndices.
O ndice de vulnerabilidade externa comparada IVE-XP calculado da seguinte forma:
ndice = [(X X mnimo)/(X mximo X mnimo)] x 100
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1. Metodologia
A primeira verso do ndice de Desempenho Presidencial (IDP) foi apresentada por Gonalves (2003a). Nesta segunda verso, o IDP a mdia simples de seis
ndices que expressam o desempenho de variveis ou indicadores macroeconmicos: crescimento, hiato de crescimento, acumulao de capital, inflao, fragilidade financeira e vulnerabilidade externa.
O ndice de crescimento refere-se ao crescimento real do Produto Interno
Bruto brasileiro.
O ndice de hiato de crescimento a diferena entre a taxa de crescimento
real do PIB brasileiro e a taxa de crescimento real do PIB mundial.Visto que desenvolvimento um conceito relativo, o hiato de crescimento expressa o encurtamento da distncia entre a economia brasileira e a economia mundial, isto
, a velocidade com que o Brasil se torna mais desenvolvido.
O ndice de acumulao de capital refere-se taxa de crescimento real da formao bruta de capital fixo (FBCF).
Os ndices de desempenho do crescimento econmico, hiato e acumulao
de capital so calculados com base na seguinte frmula:
ndice = [(X X mnimo)/(X mximo X mnimo)] x 100,
sendo X o valor da varivel para cada ano, X mximo o maior valor da varivel
e X mnimo o menor valor da varivel.
Para evitar o efeito dos outliers (valores extraordinariamente altos ou baixos),
a seleo dos valores mximos e mnimos baseia-se na excluso dos cinco maiores e dos cinco menores valores. Portanto, quando as sries temporais so colocadas em ordem crescente, o valor mnimo o sexto valor da srie e o valor
mximo o 112 valor, tendo em vista que as sries temporais para o perodo
1890-2006 tm 117 observaes.
Por exemplo, no caso do ndice de crescimento econmico do presidente Lula em 2006, o clculo o seguinte:
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PIB
Hiato
FBCF
Inflao
Fragilidade Vulnerabilidade
financeira
externa
2003
1,1
-2,8
-4,6
15,0
39,7
270,7
2004
5,7
0,4
9,1
8,2
39,7
199,6
2005
2,9
-1,9
3,6
7,2
41,5
142,7
2006
3,7
-1,6
6,3
4,3
44,6
108,9
Mximo
12,1
11,7
34,9
628,0
(6,4425)
39,7
440,9
Mnimo
-3,3
-7,0
-33,6
1,0 (0)
0,5
55,0
Mx-Mn
15,4
18,7
68,5
6,4425
39,2
385,9
ndices
PIB
Hiato
FBCF
Inflao
Fragilidade Vulnerabilidade
financeira
externa
IDP
mdio
2003
28,6
22,5
42,3
58,0
0,0
44,1
32,6
2004
58,4
39,5
62,3
67,3
0,1
62,5
48,4
2005
40,3
27,2
54,3
69,4
0,0
77,3
44,8
2006
45,5
28,8
58,2
77,4
0,0
86,0
49,3
Mdia
43,2
29,5
54,3
68,0
0,0
67,5
43,8
Notas: Elaborao prpria. As mdias so aritmticas simples. O ndice de desempenho varia de zero a cem. Quanto maior for o ndice
melhor o desempenho. Na inflao os valores entre parnteses referem-se aos logaritmos naturais.
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1890-1901: Estimativa. Calculado com base na FBCF do governo federal e nas importaes de maquinaria industrial. Fontes:Villela e Suzigan (1973) e Suzigan (2000).
1902-2000: IBGE, Estatsticas Sculo XX, contas nacionais, tabela II.1a.
2001-2005: IBGE, Contas Nacionais, Reviso maro 2007.
2006: IBGE, Contas Nacionais trimestrais.
Inflao (%)
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Tabela A.1
Mandato
11/1889 a 11/1891
11/1891 a 11/1894
11/1894 a 11/1898
11/1898 a 11/1902
11/1902 a 11/1906
11/1906 a 6/1909
6/1909 a 11/1910
11/1910 a 11/1914
11/1914 a 11/1918
10
7/1919 a 11/1922
11
11/1922 a 11/1926
12
11/1926 a 10/1930
13
11/1930 a 10/1945
14
15
1/1951 a 8/1954
16
8/1954 a 11/1955
17
1/1956 a 1/1961
18
1/1961 a 8/1961
19
9/1961 a 4/1964
20
4/1964 a 3/1967
21
3/1967 a 8/1969
22
10/1969 a 3/1974
23
Ernesto Geisel
3/1974 a 3/1979
24
3/1979 a 3/1985
25
Jos Sarney
3/1985 a 3/1990
26
3/1990 a 9/1992
27
10/1992 a 12/1994
28
1/1995 a 12/1998
29
1/1999 a 12/2002
30
1/2003 a 12/2006
1/1946 a 1/1951
4. Ordenao
Nas Tabelas A.2 e A.3 as variveis macroeconmicas so ordenadas em ordem
crescente segundo o mandato presidencial.
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Tabela A.2
PIB mundial
-7,5
Afonso Pena
2 Collor
-1,4
Epitcio Pessoa
3 Afonso Pena
-1,2
Washington Lus
4 FHC II
2,1
5 Venceslau Brs
6 Figueiredo
7 FHC I
-0,3
Hiato
FBCF
Floriano
-8,7
Venceslau Brs
-24,3
1,0
Collor
-3,6
Deodoro
-20,2
1,0
Castelo Branco
-1,8
Jnio
-14,2
Dutra
1,3
Lula
-1,5
Prudente de Morais
-9,4
2,1
Floriano
1,3
FHC II
-1,3
Hermes da Fonseca
-9,3
2,2
Hermes da Fonseca
1,3
FHC I
-1,2
Collor
-7,5
2,4
Deodoro
2,1
Goulart
-1,2
Figueiredo
-3,7
8 Campos Sales
3,1
Collor
2,3
Afonso Pena
-0,9
Campos Sales
-3,3
9 Lula
3,3
Figueiredo
2,6
Artur Bernardes
-0,9
Caf Filho
-3,0
Venceslau Brs
2,7
Figueiredo
-0,6
FHC II
-2,0
11 Goulart
3,6
Vargas I
2,8
Venceslau Brs
-0,6
Washington Lus
-1,2
12 Artur Bernardes
3,7
Campos Sales
3,1
Campos Sales
Lula
3,5
13 Castelo Branco
4,1
Itamar
3,1
Sarney
0,4
Vargas I
4,0
14 Vargas I
4,3
FHC II
3,5
Prudente de Morais
0,8
FHC I
4,3
15 Sarney
4,4
Juscelino
3,6
Rodrigues Alves
0,8
Sarney
4,8
Prudente de Morais
3,6
Vargas I
1,4
Geisel
6,6
17 Rodrigues Alves
4,7
FHC I
3,7
Vargas II
1,4
Artur Bernardes
8,3
18 Washington Lus
5,2
Geisel
3,8
Itamar
2,2
Vargas II
8,3
19 Itamar
5,4
Nilo Peanha
3,9
Hermes da Fonseca
2,3
Castelo Branco
8,4
20 Vargas II
6,2
Rodrigues Alves
3,9
Nilo Peanha
2,4
Afonso Pena
9,3
21 Nilo Peanha
6,4
Sarney
4,0
Caf Filho
2,5
Floriano
9,3
22 Geisel
6,7
Jnio
4,4
Geisel
2,8
Juscelino
23 Epitcio Pessoa
7,4
Artur Bernardes
4,6
Costa e Silva
2,9
Itamar
10,2
24 Dutra
7,6
Costa e Silva
4,6
Jnio
Goulart
11,5
25 Costa e Silva
7,8
Vargas II
4,7
Washington Lus
4,1
Costa e Silva
11,9
26 Juscelino
8,1
Goulart
4,8
Juscelino
4,3
Nilo Peanha
11,9
27 Jnio
8,6
Lula
4,9
Dutra
6,2
Mdici
14,9
28 Caf Filho
8,8
Mdici
5,4
Mdici
6,2
Dutra
17,6
9,6
29 Deodoro
10,1
Castelo Branco
5,9
Epitcio Pessoa
6,4
Rodrigues Alves
26,5
30 Mdici
11,9
Caf Filho
6,1
Deodoro
7,9
Epitcio Pessoa
46,0
241
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Tabela A.3
Ordenao das variveis macroeconmicas segundo o mandato presidencial: inflao, fragilidade financeira e vulnerabilidade externa, 1890-2006 (ordem crescente)
Inflao
1
Campos Sales
Washington Lus
3
4
-10,4
Fragilidade
financeira
Vulnerabilidade
externa
Jnio
0,3
Vargas II
48,9
-2,0
Goulart
0,4
Dutra
53,8
Afonso Pena
-1,5
Juscelino
0,7
Caf Filho
Hermes da Fonseca
0,1
Castelo Branco
0,8
Floriano
102,2
Nilo Peanha
1,2
Caf Filho
1,3
Deodoro
115,0
Rodrigues Alves
4,2
Vargas II
2,2
Prudente de Morais
140,8
Epitcio Pessoa
4,6
Costa e Silva
3,4
Campos Sales
144,5
Vargas I
6,4
Dutra
4,8
Rodrigues Alves
167,4
FHC II
7,9
Mdici
5,0
Lula
170,2
10 Lula
8,6
Collor
5,1
Nilo Peanha
183,9
11 Artur Bernardes
8,8
Figueiredo
6,0
Epitcio Pessoa
186,3
12 Dutra
9,3
Geisel
6,6
Mdici
188,5
9,0
Costa e Silva
190,5
9,6
90,8
13 Prudente de Morais
11,0
Vargas I
14 Caf Filho
11,5
Itamar
Juscelino
192,0
15 Venceslau Brs
12,7
Washington Lus
10,0
Afonso Pena
194,3
16 Floriano
14,0
Artur Bernardes
10,9
Artur Bernardes
203,2
17 Vargas II
17,0
Afonso Pena
11,2
Castelo Branco
215,8
18 Deodoro
17,4
Sarney
11,5
Hermes da Fonseca
220,3
19 Mdici
21,2
Nilo Peanha
11,7
Geisel
231,2
20 Juscelino
21,5
Epitcio Pessoa
11,8
Jnio
235,1
21 FHC I
24,0
Venceslau Brs
12,7
Goulart
252,0
22 Costa e Silva
24,3
Hermes da Fonseca
12,9
Venceslau Brs
268,6
23 Jnio
34,6
Prudente de Morais
13,1
Itamar
280,0
24 Geisel
38,6
Campos Sales
13,3
Washington Lus
285,2
25 Castelo Branco
60,6
Rodrigues Alves
13,6
Figueiredo
297,0
26 Goulart
63,7
Floriano
14,7
Collor
297,9
27 Figueiredo
108,6
FHC I
18,8
FHC I
303,1
28 Sarney
386,3
Deodoro
21,6
Vargas I
324,4
29 Collor
1060,7
FHC II
39,6
Sarney
357,8
30 Itamar
2114,8
Lula
41,3
FHC II
362,0
242
Luiz Filgueiras
| Reinaldo Gonalves
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Tabela III.1
IDP (6)
Presidentes
ACP (6)
Dutra
76,5
Mdici
1,706
Mdici
74,0
Dutra
1,628
Epitcio Pessoa
71,6
Epitcio Pessoa
1,425
Caf Filho
70,8
Deodoro
1,206
Vargas II
69,9
Juscelino
1,091
Juscelino
69,0
Caf Filho
1,079
Nilo Peanha
68,0
Vargas II
0,869
Costa e Silva
66,7
Costa e Silva
0,860
Rodrigues Alves
66,4
Jnio
0,758
Deodoro
65,6
Nilo Peanha
0,498
Washington Lus
62,0
Geisel
0,497
Campos Sales
61,4
Rodrigues Alves
0,272
Jnio
60,5
Washington Lus
0,207
Hermes da Fonseca
60,1
Prudente de Morais
-0,037
Geisel
59,6
Castelo Branco
-0,165
Prudente de Morais
57,7
Hermes da Fonseca
-0,167
Artur Bernardes
56,9
Goulart
-0,203
Afonso Pena
56,5
Campos Sales
-0,232
Vargas I
56,1
Vargas I
-0,247
Castelo Branco
55,4
Artur Bernardes
-0,266
Goulart
54,4
Itamar
-0,377
Floriano
51,1
Sarney
-0,581
Itamar
47,8
Figueiredo
-0,685
Figueiredo
44,9
Afonso Pena
-0,769
Venceslau Brs
44,8
FHC I
-0,916
FHC I
44,5
Venceslau Brs
-0,947
Lula
43,8
Lula
-0,977
Sarney
41,5
FHC II
-1,610
FHC II
34,0
Collor
-1,691
Collor
33,0
Floriano
-2,226
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Luiz Filgueiras
| Reinaldo Gonalves
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No entanto, a anlise das correlaes entre as variveis mostra a forte correlao positiva (0,905) entre a variao da renda real do Brasil e o hiato de crescimento. Esta correlao evidente, visto que a primeira o numerador do coeficiente que expressa o hiato de crescimento. Isto cria um vis no sentido da gerao de pesos relativamente elevados para as variveis. Portanto, necessrio
eliminar uma das variveis.A escolha foi pela excluso da varivel hiato de crescimento.
Em conseqncia, as novas ponderaes para as cinco variveis da ACP so as
seguintes: taxa de crescimento do PIB brasileiro (+0,408); acumulao de capital (+0,288); inflao (-0,245); dvida interna/PIB (-0,339); e, dvida externa/exportao (-0,449).
A Tabela III.2 mostra os resultados dos dois ndices, ou seja, o IDP e a ACP
com as cinco variveis, exclusive o hiato de crescimento. Os resultados obtidos
com a ACP mostram uma altssima correlao positiva com os resultados do IDP
(0,946), mas os resultados mostram algumas alteraes significativas nas classificaes dos presidentes.
No caso do Governo Lula h melhora no desempenho relativo visto que passa da 4 pior posio no IDP para a 7 pior posio na ACP. Este resultado esperado tendo em vista o fraco desempenho do Governo Lula em termos hiato
de crescimento. Em ambos os ndices as melhores posies so ocupadas pelos
Governos Dutra e Vargas (segundo mandato). No IDP e na ACP os governos
Collor e Cardoso (segundo mandato) continuam firmes nas piores posies.
Tabela III.2
IDP (5)
Presidentes
ACP (5)
Dutra
80,1
Dutra
1,732
Vargas II
74,9
Vargas II
1,496
Caf Filho
74,8
Mdici
1,395
Mdici
74,7
Epitcio Pessoa
1,353
Epitcio Pessoa
71,7
Caf Filho
1,345
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Presidentes
IDP (5)
Nilo Peanha
Rodrigues Alves
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Presidentes
ACP (5)
71,5
Juscelino
1,003
71,2
Costa e Silva
0,932
Juscelino
70,7
Rodrigues Alves
0,690
Costa e Silva
69,4
Nilo Peanha
0,543
Campos Sales
66,0
Castelo Branco
0,392
Deodoro
62,8
Geisel
0,362
Washington Lus
62,4
Jnio
0,327
Hermes da Fonseca
62,2
Deodoro
0,283
Artur Bernardes
61,7
Goulart
0,220
Afonso Pena
61,3
Artur Bernardes
0,094
Prudente de Morais
61,3
Prudente de Morais
0,067
Geisel
61,0
Campos Sales
0,030
Castelo Branco
60,9
Washington Lus
-0,351
Jnio
60,8
Afonso Pena
-0,369
Goulart
59,0
Hermes da Fonseca
-0,456
Floriano
58,6
Vargas I
-0,521
Vargas I
57,9
Floriano
-0,680
Itamar
47,5
Figueiredo
-0,716
FHC I
47,2
Lula
-0,926
Venceslau Brs
46,7
FHC I
-0,954
Figueiredo
46,7
Sarney
-0,980
Lula
46,6
Venceslau Brs
-1,186
Sarney
41,9
Itamar
-1,267
Collor
35,8
Collor
-1,707
FHC II
34,7
FHC II
-2,151
Fonte: Elaborao prpria. Nota: As cinco variveis (exclusive o hiato de crescimento) so usadas no clculo do IDP e na ACP.
Outro exerccio consiste em excluir, alm do hiato de crescimento, o indicador de vulnerabilidade externa.A idia central verificar at que ponto este indicador, que afetado pela conjuntura internacional, afeta por sua vez o desempenho macroeconmico.
Os resultados obtidos com a ACP mostram alta correlao positiva com os resultados do IDP (0,816). No rank do IDP, Lula ocupa a terceira pior posio,
que passa para a segunda pior na ACP, como mostra a Tabela III.3.
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Luiz Filgueiras
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Tabela III.3
IDP (4)
Presidentes
ACP (4)
Mdici
77,0
Mdici
1,672
Dutra
75,4
Epitcio Pessoa
1,510
Epitcio Pessoa
73,8
Juscelino
1,220
Nilo Peanha
72,7
Dutra
1,142
Juscelino
72,6
Costa e Silva
1,090
Rodrigues Alves
71,3
Caf Filho
0,937
Caf Filho
70,8
Vargas II
0,828
Costa e Silva
70,6
Jnio
0,652
Vargas II
69,0
Goulart
0,642
Washington Lus
68,3
Castelo Branco
0,606
Vargas I
65,5
Geisel
0,605
Hermes da Fonseca
63,9
Rodrigues Alves
0,480
Campos Sales
63,3
Nilo Peanha
0,425
Geisel
62,9
Itamar
0,249
Jnio
62,7
Vargas I
0,055
Artur Bernardes
61,8
Washington Lus
-0,016
Goulart
61,6
Artur Bernardes
-0,018
Castelo Branco
61,6
Sarney
-0,067
Afonso Pena
60,8
Figueiredo
-0,297
Deodoro
57,4
Deodoro
-0,492
Prudente de Morais
57,2
Prudente de Morais
-0,518
Floriano
51,4
Campos Sales
-0,560
FHC I
50,2
Hermes da Fonseca
-0,647
Figueiredo
49,2
Afonso Pena
-0,709
Itamar
49,0
FHC I
-0,759
Sarney
47,3
Collor
-0,915
Venceslau Brs
47,2
Venceslau Brs
-1,254
Lula
41,4
Floriano
-1,809
FHC II
38,4
Lula
-1,911
Collor
35,6
FHC II
-2,141
Fonte: Elaborao prpria. Nota: Quatro variveis so usadas no clculo do IDP e da ACP. Excluso do hiato de crescimento e da vulnerabilidade externa.
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Vale relembrar que na anlise das seis variveis, tanto no IDP quanto na ACP,
o governo Lula tem o quarto pior desempenho. A excluso dos indicadores de
hiato de crescimento e vulnerabilidade externa, que expressam diretamente a
conjuntura internacional, coloca o governo Lula em piores posies. Esses resultados indicam, ento, que a conjuntura internacional influencia o desempenho relativo do governo Lula. Ou seja, seu desempenho ainda pior quando se
desconta o efeito da conjuntura econmica internacional extraordinariamente favorvel no perodo 2003-2006. O resultado bsico da ACP que os dois piores desempenhos da histria republicana so o segundo governo Cardoso e o
governo Lula, como mostra a ltima coluna da Tabela III.3.
Por fim, cabe notar que os governos Cardoso (segundo mandato), Lula e Collor esto sempre presentes nas piores posies, independentemente do conjunto de indicadores e da tcnica utilizados.
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Luiz Filgueiras
| Reinaldo Gonalves
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Conceitos e definies
bloco de poder
dominante
capital
financeiro
(geral)
Refere-se frao do capital que se reproduz principalmente na esfera financeira, no mbito da acumulao fictcia, podendo assumir vrias formas institucionais. Portanto, no exclui as duas concepes
de Hobson e Hilferding.
capital
financeiro
(Hilferding)
Resulta da fuso ou integrao (aliana orgnica) entre o capital bancrio e o capital industrial, com a dominao do primeiro. O capital financeiro a expresso maior da fase monopolista e imperialista do
capitalismo, que se iniciou no ltimo quarto do sculo XIX.
capital
financeiro
(Hobson)
Surge a partir da constituio da solidariedade de interesses financeiros da comunidade de negcios, que articula o capital industrial e o capital bancrio, sem haver, necessariamente, uma fuso ou integrao
orgnica. Essa teorizao, embora mais ampla que a de Hilferding, tambm especifica a dominao geral (no orgnica) do capital bancrio.
classe / frao
de classe
hegemnica
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doena
holandesa
um termo geral que se aplica s situaes de forte apreciao cambial decorrentes de grandes saldos na balana comercial que so
causados, principalmente, pelo crescimento extraordinrio da quantidade exportada ou do preo de commodities de exportao.
grupos
econmicos
So o principal locus de acumulao de capital e de poder, que abarca um conjunto de empresas que, mesmo quando juridicamente independentes entre si, esto interligadas por relaes contratuais ou
pelo capital, e cuja propriedade (de ativos especficos e, principalmente, capital) pertence a indivduos ou instituies, que exercem o
controle efetivo sobre esse conjunto de empresas.
hiato de
crescimento
ndice de
Desempenho
Presidencial
(IDP)
Modelo Liberal
Perifrico
(MLP)
Tem trs conjuntos de caractersticas marcantes: liberalizao, privatizao e desregulao; subordinao e vulnerabilidade externa
estrutural; e dominncia do capital financeiro.
poltica social
de Estado
poltica social
de governo
transformismo
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251
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25/10/07
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