EL SISTEMA TRIBUTARIO VENEZOLANO (I)

Todo Estado debe tener una forma para la satisfaccin de las necesidades colectivas de sus
ciudadanos. Venezuela no escapa de ello.
Por esta razn se ha ideado un sistema tributario que permita disponer de una suma de
medios capaces para lograr la esencia de un Estado sin importar su forma o sistema de
gobierno, pues hasta los mas dictatoriales o autoritarios disponen de alguno; mas bien, en
estos es donde mas se profundiza en su implementacin, ya que puede ser usado como
herramienta represiva hacia aquellos que le adversan.
Para el caso venezolano, la Constitucin aprobada el ao 1999 establece un sistema
tributario basado en principios como el de legalidad, que consiste en que no podr
establecerse impuestos, tasas o contribuciones que no esten expresamente previstas como
tales por la ley, as como tampoco ninguna otra forma de incentivos fiscales, tales como
rebajas, exoneraciones ni exenciones.
Por otra parte, el principio de progresividad establece que a mayor ingreso mayor impuesto.
Ambos estan acompaados por la nocin de distribucin de las cargas pblicas, como deber
ineludible de los ciudadanos, sin importar raza, credo, nacionalidad, condicin social, etc.;
puesto que hasta se prescinde de elementos como la edad, ya que lo que se busca es que la
mayor cantidad de personas, como sea posible, atiendan al cumplimiento efectivo de esta
obligacin general.
El sistema tributario tambin se desarrolla atendiendo la distribucin territorial de los
poderes pblicos, es decir, en el nivel nacional, estadal y municipal. En cada uno de ellos se
han venido creando, por mandato constitucional, una serie de rubros rentsticos tendentes a la
realizacin de los principios descritos en los prrafos precedentes. En el nacional, est lo
relacionado con la organizacin, recaudacin administracin y control de los impuestos
sobre la renta; sobre sucesiones, donaciones y dems ramos conexos; el capital; la
produccin; el valor agregado; los hidrocarburos y minas; de los gravmenes a la
importacin y exportacin de bienes y servicios; los impuestos que recaigan sobre el
consumo de licores, alcoholes y dems especies alcohlicas; cigarrillos y dems
manufacturas del tabaco y, como si fuera poco, de manera residual, los dems impuestos,
tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios de acuerdo con la Constitucin y la
Ley.

Corresponde a los estados, los impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne
por ley nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas pblicas estadales; el
producto de lo recaudado por concepto de venta de especies fiscales.
Por ltimo, los municipios tendrn para s: los impuestos sobre actividades econmicas de
industria, comercio, servicios, o de ndole similar; los impuestos sobre inmuebles urbanos;
sobre vehculos; espectculos pblicos; juegos y apuestas lcitas; propaganda y publicidad
comercial; la contribucin especial sobre plusvalas de las propiedades sobre cambios de uso
o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los planes de
ordenacin urbanstica; el de territorio rural o sobre predios rurales; la participacin en la
contribucin por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme la ley de
creacin de esos tributos; el producto de las multas y sanciones en el mbito de sus
competencias - como por ejemplo, las previstas por la legislacin Inquilinaria en la provincia
y las dems que le sean atribuidas.
Todas estas materias objeto de tributacin son de las llamadas originarias, es decir, vienen
directamente del texto constitucional, con excepcin del ejemplo de las multas originadas
por la aplicacin de la legislacin sobre arrendamientos en la provincia, ya que es de otro
orden. Mientras que, las creadas por el legislador por no estar expresamente atribuidas a
alguno de los rganos territoriales, se denominan derivadas.
TRIBUTOS Intendente Nacional de Tributos Internos, Noel Gonzlez
El Seniat impulsa reforma en el sistema tributario venezolano
Seal que ya se present una normas que buscan beneficiar a la poblacin,
sin perjudicar la inversin privada y garantizando que sean los que ms tienen,
los que ms pagan
Adaptar el sistema tributario venezolano a la realidad social del pas para
garantizar la igualdad de condiciones en las transacciones comerciales, propuso
este lunes el Intendente Nacional de Tributos Internos, Noel Gonzlez, tras
participar en una reunin de gerentes del Seniat, efectuada en el saln de usos
mltiples de la Aduana Principal Area de Maiqueta, en el estado Vargas.
Gonzlez sostuvo que, en este sentido, se le debe dar un vuelco al sistema
tributario venezolano y dirigirlo hacia el pago del Impuesto sobre la Renta y al

capital. As continuaramos con la lnea dictada por el Presidente de la Repblica

de disminuir los impuestos indirectos y orientarla hacia el capital y la renta,
beneficiando a los sectores ms desfavorecidos en la sociedad, agreg.
El Intendente Nacional de Tributos Internos del Seniat afirm que ya se ha
presentado un conjunto de normas que el organismo ha sugerido para que se
incluyan en la reforma del sistema tributario que beneficie a la poblacin, sin
perjudicar la inversin privada y garantizando que sean los que ms tienen, los
que

ms

pagan.

Segn Gonzlez, a travs de anlisis e investigaciones, se ha determinado la

imposicin de dos tipos de patrones mundiales para las administraciones
tributarias. En pases denominados en vas de desarrollo, los impuestos giran en
torno al consumo, mientras que en los pases desarrollados, lo que se grava es el
capital y la renta.
Seniat/ MinCI

La tributacin local y la armonizacin del sistema tributario nacional

Alexis O. Melendez H.

Resumen
Durante los ltimos diez aos, el sistema tributario venezolano ha sufrido uno de los
cambios ms significativos en su historia desde la aparicin del Impuesto sobre la
Renta en el ao de 1943. El nmero de tributos no slo ha aumentado, sino que
aquellos que han aparecido han sido tributos generales de alta productividad.
Tributos nacionales como el Impuesto al Valor Agregado, el Impuesto al Dbito
Bancario y el Impuesto sobre Activos Empresariales; y tributos locales delegados
tales como "el peaje", timbres fiscales y papel sellado. A la par de este nacimiento
de nuevos tributos, los gobiernos municipales han visto en la generacin de
recursos propios una salida a la enorme dependencia del Presupuesto Nacional. En
este sentido, los municipios han desarrollado sus instrumentos tributarios y sus
mecanismos de recaudacin. Este crecimiento cuantitativo de los elementos del
sistema tributario nacional, no ha sido acompaado de un desarrollo cualitativo de
los objetivos, una racional armonizacin de criterios, ni una sostenida adecuacin a
los principios y a la proteccin de las garantas que prescriben los preceptos
constitucionales tributarios. La investigacin plantea la adopcin de mecanismos de
armonizacin del sistema tributario para corregir y prevenir las desviaciones y
excesos que en ese sentido podran suscitarse.
Palabras claves: armonizacin, tributacin local, municipio.
INTRODUCCIN
La reciente reforma constitucional, trajo consigo un mayor deslinde de las
competencias de los entes territoriales menores en diferentes mbitos de la vida
local. Esta reforma, asimismo, ampli el conjunto de potestades tributarias para los
municipios, a los que atribuy aquellos impuestos que por autorizacin de la ley, ya
le haba sido asignados. Es as que los impuestos sobre juegos y apuestas lcitas,
los impuestos sobre propaganda y publicidad comercial y la contribucin especial
sobre plusvalas, que le haban sido conferidos a los municipios mediante el artculo
113 de la Ley Orgnica de Rgimen Municipal, en el nuevo texto constitucional, le

son otorgados como tributos propios, al igual que el nuevo impuesto sobre predios
rurales.
La reforma mencionada ha venido acompaada por un conjunto de disposiciones
constitucionales relativas a la creacin de haciendas estadales para el manejo de
aquellos tributos que le haban sido delegados mediante leyes y de aquellos otros
tributos que les pudieran ser asignados, delegados o autorizados mediante la
aprobacin de la Ley de Hacienda Pblica Estadal, cuyo proyecto se encuentra en
proceso de discusin en la Asamblea Nacional, en obediencia al mandato
establecido en el numeral 6 de la Disposicin Transitoria Cuarta de la Constitucin
de la Repblica Bolivariana de Venezuela.
El crecimiento del sistema tributario local, regional o provincial debe ser visto con
mucho cuidado cuando se intenta evaluar cual ha sido el grado de eficiencia y
viabilidad de tal evolucin; en especial la manera en la que ese sistema tributario
local ha respetado y respetar, los fundamentos y derechos individuales.
La actualidad nos muestra un municipio venezolano cargado de excesiva
burocracia, dependiendo en ms de un 90 por ciento del Situado Constitucional y
en otros casos, acudiendo al camino fcil de aumentar en forma desmesurada la
alcuota de impuestos que no consultan la capacidad contributiva de los
particulares. A este respecto declara Germn Acedo Payares acerca de los
"excesos y desviaciones cometidos por algunos municipios" en este sentido y que
"han guardado estrecha conexin con dos particulares de relevante inters: la
capacidad contributiva del sujeto pasivo de la obligacin tributaria" y las "invasiones
del Poder Tributario Municipal en la esfera de la competencia del Poder Central"
(Acedo Payares, 1999, p. 105). As mismo, Ronald Evans Mrquez considera como
agente de tales desviaciones la "ineficiencia en la actual conformacin del sistema
municipal venezolano, evidenciada entre otros factores por el crecimiento anrquico
de los municipios" (Evans Mrquez, 1998, p. xx).
En ese sentido, no son pocos los que compartimos el criterio expresado en su
tiempo y lugar por Horacio Garca Belsunce quien seal:

Es necesario poner fin a estos artilugios fiscales , que sirven desmesuradamente a

las apetencias del erario y nos corresponde a nosotros, los que debemos velar
porque el derecho tributario no justifique la desviacin patolgica de la poltica
tributaria, llamada fiscalismo, bregar por encontrar limitaciones que defiendan al
contribuyente de ella y preferentemente, eviten los excesos en ejercicio del poder
fiscal encontrando en la Constitucin los remedios necesarios al efecto (Garca
Belsunce, 1982, p. 122).
El Sistema Tributario Nacional, nacido de la creacin desordenada y desarmnica
de tributos, algunas veces contrarios en sus efectos y en otras carentes de
concordancia, ha sido coprotagonista, en no pocas ocasiones, de serias
distorsiones en otras reas de la vida nacional y en el mejor de los casos, ha sido
un obstculo en la consecucin de los preceptos constitucionales inherentes a la
justicia, la proteccin de la economa nacional y la elevacin del nivel de vida del
pueblo.
La armonizacin es una imperiosa necesidad y ha sido una recomendacin
reiterada de la historia jurisprudencial del mximo tribunal del pas, de la doctrina y
de las conclusiones a que se ha llegado en importantes eventos nacionales e
internacionales. Entre ellos destacan las Segundas Jornadas Venezolanas de
Derecho Tributario celebradas en 1987 en la ciudad de Caracas.

LA NOCIN DE SISTEMAS Y EL SISTEMA TRIBUTARIO VENEZOLANO

La armona del sistema
Nuestro sistema tributario tiene un objetivo preestablecido y comn a muchos otros
sistemas tributarios: sufragar los gastos del Estado a la vez que procurar la justa
distribucin de las cargas, la proteccin de la economa nacional y la elevacin del
nivel de vida de la poblacin. A la vez contiene un conjunto de elementos que como
sistema, deben estar armnicamente relacionados para obtener aquellos propsitos
que justifican su existencia. Sin embargo, es tal la maraa de impuestos, tasas,

contribuciones, directas e indirectas, generales, especiales, de emergencia, etc.

que bien ha podido decir Wagner, que hablar de sistema tributario era inadecuado
para el "caos de tributos" que puede verse todos los das.
Los distintos fundamentos que tutelan al sistema tributario, en casi todos los casos,
se desarrollan en el derecho positivo como lo es en el caso de nuestro pas. La
vigencia normativa, explcita o implcita, definida o aplicada, de los llamados
principios de la imposicin, genera dentro del sistema determinadas relaciones
generales que lo caracterizan.
Estos principios son a su vez un fin en si mismos y se consideran objetivos
adecuados del sistema econmico, y hay acuerdo en los autores en que ese
sistema al igual que el tributario, debe perseguir la libertad, el bienestar y la justicia,
de lo que se deducen las siguientes mximas aplicables al sistema fiscal:
neutralidad econmica, equidad y costos mnimos de recaudacin y cumplimiento,
es decir, economicidad y de los principios que rigen el sistema econmico se han
tomado otras directrices aplicables al sistema tributario como son las de suficiencia,
elasticidad y mnima injerencia en la esfera individual.
Un desequilibrio histrico
El ser la renta del petrleo el elemento dominante del conjunto del sistema fiscal en
trminos cuantitativos, es necesario un breve comentario acerca del carcter y
funcin de la tributacin del petrleo por sus efectos en la existencia y desarrollo de
otros instrumentos de tributacin no petroleros.
La gran dependencia de las rentas originadas de la tributacin petrolera, han dado
como resultado que la carga de la tributacin no petrolera sea reducida y no haya
existido una motivacin suficiente para crear un conjunto orgnico y eficiente de
tributos no petroleros. Nuestro sistema tributario no petrolero, si as pudisemos
llamarle, comprende un conjunto de tributos que carecen de una vinculacin lgica
entre s y (parafraseando a Schmolders) sin una conciencia clara de los fines u
objetivos fiscales y extrafiscales que ese conjunto de impuestos est llamado a
alcanzar. Como lo seala Casado Hidalgo, citando a Adolph Wagner, "la expresin

sistema tributario, es un eufemismo muy inadecuado para el caos de tributos que

vemos en la realidad" (Tomado de Sainz de Bujanda, 1993, p. 39) .
Como instrumento distributivo, el sistema tributario venezolano ha tenido poca
eficacia y como veremos ms adelante, puede considerarse como un sistema
regresivo, en virtud no slo del grado de regresividad o progresividad de cada
instrumento legal tributario, sino ms bien, por el grado de incidencia econmica
que stos tienen en los grupos de ingresos ms bajos dado el fenmeno de la
traslacin de los impuestos, lo cual limita o perjudica los efectos redistributivos
atribuibles al sistema tributario venezolano por mandato expreso de nuestra
Constitucin Nacional en su artculo 316.
La proteccin de la economa nacional y la elevacin del nivel de vida del
venezolano, no puede anotarse como un logro de las normas tributarias
constitucionales. Un aumento de la pobreza crtica, el deterioro de la salud, el
colapso de los servicios pblicos, el desempleo, la crisis global educativa, muestran
un cuadro nacional que amerita una revisin urgente y profunda de todas las
instituciones echando mano del inventario de recursos y posibilidades que an
quedan.
La norma constitucional formula los principios de poltica tributaria que debern
seguir tanto el Poder Nacional como los estados y las municipalidades. Los
principios postulados en ese artculo suponen la existencia de un solo sistema
tributario, as como una sola la capacidad contributiva, su formulacin envuelve un
sentido nacional y cada subsistema tributario (estados y municipios), deben
subordinar el ejercicio de su capacidad y poder tributario, a los fines que persiga el
Poder Nacional o el sistema tributario nacional, en el ejercicio del poder legiferante
que en materia tributaria, le ha concedido el constituyente.
Este concepto unitario de sistema tributario y la consiguiente subordinacin del
ejercicio de la potestad tributaria de los entes territoriales menores, suponen una
concordancia, una armonizacin de los subsistemas tributarios estadales y
municipales con el sistema tributario nacional, a los fines de evitar la doble

imposicin, el desbordamiento de la capacidad contributiva del contribuyente y el

consiguiente efecto confiscatorio del conjunto de tributos soportados por l.
Es as que en el desarrollo de las materias reservadas a la Nacin, el numeral 13
del artculo 156 de la nueva Constitucin Nacional confiere al Poder Nacional la
facultad de legislar "para garantizar la coordinacin y armonizacin de las distintas
potestades tributarias, definir principios, parmetros y limitaciones, especialmente
para la determinacin de los tipos impositivos o alcuotas de los tributos estadales y
municipales".
LA POTESTAD TRIBUTARIA DE LOS ENTES TERRITORIALES MENORES
Los entes territoriales son las unidades polticoadministrativas en que est dividida
la Nacin y son ellos, segn la Constitucin de la Repblica Bolivariana de
Venezuela, los que estn dotados de potestad tributaria: la nacin, los estados y los
municipios.
La potestad tributaria es lo que en doctrina tributaria se denomina como la facultad
correspondiente al plano creador del tributo, la cual se diferencia de la competencia
tributaria en cuanto sta es la facultad de derecho que tiene el sujeto activo de
ejecutar los mandatos legales y compeler al contribuyente a pagar y realizar todos
los actos instrumentales tendientes al cobro.
El poder tributario o potestad tributaria tiene una raz o formulacin constitucional,
cuestin que le diferencia tambin del concepto de competencia tributaria, por
cuanto esta ltima tiene sus fuentes en la ley y en ciertos aspectos la ley puede
dejar al poder reglamentario una fijacin de los aspectos de competencia tributaria;
los principios bsicos de competencia deben estar en la ley pero puede haber una
regulacin reglamentaria de la competencia tributaria y eso lo ha establecido y lo ha
reconocido la jurisprudencia venezolana en forma reiterada.
La formulacin constitucional que confiere a los entes territoriales, el poder
tributario, el poder de crear tributos, est ntimamente vinculado al principio de
legalidad que la propia Constitucin Nacional establece: "Artculo 317: No podr

cobrarse ningn impuesto, tasa, ni contribucin alguna que no estn establecidos

en la ley, ni concederse exenciones y rebajas, ni otras formas de incentivos fiscales,
sino en los casos previstos por la ley".
De esta manera, y respetando el prenombrado principio de legalidad, los tributos,
"slo pueden crearlos aquellos sujetos de derecho pblico dotados de facultades
legiferantes. A nivel nacional este cometido lo cumple el Congreso de la Repblica,
a nivel estadal la correspondiente Asamblea Legislativa y por ltimo a nivel local el
Concejo Municipal" (Parra Prez, 1991, p. 19).
Se ha polemizado en cul es la raz de la cual surge ese derecho del Estado de
imponer tributos. Una buena parte de la doctrina se orienta a considerar que la
potestad tributaria es una derivacin de la soberana, en donde el Estado soberano
que puede atribuirse la forma de gobierno que quiere, tiene la potestad de gravar a
los ciudadanos.
El tributarista suizo Blumenstein defina los tributos como las prestaciones
pecuniarias que el Estado o un ente pblico autorizado para ello, en virtud de su
soberana territorial, obtiene de los sujetos econmicos sometidos a aqul.
A este respecto el doctor Florencio Contreras, seala:
Cuando la Constitucin de un Estado autoriza, ella misma, a determinados entes
territoriales el ejercicio, as sea en determinado sector, del poder de imposicin, de
la potestad tributaria, participan tambin, porque no se puede explicar de otro modo
el poder de imposicin, de la soberana tributaria, y consiguientemente tambin, de
la soberana poltica (Contreras Quintero, 1969, p. 17).
Ms adelante y con relacin a los municipios, el doctor Contreras expresa que "el
municipio venezolano, conforme a los textos constitucionales nuestros, no slo es
un ente autnomo en el sentido en que pueda autonomarse, sino que tambin es,
desde el punto de vista tributario repito e insisto un ente dotado de soberana
poltica". (id.).
El dominio fiscal del municipio

El dominio territorial
El dominio fiscal es una delimitacin espacial, territorial por una parte y una
delimitacin cualitativa por la otra. Empleando el lenguaje de los sistemas, el
dominio fiscal es el mbito del sistema tributario nacional. Desde el punto de vista
territorial, el artculo 12 del Cdigo Orgnico Tributario, norma de tpica raz
constitucional, dice: "Artculo 12: Las normas tributarias tienen vigencia en el mbito
espacial sometido a la potestad del rgano competente para crearlas".
De acuerdo con el desarrollo de este principio constitucional, los municipios no
pueden desbordar el mbito espacial de su propio territorio, es decir, que tienen que
gravar forzosamente hechos imponibles acaecidos dentro del territorio municipal y
no fuera de l. Esto se sostiene en razn de que el federalismo venezolano no
reconoce a los municipios un vnculo personal con los ciudadanos, que le faculte, a
la hora de ejercer su potestad, adoptar un criterio de sujecin personal que les
permita extender su poder de exaccin, ms all del mbito territorial del municipio.
La mayora de los excesos de los municipios han tenido su origen en el mal
entendido privilegio de la autonoma financiera de la que les ha revestido la
Constitucin y cuya opinin de la Corte ya fue expuesta. Estas extralimitaciones
municipales se han manifestado de varios modos:
Aplicando de una manera arbitraria un criterio de sujecin tanto al supuesto fctico
como a la base imponible, manipulando el principio de la territorialidad.
Aplicando gravmenes a la actividad industrial tanto como a la actividad de venta
de los productos fabricados, alegando un supuesto de comercializacin
inexistente.
Haciendo una separacin del hecho imponible de la base imponible, gravando
entonces manifestaciones de capacidad contributiva pertenecientes a hechos
generadores que son del dominio fiscal de otro ente territorial.
Creando tributos que exceden los lmites territoriales de su jurisdiccin como el
cobro de tributos sobre inmuebles no urbanos
Aplicando tributos a actividades de comercializacin de un producto sin la
existencia de un sustento territorial, como el establecimiento y sin tratarse de
leyes tributarias al consumo

Incumpliendo con las prohibiciones expresas en el propio texto de la Constitucin

Nacional establecido en el artculo 18, por remisin del artculo 34.
Es innegable que la mayor cantidad de excesos por parte de la municipalidad, se ha
verificado en la aplicacin del Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio y en
menor grado en el ejercicio del dominio fiscal en cuanto a los Inmuebles Urbanos.
No obstante, y como muy bien lo expresa el Dr. Jaime Parra, "las tcnicas propias
de ciertos tributos han permitido que en algunos casos los impuestos municipales
afecten situaciones producidas en otro territorio municipal, sobre todo en lo que
concierne a las patentes de industria y comercio". Ms adelante expresa: "A pesar
de las vacilaciones de la jurisprudencia nacional a este respecto, puede hoy
observarse una tendencia unificadora de criterios para impedir la doble tributacin
econmica" (Parra Prez, ob. cit., p. 20).
La autonoma tributaria del municipio
Antes de entrar a sealar lo referente al dominio fiscal del municipio, es importante
destacar lo que ha sido reiterado en la jurisprudencia del mximo tribunal de la
Repblica, y es lo relativo a la "autonoma del municipio". En fallo de 1937 la Corte
Suprema de Justicia precis lo siguiente:
La autonoma de los municipios... no puede ir ms all de lo que rectamente se
desprenda de las normas del derecho positivo constitucional o lo que es lo mismo,
no se trata de un gobierno libre dentro del Estado, sino de un poder regulado por el
constituyente y por el legislativo ordinario.
En sentencia del 13 de noviembre de 1989, la Corte Suprema de Justicia cita la
sentencia a la Exposicin de Motivos de la Constitucin Nacional (Art. 31, Ordinal
3):
En la exposicin de motivos de la Constitucin vigente, los redactores del proyecto
expresaban: ...dejamos al legislador la posibilidad de organizar mejor numerosos
aspectos de la vida poltica, tales como los detalles del rgimen municipal..El
Rgimen Municipal ha sido objeto de importantes innovaciones al consagrarse

normas flexibles que permitirn al legislador ordinario adecuar las instituciones a las
caractersticas regionales y locales.
La Constitucin Nacional y otras leyes, establecen el reparto de los poderes a los
entes territoriales. Este reparto de Poder Tributario, en el que se superpone, el
Poder Nacional al poder de los entes territoriales menores, origina la creacin de
leyes con igual jerarqua normativa que suscitan problemas de doble imposicin o
de evasin fiscal. Existen sin embargo, en algunas leyes nacionales, mecanismos
de armonizacin en este sentido como por ejemplo el existente en la Ley de
Impuesto sobre la Renta al permitir a personas naturales y jurdicas, el
desgravamen o deduccin de las cantidades pagadas como tributos municipales o
estadales.
El problema ms comn se presenta a nivel de la tributacin municipal. En este
sentido los doctores Travieso Passios y Romero Muci sealan: "La jurisprudencia
patria ofrece repetidas muestras de los enfrentamientos de especie, donde se
cuestiona la correcta interpretacin constitucional y aplicacin del poder tributario
municipal, con el preclaro exceso de stos ltimos". Y ms adelante indican:
...permitindoseles el ejercicio de su autonoma fiscal de forma tal que ha
significado para algunas municipalidades la configuracin de una hacienda
propia, representativa de un privilegio econmico frente a otras entidades locales,
manifestndose en una preclara explotacin por va fiscal y en una injustificable
absorcin de recursos econmicos de una municipalidad por otra (Travieso Passios
y Romero Muci, 1992, p. 70).
El Impuesto sobre Patente de Industria y Comercio, ha sido sin lugar a dudas el
ramo rentstico ms desarrollado por los municipios, pero, dentro de esas
extralimitaciones, han pretendido gravar con ese impuesto otros hechos tales como
ventas, importacin, navegacin, enriquecimientos, que son del dominio fiscal de la
Nacin (Id., p. 71).
LA IMPOSICIN MUNICIPAL Y EL CDIGO ORGNICO TRIBUTARIO

En las Primeras Jornadas Latinoamericanas de Derecho Tributario, celebradas en

Montevideo cuyo tema fue, precisamente: La autonoma de los gobiernos locales
en materia tributaria. Una de las recomendaciones surgidas dice:
Las facultades tributarias que se reconozcan y otorguen a los Estados miembros y
otros gobiernos locales, deben coordinarse entre s y con el gobierno nacional a
efectos de: (a) evitar que se produzca la superimposicin de gravmenes y
solucionarla en casos concretos por rganos y medios jurdicos; y (b) realizar una
poltica fiscal de equilibrio o para otros fines que contemplen los intereses
econmicos del pas, tanto en lo que respecta al orden interno como al
internacional.
En efecto, el carcter de ley orgnica del mencionado texto normativo, aprobado
conforme a lo establecido en el artculo 163 de la Constitucin Nacional de 1961, le
confiere al Cdigo Orgnico Tributario supremaca sobre las materias que regula,
en relacin a las dems leyes tributarias especiales.
La importancia capital del Cdigo Orgnico Tributario en materia de unificacin y
armonizacin del sistema tributario venezolano, ha sido reconocida por la Corte
Suprema de Justicia en un fallo que pone de relieve la especificidad de la materia
tributaria al atribuirle a su normativa el carcter de Cdigo Orgnico, con lo que se
persigui sin duda, "uniformar la materia fiscal bajo un cuerpo legal que recogiera
sistemticamente

(Art.

162

de

la

Constitucin

de

1961),

los

principios

fundamentales que informan esta particular rama de las ciencias jurdicas", lo que
obedece a tendencias que asomaban ya en el medio forense como solucin a la
multiplicidad de problemas que se presentaban al pretender determinar la normativa
aplicable al rgimen fiscal al caso concreto, dada la dispersin y variedad de leyes
que trataban la materia (Corte Suprema de Justicia, 1989).
Hay que recalcar que el Cdigo Orgnico Tributario es una ley de base, es decir, un
marco general idneo para integrar en un esquema coherente los principios
generales que deben informar el sistema tributario venezolano en cualquiera de las
expresiones del Poder Pblico y lo que ha hecho es desarrollar al mximo el

principio de la legalidad tributaria en beneficio de la Administracin y de los

contribuyentes, garantizndoles la existencia de una estructura sustantiva y
procedimental que les asegura la defensa efectiva de sus derechos e intereses ante
cualquier exceso de la Administracin Tributaria.
En el mbito municipal existe, sin embargo, en este sentido un vaco por cuanto la
Ley Orgnica de Rgimen Municipal no establece claramente estos aspectos
relativos a la estructura sustantiva y procedimental que regulen la actividad
tributaria municipal y que garanticen a la Administracin la recaudacin del tributo; y
al contribuyente el cumplimiento de sus obligaciones tributarias.

LA ARMONIZACION TRIBUTARIA
Bases doctrinarias de armonizacin fiscal
La sobreimposicin o doble tributacin no son inconstitucionales cuando nace del
ejercicio de facultades tributarias concurrentes, y as ya se ha indicado.
En nuestro pas, el reparto constitucional de los dominios tributarios y las
limitaciones que el mismo texto fundamental impone al ejercicio de esas facultades,
garantiza en cierta medida la restriccin a los desbordes o excesos de aquellos
entes territoriales dotados tambin de cierto grado de autonoma.
La doctrina jurdica tributaria ha tratado ampliamente el tema de la armonizacin. El
propsito ahora es sintetizar algunas ideas que cooperen en el trazado de un orden
sobre este asunto en relacin con la problemtica planteada, establecer algunas
soluciones y ofrecer as, una pauta que contribuya con estudios de mayor
profundidad en el anlisis del derecho positivo venezolano.
Mecanismos de armonizacin
Con relacin a los sistemas para evitar la superposicin, Giuliani Fonrouge
menciona los siguientes: "(a) separacin de las fuentes de recursos; (b) impuestos

en coparticipacin (shared taxes); (c) suplementos o adicionales impositivos; (d)

subsidios o subvenciones compensatorios; (e) concesin de "crditos" por
impuestos pagados en otra jurisdiccin; (f) deduccin de tributos pagados" (Giuliani
Fonrouge, 1962, p. 326). Menciona ms adelante, en relacin a los intentos hechos
en algunos pases como Brasil, Mxico y Estados Unidos, que con el temor de
vulnerar la independencia financiera en detrimento de la autonoma local que es "la
esencia del federalismo", los intentos de Convenciones Nacionales Fiscales y
cooperacin y coordinacin, han sido tmidos y se han limitado a arreglos parciales
de orden pragmtico.
En cambio, en pases como Suiza, se ha elaborado una "doctrina de la tutela
jurisdiccional del ciudadano, asegurndole un derecho constitucional a no ser
afectado por doble imposicin, reconociendo adems el derecho de cada cantn a
no ser interferido por otro cantn en el ejercicio de su potestad tributaria" (id., pp.
326-334).
En Argentina, se han empleado diversos procedimientos para evitar la
superposicin tributaria pero cabe destacar, en razn de la naturaleza de esta
investigacin, lo atinente a los tributos pertenecientes a la provincia:
1. Unificacin de impuestos internos
2. Distribucin del impuesto a los rditos y de otros gravmenes.
Para el impuesto a los rditos y otros gravmenes en donde se inclua el impuesto
a las ventas, se aplic un sistema similar con participacin de las provincias en su
recaudacin:
Segn el sistema, las provincias deben adherirse expresamente al rgimen de la
ley, comprometindose a no aplicar tributos locales anlogos a los comprendidos en
la coparticipacin y a derogar los existentes, como tambin a promover la
derogacin de los gravmenes de orden municipal en las mismas condiciones (id.,
pp. 338-339).

Ambas leyes, la que unific los impuestos internos y sta, que estableca la
distribucin del impuesto a los rditos y de otros gravmenes, fueron reunidas en
un solo cuerpo legal y es vigente a partir del ao 1979 con algunas modificaciones
en los aos 1980 y 1981 (Giuliani Fonrouge y Navarrine, 1982, pp. 93-94).
3. Convenio sobre impuesto a las actividades lucrativas.
Este convenio tuvo su origen en principio, debido a la existencia de un impuesto a
las actividades lucrativas, "modalidad condenable de tributacin a las ventas"
(Giuliani Fonrouge, 1962, p. 341), que por su alto rendimiento fiscal fue adoptado
por la mayora de las provincias, creando entonces reiterados hechos de
superposicin tributaria. Su vigencia fue breve (de mayo a diciembre de 1953), pues
se reemplaz en 1960 por un Convenio Multilateral que sufri sucesivas reformas
hasta el existente, vigente desde el 1 de enero de 1978 (Giuliani Fonrouge y
Navarrine, ob. cit., p. 66).
El mbito de aplicacin del convenio se refiere a aquellas actividades ejercidas por
un mismo contribuyente cualquiera de sus etapas, en dos o ms jurisdicciones y al
referirse a etapas, se refiere a la industrializacin, la comercializacin, la direccin o
administracin, el asiento principal, compras y ventas, y prestacin de servicios.
El convenio multilateral fija tambin la forma en que debe regir la distribucin de los
ingresos entre los fiscos interesados, estableciendo diferentes maneras de
distribucin dependiendo de si los ingresos son generales o particulares de alguna
de las provincias. Establece as mismo, un tratamiento diferencial para ciertas
actividades especiales. Es un modelo que prescribe que la distribucin proporcional
del impuesto se haga en parte basado en el ingreso obtenido en la jurisdiccin y la
otra parte del impuesto basado en la proporcin de ciertos gastos operativos
hechos en cada jurisdiccin, tales como sueldos, arrendamientos, etc.
Para el Profesor Dino Jarach, los criterios de unificacin, coparticipacin o
convenios, no deben encontrarse formulados en leyes provinciales o nacionales,
cuando en ellas se establecen compromisos en donde "las provincias renuncian a
una parte del poder fiscal que les corresponde. Es la Constitucin la que debe decir

cules son los lmites y los ndices de distribucin de los recursos sometidos al
sistema de coparticipacin" (Jarach, 1957, p. 67).
Es indudable que la traslacin de un modelo de mecanismo de armonizacin es
totalmente inadmisible por inadecuado, pero sera til partir de los fundamentos
jurdicos y metajurdicos que han dado forma a la doctrina existente en pases de
desarrollo comparable, para de esta manera y por la va ms adecuada, iniciar junto
a un proceso de reforma fiscal, la racionalizacin y armonizacin del sistema
tributario venezolano.
En nuestro pas, el recurso de la realizacin de convenios entre entes territoriales
menores, est expresamente permitido en el artculo 120 de la Ley Orgnica de
Rgimen Municipal y en el caso del Impuesto de Patente de Industria y Comercio,
los municipios podran realizar convenios relativos a la distribucin entre
jurisdicciones cuando el mismo sujeto haya realizado actividades comercioindustriales en varias jurisdicciones.
BIBLIOGRAFA
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autonoma rentstica del municipio. En: Revista de Derecho Tributario, N 54, p.
70. Caracas.

SISTEMA TRIBUTARIO VENEZOLANO

Se denomina sistema tributario al conjunto de normas y organismos que rigen la fiscalizacin, control y
recaudacin de los tributos de un Estado en una poca o periodo determinado, en forma lgica, coherente y
armnicamente relacionado entre s. La Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, establece
que el sistema tributario procurar la justa distribucin de las cargas pblicas segn la capacidad
contributiva de los contribuyentes, de acuerdo con los principios de generalidad, progresividad, legalidad, no
confiscatoriedad y la prohibicin de obligaciones tributarias pagaderas con servicios personales.
Asimismo, se ordena que el sistema tributario se sustentar en el principio de eficiencia con la finalidad de
elevar la calidad de vida de la poblacin y proteger la economa nacional. Estos, principios constitucionales
de orden tributario se constituyen en garanta para los ciudadanos y en especial para los contribuyentes
frente al poder de imperio del Estado. El conjunto normativo est integrado por la carta fundamental como
lo es la Constitucin de la Repblica Bolivariana de Venezuela, el Cdigo Orgnico Tributario (como norma
matricial), y las leyes y reglamentos que regulan los diferentes tributos entre otros, el impuesto, esto sobre la
renta, al valor agregado, sucesiones y donaciones, alcoholes y especies alcohlicas, cigarrillos y tabacos,
contribuciones parafiscales y sociales.
Adems, forma parte del sistema tributario las competencias asignadas por la Constitucin y las leyes a los
estados y Municipios, y por medio de la cual ejerce la potestad tributaria autnoma con las limitaciones
establecidas en el ordenamiento jurdico nacional. En tal sentido, al hablar de un sistema tributario se debe
articular tanto el Poder Nacional como el Estadal y el Municipal, los entes y rganos con competencia para
el control, recaudacin y administracin de las contribuciones especiales y de las tasas.
En los lineamientos generales establecidos el Plan de la Patria Segundo Plan Socialista de Desarrollo
Econmico y Social de la Nacin 2013-2019, es donde se presenta la gua de transicin al socialismo
bolivariano del siglo XXI, constituido por un conjunto de polticas dirigidas a incrementar la capacidad de
accin estratgica de gobierno para lograr niveles de eficiencia y eficacia; en lo referente a la tributacin, se
marca:
Objetivo Nacional: 1.3. Garantizar el manejo soberano del ingreso nacional. Objetivo Estratgico
y General: 1.3.9. Compatibilizar el sistema impositivo hacia estndares internacionales de
eficiencia tributaria para alcanzar acuerdos comerciales ms efectivos y eficientes con los pases
socios, salvaguardando la soberana nacional.1.3.9.1. Adecuar y fortalecer los mecanismos de
control impositivo para mejorar la eficiencia en la recaudacin de los tributos nacionales y
viabilizar futuros acuerdos comerciales.
En consecuencias, tendencia actual en materia tributaria como medida de garantizar ingresos suficientes para
sufragar los gastos pblicos, es establecer un sistema de administracin tributario eficiente y eficaz,
situacin que no se ha logrado, muy a pesar de las ltimas reformas tributaria del Poder Nacional, as como
las constante reformas observadas en los sub-sistema tributarios estadales y municipales.
As, todo sistema tributario supone una ordenada legislacin de armonizacin y coordinacin tributaria, que
permita la coexistencia y articulacin entre los entes polticos territoriales con potestad tributaria propia y las
distintas entidades autnomas con competencias de recaudacin y control sobre ciertos tributos (tasas y
contribuciones); a objeto de evitar las mltiples cargas tributarias que puedan afectar la capacidad
contributiva de los contribuyentes.
Es necesario incluir otros elementos para alcanzar la eficiencia en la recaudacin de tributos como son: la
educacin y cultura tributaria, capacitacin de los funcionarios de la Administracin Tributaria y
establecimiento de nuevos procedimientos y tecnologas, as y solo as se podr sustentar la recaudacin
tributaria en un sistema eficiente.

http://www11.urbe.edu/boletines/postgrado/?p=882

El sistema tributario venezolano

Eduardo Lara Salazar

Jueves, 12 de abril de 2012

Corresponde a los estados, los impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por ley
nacional, con el fin de promover el desarrollo de las haciendas pblicas estadales; el producto de lo
recaudado por concepto de venta de especies fiscales

Todo Estado debe tener una forma para la satisfaccin de las necesidades colectivas de sus
ciudadanos. Venezuela no escapa de ello.

Por esta razn se ha ideado un sistema tributario que permita disponer de una suma de medios capaces para
lograr la esencia de un Estado sin importar su forma o sistema de gobierno, pues hasta los ms dictatoriales o
autoritarios disponen de alguno; ms bien, en estos es donde ms se profundiza en su implementacin, ya que
puede ser usado como herramienta represiva hacia aquellos que le adversan.
Para el caso venezolano, la Constitucin aprobada el ao 1999 establece un sistema tributario basado en
principios como el de legalidad, que consiste en que no podr establecerse impuestos, tasas o contribuciones
que no estn expresamente previstas como tales por la ley, as como tampoco ninguna otra forma de incentivos
fiscales, tales como rebajas, exoneraciones ni exenciones.
Por otra parte, el principio de progresividad establece que a mayor ingreso mayor impuesto.
Ambos estn acompaados por la nocin de distribucin de las cargas pblicas, como deber ineludible de los
ciudadanos, sin importar raza, credo, nacionalidad, condicin social, etc.; puesto que hasta se prescinde de
elementos como la edad, ya que lo que se busca es que la mayor cantidad de personas, como sea posible,
atiendan al cumplimiento efectivo de esta obligacin general.
El sistema tributario tambin se desarrolla atendiendo la distribucin territorial de los poderes pblicos, es decir,
en el nivel nacional, estadal y municipal. En cada uno de ellos se han venido creando, por mandato
constitucional, una serie de rubros rentsticos tendentes a la realizacin de los principios descritos en los
prrafos precedentes. En el nacional, est lo relacionado con la organizacin, recaudacin administracin y
control de los impuestos sobre la renta; sobre sucesiones, donaciones y dems ramos conexos; el capital; la
produccin; el valor agregado; los hidrocarburos y minas; de los gravmenes a la importacin y exportacin de
bienes y servicios; los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y dems especies
alcohlicas; cigarrillos y dems manufacturas del tabaco y, como si fuera poco, de manera residual, los dems
impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios de acuerdo con la Constitucin y la Ley.
Corresponde a los estados, los impuestos, tasas y contribuciones especiales que se les asigne por ley nacional,
con el fin de promover el desarrollo de las haciendas pblicas estadales; el producto de lo recaudado por
concepto de venta de especies fiscales.
Por ltimo, los municipios tendrn para s: los impuestos sobre actividades econmicas de industria, comercio,
servicios, o de ndole similar; los impuestos sobre inmuebles urbanos; sobre vehculos; espectculos pblicos;
juegos y apuestas lcitas; propaganda y publicidad comercial; la contribucin especial sobre plusvalas de las
propiedades sobre cambios de uso o de intensidad de aprovechamiento con que se vean favorecidas por los
planes de ordenacin urbanstica; el de territorio rural o sobre predios rurales; la participacin en la contribucin
por mejoras y otros ramos tributarios nacionales o estadales, conforme la ley de creacin de esos tributos; el
producto de las multas y sanciones en el mbito de sus competencias - como por ejemplo, las previstas por la
legislacin Inquilinaria en la provincia y las dems que le sean atribuidas.
Todas estas materias objeto de tributacin son de las llamadas originarias, es decir, vienen directamente del
texto constitucional, con excepcin del ejemplo de las multas originadas por la aplicacin de la legislacin sobre

arrendamientos en la provincia, ya que es de otro orden. Mientras que, las creadas por el legislador por no estar
expresamente atribuidas a alguno de los rganos territoriales, se denominan derivadas.

http://finanzas-tributosaduanas.blogspot.com/2012/04/opinion-y-analisis-elsistema.html

LA TRIBUTACIN ESTADAL EN LA NUEVA CONSTITUCIN Y EL SITUADO

CONSTITUCIONAL.
-Texto de la conferencia presentada en el evento organizado por
la Procuradura General del Estado Aragua, el 22 de julio del 2000Carmelo De Grazia S.

I.

DEFINICIONES FUNDAMENTALES: PODER TRIBUTARIO (ORIGINARIO Y

DERIVADO) vs COMPETENCIA TRIBUTARIA.

La doctrina tributaria clsica define el Poder tributario como la facultad de crear o

establecer tributos.

Semejante facultad, desde el advenimiento mismo del parlamentarismo, es un

atributo legislativo, de modo que slo mediante ley pueden crearse
impuestos, tasas y otras contribuciones (Cfr. artculo 316 C.).

Como consecuencia natural de lo anterior, la facultad de crear tributos slo puede ser
adjudicada a los entes poltico-territoriales que en nuestro sistema federal de
Estado son la Repblica: Poder Nacional; los Estados: Poder Estadal; y los
Muicipios: Poder Municipal- por cuanto son ellos los nicos que cuentan con
rganos legislativos (Asamblea Nacional; Consejos Legislativos y Consejos
Municipales) con competencia para dictar leyes creadoras de tributos.

El Poder tributario puede ser originario o derivado. Es originario cuando proviene de la propia
Constitucin; y se denomina derivado, cuando la facultad de crear el tributo en cuestin no le ha sido
asignada al ente pblico por la Constitucin, sino que le ha sido otorgada por otro ente pblico, a travs de
mecanismos de desviacin de
competencia, tales como la delegacin intersubjetiva o la
descentralizacin poltica.
En resumen, el poder tributario consiste en la facultad concedida a los rganos legislativos de los entes
poltico-territoriales, de sancionar normas jurdicas que establezcan la obligacin de pagar un tributo, a
cargo de determinada categora de individuos. Si esa facultad es conferida directamente por la
Constitucin, se dice que el poder tributario es originario; pero si ha sido otorgada mediante mecanismos de
desviacin de competencias, se afirma que se trata de un poder tributario derivado.
Ahora bien, paralelamente al poder tributario, est la facultad de recaudar o ejercer el cobro del tributo
previamente creado y de administrar su producto. Esta facultad de gerenciar un tributo preexistente,
puramente administrativa no legislativa- es lo que se conoce como competencia tributaria.
Al manifestarse el poder tributario en una esfera diferente a la competencia tributaria (el primero es un
atributo legislativo, mientras que la segunda es una facultad meramente administrativa) ocurre que ambos
pueden coexistir pero no es forzoso que as ocurra, de modo que, en el anlisis de un determinado tributo,

podemos encontrar que la facultad de crearlo (poder tributario) corresponde a un ente poltico territorial,
mientras que la competencia para recaudarlo y administrarlo pertenece a una persona jurdica diferente.

II.

LA REPARTICIN DEL PODER TRIBUTARIO EN LA CONSTITUCIN DE

1999.

Hechas las anteriores precisiones conceptuales, podemos ahora hacer referencia a la forma como aparece
repartido el poder y la competencia tributaria en la nueva Constitucin.
A tal efecto, debemos comenzar recordando que la Asamblea Nacional Constituyente de 1999, adopt al
menos formalmente- el modelo federal a los fines de la organizacin del Poder Pblico. En efecto, en el
proyecto elaborado por dicha Asamblea y definitivamente aprobado por el pueblo mediante referndum del
16 de diciembre de 1999, se defini a la Repblica Bolivariana de Venezuela como un Estado federal
descentralizado (art. 4 C).
En conformidad con lo anterior, el artculo 136 Constitucional consagr la distribucin vertical del Poder
Pblico al disponer que el mismo ...se distribuye entre el Poder Municipal, el Poder Estadal y el Poder
Nacional.
Coexisten as, en el territorio venezolano, tres niveles diferentes del Poder Pblico, cada uno de los cuales se
ejerce dentro de un determinado espacio geogrfico y cada uno de los cuales da lugar, tambin, a entes
poltico-territoriales de diferente nivel.
En el orden inverso en que aparecen constitucionalmente consagrados, existe en primer lugar el Poder
Nacional que se identifica con la persona jurdica Repblica, surgida del pacto federal, cuyos rganos
ejercen potestades pblicas en todo el territorio nacional.
En segundo lugar, se encuentra el Poder Estadal, constituido por los Estados que integran la federacin, los
cuales han sido definidos constitucionalmente como entidades autnomas en lo poltico, con personalidad
jurdica plena (art. 159).
Por ltimo, aparece el Poder Municipal, conformado por los Municipios que constituyen la unidad
poltica primaria de la organizacin nacional y que gozan de personalidad jurdica y autonoma dentro
de los lmites de la Constitucin y de la ley (Cfr. art. 168 C).
La asignacin originaria de poderes pblicos y a ello no ha escapado la distribucin del poder tributario- se
encuentra condicionada en primer trmino por el sistema federal adoptado constitucionalmente, desde que
a cada uno de esos niveles poltico-territoriales (Poder Nacional, Poder Estadal y Poder Municipal), la
Constitucin vigente al igual que la malquerida Constitucin de 1961- les ha reconocido cuotas diferentes
de poder tributario.
En ese nuevo reparto originario del poder tributario, ha sido sin duda el Poder Nacional el que ha resultado
fortalecido; en detrimento de las facultades que en esta materia- tenan los otros Poderes Pblicos, y en
especial los Estados, conforme al rgimen derogado.
1. Poder y competencia tributaria del Poder Nacional.

A. Creacin y recaudacin de impuestos tradicionales de significacin

econmica.
En primer lugar, la Constitucin otorga exclusivamente al Poder Nacional, la facultad de crear, organizar,
recaudar, administrar y controlar los tributos de mayor trascendencia econmica. Tiene entonces el Poder
Nacional, tanto el poder tributario (facultad de crear el tributo, mediante ley) como la competencia
tributaria (facultad de recaudarlo, administrarlo y controlarlo) (art. 156;12 C.) respecto de:
a)
b)
c)
d)
e)
f)
g)

El impuestos sobre la renta;

El impuesto sobre sucesiones, donaciones y dems ramos conexos;
Los tributos que graven el capital y la produccin;
El impuesto sobre el valor agregado;
Los tributos sobre hidrocarburos y minas;
Los gravmenes a la importacin y exportacin de bienes y servicios; y
Los impuestos que recaigan sobre el consumo de licores, alcoholes y dems
especies alcoholicas, as como los que graven los cigarrillos y dems
manufacturas del tabaco.

B. Otros impuestos cuya creacin y administracin se encuentra

reservada indirectamente al Poder Nacional.
Adems de los ramos rentsticos expresamente atribuidos al Poder Nacional, la jurisprudencia ha
reconocido, en reiteradas ocasiones, que tambin est reservado en forma indirecta- al Poder Nacional, el
establecimiento de cualquier tributos que grave las actividades econmicas enunciadas en el artculo 156 de
la vigente Constitucin, equivalente al artculo 136 de la Constitucin derogada.
De acuerdo con este discutible criterio jurisprudencial, existe una ilimitacin indirecta al poder tributario de
los Estados y de los Municipios que les impide so pena de incurrir en usurpacin de funciones- establecer
tributos que se apliquen al turismo1, a la navegacin, al transporte areo, martimo, fluvial y
lacustre2; y a las telecomunicaciones3, ya que el rgimen general aplicable a esas actividades econmicas
ha sido reservado al Poder Nacional y tal reserva abarca en palabras de la jurisprudencia- toda su
regulacin, incluyendo la determinacin del pago de tributos, as como el rgimen para su imposicin4.
C. Poder tributario, sin competencia tributaria, sobre nuevos
tributos: impuestos territoriales y sobre transacciones
inmobiliaria.
En tercer lugar, la Constitucin otorga al Poder Nacional la facultad de crear dos nuevos impuestos
especficos, para gravar los predios rurales y las transacciones inmobiliarias.
En cuanto al impuesto territorial o sobre predios rurales, interesa destacar que se trata de un tributo que,
adems de allegar recursos financieros al Municipio, persigue una clara finalidad extrafiscal: contribuir
Sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Expediente Nmero: 509. Partes: Jos Rafael
Badell Madrid y Luis Fraga Pittaluga. Magistrado Ponente: Hector Grisanti Luciani. Fecha de Sentencia: 20 de
febrero de 1997.
2
Sentencia de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Expediente Nmero: 525. Partes: Jos Rafael
Badell Madrid y Alvaro Rafael Badell Madrid. Magistrado Ponente: Humberto J. La Roche. Fecha de Sentencia:
17 de abril de 1996.
3
Sentencia de la Sala Poltico-Administrativa. Fecha: 16 de julio de 1996. Caso: Telcel Celular, C.A.
4
Ibid.
1

eficazmente a evitar que la capacidad productiva de los predios rurales sea subutilizada, lo que se logra
mediante un encarecimiento, a travs del mencionado tributo, del valor de mantenimiento de las tierras
ociosas, que incentive a sus propietarios a realizar actividades productivas sobre la misma.
Por su parte, el impuesto a las transacciones inmobiliarias tendr por objeto gravar las transmisiones
onerosas, por acto intervivos, de los bienes inmobiliarios, as como la constitucin de derechos reales,
prestamos, fianzas, arrendamientos, pensiones y concesiones administrativas. Un tributo similar
denominado impuesto sobre transmisiones patrimoniales- existe en el rgimen espaol, con una alcuota
que va desde el 4% hasta el 6% de la operacin inmobiliaria efectuada.
Cabe destacar que si bien la facultad de crear esos impuestos corresponde al Poder Nacional, la competencia
tributaria se asigna, sin embargo, a los Municipios, quienes por expresa disposicin constitucional (art.
156; 14) estarn facultados para recaudarlos y controlarlos. Se verifica as, respecto de los impuestos
mencionados, lo que anuncibamos anteriormente: la facultad de crear el impuesto (poder tributario)
corresponde a un ente (Repblica), mientras que la competencia para recaudarlo y administrarlo pertenece a
una persona jurdica diferente (Municipio).
D. Competencia tributaria residual a favor del Poder Nacional.
La vigente constitucin, reserva al Poder Nacional, competencia residual para crear, administrar y controlar
todos los dems impuestos, tasas y rentas no atribuidas a los Estados y Municipios por esta Constitucin y
la ley (art. 156; 12, parte in fine).
Se ha eliminado as el derecho a inventar impuestos en materias residuales, que todos los sistemas
federales reconocen en beneficio de las entidades polticas intermedias.
Ello implica un cambio profundo con el rgimen constitucional derogado, en el cual se respetaba, a
cabalidad, el principio propio de los sistemas federales segn el cual las competencias residuales es decir,
aquellas que no han sido expresamente atribuidas a los otros Poderes Pblicos- corresponden a los Estados
que integran el pacto federal.
Recurdese, en efecto, que el artculo 136, ordinal 8, de la Constitucin del 61, confera al Poder Nacional
competencia sobre los impuestos tasas y rentas no atribuidos a los Estados y Municipios, que con carcter
de contribuciones nacionales creare la ley. Haca falta entonces una ley que reservara al Poder Nacional
la creacin de un determinado ramo rentstico; y en ausencia de esa ley la potestad de crear el tributo en
cuestin corresponda a los Estados quienes, sin excepcin, tenan competencia en todo lo que no
corresponda, de conformidad con la Constitucin, a la competencia nacional o municipal (art. 17; 7 C. 61).
Precisamente el anlisis concordado de aquellas disposiciones haba llevado a la doctrina a sealar que los
Estados tenan Poder Tributario Originario para la creacin, organizacin y recaudacin de los tributos que
no estuvieren reservados al Poder Nacional5; interpretacin que haba sido acogida por la jurisprudencia, tal
como se puso de manifiesto en la sentencia de la Corte en Pleno de fecha 8 de julio de 1998 (Caso:
Allan Brewer-Caras, "El sentido de la autonoma de los Estados y sus limitaciones", en Revista de Derecho
Pblico N 12, octubre-diciembre, 1982, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, pp. 55 a la 63; del mismo autor,
"Comentarios sobre la nueva Constitucin del Estado Yaracuy del 22 de diciembre de 1979", en Revista de
Derecho Pblico N 1, enero-marzo, 1980, Editorial Jurdica Venezolana, Caracas, p. 67. Instituciones Polticas y
Constitucionales, Universidad Catlica Andrs Bello, Caracas, 1982, p. 202; Carmen Adela Lpez de La Roche,
"Aspectos Fiscales del Federalismo Venezolano", en Revista de la Facultad de Derecho del Zulia, Nro. 40, eneroabril, 1970, Maracaibo, p. 93; Rafael Romero Pirela, "La Reforma Tributaria. Instrumento de la Autonoma de
los Estados", en Terceras Jornadas Venezolanas de Derecho Tributario, Caracas, 1989, p. 92; Humberto RomeroMuci, "Aspectos Tributarios en la Ley Orgnica de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencia de
Competencias del Poder Pblico", en Leyes para la Descentralizacin Poltica de la Federacin, Coleccin Textos
Legislativos Nro. 11, Editorial Jurdica Venezolana
5

Asociacin Civil Aeroclub Valencia, Expediente N 660) en la cual se seal que ...de la normativa
constitucional deriv(a) que, todos aquellos otros consumos especficos no gravados por el Poder Nacional
forman parte del dominio rentstico del Poder Estadal.
Tal situacin ha cambiado. Lamentablemente el cambio ha sido para fortalecer al Poder Nacional y,
correlativamente, debilitar la potestad tributaria de los Estados.
El principio ahora es el contrario: de acuerdo con la parte final del numeral 12 del artculo 156 de la
Constitucin, el poder residual para crear, organizar y administrar los tributos no atribuidos a los Estados y
a los Municipios, corresponde al nivel nacional; pero la ley tambin nacional, por cierto- puede atribuir
esos ramos rentsticos a los Estados o a los Municipios.
En consecuencia, los Estados han dejado de tener poder tributario originario en las materias rentsticas
residuales, las cuales slo podrn entrar a regular en forma derivada, cuando la ley nacional le atribuya
mediante delegacin o descentralizacin- esa facultad. Quedara por determinar si en este punto puede
entenderse vigente o no, el ordinal 4 del artculo 11 de la Ley de Descentralizacin, Delimitacin y
Transferencia de Competencias del Poder Pblico que transfiere a los estados la organizacin,
recaudacin, control y administracin de los impuestos especficos al consumo, no reservados por Ley al
Poder Nacional.
E. Competencia del Poder Nacional para regular aspectos formales y
sustantivos de los tributos nacionales, estadales y municipales.
Al debilitamiento del Poder Tributario Originario de los Estados, precedentemente comentado, se agrega un
ingrediente centralizador de mayor trascendencia, que se concreta en el reconocimiento constitucional (art.
156; 13) de competencias legislativas, en beneficio del Poder Nacional, para ...definir principios,
parmetros y limitaciones, especialmente para la determinacin de los tipos impositivos o alcuotas de los
tributos estadales y municipales (art. 156; 13).
Esa norma, sin precedente en la historia constitucional venezolana, viene a aniquilar definitivamente la
autonoma legislativa de los Estados y Municipios en la regulacin de los tributos de su competencia, desde
que habilita ampliamente al legislador nacional a inmiscuirse hasta en el aspecto ms sensibles de los
tributos: su monto o alcuota. Y para que no quede ninguna duda, la intervencin del legislador nacional en
esas materias se ratifica en el artculo 164, ordinal 4 de la Constitucin, por cuyo intermedio se obliga a los
Estados a respetar lo dispuesto en las leyes nacionales en lo relativo a la organizacin, recaudacin,
control y administracin de los ramos tributarios propios; a lo cual se agrega lo previsto en el ordinal 6) de
la Disposicin Transitoria Cuarta, que obliga a la Asamblea Nacional a aprobar, dentro del primer ao
contado a partir de su instalacin, Una ley que desarrolle la hacienda pblica estadal estableciendo, con
apego a los principios y normas de esta Constitucin, los tributos que la componen, los mecanismos de su
aplicacin y las disposiciones que la regulen.
Se cierra con esta disposicin, el circulo de facultades tributarias del Poder Nacional en el nuevo rgimen
constitucional.
2. Poder tributario y competencia tributaria de los Estados.
A. Poder originario.
Aunque con las limitaciones precedentemente indicadas, la Constitucin de 1999 otorga a los Estados
facultad originaria para crear tributos.
La mayora de las competencias rentsticas asignadas a los Estados no constituyen novedad alguna, pues lo
que ha ocurrido es una constitucionalizacin per saltum de los ramos tributarios que ya le haban sido

transferido a los Estados por la Ley de Descentralizacin, Delimitacin y Transferencias de Competencias

del Poder Pblico (Ley de Descentralizacin).
a. Minerales no metalicos.
En el proceso de llevar a la Constitucin los ramos tributarios que se haban transferido a los Estados, se han
introducido algunas variantes que parecen sutiles, pero que tienen como efecto concentrar mayores poderes
en el nivel nacional. El ejemplo ms emblemtico, es lo ocurrido respecto de los minerales no metlicos.
En efecto, la Ley de Descentralizacin atribua a los Estados competencia exclusiva en todo lo relativo al
rgimen, administracin y explotacin de los minerales no metlicos y aada la ley- la organizacin,
recaudacin y control de los impuestos respectivos (artculo 11, ordinal 2).
La nueva Constitucin, en primer lugar, limita la transferencia a los minerales no metlicos no reservados
al poder nacional, con lo cual permite al Poder Nacional reservarse y, en consecuencia, extraer de la
potestad de los Estados, la administracin de determinados minerales no metlicos.
Adicionalmente, no aparece en la Constitucin, la mencin que haca la Ley de Descentralizacin acerca de
la competencia de los Estados en lo relativo a la organizacin, recaudacin y control de los impuestos sobre
minerales no metlicos. En su lugar, el ordinal 12 del artculo 156 de la Constitucin reserva al Poder
Nacional la creacin, recaudacin y control de los impuestos sobre las minas. Ntese que la competencia
tributaria del Poder Nacional versa, en general, sobre las minas, expresin genrica que, interpretada
literalmente, confiere facultades al Poder Nacional para establecer tributos sobre los minerales metlicos, y
sobre los minerales no metlicos.
As parece haberlo asumido ya la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, al sostener, en
reciente sentencia del 8 de junio del 2.000 (Caso: Inversiones Las Canteras, C.A.), que la potestad de gravar
minas y canteras, especficamente piedras para la construccin, arena, arcilla, piedra caliza, granzn y
dems minerales destinados a la construccin, podra encuadrar en las competencias del Poder Nacional por
virtud de lo previsto en el ordinal 12 del artculo 156 de la Constitucin.
b. Papel sellado, timbres y estampillas.
La nica novedad rentstica favorable a los Estados, contenida en la nueva Constitucin, consiste en la
transferencia de los ramos relativos a timbres y estampillas, los cuales, a la par del papel sellado, se le
asignan como tributos propios (art. 164; 7).
Las Comisiones Legislativas de los Estados debern, entonces, crear la legislacin necesaria para que la
transferencia de esos nuevos ramos tributarios (el de timbres fiscales y estampillas) se haga realidad.
Nada despreciable, por cierto, resulta la percepcin de esos tributos, y para corroborarlo baste sealar que
de acuerdo con el presupuesto de 1999, los ingresos ordinarios del Poder Nacional, por concepto de timbre
fiscal, representaron la cantidad de SESENTA Y DOS MIL OCHOCIENTOS NUEVE MILLONES
DOSCIENTOS MIL BOLVARES (Bs. 62.809.200.000,oo) (Fuente: Exposicin de Motivos del
Presupuesto para el ejercicio fiscal 1999).
c. Ejecucin, conservacin, administracin y aprovechamiento de las
carreteras, puentes y autopistas, as como de puertos y
aeropuertos de uso comercial.
La conservacin, administracin y aprovechamiento de carreteras y autopistas; as como puertos y
aeropuertos de uso comercial, es otra de las competencias rentsticas prevista en la Ley de Descentralizacin
que fue elevada al texto constitucional. Tal competencia, aade el artculo 164, ordinal 10 de la
Constitucin, debe ser ejercida, ahora, en coordinacin con el Ejecutivo Nacional.

Por lo que se refiere a las carreteras, puentes y autopistas, ya ha sido elaborado un proyecto de Ley de
Peaje de la Infraestructura Vial, que contempla la creacin de un instituto autnomo nacional denominado
Coordinadora Nacional de Peajes de la Infraestructura Vial (CONAPIV) que se inmiscuir en
prcticamente todos los aspectos relacionados con la administracin y aprovechamiento de la vialidad
pblica; y tendr facultades incluso- para intervenir al concesionario seleccionado por el Estado o los
Institutos Autnomos Estadales. El mismo instrumento contempla que corresponder al Ejecutivo Nacional
aprobar las tarifas de peaje y su modificacin.
Esta es otra muestra, sin duda, del reforzamiento ocurrido respecto de los poderes del nivel nacional y la
quiebra de la autonoma de los Estados en la gestin de sus competencias.

B. Poder Derivado.
Adems de los tributos que la Constitucin otorga directamente a los Estados, existe la posibilidad de
ampliar la esfera de poderes tributarios de estas entidades mediante mecanismos de desviacin de
competencia.
A tal efecto, el artculo 157 de la Constitucin autoriza a La Asamblea Nacional, por mayora de sus
integrantes para atribuir a los Municipios o a los Estados determinadas materias de competencia
nacional.
Es posible entonces que por esa va, el Poder Nacional transfiera a los Estados la competencia exclusiva para
crear, organizar, administrar y recaudar tributos que de acuerdo con el rgimen originario Constitucional,
son de la exclusiva competencia del Poder Nacional.
Como en la descentralizacin se transfiere la titularidad misma de la competencia, una vez efectuada la
transferencia de competencias en ejecucin del artculo 157 Constitucional, el Poder Nacional pierde la
facultad de regular la materia transferida, la cual una vez perfeccionada la descentralizacin- se convierte
en competencia exclusiva de los Estados. Cuando ello ocurra, los Consejos Legislativos de los Estados
debern dictar las respectivas leyes para regular la materia que les hubiere sido transferida.
El proceso de descentralizacin es irreversible mediante ulteriores modificaciones legislativas, pues el Poder
Nacional habr perdido competencia incluso para retrotraer dicho proceso, de modo que para recuperar las
competencias previamente descentralizadas ser necesario emplear los mecanismos de modificacin del
Texto Constitucional.
C. Transferencia de competencia tributaria desde el Poder Nacional.
Otra figura prevista constitucionalmente para favorecer el desarrollo de las haciendas pblicas estadales, es
la asignacin, por ley nacional, a favor de los Estados, de facultades para administrar, recaudar y aprovechar
impuestos, tasas y contribuciones nacionales.
Este mecanismo consagrado en el artculo 167; ordinal 5 de la Constitucin- supone que mediante ley
nacional se cree un determinado tributo, o se modifique alguno de los ya existentes, pero en lugar de ser el
Poder Nacional quien perciba el dinero proveniente del tributo en cuestin, la misma ley nacional otorgara a
los Estados la competencia de recaudarlo y administrarlo, de modo que el Poder Tributario estar en manos
del nivel nacional; pero la competencia tributaria: la recaudacin, la administracin y el aprovechamiento
del tributo, ser ejercida por los rganos ejecutivos de los Estados.

A diferencia de lo que ocurre con la descentralizacin de potestades tributarias, que como dijimos antes no
puede ser revertida mediante ley, cuando lo que se transfiere es slo la competencia para recaudar y
administrar el tributo, el Poder Nacional conserva la titularidad de la facultad normativa, de modo que al
menos jurdicamente- en cualquier momento puede modificar la ley y recobrar la competencia de
recaudacin y administracin del impuesto.

III.

EL SITUADO CONSTITUCIONAL.

Finalmente, y a propsito de completar el tema que se me ha asignado en el marco de este evento,

advertimos que el artculo 147, numeral 4 de la Constitucin vigente, regula una de las principales fuentes
de financiamiento de los Estados: el situado constitucional. Las caractersticas principales de dicha
regulacin son las que se describen a continuacin:
1. El situado se fija constitucionalmente en un mximo de 20%, y un mnimo de 15% del total
de los ingresos ordinarios estimados anualmente por el Fisco Nacional. (Antes de la vigencia
de la Constitucin de 1999, el porcentaje que corresponda a los Estados en concepto de
situado se encontraba establecido, fijamente, en 20% de los ingresos ordinarios del Fisco: art.
13 Ley de Descentralizacin).
2. La asignacin por concepto de situado constitucional corresponde a los Estados y al Distrito
Capital.
3. La distribucin del situado se hace en la forma siguiente: el 30% se distribuye en partes
iguales y el 70% en proporcin a la poblacin de cada una de las entidades.
4. Los Estados estn obligados a invertir el 50% de los montos que le correspondan por
concepto de situado en obras de inversin. Curiosamente la obligacin no comprende al
Distrito Capital.
5. Las variaciones de los ingresos del Fisco Nacional, que impongan una modificacin del
Presupuesto Nacional, implicarn un reajuste proporcional del situado.
6. A fin de preservar la equidad interterritorial, el situado podr ser compensado, hasta llegar
al lmite mnimo de 15%, con la transferencia de impuestos, tasas y contribuciones
nacionales. (art. 167; ordinal 5).