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Captulo 4

EXTENSO RURAL NO MUNDO E NO BRASIL: DESCENTRALIZAO,


PRIVATIZAO E FINANCIAMENTO

MARCUS PEIXOTO 2

Introduo
Neste artigo ser abordado o contexto da origem dos servios pblicos de
extenso rural no Brasil e no mundo, sua evoluo e a crise enfrentada na maioria dos pases,
nos anos 80 e 90. Essa crise, de formas e propores diferentes em cada pas, foi resultante
do crescimento da agricultura comercial e sua demanda crescente por servios mais
especializados, melhor providos pelo setor privado; da elevao dos gastos com os servios
pblicos, considerados pouco eficientes e de baixo alcance, em contexto de oramentos
declinantes. Em consequncia, foram desenvolvidos novos modelos ou sistemas de extenso,
baseados em formas combinadas de descentralizao, privatizao e diversificao do
financiamento dos servios, o que tem colocado novos desafios para a atuao dos servios
pblicos de extenso rural ainda existentes.
1. O surgimento e as mudanas estruturais e histricas da extenso rural no mundo
A difuso de tecnologias foi uma importante fonte de mudana econmica por
geraes. Durante os anos 40 e os anos 50 do sculo XX, a pesquisa da difuso emergiu nos
departamentos de sociologia rural das universidades nos Estados Unidos. Nos anos 60, estes
estudos foram continuados nas reas da comunicao, da geografia, do marketing e da
economia (EICHER, 2007).
O perodo Ps Segunda Guerra Mundial foi caracterizado por um crescimento
rpido na populao mundial, particularmente dos pases em desenvolvimento, mas tambm
por um crescimento mais lento na produo de alimentos. Embora tenha havido super oferta
1

Este artigo um extrato de um dos captulos da tese de doutorado do autor, que trata do mesmo tema.
Consultor Legislativo do Senado Federal Doutor em Cincias Sociais em Desenvolvimento, Agricultura e
Sociedade (CPDA/UFRRJ). E-mail: marcusp@senado.gov.br

de alimentos na Amrica do Norte e na Oceania os dficits de alimento tornaram-se mais


comuns nos pases asiticos e africanos. ndia e China sofreram com a falta dos principais
alimentos durante o final dos anos 50 e durante os anos 60.
Para resolver o problema de segurana alimentar nos pases em desenvolvimento,
foi criado um sistema de centros de pesquisas agrcolas internacionais (IARCs) pela
comunidade financiadora internacional, para fornecer o suporte tcnico e apoio aos centros
de pesquisa agrcola nacionais. O sistema atual de 15 IARCs foi fundado nos sucessos
iniciais do Centro Internacional da Melhoria do Milho e do Trigo (CIMMYT) e do Instituto
de Investigao Internacional do Arroz (IRRI), que criaram a assim chamada Revoluo
Verde na sia (SWANSON, 2006). Foi este o contexto de surgimento dos sistemas
nacionais de extenso rural nos pases em desenvolvimento.
Rivera e Cary (1997, p.298) confirmam essa viso, ao afirmarem que enquanto
a extenso moderna existiu desde o sculo 19 nas universidades inglesas, a extenso rural
muito nova como uma instituio formal mundialmente, com a maioria dos pases iniciando
tais servios desde os anos 50 e os anos 60.
Ao contrrio das Land Grant Colleges dos Estados Unidos, universidades que no
fim do sculo XIX foram o bero do sistema cooperativo de extenso americano, nos anos 50
do sculo XX as universidades rurais dos pases em desenvolvimento eram frgeis ou
inexistentes, e por esta razo muitos servios de extenso rural3 comearam suas atividades
atrelados aos ministrios da agricultura, mas fracamente conectados com a pesquisa agrcola.
Nos anos 60, ainda no incio da Revoluo Verde, predominava nos servios de
extenso rural o uso dos princpios da transferncia de tecnologias, da comunicao
interpessoal e do desenvolvimento de comunidades. Nos anos 70 as caractersticas principais
da extenso incluam a abordagem do desenvolvimento rural integrado (DRI), o surgimento
do sistema de Treinamento e Visita (T&V) e a substituio do modelo de difuso de
inovaes pelo de oferta de pacotes de servios integrados (pesquisa agrcola, crdito rural,
extenso rural e comercializao), para minimizar as limitaes adoo de tecnologias
(FEDER; WILLETT; ZIPJ, 1999).
A percepo da informao agrcola como um bem pblico, e sujeito a falhas de
mercado, forneceu o argumento principal nos debates polticos desde os anos 60 para a
3

Neste artigo no nos preocuparemos com uma delimitao conceitual precisa do termo extenso rural,
sendo ele utilizado em diversos sentidos possveis: assistncia tcnica agrcola, processo de educao rural
informal, transferncia de tecnologia agropecuria, comunicao rural.

necessidade de proviso continuada de servios pblicos de extenso. Todavia, a


industrializao crescente da agricultura, consequentemente com uma nfase aumentada no
potencial para a proviso comercial destes servios, levou ao questionamento da natureza de
bem pblico de grande parte da informao agrcola (RIRDC, 2000).
Embora desde meados dos anos 70 do sculo XX j comeassem a emergir os
servios consultivos de mercado (primeiramente nos EUA), foi nos anos 80 que a extenso
pblica foi mais severamente atacada, por no ter relevncia, impacto insuficiente, e no ser
adequadamente eficaz e eficiente e, s vezes, por no levar a cabo os programas que visavam
promover a equidade (RIVERA e CARY, 1997). Havia ainda um sentimento geral que a
extenso pblica estendeu-se alm dos limites da sua capacidade de ao. Assim, a escassez de
recursos financeiros para a extenso e, em alguns casos, a falta de mo de obra habilitada e a
deficincia da capacidade organizacional conduziram a mudanas importantes nas
perspectivas ideolgica, econmica e tcnica dos servios de extenso rural (Banco Mundial
1981:5, In RIVERA; QAMAR, 2003).
Houve, paralela e consequentemente, um movimento na ideologia da extenso
para longe do modelo linear de transferncia tecnolgica e da abordagem de cima para
baixo (imposta), do fluxo de informaes dos cientistas aos produtores rurais. O novo
paradigma voltado para as metodologias da extenso que enfatizam fluxos de informao de
baixo para cima (dirigidos pela demanda), princpios de educao de adultos e participao das
partes interessadas. O trabalho crescente da extenso rural com grupos de produtores rurais foi
outra mudana importante associada a este novo paradigma (RIRDC, 2000).
Sob esse novo paradigma, considera-se apropriado que os produtores rurais devam
ter mais controle sobre a informao de que precisam ou querem e sobre a maneira que lhes
entregue. Entende-se que a extenso deva ser norteada pela demanda, mais do que dirigida
cincia. Alm disso, mesmo nos pases de maior renda, onde os servios de extenso foram
estruturados mais cedo, o compromisso fiscal tomou impulso significativo, depois da Segunda
Guerra Mundial, quando cincia e tecnologias tinham se acumulado.
Na dcada de 80 ganharam nfase as abordagens participativas e a preocupao
com a produtividade das mulheres e a preservao dos ecossistemas, junto com estratgias de
recuperao de custos e de privatizao (FEDER; WILLETT; ZIPJ, 1999). Mais organizaes
no governamentais (ONGs), indstrias de insumos e de equipamentos agrcolas, revendas
agropecurias e as agroindstrias comearam a assumir as atividades da extenso rural
3

(SULAIMAN V; VAN DEN BAN, 2003). Em continuidade a tais mudanas, desde a dcada
de 90 houve um aumento crescente da competio com os fornecedores de informao
agrcola privados, num momento em que os servios de extenso no mundo se tornavam
menos capazes de enfrentar tal competio, porque os recursos pblicos para sua sustentao
estavam sendo reduzidos ou, no melhor dos casos, mantidos.
At 1988, existia pouca evidncia do declnio dos gastos pblicos na extenso
rural, exceto na frica onde o gasto com extenso declinou, mas ainda se manteve mais alto
que em outras regies. A partir de ento os ajustes estruturais, a reduo de despesas pblicas e
a realocao de gastos, sugerem ter ocorrido uma reduo substancial no financiamento da
extenso (ALEX et alii, 2002). Neste contexto, a informao agrcola transformou-se uma
fonte maior de vantagens competitivas estratgicas para o setor privado.
Os pases industrializados desenvolvidos frequentemente forneceram modelos
para servios de extenso no mundo todo. Entretanto, com o aumento da liberalizao
econmica na dcada de 90, os governos j no proporcionavam de forma adequada os
servios que poderiam ser mais eficaz e eficientemente oferecidos pelas organizaes do setor
privado ou da sociedade civil.
Alm disso, a diminuio da importncia da participao da agricultura no
crescimento econmico, em relao aos demais setores da economia, o maior nvel de
instruo de populaes cada vez menores de produtores rurais, e o uso crescente de insumos
comprados externamente propriedade rural, mudaram a natureza dos servios de extenso
financiados publicamente. Tudo isso levou a um questionamento dos meios da proviso de
servios de extenso rural pelo setor pblico (RIVERA; CARY, 1997).
O Relatrio da Consulta Global sobre a Extenso Agrcola da Organizao das
Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), realizado em 1990 por Swanson,
Farner, e Bahal, (1990, in RIVERA; CARY, 1997), sobre 207 organizaes de extenso rural
em 115 pases, concluiu que 50 % destas organizaes tinham sido estabelecidas ou foram
reorganizadas nas duas dcadas precedentes. O estudo estimou que 90 % da extenso global
era provida por agncias pblicas, e que havia aproximadamente 600.000 pessoas atuando na
extenso rural no mundo inteiro, 95 % destas trabalhando em sistemas pblicos de extenso
rural. Nos Estados Unidos, havia aproximadamente 9.000 agentes de extenso, 4.000
especialistas do tema, e 1.000 pessoas em cargos de direo e suporte administrativo (USDA,
1993, in RIVERA; CARY, 1997).

Segundo Feder, Willett e Zipj (1999, p5.) o mesmo estudo estimou que em 1988 o
gasto anual mdio das agncias pblicas por extensionista foi de US$ 8.522, enquanto o gasto
mdio anual por produtor foi de US$ 2 a 3, nos pases de baixa renda, e US$ 65 nos pases de
alta renda. Tambm concluiu que, em vrios pases, a taxa de investimento pblico na
extenso rural como percentual dos recursos do ministrio da agricultura era diretamente
relacionada com a proporo da fora de trabalho empregada na agricultura. Segundo os
autores citados, onde menos de 20 por cento da populao empregada na agricultura, a
extenso recebe cerca de 2 por cento dos recursos do ministrio, comparado com pouco mais
de 20 por cento dos recursos onde mais de 60 por cento da populao est na agricultura.
Mas o estudo da FAO sem dvida subestimou o montante de extenso privada
existente nos pases em desenvolvimento, uma vez que muitos observadores tiveram a
dificuldade de checar, e assim negligenciaram, a comunicao informal produtor-produtor, a
assessoria dada informalmente quando produtores compram insumos, ou a assessoria dada por
agroindstrias processadoras ou intermedirios da comercializao (ALEX et alii, 2002).
Este estudo foi revisto para a FAO por Roseboom (2004), que atualizou os dados
sobre o staff e as despesas por pases e continentes, chegando aos resultados expostos na
Tabela 1 a seguir. O autor salientou que os dados internacionais com gastos na extenso so
muito menos documentados que os gastos com pesquisa agropecuria. Assim, os dados para
1993 foram inflados a partir dos dados de 1988. O autor destacou que em 1996 foram gastos
US$ 17 bilhes (em valores de 1993) em pesquisa agropecuria, enquanto em 1993 os gastos
em extenso atingiram US$ 5,69 bilhes.
Tabela 1 - Estimativa global dos gastos e pessoal de extenso rural - 1988
Staff da Extenso
Gastos em Extenso
Gastos em Extenso
(milhes 1988 US dlares)
(milhes 1993 US dlares)
(#)
Pases em desenvolvimento
497.168
2.500
2.932
frica
58.958
400
469
China
193.300
452
530
sia & Pacfico, excl. China
184.797
1166
1.368
America Latina & Caribe
14.498
195
229
Oriente Mdio
32.965
287
337
Pases Desenvolvidos
58.351
2.354
2.761
EUA
15.274
1.025
1.202
Japo
12.400
288
337
Outros pases desenvolvidos
30.677
1.041
1.221
Total
555.519
4.854
5.693
Fonte: Swanson, Farner, e Bahal (1990); FAO (1991);e Alston e Pardey (1996), in Roseboom (2004)

Conforme o estudo da FAO citado, a extenso no mundo inteiro tinha um grande


nmero de funcionrios e os custos peridicos da extenso eram de valor significativo. Os

servios pblicos de extenso rural em todo o mundo foram e ainda esto sendo forados a
adaptar-se a limitaes de financiamento e a um setor agrcola em constante mudana.
O Banco Mundial tambm teve um papel preponderante no apoio a projetos de
extenso rural em diversos pases. Segundo Caporal 4 (1998, p.252),
Entre 1964 y 1974 hubo un sustancial incremento en el valor del gasto en
extensin agraria incluido en los proyectos financiados por la organizacin,
llegando a los 122 millones de dlares. En 1988 el Banco ya se haba transformado
en el ms importante organismo de apoyo internacional a los servicios de
extensin, financiando 512 proyectos, en 79 pases. En los aos 90, el tem
extensin alcanz una cifra alrededor de los 200 millones de dlares al ao.

No comeo dos anos 90, o Banco Mundial reconheceu a necessidade de novas


abordagens nos investimentos em extenso, incluindo um papel maior para o setor privado,
as ONGs e as organizaes de produtores, assim como uma abordagem mais inclusiva para
as mulheres, os indgenas e as pessoas pobres (WORLD BANK, 2006).
Feder, Willett e Zijp (2001, in ANDERSON; FEDER, 2003), com base em um
estudo do Banco Mundial, de 1997, afirmaram que existiam pelo menos 800 mil agentes de
extenso mundo afora (embora no especifiquem se os dados se referem apenas ao setor
pblico), e que cerca de 80 % dos servios de extenso so financiados publicamente e
prestados por servidores pblicos. Universidades, organizaes pblicas autnomas e ONGs
fornecem cerca de 12 % dos servios de extenso, e o setor privado fornece outros 5 %. Tais
dados contrastam com os colhidos 10 anos antes pela FAO (555 mil extensionistas), sugerindo
ter havido um aumento no nmero de extensionistas oficiais. Isso soaria contraditrio com a
afirmao de que a extenso pblica estaria em crise na maioria dos pases, na dcada de 90.
Mas no se encontrou estudos que avaliassem tais discrepncias de dados.
De qualquer forma, o Informe de 1995 da FAO Agricultura Mundial: at o Ano
2010 conclua que para garantir a prestao de servios de extenso eficazes seria
necessrio dispor de mais de 2,4 milhes de extensionistas at o 2010 (CAPORAL, 1998,
p.286).
4

A tese de doutorado de Caporal (1998) tem um captulo dedicado avaliao do papel do Banco Mundial e da
FAO no apoio a projetos de extenso rural no mundo, e outro captulo dedicado avaliao crtica da
privatizao da extenso, fornecendo exemplos de diversos pases.

2. Descentralizao e privatizao de servios de extenso rural


Segundo Swanson (2006), as companhias transnacionais (TNCs) aumentaram
suas capacidades de pesquisa e domnio tecnolgico para muitas das culturas alimentares
importantes na Amrica do Norte, Europa e Oceania. Em consequncia,
sua influncia comeou a se espalhar atravs de muitos pases em vias de
desenvolvimento durante os anos 90. Os governos dos pases em vias de
desenvolvimento foram incentivados a liberalizar suas economias e abrir suas
portas ao comrcio externo e ao investimento crescentes. Em consequncia desta
transio,

muitas

TNCs

comearam

estabelecer

ou

participar

em

empreendimentos mistos para a produo e/ou a venda de sementes, dos produtos


qumicos, da maquinaria, e de outras tecnologias agrcolas. Alm disto, algumas
TNCs comearam a estabelecer atividades de P&D e/ou de transferncia
tecnolgica em muitos destes mercados novos e expandindo para insumos da
produo. [traduzido pelo autor]

Esse perodo de globalizao e de liberalizao do comrcio foi caracterizado


igualmente pela expanso rpida das grandes empresas multinacionais que dominam agora
os mercados de commodities e de alimentos do mundo. Empresas tais como Archer Daniels
Midland (ADM), Unilever, Cargill, Bunge, Zen-Noh, Tyson, ConAgra, e Smithfield
dominaram cada vez mais o comrcio mundial de produtos agrcolas. No comrcio varejista,
os gigantes globais de supermercados, tais como Wal-Mart, Carrefour, Ahold, e Tesco, esto
dominando a obteno e as vendas mundiais de todos os produtos alimentares, incluindo
frutas frescas, legumes, laticnios, e produtos de carne (SWANSON, 2006).
Os servios de extenso rural encontram-se no meio de mudanas significativas, e
incertezas. Os processos de mudana tm por algum tempo sido lentos, mas em muitos pases
em desenvolvimento tais mudanas tm sido aceleradas por reformas e ajustes estruturais
objetivando a reduo de gastos do setor pblico. Melhoras da relao custo-benefcio tm sido
conseguidas atravs de aperfeioamentos na administrao dos programas, objetivando ajustes
prioritrios, e escolha de mtodos apropriados de fornecimento de servios de extenso como,
por exemplo, uso de mdia de massa (ANDERSON; FEDER, 2003). Mas um ambiente de
oramentos governamentais declinantes combinados com um interesse reduzido dos governantes
tem levado a cortes significativos nos servios de extenso rural pblica.
Para Schwartz (2003) a expanso passada do nmero de funcionrios conduziu a
grandes oramentos para a manuteno das equipes de campo, at o ponto em que depois que

os salrios (cujos valores esto frequentemente abaixo do setor privado) so pagos sobram
poucos recursos para cobrir custos de operao essenciais, como combustvel e manuteno de
veculos para transporte. Alm disso, h o fato de que os agentes de extenso do setor pblico
geralmente no so especialistas, mas sim generalistas, enquanto as atividades de extenso
privadas frequentemente fornecem a informao especializada, no disponvel da extenso
pblica. Essas seriam razes adicionais pelas quais a privatizao de servios de extenso
existentes tem ocorrido j em alguns pases e est sendo proposta em outros.
Segundo Swanson (2006) a pesquisa e a extenso pblicas foram lentas em
perceber que estavam sendo crescentemente deslocadas pelo setor privado e que
necessitavam identificar uma nova misso que poderia justificar a continuao de
investimentos de fundos pblicos. Alguns sistemas nacionais de extenso esto comeando a
deslocar seu foco da produo alimentar crescente s rendas agrcolas crescentes e ao
emprego rural, especialmente entre os agregados familiares pobres em recursos para a
explorao agrcola. Entretanto, para esse autor esta transio est ocorrendo demasiado
lentamente, uma vez que a maioria dos lderes das instituies de pesquisa e de extenso
reluta em realocar recursos da extenso s novas prioridades, estranhas aos programas onde
no tm quase nenhuma experincia.
As atividades pblicas de extenso permanecem tambm sob uma presso
crescente para prover um servio responsivo e mensurvel para os cidados. No Paquisto,
por exemplo, segundo Bajwa (2004), o setor pblico de extenso rural caracterizado por
um pessoal desmotivado, uma preponderncia de atribuies no relacionadas extenso,
recursos operacionais inadequados, falta de tecnologias relevantes, planejamento
verticalizado, administrao centralizada e ausncia geral de avaliao de responsabilidades
e resultados. Alm disso, as demandas do mercado, sociais e ambientais, cada vez mais
complexas, sobre os sistemas de produo rural, exigem um conjunto mais sofisticado e mais
diferenciado dos servios.
O processo de transferncia de informao entre produtores rurais tem sido
caracterizado tradicionalmente por uma troca de informao cooperativa, livre e interpessoal.
Os produtores obtm a maior parte das informaes de fontes variadas: famlia, amigos, outros
produtores, grupos de produtores, grupos de contato de extenso, organizaes comunitrias,
organizaes de uso da gua, associaes e cooperativas de produtores.

Entretanto, os produtores tambm conseguem informao de fornecedores


privados de insumos e equipamentos, revendedores destes produtos, de agroindstrias que
transformam e distribuem sua produo, e de assistentes/assessores liberais, como
consultores em administrao rural ou contadores. Mdias de massa, como rdio, televiso,
jornais, internet, murais, etc., esto se tornando fontes de informao importantes e
difundidas (ALEX et alii, 2002).
Os diversos servios de extenso e de informao s populaes rurais implicam
uma diversidade de provedores de servios pblicos e privados, respectivamente a procura e
a oferta de ambos os lados de um mercado de servios de extenso. O funcionamento
deste mercado condicionado pelo ambiente institucional e de polticas para a inovao,
assim como pela qualidade dos servios proporcionados (WORLD BANK, 2006).
A retirada do estado do mercado de servios de extenso obriga os produtores
comerciais (de grande escala) a arranjarem seus prprios servios; encorajando as
organizaes dos produtores (como cooperativas, associaes e sindicatos) a prover os
servios; ou promovendo a extenso privada pelos fornecedores de insumos (no
desconsiderando os conflitos potenciais de interesse no contedo da assessoria), indstrias
compradoras de produtos, ONGs, grupos ambientais e outros.
Assim, a perspectiva global sobre a extenso j no a de um servio unificado
do setor pblico, mas de uma rede multi-institucional de sustentao do conhecimento e da
informao para as populaes rurais. Para Rivera e Alex (2004) a extenso precisa ser vista
dentro de uma agenda mais ampla de desenvolvimento rural. Isto implica que os governos
precisam atuar na definio e na execuo de uma poltica coerente de extenso em direo a
um sistema pluralista de servios.
Desde o comeo dos 90, em muitas economias desenvolvidas e industrializadas,
a extenso rural e os servios consultivos do setor pblico foram sendo progressivamente
comercializados e privatizados (GARFORTH et alii, 2003). Os governos procuraram
concentrar as mudanas da extenso do setor pblico na criao de polticas e de um
ambiente regulatrio que catalisam a iniciativa do setor privado, assim como melhoram a
qualidade de servios que somente os governos ainda podem oferecer e que no representam
um nicho de mercado atraente para os provedores privados (FAO, 2000).
Adicionalmente, nos pases desenvolvidos, com setores da agricultura comercial
bem estabelecidos, a informao industrial tradicionalmente tem sido um bem privado
9

caracterizado por direitos de patente, por processos de licenciamento, pelo uso de


consultores pagos, e por processos diferenciados de produo e de marketing que
influenciam a forma de prestao de servios privados de extenso rural.
O debate filosfico sobre a privatizao centrou-se, de um lado, sobre se
determinadas atividades do governo poderiam ser executadas mais eficientemente pelas
instituies privadas que operam em mercados privados e, de outro lado, sobre se poderiam
surgir injustias, porque nem todos os indivduos tm o acesso a recursos para pagar pelos
servios privados. No obstante, Cary & Wilkinson (In RIVERA; CARY, 1997) j detectavam,
em 1992, que na maioria dos pases as empresas do setor privado eram contribuintes
importantes do fornecimento de informao, transferncia tecnolgica e do avano do
desenvolvimento agrcola, atravs de arranjos produtivos e contratos com produtores rurais,
mormente os grandes, e mesmo os pequenos agricultores envolvidos em monoculturas.
Uma abordagem mais comercial da extenso torna o servio mais responsivo s
necessidades do produtor/cliente e s circunstncias econmicas e sociais em mudana.
Entretanto, esse ambiente apresenta tendncias: a uma reduo das ligaes entre
organizaes e entre produtores rurais na troca de informao agrcola; ao favorecimento da
empresa agrcola de grande escala, em detrimento dos cultivos de escala reduzida; e
diminuio da nfase na informao como bem pblico e ao avano do conhecimento como
um produto vendvel.
A extenso rural continua em transio no mundo inteiro. Os governos e as
agncias internacionais esto avanando em reformas estruturais, financeiras e
administrativas para melhorar a extenso. A retirada do Estado da proviso do servio de
extenso pode estimular o abandono total de alguns programas ou mudana das
responsabilidades dos servios para outros agentes. Ao mesmo tempo, a retirada de governos
da administrao de mercados de insumos e produtos agrcolas, a diversificao nas fontes
de pesquisa agrcola, e as oportunidades crescentes para comrcio tm aberto muitas novas
oportunidades para o setor privado, incluindo a proviso de extenso. (CHAPMAN; TRIPP,
2003).
A descentralizao, o pluralismo, a partilha de custos, a recuperao de custos, a
participao das partes interessadas em iniciativas do desenvolvimento e as decises e os
recursos que as afetam, so alguns dos elementos na transio atual dos servios de extenso
rural. Para Rivera e Qamar (2003), o setor privado ter um papel cada vez mais importante
10

em sistemas rurais de conhecimento, mas a privatizao total no praticvel, mesmo para a


agricultura comercial.
Rivera e Cary (1997) ressaltam que, na maioria dos casos, os governos no
privatizaram efetivamente seus servios de extenso rural. A privatizao implicaria
especificamente em uma transferncia total de propriedade (geralmente por venda) do
governo a uma entidade privada, com essa entidade assumindo todos os custos e recebendo
todos os lucros. Na verdade os governos seguiram distintos caminhos tais como: a
comercializao do servio, enquanto mantido por uma agncia pblica; deslocamento da
entrega dos servios do setor pblico para o setor privado, mantendo um monitoramento
bsico do financiamento e da entrega, ou perseguindo a recuperao de custos (gastos)
atravs do pagamento pelos servios.
Para Conolly (2004) a privatizao das empresas pode frequentemente ser
conduzida relativamente de forma rpida (18 a 24 meses) e pode envolver a cesso da posse
total ou substancial e do controle operacional pelo governo para o setor privado. Mas os
processos de reforma dos servios de extenso tm sido muito mais complexos e mais
demorados apresentando riscos no longo prazo (frequentemente 5 a 10 anos) para todos os
atores e investidores.
Como reao ao fracasso de muitas experincias extensionistas de carter
nacional, durante as dcadas de 80 e 90 muitos pases empreenderam a descentralizao das
funes do governo e transferiram a autoridade e a responsabilidade central aos governos
intermedirios e locais, e frequentemente a associaes comunitrias e de produtores ou
mesmo ao setor privado. Embora possa existir um modelo centralizado, a descentralizao
no um modelo em si, e em geral implica na adoo de modelos pluralsticos.
Uma forma de tratar os defeitos de grandes sistemas de extenso foi tornar a
extenso um servio local e utilizar o potencial da autonomia de grupos rurais. Organizadas
frequentemente por indivduos de fora, estas abordagens descentralizadas servem melhor as
necessidades dos grupos alvo especficos, notadamente aqueles em posies desfavorecidas
(NAGEL, 1997).
As discusses sobre privatizao, como aquelas sobre reformas polticas e de
programas, geralmente ocorrem independentemente de outras reformas crticas e
relacionadas, como descentralizao. Descentralizao no implica, necessariamente, em
privatizao das atividades de extenso. Para Conolly (2004), para ser eficaz, a
descentralizao tem que coordenar e frequentemente integrar funes de servio sob
11

modalidades novas ou revisadas em nveis locais (frequentemente distritais). Mas, para


Anderson (2007), a descentralizao e delegao podem tambm ser associadas com a
contratao de servios de extenso a provedores privados e organizaes no
governamentais (ONGs).
Mussoi (1998, p.110) chama a ateno para a adoo da descentralizao como
instrumento de democratizao do processo decisrio das polticas pblicas, em direo a
formas mais avanadas de participao social, cidadania e democracia. O autor tambm
coloca a hiptese de governos centrais imporem a descentralizao aos nveis inferiores de
governo como forma de transferir-lhes uma responsabilidade poltica que no conseguem
cumprir adequadamente.
H uma necessidade de promover processos substantivos de participao das
partes interessadas no nvel local, de modo que aqueles mais diretamente afetados pelos
novos arranjos possam fornecer contribuies ao desenvolvimento de polticas, tomada de
deciso, e ao planejamento dos programas. O pessoal do governo central e alguns
funcionrios locais enfrentam desafios srios em compreender, em internalizar e em
estabelecer processos genuinamente democrticos, de baixo para cima; e tm que aprender
facilitar o estabelecimento local de sistemas emergentes de servios mais do que tentar ditar
os contedos, as estruturas, e o ritmo de tais processos. (CONOLLY, 2004).
A descentralizao tambm pode ser combinada com outros modelos de reforma
da extenso, atravs da delegao do servio a organizaes no governamentais, parcerias
pblico-privadas, contratao de servios de extenso junto a empresas de assistncia tcnica,
e ao setor industrial privado. A descentralizao potencialmente importante para sistemas
agrcolas de conhecimento e de informao, mas a no um fim em si mesma. Para Rivera e
Qamar (2003), as estratgias bem sucedidas de descentralizao devem focar trs desafios:
1) estabelecer uma estrutura nacional para a descentralizao;
2) desenvolver abordagens de subsetores, e
3) elevar as capacidades de vrios participantes para a co-produo do produtos
e servios descentralizados.
Qamar (2005, p.13-15) chama a ateno para o risco de a descentralizao
ocorrer no mbito das municipalidades, que podem no possuir os recursos necessrios para
implementar servios de extenso, como ocorrido na Tanznia, ou no consider-los

12

prioritrios, como ocorreu na Indonsia. Outro risco a interferncia da poltica local nas
diretrizes do servio, com comprometimento da eficincia dos servios, caso das Filipinas.
Diz o autor que em Uganda, algumas autoridades distritais tm preferido gastar os
oramentos de extenso na construo de estradas, deixando as equipes de extenso sem
salrios por vrios meses. Assim, pode ser mais aconselhvel promover a descentralizao
dos servios no mbito das provncias (estados).
J est amplamente constatado que o modelo tradicional de extenso
verticalizada e uniforme, caracterstico da extenso pblica em geral, est longe das
exigncias dos produtores rurais de hoje e, em muitos casos, se tornou irrelevante e foi
ultrapassado pela atuao de ONGs e pela extenso comercial privada (RIVERA; QAMAR;
CROWDER, 2001). Todavia, sob um sistema de extenso privada surgem imperfeies (ou
falhas) de mercado e os benefcios sociais da extenso podem ser reduzidos. As imperfeies
podem ser associadas com os custos de se atingir reas remotas ou a falha em proporcionar
servios disponveis aos pequenos produtores rurais.
Falhas de mercado, tais como externalidades (incluindo efeitos ambientais de
decises da utilizao da terra), de custos de transao elevados, de risco moral e de
assimetria de informaes so frequentemente devidas a uma demanda desorganizada,
quando, por exemplo, pequenos produtores no reconhecem os benefcios potenciais dos
servios privados, tm limitado poder de compra, e no esto organizados para acessar os
bens e servios. Outras falhas ocorrem quando o fornecimento dos bens e servios est
desorganizado, devido a poucos indivduos ou instituies serem capazes de prover tais bens
e servios tcnicos, ou existe uma oportunidade limitada para firmas privadas cobrarem pelo
provimento de informao que seja facilmente disseminada.
H ainda os custos de transao, que incluem aqueles envolvidos no acesso e
avaliao da informao e da consultoria de fontes diferentes, que podem igualmente
conduzir ao uso sub-timo das informaes pelos administradores ou produtores rurais
(KYDD et alii, 2000). As externalidades positivas mais importantes que resultam da
proviso adequada dos servios de extenso so um meio ambiente melhor sustentado, sade
(humana, de criaes e culturas) e impactos do uso de tecnologias apropriadas; melhorias na
estabilidade poltica e reduo da pobreza resultante de melhoria na equidade do acesso
informao; e melhoria na segurana nacional, desenvolvimento econmico e segurana
13

alimentar, resultantes do aumento da produtividade agrcola, da competitividade e da


sustentabilidade (ANDERSON; FEDER, 2003).
Alm disso, h externalidades como benefcios econmicos adicionais. Por
exemplo, um pacote tcnico disseminado por uma empresa privada do agronegcio pode
incluir algumas tcnicas que os produtores rurais podem aplicar tambm em outras situaes
ou a outras culturas com resultados positivos (SCHWARTZ, 2003).
Na maioria dos pases necessrio, ento, que o estado tenha uma participao,
seja no financiamento, regulao e monitoramento, seja na prestao de servios de extenso
a grupos de produtores menos favorecidos pela extenso privada, em decorrncia das falhas
de mercado j apontadas. Por esta razo, sistemas pluralistas so os mais indicados.
Novas abordagens de proviso e financiamento de servios de assessorial
agrcola incluem a descentralizao para nveis inferiores de governo. Esse processo deve
envolver associaes de produtores e organizaes no governamentais, contratao de
servios de extenso, parcerias pblico-privadas, privatizao, servios de extenso
embutidos em outros tipos de contratos, e uma ampla gama de mtodos de extenso e
assistncia, incluindo o uso de modernas tecnologias de comunicao e informao.
Nagel (1997) props uma categorizao dos modelos de extenso, baseado na
clientela (geral ou, selecionada), por produto e comercial, enquanto ALEX et alii (2002)
organizou, conforme a Tabela 2 a seguir, alguns sistemas de extenso 5 .

Para conhecer uma apresentao mais detida dos sistemas e modelos de extenso rural apresentados nessa
Tabela, assim como exemplos adotados em diversos pases, sugerimos consultar Peixoto (2009).

14

Tabela 2 - Lista de sistemas de extenso


TIPO DE SERVIO
ORIGEM OU CARACTERSTICAS
Servios de Extenso Nacionais O padro de abordagem da extenso do setor pblico com servios de
gerais
assistncia tcnica provida gratuitamente para produtores por todo o pas.
Extenso rural geral
A forma tradicional de extenso, baseada no ministrio, que tem sido dominante
nos 80 anos passados.
Treinamento e Visita (T&V)
Comeou no final dos 1960s como uma reforma dos servios de extenso agrcola
geral ineficientes.
Campanha de Extenso
Metodologia desenvolvida pela FAO para sistematicamente incorporar a
Estratgica (SEC)
participao das pessoas em um programa de extenso nacional.
Extenso por instituies
Especialmente para universidades agrcolas, pode ser a abordagem dominante para
educacionais
uma extenso nacional
Extenso pblica contratada
Servios so providos por firmas privadas ou ONGs em contratos com o governo.
Servios de Extenso dirigidos Algumas abordagens de extenso tentam evitar os altos custos recorrentes
focando tanto em termos de assuntos, clientes, regio ou tempo.
Servios de Extenso
Foca os esforos na melhoria da produo de uma commodity especfica ou aspecto
Especializados
da produo (por exemplo, irrigao, uso de fertilizantes, manejo florestal, etc.)
Extenso com foco baseado em
Foco aumentado dos recursos da extenso em uma rea definida por um perodo
projetos
de tempo especfico
Extenso por grupo de cliente
Focos em tipos especficos de produtores, normalmente grupos desfavorecidos,
selecionado
como pequenos agricultores, mulheres, minorias ou grupos tnicos.
Servios de Extenso de
Estas abordagens envolvem produtores no trabalho de extenso, utilizando o
Produtores
conhecimento e recursos dos produtores
Animao Rural (AR)
Introduzida na frica francfona, uma estratgia para interromper o padro
verticalizado prevalente na maior parte dos programas de desenvolvimento.
Extenso participativa
Aproveita as prprias capacidades dos produtores para organizar encontros grupais,
identificar necessidades e prioridades, planejar atividades de extenso, e utilizar o
conhecimento indgena para melhorar os sistemas de produo.
Extenso de para
Requer uma parceria entre extenso, pesquisadores, e produtores locais ou
desenvolvimento de sistemas de
organizaes de produtores.
produo
Servios de extenso
Completamente planejado e administrado por produtores.
organizados por produtores
Servios de Extenso
Estas abordagens apiam-se em servios de extenso comercializados.
Comercializados
Extenso de custo compartilhado Pode ser incorporada em qualquer outra abordagem de extenso requerendo a
diviso dos custos entre os produtores.
Servios de Extenso e
Esto se tornando mais comuns, medida que a racionalidade do servio pblico
assistncia comercial
gratuito de extenso questionada e produtores descobrem que precisam de
servios mais especializados dos que os disponveis pela agncia pblica de
extenso.
Extenso no Agronegcio
D suporte aos interesses comerciais de fornecedores de insumos e compradores de
produo que requerem ou se beneficiam do provimento de servios de extenso
slidos para atender administrao e produo agrcola.
Extenso de mdia de massa
Esta abordagem apia outros esforos de extenso ou prov servios de
extenso a uma audincia geral.
Mdia de Massa
Prov servios de informao pura talhados para uma audincia ampla.
Servio de Extenso
Origem ou Caractersticas
Mdia de massa facilitada
Liga servios de informao de mdia de massa com agentes de extenso ou
extenso de produtores para facilitar a discusso e compreenso de temas.
Tecnologias de Comunicao
Permitem as pessoas nas reas rurais interagirem com especialistas ou fontes
especializadas de informao atravs de telefone rural ou servios de internet,
possivelmente institucionalizados em telecentros para acesso comunitrio.
Fonte: ALEX et alii, 2002 (traduzido e adaptado pelo autor)

15

3. Financiamento dos servios de extenso rural


Alm das formas, modelos ou sistemas de extenso, outro ponto que exige uma
discusso destacada o financiamento dos servios. Uma explanao da natureza da
extenso privada exige uma compreenso da possibilidade de separar o financiamento de
atividades da extenso de sua proviso.
Os custos da extenso precisam ser mais bem avaliados face os retornos
econmicos e sociais associados com o seu sucesso. O objetivo dos debates sobre
descentralizao e privatizao dos servios de extenso fazer o investimento pblico em
extenso ser mais eficiente, no elimin-lo. Embora mais estudos sejam necessrios para
medir o retorno econmico dos investimentos em servios de extenso pblica, as pesquisas
realizadas indicaram, em contraste com algumas desaprovaes constatadas, que a extenso
em muitos casos fornece taxas de retorno elevadas e , consequentemente, um investimento
pblico rentvel (RIVERA; CARY, 1997).
O investimento pblico em extenso justificado quando o pblico em geral se
beneficia mais que o cliente da extenso, quando o governo pode prover servios mais
baratos ou melhores que o setor privado, quando os servios de extenso diretamente
facilitam outros programas, ou quando o setor privado no prov os servios necessrios
(Van den Ban, 2000, in ANDERSON; FEDER, 2003).
A maioria do pessoal de extenso nos pases em desenvolvimento financiada e
empregada pelo setor pblico. Entretanto, como j vimos, esforos de reforma do setor
pblico, que incluem a descentralizao, financiamento e terceirizao, e um envolvimento
crescente com o setor privado e o terceiro setor (organizaes no governamentais,
organizaes de produtores) tm conduzido emergncia de formas pluralsticas de servios
de consultoria agrcola (ANDERSON, 2007).
Como as necessidades rurais de conhecimento e de informao so diversas, h
vantagens em se ter uma variedade de provedores de consultoria sobre inovaes tecnolgicas
e outros servios. Tal estratgia exige mecanismos novos para financiamento ou cofinanciamento de servios e, mais importante ainda, exige mecanismos (isto , formao,
suporte tcnico, mdia de massa, monitoramento e avaliao) que aumentem a qualidade dos
servios proporcionados pelas diversas instituies. Vrios pases caminharam na direo da
diminuio ou da recuperao dos custos associados proviso da extenso pblica,
transferindo particularmente as funes de proviso de "bens privados indstria privada.

16

Um desenvolvimento imbudo de formas novas de suporte financeiro para a


extenso a tendncia s fontes mistas de financiamento. Os formuladores de polticas
pblicas devem considerar o complexo inteiro da extenso rural ao planejar alocar fundos ou
procurar arranjos de financiamento alternativos para o setor pblico.
Por sua vez, quando os produtores rurais so confrontados com a deciso de
pagar taxas comparveis pela consultoria da agncia pblica ou por consultores privados,
favorecem tipicamente o setor privado, que vem como sendo mais tecnicamente
competente e competitivo (MURRAY, 1999).
Para Anderson e Feder (2003) a racionalidade econmica de produtores para
pagar por servios de extenso geralmente clara e a tendncia em direo ao pagamento
pelo usurio est bem estabelecida em pases da Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE). Em pases em desenvolvimento, muitos produtores
so incapazes ou no desejam pagar por servios, j que eles no vem exemplos de uma
extenso efetiva, responsiva. Outra limitao da extenso privada paga que muitos pases
tm poucos provedores de servios fora do setor pblico. Ademais, poucas instituies
pblicas tm incentivos e arranjos institucionais para encorajar programas pagos.
Outros autores (RIVERA; QAMAR; CROWDER, 2001; ALEX et alii, 2002) j
propuseram esquemas de representao da relao entre fontes de financiamento e
provedores de servios de extenso. Mas Anderson (2007) props uma Tabela (3) que
organiza mais completa e detalhadamente os provedores de servios (sejam do setor pblico,
setor privado ou do terceiro setor ou organizaes de produtores rurais) e as diversas fontes:
Convm destacar, entretanto, que a Tabela em questo no considera
necessariamente as fontes primrias dos recursos. Por exemplo, dificilmente ONGs possuem
recursos prprios para contratao ou prestao direta de servios de extenso gratuitos. Tais
organizaes dependem de doadores internacionais ou nacionais, normalmente fundaes e
instituies privadas com objetivos filantrpicos ou sociais, ou recebem doaes de pessoas
fsicas, simpatizantes das causas defendidas pela ONG, ou recebem repasses de verbas
pblicas, atravs de contratos de financiamento e prestao de servios.
As organizaes de produtores rurais tambm nem sempre tm recursos prprios
para prestao gratuita de servios. Para as cooperativas agropecurias, em geral, o custo
destes servios est embutido nas taxas cobradas pelos demais servios prestados ou em
mensalidades pagas pelos cooperados, ou so efetivamente cobrados.

17

Tabela 3 - Opes para a proviso e financiamento de servios pluralsticos de extenso

Provedor do servio

Fonte de financiamento para o servio


Setor Pblico

Setor Privado:
Produtores

Setor Pblico:

(1) Servios de
extenso do setor
pblico, sem taxas,
diferentes graus de
descentralizao

(5) Servios de
extenso baseados
em subsdios
pblicos

Setor Privado:
Empresas

(2) Contratos
financiados
publicamente para
provedores de
servios privados

(6) Companhias
privadas provem
servios pagos de
extenso

(10) Servios inclusos: (13) ONGs


contratam staff
empresas provem
informao com a venda tcnico de
provedores de
de insumos e
servios privados
equipamentos ou
processamento de
produtos

Terceiro Setor:
ONGs

(3) Contratos
financiados
publicamente para
ONGs

(7) Servios pagos


pelos produtores,
contratados de
ONGS

(11) Companhias
privadas contratam staff
tcnico de extenso
ONGs

(4) Contratos
Terceiro Setor:
organizaes rurais financiados
publicamente para
(OR)
ORs

Setor Privado:
Empresas

Terceiro Setor:
organizaes rurais
(OR1)
(9) Companhias
(12) ONGs
(16) ORs contratam
privadas contratam staff contratam staff
staff tcnico de
tcnico de servios
tcnico de
servios pblicos de
pblicos de extenso
servios pblicos extenso
de extenso

(8) Equipes de
service de consultoria
contratada por ORs,
e produtores pagam
taxas

Terceiro Setor:
ONGs

(17) ORs contratam


staff tcnico de
provedores de
servios privados

(14) ONGs
contratam seu
prprio staff
tcnico e
fornecem servios
gratuitos
(15) ONGs
financiam staff de
servios de
extenso
contratado a ORs

(18) ORs contratam


seu prprio staff de
extenso e provem
servios gratuitos aos
membros

Fonte: Birner et al. (2006: 18), adaptado de Rivera (1996) e Anderson e Feder (2004, p. 44), in Anderson
(2007). Traduzido pelo autor.
(1) Por Organizaes Rurais entenda-se as do sistema cooperativista, os sindicatos (patronais e de
trabalhadores) e as associaes de produtores ou criadores. O Servio Nacional de Aprendizagem Rural
(SENAR) um bom exemplo de servio de extenso rural no Brasil, pertencente s ORs sindicais, voltado
capacitao de mo de obra.

Van Den Ban (2000) ponderou que a fonte dos recursos para financiamento de
organizaes da extenso podem ser:
1.

um servio governamental pago por contribuintes;

2.

um servio governamental pago por uma arrecadao sobre determinados


produtos agrcolas;

3.

uma companhia comercial que vende insumos aos produtores rurais e/ou que
compra seus produtos, que em seu relacionamento com seus clientes
igualmente use a extenso;

4.

associao dos produtores rurais que pagam a extenso pelas suas taxas de
mensalidade;

5.

associao dos produtores rurais que subvencionada pelo governo;

6.

uma organizao no governamental (ONG) de que seja financiada por


doaes de dentro ou fora do pas e/ou por companhias comerciais para
finalidades de responsabilidade social;

18

7.

uma ONG que seja financiada por subsdios ou por contratos com o governo
(nacional ou um patrocinador governamental);

8.

uma empresa de consultoria que cobre uma taxa dos produtores rurais, que so
seus clientes;

9.

uma empresa de publicao que venda jornais agrcolas ou outras publicaes


aos produtores rurais;

10. combinaes diferentes das acima. (traduo do autor)


Diversas combinaes de financiamento so possveis. Por exemplo, quando um
governo paga os salrios dos agentes de extenso, e a maioria das despesas operacionais
coberta pela associao de produtores rurais, ou por uma cooperativa orientada
comercialmente, ou uma companhia fornecedora de insumos, ao emitir um jornal rural a seus
membros/clientes.
No Brasil, ao final da dcada de 80, com a promulgao da nova Constituio,
iniciou-se um discurso de defesa da municipalizao da agricultura, que nada mais seria que
um processo de descentralizao de responsabilidades e aes que antes eram da esfera federal.
Os governos de alguns estados (como no Rio de Janeiro, por exemplo) encontraram a uma
motivao para procurar participao das prefeituras no custeio de despesas como eletricidade
e aluguel dos escritrios locais das empresas de extenso, e combustvel para os veculos.
A municipalizao da agricultura, nos termos acima citados, foi muito criticada
pelos extensionistas na poca, que alegavam ficar refns das vontades polticas de alguns
prefeitos, que condicionavam a cobertura das despesas ateno prioritria dos
extensionistas para seus projetos polticos no meio rural, ou para praticar clientelismo. Os
tcnicos chamavam a este processo de prefeiturizao da agricultura. No estado do Rio de
Janeiro, o governo da poca chegou a ameaar com fechamento os escritrios locais nos
municpios cuja prefeitura no colaborasse com a sua manuteno.
No podemos perder de vista a opo do financiamento pblico das atividades de
extenso, embutido nos valores de emprstimos de crdito rural tomados pelos agricultores,
deixando-lhes livremente a deciso de que servio contratar (pblico pago, privado, ONG ou
organizao rural). Mas no encontramos na literatura pesquisada referncias a este que, em
nossa opinio, seria um importante mecanismo de financiamento dos servios de extenso.
Nestas condies, subsistiriam no mercado os prestadores que fossem mais eficientes e
apresentassem a menor relao custo-benefcio do servio.

19

Estratgias de contratao de servios de extenso demandam muitas abordagens


para a diviso de responsabilidades no financiamento, obteno, e a entrega dos servios,
embora a maioria das reformas envolva o financiamento pblico para o fornecimento de
servios privados. O financiamento pblico da contratao da extenso promove o
desenvolvimento de um mercado pluralista do sistema de servios de extenso, a
responsabilidade dos clientes, e a eficincia nas operaes. Como vantagem adicional, a
contratao feita diretamente por produtores rurais introduz mudanas fundamentais nos
relacionamentos (WORLD BANK, 2006). A figura a seguir demonstra esquematicamente o
fluxo de servios de extenso, da responsabilidade sobre prestao de contas e de recursos,
entre as fontes de financiamento pblico, as organizaes de extenso e os usurios ou
clientes, segundo os sistemas tradicionais e atuais de financiamento.
Figura 1 Mecanismos alternativos de financiamento de servios de extenso
Sistemas tradicionais de Financiamento:
Extenso sob responsabilidade do
financiador

Novos Sistemas de Financiamento


Extenso sob responsabilidade do
cliente/usurio

Usurios e/ou clientes

Usurios e/ou clientes

$$

Servios

Responsabilidade

Servios

Organizaes de extenso

Responsabilidade

$$

Organizaes de extenso

$$

Fontes de financiamento pblico

Fontes de financiamento pblico

Fonte: Banco Mundial, 2002

4. Reflexes aplicadas extenso rural no Brasil


No Brasil, servios no institucionalizados de extenso rural existiam desde o
sculo XIX, conforme pode ser evidenciado por uma leitura da legislao federal (PEIXOTO,
2009). Entretanto, a institucionalizao efetiva de um servio de assistncia tcnica e extenso
rural no Pas se deu somente ao longo das dcadas de 50 e 60, a partir da criao nos estados
de associaes de crdito e assistncia rural (ACAR), entidades civis, sem fins lucrativos, com
obteno de resultados mais significativos nas dcadas de 70 e 80. Juntamente com a
Associao Brasileira de Crdito e Assistncia Rural (ABCAR), criada em 21/06/1956, as
20

Acar constituam o Sistema Abcar, tambm chamado Sistema Brasileiro de Extenso Rural
(SIBER).
A Abcar foi estatizada pela da Lei n 6.126, de 06 de novembro de 1974 6 , que
autorizou o Poder Executivo a instituir a Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (EMBRATER 7 ), empresa pblica, vinculada ao Ministrio da Agricultura,
com personalidade jurdica de direito privado e patrimnio prprio. Nos anos seguintes as
estruturas das Acar foram absorvidas pelos governos estaduais e transformadas em empresas
de assistncia tcnica e extenso rural (EMATER) ou outras estruturas governamentais
semelhantes. O Siber transformou-se no Sistema Brasileiro de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (SIBRATER).
A pesquisa agrcola propunha o padro tecnolgico a ser seguido e era atravs
dos projetos tcnicos para contratao de crdito rural de custeio, elaborados em sua maioria
pelos extensionistas rurais, que os produtores tinham acesso aos recursos necessrios
aquisio de insumos (sementes certificadas, corretivos, fertilizantes, raes, medicamentos
veterinrios e defensivos agrcolas, etc.). Os projetos tcnicos de crdito rural para
investimento eram direcionados para a compra de mudas frutferas, mquinas (tratores,
colhedeiras, secadores) e equipamentos (implementos como arados, grades, semeadoras e
adubadoras) e financiamento de instalaes.
Assim, dos anos 60 a 80 ocorreram profundas mudanas no padro tecnolgico da
agropecuria brasileira que, no contexto da industrializao do Pas, permitiram a emergncia
de complexos agroindustriais competitivos, com participao de grandes empresas, algumas
multinacionais, produtoras de insumos e equipamentos.
Nos anos 80, o Sibrater esteve sob crticas e, ciente de que os mdios e grandes
produtores passaram progressivamente a receber e preferir a assistncia tcnica privada,
passou a concentrar suas aes nos pequenos produtores rurais e nos assentados da Reforma
Agrria, baseando-as em novas metodologias de capacitao extensionista, na participao e
na pedagogia de alternncia. Paralelamente o Sibrater passou a privilegiar um modelo mais
sustentvel de desenvolvimento rural, baseado em um padro tecnolgico mais adequado
realidade dos pequenos produtores.
6

Disponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=122480.


A Embrater foi efetivamente criada pelo Decreto n 75.373, de 14 de fevereiro de 19757, que regulamentou a
Lei n 6.126/74.
7

21

As mudanas de rumos do Sibrater nos anos 80 no foram suficientes para evitar a


crise do Sistema e, no obstante a Constituio Federal determinasse que as polticas
agrcolas contemplassem especialmente os servios de extenso, a Embrater foi extinta pelo
Decreto no 99.192, de 15 de maro de 1990 8 , junto com outras estatais. A resposta das
instituies estaduais de Ater, ento, foi a criao da Associao Brasileira das Entidades
Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (ASBRAER), mas a restrio de recursos
federais e nos estados levou o Sibrater a uma crise de srias propores, comprometendo a
capacidade de atuao do Sistema e at quase extinguindo algumas estruturas estaduais.
No Brasil a extenso rural pblica foi objeto de planejamento em poucas e
recentes oportunidades. Aps a extino da Embrater em 1990 o Decreto n 99.616, de 17 de
outubro de 1990 9 transferiu seu acervo tcnico e patrimonial e suas atribuies para Empresa
Brasileira de Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), que assumiu a atribuio de coordenao
do Sibrater. Foi criada na estrutura da Embrapa a Secretaria de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (SER/Embrapa), que chegou a elaborar um Plano de Ao Estratgica para o
perodo 1991/1005. Todavia, no se encontrou estudos ou documentos que comprovem a
execuo do plano ou resultados alcanados.
Nos dez anos seguintes vrias foram as alteraes na estrutura governamental
relativa coordenao do Sibrater. O Decreto n 936, de 23 de setembro de 1993 10 ,
transferiu a coordenao do Sibrater, antes atribuda Embrapa, para a Secretaria de
Desenvolvimento Rural (SDR) do ento unificado Ministrio da Agricultura, do
Abastecimento e da Reforma Agrria (MAARA). No ano seguinte, pelo Decreto n 1.261, de
04 de outubro de 1994 11 , foi criado o Departamento de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(DATER), que devido, no s carncia de recursos financeiros, como tambm pela pouca
representatividade poltica dos setores executores de Ater, tambm no conseguiu
desempenhar o importante papel que a Embrater exerceu no passado.

Este Decreto foi revogado pelo Decreto no 99.226, de 27 de abril de 1990, que reafirmou a extino da
Embrater, juntamente com outros rgos, como o Banco Nacional de Crdito Cooperativo S. A. (BNCC). A
Companhia de Financiamento da Produo (CFP), Companhia Brasileira de Alimentos (COBAL) e Companhia
Brasileira de Armazenamento (CIBRAZEM) foram fundidas na atual CONAB, o Instituto do Acar e do
lcool (IAA) e o Instituto Brasileiro do Caf (IBC) foram tambm extintos na mesma poca.
9
Disponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=225280
10
Disponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=138222.
11
Disponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=140009.

22

Com a edio do Decreto no 3.527, de 28 de junho de 2000 12 , o Dater foi


substitudo pelo Departamento de Infraestrutura e Extenso Rural (DIER) na estrutura do
Ministrio da Agricultura e Abastecimento (MAA). O Dier foi extinto na mudana da estrutura
regimental do desde ento Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA) pelo
Decreto n 4.629, de 21 de maro de 2003 13 . Em seguida o Decreto n 4.739, de 13 de junho
de 2003 14 , efetuou a transferncia da competncia relativa assistncia tcnica e extenso
rural do Mapa para o MDA, embora o Mapa ainda mantivesse a obrigao de atuar nessa
rea, conforme estabelecido em suas atribuies regimentais.
O Dater reapareceu na estrutura governamental somente quase quatro anos
depois, pelo Decreto n 5.033, de 5 de abril de 2004 15 , que aprovou a estrutura regimental do
MDA, e que colocou o Dater na estrutura da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF). No
entanto, essas alteraes estruturais no governo no se refletiram positivamente no
planejamento de polticas pblicas para os servios de extenso rural.
Com a crise enfrentada nos anos 90, a extenso pblica somente voltou a ser alvo
de um planejamento governamental federal dez anos depois do Plano da SER/EMBRAPA. A
Resoluo no 26, de 28 de novembro de 2001 16 , do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Rural Sustentvel (atual CONDRAF), aprovou a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e
Extenso Rural para a Agricultura Familiar, no mbito do Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio 17 (MDA). Essa Poltica foi elaborada pela Cmara Tcnica de Assistncia Tcnica,
Extenso Rural, Pesquisa e Capacitao, do Conselho, e atribua Cmara de Fortalecimento
da Agricultura Familiar a responsabilidade pela elaborao de uma proposta de implantao da
referida Poltica em curto prazo, em 2002, e em mdio prazo, em 2003. Entretanto, tudo indica
que a Poltica no chegou a ter uma proposta de implantao formulada.
Em maio de 2004 o MDA divulgou a elaborao de uma nova Poltica Nacional
de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (PNATER) 18 , definiu as diretrizes para a
elaborao do Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (PRONATER),

12

Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D3527.htm.


Disponvel em: http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=236339.
14
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2003/D4723.htm#art6.
15
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2004-2006/2004/Decreto/D5033.htm#art6.
16
Disponvel em: http://www.mda.gov.br/condraf/arquivos/1372514286.pdf. Publicada no D.O.U. de
17/01/2002, Seo 1, pginas 106-108.
17
Peixoto (2009) apresenta uma discusso detalhada sobre a evoluo passada e recente da legislao sobre
extenso rural e no Brasil das atribuies legais da atuao em extenso rural dos Ministrios da Agricultura,
Pecuria e Abastecimento, e do Desenvolvimento Agrrio.
18
Disponvel em: http://www.pronaf.gov.br/dater/arquivos/Politica%20Nacional%20de%20ATER.pdf
13

23

cuja primeira verso 19 foi publicada em 1 de maro de 2005. Uma segunda edio do
Pronater, com vigncia prevista para 2007 e 2008 chegou a ser discutida na IX Reunio do
Comit de Ater do Condraf, que previa o atendimento de 2 milhes de famlias e capacitar
15 mil extensionistas. A Pnater de 2004 no menciona a sua verso antecessora (de 2001,
elaborada pelo Condraf) e incorpora a viso inovadora de que os servios de Ater devem ser
caracterizados por uma pluralidade de formas institucionais. Entre as inovaes da Pnater de
2004 est definio de que a nova Ater dever organizar-se na forma de um Sistema
Nacional Descentralizado de Ater Pblica, do qual participem entidades estatais e no
estatais. De acordo com a Pnater,
esto compreendidas como entidades, instituies ou organizaes que podem
participar do Sistema Nacional Descentralizado de Ater Pblica:

as instituies pblicas estatais de Ater (municipais, estaduais e federais);

as empresas de Ater vinculadas ou conveniadas com o setor pblico;

os servios de Extenso Pesqueira;

as organizaes dos agricultores familiares que atuam em Ater;

as organizaes no-governamentais que atuam em Ater;

as cooperativas de tcnicos e de agricultores que executam atividades de

Ater;

estabelecimentos de ensino que executem atividades de Ater na sua rea

geoeducacional;

as CFR (Casas Familiares Rurais), EFA (Escolas Famlia Agrcola) e outras

entidades que atuem com a Pedagogia da Alternncia e que executem atividades de


Ater;

redes e consrcios que tenham atividades de Ater;

outras, que atuem dentro dos princpios e diretrizes desta Poltica.

Observe-se que, todavia, o Sistema proposto no prev a participao de entidades


do setor privado, como indstrias, agroindstrias e revendas agropecurias. No h, por parte
do Estado brasileiro, preocupao com o estudo, regulamentao, monitoramento ou incentivo
atuao destes provedores privados de servios de assistncia tcnica e extenso rural.
Dificuldades legais e oramentrias na implantao da Pnater levaram o governo
brasileiro a propor, em julho de 2009, sua instituio por projeto de lei, que tramitou em
regime de urgncia constitucional e foi aprovada, com alteraes, pelo Congresso Nacional,
19

Disponvel em: http://www.faser.org.br/anexos/Pronater.doc.

24

sendo sancionada na forma da Lei n 12.188, de 11 de janeiro de 2010 20 , que institui a Poltica
Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural para a Agricultura Familiar e Reforma
Agrria PNATER e o Programa Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural na
Agricultura Familiar e na Reforma Agrria PRONATER, e altera a Lei no 8.666, de 21 de
junho de 1993. A Lei foi regulamentada pelo Decreto n 7.215, de 15 de junho de 2010 21 .
A formalizao da Pnater por lei federal parece dever-se inteno do Governo
de alterar a Lei no 8.666, de 1993 (Lei das Licitaes), isentando de licitao o processo de
contratao pelo MDA das entidades prestadoras de servios de extenso rural, haja vista
que o texto da Lei n 12.188, de 2010, significativamente mais simples que o da Pnater
divulgada em 2004. No obstante, convm destacar que a Lei preocupa-se em detalhar o
processo de credenciamento, contratao, avaliao e controle e fiscalizao das entidades
contratadas e avaliao de resultados alcanados.
A meta do Plano Safra para a Agricultura Familiar 2009/2010, do MDA, era
assistir 1,2 milho de agricultores familiares. Relatrio 22 preliminar que contempla a ao de
prestao de servios de extenso rural geridos pelo MDA em todos os territrios dentre os
120 Territrios da Cidadania 23 onde h previso de execuo, registra uma meta de
assistncia a 1,905 milho de agricultores familiares em 2010. Entretanto, o documento do
Plano Safra da Agricultura Familiar 2010/2011 24 , no prev metas de agricultores familiares
assistidos.
No obstante nos ltimos anos tenham aumentado os recursos oramentrios
destinados ao Dater, para repasse s entidades prestadoras de servios nos estados, ainda so
insuficientes para o atendimento da demanda por servios de extenso rural dos 4,36 milhes
de estabelecimentos de agricultores familiares identificados no Censo Agropecurio de 2006.
Ademais, so necessrios mais estudos que demonstrem os recursos destinados e
efetivamente aplicados no Sibrater e, sobretudo, mais que o nmero de agricultores
assistidos, sobre os resultados alcanados com a prestao dos servios.
20

Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Lei/L12188.htm.


Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_Ato2007-2010/2010/Decreto/D7215.htm.
22
Disponvel em: http://www.mda.gov.br/dotlrn/clubs/territriosrurais/xowiki/portlets/territorios/oferta/reportpe?territorio=&initial_response_id=3131175&period_p=20102. Acesso em 10/09/2010.
23
Programa do Governo Federal, lanado em 2008, que tem como objetivos promover o desenvolvimento
econmico e universalizar programas bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento
territorial sustentvel. Informaes disponveis em: http://www.territoriosdacidadania.gov.br/
24
Disponvel em: http://www.mda.gov.br/portal/arquivos/view/diversos/plano_safra_net.pdf. Acesso em
10/09/2010.
21

25

5. Concluses
A maioria dos servios de extenso no mundo surgiu no incio da segunda
metade do sculo XX, atrelados aos ministrios de agricultura. J na dcada de 70
emergiram servios consultivos de mercado, primeiramente nos EUA, e paralelamente novos
modelos foram propostos em substituio ao difusionismo puro.
Nos anos 80, a reduo da importncia relativa da agricultura para o crescimento
econmico, gastos elevados e oramentos declinantes, alcance limitado e deficincia de
resultados dos servios pblicos de extenso originaram crescentes restries de recursos
financeiros e de mo de obra qualificada, e levaram a um aumento das crticas a tais servios.
Em consequncia ocorreram estratgias de descentralizao e privatizao desse servio,
tanto em pases desenvolvidos, a partir da dcada de 80, quanto em desenvolvimento, na
dcada de 90, privilegiando-se modelos orientados pela demanda, mais participativos e
voltados para a ao com grupos de produtores.
Diversos estudos, muitos patrocinados pela FAO e Banco Mundial, apontaram
que a modernizao tecnolgica da agricultura, a especializao de produtores e a ampliao
da escala de produo favoreceram o surgimento de um mercado privado da informao
agrcola como um bem, onde atuam provedores privados de servios de extenso rural, tais
como indstrias de insumos e equipamentos, agroindstrias, profissionais autnomos,
empresas de assistncia tcnica, entre outros.
Nos pases onde a especializao e o aumento da escala produtiva na agricultura
ocorreram verificou-se a tendncia ao surgimento de um mercado para a informao agrcola
especializada. Diversos autores argumentam que este tipo de informao adquire um valor
que lhe confere um carter de bem privado, o que estimularia o surgimento de servios
privados de fornecimento informao agrcola especializada.
Entretanto, os produtores que no possuem escala comercial de produo, so
desorganizados e/ou menos modernizados, no configuram um pblico de interesse da
extenso privada, e continuam necessitando de servios gratuitos ou subsidiados que
fornecem informaes mais generalistas,, sendo melhor atendidos pelo governo, por
organizaes no governamentais ou de produtores. A descentralizao mais adequada de
servios nacionais se d no mbito dos estados, e deve ser combinada com mecanismos
pluralsticos de privatizao, contratao privada e financiamento dos servios.
26

A perspectiva global sobre a extenso a de uma rede multi-institucional de


sustentao do conhecimento e da informao para as populaes rurais, vista dentro de uma
agenda mais ampla de desenvolvimento rural. Isto implica que os governos precisam atuar
na definio e na execuo de polticas coerentes de extenso em direo a um sistema
pluralista de servios, que considere tambm a descentralizao, a partilha de custos, a
recuperao de custos e a participao das partes interessadas. Portanto, diversos modelos ou
sistemas de extenso rural podem coexistir, com fontes de financiamento tambm
diversificadas, sobretudo em pases onde houver grande heterogeneidade de perfis de
produo e de produtores.
O Brasil tem o desafio de avaliar ser a Pnater, instituda por Lei, efetivamente
resultar em alocao de mais recursos pblicos pelos governos federal e estaduais no
Sibrater, ou se novos mecanismos de financiamento ou um novo sistema de extenso rural,
mais pluralizado e multi-institucional, sero necessrios.
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