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Cadernos ENAP

O impacto do modelo
10 gerencial na
Administrao Pblica
Um breve estudo sobre a
experincia internacional recente

Fernando Luiz Abrucio


Cadernos ENAP

O impacto do modelo
gerencial na
Administrao Pblica
Um breve estudo sobre a
experincia internacional recente

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Cadernos ENAP

O impacto do modelo
gerencial na
Administrao Pblica
Um breve estudo sobre a
experincia internacional recente

Fernando Luiz Abrucio

Fernando Luiz Abrucio, 26 anos, doutorando em Cincia Poltica na


Universidade de So Paulo (USP), pesquisador do Centro de Estudos de
Cultura Contempornea (Cedec), professor da Fundao Getlio Vargas
(FGV-SP) e da Pontifcia Universidade Catlica (PUC-SP).

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Cadernos ENAP uma publicao da Fundao Escola Nacional de Administrao
Pblica

Editora
Vera Lcia Petrucci

Coordenadora Editorial
Norma Guimares Azeredo

Editorao eletrnica
Accio Valrio da Silva Reis

ENAP, 1997

ABRUCIO, Fernando Luiz.


A164i O impacto do modelo gerencial na administrao pblica
Um breve estudo sobre a experincia internacional recente.
52 p. (Cadernos ENAP; n. 10)
ISSN: 0104-7078
1. Modelo gerencial-setor pblico 2. Administrao pblica -
Brasil 3. Reforma Administrativa 4. Reforma do Estado I.
Titulo II. Srie

CDD: 350-102

Tiragem: 1.500 exemplares

Braslia, 1997

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP


Diretoria de Pesquisa e Difuso
SAIS - rea 2-A
70610-900 - Braslia - DF
Telefone: (061) 245 5890 (061) 245 7878, ramal 210
Fax: (061) 245 2894

4
Sumrio

I. Introduo 6

II. Condies materiais e intelectuais para o


surgimento do modelo gerencial 9

III. O desenvolvimento do modelo gerencial


no setor pblico: a experincia anglo-americana 11

1. O modelo gerencial puro 13

2. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade


de gesto, qualidade dos servios e prioridade
s demandas do consumidor (consumerism) 20

3. Public Service Oriented (PSO):


a construo da esfera pblica 26

4. Reinventando o governo: novos caminhos


para a administrao pblica americana 29

IV. Concluso: Os desafios para a administrao


pblica do sculo XXI 37

Notas 42

Bibliografia 44

5
I. Introduo

O governo no pode ser uma empresa mas pode se tornar mais


empresarial.
Gerald Caiden
(...) o setor pblico no est numa situao em que as velhas
verdades possam ser reafirmadas. uma situao que requer o desenvol-
vimento de novos princpios. A administrao pblica deve enfrentar o
desafio da inovao mais do que confiar na imitao. A melhora da
gerncia pblica no s uma questo de pr-se em dia com o que est
ocorrendo na iniciativa privada: significa tambm abrir novos caminhos.
Les Metcalfe & Sue Richards

Em meados da dcada de 70, sobretudo a partir da crise do petrleo


em 1973, uma grande crise econmica mundial ps fim era de prosperidade
que se iniciara aps a Segunda Guerra Mundial. Era o fim da era dourada
na precisa definio de Eric Hobsbawn (HOBSBAWN, 1995) , perodo em
que no s os pases capitalistas desenvolvidos mas o bloco socialista e parte
do Terceiro Mundo alcanaram altssimas taxas de crescimento. A principal
receita para o contnuo sucesso durante trinta anos foi a existncia de um
amplo consenso social a respeito do papel do Estado, o qual procurava
garantir prosperidade econmica e bem-estar social.
O tipo de Estado que comeava a se esfacelar em meio crise dos anos
70 tinha trs dimenses (econmica, social e administrativa), todas interligadas.
A primeira dimenso era a keynesiana, caracterizada pela ativa interveno estatal
na economia, procurando garantir o pleno emprego e atuar em setores considera-
dos estratgicos para o desenvolvimento nacional telecomunicaes e petr-
leo, por exemplo. O Welfare State correspondia dimenso social do modelo.
Adotado em maior ou menor grau nos pases desenvolvidos, o Estado de bem-
estar tinha como objetivo primordial a produo de polticas pblicas na rea
social (educao, sade, previdncia social, habitao etc.) para garantir o supri-
mento das necessidades bsicas da populao. Por fim, havia a dimenso relativa
ao funcionamento interno do Estado, o chamado modelo burocrtico weberiano,
ao qual cabia o papel de manter a impessoalidade, a neutralidade e a racionalidade
do aparato governamental.

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Grosso modo, a redefinio do papel do Estado na economia e a


tentativa de reduzir os gastos pblicos na rea social tarefa esta nem
sempre bem sucedida foram as duas sadas mais comuns crise das
dimenses econmica e social do antigo tipo de Estado. Para responder ao
esgotamento do modelo burocrtico weberiano, foram introduzidos, em larga
escala, padres gerenciais na administrao pblica, inicialmente e com mais
vigor em alguns pases do mundo anglo-saxo (Gr-Bretanha, Estados
Unidos, Austrlia e Nova Zelndia), e depois, gradualmente, na Europa conti-
nental e Canad. neste ltimo ponto a passagem do modelo weberiano
para o gerencial que se concentra a discusso deste trabalho.
Focalizo, primordialmente, o processo de surgimento e posterior
desenvolvimento do modelo gerencial (managerialism ou public manage-
ment) no campo da administrao pblica, analisando seus limites e potencia-
lidades, bem como se ele pode ser considerado um novo paradigma mundial.
Vale a pena fazer trs observaes antes de entrar nos pontos mais
especficos do artigo. Embora tenha surgido em governos de cunho
neoliberal (Thatcher e Reagan), o modelo gerencial e o debate em torno
dele no podem ser circunscritos apenas a este contexto. Pelo contrrio,
toda a discusso sobre a utilizao do managerialism na administrao
pblica faz parte de um contexto maior, caracterizado pela prioridade dada
ao tema da reforma administrativa, seja na Europa ocidental (CASSESE,
1989), seja no Leste europeu ou ainda no Terceiro Mundo (CAIDEN, 1991;
KAUL & COLLINS, 1995). O modelo gerencial e suas aplicaes foram e
esto sendo discutidos em toda parte. Modelos de avaliao de
desempenho, novas formas de controlar o oramento e servios pblicos
direcionados s preferncias dos consumidores, mtodos tpicos do
managerialism, so hoje parmetros fundamentais a partir dos quais
diversos pases, de acordo com as condies locais, modificam as antigas
estruturas administrativas.
Aos que discordam totalmente do modelo gerencial, preferindo at
nem discuti-lo, vai aqui a segunda observao. O fato incontestvel no
debate internacional sobre administrao pblica, considerado mesmo por
aqueles que so ferrenhos crticos do managerialism, que o modelo
burocrtico weberiano no responde mais s demandas da sociedade con-
tempornea (POLLITT, 1990). Voltado cada vez mais para si mesmo, o
modelo burocrtico tradicional vem caminhando para o lado contrrio dos
anseios dos cidados. a partir deste processo que o modelo gerencial
comea a preencher um vcuo terico e prtico, captando as principais
tendncias presentes na opinio pblica, entre as quais se destacam o con-
trole dos gastos pblicos e a demanda pela melhor qualidade dos servios
pblicos.

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Mas h ainda uma ltima observao que refora a importncia de se


estudar as mudanas recentes na Administrao Pblica. Ao invs de se
constituir em uma doutrina rgida e fechada, o managerialism tem
apresentado um grande poder de transformao, incorporando as crticas
sua prtica, e assim modificando algumas peas de seu arcabouo. Mais do
que isso: as atuais transformaes apontam para uma pluralidade de
concepes organizacionais que ultrapassam o mero gerencialismo, de modo
que no existe um paradigma global capaz de responder, tal qual uma receita
de bolo, a todos os problemas enfrentados pela crise do modelo burocrtico
weberiano (HOOD, 1996).2
Neste contexto de pluralidade de concepes organizacionais, cabe
ressaltar que foi o modelo gerencial, inicialmente em sua forma pura, o
propulsor das primeiras mudanas no modelo burocrtico weberiano.
Somam-se a isso a fora e a centralidade das propostas do managerialism,
hegemnico em termos tericos e prticos no atual estgio do debate acerca
das reformas administrativas. O que no quer dizer que o modelo gerencial
no tenha limites e fraquezas. De fato ele tem muitas, e tento, no curto
espao deste artigo, discuti-las, at porque das insuficincias deste modelo
que nascem novas prticas, as quais tambm se distanciam do antigo padro
burocrtico. Trata-se, em suma, de reconstruir o setor pblico sob bases ps-
burocrticas, bases estas que encontram no managerialism um de seus
principais fundamentos.
Este artigo est estruturado da seguinte maneira. Inicialmente fao
um histrico das condies que propiciaram a ascenso do modelo
gerencial, focalizando a experincia anglo-americana. Em seguida,
descrevo as principais caractersticas do managerialism, comparando-as
com as peas do antigo modelo weberiano. Adiante, concentrando-me mais
na anlise do caso ingls, mostro como ao longo da dcada de 80 e
princpio da de 90 o modelo gerencial foi se modificando. Como resultado
desta evoluo, constato a existncia, em termos tpicos ideais, de trs
tendncias bsicas: o modelo gerencial puro, o consumerism e o Public
Service Orientation (PSO).
Continuo a discusso analisando a experincia americana atual e sua
enorme influncia no debate dentro do managerialism, concentrando-me,
basicamente, no livro de David Osborne e Ted Gaebler (OSBORNE & GAEBLER,
1994), Reinventando o Governo, que se tornou uma das peas-chave do
programa de governo do presidente Bill Clinton. Neste tpico, fica clara a
modificao nos parmetros iniciais do modelo gerencial.
Na concluso, trao, em primeiro lugar, um perfil das principais
mudanas administrativas que tm afetado o setor pblico em escala global.
Depois, luz da experincia internacional, fao um brevssimo comentrio
sobre o caso brasileiro.

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II. Condies materiais e intelectuais para o


surgimento do modelo gerencial

Desde o final da dcada de 70, a reforma do Estado se tornou uma


palavra de ordem em quase todo o mundo. O antigo consenso social a
respeito do papel do Estado perdia foras rapidamente, sem nenhuma
perspectiva de retomar o vigor. A introduo do modelo gerencial no setor
pblico faz parte deste contexto. Mas quais foram as condies materiais e
intelectuais que permitiram esta mudana?
Em linhas gerais, quatro fatores scio-econmicos contriburam
fortemente para detonar a crise do Estado contemporneo. O primeiro foi a
crise econmica mundial, iniciada em 1973, na primeira crise do petrleo, e
retomada ainda com mais fora em 1979, na segunda crise do petrleo. O
fato que a economia mundial enfrentou um grande perodo recessivo nos
anos 80 e nunca mais retomou os nveis de crescimento atingidos nas
dcadas de 50 e 60. Neste momento de escassez, o Estado foi o principal
afetado, entrando numa grave crise fiscal.
A crise fiscal foi o segundo fator a enfraquecer os alicerces do
antigo modelo de Estado. Aps ter crescido por dcadas, a maioria dos
governos no tinha mais como financiar seus dficits. E os problemas fiscais
tendiam a se agravar na medida em que se iniciava, sobretudo nos Estados
Unidos e na Gr-Bretanha, uma revolta dos taxpayers (contribuintes) contra
a cobrana de mais tributos, principalmente porque no enxergavam uma
relao direta entre o acrscimo de recursos governamentais e a melhoria
dos servios pblicos. Estava em xeque o consenso social que sustentara o
Welfare State.
Os governos estavam, ainda, sobrecarregados de atividades
acumuladas ao longo do ps-guerra , com muito a fazer e com poucos
recursos para cumprir todos os seus compromissos (PETERS, 1992: 305).
Alm disso, os grupos de presso, os clientes dos servios pblicos e todos
os beneficirios das relaes neocorporativas ento vigentes no queriam
perder o que, para eles, eram conquistas e que para os neoliberais eram
grandes privilgios. O terceiro fator detonador da crise do Estado
contemporneo, portanto, se constitua naquilo que a linguagem da poca
chamava de situao de ingovernabilidade: os governos estavam inaptos
para resolver seus problemas (HOLMES & SHAND, 1995: 552).
Por fim, a globalizao e todas as transformaes tecnolgicas que
transformaram a lgica do setor produtivo tambm afetaram e
profundamente o Estado. Na verdade, o enfraquecimento dos governos
para controlar os fluxos financeiros e comerciais, somado ao aumento do

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poder das grandes multinacionais resultou na perda de parcela significativa


do poder dos Estados nacionais de ditar polticas macroeconmicas.
Esta crise do Estado afetou diretamente a organizao das burocracias
pblicas. Por um lado, os governos tinham menos recursos e mais dficits.
Com efeito, o corte de custos virou prioridade. No que tange Administrao
Pblica isto teve dois efeitos. Primeiro, a reduo dos gastos com pessoal era
vista como uma sada necessria os discursos das administraes de
Thatcher e Reagan representaram o ponto mximo desta tendncia. Segundo,
era preciso aumentar a eficincia governamental, o que implicava, para boa
parte dos reformadores da dcada de 80, uma modificao profunda do modelo
weberiano, classificado como lento e excessivamente apegado a normas
leia-se: o modelo weberiano era ineficiente.
Por outro lado, o Estado contemporneo vinha perdendo seu poder
de ao, especialmente se levarmos em conta os problemas da governabili-
dade (governos sobrecarregados) e os efeitos da globalizao. Portanto,
surgia naquele momento no s um Estado com menos recursos; era um
Estado nacional com menos poder. Para enfrentar esta situao, o aparato
governamental precisava ser mais gil e mais flexvel, tanto em sua dinmica
interna como em sua capacidade de adaptao s mudanas externas.
Corte de gastos inclusive de pessoal , aumento da eficincia e
atuao mais flexvel do aparato burocrtico, tudo isto estava contido na
cartilha do modelo gerencial, tal como era proposto pelos reformadores do
comeo da dcada de 80. O managerialism substituiria o modelo weberiano,
introduzindo a lgica da produtividade existente no setor privado. No
entanto, as condies materiais no eram suficientes para sustentar a defesa
do managerialism. Havia tambm um contexto intelectual extremamente
favorvel s mudanas na Administrao Pblica.
A ascenso do teorias extremamente crticas s burocracias estatais,
como o public choice nos Estados Unidos e o iderio neoliberal hayekiano
(principalmente na Gr-Bretanha), abriu espao para o avano do modelo
gerencial como referncia ao setor pblico. Mas a viso negativa a respeito da
burocracia no se vinculava apenas a teorias intelectualmente mais elaboradas.
De uma forma avassaladora, a perspectiva do senso comum contra a burocracia,
normalmente anedtica, se expandia rapidamente no final da dcada de 70 e no
comeo da de 80. Nos Estados Unidos, o sentimento antiburocrtico tomava a
forma, na definio de Kaufman (1981), de uma epidemia generalizada.
Contribua ainda mais para piorar a imagem da burocracia o fato de
ela ser classificada, poca, muito mais como um grupo de interesse do que
como um corpo tcnico neutro a servio dos cidados. O thatcherismo se
aproveitou bastante desta situao. Rayner, um dos seus principais idelogos,
dizia que a burocracia tem muitos amigos (RAYNER, 1984: 8-9), uma

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aluso s relaes clientelistas e corporativas mantidas pelo corpo


burocrtico.
Ao sentimento antiburocrtico juntava-se a crena, presente em boa
parte da opinio pblica, de que o setor privado possua o modelo ideal de
gesto. A administrao das empresas privadas tinha uma tima reputao,
apesar dos vrios escndalos ocorridos no final da dcada de 70
bancarrotas, corrupo (CAIDEN, 1991: 24). No por acaso, Margareth
Thatcher levou ao governo um administrador do setor privado (Dereck
Rayner) para comandar seu plano de reforma administrativa.3
Mas este sentimento difuso contrrio burocracia estatal e favorvel
aos ideais da iniciativa privada precisou de um catalisador poltico para se
impor. A vitria dos conservadores na Gr-Bretanha, em 1979, e dos
republicanos nos Estados Unidos, em 1980, representou a vitria dos grupos
que contestavam o antigo consenso social pr-Welfare State.
Foi neste contexto de escassez de recursos pblicos, enfraquecimento
do poder estatal e de avano de uma ideologia privatizante que o modelo
gerencial se implantou no setor pblico. Coube aos conservadores ingleses e
aos republicanos americanos a iniciativa nesse sentido, introduzindo, num
primeiro momento, um modelo gerencial puro, em que prevalecia o ngulo
meramente economicista (cortar custos como fim ltimo) e o desconheci-
mento da especificidade do setor pblico. Ao longo dos ltimos quinze anos,
entretanto, o managerialism sofreu um contnuo processo de transformao,
como veremos a seguir. Da inicial perspectiva conservadora, o debate referente
ao modelo gerencial tem avanado por terrenos cada vez mais dominados pelas
temticas republicana e democrtica.

III. O desenvolvimento do modelo gerencial no setor


pblico: a experincia anglo-americana

Os conceitos do managerialism invadiram o setor pblico dos


Estados Unidos e da Gr-Bretanha a partir da eleio dos governos
conservadores. Era, inicialmente, uma maneira bem particular de se utilizar
os instrumentos do modelo gerencial, por meio daquilo que chamo de
gerencialismo puro, mais direcionado reduo de custos e ao aumento da
eficincia e produtividade da organizao, como explicarei mais adiante. O
fato que, naquele momento, as modificaes no setor pblico estavam
vinculadas a um projeto de reforma do Estado, caracterizado como um
movimento de retrao da mquina governamental a um menor nmero de

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atividades. A palavra de ordem da primeira-ministra inglesa era rolling back


the state, o que na prtica significou a privatizao de empresas nacionali-
zadas no ps-guerra, desregulamentao, devoluo de atividades governa-
mentais iniciativa privada ou comunidade e as constantes tentativas de
reduzir os gastos pblicos (CAIDEN, 1991: 75-80; BUTLER, 1993: 398-399).
Mas nos ltimos anos o modelo gerencial no tem sido somente
utilizado como mecanismo para reduzir o papel do Estado. O managerialism
se acoplou, dentro de um processo de defesa da modernizao do setor pbli-
co, a conceitos como busca contnua da qualidade, descentralizao e avaliao
dos servios pblicos pelos consumidores/cidados. Portanto, h atualmente
mais de um modelo gerencial; ou, melhorando a argumentao, no embate de
idias proporcionado pela introduo do managerialism na administrao
pblica surgiram diversas respostas crise do modelo burocrtico weberiano,
todas defendendo a necessidade de se criar um novo paradigma organizacional.
Na Gr-Bretanha havia um denominador comum no confronto entre
as teorias de Administrao Pblica: o modelo burocrtico Whitehall, que
funcionava de forma similar ao weberiano, e que tinha vigorado por dcadas,
no dava mais conta dos problemas do servio pblico ingls. O modelo
gerencial puro foi o primeiro a apresentar, na prtica, alternativas para
modernizao do setor pblico. Ao longo dos ltimos anos, outras teorias
apareceram, botando de cabea para baixo os conceitos do modelo de
Whitehall.
Na tabela abaixo, comparo as trs vises da administrao pblica
inglesa que surgiram do debate sobre o managerialism aplicado ao governo.
Comparo-as, mais especificamente, quanto aos principais objetivos (linha 2)
e na sua relao com a sociedade, ou melhor, com seus pblicos-alvos (linha
3). As teorias esto aqui separadas, da esquerda para a direita do quadro, em
ordem cronolgica de criao.

Quadro I

Respostas crise do modelo burocrtico ingls (Whitehall)

Modelo gerencial puro Consumerism Public Service Orientation

Economia/Eficincia Efetividade/Qualidade Accountability/Eqidade


(Produtividade)

Taxpayers (contribuintes) Clientes/Consumidores Cidados

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Em primeiro lugar, preciso ficar claro que fiz uma rgida diviso
entre as teorias apenas para facilitar a comparao entre elas. Na realidade,
h um grau razovel de intercmbio entre as teorias, principalmente no caso
das duas ltimas (consumerism e public service orientation). Existem at
autores que no se enquadram exatamente nesta classificao. Ademais, esta
classificao no vale para os autores americanos aqui estudados (BARZELAY,
1992; OSBORNE & GAEBLER, 1994).
Entretanto, como ponto de partida para a discusso, esta
classificao traz duas importantes constataes. A primeira, e mais bvia,
que h uma modificao substancial ao longo do tempo, do gerencialismo
puro ao public service orientation. A constatao mais importante, no
entanto, que embora haja diferenas entre as teorias, elas no so
mutuamente excludentes. Ao contrrio, o que se percebe que h uma
incorporao dos aspectos positivos de cada teoria. A passagem de uma
teoria a outra realizada atravs de uma crescente incluso de temas.
Como , ento, que ocorreram estas modificaes no modelo
gerencial (ou a partir dele)? o que mostrarei a seguir.

1. O modelo gerencial puro

O modelo gerencial puro foi o primeiro a ser implantado no caso


ingls, como tambm ocorreu, com algumas ligeiras modificaes, na
experincia americana do governo Reagan. Porm, algumas tentativas
anteriores de implantar o modelo gerencial tinham ocorrido.
No caso ingls, o relatrio da Comisso Fulton, que funcionou de
1966 a 1968, j enumerava alguns dos problemas existentes no modelo
burocratizado do Whitehall. No diagnstico apresentado, eram destacadas a
falta de preparao gerencial do civil service britnico, a excessiva hierarqui-
zao e a falta de contato entre os burocratas e a comunidade que eles
serviam (DREWRY & BUTCHER, 1991: 51-54). Sobretudo os dois primeiros
pontos influenciaram a reforma implementada posteriormente por Thatcher.
Mas havia antecedentes de propostas gerenciais no s na Gr-
Bretanha. No Canad, por exemplo, houve a Comisso Glassco (1961-1963),
que, inclusive, foi montada antes da Comisso Fulton. Com uma clara viso
gerencial, a Comisso Glassco questionava todos os conceitos administrati-
vos tradicionais (CAIDEN, 1991: 56). Outro antecedente importante, e que
pouco discutido na literatura, o das comisses e organismos internacionais
que nas dcadas de 60 e 70 propunham reformas administrativas para os

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pases em desenvolvimento, defendendo a implantao de um modelo menos


burocratizado e com instrumentos gerenciais (CAIDEN, idem: 54).
Todavia, nos Estados Unidos que a discusso gerencial tem mais
tradio. O debate entre o Public Service orientation versus o Public
Management orientation existe desde o sculo passado (M ARTIN, 1993),
quando Woodrom Wilson escreveu seu clebre artigo (The study of admin-
istration), em 1887, defendendo a separao entre a poltica e a
administrao. O modelo gerencial, no entanto, no conseguiu se tornar
hegemnico nos EUA, principalmente porque a burocracia americana foi
sendo edificada, ao longo do sculo XX, para evitar a interferncia das
polticas de patronagem que eram comuns no final do sculo XIX. Por isso,
a opo preferencial foi por um modelo que preservasse a neutralidade e a
impessoalidade do Estado, caractersticas estas que eram centrais no tipo
burocrtico weberiano.
A discusso gerencial renasce com vigor nos Estados Unidos dentro
do debate oramentrio travado ao longo da dcada de 70. J nos anos 60 o
problema do controle mais racional dos gastos pblicos ganhava importncia,
como demonstrara o presidente Lyndon Johnson ao introduzir o Planning
Programming Budget (PPB) em todas as agncias do governo federal
(CARTER, KLEIN & DAY, 1992: 7). Mas foi na dcada seguinte que a questo se
tornou mais premente. Isto porque era um momento em que no s o Estado
demonstrava estar entrando em uma crise fiscal estrutural, mas em que houve
tambm o aumento de exemplos de m gesto pblica sobretudo o da
bancarrota da prefeitura de Nova York que apontavam para a necessidade
urgente de se reformular, em termos gerenciais, as finanas pblicas.
E sob o signo da questo financeira, tanto nos Estados Unidos como na
Gr-Bretanha, que o modelo gerencial puro foi implantado. O managerialism
seria utilizado no setor pblico para diminuir os gastos em uma era de escassez e
para aumentar a eficincia governamental. Em suma, o gerencialismo puro tinha
como eixo central o conceito de produtividade (POLLITT, 1990: 2). No por
acaso um dos livros fundamentais quela poca chamava-se Fazendo mais com
menos (Doing more with less) UKELES, 1982.
O primeiro passo do modelo gerencial puro foi procurar cortar cus-
tos e pessoal. Neste caso, o governo britnico foi muito mais bem sucedido
do que o americano. O governo Reagan de fato no conseguiu reduzir os
gastos sociais ao contrrio, naquele perodo eles cresceram 16% com
relao ao PIB (POLLITT, 1990: 90). Pouco tambm foi feito em termos de
corte de pessoal. O grande triunfo dos republicanos no sentido de atenuar os
problemas financeiros do governo federal foi diminuir as transferncias de
recursos para os estados e os diversos poderes locais (POLLITT, idem: 96).
Desta forma, os governos subnacionais se viram com menos recursos e

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tiveram, portanto, que inovar em suas administraes. Conseqentemente, as


principais tentativas de elaborar um novo paradigma para a gesto pblica
americana surgiram a partir do estudo das experincias dos governos locais,
como mostrarei mais adiante.
O sucesso britnico em cortar gastos pblicos, no entanto, tem de
ser relativizado. Os principais cortes efetuados ocorreram no civil service
(que rene a maior parte dos funcionrios do Poder Central) e no total de
empregados das empresas estatais (em conseqncia das privatizaes),
como mostra a Tabela II. J no importante contingente de servidores do
National Health Service (NHS), no houve reduo de funcionrios no
perodo 1978-1990, mas sim, um pequeno incremento. Aconteceu, ainda,
uma nfima reduo da burocracia sediada no poder local. O que se pode
dizer, portanto, que o governo Thatcher teve imensa dificuldade de cortar
os funcionrios da rea social, assim como de reduzir o efetivo que atua na
ponta do sistema, no mbito local.
O ponto central do modelo gerencial puro a busca da eficincia.
Para tanto, parte do pressuposto de que preciso modificar as engrenagens
do modelo weberiano. A burocracia tradicional (Whitehall para os ingleses)
definida como uma organizao com estrutura rgida e centralizada, voltada
ao cumprimento dos regulamentos e procedimentos administrativos e em que
o desempenho avaliado apenas com referncia observncia das normas
legais e ticas. Contra essa viso de administrao pblica, o governo
Thatcher propunha:
a) definio clara das responsabilidades de cada funcionrio dentro
das agncias governamentais (BUTLER, 1993: 399);
b) clara definio dos objetivos organizacionais, analisados em sua
substncia e no enquanto processo administrativo;
c) aumento da conscincia a respeito do valor dos recursos
(value money) pblicos, procurando maximizar a relao financeira entre
os recursos iniciais e os gastos realizados para a produo de polticas, ou
seja, incorporando o valor da eficincia na lgica de funcionamento da
burocracia.
Para cumprir cada um destes objetivos foram implementados
determinados instrumentos gerenciais. No primeiro momento foi dada maior
ateno aos instrumentos de racionalizao oramentria, que deveriam
possibilitar a incorporao de uma maior conscincia dos custos (cost
consciousness) no servio pblico (METCALFE & RICHARDS, 1989: 50). As
tcnicas de avaliao de desempenho e controle oramentrio foram usadas
para atingir este fim. A principal iniciativa neste sentido foi o Financial
Management Iniciative (FMI).4

15
Tabela I
Evoluo do quadro de pessoal na Gr-Bretanha (base mil)

1 7 8 8 8 8 8 8 8 8 8 8

978-79 9-80 0-81 1-82 2-83 3-84 4-85 5-86 6-87 7-88 8-89 9-90

Civil Service 7 7 6 6 6 6 6 5 5 5 5 5

34 19 97 78 58 36 21 97 98 87 74 67

Foras 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3
Armadas
26 30 35 41 34 33 36 34 31 28 24 19
NHS
(National 9 9 9 9 1 1 9 9 9 9 9 9
Health Service)
23 43 79 98 9 9 98 93 81 76 77 68
Outros
Setores do 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Governo Central
11 10 7 5 10 10 7 7 7 4 6 5
Total do
Governo 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
Central
194 202 218 222 211 189 162 131 117 95 81 59

Total local 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2

325 368 343 306 274 300 320 326 352 377 379 269
Indstrias
1 1 1 1 1 1 1 1 1 8 7 7
nacionalizadas

843 818 785 656 538 444 396 124 49 56 81 9


Empresas
2 2 2 1 1 1 1 1 1 1 1 1
Pblicas

3 4 5 90 85 85 81 17 26 18 18 9
Total do setor
6 6 6 6 6 6 6 5 5 5 5 5
pblico

565 592 551 374 208 118 59 698 644 446 369 146

Fonte: Baseado em C LARKE (1993: 5)

Fundamentais em um momento de escassez de recursos, estas


tcnicas oramentrias deram impulso implementao das outras reformas
administrativas (CAIDEN, 1991: 85). Depois foram adotados, em larga escala,
os instrumentos de avaliao de desempenho organizacional. Afinal, se o

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objetivo era alcanar uma maior eficincia, havia a necessidade de se ter


mecanismos objetivos de mensurao da performance governamental. Entre
estes mecanismos utilizados, um bom exemplo o chamado escrutnio de
Rayner, concebido pelo condutor das reformas de Thatcher para conhecer os
principais problemas da administrao pblica e definir critrios de
mensurao de eficincia (METCALFE & RICHARDS, 1989: 26).
O governo ingls adotou trs mecanismos para definir claramente as
responsabilidades, tanto das agncias governamentais como dos funcionrios
pblicos. No mbito organizacional, duas sadas institucionais foram
encontradas. A primeira foi a adoo da Administrao por Objetivos (Man-
agement by Objectives), pela qual se procurou traar linhas claras de ao s
agncias, o que tornaria possvel uma avaliao de desempenho baseada na
comparao entre os resultados obtidos e o que fora previamente
determinado.
A descentralizao administrativa constituiu-se em uma outra opo
organizacional importante. Seu objetivo precpuo foi aumentar a autonomia
das agncias e dos departamentos. importante notar que a descentralizao
era concebida a partir de uma definio clara dos objetivos de cada agncia,
os quais deveriam ser cumpridos sob a vigilncia e controle do Poder Cen-
tral. Desta forma, apesar da propaganda governamental favorvel
descentralizao, o que acontecia era uma desconcentrao de poderes.
estrutura extremamente hierrquica caracterstica do modelo
Whitehall foi contraposto um modelo em que se procurava delegar
autoridade (empowerment) aos funcionrios. Dentro do contexto da cultura
gerencial, era preciso criar mais gerentes, com habilidade e criatividade para
encontrar novas solues, sobretudo para aumentar a eficincia
governamental. Assim, a delegao de autoridade era uma resposta no
primeiro momento institucional, e que com o tempo poderia transformar a
cultura da burocracia.
Mas, ao enfatizar em demasia a estratgia da eficincia, o modelo
gerencial puro poderia estar jogando para segundo plano outros valores
fundamentais na atuao dos gerentes. Em particular, a flexibilidade para
decidir e inovar. Os critrios de medio da eficincia poderiam se tornar
to rgidos e portanto ineficazes, nos termos do managerialism quanto
s regras e procedimentos do modelo burocrtico weberiano.
METCALFE e RICHARDS (1989: 62-63) estabelecem uma importante
diferena entre a eficincia operacional e a adaptativa, que refina o debate
sobre a avaliao de desempenho das organizaes. O primeiro tipo de
eficincia vinculado ao incremento da conscincia dos custos e portanto
deve estar atrelado a uma rgida especificao de objetivos e controles. A

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eficincia adaptativa, por sua vez, responde ao critrio da flexibilidade, sendo


til a instituies que sofrem processos de mudana.
Diante da atual realidade do Estado contemporneo, pressionado pela
globalizao e pelas mudanas tecnolgicas, com menos poder e recursos, de
fato a eficincia adaptativa um valor mais importante para a administrao
pblica, capaz de dot-la da flexibilidade necessria para responder melhor s
demandas internas e externas. O aumento da conscincia de custos,
resultado da eficincia operacional, tambm importante, porm limitado se
for um objetivo em si mesmo.
O enfoque apenas da eficincia governamental possui outro
problema: a avaliao da efetividade dos servios pblicos no recebe a
devida importncia. Efetividade entendida aqui como o grau em que se
atingiu o resultado esperado (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 381). Portanto, a
efetividade no um conceito econmico como a eficincia pura mas
de avaliao qualitativa dos servios pblicos.
Recupera-se, com o conceito de efetividade, a noo de que o
governo deve, acima de tudo, prestar bom servios. a tica da qualidade que
comea a ser incorporada pelo modelo gerencial, como discutiremos na
prxima seo. A valorizao do conceito de efetividade tambm traz
novamente tona o carter poltico da prestao dos servios pblicos, uma
vez que so os usurios dos equipamentos sociais que de fato podem avaliar a
qualidade dos programas governamentais. E aqui enfocamos um dos
calcanhares de Aquiles do modelo gerencial puro: a subestimao do
contedo poltico da administrao pblica.
Em sua perspectiva inicial, o modelo gerencial era proposto como uma
tecnologia neutra destinada a modificar o funcionamento e a cultura do setor
pblico (GRAY & JENKINS, 1995: 81). Desta maneira, alguns gerencialistas mais
radicais afirmavam que no existe diferena conceitual entre a administrao
da empresa privada e a administrao pblica (MURRAY, 1975). Outros
aceitavam que h determinadas diferenas entre ambas; contudo, propunham
reformas ao setor pblico como se ele fosse uma organizao homognea a
burocracia vista caricaturalmente. O fato que a administrao pblica se
constitui num sistema organizacional em que, internamente, h diferentes
tarefas e valores pertencentes a um contexto complexo de relaes com a
esfera poltica, a qual nunca pode ser negligenciada, pois caso isso ocorra,
aumenta a possibilidade de os processos de reforma administrativa fracassarem
(GRAY & JENKINS, idem: 85).
O modelo gerencial puro, na verdade, tem como base a separao
entre a poltica e a administrao. Assim, caberia aos reformadores implantar
o managerialism na administrao pblica independentemente do que ocorre
na poltica. Essa perspectiva, entretanto, contradiz o prprio desenvolvi-

18
mento do modelo gerencial na Gr-Bretanha, pois foi o forte apoio poltico
obtido pelos conservadores que propiciou o avano das reformas. Ao longo
das dcadas de 80 e 90 os integrantes do governo ingls enfrentaram
dificuldades polticas, e somente a reconstruo da base de apoio s
mudanas ou a reformulao, ainda que parcial, das propostas puderam re-
mover os obstculos.
Em termos comparativos, para reforar a argumentao acima basta
lembrar de outra tentativa de reforma baseada no gerencialismo puro que
fracassou sobretudo por razes polticas. Trata-se da experincia americana
no perodo Reagan. Michel Crozier demonstra claramente que foram os
obstculos existentes no mbito do Congresso, por um lado, e os erros da
estratgia de negociao, por outro, as causas responsveis pelo malogro da
implementao do modelo gerencial puro naquele pas (CROZIER, 1992: 125-
133). A experincia latino-americana recente igualmente d base a essa
hiptese, visto que as reformas administrativas mais bem sucedidas
dependeram fortemente de apoio poltico e construo de novos incentivos
institucionais (HAGGARD, 1996).
Gerald Caiden observa, ademais, que as reformas administrativas
apoiadas em tcnicas gerenciais no servem apenas ao aumento per se do
desempenho organizacional. As reformas devem melhorar a performance do
setor pblico de acordo com objetivos pblicos, ou seja, politicamente
definidos (CAIDEN, 1991: 30).
Os gerencialistas puros, por fim, no consideraram que a
especificidade do setor pblico dificulta a mensurao da eficincia e a
avaliao do desempenho tal qual ocorre na iniciativa privada. Na gesto
pblica, esto em jogo valores como eqidade e justia que no podem ser
medidos ou avaliados por intermdio dos conceitos do managerialism puro
(MAYORDOMO, 1990: 278-280).
Esta despolitizao da administrao pblica, aliada nfase no
conceito de eficincia governamental, fez com que Christopher Pollitt
(1990), um dos maiores crticos do modelo gerencial ingls, classificasse o
managerialism como um neotaylorismo, isto , uma proposta calcada na
busca da produtividade e na implantao do modelo de gesto da empresa
privada no setor pblico.
Pollitt reconhece, no entanto, que o modelo gerencial puro obteve
alguns xitos. O principal deles que a nfase na questo financeira de fato
elevou a conscincia da burocracia inglesa sobre os custos das polticas
pblicas (POLLITT, 1990: 85). Este valor foi incorporado por todos os gover-
nos que tm realizado reformas administrativas nos ltimos anos. Isto mostra
que a busca da eficincia governamental, embora em si no resolva todos os
problemas da burocracia, um legado positivo do modelo gerencial puro.

19
A discusso em torno do modelo gerencial se tornou complexa e
ganhou novos rumos a partir da metade da dcada de 80. Basicamente, duas
transformaes foram operadas no gerencialismo puro. Uma ligada
dinmica intra-organizacional, priorizando os conceitos da flexibilidade,
planejamento estratgico e qualidade. A outra transformao foi mais radical
e muito mais importante para remodelar o managerialism. Trata-se da
adoo de servios pblicos voltados para os anseios dos clientes/consumi-
dores. neste ponto que o modelo gerencial traz tona o aspecto pblico da
administrao pblica, sem no entanto abandonar o conceitual empresarial
vinculado eficincia e busca da qualidade dos servios.

2. Novos caminhos do modelo gerencial: flexibilidade de


gesto, qualidade dos servios e prioridade s demandas do
consumidor (consumerism)

As crticas mais pertinentes feitas ao modelo gerencial puro na Gr-


Bretanha buscavam no a volta ao modelo burocrtico weberiano, mas sim a
correo do managerialism no sentido de incorporar novos significados. A
nfase na flexibilidade da gesto foi uma das mudanas introduzidas.
A estratgia da eficincia, se levada s ltimas conseqncias, pode
petrificar a ao do gerente pblico, tal como mostramos no item anterior. O
caso do Oramento pblico paradigmtico. O estrito enfoque no controle
oramentrio dificulta a adaptao a alteraes que impliquem um
redirecionamento do gasto pblico. No limite, a tica da eficincia acredita
que h uma soluo racional nica para os problemas oramentrios. No
entanto, como bem observam METCALFE e RICHARDS (1989: 303), o
oramento pblico um problema contnuo sem uma soluo permanente.
No caminho da flexibilizao da gesto pblica, tambm podemos
citar a passagem da lgica do planejamento para a lgica da estratgia (CRO-
ZIER, 1992: 93). Na primeira, prevalece o conceito de plano, o qual
estabelece, a partir de uma racionalidade tcnica, o melhor programa a ser
cumprido. J na lgica de estratgia, so levadas em conta as relaes entre
os atores envolvidos em cada poltica, de modo a montar cenrios que
permitam a flexibilidade necessria para eventuais alteraes nos programas
governamentais.
A utilidade da lgica de estratgia vai alm da confeco dos
programas governamentais. O contexto maior da reforma administrativa se
beneficia igualmente do conceito de estratgia, sobretudo porque a maioria

20
dos Estados contemporneos passa por trs grandes crises: a fiscal; a
decisria, uma vez que o quadro institucional mais atrapalha do que favorece
a implementao de reformas; e, por fim, a de confiana, pois a populao
desconfia, cada vez mais, dos governos e de suas polticas. neste ambiente
que Michel Crozier prope a utilizao da estratgia, que no leva s em
conta os objetivos dos programas e das reformas propostas, mas
principalmente requer um acompanhamento das reaes da sociedade e dos
funcionrios pblicos frente s aes do governo (CROZIER, idem: 93-94).5
A busca da qualidade dos servios pblicos outro conceito que o
modelo gerencial vem incorporando. Desde a metade da dcada de 80, o
governo britnico vem se utilizando do referencial da qualidade na avaliao
de resultados das agncias e dos programas. Isto ocorreu, em primeiro lugar,
por causa das crticas contra a nfase dada inicialmente mensurao da
eficincia e no da efetividade dos servios pblicos. Neste sentido, Norman
Flynn afirma que a imposio arbitrria da diminuio dos custos pode
conduzir mais reduo do nvel (de qualidade) dos servios do que a um
aumento de produtividade (FLYNN, 1990:113).
interessante notar que mesmo no setor privado houve, ao longo da
dcada de 80, uma modificao no que se refere antiga viso meramente
quantitativa de avaliar o sucesso e o desempenho dos empregados e da
organizao. Foi na iniciativa privada que nasceu a abordagem da
administrao da qualidade total (Total Quality Management TQM), que
posteriormente foi introduzida no setor pblico. Nas empresas privadas, a
razo da mudana foi o aumento da concorrncia e do nvel de exigncia dos
consumidores. Desta maneira, os empresrios tiveram que elevar a qualidade
de seus produtos para sobreviver no mercado. Portanto, a busca permanente
da qualidade tem uma relao direta com o direcionamento da produo para
os anseios dos consumidores.
No setor pblico aconteceu um fenmeno semelhante. A introduo
da perspectiva da qualidade surgiu quase no mesmo momento em que a
administrao pblica voltava suas atenes aos clientes/consumidores. Essa
talvez tenha sido uma das principais revolues no modelo gerencial. Sue
Richards, importante especialista na rea de Public Management, acredita
inclusive que houve uma mudana de paradigma com a recente nfase dada
pelo setor pblico s preferncias do consumidor.
Para Richards, depois da Segunda Guerra mundial surgiram dois
paradigmas na administrao pblica. O primeiro foi aquele vinculado viso
poltica da burocracia, que deveria estar atrelada consecuo de objetivos
politicamente determinados. Esse primeiro paradigma, a meu ver, o modelo
burocrtico weberiano. O segundo paradigma foi o da eficincia, associado,
sobretudo, aos mtodos gerenciais do setor privado tal como foram

21
aplicados pelo modelo gerencial puro. O novo paradigma, na opinio de
Richards, resultaria da sntese entre os antigos valores do servio pblico
(ou do modelo weberiano) e a orientao para uma melhor performance do
setor pblico como um todo. Em suma, seria uma perspectiva voltada
satisfao do pblico, intitulada paradigma do consumidor (consumer para-
digm) (apud CLARKE, 1993: 7).
De fato, a administrao pblica inglesa vem implementando uma
estratgia direcionada cada vez mais s demandas dos consumidores. Um
importante organismo do governo britnico, o Local Government Training
Board, definiu qualidade como aquilo que d a satisfao ao consumidor.
Alm disso, esse mesmo rgo fez uma lista dos passos necessrios para
garantir a qualidade do servio pblico, na qual o conhecimento das
necessidades dos consumidores estava no topo (apud CLARKE, idem: 16).
Mas o programa do governo ingls mais importante no sentido de
priorizar o consumidor , sem dvida, o Citizens Charter. Baseado no
princpio de que os servios pblicos devem estar mais direcionados s
necessidades definidas pelo pblico diretamente afetado (BUTLER, 1993:
402), o Citizens Charter consiste na implantao de programas de avaliao
de desempenho organizacional de acordo com dados recolhidos juntos aos
consumidores. A importncia do programa aumenta na medida em que ele
tem sido uma das referncias da atual gesto do primeiro-ministro John
Major, que, na defesa do Citizens Charter, disse que os servios pblicos
tm o dever especial de responder s necessidades dos seus consumidores e
clientes (CLARKE, 1993: 24).
A estratgia voltada satisfao dos consumidores reforada pelo
governo britnico atravs da adoo de trs medidas que fazem parte de uma
estratgia para tornar o poder pblico mais leve, gil e competitivo, desmon-
tando assim o antigo modelo burocrtico. A primeira dessas medidas a
descentralizao. Como j afirmei anteriormente, na Gr-Bretanha ocorre uma
descentralizao administrativa (desconcentrao) e no uma verdadeira des-
centralizao poltica. No obstante, tem ocorrido uma significativa delegao
de autoridade, partindo do princpio de quanto mais prximo estiver o servio
pblico do consumidor, mais fiscalizado pela populao ele o ser.
A descentralizao, no entanto, no basta para aumentar o poder do
consumidor. preciso que haja opes caso determinado equipamento social
no esteja funcionando a contento. Neste sentido, o governo britnico tem
procurado incrementar a competio entre as organizaes do setor pblico.
Quando no h competio entre os servios, existe uma situao de monoplio
e, portanto, os consumidores no tm alternativa de escolha. O Citizens Charter
enfatiza muito este aspecto, estabelecendo uma relao lgica entre a competiti-
vidade e o aumento da qualidade dos servios pblicos (CLARKE, idem: 24).
22
A terceira medida a adoo de um novo modelo contratual para o
servios pblicos. Esse modelo possui trs dimenses (CLARKE, idem: 20):
a) Extenso das relaes contratuais no fornecimento de servios
pblicos entre o setor pblico, o setor privado e o voluntrio/no lucrativo,
criando uma nova estrutura de pluralismo institucional, contraposta ao antigo
modelo de monoplio estatal;
b) Extenso das relaes contratuais para dentro do setor pblico,
envolvendo descentralizao, delegao e mecanismos de quasi market;
c) Desenvolvimento de contratos de qualidade entre os provedores
de servio e os consumidores/clientes.
A criao de relaes contratuais origina-se de trs pressupostos. O
primeiro de que numa situao de falta de recursos, como a atual, a melhor
forma de aumentar a qualidade introduzir relaes contratuais de
competio e de controle. O segundo, quase como conseqncia do
primeiro, de que a forma contratual evita a situao de monoplio. Por fim,
o ltimo pressuposto refere-se maior possibilidade que os consumidores
tm de controlar e avaliar o andamento dos servios pblicos a partir de um
marco contratual.
O modelo contratual de prestao de servios pblicos no se res-
tringe somente ao caso ingls. A partir de um estudo das principais inovaes
gerenciais na Europa, Norman Flynn observa a existncia de importantes arran-
jos contratuais tambm na Sucia e na Frana. Em todos estes casos, porm,
Flynn ressalta um problema fundamental deste modelo: o difcil equaciona-
mento da relao entre as agncias autnomas, o respectivo ministrio que
controla cada uma delas e o Ministrio das Finanas.6 Aqui se encontra um
srio obstculo ao princpio da descentralizao administrativa (desconcen-
trao) presente tanto no gerencialismo puro como no consumerism.
Este obstculo fruto de um paradoxo cuja origem a escassez de
recursos pblicos: essa mesma situao cria a necessidade do aumento da
autonomia gerencial das agncias e igualmente requer o fortalecimento do
controle oramentrio estrito sob a batuta do Ministrio das Finanas.
Assim, de um lado as agncias movem-se pela lgica do output e, por outro,
o Poder Central preocupa-se a todo instante em controlar os inputs
financeiros do sistema, temendo o descontrole (FLYNN, 1996: 11). Nesta
queda de brao, o vencedor via de regra o ministro das Finanas e suas
preocupaes. O modelo gerencial, deste modo, pode ficar subordinado aos
problemas de curtssimo prazo e no construo de uma nova cultura
organizacional e de novos arranjos institucionais.
Embora tenha avanado muito com relao ao modelo gerencial
puro, o consumerism recebeu vrias crticas, particularmente no terreno em

23
que mais transformou os conceitos, isto , na relao entre o governo como
prestador de servios pblicos e a populao.
A crtica mais geral direcionada ao conceito de consumidor de
servios pblicos. Em primeiro lugar, com relao diferena que existe
entre o consumidor de bens no mercado e o consumidor dos servios
pblicos. Como aponta Pollitt, mais complexa a relao do prestador de
servio pblico com o consumidor, j que ela no obedece ao puro modelo
de deciso de compra vigente no mercado. Alis, h determinados servios
pblicos cujo carter compulsrio, isto , no existe a possibilidade de
escolha, como provam a utilizao em determinados momentos dos hospitais
e dos servios policiais (POLLITT, 1990: 125).
Para vrios autores,7 o conceito de consumidor deve ser substitudo
pelo de cidado. Isto porque o conceito de cidado mais amplo do que o
de cliente/ consumidor, uma vez que a cidadania implica direitos e deveres
e no s liberdade de escolher os servios pblicos (S TEWART & WALSH,
1992: 507).
Na verdade, a cidadania est relacionada com o valor de accountabil-
ity, que requer uma participao ativa na escolha dos dirigentes, no momento
da elaborao das polticas e na avaliao dos servios pblicos. Desta
forma, mecanismos como os do Citizens Charter cujo nome no corres-
ponde realidade, pois este programa direcionado ao consumidor s
enfatizam um aspecto da cidadania, o de controlar as polticas pblicas. O
consumidor , no mais das vezes, um cidado passivo.
O conceito de consumidor tambm no responde adequadamente ao
problema da eqidade, valor fundamental na administrao pblica. A
primeira pergunta no respondida pelo consumerism quem so os
consumidores/clientes? Em grande medida, so aqueles que se organizam
para atuar onde os servios so prestados o que, no limite, pode se
constituir num grupo de interesse. Os burocratas, por sua vez, podero
fazer de tudo, inclusive atos discricionrios, para atender ao grupo
organizado de consumidores, j que os funcionrios pblicos dependem, no
modelo gerencial, da avaliao dos clientes para obter avano profissional,
melhoria de salrios e at, em ltimo caso, para manter o prprio emprego.
Entre a avaliao dos consumidores e os atos dos funcionrios devem haver
normas e regras que permitam garantir o interesse pblico (FREDERICKSON ,
1992: 18).
A possibilidade de os consumidores se transformarem em grupo
de interesse se torna maior ainda numa era de escassez de recursos
pblicos, como a que vivemos. Os que se organizarem mais podem se
tornar mais consumidores do que os outros. Assim, os consumidores
mais fortes podem se constituir em clientes preferenciais do servio
24
pblico. Ou como argumenta Clarke, quando os recursos so limitados,
o problema no satisfazer os consumidores, mas quais consumidores
(satisfazer)?. 8
O problema da eqidade na prestao dos servios pblicos pode se
tornar ainda maior quando h competio entre os equipamentos sociais. Isto
porque a unidade de servio pblico que obtiver a melhor classificao na
competio receber provavelmente mais recursos, seus funcionrios
melhoraro seus rendimentos (atravs de incentivos por produtividade), e
portanto os mesmos consumidores que o aprovaram tendero a utilizar este
servio continuadamente. A premiao reflete, sem dvida, um crculo vir-
tuoso, saudvel como tcnica para tornar o Estado mais capaz de responder
s demandas da populao. Mas, por outro lado, os equipamentos sociais que
no conseguirem as melhores avaliaes dos consumidores caminharo para
um crculo vicioso, ou seja, recebero menos recursos, os seus funcionrios
no tero incentivos financeiros e ficaro desmotivados, e seus consumi-
dores continuaro insatisfeitos.
O pressuposto do modelo da competio de que os consumidores
podem escolher a unidade de servio pblico cuja qualidade for maior.
Contudo, esse pressuposto nem sempre verdadeiro, pois nem todos os
consumidores tm a possibilidade de escolher, de fato, o equipamento social
que lhes agradar, em virtude da existncia de obstculos geogrficos e
financeiros os quais dificultam o acesso a todas as unidades de servio
pblico. Ademais, se todos os consumidores (ou boa parte deles) escolherem
um nmero limitado de equipamentos sociais, estes ficaro lotados e
tendero, tambm, a perder qualidade. Enquanto isso, as unidades do servio
pblico que tiveram inicialmente uma m avaliao, ficaro abandonadas e
com uma subutilizao que por si s j resultar em desperdcio de recursos
pblicos.
O modelo da competio pode levar quilo que a Cincia Poltica
denomina de jogo de soma-zero. Isto , o equipamento social vencedor
(aprovado pela populao) no comeo do jogo, leva tudo (takes all),
ganhando todos os incentivos para continuar sendo o melhor. J a unidade de
servio pblico que obtiver as piores notas dos consumidores, perde
tudo, o que resultar indiretamente na aplicao de incentivos para que este
equipamento social continue sendo o pior. Neste jogo, o maior perdedor o
princpio da eqidade na prestao dos servios pblicos, transformando
alguns consumidores em mais cidados do que os outros.
Para tentar introduzir os conceitos de accountability e eqidade na
prestao de servios pblicos, alguns autores criaram o Public Service
Orientation (PSO), tendncia que resumo rapidamente a seguir.

25
3. Public Service Oriented (PSO): a construo
da esfera pblica

Procurarei neste item resumir a discusso existente na corrente do


Public Service Oriented (PSO).9 Aqui serei mais breve do que nos outros
tpicos por duas razes. A primeira que a PSO faz parte de um debate
muito recente na Gr-Bretanha e, portanto, seus conceitos ainda esto em
uma fase de amadurecimento. Como conseqncia disso, a PSO se
constitui mais como uma tendncia que levanta novas questes e pe em
xeque antigos valores do que como uma corrente com um arcabouo
terico fechado.
Uma outra observao necessria. O Public Service Orientation
(PSO), embora retome temas pouco discutidos ao longo da dcada de 80, no
prope a volta a um modelo pr-gerencial, burocrtico weberiano. A PSO
procura encontrar novos caminhos abertos pela discusso gerencial,
explorando suas potencialidades e preenchendo boa parte de suas lacunas.
Toda a reflexo realizada pelos tericos do PSO leva aos temas do
republicanismo e da democracia, utilizando-se de conceitos como account-
ability, transparncia, participao poltica eqidade e justia, questes
praticamente ausentes do debate sobre o modelo gerencial. interessante
notar, contudo, que o objeto que gerou a corrente do PSO foi criado pelo
modelo gerencial. Trata-se da problemtica da descentralizao, a partir da
qual foram formulados quase todos os conceitos do PSO.
A viso da descentralizao destes autores, no entanto,
extremamente crtica quanto ao modelo implementado pelo governo
britnico. O argumento de Hambleton (1992) resume a posio do PSO com
relao descentralizao.
A justificativa central para defender o governo local no que ele um
bom meio para prover os servios (pblicos) necessrios, o que de fato ele ,
mas que ele (o governo local) torna os cidados capazes de participar das deci-
ses que afetam suas vidas e de suas comunidades (HAMBLETON, 1992: 11).
Portanto, o PSO defende as virtudes polticas da descentralizao.
No modelo gerencial puro, a descentralizao era valorizada como meio de
tornar mais eficazes as polticas pblicas. J no consumerism, o processo
de descentralizao era saudvel na medida em que ele aproximava o centro
de decises dos servios pblicos dos consumidores, pensados como
indivduos que tm o direito de escolher os equipamentos sociais que lhes
oferecer melhor qualidade. O ponto que aqui distingue o PSO das outras
correntes o conceito de cidado. Pois, enquanto o cidado um conceito
com conotao coletiva pensar na cidadania como um conjunto de

26
cidados com direitos e deveres , o termo consumidor (ou cliente) tem
um referencial individual, vinculado tradio liberal, a mesma que d, na
maioria das vezes, maior importncia proteo dos direitos do indivduo
do que participao poltica, ou ento maior valor ao mercado do que
esfera pblica (POLLITT, 1990: 129).
Ao trazer de volta para o debate os conceitos de accountability e de
participao dos cidados, o Public Service Orientation (PSO) rebate os
argumentos dos conservadores ingleses. Para estes, as demandas por partici-
pao poltica sempre foram equiparadas s formas neocorporativas de atua-
o que vigoravam no final da dcada de 70 (POLLITT, idem: 138). Os
tericos do PSO resgatam os ideais de participao poltica dentro de um
conceito mais amplo, o de esfera pblica, que se utiliza da transparncia
como proteo contra novas formas particularistas de interveno na arena
estatal, como o so o clientelismo e o corporativismo.
Portanto, a partir do conceito de esfera pblica (public domain)
que estruturado o conjunto de idias do Public Service Orientation (PSO).
Esfera pblica vista como local de aprendizagem social. Isto , a esfera
pblica no s o locus por excelncia da participao dos cidados, mas
sobretudo onde os cidados aprendem com o debate pblico.
O conceito de esfera pblica como locus de transparncia e de
aprendizado social deve estar presente tambm na organizao interna da
administrao pblica, sobretudo no momento de elaborao das polticas
pblicas. O planejamento estratgico, por exemplo, no pode estar confinado
burocracia. Os objetivos polticos definidos pelo planejamento estratgico
devem ser discutidos e revelados num processo de debate pblico (POLLITT,
idem: 150).
Outro conceito caro ao modelo gerencial, o de competio entre
agncias pblicas, repensado pelo Public Service Orientation (PSO). No
que a competio seja negada como princpio utilizvel no setor pblico; mas
o que mais ressaltado pela PSO a possibilidade de cooperao entre as
agncias de modo a obter um melhor resultado global na oferta de servios
pblicos. Desta forma, o princpio da eqidade, fundamental dentro do PSO,
pode ser garantido.
Por fim, o Public Service Orientation tem como uma de suas idias-
chave a conjugao entre a accountability e o binmio justia/eqidade. Para
tanto, preciso que no processo de aprendizado social na esfera pblica se
consiga criar uma nova cultura cvica, que congregue polticos, funcionrios
e cidados.
Para destacar as diferenas entre o modelo de administrao adotado
na iniciativa privada e aquele que deve ser adotado no setor pblico, Stewart e
Ranson (1988) fizeram o seguinte quadro:

27
Quadro II. Comparao entre o modelo de administrao privada e o
modelo de administrao do setor pblico, segundo a teoria do PSO

Modelo do Setor Privado Modelo do Setor Pblico


Escolha individual no mercado Escolha coletiva na poltica
Demanda e preo Necessidade de recursos pblicos
Carter privado da deciso empresarial Transparncia da ao pblica
A eqidade do mercado A eqidade dos recursos pblicos
A busca de satisfao do mercado A busca da justia
Soberania do consumidor Cidadania
Competio com instrumento Ao coletiva como meio poltico
do mercado

Estmulo: possibilidade de o Condio: consumidor pode


consumidor escolher modificar os servios pblicos

Fonte: Adaptado de STEWART & RANSON (1988: 15).

Embora faa fortes crticas ao modelo gerencial puro e ao consum-


erism, o fato que o Public Service Orientation (PSO) no joga fora as
idias desenvolvidas no seio do Public Management. Afinal, as discusses
sobre eficincia, qualidade, avaliao de desempenho, flexibilidade
gerencial, planejamento estratgico, entre as principais, no so negadas,
mas h a tentativa de aperfeio-las dentro de um contexto em que o
referencial da esfera pblica o mais importante.
Ademais, o modelo do PSO foi pensado dentro dos parmetros do
poder local, onde os cidados tenderiam a controlar mais a qualidade dos
servios pblicos. Mas, como conceber a coordenao do servio pblico no
mbito nacional? E quais as medidas que devem ser tomadas para atenuar as
desigualdades regionais menores no caso ingls, mas enormes em pases
como o Brasil , e garantir assim uma verdadeira eqidade?
Estas so respostas que o modelo do PSO ainda no oferece. Uma
das principais origens desta deficincia encontra-se na concepo
extremamente otimista com relao possibilidade dos cidados resolverem
na esfera local todos os problemas do setor pblico (Pollitt, 1990: 1550). A
complexidade do mundo contemporneo e da democracia representativa
que no pode ser meramente substituda pela democracia direta demandam
respostas mais abrangentes e articuladas.

28
Entretanto, a PSO tem uma grande virtude, que dizer no s como o
setor pblico deve ser mas principalmente o que ele deve ser. Essa uma das
principais lacunas da experincia do modelo gerencial implantado nos
ltimos anos, como apontam Malcom Holmes e David Shand (1995: 556).
Portanto, a PSO tenta reconstruir o setor pblico mais do que mud-lo
cosmeticamente. No outro lado do Atlntico, os americanos tambm tm
repensado o setor pblico no sentido de dizer o que ele deve ser, tentando
reinventar o governo.

4. Reinventando o governo: novos caminhos para


a administrao pblica americana

O presidente americano Ronald Reagan e a primeira-ministra inglesa


Margareth Thatcher elegeram-se com um programa de governo muito
parecido, inclusive no que se refere reforma administrativa. Ambos
propunham, inicialmente, a implantao de um modelo gerencial puro, com
nfase no corte de custos e no aumento da eficincia. Thatcher foi, em
grande medida, bem sucedida em seu programa de reformular o aparato
burocrtico. Reagan no. Uma pergunta, portanto, fica no ar: qual a razo do
fracasso do governo Reagan em implementar o modelo gerencial puro nos
Estados Unidos?
A primeira razo do fracasso de Reagan, na verdade, refere-se a um
obstculo que outros presidentes anteriormente tentaram ultrapassar mas no
conseguiram. Trata-se da tenso existente entre aumentar a flexibilidade e, ao
mesmo tempo, procurar manter as salvaguardas polticas contra a patronagem
(NIGRO, 1982). O fato que a constituio da burocracia pblica americana
se deu em um contexto marcado pelo combate politizao da
administrao. No final do sculo passado e comeo deste, na chamada Era
Progressista, polticos como Woodrow Wilson, Theodore Roosevelt e Louis
Brandeis (OSBORNE & Gaebler, 1994: 14) combateram esta politizao, e
deixaram para as futuras geraes o conceito de que a administrao pblica
deveria ter mecanismos protetores contra a patronagem. Esta idia permeia
toda a cultura administrativa do setor pblico americano.
O curioso que os Estados Unidos sempre foram o pas por
excelncia dos business, das tcnicas revolucionrias da administrao
privada. Um dos livros que mais influenciou as administraes privadas e
pblicas em vrios lugares do mundo, sobretudo na Gr-Bretanha, foi o In
search of excellence: lessons from Americas best run companies, de

29
Peters e Waterman (1982). Embora tenha sido muito discutido como meio
de modificar a burocracia americana, suas idias gerencialistas puras nunca
foram implantadas de fato no governo federal dos EUA.
E aqui entra a segunda razo para o insucesso reaganiano. O governo
nos Estados Unidos extremamente descentralizado, ao contrrio do bri-
tnico. O poder local tem uma enorme autonomia e os governos estaduais
tambm so fortes o suficiente para definirem um padro de polticas pbli-
cas. neles e a partir de suas culturas administrativas que as transformaes
no setor pblico ganham corpo. Isto se tornou mais verdadeiro em virtude
dos recentes cortes de subsdios federais efetuados pelo presidente Reagan.
Assim, os governos subnacionais se viram mais compelidos a moldar seu
destino poltico-administrativo.
Apesar da fora da patronagem local nos EUA at pelo menos o come-
o deste sculo, a tradio democrtica e republicana o ideal de self gov-
ernment, como j falava Tocqueville das comunidades americanas do sculo
XIX , sempre esteve presente nos contextos subnacionais de governo. Atual-
mente, so eleitas 504.404 autoridades em solo americano, uma para cada 182
eleitores (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 77). Portanto, a segunda razo para o
fracasso da implantao de um modelo gerencial puro nos Estados Unidos
que o managerialism teve que conviver com padres de democratizao do
setor pblico incompatveis com os padres gerenciais mais ortodoxos.
Isto no quer dizer que o managerialism no tenha fora nos EUA.
Alis, foi l que nasceu o chamado Public Management, que nunca se tornou
hegemnico, mas algumas das suas tcnicas gerenciais esto sendo utilizadas
pragmaticamente h muito tempo, quando servem aos interesses da comuni-
dade. Frente escassez das ltimas dcadas, os governos locais tm procu-
rado inovar e estabelecer novas respostas, incorporando grande parte do
arsenal de conceitos do managerialism. S que se procurou encontrar um
modelo que respondesse aos ditames da democratizao, da busca da efici-
ncia e do aumento da qualidade dos servios pblicos. Em suma, nos EUA
se tentou criar, desde o incio, um modelo hbrido.
Alm da tentativa de se constituir um modelo hbrido (gerencialismo
mais democratizao), a experincia americana recente tem outra peculiaridade.
Ela se refere busca do novo significado que deve ter o setor pblico, ou, nos
termos de Michael Barzelay (1992), a criao de um novo modelo organizacio-
nal, o qual ele denomina de paradigma ps-burocrtico. Como na Public Service
Orientation desenvolvida na Gr-Bretanha, o objetivo tem sido o de dizer o que
deve ser o governo e no simplesmente como ele deve ser. a procura de um
novo paradigma de governo, e no somente de administrao pblica.
A obra de David Osborne e Ted Gaebler, Reinventando o governo
(1994), o marco na nova discusso da administrao pblica americana.

30
Trata-se de discutir os fundamentos do governo no que se refere adminis-
trao pblica. Para tanto, estruturado um modelo hbrido e ecltico de
anlise, incorporando conceitos que estiveram separados no desenvolvimento
do modelo gerencial ingls, tais como a implantao de uma administrao
por objetivos ou por misses , a mensurao do desempenho das agn-
cias atravs dos resultados, a busca da qualidade total como mtodo adminis-
trativo, a nfase no cliente, a transferncia do poder aos cidados e tentar
garantir a eqidade.
A discusso de Osborne e Gaebler comea subvertendo o ideal que
impulsionou o gerencialismo na Gr-Bretanha no incio da dcada. Em vez de
propor o rolling back the state thatcheriano, os autores propem uma re-
definio da atividade governamental.
Nosso problema fundamental o fato de termos o tipo inadequado
de governo. No necessitamos de mais ou menos governo: precisamos de
melhor governo. Para sermos mais precisos, precisamos de uma melhor
atividade governamental (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 25).
A atividade governamental entendida como algo com uma natureza
especfica, que no pode ser reduzida ao padro de atuao do setor privado.
Entre as grandes diferenas, a motivao principal dos comandantes do setor
pblico a reeleio, enquanto os empresrios tm como fim ltimo a busca
do lucro; os recursos do governo provm do contribuinte que exigem a
realizao de determinados gastos , e na iniciativa privada os recursos so
originados das compras efetuadas pelos clientes; as decises governamentais
so tomadas democraticamente e o empresrio decide sozinho ou no
mximo com os acionistas da empresa a portas fechadas; por fim, o objetivo
de ambos diverso, isto , o governo procura fazer o bem e a empresa fazer
dinheiro (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 21-23). Esta diferenas implicam,
necessariamente, em procurar novos caminhos para o setor pblico, tornando-
o sim mais empreendedor, mas no transformando-o em uma empresa.
Ao contrrio tambm da epidemia generalizada contra a burocracia
que vigorou nos EUA no comeo da dcada de 80 (KAUFMAN, 1981), o
Reinventando o governo no coloca a culpa dos problemas governamentais
em seus funcionrios; o problema no est nas pessoas, mas no sistema
(OSBORNE & GAEBLER, idem: XV). a reforma das instituies e dos
incentivos que tornar a burocracia apta a responder novas demandas.
A reforma do sistema significa, ao mesmo tempo, a introduo de
mtodos voltados para a produo qualitativa de servios pblicos com a
prioridade dada aos clientes e cidados como razes ltimas do setor pblico,
o que quer dizer no s que eles devem ser bem atendidos, mas que devem ser
tambm chamados a participar do governo, definindo os destinos de suas co-
munidades. A maioria dos exemplos do livro de Osborne e Gaebler mostra que

31
a melhor resposta para tornar melhor um servio pblico chamar a comu-
nidade a participar de sua gesto, seja fiscalizando, seja trabalhando volun-
tariamente na prestao de servios constituindo-se numa resposta adequada
tanto para a questo da eficincia como para o problema da transparncia.
Portanto, a modernizao do setor pblico deve caminhar pari passu com o
aumento da accountability.
Mas a reinveno do governo deve ser realizada ainda garantindo o
princpio da eqidade. Desta maneira, a introduo de mecanismos geren-
ciais, tais como so propostos no livro, no incompatvel com a busca de
justia redistributiva, um conceito que por muito tempo foi abandonado no
debate sobre reforma administrativa.
Osborne e Gaebler propem dez princpios bsicos para reinventar o
governo, listados a seguir:
1 Competio entre os prestadores de servio;
2 Poder aos cidados, transferindo o controle das atividades
comunidade;
3 Medir a atuao das agncias governamentais atravs dos
resultados;
4 Orientar-se por objetivos, e no por regras e regulamentos;
5 Redefinir os usurios como clientes;
6 Atuar na preveno dos problemas mais do que no tratamento;
7 Priorizar o investimento na produo de recursos, e no em seu
gasto;
8 Descentralizao da autoridade;
9 Preferir os mecanismos de mercado s solues burocrticas;
10 Catalisar a ao do setores pblico, privado e voluntrio.
No se trata aqui de comentar ponto por ponto a lista exposta acima,
mas de discutir, rapidamente, algumas das idias do Reinventando o gover-
no. A primeira refere-se ao conceito de governo catalisador, que navega em
vez de remar. O intuito desse conceito no tornar o Estado mnimo, mas
redirecionar a atividade governamental. Inclusive, os autores renegam o
conceitual privatista, tpico do neoliberalismo. A privatizao uma res-
posta, no a resposta, afirmam Osborne e Gaebler.
O sentido do governo catalisador reformular as relaes Estado/
mercado e governo/sociedade. Neste sentido, o governo catalisador se aproxi-
ma das idias de Pollitt (1990: 149-150), que conceitualiza a relao pblica
entre cidados e governo como uma parceria e no como uma dependncia.
Indo para outra discusso do Reinventando o governo, encontramos
um referencial interligado ao anterior, qual seja, o tratamento da populao

32
como cliente e como cidado. Cliente dos servios pblicos, que deseja a
melhor qualidade possvel dos equipamentos sociais. E cidado que quer e
tem como dever participar das decises da comunidade, e por isso a descen-
tralizao da autoridade um objetivo fundamental para alcanar esse grau de
accountability. Em suma, no h uma antinomia entre os conceitos de cliente
e cidado, eles so complementares, e fazem parte da reinveno do governo
em sua relao com a sociedade.
No que tange gesto da burocracia, so basicamente dois os instru-
mentos propostos. O primeiro a orientao administrativa por misses. A
partir dela, o governo pode ser mais flexvel, como tambm torna-se mais
fcil a avaliao de cada agncia, comparando-se o objetivo inicialmente
formulado com o resultado efetivamente alcanado. A orientao por mis-
ses, portanto, um mecanismo que congrega os ideais do Consumerism
(flexibilidade) com os da corrente gerencial mais preocupada com a avalia-
o de resultados.
Entretanto, a discusso em torno da avaliao de resultados na obra de
Osborne e Gaebler toma um rumo diferenciado daquele proposto pelo geren-
cialismo puro. Para os dois autores, a avaliao da eficincia no pode ser
dissociada da avaliao da efetividade. Pois, se a eficincia mede o custo do
que foi produzido, a efetividade mede a qualidade dos resultados (OSBORNE &
GAEBLER, 1994: 381). Desta maneira, quando medimos a eficincia, podemos
saber quanto nos custa alcanar uma produo determinada; ao medir a efetivi-
dade, sabemos se nosso investimento valeu a pena. Nada mais tolo do que fazer
com eficincia o que no deveria continuar a ser feito (idem: 381).
Osborne e Gaebler tentam definir a relao entre eficincia e efetivi-
dade a partir dos objetivos do governo. E concluem:
No h dvida de que o pblico quer um governo mais eficiente, mas
ele deseja ainda mais um governo efetivo (O SBORNE & GAEBLER, idem: 382).
H mais dois pontos do Reinventando o governo que gostaria de
comentar. Um a definio da competio como um dos valores fundamentais
de um setor pblico reconstrudo. A competio seria uma forma de melhorar
a qualidade do governo, uma vez que garante o controle dos servios pblicos
pela populao. Competio, para os autores, no um conceito que s tem
validade no contexto do setor privado. O ambiente competitivo, na verdade,
serve para acabar com o monoplio que tanto pode reinar no setor pblico
como no privado e encorajar a inovao organizacional. Por isso, Osborne e
Gaebler afirmam que para resolver os problemas da prestao de servios
pblicos, a questo no pblico versus privado, mas competio versus
monoplio (OSBORNE & GAEBLER, idem: 80).
Cabe uma observao aqui que toca num ponto no resolvido pela
idia de reinventar o governo. Na opinio dos autores, a competio entre

33
os servios pblicos tem que ocorrer mantendo-se o princpio da eqidade.
H, no entanto, uma grande dificuldade para alcanar tal objetivo. A
preocupao louvvel, mas de fato Osborne e Gaebler no apresentam
uma resposta institucional para o dilema competio ou eqidade que
quer eles queiram ou no, apresenta-se na realidade como um gigantesco
dilema.
Por fim, uma das questes mais instigantes levantadas pelo Reinven-
tando o governo o peculiar conceito de planejamento estratgico elaborado
pelos autores. Na literatura internacional, o planejamento estratgico ou a
lgica da estratgia, nos termos de Crozier (1992) refere-se possibilidade
mais flexvel de gesto frente s constantes mudanas do mundo contem-
porneo. Portanto, uma viso de mais curto prazo. Para Osborne e Gaebler,
contudo, o planejamento estratgico procura antecipar o futuro, prevendo
tendncias de mais longo prazo.
Mas a antecipao de tendncias futuras no pode ser uma atividade
confinada burocracia. O planejamento estratgico tem que envolver a so-
ciedade e ser incorporado cultura dos funcionrios. Para Osborne e
Gaebler, no o planejamento estratgico que importa, mas sim o pensa-
mento estratgico e a conduta estratgica.
O elemento importante no o plano, mas sim, a atividade do
planejamento. Ao criar consenso em torno de uma determinada viso de
futuro, a organizao ou a comunidade promovem em todos os seus membros
uma percepo comum a alcanar (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 256).
A este conjunto de princpios apresentados pelo Reinventando o
governo, muitas crticas foram feitas. Uma das principais trata da dificuldade
de lidar com os aspectos institucionais mais gerais da administrao pblica
americana. Isto no se verifica, porm, pois eles enfatizaram, em determi-
nada passagem do livro, os obstculos poltico-institucionais presentes nos
EUA, sobretudo a fraqueza dos partidos e a natureza do presidencialismo, e
acreditam que o contexto poltico fundamental. Comentando a respeito das
presses contrrias reforma administrativa nos Estados Unidos, Osborne e
Gaebler deixam clara a influncia institucional.
Quando os partidos polticos (americanos) eram mais fortes, eles,
s vezes, podiam superar essas presses (contrrias s reformas). Um pre-
sidente podia definir uma plataforma coerente, de longo prazo, e usar a
disciplina partidria para obrigar os legisladores a cooperar, dando-lhes a
cobertura poltica para isso. (Sei que meus eleitores no gostam da idia,
mas fiz isso pelo presidente). Nos sistemas parlamentaristas ainda o que
acontece. Nos Estados Unidos, contudo, (hoje) os partidos polticos so to
dbeis que os congressistas funcionam em larga medida como indivduos,
levantando fundos prprios, obtendo xito ou insucesso conforme sua

34
reputao e a maneira como votam. Por isso, no h praticamente qualquer
incentivo para olhar alm dos interesses de curto prazo do eleitorado. E, num
sistema eleitoral dominado pelo dinheiro, isso significa, muitas vezes, a
predominncia dos interesses de curto prazo dos principais contribuintes da
campanha eleitoral (OSBORNE & GAEBLER, 1994: 258).
Em resumo, os incentivos institucionais so fundamentais para a
realizao de qualquer reforma administrativa. Ningum pode acusar Osborne
e Gaebler de no terem dado ateno esfera poltica.
A maior crtica ao Reinventando o governo foi feita por Charles
Goodsell, em seu texto Reinvent government or Rediscover it? (1993), no
qual ele afirma que Osborne e Gaebler esto tentando apenas retomar alguns
temas abandonados pelo debate gerencial na dcada de 80, mas mesmo assim
no conseguiram entender a natureza da administrao pblica da gesto
democrtica. Como contraponto, Goodsell apresenta o seu declogo
definidor do que deve ser uma administrao pblica democrtica.
1 Atravs de seus representantes eleitos, os cidados, e no os
empresrios, devem estar a cargo do governo;
2 A funo de governo servir o interesse pblico, no criar
reservas de mercado ou alimentar egos empresariais;
3 O governo tem que operar sob as regras da Constituio e das
leis, e no a partir de misses comandadas por particulares;
4 O governo pode entrar em associaes com entidades privadas,
sempre e quando for o scio principal;
5 O governo deve ser flexvel e inovador, porm tambm deve ser
suscetvel prestao de contas ao pblico;
6 O governo deve buscar resultados, todavia sem atropelar aqueles
que vo desempenhar as tarefas, ou seja, os funcionrios pblicos;
7 No governo, a conduta dos gerentes deve se submeter ao ideal
de igualdade de oportunidades;
8 importante simplificar regras, contanto que se respeite a
integridade dos processos legais;
9 A flexibilizao oramentria aceitvel, mas no a reduo de
controles destinados a proteger os recursos pblicos;
10 Os problemas polticos devem ser solucionados com criativi-
dade, sem no entanto dar vantagens a quem pode se beneficiar
das mudanas (Goodsell, 1993).
fundamental tecer alguns comentrios a respeito do declogo
elaborado por Goodsell. Em primeiro lugar, a contraposio que ele faz
pressupe a caracterizao da obra de Osborne e Gaebler como um exerccio

35
de gerencialismo puro, o que a meu ver um tremendo engano. Osborne e
Gaebler consideram imprescindveis os conceitos de eqidade, accountability e
participao dos cidados no governo a fim de reconstruir o setor pblico. Ade-
mais, defendem a reinveno do governo, e no sua substituio pelo mercado.
Alm disso, Goodsell no percebe que com a crise do Estado con-
temporneo em todas as suas dimenses as quais descrevi na introduo
, necessrio repensar a relao do Estado com a sociedade e do governo
com os cidados. preciso redirecionar a atividade governamental, tentando
conjugar no setor pblico qualidade com eficincia, flexibilidade organiza-
cional com accountability, criatividade com busca de eqidade. Estas com-
binaes de valores de fato no so fceis de serem obtidas; contudo, o
desafio exatamente este: encontrar novas sadas atravs da imitao do que
deu certo (inclusive no setor privado) e tentar sempre inovar. Tudo isto numa
era de escassez, rpidas mudanas sociais (no padro de emprego, por
exemplo) e tecnolgicas, globalizao e, como j foi dito antes, falta de um
consenso totalmente estruturado acerca de qual deve ser o papel do Estado.
O problema de Goodsell que ele se agarra ao antigo modelo de
Estado, e seu correspondente no mbito administrativo, o modelo buro-
crtico weberiano. Num momento de incertezas como o atual, a adoo dos
padres de valores que realmente deram certo em uma poca de prosperidade
tem uma certa lgica. Mas, infelizmente, tais padres no respondem s
dificuldades atuais. preciso encontrar novas sadas, e Osborne e Gaebler
apresentam um ecltico conjunto de princpios que nos instigam a refletir
sobre quais caminhos devem ser utilizados pelo setor pblico no futuro.
O comentrio mais pertinente sobre o Reinventando o governo foi feito
por Grant Jordan (1994). Entre as vrias crticas endereadas ao livro, uma se
destaca. Para Jordan, os autores s contam os casos de sucesso e no analisam
situaes em que no foram encontradas respostas satisfatrias. Assim, perde-se
o nexo explicativo, ou seja, no podemos saber como sair de situaes realmente
complicadas. Com isso, os valores enunciados pelos autores, como qualidade e
redirecionamento da atividade governamental, podem se tornar apenas e to
somente trusmos, aceitos por todos, mas que ningum sabe de fato como im-
plement-los, sobretudo se tentarmos transportar o estudos de casos feitos nos
EUA para outras realidades, historicamente distintas.
Aqui est o grande problema do livro de Osborne e Gaebler. Eles
conseguem enunciar uma conjugao de valores importantes para reinventar
o governo, mas no criam um arcabouo terico que explique e possibilite a
implementao de reformas no setor pblico. Para isso, o melhor caminho
talvez seja aumentar os estudos comparativos, ressaltando as similitudes e as
peculiaridades dessa revoluo ps-burocrtica que toma conta no s dos
Estados Unidos e da Gr-Bretanha mas de uma gama enorme de pases.

36
IV. Concluso

Os desafios para a administrao pblica do sculo XXI

O impacto da crise da burocracia weberiana e da implementao do


modelo gerencial em vrios lugares transformou o atual debate na rea de
administrao pblica. A reforma administrativa ligada ao managerialism
entrou na ordem do dia. Como nota B.G. Peters, mesmo quando a noo de
privatizao tem conotaes negativas, como na Escandinvia, a expresso
modernizao aparece como positiva para a maioria dos cidados (1992:
307).
O modelo gerencial, no entanto, no um corpo terico fechado. Ele
vem sofrendo uma srie de mudanas e sendo adaptado aos pases em que
fincou razes. Mas mesmo assim no possvel dizer que o managerialism se
constitui num novo paradigma, no sentido de Thomas Kuhn, ou seja, um
modelo que substitui por completo o antigo padro burocrtico weberiano.
Na verdade, o que mostram estudos comparados como os realizados por
Hood (1996), Cassese (1989) e Flynn (1996) que as respostas
administrativas dos vrios pases perpassam por tcnicas gerenciais de
diversos matizes, democratizao da relao entre o Estado e a sociedade e
mesmo a manuteno de determinados elementos burocrticos weberianos.
Trata-se de um pluralismo organizacional sob bases ps-burocrticas
vinculadas aos padres histricos (institucionais e culturais) de cada nao.
Nesta nova situao, o gerencialismo cumpre um importante papel, mas no
se transforma num paradigma.
Apresento a seguir, de forma sucinta, as principais tendncias de
modificao no antigo padro burocrtico weberiano, vinculadas a estruturas
ps-burocrticas profundamente influenciadas pelo debate em torno do
modelo gerencial.
a) Incentivo adoo de parcerias com o setor privado e com as
organizaes no governamentais (ONGs);
b) Ampla introduo de mecanismos de avaliao de desempenho
individual e de resultados organizacionais, atrelados uns aos outros, e
baseados em indicadores de qualidade e produtividade;

37
c) Maior autonomia s agncias governamentais e, dentro delas, aos
vrios setores, horizontalizando a estrutura hierrquica;
d) Descentralizao poltica, apoiada no princpio de que quanto
mais perto estiver do cidado o poder de deciso com relao s polticas
pblicas, melhor ser a qualidade da prestao do servio e, de fundamental
importncia, maior ser o grau de accountability. Os governos tambm tm
atuado no sentido de implantar polticas de coordenao entre as vrias
esferas administrativas;
e) Estabelecimento do conceito de planejamento estratgico,
adequado s mudanas no mundo contemporneo e capaz de pensar, tambm,
as polticas de mdio e longo prazo;
f) Flexibilizao das regras que regem a burocracia pblica,
principalmente o Direito Administrativo, com efeitos inclusive em pases
com modelos extremamente burocratizados, como a Espanha, a Frana e a
Itlia (DALBERTI, 1992). A negociao coletiva, a introduo de ganhos de
produtividade e novos critrios de promoo tm flexibilizado a
administrao de pessoal no setor pblico. Como aponta o ltimo relatrio
do Banco Mundial sobre o mundo do trabalho, a globalizao vai obrigar
tambm o Estado a mudar suas polticas de pessoal.
Muitos governos esto se dando conta de que uma exposio maior
concorrncia internacional requer burocracias flexveis que funcionem
bem. Para serem empregadores eficazes e assegurar servios de alta
qualidade, os governos necessitam reformar suas polticas de remunerao,
seleo e promoo de pessoal (...) (RELATRIO DO BANCO MUNDIAL,
1995: 109).
g) Mesmo com a flexibilizao da poltica de pessoal, a
profissionalizao do servidor pblico continua sendo prioridade, como bem
o demonstra o caso italiano, em que 2/3 das reformas administrativas ocor-
reram na rea de Recursos Humanos, sobretudo nos Planos de Carreira
(CASSESE, 1989). Robin Butler, alto funcionrio da burocracia inglesa, escre-
veu recentemente que a manuteno do conceito de carreira no servio pbli-
co um dos objetivos primordiais de qualquer governo (BUTLER, 1993: 404).
Alm disso, as polticas de motivao tm recebido grande ateno, uma vez
que pouca ateno foi dada a esta rea no incio da implantao do modelo
gerencial. Como argumenta Pollitt, o managerialism enfatizava mais o
controle de pessoal do que o seu desenvolvimento; mais avaliao do que o
estmulo; mais no (controle) dos recursos do que na formao moral dos
funcionrios (POLLITT, 1990: 60).
Atualmente, h tambm uma revalorizao da questo da tica no
servio pblico (GREEN, 1994; DENHARDT, 1994).

38
h) Desenvolvimento das habilidades gerenciais dos funcionrios, em
particular os de nvel mdio e os do alto escalo burocrtico. Neste sentido,
os funcionrios precisam possuir uma grande versatilidade, atuando em
vrios funes. As principais funes so a de administrador, vinculada
capacidade de trabalhar com os regulamentos rotineiros; a de produtor, ligada
ao aumento da produtividade com qualidade; a de inovador, capaz de encon-
trar novas respostas e modernizar o fluxo de decises; e a de integrador,
habilitado congregar seu grupo a atuar em conjunto na busca de um obje-
tivo. Este conceitos so relacionados no quadro abaixo.

Quadro III: As funes do dirigente pblico


Mudanas

INTEGRADOR INOVADOR
Regularidade de Melhora de
procedimento resultados
ADMINISTRADOR PRODUTOR

Estabilidade

Fonte: apud METCALFE & RICHARDS (1989: 72).

A grande pergunta que fica como esta discusso pode ajudar no


entendimento do caso brasileiro. O quadro administrativo brasileiro mar-
cado por uma multiplicidade de situaes, um modelo hbrido muito peculiar.
Em primeiro lugar, a estrutura administrativa brasileira influenciada por um
lado, pelo Direito Administrativo ibrico e francs, o que resulta em uma
rigidez organizacional maior um maior engessamento, como se diz nos
dias atuais. Por outro ngulo, no entanto, a influncia americana advinda do
modelo presidencialista, que d uma configurao peculiar ao organograma
do Executivo, e sobretudo ao federalismo, que torna mais consorciativo o
Estado brasileiro, resulta em um maior grau de flexibilidade e politizao do
nosso sistema administrativo.
O hbrido administrativo brasileiro tambm formado pela convi-
vncia entre setores administrativos atrelados a uma burocracia meritocr-
tica, outros nichos dominados pelo patrionialismo e cartorialismo (princi-
palmente no nvel subnacional e nos escales mais baixos do Governo
Federal), e ainda outra parcela do Estado preenchida pelo sistema de spoil

39
system, no seu sentido mais moderno, que politiza o alto escalo do orga-
nograma estatal, podendo ou no levar em conta a racionalidade tcnica.10
Por fim, a Administrao Pblica brasileira moderna dividida em
Direta e Indireta, sendo a segunda historicamente mais autnoma, com sal-
rios melhores e mais flexvel, enquanto a Administrao Direta a menos
permeada por padres meritocrticos, bem como a que oferece horizontes
profissionais menos promissores aos seus funcionrios. Mudanas que no
levem em conta este hibridismo a fim de alter-lo de fato podem, na verdade,
acentuar as tenses dentro do modelo.
Ora, na primeira vez que se tentou uma reforma administrativa com
cunho gerencial no Pas, a partir do Decreto-Lei 200 em 1967, a tenso
dentro do modelo foi exacerbada. lgico que importante ressaltar seus
aspectos positivos, entre os quais a sua originalidade e sentido inclusive
vanguardista no cenrio internacional como salienta um dos maiores
especialistas em Administrao Pblica no mundo, Gerald Caiden (1991) ;
sua nfase na descentralizao e flexibilidade administrativa; a introduo do
esprito gerencial em alguns segmentos da Administrao Pblica. No
entanto, o arranjo institucional montado pelo Decreto-Lei 200 no deu conta
do carter hbrido de nosso modelo administrativo, aumentando parcela de
seus problemas. Um deles o conflito entre a Administrao Direta e
Indireta. Segundo Luciano Martins (1995), este conflito cresceu ainda mais
com a reforma de 1967, pela seguinte razo:
A ausncia de regras institucionais claras, como por exemplo, nos
contratos de gesto europeus, para regulamentar os vnculos entre o Poder
Executivo do governo e a administrao do setor paraestatal e das empresas
controladas pelo Estado, introduziu uma espcie de tenso permanente
nesse relacionamento, quando no efeitos desastrosos para ambos os
lados (MARTINS, 1995: 21).
Atualmente, os aspectos do hbrido administrativo brasileiro esto
envoltos pelas regras da Constituio de 1988, que tornou a legislao
referente burocracia muito mais rgida, s vezes garantindo at a efetivao
das boas caractersticas do antigo modelo weberiano, mas que, infelizmente,
muitas outras vezes serviu apenas para defender o corporativismo do corpo
de funcionrios pblicos e no aos interesses do cidado. Ademais, o modelo
weberiano no responde mais a uma srie de dilemas administrativos postos
ao Estado-nao, como tentei demonstrar ao longo do texto.
Neste sentido, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
um grande avano, partindo da experincia internacional, mais
particularmente da vertente gerencial inglesa, e apontando para a necessidade
de se construir uma Administrao Pblica condizente com as mudanas
ocorridas no mundo. No h espao aqui para comentar mais pormenoriza-

40
damente o Plano Diretor, nem este o intuito do trabalho. Mas ressalto que,
apesar do progresso representado pela proposta, ela tem, em termos gerais,
dois grandes problemas. Primeiro, transforma o modelo gerencial ingls, que
per si j no monoltico, em paradigma global de mudana, devendo ser
transportado assim realidade brasileira. Porm, o que h hoje um pluralis-
mo organizacional no setor pblico, adequando-se desta maneira s respostas
administrativas s especificidades das naes. No existe uma resposta nica,
e precisamos aprender com diversas experincias para adequ-las ao nosso
modelo hbrido. este o desafio.
Segundo, a atual proposta no d conta do hibridismo da estrutura
administrativa brasileira. Novamente, no posso desenvolver aqui a contento
este ponto, mas possvel citar dois problemas no tocados pelo Plano
Diretor: os efeitos da organizao federativa na Administrao Pblica e o
dimensionamento dos cargos em comisso, base do spoil system do Pas, e
responsvel pelo enfraquecimento da burocracia meritocrtica do alto escalo.
Mesmo com esses problemas, o Plano Diretor pode caminhar para a
construo de uma Administrao Pblica ps-burocrtica, passo fundamental
para melhoramos a performance do Estado. E mais: pode realizar, se bem
conduzido politicamente, algo indito em nossa histria administrativa: refor-
mar profundamente a Administrao Pblica em um perodo democrtico,
contrastando com as duas outras grandes reformas deste sculo, a do Estado
Novo e o Decreto-Lei 200, ambas implementadas por regimes autoritrios.

41
Notas

1 Agradeo a leitura atenta do texto feita pelo ministro Luiz Carlos Bresser
Pereira e pelos alunos do curso de gestores da ENAP (turma de 1996).
Incorporei, na medida do possvel, as crticas, mas as responsabilidades
pelos eventuais erros so todas minhas.
2 Christopher Hood mostra, na verdade, que no panorama atual a pluralidade
de respostas no exclui inclusive dinmicas burocrticas weberianas para
determinados problemas da Administrao Pblica (HOOD, 1996: 171).
3 interessante observar que vrias pessoas ligadas a interesses
empresariais participaram dos debate sobre as reformas das burocracias
pblicas nos Estados Unidos e Gr-Bretanha. A Comisso Grace montada
pelo governo Reagan para repensar o papel do Estado, por exemplo,
possua diversos lderes empresariais preocupados em recomendar que o
setor privado poderia exercer muito melhor certas atividades do que o
setor pblico (POLLITT, 1990: 137).
4 Outras tcnicas de avaliao de desempenho e controle oramentrio so a
cost-benefit analysis (CBA), o planning programming budgeting (PPB)
e o zero-based budgeting (ZBB).
5 Para Crozier, enquanto a antiga viso de planificao estatal implicava em
alcanar o melhor resultado tcnico, a lgica da estratgia procura alcanar
o equilbrio entre as demandas dos atores envolvidos, principalmente
levando em conta a representatividade e o poderio de cada grupo (CROZIER,
idem: 93-94).
6 FLYNN, 1996: 10-11. Dos textos utilizados aqui, este o que melhor
consegue mostrar, ao mesmo tempo, as similitudes entre as diversas
experincias europias e o carter pluralista das atuais reformas admi-
nistrativas. De modo que sua concluso aponta para a fora e importncia
do modelo gerencial, mas ressaltando o diferente uso das tcnicas ge-
renciais e a subordinao destas s peculiaridades institucionais e cul-
turais de cada pas.
7 Ver, entre outros, WALSH, 1991; POLLITT, 1990; CLARKE, 1993; STEWART &
RANSON, 1988; FREDECKSON, 1992.

42
8 CLARKE, 1993: 22.
9 Pollitt (1990) faz um excelente resumo das idias do Public Service
Orientation (PSO) e dele eu fao uso em quase toda a discusso realizada
nesta parte do artigo.
10 Fao uma diferenciao no usual na literatura brasileira entre
patrimonialismo e spoil system, no sentido mais moderno desta palavra. O
primeiro refere-se apropriao privada dos cargos pblicos, apenas e to
somente, levando quase sempre irracionalidade da ao estatal nestes
setores. O segundo tambm um preenchimento poltico dos cargos
pblicos, vinculado ao alto escalo e busca do apoio aos projetos do
Executivo no Legislativo num nvel mais macro, e que por vezes pode
levar racionalidade da ao estatal, uma vez que a eficincia dos
ocupantes destes cargos ser relevante na barganha poltica. Um exemplo
disso qualidade dos ocupantes de boa parte dos DAS, como mostram os
excelentes estudos de BEN SCHENEIDER (1994) e de BRESSER PEREIRA
(1996), cargos estes quase sempre preenchidos pelo spoil system. Em
suma, o patrimonialismo e o spoil system podem ter efeitos diferentes; no
entanto, o que os iguala o seu carter poltico, a possibilidade de des-
continuidade administrativa presente em suas lgicas e, principalmente, o
enfraquecimento da burocracia meritocrtica que eles trazem em seu bojo.
Talvez seja este ltimo aspecto o mais deletrio de todos.

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49
Cadernos ENAP
Nmeros publicados

1. Gesto de recursos humanos, relaes de trabalho e direitos sociais


dos servidores pblicos
Tcnicos da ENAP e colaboradores

2. Cultura e memria na Administrao Pblica brasileira


Iveraldo Lucena e outros

3. Gesto municipal e reviso constitucional


Luza Erundina de Souza
Vitor Buaiz
Eduardo Azeredo
Antnio Carlos Panunzio
Jos Machado
Regina Slvia Pacheco

4. A questo social no Brasil


Marcos Torres de Oliveira e outros

5. Recursos humanos no setor pblico


Marcelo Viana Estevo de Moraes e outros

6. Planejamento e oramento
Fbio Chaves Holanda e outros

7. Reforma do Estado
Evandro Ferreira Vasconcelos e outros

8. Reforma da Administrao Pblica e cultura poltica no Brasil


Luciano Martins

9. Progressos recentes no financiamento da previdncia social na


Amrica Latina
Manfred Nitsch
Helmut Schwarzer

50