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DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO MARCELO ALEXANDRINO VICENTE PAULO Me tec cee pe art (oueee = © EDITORA METODO Rua Conselheiro Ramalho, 692/694 Tel.: (11) 3215-8350 — Fax: (11) 3262-4729 01325-000 - Bela Vista - Sao Paulo - SP metodo@editorametodo.com.br Capa: Marcelo S. Brandaéo Foto da Capa: Andrew Beierle (www.andrewbeierle.com) Visite nosso site: www.editorametodo.com.br CIP-BRASIL. CATALOGAGAO-NA-FONTE SINDICATO NACIONAL DOS EDITORES DE LIVROS, Ru Alexandrino, Marcelo Direito administrativo descomplicado | Marcelo Alexandrino, Vicente Paulo. - 16. ed. rev. @ atual. - Sao Paulo : Método, 2008. 1. Direito administrative - Brasil, |. Paulo, Vicente, 1968+. I Titulo. 08-2247. COU: 342.961) 16. edigdo, 1.° tin: jun/2008; 2.* tir: set/2008, ISBN 978-85-7660-296-5 A Editora Método se responsabiliza pelos vicios do produto no que concerne a sua edigdo (impressao e apresentaco a fim de possibilitar 20 consumidor bem manuseé-lo e lé-I). Os vicios relacionados @ atualizagao da obra, aos conceitos doutrinarios, as concepgdes ideolégicas e referéncias indevidas so de responsabilidade do autor e/ou atualizador. Todos os direitos reservados. Nos termos da Lei que resguarda os direitos autorais, € proibida a reprodugao total ou parcial de qualquer forma ou por qualquer meio, eletrénico ou mecénico, inclusive através de processos xerograficos, fotocépia e gravagao, sem permissao por escrito do autor e do editor. Impresso no Brasil Printed in Brazil 2008 Dedico este trabalho a minha esposa, Luciana, fonte permanente de apoio e inspiracdo. Marcelo Alexandrino A minha irma Crica, pela compreensdo, carinho e incentivo a mim dispensados nos momentos dificeis da minha vida. Vicente Paulo OS AUTORES Marcelo Alexandrino + Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil desde 1997, exerce suas atri- buigdes na Divisio de Tributagao da Superintendéncia da Receita Federal do Brasil, no Rio Grande do Sul. + Especialista em Direito Tributario pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul. + Professor de Direito Tributario e Direito Administrative em cursos prepa- ratorios para concursos pblicos em Porto Alegre, Curitiba, Brasilia, Rio de Janeiro ¢ Sao Paulo, atua ainda como colaborador e instrutor da Escola de Administragio Fazendaria do Ministério da Fazenda (ESAF). Vicente Paulo + Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil desde 1997, exerce suas atri- buigdes em Brasilia (DF). + Professor de Dircito Constitucional em cursos preparatérios para concursos pablicos em Brasilia, Curitiba, Rio de Janeiro e Sao Paulo, atua ainda como colaborador ¢ instrutor da Escola de Administragao Fazendaria do Ministério da Fazenda (ESAF). Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo também sao co-autores, dentre outras, das seguintes obras: * Direito Constitucional Descomplicado; * Manual de Direito Tributario; + Direito Tributario na Constitui¢éo e no STF; * Controle de Constitucionalidade; + Manual de Direito do Trabalho. Visite a pagina www.pontodosconcursos.com.br_ e conhega outros trabalhos dos autores APRESENTACAO Esta obra é resultado de uma constatacao nossa, na década de 90, quando estudévamos para concurso piiblico: a dificuldade de encontrar no mercado uma obra de Direito Administrativo direcionada para concursos piiblicos que permitisse 0 estudo completo e seguro da disciplina. Isso porque, das obras existentes no mercado, na nossa modesta opiniao, nenhuma satisfaz integralmente as necessidades de quem esteja se preparando para realizag&o de concursos publicos, ou de provas em geral. De um lado, temos excelentes obras académicas, que permitem um aprofundado estudo, mas que, por nao serem voltadas especificamente para provas € concursos, pressupdem um razodvel conhecimento juridico, utili- zam uma linguagem de dificil compreensio para aqueles que nao sao dessa area, apresentam posig6es pessoais do autor, muitas vezes conflitantes com a jurisprudéncia dos Tribunais Superiores, estendem-se na andlise de orien- tagdes doutrindrias controvertidas ou polémicas, além de nao apresentarem exercicios, 0 que prejudica a fixagaio do contetido. De outro, temos apostilas variadas no mercado, que praticamente fun- damentam sua existéncia na quantidade de exercicios apresentados. Mas, nesse caso, salvo raras excegdes, verificamos dois problemas: primeiro, os exercicios, ressalvados os de concursos anteriores, sio, em sua maioria, de qualidade deploravel, terminando por prejudicar, em vez de auxiliar, a preparago do candidato; segundo, o contetido tedrico, quando existente, costuma resumir-se 4 reprodugao de trechos das leis, com partes em negrito, ou reorganizados com a inclusio dos principais titulos exigidos nos editais de concursos publicos. Nossa intengdo nao ¢ ombrear com os grandes administrativistas brasilei- Tos, aos quais devemos 0 pouco que conhecemos dessa disciplina. Simples- mente, fizemos o possivel - e cremos haver logrado éxito — para elaborar uma obra util e, sobretudo, para néo sermos comparados aos oportunistas de plantiéo, que despejam no mercado uma pletora de apostilas de seriedade duvidosa... CO intuito da presente obra é singelo: tratar todos os topicos de maneira completa, com a maior objetividade possivel, rigorosamente atualizados, x DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO « Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo conferindo uma abordagem precipuamente voltada para concurso, a partir de nossa experiéncia em concursos prestados, do convivio em sala de aula e do acompanhamento que, h4 muito, fazemos dos principais certames realizados no Pais. E, complementarmente, apresentar uma extensa selegao de exercicios extraidos de provas anteriores de importantes bancas examinadoras, organiza- dos por assunto, o que permitira uma eficaz fixagio do contetido estudado. Acompanhe outros trabalhos por nés realizados no sitio Ponto dos Con- cursos (www.pontodosconcursos.com.br). Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo NOTA A 162 EDICAO N“& edigao, reformulamos inteiramente os dois primeiros capitulos, acerca da organizagdo do Estado e da Administragaio Publica brasileira. Embora nao tenha havido significativa alteragao de conteido, consideramos mais didatica a estrutura que agora adotamos na exposi¢do dos temas. No houve importantes alteragdes legislativas desde a ultima edigao. Merece mengao a Medida Proviséria n° 431/2008, que alterou alguns pontos da Lei n° 8.112/1990. Cabe citar, também, a edi¢éo da Simula Vinculante n° 5 do STF, que explicitou a desnecessidade de acompanhamento do PAD por advogado, afastando entendimento sumulado do STJ sobre o assunto. De resto, procedemos a pontuais atualizagdes, especialmente de jurispru- déncia, e aperfeigoamento de uns poucos temas doutrinarios. Nao alteramos o Caderno de Questies. Os Autores NOTA A 152 EDICAO Praticamente néo houve qualquer alteracdo legislativa - nem mesmo infralegal — relevante para o Direito Administrativo desde a Ultima edigao desta obra. Assim, nesta edig&o, limitamo-nos a reportar os poucos julgados do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiga com reflexos importantes no 4mbito de nossa disciplina, comentando-os quando pertinen- te, e, sobretudo, dedicamo-nos a aperfeigoar alguns pontos doutrindrios que consideramos merecedores de maior aprofundamento. Além disso, acrescentamos questées de concursos recentes ao “Caderno de Questdes”, e suprimimos umas poucas que, a nosso ver, estavam defa- sadas. Os Autores xt DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo NOTA A 142 EDICAO Nesta edigao, decidimos fazer duas mudangas significativas, embora sejam ambas essencialmente formais: a) mudamos © nome da obra, que passa a ser “Direito Administrativo Descomplicado”, tendo essa alteracdo, principalmente, 0 objetivo de explici- tar a nossa preocupa¢do com a didatica do contetdo, especialmente no que respeita 4 exposi¢ao pormenorizada dos temas e 4 objetividade e clareza da linguagem empregada; b) separamos as questées de concursos da parte tedrica do livro; a obra passa a ser integrada por essas duas partes — teoria e questdes —, indissocia- veis, apresentadas conjuntamente, porém em cademos individualizados. De resto, houve uma relevante quantidade de alteragdes legislativas e jurisprudenciais desde a ultima edigao, 0 que tornou necessaria uma abran- gente atualizagao do livro. Aproveitamos, também, para aperfeigoar alguns pontos doutrindrios, bem como assuntos ainda nao suficientemente sedimentados em nosso ordenamento, a exemplo dos consércios publicos e das parcerias publico-privadas. Por fim, realizamos uma ampla reviséo das questées de concursos, retirando as que consideramos “ultrapassadas” ou de gabarito discutivel, e acrescentando diversas outras, de certames recentes, inclusive questdes de concursos realizados pela Fundaciio Carlos Chagas. Os Autores NOTA A 132 EDICAO Nesta edi¢o, preocupamo-nos em atualizar as referéncias jurisprudenciais, comentando, nos capitulos respectivos, recentes julgados do STF acerca: (a) do controle das fundagdes publicas pelo Ministério Publico; (b) da proibigao de vinculagdes e equiparacées relativamente 4s remuneragdes de servidores publicos; (c) da impossibilidade de a pessoa que tenha sofrido um dano decorrente de atuagao de um agente publico ajuizar a agdo de indenizagao diretamente contra esse agente. Registramos, também, e comentamos, quando cabivel, as alteragées le- gislativas ocorridas desde a ultima edigao, merecendo mengao: a) a edigdo da Lei n* 11.350/2006, resultante da conversao, sem alteragdes, da Medida Proviséria n* 297, de 9 de junho de 2006, acerca da contratag’io de NOTA AS EDIGOES xi agentes comunitirios de satide ¢ agentes de combate as endemias mediante “processo seletivo publico”; a edigdo da Lei n® 11.355/2006, que introduziu na Lei n® 8.112/1990 a indenizagdo denominada Auxilio-Moradia, mencionando-se, ainda, a mo- dificagdo posteriormente trazida pela Medida Provisoria n° 341, de 29 de dezembro de 2006; a publicagdo da Medida Proviséria n° 335, de 23 de dezembro de 2006, que alterou a redagdo de dispositivos do art. 17 da Lei n® 8,666/1993; a edigdo da Lei Complementar n® 123/2006, que instituiu 0 “Estatuto Na- cional da Microempresa ¢ da Empresa de Pequeno Porte”, ¢ estabeleceu regras especiais relativas A participagaio dessas pessoas juridicas em licitagdes publicas; a edigio da Lei n® 11.417/2006, que acrescentou dispositivos a Lei n° 9,784/1999; f) a edigdo da Lei n® 11.445/2007, que modificou inteiramente a hipétese de licitago dispensavel constante do inciso XXVII do art. 24 da Lei n? 8,666/1993. b) © d e) Por fim, procedemos A revisio ¢ ao aperfeigoamento de alguns pontos doutrinarios, especialmente nos capitulos sobre atos administrativos, contratos administrativos, licitagdes ptblicas e servidores publicos. Os Autores NOTA A 122 EDICAO Nesta edi¢ao, limitamo-nos, principalmente, a atualizar os poucos pontos do texto que sofreram reflexos de alteragdes legislativas. Essencialmente, fo- ram trazidas as alteragdes decorrentes da conversao da Medida Proviséria n° 283, de 23 de fevereiro de 2006, na Lei n® 11.314, de 3 de julho de 2006, que trata da “gratificagao por encargo de curso ou concurso”, e aduzidos al- guns comentarios sobre a Medida Provisoria n* 297, de 9 de junho de 2006, que disciplina a contratag&io de agentes comunitarios de saiide e agentes de combate as endemias, versada na EC n® 51/2006. Além dessas atualizagdes, acrescentamos referéncia ao art. 12 da Lei n® 8.270/1991, que complementa as disposigdes da Lei n® 8.112/1990 relativas aos adicionais de insalubridade e de periculosidade dos servidores publicos federais. Os Autores xIV DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo NOTA A 112 EDICAO Nesta edi¢ao, limitamo-nos, essencialmente, a atualizar a obra com base nas alteragdes havidas em nosso ordenamento juridico, merecendo mengao, especialmente: (a) a previsdo na EC n® 51/2006 de contratacaio sem concurso publico de agentes comunitarios de saide e agentes de combate as endemias e de uma nova hipétese de perda de cargo pelo servidor publico estavel que exerga fungdes equivalentes as de agente comunitario de satide ou de agente de combate as endemias; e (b) a criagdo, no art. 76-A da Lei n® 8.112/1990, inteiramente acrescentado pela Medida Proviséria n° 283/2006, de uma nova gratificago para os servidores piblicos federais, denominada “gratificago por encargo de curso ou concurso”. Além disso, na parte final do livro, acrescentamos diversas questdes, com os respectivos gabaritos definitivos, de importantes concursos piiblicos tealizados em 2005 e 2006. Os Autores NOTA A 102 EDIGAO Nesta edigdio, incorporamos as modificagdes trazidas pela Lei n® 11.196, de 22.11.2005, a Lei Geral de Licitagdes e Contratos Administrativos (Lei n® 8.666/1993) e a Lei Geral de Concessdes e Permissdes de Servigos Publicos (Lei n® 8.987/1995). Além disso, tratamos da nova orientag%o do Supremo Tribunal Federal (MS 25.092/DF e MS 25.181/DF) acerca da sujeigio das sociedades de eco- nomia mista ao instituto da tomada de contas especial (CF, art. 71, I). Por fim, realizamos ajustes em uns poucos pontos, decorrentes de aper- feigoamentos doutrinarios. Os Autores APRESENTAGAO Com a miss&o de disponibilizar 0 melhor conteiido cientifico e com a visio de ser 0 maior, mais eficiente e mais completo grupo provedor de contetido educacional do pais, nasce 0 GEN | Grupo Editorial Nacional. Um grupo formado por editoras do segmento CTP - Cientifico, Técnico e Profissional —, atuante nas areas de Saiide, Técnica e Direito. Surge como a maior organizagao brasileira no segmento. Compondo a Area juridica do GEN temos a tradicional Editora Forense — que conta com os mais brilhantes juristas brasileiros dentre seus autores — e a jovem Editora Método — com forte atuagao em publicagdes para concursos publicos e Exame de Ordem, da OAB. A Editora Método, como uma unidade do GEN, é hoje lider do mercado em publicagdes preparatorias para o Exame de Ordem e se posiciona, defini- tivamente, para ser a Numero | em publicagdes para concursos publicos. Nessa diregao, acabamos de dar um grande passo. ‘A familia GEN passa a ter como parceiros os dois maiores nomes da literatura juridica voltada aos concursos publicos: Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, representados pela marca Vicente & Marcelo. Atentos ao mercado editorial voltado para concursos, temos acompanhado © crescimento e a evolucao do trabalho de Vicente e Marcelo. Professores excepcionais, 0 sucesso da dupla pode ser constatado pelas inumeras manifes- tagdes de seus alunos e pela grande aceitagado de suas obras. Quem conhece, sabe do que falamos; quem nao conhece, terd oportunidade de conferir. Um grande diferencial dos jovens escritores ¢ a capacidade singular de transportar para a escrita a mesma didatica das salas de aulas, pela qual con- seguem tratar de temas altamente complexos, de forma objetiva e cristalina, em linguagem descomplicada, totalmente acessivel. A maestria na comunica- gdo (seja na oratéria, seja na escrita), a clareza na abordagem dos temas, a empatia com seu publico e a preparagio podem explicar parte do sucesso. Aliado a tudo isso, dentre os grandes méritos dos Autores merecem destaque 0 envolvimento, dedicagao, seriedade, disposigfio, transpirago, com que a dupla se volta ao seu mister. Nesse pequeno periodo em que estamos trabalhando (Autores e Editor) ja foi possivel constatar essa realidade. xvi DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO = Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo A obra Direito Administrative Descomplicado € © reflexo das caracte- risticas apontadas acima, e apresenta uma abordagem completa do tema, contemplando 0 contetido de editais dos principais concursos publicos, como também os programas das universidades do Pais, tudo com o rigor cientifico que exige a matéria. Dessa forma a presente publicagdo foge do padrao das obras tradicio- nais (com textos rebuscados, na maioria das vezes de dificil compreensio). Sua redaco é direta e objetiva, capaz de atender leitores que desejam obter rendimento maximo no menor prazo possivel (estudo racionalizado). Assim, acreditamos que o termo Descomplicado traduz com exatidio 0 “espirito”, 0 conceito, da obra: Descomplicado = racionalidade (estudo racionalizado), funcionalidade, praticidade, simplicidade, objetividade, di- namismo... Bons estudos!! Vauledir Ribeiro Santos Editor Juridico SUMARIO CAPITULO 1 DIREITO ADMINISTRATIVO ... 1. Natureza juridica e conceito . Objeto e abrangéncia . Codificagéo e fontes do direito administrativo . . Sistema administrativo brasileiro .. 2. a 4. Sistemas administrativos: sistema inglés e sistema francés ..... 5. 6, . Regime juridico-administrativo ...... CAPITULO 2 ADMINISTRACAO PUBLICA .. 1. Nogées de Estado . 1.1. Forma de Estado 1.2. Poderes do Estado .... 2. Nogdes de governo ... 2.1. Sistema de governo 2.2. Forma de governo .... 3. Administragao Publica .. 3.1. Administragéo Publica em ntido amplo e em sentido estrito 7 3.2. Administragdo Piiblica em sentido formal, subjetivo ou organico 3.3. Administragao Publica em sentido material, objetivo ou funcional 4, Organizagao da Administragio ... 4.1. Entidades politicas ¢ entidades administrativas .. 20 22 22 xvii DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo 42. 43. 44, 45. 4.6. Nogées de centralizagao, descentralizagéo e desconcentra- ao Conceito de Administragdo Direta, Administrago Indireta e entidades paraestatais .. Criagdo de entidades da Administragao Indireta Criagdo de subsidiarias e participago no capital de em- presas privadas .. = Entidades em espécie 4.6.1, Autarquias .. 4.6.1.1. Conceito .. 4.6.1.2. Criagao € extingao 4.6.1.3. Natureza juridica .. 4.6.1.4. Patriménio ... 4.6.1.5. Atividades desenvolvidas 4.6.1.6. Atos e contratos ... 4.6.1.7. Orgamento 4.6.1.8. Regime de pessoal 4.6.1.9. Nomeagao e exoneragao de dirigentes ..... 4.6.1.10. Capacidade exclusivamente administra- tiva . 4.6.1.11. Relagao com o ente estatal instituidor 4.6.1.12. Controle de desempenho . 4.6.1.13. Autarquias sob regime especial .. 4.6.1.14. Controle judicial ..... 4.6.1.15. Juizo competente .... 4.6.1.16. Privilégios processuais .. 4.6.1.17. Prescrig&o qiingiienal 4.6.1.18. Imunidade tributaria ... 4.6.1.19. Responsabilidade civil . 4.6.2. Fundagées publicas 4.6.2.1. Conceito 4.6.2.2. Natureza juridica 4.6.2.3. Regime juridico 4.6.3. Empresas publicas e sociedades de economia mista 23 27 29 34 38 38 38 41 42 4B 4B 44 45 45 47 48 48 49 49 SI 52 52 54 54 55 55 55 57 64 70 ‘SUMARIO. XIX . Introdugao 70 . Conceito ... 73 . Criagao 75 }. Objeto 76 . Regime juridico ..... 77 . Distingdes entre empresa publica e socie- dade de economia mista 96 4.6.4. Consércios publicos 99 1, Contrato de rateio ..... 107 .2. Contrato de programa 109 CAPITULO 3 ORGAOS E AGENTES PUBLICOS . 115 1. Orgaos pablicos .. = 115: 1.1. Teorias sobre a natureza juridica da relacdo entre o Estado e os agentes por meio dos quais atua ... 1.1.1. Teoria do mandato 1.1.2. Teoria da representagao . 1.1.3. Teoria do orgio .... 115 115 116 116 1.2. Conceito de érgio publico 118 1.3. Caracteristicas dos érgaos publicos . 119 1.4. Capacidade processual 119 L.5. Classificago ... 120 1.5.1. Orgaos simples e compostos 120 1.5.2. Orgos singulares e colegiados 121 1.5.3, Orgaos independentes, auténomos, superiores ¢ subaltemos ...... 121 122 2. Agentes publicos .. 2.1. Classificagao dos agentes piblicos 2.1.1. Agentes politicos... 124 2.1.2. Agentes administrativos . 125 2.1.3. Agentes honorificos . 126 2.1.4. Agentes delegados 126 2.1.5. Agentes credenciados ... 126 xx DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo CAPITULO 4 REFORMA ADMINISTRATIVA E TERCEIRO SETOR ... 1. Reforma do Estado e administragao gerencial ..... 127 127 132 2. Contrato de gestao .... 2.1. Contrato de gestéo celebrado com autarquias e fundacgdes publicas: as agéncias executivas .. 7 2.2. Contrato de gesto e terceiro setor: as organizagdes sociais 2.3. Natureza juridica do contrato de gesto ... 136 137 3. Terceiro setor: as entidades paraestatais 3.1. Servigos sociais auténomos .... 3.2. Organizagoes sociais . 140 3.2.1. Conceito .. 140 3.2.2. O contrato de gestio firmado pelas ee sociais » 143 3.2.3. Fiscalizagao da execucao do contrato de gestio .. 143 3.2.4. Desqualificagao da entidade como organizagao social ... . 144 3.3. Organizagdes da sociedade civil de interesse piblieo (OSCIP) ... 144 3.3.1. Conceituagao de entidade sem fins lucrativos para os fins de qualificago como organizagao da sociedade civil de interesse piblico .. 145 3.3.2. Pessoas que ndo podem ser qualificadas como or- ganizacio da sociedade civil de interesse piblico 146 3.3.3. Areas de atuagdo das organizagdes da sociedade civil de interesse publico ... 3.3.4. Requerimento da qualificagao .... 147 3.3.5. Formalizagao da parceria 3.3.6. Controle .... 3.3.7. Desqualificagao da entidade como organizagao da sociedade civil de interesse publico .. 3.3.8. Distingdes entre organizagfio social e organizagiio da sociedade civil de interesse publico .... 3.4. Entidades de apoio .... 150 SUMARIO xx 4. Agéncias executivas ... 152 5. Agéncias reguladoras .. 154 5.1, Introdugao ... 154 5.2. Forma juridica 158 5.3. Caracteristicas . 160 5.3.1. Exercicio de atividade regulatéria .. 162 5.3.2. Independéncia 164 5.3.3. Poder normativo 173 5.3.4. Controle ..... 177 5.3.4.1. Controle pelo Poder Legislativo 179 5.3.4.2. Controle pelo Poder Judicidrio . 180 5.3.4.3. Controle pelo Poder Executivo .... 182 5.4. Principais agéncias reguladoras no Brasil 184 CAPITULO 5 PRINCIPIOS FUNDAMENTAIS DA ADMINISTRACAO PUBLICA ... 187 1, Introdugao .... 187 2. Principio da supremacia do interesse pablico . 188 3. Principio da indisponibilidade do interesse publico 190 3.1. Interesses piblicos primarios e interesses publicos secun- darios ... 191 4. Principio da legalidade .... 193 5. Principio da moralidade ...... 195 6. Principio da impessoalidade ... 197 7. Principio da publicidade .. 200 8. Principio da eficiéncia .. 201 9. Principios da razoabilidade e proporcionalidade 209 211 10. Principio da autotutela ... 11. Principio da continuidade dos servigos publicos ......... xX DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo CAPITULO 6 PODERES E DEVERES DO AI ISTRADOR PUBLICO 213 1. Nogées .. 213 2. Deveres do administrador publico .... 214 2.1. Poder-dever de agir 214 2.2. Dever de eficiéncia 214 2.3. Dever de probidade .. 215 2.3.1. Os atos de improbidade na Lei n® 8.429/1992 2.4. Dever de prestar contas .. 221 221 3. Poderes do administrador publico ... 3.1. Poder vinculado . 3.2. Poder discricionario 3.2.1. Limites ao poder discricionario 3.3. Poder hierarquico . 3.4. Poder disciplinar 3.5. Poder regulamentar 3.6. O poder de policia 3.6.1. Conceito .... 3.6.2. Meios de atuacgdo 3.6.3. Limites .... 3.6.4. Sangdes condigdes de validade 3.6.5. Atributos do poder de policia . 245 3.6.5.1. Discricionariedade 245 3.6.5.2. Auto-executoriedade 246 3.6.5.3. Coercibilidade 248 3.6.6. Prescrigdio .. 249 4. Abuso de poder ... 4.1, Excesso de poder . 4.2. Desvio de poder SUMARIO. oul CAPITULO 7 SERVIDORES PUBLICOS 1. Disposigdes constitucionais gerais relativas aos agentes pt- blicos ... 1.1. Acesso a fungdes, cargos e empregos publicos .. LLL. 1.1.2. 1.1.3. 1,3. Direito de greve dos servidores publicos civis 14. 1.1.4. 1.1.5. 16: 1.1.7. TBs 1.1.9. . Direito de associagao sindical dos servidores publicos civis Acessibilidade a brasileiros e estrangeiros i Principio da organizacao legal do servi¢o publico .. 258 Requisitos para 0 acesso a cargos ou empregos publicos Exigéncia de concurso publico Prazo de validade do concurso Prioridade na nomeagio .. Reserva de percentual de cargos e empregos aos portadores de deficiéncias ..... 7 Fungées de confianga e cargos em comissao Contratagdo temporaria Regras constitucionais pertinentes 4 remuneragdo dos agentes publicos ... 141. 1.4.2. 1.43. 1.4.4, 1.4.5. 1.4.6, 1.5. Administragao tributaria .... Fixagdo da remuneragio e revisio geral ... Limites de remuneraglo dos. servidores publicos (teto constitucional) ... Limite aos vencimentos dos servidores dos Poderes Legislativo e Judiciario .. Vedagao de vinculagdes e equiparagdes .. Base de incidéncia de acréscimos pecuniarios Irredutibilidade dos vencimentos e subsidios 295 296 297 298 300 1.6. Vedagao & acumulagio de cargos, empregos e fungdes publicos 302 2. Disposigdes constitucionais relativas aos servidores em exere de mandatos eletivos .. 306 3. Disposigées constitucionais especificas relativas aos servidores piblicos 307 xxv DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo 4, Regime de previdéncia dos servidores publicos . 5. 3.1. O regime juridico unico e a extingao de sua obrigatoriedade pela EC n* 19/1998 .. = 3.2. O regime de emprego , piblico na Administragdo Federal Direta, Autarquica e Fundacional . 3.3, Planos de carrera e sistema remuneratério dos servidores publicos 3.4. Direitos e garantias dos trabalhadores em geral aplicdveis aos servidores publicos . : 3.5. Remuneragao por subsidio 3.6. Estabilidade Disposigées legais relativas aos servidores publicos civis federais (estatutarios) ... 5.1. Introdugao .. 5.2. Cargos e fungdes piblicos 5.3. Provimento . 5.3.1. Provimento origindrio e provimento derivado 5.3.2. Formas de provimento dos cargos piblicos .. 5.3.2.1. Nomeagio . 5.3.2.2, Readaptagio 5.3.2.3. Reintegragio .... 5.3.2.4. Aproveitamento 5.3.2.5. Promogao 5.3.2.6. Reversao ... 5.3.2.7. Recondugao 5.4. Posse 5.5. Exercicio .... 5.6. Estagio probati 5.7. Vacancia . 5.8. Remogio 5.9. Redistribui 5.10. Direitos e vantagens dos servidores publicos civis fede- rais .. 5.10.1. Vencimento e remuneragao 5.10.2. Vantagens .... 307 310 312 314 316 316 320 344 344 345 346 346 348 348 350 350 351 351 364 365 365 366 SUMARIO. XXV 5.10.2.1. Indenizagdes 367 369 323 374 379 5.10.2.2. Gratificagdes e adicionais . 5.10.3. Férias .. 5.10.4, Licengas Regime disciplinar 5.11.1. Deveres e proibicdes $.11.1.1. Deveres 5.11.1.2. Proibigdes 5.11.2. Penalidades . 5.11.3. Responsabilidades ... a 5.12. Sindicancia e processo administrativo disciplinar (PAD) . 387 5.12.1. Introdugiio . 5.12.2. Sindicancia 5.12.3. Processo administrativo disciplinar — procedimen- to .. 5 5.11. 379 380 5.12.3.1, Instauragao 5.12.3.2. Inquérito administrativo . 5.12.3.3. Julgamento ..... 5.12.4. Rito sumério (acumulagiio, abandono de cargo, inassiduidade habitual) 5.12.5. Revisdo do processo . CAPITULO 8 ATOS ADMINISTRATIVOS 1 2. w . Requisitos ou elementos ... Introdugao ... Conceito . 2.1. Atos privados praticados pela Administragao 2.2. Fatos administrativos ..... 398 3.1. Competéncia 3.2. Finalidade .. 3.3. Forma ..... 3.4. Motivo ... 3.4.1. Motivo e motivagao .. OWL . Classificagéo dos atos administrativos . Extingao dos atos administrativos. ... DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo 3.4.2. Motivagao dos atos administrativos: a teoria dos motivos determinantes ... 3.5. Objeto ... 413 . Mérito do ato administrativo ... 414 5. Atributos do ato administrativo 416 5.1. Presungo de legitimidade 416 5.2. Imperatividade .... 418 5.3. Auto-executoriedade ..... 41g 5.4. Tipicidade ... 6.1. Atos gerais ¢ individuais .. 422 6.2. Atos internos e externos .... 6.3. Atos de império, de gestdo e de expediente . 424 6.4. Atos vinculados e discricionarios 6.5. Atos simples, complexo e composto 6.6. Ato constitutivo, extintivo, declaratério, alienativo, modi- ficativo ou abdicativo . 6.7. Ato valido, nulo e inexistente .... 6.8. Ato perfeito, imperfeito, pendente ou consumado .. 431 6.9. Nogdes de perfeigiio, validade, eficdcia e exeqilibilidade .. 432 . Espécies de atos administrativos . 435 7.1. Atos normativos ... 7.2. Atos ordinatorios ... 7.3. Atos negociais 7.3.1. Licenga 7.3.2. Autorizagao 7.3.3. Permissaio 7.4. Atos enunciativos .. 7.5. Atos punitivos ... 8.1, Anulagao 8.2. Revogaciio 8.2.1. Atos irrevogaveis ... 8.3. Cassagiio .. SUMARIO XVI 9. Convalidagao de atos administrativos ... 448 449 452 452 453 8.4. Outras formas de extingéo do ato administrativo 9.1. A convalidacao e os diferentes vicios do ato 9.1.1. Competéncia 9.1.2. Finalidade e motivo . 9.1.3. Objeto 9.1.4, Forma CAPITULO 9 CONTRATOS ADMINISTRATIVOS Ll. 2. 3. . Garantias para a execugio do contrato ... . Variagdes da quantidade inicialmente contratada ...... . Recebimento do objeto do contrato .. Introdugao .. Nogdes de contrato Caracteristicas dos contratos administrativos .. a 3.1, Atuagao da Administragéo Publica como Poder Publico . 458 3.2. Finalidade publica... 3.3. Formalismo ... 3.4, Contrato de adesao 3.5. Pessoalidade (intuitu personae) ... 3.6. Existéncia das chamadas “clausulas exorbitantes” 3.6.1. Exigéncia de garantia 3.6.2. Poder de alteragao unilateral do contrato ... 3.6.3. Possibilidade de rescisdo unilateral do contrato 3.6.4. Manutencao do equilibrio financeiro do contrato . 466 3.6.5. Poder de fiscalizagaio, acompanhamento e ocupagao temporaria ... : 3.6.6. Restrigdes ao uso da clausula “exceptio non adim- pleti contractus” 3.6.7. Aplicagao direta de penalidades contratuais Responsabilidade pela execugao do contrato ¢ respectivos en- cargos .... XXVIIL__ DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo 8. Extingdo e prorroga¢ado do contrato 479 8.1. Extingao do contrato ... 8.2. Prorrogacio do contrato .... 9. Inexecugao do contrato .. 9.1. Inexecugao culposa . 481 9.2. Inexecuc¢do sem culpa .. 482 9.3. Causas que justificam a inexecug&o do contrato 482 9.3.1. Nogdes da teoria da imprevisao 482 9.3.2. Fora maior e caso fortuito ... 483 9.3.3. Fato do principe . 484 9.3.4. Fato da administracaio 9.3.5. Interferéncias imprevistas 10. Principais contratos administrativos ... 487 10.1. Contrato de obra publica 487 10.2. Contratos de servigos 491 10.3. Contrato de fornecimento 492 10.4. Contrato de concessio ..... 494 CAPITULO 10 LICITAGOES PUBLICAS ... 1. Introdugao . 499 500 2. Conceito, finalidade e objeto da licitagao ... 3. Principios da licitagao .... 3.1, Formalismo . 3.2. Publicidade dos atos 3.3. Igualdade entre os licitantes . 3.3.1. Preferéncia de contratagdo para as microempresas € empresas de pequeno porte . 501 3.4. Sigilo na apresentag’o das propostas 506 3.5. Vinculagao ao edital 3.6. Julgamento objetivo 3.7. Probidade e moralidade administrativa 508 3.8. Adjudicagdo obrigatéria a0 vencedor SUMARIO xxIX 3.9. Competitividade ... 4. Obrigatoriedade de licitagao .... 5. Inexigibilidade ... 6. Dispensa de licitagao . 6.1. Licitagao dispensavel .. 6.2. Licitagiio dispensada .. 6.3. Motivagdo ¢ ratificagio dos atos de dispensa ou inexi bilidade de licitagao .. 7. Licitagdes diferenciadas para microempresas e empresas de pequeno porte ..... 8. Procedimentos: as fases da licitagao 8.1. Audiéncia publica ..... 8.2. Edital ... 8.3. Antecedéncia minima do edital 8.4. Impugnagao administrativa do edital . 8.5. Carta-convite . 8.6. Comissao de licitagao 8.7. Habilitagdo dos licitantes .. 8.8. Julgamento das propostas 8.9. Homologagao e adjudicago ao vencedor 9. Tipos de licitagao 10. Anulagdo e revogagao da licitagao .... 11. Modalidades de licitagdo . 11.1. Introdugao ... 11.2. Concorréncia ... 11.3. Tomada de pregos . 11.4. Convite 11.5. Concurso 11.6. Leilao 11.7. Pregao 11.8. Consulta. .... 509 310 510 3513 514 519 523 524 526 XxX DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO « Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo CAPITULO 11 SERVICOS PUBLICOS . Introdugao . Conceito . Competéncia para a prestagdo de servigos piiblicos . Classificagaio . Regulamentagio e controle . Requisitos do servigo piblico .. . Direitos ¢ obrigagdes do usuario . . Formas ¢ meios de prestagdio do servigo piblico 8.1. Servigo centralizado .... SPADWRYWNE 571 8.2. Servi¢o descentralizado .. 9. Concessio e permisstio de servigos piblicos: definigdes legais € nogdes introdutéri 574 10. Licitagao prévia & concesséio 11. Intervengao na concessao .... 12. Extingaio da concesstio 13. Subconcessao 14, Parcerias puiblico-privadas 14.1, Licitagdo prévia A contratagdo de parcerias piblico-pr- vadas .. 14.2. Fundo ‘Garantidor de Parcerias Publico-Privadas — FGP .. 592 15. Permissao de servicgos publicos . 16. Servigos autorizados . 594 CAPITULO 12 RESPONSABILIDADE CIVIL DA ADMINISTRACAO PUBLICA ..... 1. Conceito ... ee 2.1. Irresponsabilidade do Estado .... 600 2.2. i com culpa civil comum do Estado (eub- jetiva) .. 600 SUMARIO. OL 2.3. Teoria da culpa administrativa .. 601 2.4. Teoria do risco administrativo 601 2.5. Teoria do risco integral ... 601 3. Fundamentos justificadores da responsabilidade objetiva do Estado ..... 602 . O art. 37, § 6°, da CF: responsabilidade objetiva ... 603 . A responsabilidade subjetiva da Administragao .... 607 610 . Danos de obra publica .. 4. 5. 6. Forga maior e caso fortuito .... 7 8, . Atos legislativos 615 9. Atos jurisdicionais . 616 10. A agao de reparagao do dano: particular x Administragao .... 618 11. A agdo regressiva: Administragio x agente publico .. 621 12. As responsabilidades administrativa, civil ¢ penal do agente pidblico ... CAPITULO 13 CONTROLE DA ADMINISTRAGAO PUBLICA .... 1. Introdugao. 627 2. Conceito .... 3. Classificagao das formas de controle 629 3.1. Conforme a origem .... 3.1.1. Controle interno 3.1.2. Controle externo 3.1.3. Controle popular ...... 631 3.2. Conforme 0 momento de exercicio .... 3.2.1. Controle prévio ou preventivo (a priori) .. 3.2.2. Controle concomitante .... 3.2.3. Controle subseqiiente ou corretivo . 633 3.3. Quanto ao aspecto controlado .... 3.3.1. Controle de legalidade ou de legitimidade 3.3.2. Controle de mérito ..... XXXIL___DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo 3.4. Quanto 4 amplitude .... 3.4.1. Controle hierarquico .. 3.4.2. Controle finalistico ... 4. Controle exercido pela Administra¢ao sobre seus préprios atos (controle administrativo) 4.1. Processos administrativos .. 4.1.1. Legalidade objetiva 4.1.2. Oficialidade 4.1.3. Informalismo 4.1.4, Verdade material .... 4.1.5. Contraditorio e ampla defesa 5. Controle legislativo ..... 5.1. A fiscalizagfo contabil, financeira e orgamentéria na CF/1988 5.1.1, Atribuigdes dos tribunais de contas .. 6. Controle judiciario 6.1. Controle judicial em espécie 6.1.1. Mandado de seguranga 6.1.2. Aco popular ... 6.1.3. Agao civil publica . CAPITULO 14 O PROCESSO ADMINISTRATIVO NO AMBITO DA ADMINIS- TRACAO FEDERAL (COMENTARIOS A LEI N® 9.784/1999) .. 667 667 668 668 669 669 I. Introdugao 2. Ambito de aplicagio da Lei n®9.784/1999. 3. Princfpios informadores dos processos administrativos ... 3.1. Legalidade objetiva 3.2. Oficialidade 3.3. Informalismo .. 669 3.4, Verdade material ... 669 3.5. Principio do contraditério e da ampla defesa 670 4. Principios expressos na Lei n® 9.784/1999 .. 5. Direitos dos administrados .... SUMARIO. XXL 6. Inicio do processo 673 7. Competéncia 674 8. Impedimento e suspeigao .... 675 9. Forma, tempo e lugar do processo 676 10. Intimagao do interessado 677 11. Instrugio . 678 12. Motivagao 680 13. Desisténcia e extingao do processo . 681 14. Anulagao, revogagao e convalidagao dos atos administrativos .. 681 15. Recurso administrativo 683 16. Prazos 686 CAPITULO 15 BENS PUBLICOS 687 1. Conceito ........ 687 2. Classificagao oes 689 2.1. Quanto 4 titularidade 689 2.2. Quanto a destinagao ...... 2.3. Quanto 4 disponibilidade 691 692 692 693 695 695 695 697 697 697 697 698 698 698 w . Caracteristicas . 3.1. Inalienabilidade .. 3.2. Impenhorabilidade . 3.3. Imprescritibilidade . 3.4. Nao-onerabilidade 4. Afetagao e desafetagao .... 5. Principais espécies de bens puiblicos 5.1. Terras devolutas .. 5.2. Terrenos de marinha 5.3. Terrenos acrescidos .. 5.4. Terrenos reservados 5.5. Terras ocupadas pelos indios . 5.6. Plataforma continental XXXIV. DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo 5.7, 5.8. 5.9. Aguas publicas ..... Ihas ....... Faixa de fronteir: 699 CAPITULO 16 INTERVENCAO DO ESTADO NA PROPRIEDADE E NO DO- MINIO ECONOMICO . 1 2. 3, 4. 5 . Introdugao .... . Autorizagaio constitucional . . Fundamentos da intervengdo . Competéncia ... . Modos de intervengao 5.1. 5.2. 5.3, 5.4. 5.5. 5.6. Servidéio administrativa . 5.1.1. Instituigao da serviddo 5.1.2. Indenizagao . 1.3. Extingfio 5.1.4, Principais caracteristicas Requisigao ..... 5.2.1. Objeto e indenizagao 5.2.2. Instituigdo e extingao 5.2.3. Principais caracteristicas Ocupagao tempordria 5.3.1. Instituigao, extingao e indenizagio ...... 5.3.2. Limitagdes administrativas 710 710 TL Caracteristicas 5.4.1. Distingdes de outros institutos 71 5.4.2. Instituigao e indenizagao 72 5.4.3. Caracteristicas .... 712 Tombamento 713 5.5.1. Espécies 713 5.5.2. Instituig&o ... 4 5.5.3. Processo do tombamento. 74 7 itos do tombamento .. nS Desapropriagao .... 715 5.6.1. Pressupostos 716 ‘SUMARIO, XXXV 5.6.2. Autorizagao constitucional . 718 5.6.3. Bens desapropridveis .... 719 5.6.4. Competéncia 720 5.6.5. Destinagao dos bens . 721 5.6.6. Procedimento de desapropriagio 721 5.6.6.1. Fase declaratéria 5.6.6.2. Fase executoria .. 5.7. Acdo de desapropriagao 5.7.1. Contestagao 5.7.2. Imissio proviséria na posse . 5.7.3. Sentenga e transferéncia do bem 5.7.4. Indenizagao ... 5.7.5. Desisténcia da desapropriagao . 5.7.6. Desapropriagao indireta . 5.7.7. Direito de extensao .. 5.7.8. Tredestinagao 5.7.9. Retrocessio 5.7.10. Desapropriagdo rural 724 725 725 726 730 731 5.7.10.1. Indenizagao 5.7.10.2. Procedimento 5.7.11. Desapropriacao confiscatéria .... . 5.8. Formas de intervengao previstas no Estatuto da Cidade . 734 5.8.1. Parcelamento, edificagio ou utilizagdo compulsé- nos 5.8.2. Aplicacaio do IPTU progressivo no tempo . 5.8.3. A desapropriagdo no Estatuto da Cidade . 5.8.4. Direito de preempgio ... 6. Atuagao do Estado no dominio econémico .. 6.1, Modalidades de atuagao no dominio econémico 6.1.1. Monopélio .... 740 6.1.2. Repressio ao abuso do poder econdémico 740 6.1.3. Controle de abastecimento, 741 6.1.4. Tabelamento de pregos 741 6.1.5. Criagao de empresas estatais 741 BIBLIOGRAFIA ........ 743 Capitulo 1 DIREITO ADMINISTRATIVO 1. NATUREZA JURIDICA E CONCEITO O Direito é tradicionalmente dividido em dois grandes ramos: direito piiblico e direito privado. O direito publico tem por objeto principal a regulagao dos interesses da sociedade como um todo, a disciplina das relagdes entre esta e o Estado, e das relagdes das entidades e drgaos estatais entre si. Tutela ele o interesse publico, s6 alcangando as condutas individuais de forma indireta ou reflexa. E caracteristica marcante do direito publico a desigualdade nas relagées juridicas por ele regidas, tendo em conta a prevaléncia do interesse pablico sobre os interesses privados. O fundamento da existéncia dessa desigualdade, portanto, ¢ a nog&o de que os interesses da coletividade devem prevalecer sobre interesses privados. Assim, quando o Estado atua na defesa do interesse publico, goza de certas prerrogativas que o situam em posigao juridica de superioridade ante o particular, evidentemente, em conformidade com a lei, € respeitadas as garantias individuais consagradas pelo ordenamento juridico. Por esse motivo, so possiveis medidas como a desapropriagio de um imével privado para a construgao de uma estrada. A Constituigéo assegura 0 direito de propriedade, mas faculta ao poder piiblico efetuar desapropriagdes, desde que o proprietario receba justa e prévia indenizacdo. Dessa forma, se for necessdria, tendo em vista 0 interesse publico, a construgéo de uma estrada em cujo trajeto esteja um imovel particular, o Estado promovera a desapropriacao, independentemente do interesse do proprietario. Os direitos deste, como a indenizag4o justa e prévia, serio evidentemente respeitados, 2 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo mas a desapropriagao, por ser fundada no interesse publico, ocorrera mesmo que seja contraria 4 vontade do particular, aos seus interesses. Em suma, nas relagdes juridicas de direito publico o Estado encontra-se em posig&io de desigualdade juridica relativamente ao particular, subordinan- do os interesses deste aos interesses da coletividade, ao interesse ptiblico, representados pelo Estado na relagao juridica. Integram esse ramo o direito constitucional, o direito administrativo, 0 direito tributario, o direito penal ete. O direito privado tem como escopo principal a regulacao dos interesses individuais, como forma de possibilitar 0 convivio das pessoas em sociedade e uma harmoniosa fruigdo de seus bens. A nota caracteristica do direito privado é a existéncia de igualdade juridica entre os pélos das relagdes por ele regidas. Como os interesses tutelados so interesses particulares, no ha motivo para que se estabeleca, a priori, qualquer relac&o de subordinagao entre as partes. Mesmo quando o Estado integra um dos polos de uma relagdo regida pelo direito privado, ha igualdade juridica entre as partes. Nessas hipdteses, de que so exemplos a venda no mercado de produtos fabricados por uma sociedade de economia mista, ou a celebragdo de um contrato de abertura de conta corrente entre um particular e a Caixa Econémica Federal S/A, 0 Estado no esta, preci- puamente, tutelando interesses coletivos, descabendo cogitar 0 uso de seu poder de império; deve, por isso, colocar-se em pé de igualdade com o pdlo oposto da relagdo juridica. O direito comercial e 0 direito civil séo os integrantes tipicos do direito privado. Cabe observar, todavia, que no ha ramo do Direito em que todas as relagdes juridicas sejam integralmente regidas pelo direito privado. Ha determinadas relagdes, mesmo travadas exclusivamente entre particulares, que podem ter repercussao nos interesses da coletividade como um todo. Em casos assim, € comum o ordenamento estabelecer regras de direito ptiblico, impositivas, derrogatérias do direito privado, excluindo a possibilidade de as partes livremente fazerem valer sua vontade, afastando a incidéncia dos principios basilares do direito privado: autonomia da vontade e liberdade negocial Por outro lado, também no ambito dos ramos do Direito classificados como ramos do direito piblico, inimeras relagdes juridicas sujeitam-se A aplicacdo subsididria do direito privado, ou, até mesmo, sao regidas predo- minantemente pelo dircito privado. O que nao é possivel é alguma atuagao do Estado, em qualquer campo, ser regida exelusivamente pelo dircito privado, com total afastamento de normas de direito publico. O Estado pode integrar relacdes juridicas regidas exclusiva ou predominantemente pelo direito pUblico, 0 que ocorre na maioria Cap. 1» DIREITO ADMINISTRATIVO 3 das situagdes, e pode integrar relagdes juridicas regidas predominantemente pelo direito privado, 0 que se verifica, por exemplo, quando atua no dominio econémico, como agente produtivo (Estado-empresario). Conforme antes afirmado, o direito administrativo é um dos ramos do direito publico, uma vez que rege a organizagao e 0 exercicio de atividades do Estado voltadas para a satisfag&o de interesses publicos. Sao varios os conceitos apresentados pela doutrina para o direito ad- ministrativo, especialmente porque ha autores que adotam critérios distintos para a demarcagao do campo de atuagiio desse ramo do Direito. O Prof. Celso Anténio Bandeira de Mello aduz um conceito sintético de dircito administrativo, definindo-o como “o ramo do Direito Publico que disciplina a fung&o administrativa e os Orgdos que a exercem”. Para o Prof. Hely Lopes Meirelles, 0 direito administrativo consiste no “conjunto harménico de principios juridicos que regem os érgios, os agentes ¢ as atividades piiblicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado”. A Prof. Maria Sylvia Zanella Di Pietro define 0 direito administrativo como “o ramo do direito publico que tem por objeto os Orgdos, agentes ¢ pessoas juridicas administrativas que integram a Administragio Publica, a atividade juridica nao contenciosa que exerce é os bens de que se utiliza para a consecucdo de seus fins, de natureza publica”. De nossa parte, baseados nas definigdes propostas por alguns dos mais importantes administrativistas patrios, conceituamos o direito administrativo como 0 conjunto de regras e principios aplicaveis 4 estruturacdo e ao funcionamento das pessoas e 6rgaos integrantes da administraga4o publica, as relagdes entre esta e seus agentes, ao exercicio da fungao adminis- trativa, especialmente as relagées com os administrados, e 4 gestao dos bens publicos, tendo em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse publico. 2. OBJETO E ABRANGENCIA Dizer que o direito administrativo é um ramo do direito publico nao significa que seu objeto esteja restrito a relagdes juridicas regidas pelo direito publico. Em um Estado democratico-social, como 0 brasileiro, a administragao publica atua nos mais diversos setores — até mesmo como agente econdmico =, sendo freqiientes as situagdes em que ela deve figurar nas relagdes juridicas despida de prerrogativas piblicas. 4 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo Nesses casos, quando a administragao comparece sem revestir a qualida- de de poder publico — por exemplo, celebrando um contrato de locagdo, na condigao de locataria —, as relagdes juridicas de que participe sio regidas, predominantemente, pelo dircito privado, estando ausentes as prerrogativas especiais tipicas do direito publico. Nao obstante, tais relagdes juridicas sao objeto do direito administrativo, estando sempre sujeitas, em varidvel medida, a regras e principios proprios desse ramo do Direito, tais quais 0 principio da indisponibilidade do interesse publico, o principio da publicidade, o prin- cipio da probidade. Merece mengao, também, a situagéo dos agentes publicos que mantém vinculo funcional permanente de natureza contratual com a administracao publica, sujeitos 4 Consolidagao das Leis do Trabalho — CLT (ressalvadas algumas derrogagées de direito publico, impostas pela propria Constituicao). As relagdes entre eles — os empregados publicos em sentido proprio — e a administragao publica, de natureza trabalhista (celetista), sao regidas pre- dominantemente pelo direito privado, mas, nao obstante, constituem objeto do direito administrativo, pela mesma razdo acima apontada — sujeig¢ao a principios como a indisponibilidade do interesse publico. Ainda, sao objeto do direito administrativo atividades de administracdo publica em sentido material que, embora exercidas por particulares, o siio sob regime de direito publico. E 0 que ocorre com as delegatarias de servicos publicos, pessoas privadas, nao integrantes da administracéo publica, mas que, na prestagio dos servicos piiblicos delegados, sujeitam-se a regras de direito publico, pertinentes ao direito administrativo. Em sintese, 0 objeto do direito administrativo abrange todas as relagdes internas 4 administragdo publica - entre os érgdos e entidades administrati- vas, uns com os outros, e entre a administragao e seus agentes, estatutdrios e celetistas —, todas as relagdes entre a administragéo e os administrados, regidas predominantemente pelo direito piblico ou pelo direito privado, bem como atividades de administragéio publica em sentido material exercidas por particulares sob regime de direito publico, a exemplo da prestaciio de servicos publicos mediante contratos de concessdo ou de permissdo. E importante frisar que, embora a atividade de Administragao Publica seja funcdo tipica do Poder Executivo, os outros Poderes (Legislativo e Ju- dicidrio) também praticam atos que, pela sua natureza, so objeto do direito administrativo. Assim, quando os 6rgaos dos Poderes Legislativo e Judiciario estéo atuando como administradores de seus servigos, de seus bens ou de seu pessoal, estio praticando atos administrativos, sujeitos ao regramento do direito administrativo. A nomeagao de um servidor, a aplicagao d uma penalidade disciplinar, o remanejamento de pessoal ou a realizagao de uma licitagdo publica serdo sempre atividades abrangidas pelo direito administra- Cap. 1 + DIREITO ADMINISTRATIVO 5 tivo, quer se realizem no ambito do Poder Executivo, do Poder Legislativo ou do Poder Judiciario. O entendimento que restringe 0 objeto do direito administrativo exclu- sivamente as atividades exercidas pelo Poder Executivo nao é admissivel, porquanto os outros Poderes também exercem atividades administrativas. De outra parte, devemos ressaltar que o Poder Executivo exerce, além de fungao administrativa, a chamada fungdo de Governo (fungao de estabelecimento das diretrizes de atuagéo do Poder Executivo, de fixagdo de politicas publicas, nao de mera execucdo dessas diretrizes e politicas), de cunho politico, que nao constitui objeto de estudo do direito administrativo. 3. CODIFICAGAO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO O direito administrativo no Brasil nao se encontra codificado, isto é, os textos administrativos ndo estéo reunidos em um sé corpo de lei, como ocorre com outros ramos do nosso Direito (Cédigo Penal, Cédigo Civil). As regras administrativas estao consubstanciadas no texto da Constituicao e numa infinidade de leis esparsas, 0 que dificulta ao leitor 0 conhecimento e a formagdo de uma visio sistematica, orgnica, desse importante ramo do Direito. Sao exemplos de leis administrativas relevantes: Lei n® 8.112/1990 — regime juridico dos servidores publicos federais estatutarios; Lei n® 8.666/1993 — normas gerais sobre licitagdes e contratos administrativos; Lei n? 8.987/1995 — lei geral das concessdes e permissdes de servi¢os publicos; Lei n® 9.784/1999 — normas gerais aplicdveis aos processos administrativos federais; Lei n® 11.079/2004 — lei geral das parcerias piblico-privadas; Lei n® 11.107/2005 — normas gerais de contratagao de consércios publicos. O direito administrativo tem sua formagio norteada por quatro fontes principais: a lei, a jurisprudéncia, a doutrina e os costumes. A lei € a fonte primordial do direito administrativo brasileiro, em ra- zao da rigidez que nosso ordenamento empresta ao principio da legalidade nesse ramo juridico. Embora 0 vocabulo “lei” abranja, como fonte principal do direito administrativo, a Constituigéo — sobretudo as regras e principios administrativos nela vazados — e os atos normativos primarios (leis comple- mentares, ordinarias, delegadas, medidas provisorias), devem ser incluidos, secundariamente, também os atos normativos infralegais, expedidos pela administragio publica, nos termos e limites das leis, os quais sio de obser- vancia obrigatoria pela propria administragao. 6 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo A jurisprudéncia, representada pelas reiteradas decisées judiciais em um mesmo sentido, é fonte secundaria do direito administrativo, influenciando marcadamente a construgao ¢ a consolidagdo desse ramo do Direito. Embora as decisdes judiciais, como regra, néo tenham aplicagdo geral, eficdcia erga omnes (cfeito vinculante), isto é, somente se apliquem de forma obrigatoria as partes que integraram o respectivo processo, ha que se ressaltar que nosso ordenamento constitucional atribui efeito vinculante geral — rela- tivamente aos demais orgdos do Poder Judicidrio e a Administragao Publica Direta e Indireta, nas esferas federal, estadual e municipal — as decisdes proferidas pelo Supremo Tribunal Federal nas agdes integrantes do controle abstrato de normas (argiiigéo de descumprimento de preceito fundamental — CF, art. 102, § 1*; ag&o declaratoria de constitucionalidade e agao direta de inconstitucionalidade — CF, art. 102, § 2°). Ademais, foi introduzida no Direito brasileiro a figura da simula vincu- lante, que poderd ser aprovada pelo Supremo Tribunal Federal apés reiteradas decisdes sobre matéria constitucional, com o fim de outorgar forga obrigatéria as suas decis6es proferidas em casos concretos submetidos 4 sua aprecia- ao, relativamente aos demais érgaos do Poder Judiciario e 4 Administragao Publica Direta ¢ Indireta, nas esferas federal, estadual e municipal (CF, art. 103-A, introduzido pela EC n® 45/2004). Essas decisées judiciais com efeitos vinculantes, com eficdcia erga omnes, nao podem ser consideradas meras fontes secundarias de direito administrativo, e sim fontes principais, uma vez que alteram diretamente nosso ordenamento juridico positivo, estabelecendo condutas de observancia obrigatéria para toda a Administragao Publica (e para o proprio Poder Judiciario). A doutrina, entendida como conjunto de teses, construgdes tedricas € formulagées descritivas acerca do direito positivo, produzidas pelos estudiosos do Direito, constitui fonte secundaria do direito administrativo, influenciando no sé a elaboragdo de novas leis éomo também o julgamento das lides de cunho administrativo. Os costumes sociais — conjunto de regras nao-escritas, porém observadas de modo uniforme pelo grupo social, que as considera obrigatérias — s6 tém importancia como fonte do direito administrativo quando de alguma forma influencia a produgdo legislativa ou a jurisprudéncia, ou scja, menos que uma fonte secundaria, é, quando muito, uma fonte indireta. Um pouco diferente € a situagado dos costumes administrativos (praxe administrativa), isto ¢, as praticas reiteradamente observadas pelos agentes administrativos diante de determinada situagdo. A praxe administrativa, nos casos de lacuna normativa, funciona efetivamente como fonte secundaria de direito administrativo, po- dendo mesmo gerar direitos para os administrados, em razdo dos principios da lealdade, da boa-fé e da moralidade administrativa. Cap. 1 + DIREITO ADMINISTRATIVO iq 4. SISTEMAS ADMINISTRATIVOS: SISTEMA INGLES E SISTEMA FRANCES Sistema administrativo vem a ser o regime adotado pelo Estado para o controle dos atos administrativos ilegais ou ilegitimos praticados pelo Poder Publico nas diversas esferas e em todos os Poderes. Sao dois os sistemas existentes: sistema inglés e sistema francés. O sistema inglés, ou de unicidade de jurisdig&o, é aquele em que todos os litigios — administrativos ou que envolvam interesses exclusiva- mente privados ~ podem ser levados ao Poder Judiciario, unico que dispde de competéncia para dizer o dircito aplicavel aos casos litigiosos, de forma definitiva, com forga da chamada coisa julgada. Diz-se que somente o Poder Judicidrio tem jurisdigdo, em sentido proprio. Deve-se observar que a adogiio do sistema de jurisdigdo tmica nao implica a vedacao a existéncia de solucao de litigios em ambito administrativo. O que se assegura nesse sistema é que qualquer litigio, de qualquer natureza, ainda que ja tenha sido iniciado (ou ja esteja concluido) na esfera administrativa, pode, sem restrigdes, ser levado 4 apreciagao do Poder Judiciario. Assim, mesmo que uma questo entre um particular e a Administrag’o j4 tenha sido apreciada em um processo administrativo, o particular, se nao satisfeito com a decisdo proferida nessa esfera, podera discutir a matéria perante o Poder Judiciario, o qual detém a competéncia exclusiva para dizer 0 direito aplicavel ao caso concreto em carater definitivo. Cabe, ademais, anotar que o sistema de unicidade de jurisdigdo nao impede a realiza¢ao do controle de legalidade dos atos administrativos pela propria Administragéo Publica que os tenha editado. Deveras, sem prejuizo da sujei¢ao de todo e qualquer ato administrativo a controle judicial de lega- lidade, dispde também a propria Administrago Publica que tenha praticado © ato de competéncia para anuld-lo, caso constate a existéncia de vicio. Essa competéncia, a rigor, nao traduz uma faculdade, mas um verdadeiro dever da Administragdo Publica, o denominado poder-dever de autotutela administrativa. O sistema francés, ou de dualidade de jurisdigéo, ou sistema do contencioso administrativo ¢ aquelc om que se veda 0 conhecimento pelo Poder Judicidrio de atos da Administrago Publica, ficando estes sujeitos 4 chamada jurisdi¢&o especial do contencioso administrativo, formada por tribu- nais de indole administrativa. Nesse sistema ha, portanto, uma dualidade de jurisdicao: a jurisdigdo administrativa (formada pelos tribunais de natureza administrativa, com plena jurisdicao em matéria administrativa) e a jurisdi¢io comum (formada pelos érgios do Poder Judiciério, com a competéncia de resolver os demais litigios). 8 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo 5. SISTEMA ADMINISTRATIVO BRASILEIRO O Brasil adotou o chamado sistema inglés, sistema de jurisdigéo unica ou sistema de controle judicial, em que todos os litigios ~ administrativos ‘ou que envolvam interesses exclusivamente privados — so resolvidos defini- tivamente pelo Poder Judiciario. O principio da inafastabilidade de jurisdicao ou da unicidade de jurisdigao encontra-se expresso como garantia individual, ostentando status de clausula pétrea constitucional, no inciso XXXV do art. S* da Carta Politica de 1988. Por forga desse dispositivo, “a lei nao excluira da apreciagéo do Poder Judicidrio lesio ou ameaga a direito”. Entretanto, conforme antes explicado, afirmar que no Brasil o controle da legalidade da atividade administrativa é efetivado pelo Poder Judiciario nao significa retirar da Administrag%o Publica 0 poder de controlar os seus proprios atos. E evidente que nao. No Brasil, temos érgiios de indole ad- ministrativa, com competéncia especifica, que decidem litigios da mesma natureza. A diferenca é que, no sistema de jurisdig&o tnica, como é 0 nosso, as decisdes dos drgios administrativos no sio dotadas da forca e da definitividade proprias das decisées do Poder Judiciario. Os orgaos adminis- trativos solucionam litigios dessa natureza, mas suas decisdes nao fazem coisa julgada em sentido préprio, ficando sujeitas 4 revisiio pelo Poder Judiciario, sempre mediante provocacao, em regra, do particular que ndo concorde com a decisio proferida no litigio administrativo em que ele foi parte. Por exemplo, se uma autoridade da Administrago Tributéria, em pro- cedimento de fiscalizagao, aplica uma multa a uma empresa comercial, 0 representante da pessoa juridica poderd recorrer ao Poder Judiciario, se entender que a multa dele cobrada nao é devida, ou seja, que esté havendo uma lesao a um direito seu. Entretanto, no Brasil, esse mesmo comerciante pode, se desejar, impugnar a exigéncia administrativa perante 0 mesmo 6rgdo que 0 autuou (ou perante algum 6rgio administrativo especializado, se existente), contestando a multa e apresentando as razées de fato e de direito que entender comprovarem a legitimidade de sua irresignagiio. Essa atitude do contribuinte provocard a instauragao de um processo administrativo, ao término do qual a Adminis- tragdo Publica, exercendo o controle da legalidade e da legitimidade do ato administrativo de imposi¢do da multa, decidira se houve alguma irregularidade na aplicagdo desta ou se as alegagdes do contribuinte so infundadas. Decidindo em favor do contribuinte, ele, evidentemente, nao ter mais interesse em discutir 0 assunto seja la onde for. Diferentemente, se a Ad- ministragao decidir pela manutengao da multa, o contribuinte pode, ainda, propor ago judicial apresentando as provas que entender cabiveis a fim de tentar afastar aquilo que ele entende como uma lesao ao seu direito. Cap. 1 + DIREITO ADMINISTRATIVO 9 Somente a decisao final proferida pelo Poder Judiciario terminara defi- nitivamente a questdo, fazendo a denominada coisa julgada e impedindo que esse mesmo assunto seja discutido outra vez no 4mbito de qualquer Poder. Deve, ainda, ficar claro que, mesmo apés o inicio do processo adminis- trativo, por iniciativa do administrado, esse pode abandond-lo em qualquer etapa e recorrer ao Poder Judicidrio, a fim de ver decidida nessa esfera sua questao. Portanto, no Brasil, o administrado tem a op¢ao de resolver seus conflitos com a Administracado Publica instaurando processos perante ela. O administra- do, mesmo apés instaurado um processo administrativo, pode abandond-lo em qualquer etapa e recorrer ao Poder Judicidrio para ver resolvido seu litigio. O administrado pode, ainda, em qualquer hipdtese, recorrer diretamente ao Poder Judicidrio quando entender que se perpetrou alguma lesdo ou ameaga a direito seu. E oportuno, ainda, comentarmos que, embora a decis’io administrativa nao assuma carater de definitividade para o particular, que sempre pode rediscutir a matéria em juizo, para a Administragao Publica a decisao administrativa proferida ao término do processo administrativo sera definitiva quando for favoravel ao particular. Em outras palavras, a Administragdo ndo pode recorrer ao Poder Judicidrio contra uma deciséo administrativa que ela mesma haja proferido no exercicio de seu poder-dever de autotutela. Em sintese, embora no Brasil sejam comuns processos, procedimentos, ¢ mesmo litigios, instaurados e solucionados em dmbito administrativo, sempre que o administrado entender que houve lesdo a direito seu, podera recorrer ao Poder Judicidrio, antes ou depois de esgotada a via administrativa.' O Poder Judiciario, uma vez provocado, podera confirmar o entendimento esposado pela Administragao ou modificé-lo. De qualquer forma, somente apés esgo- tada a via judicial pelo particular a questdo suscitada estara definitivamente solucionada. Cumpre, por fim, abrir um paréntese para registrar que, embora seja certo que todos os atos administrativos podem ser submetidos a controle + Impende observar que ha duas situagdes em que & exigido o exaurimento, ou pelo menos a utilizacdo inicial da via administrativa, a saber: (a) nas lides desportivas, uma vez que, nos termos do art. 217, § 19, da Constituigao, "0 Po- der Judiciario 86 admitira agGes relativas a disciplina e as competi¢des desportivas apos esgotarem-se as instancias da justica desportiva, regulada em lei" (apesar da denominagao “justiga desportiva’, os orgaos que a integram so 6rgaos administrativos); (b) no habeas data, porquanto “a prova do anterior indeferimento do pedido de informagao de dados pessoais, ou da omissdo em atendé-lo, constitui requisito indispensavel para que se concretize o interesse de agir no habeas data; sem que se configure situagao prévia de pretensdo, hd caréncia da ado constitucional do habeas data” (STF, HD 22/DF, rel. Min. Celso de Mello, 19.09.1991), 10 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO « Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo de legalidade pelo Poder Judiciario, existem outros atos ou decisées ~ nao enquadrados como atos administrativos em sentido proprio — que nao se sujeitam a apreciagao judicial. So exemplos os denominados atos politicos, tais como a san¢4o ou veto a um projeto de lei pelo Chefe do Poder Exe- cutivo ¢ 0 estabelecimento das denominadas politicas publicas (fixagdo das diretrizes gerais de atuagao governamental). Também é ilustrativa a previsdo constitucional de julgamento do processo de impeachment do Presidente da Republica, o qual compete ao Senado Federal (CF, art. 52, I), sem possibi- lidade de revisio judicial do mérito da decisdo por ele proferida. 6. REGIME JURIDICO-ADMINISTRATIVO O denominado “regime juridico-administrativo” é um regime de direito publico, aplicével aos érgfios e entidades que compéem a Administracao Publica e 4 atuagdo dos agentes administrativos em geral. Baseia-se na idéia de existéncia de poderes especiais passiveis de serem exercidos pela Admi- nistragdo Publica, contrabalangados pela imposi¢do de restrigdes especiais a atuac4o dessa mesma Administra¢ao, ndo existentes — nem os poderes nem as restrigdes — nas relagdes tipicas do direito privado. Essas prerrogativas e limitagdes traduzem-se, respectivamente, nos principios da supremacia do interesse pablico ¢ da indisponibilidade do interesse publico. O principio da supremacia do interesse publico fundamenta a existéncia das prerrogativas ou dos poderes especiais da Administragao Publica, dos quais decorre a denominada verticalidade nas relacées Administraga0-par- ticular. Toda atuagao administrativa em que exista imperatividade, em que sejam impostas, unilateralmente, obrigagdes para 0 administrado, ou em que seja restringido ou condicionado o exercicio de atividades ou de direitos dos particulares é respaldada pelo principio da supremacia do interesse publico. O fundamento para a existéncia desse principio ¢ 0 seguinte: o Estado, atualmente, tem obrigagdo de atingir uma série de finalidades, que a Cons- titui¢io e as leis lhe indicam. Para atingir esses objetivos, muitas vezes é necessario que o Estado disponha de poderes nao cogitados para os particu- lares em geral, no existentes no direito privado, o qual ¢ caracterizado pela horizontalidade nas relages juridicas, pela igualdade juridica entre as partes. As prerrogativas que 0 ordenamento juridico confere ao Estado, entdio, que sdo tipicas do direito piblico, justificam-se tao-somente na estrita medida em que sao necessdrias para que o Estado logre atingir os fins que lhe sao impostos por esse mesmo ordenamento juridico. Frise-se que no é a Ad- ministragfio Publica que determina a finalidade de sua propria atuagdio, mas sim a Constituigao e as leis. A Administragao atua estritamente subordinada Cap. 4 + DIREITO ADMINISTRATIVO " a lei, como simples gestora da coisa publica, e possui poderes especiais unicamente como meios, como instrumentos para atingir os objetivos que juridicamente & obrigada a perseguir. Exemplos de manifestagdes do principio da supremacia do interesse publico temos no exercicio do poder de policia, nas chamadas cldusulas exorbitantes dos contratos administrativos, que possibilitam a Administra- ao, dentre outras prerrogativas, modificar unilateralmente 0 pactuado, nas hipoteses de intervencao na propriedade privada, como a desapropriagao, na presungao de legitimidade dos atos administrativos, na auto-executoriedade de atos administrativos etc. A nogao central desse principio é: havendo conflito entre o interesse pi- blico e os interesses de particulares, aquele deve prevalecer. Impende, todavia, ressalvar enfaticamente 0 respeito aos direitos e garantias fundamentais e a necessidade de que a atuagdo da Administrac¢do ocorra sempre nos termos e limites da lei e do Direito, observado o devido processo legal. O segundo principio, o da indisponibilidade do interesse publico, faz contraponto ao primeiro. Ao mesmo tempo em que tem poderes especiais, exorbitantes do direito comum, a Administragao sofre restrigdes em sua atuagao que nao existem para os particulares. Essas limitagdes decorrem do fato de que a Administracdo nao é proprietaria da coisa publica, nao € proprietaria do patriménio piblico, nao ¢ titular do interesse piblico, mas sim 0 povo. Em linguagem juridica, dispor de alguma coisa ¢, simplificadamente, poder fazer 0 que se queira com ela, sem dar satisfagdes a ninguém. A disponibi- lidade € caracteristica do direito de propriedade. Em decorréncia do principio da indisponibilidade do interesse publico, a Administragao somente pode atuar quando houver lei que autorize ou deter- mine sua atuacdo, e nos limites estipulados por essa lei. Nao existe, a rigor, a idéia de “vontade auténoma” da Administrac¢do, mas sim de “vontade” da lei, que € 0 instrumento que legitimamente traduz a “vontade geral”, von- tade do povo, manifestada pelos seus representantes no Poder Legislativo. Além disso, toda a atuagao da Administracao deve ter possibilidade de ser controlada pelo povo, seja diretamente, seja por meio de érgdos com essa fungao de controle. Desse modo, sfio decorréncias tipicas do principio da indisponibilidade do interesse piblico a necessidade de realizar concurso publico para admissao de pessoal permanente (empregados e servidores publicos efetivos), a neces- sidade, em regra, de realizar licitago prévia para celebragdo de contratos administrativos, a exigéncia de motivagao dos atos administrativos (também regra geral), as restrigdes a alienagao de bens piiblicos etc. Em suma, ao tratarem do regime juridico-administrativo, nossos mais importantes autores acentuam a existéncia, de um lado, de prerrogativas 12 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo especiais da Administragdo, de poderes ndo existentes no direito privado, e, de outro, de restrigdes ou limitagdes na atuacio administrativa que nao se verificam entre os particulares. A Constituigéo de 1988, ao tratar da Administragéo Publica, nao traz expressos 0s principios da supremacia do interesse publico e da indisponi- bilidade do interesse piblico. Entretanto, no caput de seu art. 37, enumera alguns dos mais importantes principios administrativos que diretamente deles decorrem: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade ¢ eficiéncia. Esses principios expressos serao estudados, ao lado de outros igualmente relevantes, em capitulo especifico desta obra. Capitulo 2 ADMINISTRAGAO PUBLICA 1 NOGOES DE ESTADO O Estado € pessoa juridica territorial soberana, formada pelos elementos povo, territério e governo soberano. Esses trés elementos so indissociaveis e indispensaveis para a nogdio de um Estado independente: 0 povo, em um dado territério, organizado segundo sua livre e soberana vontade. O Estado é um ente personalizado (pessoa juridica de direito publico, nos termos dos arts. 40 ¢ 41 do nosso Cédigo Civil), apresentando-se ~ tanto nas relacdes internacionais, no convivio com outros Estados soberanos, como internamente — como sujeito capaz de adquirir direitos e contrair obrigagdes na ordem juridica. A organizagio do Estado é matéria de cunho constitucional, especial- mente no tocante diviso politica do seu territério, a organizagao de seus Poderes, a forma de governo adotada e ao modo de aquisig3o do poder pelos governantes. 1.1, Forma de Estado A partir da organizagio politica do territério, surge a nog&io de Estado unitério e de Estado federado (complexo ou composto). Caso no territério haja um so poder politico central, teremos 0 chamado Estado unitario, caso no mesmo territério coexistam poderes politicos distintos, estaremos diante do chamado Estado federado (complexo ou composto). O Estado unitario é marcado pela “centralizagao politica”, em que um so poder politico central irradia sua competéncia, de modo exclusivo, por todo o 14 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo territorio nacional ¢ sobre toda a populagao e controla todas as coletividades regionais e locais (o Uruguai, por exemplo, é um Estado unitdrio; existe em seu territério um s6 poder politico central). O Estado federado tem como caracteristica a “descentralizagao politica”, marcada pela convivéncia, num mesmo territorio, de diferentes entidades po- liticas auténomas, distribuidas regionalmente (no Brasil, por exemplo, temos a coexisténcia, no mesmo territério, de esferas politicas distintas e auténomas —a Unido, os Estados, o Distrito Federal e os Municipios). A Constituigao Federal de 1988 adotou como forma de Estado o fede- rado, integrado por diferentes centros de poder politico. Assim, temos um poder politico central (Unido), poderes politicos regionais (estados) e poderes politicos locais (municipios), além do Distrito Federal, que, em virtude da veda¢do constitucional 4 sua divisio em municipios, acumula os poderes regionais e locais (CF, art. 32, § 1%). No Brasil, a forma federativa de Es- tado constitui clausula pétrea, insuscetivel de aboli¢do por meio de reforma constitucional (CF, art. 60, § 4°, 1). Nao existe subordinacdo, isto é, nao ha hierarquia entre os diversos entes federados no Brasil. A relag&o entre eles ¢ caracterizada pela coordenago, tendo, cada um, autonomia politica, financeira e administrativa. Em decorréncia dessa forma de organizacao, verificamos a existéncia de Administragdes Publi- cas auténomas em cada uma das esferas da Federagdo. Temos, portanto, uma Administragao Publica federal, uma Administragao distrital, Administragdes estaduais e Administragdes municipais. Todas essas Administragdes Publicas, em sua atuacdo, estao adstritas as regras e principios orientadores do direito administrativo como um todo. Além da sujeicao de todas as Administragdes as normas de direito administrativo constantes da Constituigao Federal, existem determinadas matérias, especialmente as concernentes a normas gerais, que devem ser disciplinadas por meio de leis nacionais, editadas pelo Congresso Nacional, de observancia obrigatéria por parte de todas as esferas da Federa- Gao. E 0 caso, por exemplo, da Lei n® 8666/1993, que, regulando o art. 37, XXI, da Constituigdo, estabelece normas gerais sobre licitagdes e contratos administrativos que devem ser observadas pela Unido, pelo Distrito Federal, pelos estados e pelos municipios. Poderes do Estado Integram a organizacao politica do Estado os denominados “Poderes”, que representam uma divisao estrutural interna, visando ao mesmo tempo & especializagao no exercicio das fungdes estatais ¢ a impedir a concentragao de todo o poder do Estado nas maos de uma tnica pessoa ou érgio. No classico modelo de tripartigéo, concebido em 1748 por Charles de Montesquieu, esses Poderes do Estado sio o Legislativo, 0 Executivo e 0 Judiciario. Cap. 2+ ADMINISTRAGAO PUBLICA 15 Seguindo a tradicional doutrina, a Carta de 1988 estabelece, expressa- mente, que “so Poderes da Unido, independentes e harménicos entre si, 0 Legislativo, 0 Executivo e o Judiciario” (CF, art, 2°); veda, ademais, pro- posta de emenda constitucional tendente a abolir a separacio dos Poderes (CF, art. 60, § 4%, IID, significa dizer, confere natureza de clausula pétrea ao principio da separagdo dos Poderes, ou principio da divisdo organica das fungdes do Estado. Na historia do constitucionalismo, a idéia inicial de uma rigida sepa- rag4o entre os Poderes foi sendo substituida pela proposta de uma maior interpenetragao, coordenagéio e harmonia entre eles. Com isso, cada Poder passou a desempenhar nao sé as suas fungdes proprias, mas também, de modo acess6rio, fungdes que, em principio, seriam caracteristicas de outros Poderes. A separagao rigida, aos poucos, deu lugar a uma divisdo flexivel das fungdes estatais, na qual cada Poder termina por exercer, em certa medida, as. trés fungdes do Estado: uma em carater predominante (por isso denominada tipica), e outras de natureza acesséria, denominadas atipicas (porque, em principio, sio préprias de outros poderes). Esse modelo — separag&o de Poderes fllexivel — foi o adotado pela Cons- tituigéo Federal de 1988, de sorte que cada um dos Poderes nao se limita a exercer as fungées estatais que Ihe sao tipicas, mas também desempenha fungdes denominadas atipicas, isto é, assemelhadas as fungdes tipicas de outros Poderes. Assim, tanto o Judicidrio quanto o Legislativo desempenham, além de suas fungdes préprias ou tipicas (jurisdicional e legislativa', respec- tivamente), fungées atipicas administrativas, quando, por exemplo, exercem a gestdio de seus bens, pessoal ¢ servigos. Por outro lado, 0 Executivo e 0 Judicidrio desempenham, também, funcio atipica legislativa (este, na elabo- ragdo dos regimentos dos tribunais; aquele, quando expede, por exemplo, medidas provisorias ¢ leis delegadas). Finalmente, 0 Executivo e 0 Legislativo também exercem, além de suas funcgdes proprias, a fungado atipica de julga- mento (0 Executivo, quando profere decisées nos processos administrativos; © Legislativo, quando julga autoridades nos crimes de responsabilidade, na forma do art. 52, I, II, e pardgrafo tinico, da Constituigao). Como se vé, a fungaio administrativa é predominantemente exercida pelo Poder Executivo; mas, como nossa Constituigo nao adota um modelo de rigida separag’o, os demais Poderes do Estado também exercem, além de suas atribuigdes tipicas (legislativa ¢ jurisdicional), algumas fungdes mate- +O Poder Legislative, a rigor, é 0 nico ao qual a Constituicdo atribui duas fungées tipicas, de igual relevancia: a funcao de elaborar atos normativos primarios (fungao legislativa) e a fungao de fiscalizar o Poder Executive, sobretudo 0 exercicio da atividade administrativa desse Poder (vide, por exemplo, o art. 49, X, 0 art. 70, 0 art. 58, § 38, todos da Carta da Republica). 16 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO « Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo rialmente administrativas. O desempenho dessas fungées administrativas, seja qual for o Poder que as esteja exercendo, devera sempre observar as normas e principios pertinentes ao direito administrativo. Em suma, 0 ponto a ressaltar, tendo em conta o objeto desta obra, é a existéncia, no Brasil, de exercicio de atividades de natureza administrativa em todos os Poderes da Republica. Ha drgios administrativos no Poder Legisla- tivo (denominados “mesas”, tais como a Mesa da Camara dos Deputados, a Mesa do Senado Federal, as mesas das assembléias legislativas) e no Poder Judicidrio (sao as “secretarias” dos tribunais em geral). Por outras palavras, a Administra¢io Publica brasileira nado se restringe ao Poder Executivo; temos Administragao Publica em cada um dos entes federados, em todos os Poderes do Estado. Seja qual for o érgaio que a exerga, a atividade administrativa esta sempre sujeita as regras e principios norteadores do direito administrativo. 2. NOCOES DE GOVERNO No ambito do direito administrativo, a expressio “Governo” é usualmente empregada para designar 0 conjunto de érgaos constitucionais responsaveis pela fungdo politica do Estado. O Governo tem a incumbéncia de exercer a direcdo suprema e geral do Estado, determinar a forma de realizagio de seus objetivos, estabelecer as diretrizes que pautarao sua atuagdo, os planos governamentais, sempre visando a conferir unidade 4 soberania estatal. Essa fungao politica, propria do Governo, abrange atribuigdes que decorrem dire- tamente da Constituigo e por esta se regulam. Conforme se constata, a nogdo de Governo esta relacionada com a fun¢gdo politica de comando, de coordenagio, de diregao e de fixag’o de planos e diretrizes de atuagao do Estado (as denominadas politicas publicas). Nao se confunde com o conceito de Administragao Publica em sentido estrito, que vem a ser, conforme veremos adiante, 0 aparelhamento de que dispée 0 Es- tado para a mera execugdo das politicas do Governo, das politicas publicas, estabelecidas no exercicio da atividade politica. 2.1, Sistema de governo O modo como se da a relagdo entre o Poder Legislativo e o Poder Executivo no exercicio das fungdes governamentais representa outro impor- tante aspecto da organizagao estatal. A depender das caracteristicas desse relacionamento, da maior independéncia ou maior colaboragdo entre eles, teremos dois sistemas de governo: o sistema presidencialista e o sistema parlamentarista. Cap. 2+ ADMINISTRAGAO PUBLICA 7 No presidencialismo, predomina o principio da diviséo dos Poderes, que devem ser independentes e harménicos entre si. O Presidente da Republica exerce a chefia do Poder Executivo em toda a sua inteireza, acumulando as fungdes de Chefe de Estado ¢ Chefe de Governo, e cumpre mandato fixo, nao dependendo da confianca do Poder Legislativo para sua investidura, tampouco para o exercicio do cargo. Por sua vez, o Poder Legislativo estd sujeito a dissolugdo pelo Executivo, uma vez que seus membros eleitos para um periodo certo de tempo. O parlamentarismo é 0 sistema de governo em que ha, predominantemente, uma colaboragao entre os Poderes Executivo e Legislativo. Nele, o Poder Executivo é dividido em duas frentes: uma chefia de Estado, exercida pelo Presidente da Republica ou pelo Monarca; uma chefia de Governo, exercida pelo Primeiro Ministro ou pelo Conselho de Ministros. O Primeiro Ministro normalmente é indicado pelo Presidente da Republica, mas sua permanéncia no cargo depende da confianga do Parlamento. Se o Parlamento retirar a con- fianga do Governo, ele cai, exonera-se, dando lugar 4 formagao de um novo Governo, porque os membros do Governo nao possuem mandato, tampouco investidura a prazo certo, mas apenas investidura de confianga. Por outro lado, se 0 Governo entender que o Parlamento perdeu a confianga do povo, podera optar pela dissolugaéo do Parlamento, convocando novas clei¢gdes ex- traordindrias para a formagiio de outro Parlamento que Ihe dé sustentagao. No Brasil, optou-se pelo sistema presidencialista de Governo. O Presi- dente da Republica é¢ o Chefe do Poder Executivo federal e exerce, com 0 auxilio dos Ministros de Estado, a diregao superior da Administragao Publica federal, cabendo a ele sua organizacao e estruturagao, nos termos dos arts. 61 e 84 da Constituigaéo. Em decorréncia da forma federativa de Estado e do principio da simetria das esferas politicas, os Chefes dos Poderes Executivos e das Administragdes Publicas do Distrito Federal e dos estados serao, respec- tivamente, 0 Governador do Distrito Federal e os Governadores dos Estados; pela mesma razdo, os Chefes dos Poderes Executivos municipais, bem como das Administragdes Puiblicas dos municipios, serdo os seus Prefeitos. 2.2. Forma de governo © conceito de forma de governo esta relacionado com a maneira como se da a instituigdo e a transmissdo do poder na sociedade e como se da a relagdo entre governantes e governados. A repiblica é a forma de governo caracterizada pela cletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Executivo, com o dever de prestagdo de contas (responsabilidade do governante). 18 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo Diferentemente, a monarquia é caracterizada pela hereditariedade ¢ vitaliciedade, com auséncia de prestagéo de contas (irresponsabilidade do monarca). No Brasil, a forma de governo adotada é a republicana. 3. ADMINISTRAGAO PUBLICA 3.1. Administragao Publica em sentido amplo e em sentido estrito Administragio Publica em sentido amplo abrange os érgaos de governo, que exercem fungio politica, e também os érgdos e pessoas juridicas que exercem fungéo meramente administrativa. Deve-se entender por fungdo politica, neste contexto, o estabelecimento das diretrizes e programas de acdo governamental, dos planos de atuagdo do Governo, a fixago das denomi- nadas politicas piblicas. De outra parte, fun¢3o meramente administrativa resume-se a execugao das politicas publicas formuladas no exercicio da referida atividade politica. Cumpre enfatizar que elaborar politicas publicas ou planos de governo nao significa atuar ao arrepio da lei. Deveras, a Administragio Publica, mesmo tomada em sentido amplo, tem toda sua atuagdo subordinada 4 lei (isto é, 4 Constituigao, as leis propriamente ditas e outros atos de natureza legislativa, enfim, ao Direito como um todo). Entretanto, no que toca aos fins do Estado, © ordenamento juridico estabelece normas genéricas, amplas, muitas vezes traduzidas em normas programaticas, indicando objetivos gerais a serem perseguidos pelo Poder Publico. O “como fazer”, o estabelecimento das prioridades na execuc&o, o detalhamento dos programas de agao, tudo isso é atividade administrativa em sentido amplo, vale dizer, atividade poli- tica, para 0 exercicio da qual o Poder Publico, embora subordinado a lei e ao Direito, dispde de ampla discricionariedade. Administragao Publica em sentido estrito sé inclui os érgdos e pessoas juridicas que exercem fungo meramente administrativa, de execugdo dos programas de governo. Ficam excluidos os érgaos politicos e as fungdes politicas, de elaboragiio das politicas publicas. Neste trabalho, a expressdo “Administragao Publica” sera empregada no seu sentido estrito, proprio, limitado as fungdes meramente administrativas aos érgaos e entidades que as desempenham. Cap. 2 + ADMINISTRAGAO PUBLICA 19 3.2. Administragao Publica em sentido formal, subjetivo ou organico Administragao Publica em sentido formal, subjetivo ou organico é o conjunto de érgdos, pessoas juridicas e agentes que 0 nosso ordenamento juridico identifica como Administragao Publica, nao importa a atividade que exergam (como regra, evidentemente, esses drgios, entidades e agentes de- sempenham fun¢ao administrativa). O Brasil adota o critério formal de Administragao Publica. Portanto, somente ¢ Administragao Publica, juridicamente, aquilo que nosso Direito assim considera, nado importa a atividade que exerga. A Administragaéo Pu- blica, segundo nosso ordenamento juridico, ¢ integrada exclusivamente: (a) pelos érgdos integrantes da denominada Administragdo Direta (sao os érgdos integrantes da estrutura de uma pessoa politica que exercem fungao adminis- trativa); e (b) pelas entidades da Administragdo Indireta. Somente sao entidades da Administragao Indireta estas, e nenhuma outra, nao importa a atividade que exer¢am: a) autarquias; b) fundagdes piblicas (FP); ©) empresas piblicas (EP); d) sociedades de economia mista (SEM). Dessa forma, temos entidades formalmente integrantes da Administracao Publica brasileira que nao desempenham fun¢ao administrativa, e sim atividade econémica, como ocorre com a maioria das empresas piblicas e sociedades de economia mista (CF, art. 173). Por outro lado, ha entidades privadas, n&o integrantes da Administracio Publica formal, que exercem atividades identificadas como proprias da fun- Go administrativa, a exemplo das concessiondrias de servigos publicos (que atuam por delegacao) e das organizagdes sociais (que exercem atividades de utilidade publica, previstas em contrato de gestio celebrado com o Poder Publico, mas que nao sao formalmente Administragao Publica); ndo obstante a atividade exercida, essas entidades privadas, cabe repetir, nao integram a Administrago Publica brasileira, justamente porque no Brasil é adotado o critério formal. Uma observagao faz-se oportuna. Embora seja certo que a acepgao formal ou subjetiva de Administragao Piiblica ndo deva levar em conta a atividade realizada, ¢ freqiiente os au- tores a esta se referirem. Esses autores costumam identificar Administragao Publica, em sentido subjetivo, com a totalidade do aparelhamento de que 20 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo dispde 0 Estado para a execugao das atividades compreendidas na fungio administrativa. Citamos como exemplo a defini¢’o proposta pela Prof’. Maria Sylvia Di Pietro: “Desse modo, pode-se definir Administragdo Publica, em sentido subjetivo, como © conjunto de érgios de pessoas juridicas a0s quais a lei atribui o exercicio da fungao administrativa do Estado.” E interessante que tais autores, depois de apresentarem definicées si- milares a supratranscrita, afirmam que a Administragio Publica formal, no Brasil, compreende a Administragao Direta e a Administragéo Indireta, apontando como componentes desta Ultima as quatro categorias de entidades enumeradas acima. Ora, nao ha celeuma quanto as empresas pitblicas e sociedades de eco- nomia mista, inclusive as exploradoras de atividades econémicas, integrarem a Administragao Indireta, que, por sua vez, é parte da Administragao Publica formal. Logo, no ¢ rigorosamente correto afirmar que Administragio Publica, em sentido subjetivo, corresponda ao aparelhamento do Estado destinado ao exercicio de fungdo administrativa, porque ha entidades incontroversamente integrantes da Administragao Publica formal que exercem atividade econémica em sentido estrito. Em sintese, como estamos tratando de uma acep¢ao formal, subjetiva, deve-se perquirir tio-somente “quem” 0 ordenamento juridico considera Ad- ministragdo Publica, e nfo “o que” (critério objetivo, material) € realizado. Assim, € inadequada a mengfo a atividade quando se propde uma definigdo formal, subjetiva, de Administragaio Publica. A referéncia a atividade, conquan- to seja corriqucira, torna 0 conceito intrinsecamente contraditério, ou leva a excluir indevidamente da Administragéo Publica formal as empresas publicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econémicas. Por fim, cabe lembrar que temos Administragdo Publica formal em to- dos os entes federados e em todos os Poderes do Estado. Embora a quase totalidade da Administragao Publica esteja concentrada no Poder Executivo, os Poderes Legislativo e Judiciario contém, em sua estrutura, érgados admi- nistrativos. Ademais, é possivel, ao menos em tese, existirem entidades da Administragao Indireta vinculadas aos Poderes Legislativo e Judiciario. 3.3. Administragao Publica em sentido material, objetivo ou funcional Administragio ptblica em sentido material, objetivo ou funcional re- presenta 0 conjunto de atividades que costumam ser consideradas préprias Cap, 2+ ADMINISTRAGAO PUBLICA 24 da fungao administrativa. O conceito adota como referéncia a atividade (0 que € realizado), néo obrigatoriamente quem a exerce. Sao usualmente apontadas como préprias da administragdo publica em sentido material as seguintes atividades: 1) servigo ptiblico (toda atividade que a administragao publica executa, direta ou indiretamente, sob regime predominantemente publico, para satisfagao imediata de uma necessidade publica, ou que tenha utilidade publica); 2) policia administrativa (restrigdes ou condicionamentos impostos ao exer- cicio de atividades privadas em beneficio do interesse piblico; exemplo tipico so as atividades de fiscalizagao); 3) foment (incentivo @ iniciativa privada de utilidade publica, por exemplo, mediante a concessao de beneficios ou incentivos fiscais); 4) intervengdo (abrangendo toda intervengdo do Estado no setor privado, exceto a sua atuagao direta como agente econdmico; esta incluida a intervencao na propriedade privada, a exemplo da desapropriagio ¢ do tombamento, ¢ a intervengéo no dominio econémico como agente normativo e regulador, por exemplo, mediante a atuag’o das agéncias reguladoras, a adogdo de medidas de repressdo a praticas tendentes @ climinag&o da concorréncia, a formagdo de estoques reguladores etc.). Assim, sociedades de economia mista que exercem atividade econd- mica em sentido estrito, como 0 Banco do Brasil S/A, ou a Petrobras S/A, no so consideradas administragio publica em sentido material Por outro lado, as delegatdrias de servigos publicos — pessoas privadas que prestam servicos piblicos por delegagao do Poder Publico, como as concessiondrias e permissiondrias — so consideradas administragdo publica em sentido material. Abrimos um paréntese para registrar que alguns autores incluem a atuagdo direta do Estado na economia, exercida nos termos do art. 173 da Constituigao, também como atividade de administragéo publica em sentido material. Para esses autores, a atuagéo do Estado como agente econémico estaria incluida no grupo de atividades de administragao em sentido material descrito como “intervengao”. Nao adotamos essa posigao. Somente consideramos atividades administrativas — e, portanto, atividades de administragéo publica em sentido material — as atividades exercidas sob regime predominante de direito piblico. Quando o Estado atua como agente econdmico, esta sujeito predominantemente ao regime de direito privado, exercendo atividade econémica em sentido estrito. Se incluissemos essas atividades econédmicas em sentido estrito no conceito de atividades de administragdo publica em sentido material, estariamos, na verdade, 22 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo adotando uma concep¢io subjetiva, atribuindo relevancia 4 pessoa que exerce a atividade (o Estado, geralmente por meio de empresas publicas e sociedades de economia mista exploradoras de atividades econdmicas) e nado a atividade em si mesma considerada. Em suma, incluir atividades econémicas no conceito de administragéo ptblica em sentido material implica uma contradi¢do incontorndvel, porque se estara abandonando o critério objetivo (“o que é realizado”) e conferindo primazia ao critério subjetivo (“quem realiza”) em uma acepgdo que, por definigéo, deveria ser objetiva. 4. ORGANIZAGAO DA ADMINISTRACAO 4.1, Entidades politicas e entidades administrativas Entidades politicas, pessoas politicas, ou entes federados sio os in- tegrantes da Federagao brasileira, caracterizados por possuirem autonomia politica. Simplificadamente, pode-se dizer que a autonomia politica é traduzida pela capacidade de auto-organizagao (claboragao das prdoprias Constituigées ou Leis Organicas) e, sobretudo, pela possibilidade de legis- lar, mais precisamente, de editar leis com fundamento em competéncias proprias, diretamente atribuidas pela Constituigéo da Republica. As entidades politicas so pessoas juridicas de direito publico inter- no, dotadas de diversas competéncias de natureza politica, legislativa e administrativa, todas elas, é mister repetir, conferidas diretamente pela Constituigéo Federal. No Brasil, sao pessoas politicas a Unido, os estados, o Distrito Federal € Os municipios. Entidades administrativas so as pessoas juridicas que integram a Ad- ministragao Publica formal brasileira, sem dispor de autonomia politica. Mais especificamente, entidades administrativas sio as pessoas juridicas que compéem a Administragio Indireta, a saber, as autarquias, as fundagdes publicas, as empresas publicas e as sociedades de economia mista. Essas pessoas juridicas meramente administrativas nio detém com- peténcias legislativas. Deve-se frisar este ponto: a fundamental distingdo entre pessoas politicas e pessoas administrativas reside no fato de aquelas legislarem, possuirem competéncia para editar leis, ao passo que estas em nenhuma hipétese legislam, limitando-se a exercer competéncias de execu¢ao das leis editadas pelas pessoas politicas. Em resumo, as entidades politicas tém competéncias legislativas e administrativas, recebidas diretamente da Constituigéo Federal, enquan- Cap. 2+ ADMINISTRAGAO PUBLICA 23 to as entidades administrativas sé possuem competéncias administrativas, isto é, de mera execucao de leis. Uma entidade administrativa recebe suas competéncias da lei que a cria ou autoriza sua criagao, editada pela pessoa politica que originalmente recebeu da Constituigdo Federal essas competéncias. Com efeito, as entidades administrativas so criadas pelas pessoas po- liticas, quando estas entendem ser conveniente que determinada competén- cia originalmente sua passe a ser exercida descentralizadamente. A pessoa politica, entéo, edita uma lei que diretamente cria, ou autoriza a criagio da entidade administrativa, outorgando-lhe na lei as competéncias que entendeu por bem descentralizar. Embora as entidades administrativas nao tenham autonomia politica, possuem autonomia administrativa, capacidade de auto-administragao, sig- nifica dizer, ndo so hicrarquicamente subordinadas a pessoa politica ins- tituidora e tém capacidade para editar regimentos internos dispondo acerca de sua organizacdo e funcionamento, gestéo de pessoas, gestdo financeira, gestiio de scus servigos, sempre nos termos e limites estabelecidos na lei que criou ou autorizou a criagdo da entidade administrativa. Essas entidades so vinculadas (sem hierarquia) 4 pessoa politica instituidora, que exerce sobre elas controle administrativo denominado tutela ou supervisao, exercido nos termos da lei, voltado essencialmente a verificagao do atingimento de resultados, tendo em conta as finalidades para cuja consecugao a entidade administrativa foi criada. 4.2. Nocées de centralizacao, descentralizacao e desconcentracao O Estado exerce a fungao administrativa por meio de Orgaos, pessoas juridicas ¢ seus respectivos agentes. Para 0 desempenho de suas atribuigdes. o Estado adota duas formas basicas de organizacdo e atuacdo administrativas: centralizagado e descentralizacao. Ocorre a chamada centralizagao administrativa quando o Estado exe- cuta suas tarefas diretamente, por meio dos drgaos e agentes integrantes da denominada Administragao Direta. Nesse caso, os servigos so prestados diretamente pelos 6rgdéos do Estado, despersonalizados, integrantes de uma mesma pessoa politica (Unido, Distrito Federal, estados ou municipios). Ocorre a chamada descentralizagio administrativa quando o Estado desempenha algumas de suas atribuigdes por meio de outras pessoas, ¢ no pela sua Administragao Direta. A descentralizagao pressupde duas pessoas intas: o Estado (a Unido, o Distrito Federal, um estado ou um munici- pio) e a pessoa que executara o servigo, por ter recebido do Estado essa atribuicdo. 24 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrina & Vicente Paulo A descentralizagao pode ocorrer por outorga (também denominada descen- tralizagdo por servigos) ou por delegacao (também chamada descentralizagao por colaboragao).? A descentralizagao sera efetivada mediante outorga quando o Estado cria uma entidade (pessoa juridica) e a ela transfere determinado servigo publico. A outorga pressupde obrigatoriamente a edigéo de uma lei que institua a entidade, ou autorize a sua cria¢do, e normalmente seu prazo é indeterminado. E 0 que ocorre na criagio das entidades da Administragio Indireta: 0 Estado descentraliza a prestagao dos servigos, outorgando-os a outras pes- soas juridicas (autarquias, empresas piblicas, sociedades de economia mista e fundagées piblicas). A descentralizagao ¢ efetivada mediante delegagao quando o Estado transfere, por contrato (concessdo ou permissdo de servigos publicos) ou ato unilateral (autorizagao de servigos publicos), unicamente a execugao do servigo, para que a pessoa delegada o preste 4 populagao, em seu proprio nome e por sua conta e risco, sob fiscalizago do Estado. A delegagao por contrato é sempre efetivada por prazo determinado. Na delegacdo por ato administrativo (autorizagio de servicos piiblicos), como regra, nado ha prazo certo, em razao da precariedade tipica da autorizacdo (possibilidade de revogagao a qualquer tempo, em regra sem indenizagao). A concessio s6 é possivel para pessoas juridicas, ao passo que pode haver permissao autorizacio de servicos publicos tanto para pessoas juridicas quanto para pessoas fisicas. Embora nao haja consenso na doutrina, perfilhamos a corrente que entende que a outorga transfere a propria titularidade do servigo publico, e néo sua mera execugao, como ocorre na delegagao. ‘A nosso ver, assim é porque a outorga sempre exige lei, e é na propria lei que institui a entidade, ou que autoriza a sua instituigao, que sdo estabe- lecidas as competéncias a ela outorgadas. ® Cumpre ressaltar que a denominagao empregada nao € uniforme na doutrina. Alguns au- tores utilizam as expressdes “delegacdo legal’ e “delegacao negocial" para se referirem, respectivamente, ao que denominamos “outorga’ e “delegagao". Outros reservam o vocabulo “oulorga” para a transferéncia de competéncias a pessoas juridicas de direito pUblico e em- pregam a expresséo “delegacdo legal’ quando o destinatario da transferéncia de atribuicao & uma pessoa juridica de direito privado integrante da Administragao Publica. Qualquer que seja a expressao escolhida, importante é reconhecer, conforme se vera adiante, que a outorga, pelo fato de decorrer de tei, transfere a propria titularidade do servigo public & entidade administrativa, entendimento que defendemos e pensamos ser majoritario na doutrina, embora existam respeitaveis divergéncias. Cap. 2 + ADMINISTRAGAO PUBLICA 25 Ademais, nao pode o poder publico simplesmente encampar, ou decretar a caducidade de um servi¢go outorgado; a retomada do servigo pela pessoa politica sempre exige lei e, se for total, implica a extingao da pessoa juridica da Administragao Indireta. Por essa razdo ainda — a outorga transferir a titularidade do servigo e a delegagao transferir sua mera execugdo — os controles exercidos no caso de delegacdo so muito mais limitadores, os poderes do concedente, tais como a prerrogativa de alteracdo unilateral das condi¢des de execucao do servi¢o concedido e os poderes relativos a sua fiscalizagao, inclusive com a possibi- lidade de intervengao imediata para ulterior apuragdo de irregularidades, sao muito mais abrangentes do que se verifica no 4mbito do controle finalistico ou de tutela, que a Administragao Direta exerce sobre a Indireta. Em nenhuma forma de descentralizacio ha hierarquia. Na relac&o entre a Administracao Direta e a Indireta, diz-se que ha vineu- lagio (e nao subordinagao). A primeira exerce sobre a segunda o denominado controle finalistico ou tutela administrativa ou supervisdo. Para exercicio do controle finalistico é exigida expressa previsdo legal, que determinard os limites e instrumentos de controle (atos de tutela). O controle exercido pelo poder delegante, como dito acima, é muito mais amplo do que o exercido nos casos de outorga (por exemplo, possibilidade de alteragdo unilateral das condigdes de prestagdo do servigo, intervengao, decretagéo de caducidade, aplicagdo direta de sangdes e até mesmo encam- pacdo). Contudo, tampouco nesse caso ha hierarquia entre o poder ptiblico delegante e a delegatdria do servigo publico. Tem-se controle rigido, poderes especiais atribuidos ao concedente, mas nao hierarquia. Abrimos um paréntese para registrar que a doutrina aponta uma ter- ceira modalidade de descentralizagao embora, a nosso ver, ela s6 desperte, atualmente, interesse académico. Trata-se da denominada descentralizagao territorial ou geografica, que pode ocorrer, no Brasil, na hipdtese tedrica de vir a ser criado algum Territorio Federal.’ Nessa forma de descentralizagao, a Unido cria uma pessoa juridica de direito ptiblico com limites territoriais determinados e competéncias admi- nistrativas genéricas. Os Territérios Federais sio as vezes chamados, pela doutrina, autarquias territoriais ou geograficas, em razdo de sua personalidade juridica de direito publico. Diferem os Territorios, entretanto, das autarquias — assim como de todas as entidades da Administragao Indireta —, sobretudo, pelo fato de estas terem capacidade administrativa especifica, receberem da lei competéncia para atuar numa 4rea determinada, ao passo que os Territé- ° CF, art, 18, § 28: “Os Territorios Federais integram a Unio, e sua criagao, transformagao. em Estado ou reintegracao ao Estado de origem serao reguladas em lei complementar.” 26 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo rios possuem capacidade administrativa genérica, para atuagdo em diversas areas. Passemos ao estudo da denominada des concentragao administrativa. Diferentemente da descentralizagao, que envolve sempre mais de uma pessoa, a desconcentragao ocorre exclusivamente dentro da estrutura de uma mesma pessoa juridica, Trata-se, a desconcentragao, de mera técnica admi- nistrativa de distribuigao interna de competéncias de uma pessoa juridica. Ocorre desconcentrag4o administrativa quando uma pessoa politica ou uma entidade da Administragao Indireta distribui competéncias no Ambito de sua pré- pria estrutura a fim de tornar mais gil e eficiente a prestagao dos servigos. Vale repetir, desconcentragao envolve, obrigatoriamente, uma s6 pessoa juridica. Exemplificando, ocorre desconcentragao no ambito da Administragao Dire- ta federal quando a Unido distribui competéncias entre diversos orgaos de sua prépria estrutura, tais quais os ministérios (Ministério da Educagao, Ministério dos Transportes etc.); ou quando uma autarquia, por exemplo, uma universida- de publica, estabelece uma divisdo interna de fungées, criando, na sua prépria estrutura, diversos departamentos (departamento de graduagao, departamento de pés-graduagao, departamento de Direito, departamento de Filosofia, depar- tamento de Economia etc.). Impende frisar que a desconcentrag4o, mera técnica administrativa de dis- tribui¢do interna de atribuigdes, ocorre tanto no exercicio de competéncias pela Administrag3o Direta quanto pela Indireta. E muito mais comum falar-se em desconcentrag4o na Administrag4o Direta pelo simples fato de as pessoas que constituem as Administragdes Diretas (Unido, estados, Distrito Federal e mu- nicipios) possuirem um conjunto de competéncias mais amplo e uma estrutura sobremaneira mais complexa do que os de qualquer entidade das Administragdes Indiretas. De qualquer forma, temos desconcentragao tanto em um municipio que se divide internamente em orgaos, cada qual com atribuigées definidas, como em uma sociedade de economia mista de um estado-membro, um banco estadual, por exemplo, que organiza sua estrutura interna em superintendéncias, departamentos ou secdes, com atribuigdes préprias e distintas, a fim de melhor desempenhar suas fungées institucionais. Como resultado da desconcentragao temos o surgimento dos denominados 6rgaos publicos. Um érgao publico, no sentido aqui empregado, é uma simples abstrago, ¢ 0 nome que se dé a um determinado conjunto de competéncias, localizado na estrutura interna de uma pessoa juridica, seja ela da Administragiio Direta, seja da Administrago Indireta. Sempre que na estrutura de uma pessoa administrativa houver organizagao de competéncias, atribuigdes publicas reuni- das em unidades de atuagdo (6rgaos), podemos afirmar que se adotou a técnica de organizacdo do servigo publico denominada desconcentragao administrativa. Cap. 2 + ADMINISTRAGAO PUBLICA 27 Porque a desconcentrago ocorre no ambito de uma mesma pessoa juridica, surge relagao de hierarquia, de subordinagao, entre os orgaos dela resultantes. No Ambito das entidades desconcentradas temos controle hierarquico, o qual compreende os poderes de comando, fiscalizagao, revisao, punigao, solugdo de conflitos de competéncia, delegagao e avocagao. A doutrina costuma classificar a desconcentracao, tomando por base 0 critério utilizado pela Administragio para sua adogdo, em: (a) desconcen- tragdo em razdo da matéria (Ministério da Satide, da Educagao etc.); (b) desconcentragao em razdo do grau ou da hierarquia (ministérios, secretarias, superintendéncias, delegacias etc.); (c) desconcentragao pelo critério territorial (Superintendéncia Regional da Receita Federal do Brasil em Sao Paulo, no Rio Grande do Sul etc.). E oportuno mencionar que alguns autores utilizam a expresso concen- tragdo administrativa para descrever o fenémeno inverso: a situago em que uma determinada pessoa juridica integrante da Administragdo Piblica extingue Orgaos antes existentes em sua estrutura, reunindo em um numero menor de unidades as respectivas competéncias. Imagine-se, como exemplo, que a secretaria da fazenda de um municipio tivesse em sua estrutura superinten- déncias, delegacias, agéncias e postos de atendimento, cada um desses érgaos incumbidos de desempenhar especificas competéncias da referida secretaria. Caso a Administragao municipal decidisse, em face de restrigdes orgamentarias, extinguir os postos de atendimento, atribuindo as agéncias as competéncias que aqueles exerciam, teria ocorrido concentracao administrativa. Finalizando, vale notar que um servigo pode ser prestado centralizada- mente mediante desconcentragao, se o for por um érgaéo da Administragao Direta, ou pode ser prestado descentralizadamente mediante desconcentragao, se 0 for por uma unidade — superintendéncia, divisio, departamento, segado etc. — integrante da estrutura de uma mesma pessoa juridica da Administra- ¢%0 Indireta (autarquia, fundacao publica, empresa piiblica ou sociedade de economia mista). 4.3. Conceito de Administracao Direta, Administracao Indireta e entidades paraestatais Administragao Direta é 0 conjunto de 6rgdos que integram as pessoas politicas do Estado (Unido, estados, Distrito Federal e municipios), aos quais foi atribuida a competéncia para o exercicio, de forma centralizada, de atividades administrativas. Administragao Indireta ¢ 0 conjunto de pessoas juridicas (desprovi- das de autonomia politica) que, vinculadas 4 Administragdo Direta, tém 28 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo a competéncia para o exercicio, de forma descentralizada, de atividades administrativas. No Brasil, 0 Decreto-Lei n® 200/1967, em seu art. 4°, estabelece a orga- nizagdo da administragao piiblica federal, conforme abaixo transcrito: “Art. 48 A Administragao Federal compreende: I - A Administragao Direta, que se constitui dos servigos inte- grados na estrutura administrativa da Presidéncia da Republica e dos Ministérios. Il - A Administragio Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade juridica pro- pria: a) Autarqui b) Empresas Publicas; ©) Sociedades de Economia Mista; d) Fundagdes Piblicas. Pardgrafo tnico. As entidades compreendidas na Administracaio Indireta vinculam-se ao Ministério em cuja area de competéncia estiver enquadrada sua principal atividade.” E importante observar que, embora 0 DL n® 200/1967 ainda seja fre- qiientemente citado como referéncia em matéria de organizagao estrutural da administragao publica brasileira, suas disposigdes restringem-se ao Poder Executivo federal. Ora, conforme antes exposto, ha administragao publica em todos os entes federados, e todos os Poderes da Republica tém orgaos admi- nistrativos. Além disso, nada impede que existam entidades da administragao indireta vinculadas a érgaos dos Poderes Legislativo e Judiciario. E explicito quanto a esses pontos 0 caput do art. 37 da Carta de 1988. Em sintese, devemos ter em conta que 0 art. 4° do DL n® 200/1967, conquanto ainda vigente, é incompleto, refere-se téo-s6 ao Poder Executivo federal. No Brasil, existe administrag4o piblica em todos os entes federa- dos, e todos os Poderes da Repiblica tém érg&os administrativos. Ademais, a administracao indireta — existente em todos os entes federados — pode ser integrada por entidades vinculadas a qualquer dos trés Poderes. Essa organizagio ¢ obrigatéria para a Unido, os estados, o Distrito Federal e os municipios. tendo em vista o tratamento dado 4 matéria — estrutura da administragdo publica brasileira ~ pela Constituigio de 1988. E mister abrirmos ainda um paréntese para observar que, embora seja usual definir a Administracao Indireta como um conjunto de pessoas juridicas as quais se atribui competéncia para o exercicio descentralizado de fungdes Cap. 2+ ADMINISTRAGAO PUBLICA 29 administrativas, a verdade é que existem empresas publicas e sociedades de economia mista que nao sav criadas para prestar servigos publicos, ou exercer quaisquer outras atividades proprias da administragao_ publica em sentido material, mas sim para explorar atividades econémicas em sentido . Sdo as empresas piblicas ¢ sociedades de economia mista explora- doras de atividades econémicas, a que expressamente se refere o art. 173 da Constituigao de 1988. Fechado © paréntes entidades paraestatais. Ao lado da estrutura da administragao publica brasileira, positivada em nosso ordenamento juridico, sao objeto de estudo do direito administrativo determinados entes privados que, sem integrarem a Administracao Direta ou a Administragao Indireta, colaboram com o Estado no desempenho de atividades de interesse ptiblico, de natureza nao lucrativa. Sdo as chamadas entidades paraestatais, que compreendem: os servi¢os sociais auténomos (SESI, SESC, SENAI etc.), as organizag6es sociais, as organizagées da sociedade civil de interesse publico (OSCIP) e as denominadas “entidades de apoio”. Entidades paraestatais so, portanto, pessoas juridicas privadas que, sem integrarem a estrutura da Administragao Publica, colaboram com o Estado no desempenho de atividades nao lucrativas ¢ ds quais o Poder Publico dispensa especial prote¢ao. Estudaremos detalhadamente essas entidades no Capitulo IV, ao tratarmos do denominado Terceiro Setor. cumpre, por fim, fazer alusio as denominadas Finalizando este tépico, julgamos oportuno observar que os consércios Publicos, disciplinados pela Lei n° 11.107/2005, nao podem ser considerados uma quinta categoria de entidade formalmente integrante da Administracao Indireta brasileira. Com efeito, esses consércios publicos adquirem persona- lidade juridica, que podera ser de direito publico ou de direito privado. No primeiro caso, eles serao autarquias, sob a forma de “associagdes publicas”; sendo autarquias, nao sdo, por dbvio, uma quinta espécie de entidade. Na segunda hipotese, depreende-se dos termos da Lei n® 11.107/2005 que o consércio piiblico nao integraré formalmente a Administragio Publica. O assunto “consércios publicos” sera detalhadamente examinado adiante, em ponto especifico desta obra. 44, Criagdo de entidades da Administragao Indireta O inciso XIX do art. 37 da Constituigao Federal trata da criagio de autarquias, empresas publicas, sociedades de economia mista e fundagdes piiblicas. Esse dispositivo constitucional, segundo pensamos, é 0 que mais claramente demonstra que 0 constituinte de 1988 adotou para toda a Admi- 30 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo nistragao Piblica brasileira a estrutura que, ent&o, 0 Decreto-Lei n® 20/1967 estabelecia para a Administragiio Pablica federal. Com efeito, o DL n® 200/1967, desde a sua edigdo, emprega as expressdes “Administragio Direta” e “Administracao Indireta” para se reportar as duas subdivisdes da Administragdo Publica federal (essas expressdes sao utilizadas no caput do art. 37 da Carta Politica) e, desde 1987, arrola como entidades da Administragao Indireta, expressamente, as autarquias, as empresas publicas, as sociedades de economia mista e as fundagdes publicas. Desse modo, pensamos que, a partir da Constitui¢o de 1988, em todos os entes federados, a Administragao Publica subdivide-se em Administragado Direta e Administrago Indireta, sendo esta composta por aquelas quatro categorias de entidades, que devem ser criadas segundo determina o texto constitucional. Tais entidades estdo sujeitas, ademais, a todas as regras ~ tanto constitucionais quanto presentes em leis gerais de carater nacional — que a elas se refiram individualmente ou, de forma genérica, aludam a “Admini: tragado Indireta”, ou a “Administracdo Publica”. Em sua redagao primitiva, 0 inciso XIX do art. 37 da Constituigao previa que todas as quatro categorias de entidades a que ele alude fossem direta- mente criadas por lei especifica. A doutrina criticava a redacao origindria pela impreciséo, uma vez que somente pessoas juridicas de direito publico sao criadas por lei, diretamente. Pessoas juridicas de direito privado, mesmo as integrantes da Administragao Publica, s6 adquirem personalidade juridica com a inscrig¢do de seus atos constitutivos no registro piblico competente. Como sempre foi incontroverso que empresas ptiblicas e sociedades de economia mista sdo, invariavelmente, pessoas juridicas de direito privado, pelo menos para elas era certo que a redagao do dispositivo estava inadequada. A EC n® 19/1998 modificou substancialmente a redagdo do inciso XIX do art. 37, passando ele a estabelecer duas diferentes sistematicas de criacao para as pessoas juridicas integrantes da Administracao Indireta, conforme abaixo se 1é: “XIX — somente por lei especifica poderd ser criada autarquia ¢ autorizada a instituigdo de empresa publica, de sociedade de economia mista e de fundagio, cabendo a lei complementar, neste iiltimo caso, definir as areas de sua atuago;” Na sua redacao atual, portanto, 0 inciso XIX do art. 37 prevé duas formas distintas para a criagdo das entidades da administragao indireta, a saber: a) no caso das autarquias: criagao pela lei especifica, diretamente; Cap. 2+ ADMINISTRAGAO PUBLICA 1 b) para as demais entidades: mera autorizagio para sua criagdo, dada em lei especifica, A primeira forma de criagao é a sistematica adotada para conferir a uma entidade personalidade juridica de direito piblico. Hoje, ela esta prevista na Constituigdo, de forma literal, unicamente para as autarquias. O ente federado s6 precisa editar uma lei ordindria cujo contetido especifico seja a criagio da autarquia (a lei é especifica quanto 4 matéria); com 0 inicio da vigéncia da lei, a autarquia adquire personalidade juridica, esta instituida. Nao cabe cogitar inscrig’io de atos constitutivos em registro publico (a propria lei ¢ 0 ato constitutivo da entidade). Na segunda hipétese, a criagfio da entidade, ou seja, a aquisigao da per- sonalidade juridica, efetivamente ocorre quando 0 Poder Executivo‘ elabora os atos constitutivos e providencia sua inscrigdo no registro publico competente (os atos constitutivos usualmente sao corporificados em um decreto, mas nao é a publicagdo do decreto que da nascimento a entidade, é o registro dos atos constitutivos). Essa é a sistemdtica propria de criagao de pessoas juridicas de direito privado. Como se vé, 0 inciso XIX do art. 37 da Constituigdo, com a redacdo dada pela EC n* 19/998, pretendeu conferir personalidade juridica de dircito privado as empresas ptiblicas, as sociedades de economia mista e as fundagdes piiblicas, Quanto as duas primeiras, nao houve, realmente, alguma novidade, mas simples adequacdo, porque mesmo quando vigorava a redacdo original do dispositivo em comento era consenso serem elas dotadas, sempre, de personalidade juridica de direito privado. Considerava-se ter havido mera imprecis&io por parte do constituinte origindrio. A mudanga realmente signi- ficativa foi a EC n® 19/1998 situar as fundagdes piblicas (e note-se que o texto do inciso XIX do art. 37, literalmente, alude a “fundagao”, sem sequer agregar 0 vocdbulo “publica”) no mesmo nivel das empresas publicas e das sociedades de economia mista, no tocante 4 sua criagao. Conquanto seja patente que o constituinte derivado teve a intengdo de que todas as fundagdes piblicas passassem a ser criadas obrigatoriamente com personalidade juridica de direito privado, nossa jurisprudéncia, inclusive a do Supremo Tribunal Federal, e a doutrina patria dominante admitem que as fundagdes publicas sejam criadas com personalidade juridica de direito Estamos pressupondo, sempre que néo houver mengao em contrério, que a entidade seja vinculada ao Poder Executivo, 0 que ocorre na quase totalidade das vezes; na hipétese de a entidade ser vinculada ao Poder Legislativo ou ao Judiciario, a elaboragao dos respectivos atos consfitutivos e inscrigao no registro publico deverd ser providenciada pela autoridade competente do orgao a que ela esteja vinculada, conforme dispuser a lei que a criou ou autorizou sua criagdo. 32 DIREITO ADMINISTRATIVO DESCOMPLICADO + Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo piiblico, diretamente por lei especifica. Nesse caso, todavia, elas serao uma “espécie do género autarquia”. Vale reforgar este ponto: as fundagdes publicas podem ser criadas da forma literalmente prevista na segunda parte do inciso XIX do art. 37 da Carta Politica, revestindo, entéo, personalidade juridica de direito privado, mas podem também, alternativamente, ser criadas diretamente por lei espe- cifica, com personalidade juridica de direito piiblico, hipdtese em que serio uma espécie de autarquia (usualmente denominadas fundagdes autarquicas, ow autarquias fundacionais). A possibilidade de instituigdo de fundagdes pi- blicas com personalidade juridica de direito piblico é construgao doutrinaria ¢ jurisprudencial, ndo estd expressamente prevista na Constituigao. Aextingao das entidades de que trata 0 inciso XIX do art. 37 da Constitui- ¢&o, em atengdo ao principio da simetria das formas juridicas, deve ser efetuada seguindo a mesma sistematica observada em sua criac&o — é o que preleciona majoritariamente a doutrina. Assim, caso a entidade tenha sido diretamente criada por lei especifica, devera ser diretamente extinta mediante a edig&o de outra lei especifica — é a forma aplicdvel, hoje, as autarquias e as fundagdes publicas com personalidade juridica de direito publico. Se a entidade teve sua criagao autorizada em lei especifica e nasceu com a inscrigdo de seus atos constitutivos no registro publico, sua extingdo deve ser simplesmente autorizada em lei especifica e, ento, providenciada pelo Poder Executivo (caso se trate de entidade vinculada ao Poder Executivo, o que é a regra). Em qualquer hipotese, a lei especifica que crie ou que autorize a criagio, extinga ou autorize a extingdo de uma entidade da Administracao Indireta vinculada ao Poder Executivo é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (Presidente da Repiblica, Governador de Estado, Governador do Distrito Federal ou Prefeito, conforme o caso). A referida regra — reserva de iniciativa para o projeto de lei acerca da criago ou extingdo de entidades administrativas no Poder Executivo — consta, na esfera federal, do art. 61, § 1%, inciso II, alinea “e”, da Carta da Republica, e¢ ¢ de adogio obrigatéria também pelos estados, Distrito Fe- deral e municipios. Essa exigéncia de simetria ja foi estabelecida inimeras vezes pelo Supremo Tribunal Federal, tendo em conta o principio federativo, que impée a observancia das regras constitucionais do processo legislativo federal aos demais entes politicos. Ademais, na ética da Corte Suprema, re- sultaria violado 0 “clssico modelo de tripartig¢ao de poderes consagrado pelo constituinte originario” com a usurpagdo da iniciativa privativa do Chefe do Executivo pelo Poder Legislativo (ADI 805, rel. Min. Sepulveda Pertence, DJ 12.03.1999; ADI 645, rel. Min. IImar Galvao, DJ 13.12.1996; ADI 227, rel. Min. Mauricio Corréa, DJ 18.05.2001). Cap. 2+ ADMINISTRACAO PUBLICA 33 E interessante notar que o texto constitucional, no art. 61, § 1°, II, “e”, rr~—~—r—..—=—Ssws.«Siai‘“C i;CSCi«CC¥