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REPRESENTACIN Y PARTIDOS

Juan Jos SOLOZBAL ECHAVARRA

SUMARIO: I. El modelo democrtico y el modelo liberal de representacin.II. La opcin constitucional en relacin con los modelos de representacin.III. El sistema democrtico de representacin segn el orden constitucional espaol. Partido y grupo parlamentario.IV. La Constitucin y el
modelo nacional de representacin.V. El equilibrio posible entre la opcin democrtica y la liberal:
los partidos nacionalistas. El instituto de la prohibicin del mandato imperativo.

I.

EL MODELO DEMOCRTICO Y EL MODELO LIBERAL


DE REPRESENTACIN

L ttulo de esta intervencin parece acotar significativamente los trminos de la


misma. Evidentemente no se trata de plantear dos cuestiones, la de la representacin y los partidos, se entiende que en el sistema democrtico, sino de estudiar el
espacio comn en que tales elementos coinciden, implicndose mutuamente. Se
habla de un tipo de representacin, esto es, aquella en que juegan un papel los partidos, pues hay otras clases de representacin poltica en la que tales sujetos no
intervienen de manera alguna, pensemos por ejemplo en la llevada a cabo por el
Monarca (art. 56 CE), cuando representa al Estado en las relaciones internacionales; y se habla de los partidos, slo en relacin con la funcin representativa, especializndolos e instrumentalizndolos, pues los partidos deben adecuarse a la funcin de la representacin, institucionalizndose en cierta manera (1).
Nuestro punto de partida es que las democracias, con independencia de que
puedan acoger algunos instrumentos de participacin directa, son esencialmente
sistemas representativos, en los que la intervencin poltica de los ciudadanos se
produce de modo indirecto a travs de las elecciones, las cuales no son posibles sin
los partidos. Pero no nos proponemos llevar a cabo una indagacin terica de estas
AFDUAM 8 (2004), pp. 181-194.
(1) J. Jimnez Campo, Los partidos polticos en la jurisprudencia constitucional, en Derecho
de partidos, coordinador J. J. Gonzlez Encinar, Madrid, 1992. Vase, asimismo, J. Garca Roca,
Cargos pblicos representativos (un estudio del art. 23.2 CE), Pamplona, 1999; F. Caamao, Notas
para una teora de la representacin constitucionalmente adecuada, Revista Espaola de Derecho
Constitucional, nm. 32, 1992.

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cuestiones, sino, ms modestamente, como resulta del ttulo de nuestra intervencin, averiguar cul es la clase de representacin del sistema constitucional espaol,
teniendo en cuenta la posicin que los partidos polticos asumen en la misma (2).
En la teora y prctica institucionales hay dos modelos de representacin. El
modelo democrtico, en el que la representacin se propone manifestar o trasladar
la voluntad de la sociedad. As, los representantes (encuadrados necesariamente en
grupos parlamentarios) tratan de expresar la voluntad anterior de la sociedad que
los partidos articulan, de manera que el objetivo de la representacin es reflejar en
el parlamento la pluralidad ideolgica, territorial, y de toda ndole, de la comunidad que los partidos encarnan. Aunque no puede desconocerse que el parlamento al
expresar su voluntad a travs de un procedimiento establecido y por acuerdo de la
mayora, realiza cierta labor de integracin, su funcin es ms bien de mediacin,
actuando como el locus en el que se hace presente la variedad de la sociedad. Por
ello, la idea democrtica de representacin es tributaria de la idea al respecto
vigente en el mundo privado y enlaza con la llevada a cabo en las primeras asambleas estamentales. Segn dicho modelo el representante carece de poder general
para obrar por el representado, acta mediante instrucciones y es responsable, aunque no se acepte la revocabilidad del mandato en el tiempo que dura este; en suma
de lo que se trata es de querer en nombre propio pero por cuenta del representado.
Lo que ocurre es que este modelo de representacin no es el nico de que se
dispone en el sistema constitucional. En efecto, frente a la idea democrtica est la
idea liberal o nacional de representacin, un sistema que arranca claramente de la
Revolucin Francesa, aunque ya estuviera prefigurado en algunos autores liberales
ingleses del siglo xviii como Burke y Bolingbroke. En dicho paradigma el parlamento no declara la voluntad de la sociedad, nacin o pueblo, sino que la constituye (o determina) propiamente. Los representantes quieren por la nacin, cuya
voluntad no preexiste a la de ellos. Se entiende que sin voluntad preexistente o
anterior no tiene sentido limitar la actuacin de los representantes mediante instrucciones, la habilitacin de los representantes para decidir por la nacin es total y
no hay lugar para la responsabilidad, pues, volvemos a decir, no hay voluntad anterior capaz de actuar y que se pueda sentir defraudada por la actuacin de los parlamentarios. Sociolgicamente lo que aparece detrs de la idea liberal de representacin es una sociedad cuya homogeneidad est garantizada por una clase social
dominante, cuyos miembros son capaces de ponerse de acuerdo sobre las necesidades comunes, ya se trate del establecimiento de un marco jurdico de referencia
(esto es, de la aprobacin de los grandes cdigos del derecho) o de proveer a las
necesidades presupuestarias del Estado mnimo liberal.
Ahora bien la grfica contraposicin entre el modelo democrtico y el liberal
de representacin no puede ocultar cierta mixtificacin y confusin que inevitablemente parecen acompaar a toda manifestacin histrica del proceso representativo y que alcanzan incluso a la propia nocin de representacin. As, como hemos
puesto de manifiesto, la idea de representacin no implica necesariamente la eleccin, pues tiene que ver antes con un resultado, esto es, la identificacin entre
(2) Un planteamiento general en J. J. Solozbal, Representacin y pluralismo territorial,
Revista de Estudios Polticos, nm. 50, Madrid, 1986, ahora en las Bases constitucionales del Estado
autonmico, Madrid, 1998.

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quien tiene presencia, a saber, el representante, y quien no la tiene o no es capaz de


ejercerla, el representado, que con el procedimiento que lo hace posible. Por eso,
paradjicamente, la contribucin del monarca al concepto de representacin poltica ha sido fundamental. As, segn la idea absoluta y constitutiva de representacin
poltica de Hobbes, el monarca es la expresin de la unidad y aun de la propia existencia del reino. Antes del soberano (vase el Leviathan, libro I, cap. 16) slo hay
superposicin y suma de individuos, simple multitud y caos. En realidad, la idea
revolucionaria de representacin, como resulta por ejemplo del pensamiento de
Sieys, no hace sino cambiar la identificacin del sujeto que la acta, que en la
nueva situacin no es el rey sino la asamblea que quiere por la nacin, pero sin
significar nada nuevo respecto a la libertad, dignidad y eficacia de la representacin propiamente dicha, que se sigue entendiendo, por tanto, sobre los patrones de
la monarqua absoluta del antiguo rgimen.
De otro lado lo que ocurre con los dos modelos de representacin no es slo
que ambos conviven en el orden constitucional, que as, si se puede expresar de
esta manera, tiene un alma liberal y otra democrtica, sino que la propia vida de
cada modelo, internamente, se ve influida por rasgos o tendencias ajenos, en realidad provenientes del modelo puro alternativo. Sucede que hoy los parlamentos
no se limitan a reflejar la realidad exterior de la sociedad, diramos a registrarla,
sino que contribuyen activamente a configurarla, de modo que su funcin es ms
que articuladora y tiene inevitablemente un significado constitutivo. La idea de la
representacin nacional, de otra parte, debe hacer sitio a la variedad o pluralismo
de la comunidad, de modo que incluso se pueden plantear demandas de carcter
territorial en ese sentido, como veremos ms tarde.
El contraste entre los dos modelos, con todo, es difcilmente salvable en el
plano terico. Ms posibilidades existen en el plano institucional, sobre todo si
hablamos de Estados Unidos o Gran Bretaa. En el pensamiento poltico anglosajn el inters general, que se acta en la representacin poltica, como es bien
sabido, tiende a no plantearse en trminos contrapuestos o extraos a los intereses
particulares, sino como la resultante de su composicin y ponderacin, conseguidas precisamente en el parlamento. Como seala atinadamente Pitkin: El inters
nacional es la suma de intereses objetivos que componen la nacin, una vez que se
determinan correctamente por medio de una deliberacin racional (3).
II.

LA OPCIN CONSTITUCIONAL EN RELACIN


CON LOS MODELOS DE REPRESENTACIN

Lo que ocurre es que el modelo democrtico que funciona sobre la base de los
partidos como expresin del pluralismo social y de un parlamento organizado en
grupos en cuanto correspondencia en el plano institucional de los partidos en el de
la sociedad no sustituye al modelo liberal, que, debido a su homogeneidad propuesta, no conoce los partidos y dispone de un parlamento de individualidades,
actuantes sin disciplina de grupo y sobre la base de la discusin en libertad.
(3)

H. F. Pitkin, The Concept of Reprentation, Berkley y Los ngeles, 1972, p. 187.

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Esto es muy importante tenerlo en cuenta, pues en nuestro sistema poltico,


como en muchos otros, como se ha escrito, hay un fondo sincrtico (4) en la idea
de la representacin y los conflictos que su rgimen pueda plantear, por ejemplo
en relacin con la intervencin de los partidos polticos en el proceso electoral,
no pueden resolverse con referencia exclusiva a una de las ideas de representacin, sino, por decirlo as, prefiriendo una de las mismas en ltima instancia,
pero sin dejar absolutamente inoperante el marco conceptual alternativo, que en
esa cuestin concreta pasa a un segundo plano, pero no desaparece. De manera
que, como decimos, los dos modelos de representacin se superponen y ninguno
de ellos puede utilizarse para resolver en trminos concluyentes ningn conflicto
institucional.
Este carcter mestizo o doble rostro de la representacin se ha reforzado tambin por la ambivalencia de la teora constitucional del rgano, que ha sido la
categora jurdica preferentemente utilizada para explicar la incardinacin del parlamento en el Estado, pero en dependencia de la sociedad. Si la teora del derecho
pblico subjetivo, acuada por el primer positivismo jurdico y que en principio no
tena capacidad limitadora sobre la decisin libre del legislador, ha sido de enorme
utilidad para entender los derechos fundamentales, en cuanto derechos constitucionales positivos que se tienen frente al Estado, otro tanto puede suceder con la idea
del parlamento como rgano representativo del Estado, que puede utilizarse tanto
en el contexto oligrquico del liberalismo, en este caso para marginar al pueblo,
pues el parlamento en tal situacin histrica es un rgano de la nacin que el pueblo se limita a designar, como en el Estado democrtico de nuestros das, donde el
parlamento es el rgano que convierte en voluntad del Estado las preferencias de
los ciudadanos que los partidos han articulado.
La teora del rgano como, en otro orden de cosas, la de los derechos pblicos
subjetivos ha supuesto una contribucin muy importante del positivismo jurdico al
Estado constitucional, aunque en su origen se tratase de construcciones jurdicas
neutras, si bien no se puede obviar su efecto en la legitimacin de una forma poltica concreta, la monarqua constitucional, cuyos dficit democrticos dichas construcciones contribuan a ocultar o paliar. Lo que no puede dudarse hoy es de la
aportacin de la teora de los derechos pblicos subjetivos a la idea de los derechos
fundamentales como facultades o pretensiones concretizadas por el legislador y
defendibles jurisdiccionalmente segn sus respectivas acciones o recursos, que
suponen un elemento imprescindible de la Constitucin y vinculan a los poderes
pblicos. Desde parecidas categoras puede considerarse la contribucin de la teora del parlamento como rgano del Estado al edificio constitucional. En su primera formulacin, la construccin de la Escuela Alemana de Derecho Pblico conceba al parlamento como instrumento de expresin de la voluntad del Estado, sin
relacin verdadera con la sociedad que se limita a designar a sus miembros. En una
segunda versin, formulada en Francia por Carr, la intervencin de la sociedad en
la eleccin de los representantes adquiere ms relieve, aunque se lleva a cabo vicariamente en nombre de la nacin. El entendimiento en la actualidad de la teora
orgnica del parlamento, como medio de actuacin de la presencia de la sociedad
en el Estado, si bien plantea problemas desde el plano conceptual, lo que supone es
(4)

J. Jimenez Campo, loc. cit.

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la posibilidad de una reflexin autnoma sobre la articulacin del parlamento en el


edificio constitucional, ya nos refiramos al cumplimiento por parte de la institucin
de determinadas funciones en dicho entramado, o, en particular, al modo del rgano representativo de articular y manifestar su voluntad desde un punto de vista
jurdico.
Resulta fundamental reparar en que la dualidad entre los sistemas de representacin es insuperable y sobre todo que la pertinencia de aplicacin de un modelo u
otro en cada caso depende siempre de la regulacin efectiva disponible, ya se efecte en el nivel constitucional o infraconstitucional reglamentos parlamentarios,
ley electoral o estatutos de los partidos. De modo que no es posible una apelacin
abstracta al modelo que se estime preferido por la Constitucin, como si hubiera un
orden derivado de la doctrina de la naturaleza de las cosas: los problemas han de
resolverse puntualmente, tratando de ver, antes que nada, la regulacin disponible
en el supuesto concreto de que se trate.
III.

EL SISTEMA DEMOCRTICO DE REPRESENTACIN SEGN


EL ORDEN CONSTITUCIONAL ESPAOL. PARTIDO Y GRUPO
PARLAMENTARIO

El relieve que en nuestro sistema constitucional asumen los partidos polticos,


en la Norma fundamental y la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, pero
tambin en el plano infraconstitucional; as, en los reglamentos parlamentarios o
en la ley electoral, aconseja que incluyamos nuestro sistema representativo en el
modelo democrtico. En cambio, para la idea liberal de representacin, como sabemos, los partidos polticos son considerados innecesarios (la nacin es homognea
y los representantes parlamentarios de la misma no se distinguen significativamente entre s, pues pertenecen a la misma clase y se identifican naturalmente con los
verdaderos intereses de la nacin) o son facciones antinacionales. Contrasta asimismo la base grupocrtica y la estructura personalista de, respectivamente, el
parlamento democrtico y el nacional (5).
Es muy importante que el reconocimiento de los partidos se haga en el artculo 6 CE, en un precepto ubicado en el ttulo preliminar, donde se contienen las
decisiones bsicas institucionales y valorativas del sistema constitucional, lo que
no obstante no permite hablar de Estado de partidos, ya que los partidos, que, adems de expresar el pluralismo, son instrumento fundamental, pero no nico, de la
participacin, tienen una funcin ms servicial que determinante de la forma poltica, pues estn orientados a la formacin y manifestacin de la voluntad popular,
lo que en un sistema democrtico como el espaol se verifica en las instituciones
pblicas del Estado.
El Tribunal Constitucional en su primera Sentencia sobre el particular
(STC 3/1981) se haba aproximado a esta teora del Estado de partidos, tratndolos en buena medida como rganos cuasi constitucionales. La constitucionaliza(5) J. L. Garcia Guerrero, Democracia representativa de partidos y grupos parlamentarios,
Madrid, 1996.

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cin de los partidos en el ttulo preliminar, como acabamos de ver, y no en la


parte orgnica o en la Declaracin de derechos, como ocurre en otros ordenamientos, pareca abonar esta tesis. Una posterior doctrina, ms compleja y matizada, les reconocera una naturaleza privada a la vez que el cumplimiento de
unas funciones pblicas. De manera que lo que resulta, segn el Alto Tribunal, es
que los partidos polticos son asociaciones libres (STC 10/1983) con funciones
pblicas. Su naturaleza privada explica la libertad de su creacin y actuacin, de
modo que a los mismos les son aplicables las reglas del artculo 22 CE, reconocedor del derecho de asociacin y cuyo contenido conforma el ncleo bsico del
rgimen del partido poltico (STC 85/1986) y para cuya proteccin est disponible el recurso de amparo (STC 3/1981); sus funciones publicas dan cuenta de su
relevancia constitucional y las especiales exigencias en su creacin y funcionamiento del respeto al orden constitucional y a los principios democrticos
(SSTC 3/1981 y 10/1983).
Los partidos como supuesto indispensable del sistema poltico formaran sin
duda parte de la constitucin material, entendida como la base poltica, ideolgica y social del orden constitucional efectivo, pero desde un punto de vista estrictamente normativo, ni determinan la forma institucional ni monopolizan la vida
poltica, agotando o condicionando el ejercicio de las libertades individuales. Por
ello no puede, en consecuencia, aceptarse la calificacin de nuestro sistema
como Estado de partidos, pues stos no definen indefectiblemente el diseo
constitucional.
Es cierto, por tanto, que los partidos, aunque de forma concisa, son reconocidos en una sede privilegiada constitucional. Pero no agotan el pluralismo ni son el
nico cauce de participacin (as en las elecciones pueden concurrir, adems de los
partidos, las federaciones y coaliciones, las agrupaciones de electores; por lo
dems estos sujetos polticos no estn situados en trminos de absoluta equiparacin, as las agrupaciones tienen restringido su mbito territorial de actuacin y no
pueden ser permanentes) (6) y sobre todo estn abocados a intervenir en la vida
poltica a travs de las instituciones. Ello no supone ignorar que los partidos polticos contribuyen de modo informal a la configuracin de la opinin pblica. Efectivamente, en el sistema democrtico la intervencin popular tiene lugar, de una
parte, de modo procedimentalizado, mediante instituciones con legitimidad electoral directa o indirecta; pero tambin de modo informal y abierto mediante la opinin pblica, que anticipa, nutre y controla la voluntad expresada por los rganos
del Estado (7).
La idea de representacin democrtica, asegurada de modo complementario en la Constitucin, por ejemplo en el caso de las elecciones al Congreso
(6) La preferencia en nuestro sistema electoral de los partidos sobre las coaliciones puede deducirse de los trminos favorables a los partidos en que se resuelven los conflictos en relacin con las
denominaciones de ambas entidades. El Tribunal Constitucional, en efecto, concede prioridad a la
denominacin de un partido poltico convenientemente inscrito en el registro de partidos polticos,
interpretando correctamente el artculo 44.2 en relacin con 46.4 LOREG en tanto que las coaliciones se constituyen para cada proceso electoral (o para varios procesos convocados en la misma fecha)
no sobreviviendo al mismo (STC 105/1991).
(7) Vase J. J Solozbal, Opinin pblica, en Filosofa poltica II. Teora del Estado, edicin de E. Daz y A. Ruiz Miguel, Madrid, 1996.

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imponiendo en la regulacin del sistema electoral el criterio de proporcionalidad, se plasma especialmente en la estructura grupocrtica del parlamento. Son
razones de eficiencia, pero tambin la necesidad de dotar a la representacin de
articulacin, favoreciendo la transparencia y la verificacin de la responsabilidad poltica, las que imponen el protagonismo del grupo parlamentario. Estos
argumentos sin duda son las que han movido a nuestro Tribunal Constitucional
a asegurar la presencia de los grupos en la formacin y actuacin de los rganos, bien de una Corporacin local o del Congreso de los Diputados. As se lee
en la Sentencia 119/1990:
La inclusin del pluralismo como un valor jurdico fundamental (art. 1.1 CE)
y la consagracin constitucional de los partidos polticos como expresin de tal
pluralismo dotan de relevancia jurdica (y no slo poltica) a la adscripcin
poltica de los representantes, y esta adscripcin no puede ser ignorada ni por
las normas infraconstitucionales que regulen la estructura interna del rgano en el
que tales representantes se integran ni por el rgano mismo en las decisiones que
adopte en el ejercicio de la facultad de organizacin que es consecuencia de su
autonoma.
O la Sentencia 141/1990:
La eleccin del criterio de representacin proporcional, para asegurar el pluralismo, ha de encontrar tambin reflejo en la estructuracin de los rganos del
Parlamento. La larga tradicin de nuestro sistema parlamentario, segn la cual la
Mesa del Parlamento se integra por distintas fuerzas o grupos parlamentarios, para
permitir la participacin en la misma tambin de miembros de las minoras, aun no
habiendo sido recogida expresamente por la Constitucin, debe entenderse como
una exigencia derivada de la misma, para asegurar el pluralismo democrtico y la
proporcionalidad representativa.
En este orden de cosas, esto es, el estudio de la idea democrtica de la representacin en la Constitucin, el principal problema se suscita en torno a las relaciones entre el partido y el grupo parlamentario, de manera, por ejemplo, que
pueda pensarse que la disolucin del partido, ordenada por el juez como consecuencia del carcter anticonstitucional o ilcito del partido, implica asimismo la del
grupo parlamentario.
Creo que no puede sostenerse la tesis de la nula relacin entre el partido poltico y el grupo parlamentario, debido a la diversa naturaleza de ambas figuras, respectivamente, una asociacin privada en el caso del partido, aunque desempeando
importantes funciones pblicas, y un rgano parlamentario en el caso del grupo
parlamentario. La dependencia del grupo respecto del partido queda afirmada por
el Tribunal Constitucional en pronunciamientos como los que acabamos de considerar; as la demanda de participacin proporcional por parte de los grupos parlamentarios en los rganos parlamentarios es funcin del relieve poltico de los mismos, esto es, de la representacin que ostentan. Esta dependencia queda expresada
en el nivel constitucional, cuando el artculo 99 CE atribuye el protagonismo, a la
hora de la verificacin de las consultas por parte del Rey para proponer un candidato a la Presidencia del Gobierno, precisamente a los partidos con representacin
parlamentaria, esto es, los partidos que tengan correspondencia de esta clase. Son
llamados entonces a consulta no los portavoces de los grupos sino los representan-

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tes, con cargo orgnico o designados especficamente, de los partidos. (Represe


en que tales representantes no tienen por qu ser parlamentarios, de hecho en algunas consultas verificadas hasta ahora el representante del PNV no lo era; asimismo,
los grupos polticos cuyos representantes son llamados a consulta pueden pertenecer al Congreso o al Senado, o, lo que ser ms lgico, a ambas Cmaras a la vez;
y que hasta ahora no han comparecido en este trmite representantes polticos con
presencia exclusiva en el Senado.) La preferencia de los partidos sobre los grupos
puede considerarse afirmada en otras ocasiones, por ejemplo en la LOREG,
artculo 9, cuando, a la hora de proponer los miembros que integrarn la Junta
Electoral Central, son los partidos polticos, por cierto de modo conjunto, y no los
grupos parlamentarios los llamados a actuar. De modo que la intervencin de los
partidos en la constitucin de la Junta, aunque razonable en la medida en que dicho
organismo interviene en el proceso electoral y no en la vida parlamentaria, no deja
de suponer una marginacin de los grupos parlamentarios, ya operantes cuando se
nombra la Junta, y desde ese punto de vista puede considerarse indiciaria de una
posicin de superioridad, ms que de estricta separacin, de los partidos polticos
respecto de los grupos parlamentarios.
Pero esta dependencia se establece sobre todo en el nivel infraconstitucional, o propiamente intraparlamentario, que es en el que, a mi juicio, en cada
caso hay que determinar la posicin respectiva del grupo respecto del partido,
prescindiendo de lo que llamara apriorismos modlicos y que plantean a veces
los conflictos constitucionales en un terreno abstracto, el de la naturaleza de
las cosas, a que antes haca referencia. Del mismo modo que la suspensin de
la condicin de un parlamentario como consecuencia del procesamiento del
mismo no puede ser considerada una infraccin del principio de separacin de
poderes, sino simple aplicacin del artculo 384 bis LECr, que prev tal supuesto; o la interposicin de un amparo legislativo no es una infraccin del principio interna corporis, sino aplicacin de lo previsto en el artculo 42 LOTC, la
relacin entre el grupo parlamentario y el partido no resulta de la vigencia
terrenal de ningn modelo sobre la independencia institucional del Parlamento
respecto del sistema poltico de partidos, sino de la consideracin de determinada regulacin (8) al respecto de los reglamentos parlamentarios o de los
estatutos de los grupos (adems de algunas apreciaciones de sentido comn en
relacin con evidencias patentes para todos). Habr entonces que estar a las
relaciones entre el partido y el grupo tal como se presentan en cada supuesto
concreto, considerando si, por ejemplo, la direccin del partido, tengan o no la
condicin parlamentaria sus componentes, puede integrarse en la direccin del
grupo (como ocurre en la actualidad en el caso del Partido Nacionalista Vasco).
Cabe reforzar esta relacin de identidad en el nivel parlamentario, como cuando el Reglamento de una Cmara impida en su seno la constitucin de un grupo
fuera de la cobertura correspondiente de un partido poltico, segn se disputaron las elecciones. Dice en efecto el artculo 19 del Reglamento del Parlamento
(8) En nuestro ordenamiento el presupuesto general es ms bien el contrario, el de la dependencia del grupo respecto del partido, como se deduce del artculo de la Ley de Partidos (LO 6/2002) al
prescribir la imputacin de conductas al partido deducidas de las actuaciones de sus rganos y de sus
grupos parlamentarios (art. 9, apartado 4).

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Vasco que no podrn constituirse ni fraccionarse en grupos parlamentarios


diversos quienes en las elecciones hubiesen comparecido bajo una misma formacin, grupo, coalicin o partido poltico.
Que no mantenga dudas sobre la extensin de la disolucin de un partido a
la del grupo parlamentario no quiere decir que no deje de apreciar las dificultades institucionales de la aplicacin de dicha disolucin, que se hubiesen ayudado a resolver con una previsin al respecto ms explcita de la propia Ley de
Partidos.
No es con todo ste el mayor problema que plantea esta Ley de Partidos, que
a mi juicio reside en establecer un supuesto de prohibicin del ejercicio de un
derecho fundamental (la asociacin a travs de los partidos) no determinado
penalmente. En el caso concreto de Herri Batasuna, la utilizacin de la va penal
para proceder a su ilegalizacin (sin duda dificultada, adicionalmente, por la
errnea sentencia del Tribunal Constitucional 136/1999, asunto Mesa HB) debera haber evitado el recurso, problemtico, a la Ley de Partidos. Efectivamente,
tras la Ley Orgnica 6/2002, la disolucin de un partido procede de su ilicitud
meramente penal (en la que incurren aquellos partidos que en razn de los fines
que persigan o medios que utilicen son asociaciones ilcitas), o simplemente
constitucional (caso de las asociaciones secretas y paramilitares), sino tambin
de lo que podramos llamar una actitud anticonstitucional, situacin en la que se
encontraran los partidos no democrticos y los persistentemente beligerantes
contra la democracia. Lo grave entonces (9), en relacin con la Ley de Partidos,
no son las insuficiencias tcnicas respecto a la tipicidad de conductas que hacen
a un partido merecedor de la disolucin, de manera por ejemplo que determinadas actividades reciban a la vez un reproche penal y tambin constitucional, o
que dicha tipicidad exagere la generalidad o indeterminacin de los supuestos
que contempla, sino en el hecho de que se excepcione el principio de que, en
relacin con el ejercicio de los derechos, en este caso el de asociacin, no cabe
otra causa que la penal para determinar la ilicitud de la conducta, salvo previsin
constitucional expresa. Otra posicin supone aceptar el condicionamiento poltico de las libertades, o lo que es lo mismo la funcionalizacin de los derechos
fundamentales, olvidando que stos no consisten en facultades orientadas a un
fin, cuya inconveniencia o incongruencia con el sistema constitucional pudiese
determinar su ilicitud, sino en la capacidad de determinar la propia conducta en
los mbitos correspondientes sin otro tope que el de no incurrir en actos tipificados penalmente, daosos para los dems y la sociedad misma.
Evidentemente, la prdida del mandato parlamentario o la minoracin de su
ejercicio, como consecuencia de la disolucin del partido, en virtud de la correspondiente persecucin penal o constitucional, no tiene nada que ver con la institucin de la prohibicin del mandato imperativo, que se construye partiendo de la
plena legitimidad del desempeo de la funcin representativa.
(9) Esta reflexin se hace en trminos escrupulosamente jurdicos. No ha de olvidarse, con
todo, que la Ley de Partidos ha sido absuelta de la tacha de inconstitucionalidad por reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional y que la va de la persecucin constitucional sucede, en reaccin no
carente de lgica desde una perpectiva de poltica legislativa, a la insuficiente o tardamente utilizada
va penal de ilegalizacin de los partidos polticos.

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IV.

LA CONSTITUCIN Y EL MODELO NACIONAL


DE REPRESENTACIN

Por lo que se refiere al otro tipo de representacin, la representacin liberal,


que viene a prescindir de los partidos polticos o a desconsiderar su significado en
la realizacin de la misma, su recepcin constitucional se realiza fundamentalmente en el artculo 66 CE, segn el cual las Cortes representan al pueblo espaol; el
artculo 67.2 que excluye el mandato imperativo y el artculo 23.2 que comprendera por decisin del Tribunal Constitucional el derecho del representante a
cumplir su funcin pblica, permitiendo as la defensa en amparo de determinadas
facultades de actuacin del representante reconocidas, principalmente, en los
Reglamentos de las Cmaras.
La condicin de las Cortes como representacin de la nacin supone que el
constituyente se inclina por un tipo de representacin general o de toda la colectividad, y no de particulares sectores de la sociedad, significados desde un punto de
vista territorial, ideolgico o generacional, constitutiva, de manera que el parlamento hace otra cosa que trasladar o expresar una voluntad preexistente, por ejemplo, limitndose a articular o sintetizar las voluntades existentes, y poltica, de
modo que la representacin que se verifica no se circunscribe a determinados asuntos, sino que, en ese sentido, es total, pues se trata de adoptar decisiones para todos,
esto es, verdaderamente comunes, o sobre algo particular, pero sometindose a las
exigencias del conjunto.
La dignidad e importancia de la funcin representativa, que ha sido puesta de
relieve por quienes han reflexionado sobre ella desde Leibholz (10), supone la
libertad del parlamentario, que queda asegurada mediante la prohibicin del mandato imperativo, de manera que en el cumplimiento de la digna funcin de representar o querer por la nacin queda excluida o prohibida una injerencia que suponga impedimento o desviacin del desempeo de la funcin. La dignidad de la
condicin del parlamentario, entonces, impide jurdicamente la mediatizacin de la
voluntad del representante, aunque no supone su aislamiento. Evidentemente, no
se trata de encapsular al representante en una burbuja aislada que le impida relacionarse con el mundo extrainstitucional, llmese partidos, grupos de referencia ideolgica, dependencias territoriales o gubernamentales, etc. La prohibicin del mandato imperativo slo excluye la subordinacin del parlamentario a lo que no sea su
propia conciencia en el desempeo de su tarea.
El artculo 23 CE, interpretado por el Tribunal Constitucional, garantiza no slo
el acceso del representante a su funcin, sino los derechos y facultades de actuacin
del mismo en el desempeo de dicha misin, posibilitando la utilizacin del amparo
para la proteccin de estos facultades. Llamemos brevemente la atencin sobre la
especialidad de estos derechos. Se trata de derechos verdaderamente duales, a pesar
de su nica titularidad aparente. Son derechos de los representantes, en buena parte
como hemos visto de creacin, ms que especificacin, jurisprudencial, pero que
(10) Me refiero a su capital Das Wesen der Reprsentation, reedicin, Berln, 1960. Carl
Schmitt, Teora de la Constitucin, Madrid, 1934. F. J. Conde, Representacin poltica, en
Escritos y fragmentos polticos, tomo I, Madrid, 1974.

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dichos sujetos reciben para actuar los derechos de participacin de los ciudadanos,
respecto de los cuales tienen una manifiesta relacin instrumental. Esta dualidad, de
otra parte, tiene evidentes ventajas procesales, de manera que su reconocimiento
separado a los representantes facilita su defensa jurisdiccional. Adems, son derechos de contenido esencial difcilmente determinable, como corresponde a los derechos de configuracin legal, aunque en este caso, es el reglamento parlamentario y no
la ley la norma que los define y desarrolla (STC 161/1998). Como se sabe, en los
derechos de configuracin legal la intervencin del legislador tiene que ver con la
indeterminacin extrema del constituyente al reconocer el derecho, de manera que al
legislador le correspondera especificar las facultades o pretensiones en que el derecho consiste. Entonces el principal problema que presentan estos derechos es el de
determinar cundo la infraccin legal de su rgimen supondra una lesin de ellos
mismos o de su contenido esencial, lo que significa convertir, de hecho, al Tribunal
Constitucional que decide sobre tales lesiones en un defensor de la legalidad de estos
derechos, habilitndole a una actuacin procesal ante todo de carcter revisor.
Esta idea de representacin es la acogida por el Tribunal Constitucional en su
Sentencia 10/1983, en la que se declar inconstitucional el artculo 11.7 de la Ley
de Elecciones Locales, que anudaba en el caso del miembro de una Corporacin
local al cese en el partido la prdida de su puesto de concejal, pues no se aceptaba
que en la representacin de los elegidos por los electores, que establece una relacin de imputacin por la que la actuacin de los representantes se atribuye a los
representados, fuese interferida por una voluntad ajena a dichos sujetos, esto es por
los partidos. Los partidos no son los titulares del mandato de representacin, sino
slo colaboradores necesarios en la eleccin.
Este es el fundamento jurdico decisivo:
La vulneracin que resulta del hecho de privar al representante de su funcin
les afecta sin embargo a todos simultneamente y es tambin una vulneracin del
derecho del representante a ejercer la funcin que le es propia, derecho sin el que,
como es obvio, se vera vaciado de contenido el de los representados. Lo propio de
la representacin, de cualquier modo que sta se construya, tanto basada en el mandato libre como en el mandato imperativo, es el establecimiento de la presuncin
de que la voluntad del representante es la voluntad de los representados, en razn
de la cual son imputados a stos en su conjunto y no slo a quienes votaron en su
favor o formaron la mayora, los actos de aqul. El desconocimiento o la ruptura de
esa relacin de imputacin destruye la naturaleza misma de la institucin representativa y vulnera, en consecuencia, un derecho fundamental de todos y cada uno de
los sujetos que son parte de ella. Al reaccionar contra el acto que lo expulsa de su
funcin, el representante no defiende, por tanto, slo un derecho propio, pero tampoco, en modo alguno, un derecho ajeno, pues la finalidad que persigue es justamente la de restaurar la unidad de voluntad en que la representacin consiste.
En esta Sentencia se opta por ubicar en el plano de la sociedad al partido en
cuanto asociacin poltica, sin ejercicio, por tanto, de potestad pblica por su parte,
sealando, eso s, la trascendencia constitucional de sus funciones (art. 6 CE). En
cualquier caso, la facultad de los partidos de presentar candidaturas no altera el
hecho de que los ciudadanos eligen a personas determinadas y no a los partidos o
asociaciones, que los proponen al electorado.

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J. J. SOLOZBAL ECHAVARRA

V.

EL EQUILIBRIO POSIBLE ENTRE LA OPCIN DEMOCRTICA


Y LA LIBERAL: LOS PARTIDOS NACIONALISTAS. EL INSTITUTO
DE LA PROHIBICIN DEL MANDATO IMPERATIVO

Qu hacer con estos dos modelos tan diferentes de la representacin, el democrtico y el liberal, que atribuyen, respectivamente, a los partidos una significacin
sustantiva en cuanto expresin del pluralismo o, por el contrario, meramente adjetiva, dejndoles entonces sin posibilidades de mediar en la representacin?
Es posible intentar su acomodacin o no queda otro remedio que optar por
una de las dos referencias para dar cuenta del sistema constitucional espaol? Me
inclinara por afirmar la prevalencia de la idea democrtica de representacin, porque, especialmente en el plano normativo constitucional, dicha visin es la que se
encuentra ms detallada y porque, en cuanto modelo ltimo o ms reciente, denota
sobre la idea liberal una preferencia del constituyente, que incluso puede suponer
un cierto propsito derogatorio de la anterior concepcin representativa.
Sin embargo, la prevalencia de la idea democrtica no quita normatividad al
modelo liberal, que resulta de gran inters para contener los rasgos centrfugos del
sistema representativo constitucional, subrayando el carcter poltico o general de
la actividad del Parlamento y confirmando la dignidad institucional y personal de
los representantes. Todo ello refuerza sin duda la capacidad funcional del rgano
representativo, asegurando tambin en su seno la libertad y la apertura, as como el
respeto del pluralismo. En efecto, tal fondo liberal de la representacin puede servir para ilustrar la posicin y significado de dos elementos importantes en el sistema democrtico.
Tomemos el caso de los partidos nacionalistas, esto es, partidos cuyo mbito
de actuacin se circunscribe a la respectiva nacionalidad y cuya justificacin ideolgica es precisamente la defensa especifica de los intereses de la Comunidad,
considerados desde la perspectiva de las aspiraciones de defensa y desarrollo de la
propia identidad.
La presencia de partidos nacionalistas en nuestro sistema es obvia, precisamente dada la significacin nacionalista del Estado autonmico, como tratamiento
institucional de las tensiones territoriales, y por el xito funcional de los mismos
conjugando pragmatismo e idealismo. No podemos ignorar su contribucin al
xito del Estado Autonmico: el Estado Autonmico en serio es, en buena medida,
consecuencia de las presiones nacionalistas, cuyas demandas de autogobierno y
aspiraciones institucionales se han generalizado en todo el Estado. Pero cmo
salvar el contraste entre la posicin constitucional de los parlamentarios nacionalistas que ostentan como todos los dems un mandato general y libre, que los religa
a la nacin y garantiza su independencia; y su situacin poltica, actuando al tiempo como valedores de un inters sectorial, el de su nacionalidad, cuya proteccin
nominalmente es lo nico que les importa?
En el caso de los representantes nacionalistas la composicin entre sus dos
dimensiones, la nacional y la nacionalista, slo puede conseguirse admitiendo el
condicionamiento mutuo de los dos trminos de referencia. As, la dependencia
nacional slo es posible templando la homogeneidad de la misma, pues Espaa
no es una nacin uniforme, sino un mosaico pluralista de nacionalidades y regiones; al tiempo, las exigencias de la lealtad nacionalista deben ser rebajadas, de

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AFDUAM 8 (2004)

modo que no se ponga en cuestin la integracin territorial en un todo ms general y ms amplio, tambin ms alto si se quiere. Por tanto, la referencia nacional
de la representacin garantiza la heterogeneidad o el pluralismo, al tiempo que
los reduce (11).
Algo parecido sucede cuando se toma en consideracin la prohibicin del
mandato imperativo, institucin referible, en los trminos que vimos, a la idea liberal de representacin y que podemos considerar como un refuerzo bsico del estatus elemental del parlamentario, dirigido precisamente a asegurar la independencia
del mismo en el desarrollo de su actividad. Segn sabemos, el parlamentario disfruta de una serie de facultades, establecidas bsicamente en los reglamentos de las
Cmaras, anudadas por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional al artculo 23.2
CE, correspondiendo a la garanta del artculo 67 CE reforzar la libertad del parlamentario, al prohibir su vinculacin a instancia exterior alguna. Esta garanta se
deduce de la importancia de la funcin de la representacin, querer por la nacin,
determinado su voluntad; y tambin de la dignidad del representante, en consonancia con tal funcin, que no puede admitir mediatizacin ajena.
Pero la prohibicin del mandato imperativo no agota su juego en el horizonte
de la representacin liberal, pues cabe dentro de la representacin democrtica al
asegurar el desenvolvimiento en libertad del grupo poltico, y en particular el respeto del pluralismo en su seno. Precisamente para asegurar el funcionamiento del
sistema de partidos en su correspondencia parlamentaria, el mandato imperativo
debe entenderse correctamente, como institucin que protege ciertamente al representante particular, pero que contribuye a la adecuada actuacin del parlamento.
De manera que la libertad del parlamentario presentara un aspecto positivo,
que consiste en su capacidad para intervenir activamente en la vida del grupo,
codeterminando la voluntad de ste, reconocindole unas facultades expresas
(emparentadas con el art. 23.2 y defendibles en el amparo) y una dimensin negativa, constituida por la prohibicin del mandato imperativo (art. 67 CE) en cuanto
garanta esencial, mnima y ltima que asegura al parlamentario la libertad de
actuacin, respetando su derecho a la discrepancia por exigencias de conciencia
respecto de la posicin del grupo. As, la idea constitucional del libre mandato
impide la utilizacin de sanciones jurdicas por parte de la fraccin para que el
diputado vote en consonancia con lo establecido por el grupo; pero dicho tipo de
mandato no hace inconstitucional la disciplina del grupo, entendiendo por tal los
esfuerzos de ste por actuar de modo unificado, decidiendo por anticipado su
voluntad interna, siempre que tal disciplina consienta al diputado la libertad de
apartarse con razones fundadas, en caso de conflicto de conciencia, de la posicin
del colectivo. Evidentemente, en una democracia de partidos la disciplina de grupo
es tan imprescindible para el trabajo parlamentario como el libre mandato. No se
opone entonces la prohibicin del mandato a la disciplina de grupo; pero s a la
consecucin de la homogeneidad del colectivo a cualquier precio, aun a costa de
forzar la conciencia de los miembros individuales del mismo.
Como se acaba de ver, resulta ms fcil atribuir una funcin a la clusula que
prohbe el mandato imperativo, que acordar la naturaleza jurdica de la misma. La
(11) Vase el captulo Partidos nacionalistas y partidos nacionales en el Estado autonmico,
en mi Nacin y Constitucin, Madrid, 2004.

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J. J. SOLOZBAL ECHAVARRA

prohibicin del mandato imperativo contiene, como hemos dicho, una proteccin
mnima o bsica de la libertad del parlamentario, de manera que ste se desempea
sin condicionamiento alguno, establecindose as su inmunidad jurdica respecto
de cualquier injerencia externa. No estamos por tanto ante un derecho, pues incluso
admitiendo en un grado alto la indeterminacin de que puedan adolecer las clusulas prescriptivas constitucionales, la prohibicin del mandato imperativo no reconoce facultad concreta alguna. Ello se deduce adems de su tenor, de su colocacin
sistemtica, fuera del captulo de los derechos fundamentales. La condicin auxiliar de la institucin nos inclina a considerar que estamos ante una garanta, que
protege no slo el estatus del parlamentario, sino, mediatamente, la libertad y dignidad de las Cmaras.
No es pertinente, a mi juicio, hablar en el caso en cuestin de una garanta institucional (en puridad se trata mas bien de una institucin de garanta). Se hace
difcil aplicar esta figura fuera del supuesto tpico, esto es, un organismo, por ejemplo un ente de la Administracin local, o un rgimen jurdico no fundamental aunque merecedor de proteccin (sistema foral, bilingismo), pues en el caso de la
institucin de que estamos hablando, lo que se protege son los derechos fundamentales de los representantes en el desempeo de su cargo. De otra parte, dada la
dificultad de detallar en abstracto las infracciones de la prohibicin de la clusula
que nos ocupa, falta la caracterstica fundamental de la garanta institucional, que
es la de reservar a la ley o al reglamento parlamentario el establecimiento del rgimen de la institucin, respetando su imagen maestra (12).

(12) Sobre las posibilidades de la figura de la garanta institucional, puede verse mi voz
Garantas institucionales, en el Diccionario Jurdico Civitas, tomo II, Madrid, 1995.

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