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UNIVERSIDADE VEIGA DE ALMEIDA (UVA)


DISCIPLINA: GESTO DO TERCEIRO SETOR

APOSTILA
ADMINISTRAO PBLICA E REFORMA DO
ESTADO

Por Patrcia Nassif da Cruz1

Rio de Janeiro
2015

Patricia Nassif . Mestre em Administrao Pblica pela FGV/EBAPE e servidora pblica federal na Fiocruz,
lotada na Cooperao Social/Presidncia. E-mail:patricianassif@fiocruz.br.

SUMRIO

1 ADMINISTRAO PBLICA ----------------------------------------------------------------2


1.1 Conceito -----------------------------------------------------------------------------------------2
1.2 Contextualizando a Administrao Pblica ----------------------------------------------2
1.3 Evoluo da Administrao Pblica no Brasil: 1930-1998--------------------------2

2 ESTADO E APARELHO DO ESTADO -------------------------------------------------11


2.1 Estrutura do Aparelho do Estado---------------------------------------------------------11
2.2 Crise e Reforma do Estado-----------------------------------------------------------------13

2.3 Administrao Pblica Gerencial ------------------------------------------------------15


3 TEXTOS COMPLEMENTARES -----------------------------------------------------------17
3.1 Gesto do Setor Pblico: Estratgia e Estrutura para um Novo Estado-------17
3.2 Reforma Neoliberal?------------------------------------------------------------------------26
3.3 A Reforma Gerencial do Estado de 1995---------------------------------------------33
4 LEIS/DECRETOS ----------------------------------------------------------------------------42
4.1 Decreto Lei n 200/67 --------------------------------------------------------------------- 42
4.2 GES PUBLICA------------------------------------------------------------------------------- 44
4.3 Decreto n 5.383 de 3 de maro de 2005------------------------------------------- 47

GLOSSRIO.........................................................................................................51

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1 ADMINISTRAO PBLICA

1.1 Conceito: conjunto de atividades diretamente destinadas execuo


concreta das tarefas ou incumbncias consideradas de interesse pblico
numa coletividade ou numa organizao estatal.
1.2 CONTEXTUALIZANDO A ADMINISTRAO PBLICA
A administrao pblica, no mbito mundial, encontra-se em um momento
revolucionrio, envolvendo-se em novas contextualizaes, cuja finalidade
reformular os parmetros da administrao burocrtica que ainda so praticados
pelos responsveis pela gesto da coisa pblica.
Estas inovaes aproximam-se do que Max Weber chamou de paradoxo das
conseqncias, onde se busca atingir determinada meta, e obtm-se resultados
inesperados. Para

que

se

possa

conseguir melhores resultados nesta

interferncia, deve-se ter como regra a nfase nos meios, sem maior empenho na
discusso de seus aspectos polticos.
Sob esta tica, os estudos que esto sendo desenvolvidos buscando definir o tipo
de estado que se pretende para este sculo XXI, devero privilegiar os aspectos
gerenciais, com nfase em resultados, atravs da otimizao da utilizao dos
recursos financeiros, humanos e materiais disponveis, o que representa um
desafio diante das diversas vertentes tericas que se dispem a discutir a forma
como deve ser estruturada a administrao pblica.

1.3 EVOLUO DA ADMINISTRAO PBLICA NO BRASIL: 1930-1998


1.3.1 Final da dcada de 30 a 1945 (Modernizao e criao do Estado
autoritrio)
A modernizao da estrutura administrativa do Aparelho do Estado (ver glossrio)
e a profissionalizao dos quadros da Administrao Pblica ingressam como
prioridade na agenda poltica to somente a partir dos anos 30, na onda de

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centralizao e tendncias reformistas trazidas pela Revoluo que levou Getulio
Vargas ao poder, aglutinando em torno de si os interesses das oligarquias
estaduais dissidentes, dos setores urbanos (classe mdia e industriais)
emergentes.
At o final da dcada de 30, alm dos militares que seguem seus prprios
princpios de organizao, somente o Itamaraty e o Banco do Brasil erma
estruturados nos moldes de uma burocracia weberiana clssica.
Foram esses grupos que deram sustentao s iniciativas polticas que
conceberam e implementaram, a partir da Revoluo de 30, intervenes estatais
na economia voltadas para o fortalecimento do Estado para o desenvolvimento
nacional.
Vale ressaltar que essa nacionalizao, ou seja, que essa interveno direta
na economia eram essenciais para industrializar o pas atravs da
substituio das importaes.
Dessa forma, o Estado Brasileiro passa por uma profunda transformao, iniciada
em 1930 e ampliada no sentido autoritrio e intervencionista em 1937, a saber:
dinmica de fortalecimento do poder central:
- implica na concentrao das decises polticas relevantes na pessoa do
Presidente, com a supresso ou submisso das elites polticas regionais, ao
mesmo tempo em que as unidades subnacionais (estados e municpios) tem sua
autonomia suprimida em benefcio da esfera federal;
projeto nacional-desenvolvimentista:
- compreende a adoo de um projeto de desenvolvimento de longo prazo e
mbito nacional levado a efeito por uma elite poltico-burocrtica emergente, para
tanto desenvolvendo os seguintes mecanismos:
- forte regulamentao estatal;
- interveno direta na economia;
- modelo autrquico de substituio de importaes;
criao de um Aparelho de Estado burocrtico:
- tratava-se de reorganizar o Aparelho de Estado a fim de instrumentalizar o
processo de centralizao poltica e de viabilizar o projeto nacional-desenvolvi-

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mentista, com as seguintes medidas:
expanso da atuao pblica, atravs da criao de Ministrios e
rgos administrativos para atuar/ intervir na sade, educao, trabalho, indstria
e comrcio ;

tentativa de formao de uma burocracia profissional, integrada por

agentes administrativos tecnicamente qualificados e eticamente orientados para o


Estado.
Assim, temos um novo modelo administrativo de Estado, que procura conciliar a
busca de profissionalizao do servio pblico
Criao do modelo burocrtico
A criao da Administrao Pblica Burocrtica brasileira teve como marco a
criao de Conselho Federal do Servio Pblico Civil (CFSPC), em 1936, pela Lei
n 248/36. Tratava-se de um rgo colegiado destinado a disciplinar a
administrao de pessoal e as atividades-meio do setor pblico (oramento,
materia1, comunicaes, organizao e coordenao interna).
Em 1938, o CFSPC transformou-se em Departamentos de Administrao do
Servio Pblico, DASP,: como rgo central cuja misso era a de modernizar o
Aparelho de Estado brasileiro, com a profissionalizao do servio pblico e a
racionalizao dos procedimentos administrativos. Esses objetivos seriam
alcanados mediante as seguintes medidas:
- centralizao das atribuies de reforma e de reorganizao do Setor Pblico;
- promoo de uma poltica de gesto de pessoal;
- racionalizao dos mtodos e processos administrativos.
No entanto, se no campo tcnico as medidas do DASP se destacavam, a
implementao das mesmas criou uma falsa disciplina organizacional, que no
podia superar as reais condies do pas. A falsa noo de eficincia e
racionalidade permitiu a expanso da mquina burocrtica.
A nfase com a formulao da estrutura e no com seus propsitos, adotada
pelo Estado Novo (1937-1945) no perodo de 1937-1941 deixou em segundo
plano a necessidade de investir em infra-estrutura e qualificao dos servios,

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atrasando a administrao em relao expanso econmica.
Com a retomada do crescimento econmico em 1942, todavia, o Estado Novo
volta-se para a implantao de um projeto de desenvolvimento nacional que
implica na interveno direta do Aparelho do Estado na economia, inclusive na
condio de produtor de bens e servios infra-estruturais.
1.3.2 Perodo 1946-1964
O processo de redemocratizao, que tem lugar com a queda de Getulio Vargas
em 1945 e se institucionaliza com a promulgao da Constituio Federal de
1946, no altera significativamente a estrutura do Aparelho de Estado construda
no perodo de 1930-1945, exceto por um progressivo esvaziamento do DASP,
identificado com a ditadura do Estado Novo (1937-1945) e hostilizados pelos
polticos profissionais que adotam a prtica clientelista (ver glossrio) de trocar
empregos pblicos por votos e apoio em suas campanhas eleitorais.
Somente, com a Lei n 1711 de 1952, que institui o Estatuto dos Funcionrios
Pblicos Civis da Unio, so restauradas normas estatutrias e o concurso
pblico para o ingresso no servio pblico.
Em 1956 comeo a era das reformas globais, com a criao de duas novas
organizaes encarregadas de reconfigurar o Aparelho do Estado, a saber: COSB
(Comisso de Simplificao Burocrtica), buscando a desburocratizao, ou a
correo das disfunes do modelo burocrtico, que se caracterizava como
excessivamente centralizador e ritualstico.
A COSB representou o ponto de partida para a elaborao de conceitos, diretrizes
e objetivos que nortearam as futuras propostas de reformulao da Administrao
Pblica.
CEPA (Comisso de Estudos e Projetos Administrativos), a qual tinha por
finalidade assessorar o Congresso em questes de Reforma Administrativa, tanto
na dimenso processual quanto estrutural.
Embora tenham ambas as comisses um papel significativo no processo de
desburocratizao da Adm Pblica ensejada como um pilar da reforma

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administrativa do Governo Juscelino Kubitschek (1956-1961).
O projeto nacional - desenvolvimentista
O Governo JK repete os padres de corporativismo (ver glossrio) e clientelismo
que caracterizam os perodos anteriores, mas agrega a esses padres o
insulamento burocrtico (ver glossrio), no contexto de um projeto de
desenvolvimento nacional que implica uma intensa interveno do Estado na
economia.
A opo desenvolvimentista exige a constituio de um ncleo tcnico do Estado
capaz de formular e acompanhar a implementao de uma srie de polticas
econmicas e sociais que visam a construir a base de industrializao pesada e
de alta tecnologia do pas, visando tanto a suficincia em infra-estrutura quanto a
produo industrial de bens de consumo em massa.
O Governo JK desejava implementar um projeto de desenvolvimento nacional
consubstanciado no Plano de Metas, mas simultaneamente no podia superar a
estrutura clientelista que caracterizava o acesso aos cargos comuns do servio
pblico nem racionalizar seu funcionamento.
1.3.3 Perodo 1965-1984
O Regime Militar que passou a vigorar em 1964 assumiu sua prpria verso do
projeto de desenvolvimento nacional, sendo uma delas reforma administrativa,
consubstanciada no Decreto - Lei 200/67.
A Reforma administrativa desencadeada pelo Regime Militar tem como
marco legal o Decreto-Lei n200/67, cuja filosofia pode ser assim expressa Plano Diretor do Aparelho da Reforma do Estado:

centralizao normativa: formulao de um plano geral, de planos


setoriais, plurianuais, normas de alocao oramentria, programao de
despesas, mecanismos de controle da Administrao Pblica;

descentralizao executiva: diversificao da natureza dos rgos e


agncias pblicas e delegao de autoridade para executar polticas
formuladas pelo Governo Central, consolidando as fundaes de direito

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privado, dotadas de liberdade de admisso de quadros, bem como
expandindo as empresas estatais - empresas pblicas e sociedades de
economia mista.
Essa reforma administrativa introduziu um conjunto de tcnicas e procedimentos
gerenciais na Administrao Pblica, ao enfatizar a flexibilidade da administrao
indireta e dot-la de maior autonomia para gerir seus recursos e executar as
polticas formuladas pelo Governo. O Decreto Lei200/67, tem por objetivos:
- princpios de descentralizao institucional;
- transferncia de atividades para o setor privado;
- maior flexibilidade no processo de implantao da reforma;
- sistematizao de normas e procedimentos.
Assim, constitui um marco na tentativa de superar a rigidez que caracterizava o
modelo burocrtico tradicional, deslocando atividades para autarquias, fundaes,
empresas pblicas e sociedades de economia mista, de forma a adquirir mais
dinamismo operacional por meio de uma descentralizao funcional.
1.3.4 Perodo 1985-1990
A Nova Repblica
A retomada da democratizao do pas na segunda metade da dcada de 1980,
alimentada pelas demandas de participao poltica dos diversos segmentos
sociais, e que culminou no estabelecimento de um novo texto constitucional de
1988, mostra-se incompatvel com o modelo centralizador, nos planos polticoinstitucional e econmico, vigente nas dcadas anteriores. A democratizao
ope-se centralizao do perodo autoritrio e impe a transformao do
aparelho administrativo em um ente reduzido, orgnico, eficiente e gil para
atender s demandas da sociedade.
Neste perodo foi elaborado o Decreto Lei n 2.299/86 que alterou o Decreto Lei
200/67, nos seguintes aspectos:
- incluso das fundaes na Administrao Indireta, removendo o carter de
entidades regidas por legislao de direito privado;
- criao da Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP, destinada

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formao, aperfeioamento e profissionalizao do pessoal civil de nvel superior
- criao da carreira e promoo do primeiro concurso para Carreira de
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental - Lei n.7.834/89.
A Constituio Federal de 1988
O texto constitucional de 1988 trouxe, dentre outras mudanas, as seguintes
inovaes para o setor pblico brasileiro, que vieram consagrar o conjunto de
reformas administrativas desencadeadas a partir de 1985:
- perda de autonomia do Poder Executivo para atuar na organizao da
Administrao Pblica - foi delegado ao Congresso Nacional, com sano do
Presidente, poder para dispor, dentre outras matrias, da organizao
administrativa e da criao, transformao e extino de cargos, empregos e
funes pblicas;
- descentralizao de recursos oramentrios e da execuo de servios
pblicos, com transferncia de encargos para estados e municpios.
- isonomia salarial entre os Poderes;
- direito de livre associao sindical para servidores pblicos civis;
- regime jurdico nico para toas esferas de Governo;
- plano de carreira para servidores da Administrao direta, autrquica e
fundacional;
- estabilidade aps dois anos de efetivo exerccio para servidores nomeados
em virtude de concurso pblico.
1.3.5 Perodo 1991-1998
Administrao Pblica no perodo Collor
A proposta elaborada no Governo Collor emerge num cenrio de forte crtica ao
modelo de Estado intervencionista e empresarial, tomando o modelo de
Administrao at ento vigente como um obstculo modernizao do Estado e
da economia.
A leitura da reforma passa a ter um vis acentuadamente econmico. A crise
econmica e o cenrio internacional vo influenciar a conduo da reforma. Sua

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motivao no reside somente na crise fiscal, que se acentua a partir dos anos 80
e que culmina com a superao do modelo de desenvolvimento baseado na
substituio de importaes e do correlato paradigma de administrao para o
desenvolvimento, mas sobretudo, na necessidade de saneamento das contas do
governo e de controle do dficit pblico, como condio de entrada de
investimentos estrangeiros, da retomada do desenvolvimento econmico baseado
na substituio de importaes e do correlato paradigma de administrao para o
desenvolvimento, mas sobretudo, na necessidade de saneamento das contas do
governo e de controle do dficit pblico, como condio de entrada de
investimentos estrangeiros, da retomada do desenvolvimento econmico e de
uma insero mais competitiva na nova ordem internacional.
Nos anos 90, o Estado perde a capacidade de atuar como protagonista do
desenvolvimento, sendo antes apontado como um entrave insero num
contexto de alta competitividade internacional.
No Governo Collor, as iniciativas foram limitadas descentralizao da gesto dos
servios pblicos. A nica iniciativa sistemtica foi o processo de privatizao das
empresas estatais.
A economia brasileira experimentou uma mudana substancial a partir de 1994,
com o lanamento do Plano Real. Esse programa de ajuste conseguiu reverter
uma taxa inflacionria de aproximadamente 50 por centos mensais, em junho de
1994, a menos de 1% mensal em 1996. Alm do crescimento econmico - 4,5%
mdio anual, entre 1993 e 1996 e tambm da queda da taxa de juros.
Esses avanos coexistem com problemas de equilbrio fiscal, de balana de
pagamentos e principalmente um grande atraso em matria de eqidade social.
Para aumentar os recursos pblicos sem lanar mo de maior carga
tributria, o programa de privatizao foi acelerado, onde foram vendidas
mais de 50 empresas estatais, inclusive a Telebrs e suas subsidirias.
Nesse perodo, em novembro de 1995 foi criado o Plano Diretor da Reforma
do Aparelho do Estado - PDRAE, elaborado pelo MARE e aprovado pela
Cmara de Reforma do Estado e pelo Presidente da Repblica.

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Os princpios gerenciais contidos no PDRAE foram:


- ao do Estado deve estar focalizada no cidado;
- o controle das aes estatais deve exercer-se pela avaliao de
desempenho;
- deve fortalecer-se a capacidade de planejamento e acompanhamento das
entidades responsveis pela formulao de polticas e pelo controle de
resultados;
- os servios do Estado devem ser descentralizados;
- deve existir "accountability" - ver glossrio - face aos cidados.
2 - ESTADO E APARELHO DO ESTADO
2.1 Estrutura do Aparelho do Estado ver glossrio
O Estado a organizao burocrtica - ou aparelho - que possui o poder de
legislar e tributar sobre a populao de um determinado territrio. a nica
estrutura organizacional que possui o "poder extroverso", ou seja, o poder
de constituir unilateralmente obrigaes para terceiros, com extravasamento
dos seus prprios limites.
O aparelho do Estado ou administrao pblica lato sensu, compreende - Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado:

um ncleo estratgico ou Governo, constitudo pelas cpulas dos trs


poderes, que detm a titularidade das funes inerentes ao poder
soberano de Estado, quais sejam, fazer as leis, administrar a alocao de
recursos pblicos;

um corpo de funcionrios, constitutivo da burocracia, que supervisiona,


assessora e implementa as atividades de regulamentao da sociedade e
de prestao de servios pblicos, constitui o aparelho administrativo, o
qual seria o conjunto de rgos e instituies de que dispe o Governo
para implementar seus comandos;

uma fora militar defesa externa e policial ordem pblica, mediante

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as quais o monoplio do uso legtimo da violncia fsica exercido, e pelas
quais, em ltima instncia, o Estado faz valer sua soberania externa e
internamente.
De acordo com o modelo proposto por Bresser Pereira Plano Diretor da Reforma
do Estado em 1995, o aparelho de Estado se desdobra em quatro setores, a
saber:
Ncleo estratgico corresponde ao Governo. o setor que define as leis e as
polticas pblicas, e cobra o seu cumprimento. Corresponde ao poder Legislativo
-senadores e Deputados Federais e do Judicirio Ministros dos Tribunais
Superiores, bem como pela cpula do Poder Executivo - Presidente da Repblica,
Ministros de Estado e assessores diretos.
Atividades exclusivas o setor em que so prestados servios
monopolsticos, isto , aqueles que s o Estado pode realizar. So servios
ou agncias em que se exerce o poder extroverso do Estado correspondente ao
poder de arrecadar, regulamentar, fiscalizar, fomentar, policiar, representar o
Estado em sua condio soberana.
Exemplos: cobrana e fiscalizao de tributos.
Servios no exclusivos corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizaes pblica no-estatais e privadas,
prestando servios no-monopolsticos. As instituies desse setor no
possuem o poder de Estado. A presena do Estado se justifica por dois motivos:

os servios envolvem direitos humanos fundamentais como os de


educao e sade, considerados prioritrios para o bem-estar social;

os bens produzidos imediatamente se espalham pela sociedade, no


podendo ser transformados em lucros.

Exemplos: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa cientfica e


tecnolgica, as instituies de produo artstica e cultural, os museus.
Produo de bens e servios para o mercado corresponde rea de atuao
das empresas. caracterizado pelas atividades econmicas voltadas para o
lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do
setor de infra-estrutura. Esto no Estado pro dois motivos:

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falta de interesse ou capital (recursos financeiros, tecnologia, organizao)


do setor privado para realizar o investimento;

so atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via


mercado no possvel, no sendo vivel aumentar sua eficincia pela sua
oferta competitiva no mercado.

Exemplos: telecomunicaes, energia eltrica.


2.2 Crise e Reforma do Estado
As mudanas no modo de pensar a administrao pblica, com veementes
questionamentos sobre seu modelo de gesto, ganhou maior destaque a partir da
crise do petrleo ocorrida em 1973, cujas turbulncias econmicas provocadas
agravaram-se ao longo dos anos 1980, podendo-se destacar trs caractersticas
que estariam conduzindo o estado ao esfacelamento:
- Econmica em razo da ativa e nem sempre apropriada interveno estatal na
economia;
- Social com o advento do chamado Estado do Bem-Estar (Welfare State) ver
glossrio, cujo objetivo era a implementao de polticas na rea social;
- Administrativa relativa ao funcionamento interno do Estado, que adotava como
norteador gerencial o modelo burocrtico weberiano (ver glossrio).
Alm destas, algumas outras situaes contribuam para a discusso em torno da
necessidade de modificar-se o formato gerencial da administrao pblica:
- Crise fiscal decorrente da resistncia da populao em pagar mais tributos,
particularmente nos Estados Unidos e Gr-Bretanha, por no perceberem
recebimento de benefcios proporcionais aos valores pagos;
- Entendimento que os governos atingiram situao de ingovernabilidade (ver
glossrio), o que lhes tornava inaptos para resolver seus problemas;
- A globalizao e todas as inovaes tecnolgicas que transformaram a lgica do
setor produtivo e, conseqentemente, afetou o Estado.

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Em face da viso negativa que se tinha da forma gerencial do setor pblico,
fortaleceu-se a crena de que o setor privado possua o modelo ideal de gesto.
Esta tica foi fortalecida e ganhou aliados com a vitria dos conservadores na
Gr-Bretanha, em 1979, tendo frente Margareth Thatcher e dos republicanos
nos Estados Unidos, com a eleio de Ronald Reagan para Presidente em 1980.
Em 1990, houve a formulao do Consenso de Washington, fruto de um
seminrio que reuniu, em Washington, economistas do governo norte-americano e
de instituies internacionais, como o FMI e o Banco Mundial. O Consenso de
Washington passou a ser sinnimo de medidas econmicas neoliberais voltadas
para a reforma e a estabilizao de economias emergentes, notadamente as
latino-americanas. A privatizao, o controle da inflao, o Estado Mnimo e a
liberalizao do comrcio foram algumas de suas receitas, que passaram a ser
adotadas por governos do continente e tambm de outras regies, para promover
o desenvolvimento de seus mercados.
As polticas do Consenso de Washington se fundamentavam na rejeio do papel
ativista do Estado e na busca de um Estado mnimo e no intervencionista. A
premissa no manifesta era de que os governos seriam mais ineficazes na
alocao de recursos do que os mercados.
dentro desse contexto que, na atualidade, a Reforma do Estado acontece
simultaneamente em diversos pases, frutos da globalizao e das novas formas
encontradas pelos governos para repensar a relao Estado/Sociedade.
O que se discute que o Estado no pde cumprir com todas as suas promessas.
Desta forma, muitas economias em transio se viram foradas a fazer uma
drstica transio para a economia de mercado e grande parte do mundo em
desenvolvimento

teve

de

fazer

face

ao

fracasso

das

estratgias

de

desenvolvimento dominadas pelo Estado.

2.3 Administrao Pblica Gerencial


A administrao pblica gerencial emergiu, na segunda metade deste sculo,
como resposta crise do Estado; como modo de enfrentar a crise fiscal; como
estratgia para reduzir o custo e tornar mais eficiente a administrao dos

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imensos servios que cabiam ao Estado; e como um instrumento para proteger


o patrimnio pblico contra os interesses do rent-seeking (ver glossrio) ou da
corrupo aberta. Mais especificamente, desde a dcada dos 60 ou, pelo
menos, desde o incio da dcada dos 70, crescia uma insatisfao,
amplamente disseminada, em relao administrao pblica burocrtica.
Algumas caractersticas bsicas definem a administrao pblica gerencial.
orientada para o cidado e para a obteno de resultados; pressupe que os
polticos e os funcionrios pblicos so merecedores de um grau limitado de
confiana; como estratgia, serve-se da descentralizao e do incentivo
criatividade e inovao; o instrumento mediante o qual se faz o controle
sobre os gestores pblicos o contrato de gesto ver glossrio
Enquanto a administrao pblica burocrtica se concentra no processo, em
definir procedimentos para contratao de pessoal; para compra de bens e
servios; e em satisfazer as demandas dos cidados, a administrao pblica
gerencial orienta-se para resultados. A burocracia concentra-se nos processos,
sem considerar a alta ineficincia envolvida, porque acredita que este seja o
modo mais seguro de evitar o nepotismo e a corrupo. Os controles so
preventivos, vm a priori. Entende, alm disto, que punir os desvios sempre
difcil, se no impossvel; prefere, pois, prevenir.
A rigor, uma vez que sua ao no tem objetivos claros - definir indicadores de
desempenho para as agncias estatais tarefa extremamente difcil - no tem
alternativa seno controlar os procedimentos.
A administrao pblica gerencial, por sua vez, assume que se deve combater
o nepotismo e a corrupo, mas que, para isto, no so necessrios
procedimentos rgidos. Podem ter sido necessrios quando dominavam os
valores

patrimonialistas;

mas

no

so

agora,

quando

se

rejeita

universalmente que se confundam os patrimnios pblico e privado. Por outro


lado, emergiram novas modalidades de apropriao da res publica pelo setor
privado, que no podem ser evitadas pelo recurso aos mtodos burocrticos. O
rent-seeking quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar o

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Estado e exige que se usem novas contra-estratgias. A administrao


gerencial;

descentralizao;

delegao

de

autoridade

de

responsabilidade ao gestor pblico; o rgido controle sobre o desempenho,


aferido mediante indicadores acordados e definidos por contrato, alm de
serem modos muito mais eficientes para gerir o Estado, so recursos muito
mais efetivos na luta contra as novas modalidades de privatizao do Estado.
Enquanto a administrao pblica burocrtica auto-referente, a administrao
pblica gerencial orientada para o cidado. Uma agncia burocrtica se
concentra em suas prprias necessidades e perspectivas; uma agncia
orientada para o consumidor concentra-se nas necessidades e perspectivas do
Consumidor.
A burocracia moderna surgiu no sculo XIX, quando ainda era preciso afirmar o
poder do Estado em oposio a poderes feudais ou regionais. O Estado
Nacional nasceu na Europa, nas monarquias absolutas, nas quais a burocracia
patrimonialista desempenhava um papel central. As burocracias capitalistas
modernas so uma evoluo da burocracia patrimonialista, que se autodiferenciaram ao fazer uma distino clara entre patrimnio pblico e
patrimnio privado, mas que, ainda assim, mantiveram-se bem prximas da
matriz inicial em tudo quanto dissesse respeito afirmao do poder do
Estado. Esta a razo pela qual as burocracias tendem a ser auto-referentes.
Alm de promover seus prprios interesses, interessam-se, primariamente, em
afirmar o poder do Estado - o poder extrovertido - sobre os cidados. Em
contraposio, a administrao pblica gerencial assume que este poder j
no est sob ameaa grave nos pases desenvolvidos e semi desenvolvidos . O
servio pblico j no precisa ser auto-referente, mas se orientar pela idia de
servio ao cidado. Afinal, o servio pblico pblico, um servio ao
pblico, ao cidado.
Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em
uma administrao pblica, preciso que polticos e funcionrios pblicos
meream pelo menos um certo grau de confiana. Confiana limitada,

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permanentemente controlada por resultados, mas ainda assim suficiente para


permitir a delegao; para que o gestor pblico possa ter liberdade de escolher
os meios mais apropriados ao cumprimento das metas prefixadas. Na
administrao burocrtica esta confiana no existe. E impensvel pela
lgica neoconservadora ou neoliberal, dada, nos dois casos, a viso
radicalmente pessimista que tm da natureza humana. Sem algum grau de
confiana, contudo, impossvel se obter a cooperao e, embora a
administrao seja um modo de controle, tambm um modo de cooperao.
O pessimismo radical dos neoliberais funcional para avalizar a concluso a
que chegam quanto necessidade do Estado mnimo, mas no faz sentido
algum quando o Estado mnimo visto como construo mental irrealista, ante
a realidade do Estado moderno que tem de ser eficiente e tem de ser gerido de
forma efetiva e eficiente.

3 - TEXTOS COMPLEMENTARES
3.1: GESTO DO SETOR PBLICO: ESTRATGIA E ESTRUTURA PARA UM
NOVO ESTADO
Luiz Carlos Bresser Pereira

Na dcada de 80, logo depois da ecloso da crise de endividamento


internacional, o tema que prendeu a ateno de polticos e elaboradores de
polticas pblicas em todo o mundo foi o ajuste estrutural ou, em termos mais
analticos, o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o mercado. Nos anos
90, embora o ajuste estrutural permanea entre os principais objetivos, a
nfase deslocou-se para a reforma do Estado, particularmente para a reforma
administrativa. A questo central hoje como reconstruir o Estado - como
redefinir um novo Estado em um mundo globalizado.
Tambm no Brasil ocorreu esta mudana de perspectiva. Uma das principais
reformas s quais se dedica o Governo Fernando Henrique Cardoso a
reforma da administrao pblica, embora no estivesse entre os temas da
campanha eleitoral de 1994. Entretanto, o novo Presidente decidiu transformar

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a antiga e burocrtica secretaria da presidncia, que geria o servio pblico,


em um novo ministrio, da Administrao Federal e Reforma do Estado. Ao
acrescentar a expresso reforma do Estado ao nome do novo ministrio, o
Presidente no estava apenas aumentando as atribuies de um determinado
ministrio, mas apontando na direo de uma prioridade do nosso tempo:
reformar ou reconstruir o Estado.
Escolhido para o cargo de ministro, propus que a reforma administrativa fosse
includa entre as reformas constitucionais j definidas como prioritrias pelo
novo governo - reforma fiscal, reforma da previdncia social e a eliminao dos
monoplios estatais. E afirmei que para podermos ter uma administrao
pblica moderna e eficiente, compatvel com o capitalismo competitivo em que
vivemos, seria necessrio flexibilizar o estatuto da estabilidade dos servidores
pblicos de forma a aproximar os mercados de trabalho pblico e privado. A
reao imediata dos funcionrios civis, dos intelectuais e da imprensa, foi
fortemente negativa. Reagiram contra a mudana, contra as reformas que lhes
pareciam ameaadoras. Passados alguns meses, contudo, o apoio surgiu, a
partir dos governadores estaduais, prefeitos, empresrios, imprensa e,
finalmente, da opinio pblica. De repente, a reforma passava a ser vista como
necessidade crucial, no apenas interna, mas exigida tambm pelos
investidores estrangeiros e pelas agncias financeiras multilaterais.
Depois de amplamente debatida, a emenda constitucional da reforma
administrativa foi remetida ao Congresso Nacional em agosto de 1995.
emenda seguiu-se a publicao de um documento (Presidncia do Brasil,
1995) sobre a reforma administrativa - Plano Diretor da Reforma do Aparelho
do Estado cuja proposta bsica a de transformar a administrao pblica
brasileira, de burocrtica, em administrao gerencial. A substituio de uma
administrao pblica burocrtica por uma administrao gerencial passou a
ser uma questo nacional.
Por que este novo interesse pela reforma do Estado e, particularmente, do
aparelho do Estado? Qual o contedo destas reformas? So parte da ideologia

18

neoliberal ou so passos necessrios para a gesto do Estado capitalista


contemporneo? Que relao h entre a estratgia gerencial e a estrutura do
novo Estado que emerge de sua grande crise - a crise dos anos 80 que, de
vrias maneiras, estendeu-se at os anos 90? Estas so algumas questes s
quais tentarei responder nesta palestra, sabendo muito bem que as respostas
possveis so limitadas e provisrias.
A reforma do Estado como questo central
Podemos encontrar muitas razes para o crescente interesse de que tem sido
alvo a reforma do Estado nos anos 90. A razo bsica est, provavelmente, no
fato de que houve a percepo generalizada de que o ajuste estrutural no era
suficiente para que houvesse a retomada do crescimento. Desde meados dos
anos 80, os pases altamente endividados tm-se dedicado a promover o
ajuste fiscal, a liberalizar o comrcio, a privatizar, a desregulamentar. Os
resultados foram positivos, na medida que se superaram os aspectos agudos
da crise: a balana de pagamentos voltou a um relativo controle, por toda a
parte caram as taxas de inflao, os pases recuperaram pelo menos alguma
credibilidade. Mas no se retomou o crescimento. O pressuposto neoliberal
que estava por trs das reformas - o pressuposto de que o ideal era um Estado
mnimo, ao qual caberia apenas garantir os direitos de propriedade, deixando
ao mercado a total coordenao da economia - provou ser irrealista. Em
primeiro lugar porque, apesar do predomnio ideolgico alcanado pelo credo
neoconservador, em pas algum - desenvolvido ou em desenvolvimento - este
Estado mnimo tem legitimidade poltica. No h sequer apoio poltico para um
Estado que apenas acrescente s suas funes as de prover a educao, dar
ateno sade e s polticas sociais compensatrias: os cidados continuam
a exigir mais do Estado.
Em segundo lugar, porque rapidamente se percebeu que a idia de que as
falhas do Estado eram necessariamente piores que as falhas do mercado no
passava de dogmatismo. As limitaes da interveno estatal so evidentes,
mas o papel estratgico que as polticas pblicas desempenham no

19

capitalismo contemporneo to grande que irrealista propor que sejam


substitudas pela coordenao do mercado, nos termos sugeridos pelo
pensamento neoliberal. Como Przeworski (1996a:119) observa, a viso
(neoliberal) de que, na ausncia de suas tradicionais falhas, os mercados
seriam eficientes, parece estar morta, ou no mnimo moribunda.
Por outro lado, tornou-se cada vez mais claro que a causa bsica da grande
crise dos anos 80 - uma crise que s os pases de Leste e do Sudeste asitico
conseguiram evitar - uma crise do Estado: uma crise fiscal do Estado, uma
crise do modo de interveno estatal e uma crise da forma burocrtica pela
qual o Estado administrado1. Ora, se a proposta de um Estado mnimo no
realista, e se o fator bsico que subjaz crise econmica a crise do Estado, a
concluso s pode ser uma: a soluo no provocar o definhamento do
Estado, mas o reconstruir, reform-lo. A reforma provavelmente significar
reduzir o Estado, limitar suas funes como produtor de bens e servios e, em
menor extenso, como regulador, mas implicar provavelmente em ampliar
suas funes no financiamento de atividades nas quais externalidades ou
direitos

humanos

bsicos

estejam

envolvidos,

na

promoo

da

competitividade internacional das indstrias locais.


A reforma do Estado um tema amplo. Envolve aspectos polticos - os que se
relacionam promoo da governabilidade , econmicos e administrativos
aqueles que visam a aumentar a governana ver glossrio. Dentre as
reformas cujo objetivo aumentar a capacidade de governar - a capacidade
efetiva de que o Governo dispe para transformar suas polticas em realidade
-, as que primeiro foram iniciadas, ainda nos anos 80, foram aquelas que
devolvem sade e autonomia financeira para o Estado:
particularmente o ajuste fiscal, a privatizao. Mas, igualmente importante, a
reforma administrativa que torne o servio pblico mais coerente com o
capitalismo contemporneo, que permita aos governos corrigir falhas de
mercado sem incorrer em falhas maiores. Este tipo de reforma vem recebendo
crescente ateno nos anos 90.

20

H uma explicao simples: os cidados esto-se tornando cada vez mais


conscientes de que a administrao pblica burocrtica no corresponde s
demandas que a sociedade civil apresenta aos Governos, no capitalismo
contemporneo. Os cidados exigem do Estado muito mais do que o Estado
pode fornecer. E a causa imediata da lacuna que assim se cria no apenas
fiscal, como observou OConnor (1973), nem apenas poltica, como Huntington
(1968) destacou

: tambm administrativa. Os recursos econmicos e

polticos so escassos por definio, mas se pode superar parcialmente a


limitao com o uso eficiente pelo Estado, quando no se pode contar com o
mercado, i.e., quando a alocao de recursos pelo mercado no soluo
factvel, dado seu carter distorcido ou dada sua incompletude 3. Neste caso, a
funo de uma administrao pblica eficiente passa a ter valor estratgico, ao
reduzir a lacuna que separa a demanda social e a satisfao desta demanda.
H porm uma razo mais ampla para o interesse que a reforma do Estado, e
particularmente da administrao pblica, tem despertado: a importncia
sempre crescente que se tem dado proteo do patrimnio pblico (res
publica) contra as ameaas de privatizao ou, em outras palavras, contra
atividades de rent-seeking. A proteo do Estado, na medida que este inclui a
res publica, corresponde a direitos bsicos que, finalmente, no ltimo quartel
deste sculo, comearam a ser definidos - direitos que podem ser chamados
os direitos pblicos. No sculo XVIII, os filsofos iluministas e as Cortes
Britnicas definiram os direitos civis que, no sculo seguinte, foram
introduzidos pelos polticos liberais (na acepo europia) nas Constituies de
todos os pases civilizados. No sculo XIX, os socialistas definiram os direitos
sociais que, na primeira metade do sculo XX, foram introduzidos nas
Constituies de todos os pases pelos partidos social-democratas .
O surgimento do Estado do Bem-Estar Social para reforar os direitos sociais,
e o papel cada vez maior que o Estado assumiu ao promover o crescimento
econmico e a competitividade internacional em nosso sculo, implicaram num
enorme reforo idia de Estado como res publica. E assim implicaram

21

tambm num aumento considervel da cobia de indivduos e de grupos


desejosos de submeter o Estado a seus interesses especiais. A privatizao da
carga fiscal (forma principal da res publica) passava a ser o principal objetivo
dos rent-seekers.
No sculo XVIII, historicamente, compreendeu-se a importncia de proteger o
indivduo contra um Estado oligrquico e, no sculo XIX, a importncia de
proteger os pobres e os fracos contra os ricos e poderosos, mas a importncia
de proteger o patrimnio pblico s passou a ser dominante na segunda
metade do sculo XX. No por acaso, quase simultaneamente um cientista
poltico social-democrata brasileiro (Martins, 1978) escreveu pela primeira vez
sobre a privatizao do Estado, e uma economista norte-americana
conservadora (Krueger, 1974) definiu rent-seeking.
Ambos se referiam ao mesmo problema: percebiam que era necessrio
proteger a respublica contra a ganncia de indivduos e grupos poderosos. Se
no sculo XVIII foram definidos os direitos civis, e no sculo XIX os direitos
sociais, passava agora a ser necessrio definir um terceiro tipo de direitos,
tambm bsicos, - os direitos pblicos: os direitos de que gozam todos os
cidados, de que pblico o que de fato pblico. Ou, em outras palavras, o
direito de que a propriedade do Estado seja pblica, isto , de todos e para
todos, no-apropriada por uns poucos. O Estado deve ser pblico, as
organizaes no-estatais e sem fins lucrativos (ou organizaes nogovernamentais) devem ser pblicas. Bens estritamente pblicos, como um
meio ambiente protegido, devem ser pblicos. Direitos pblicos so os direitos
que nos asseguram que o patrimnio pblico, a res publica, entendido em
sentido amplo, seja pblico - que seja de, e para, todos, em vez de ser objeto
de rentseeking, e de ser privatizada por grupos de interesse 5.
medida que a proteo aos direitos pblicos passava a ser dominante em
todo o mundo, foi-se tornando cada vez mais claro que era preciso refundar a
repblica; que a reforma do Estado ganhava uma nova prioridade; que a
democracia e a administrao pblica burocrtica - as duas instituies criadas

22

para proteger o patrimnio pblico - tinham de mudar: a democracia devia ser


aprimorada para se tornar mais participativa ou mais direta; e a administrao
pblica burocrtica devia ser substituda por uma administrao pblica
gerencial.
Patrimonialismo e burocracia
A caracterstica que definia o governo nas sociedades pr-capitalistas e prdemocrticas era a privatizao do Estado, ou a interpermeabilidade dos
patrimnios pblico e privado. Patrimonialismo significa a incapacidade ou
a relutncia de o prncipe distinguir entre o patrimnio pblico e seus
bens privados. A administrao do Estado pr-capitalista era uma
administrao patrimonialista. Com o surgimento do capitalismo e da
democracia, veio a se estabelecer uma distino clara entre res publica e bens
privados. A democracia e a administrao pblica burocrtica emergiram como
as principais instituies que visavam a proteger o patrimnio pblico contra a
privatizao do Estado. Democracia o instrumento poltico que protege
os direitos civis contra a tirania, que assegura os direitos sociais contra a
explorao e que afirma os direitos pblicos em oposio ao rentseeking. Burocracia a instituio administrativa que usa, como
instrumento para combater o nepotismo e a corrupo - dois traos
inerentes administrao patrimonialista -, os princpios de um servio
pblico profissional, e de um sistema administrativo impessoal, formal e
racional.
Foi um grande progresso o aparecimento, no sculo XIX, de uma
administrao pblica burocrtica em substituio s formas patrimonialistas
de administrar o Estado. Weber (1922), o principal analista deste processo,
destacou com muita nfase a superioridade da autoridade racional-legal sobre
o poder patrimonialista. Apesar disto, quando, no sculo XX, o Estado ampliou
seu papel social e econmico, a estratgia bsica adotada pela administrao
pblica burocrtica - o controle hierrquico e formalista sobre os procedimentos
- provou ser inadequada. Esta estratgia talvez pudesse evitar a corrupo e o

23

nepotismo, mas era lenta, cara, ineficiente. Fez sentido no tempo do Estado
liberal do sculo XVIII - um Estado pequeno dedicado proteo dos direitos
de propriedade; um Estado que s precisava de um Parlamento para definir as
leis, de um sistema judicirio e policial para fazer cumprir as leis, de foras
armadas para proteger o pas do inimigo externo, e de um ministro das
finanas para recolher impostos. Mas era uma estratgia que j no fazia
sentido, depois de o Estado ter acrescentado s suas funes o papel de
provedor de educao pblica, de sade pblica, de cultura pblica, de
seguridade social, de incentivos cincia e tecnologia, de investimentos na
infra-estrutura, de proteo ao meio ambiente. Agora, em vez de trs ou quatro
ministros, era preciso ter 15 ou 20.
Em vez de uma carga de impostos que representava 10% do PIB, os impostos
representam agora de 30 a 60% do PIB. Ao invs da velha administrao
pblica

burocrtica,

uma

nova

forma

de

administrao,

que

tomou

emprestados os imensos avanos pelos quais passaram, durante o sculo XX,


as empresas de administrao de negcios, sem contudo perder a
caracterstica

especfica

que

faz

ser

administrao

pblica:

uma

administrao que no visa ao lucro, mas satisfao do interesse pblico.


nova administrao pblica no basta ser efetiva em evitar o nepotismo e a
corrupo: ela tem de ser eficiente ao prover bens pblicos e semi-pblicos
que cabe
ao Estado diretamente produzir ou, indiretamente, financiar. Se, nos pases
desenvolvidos, os direitos civis e sociais estavam razoavelmente protegidos, os
direitos pblicos no estavam: a res publica estava exposta a todo tipo de
ameaas. O nepotismo e a corrupo mais visveis foram controlados, mas
surgiram novas modalidades de apropriao privada de uma fatia maior do
patrimnio pblico.
Empresrios continuavam a obter subsdios desnecessrios e iseno de
impostos; a classe mdia assegurou para si benefcios especiais, muito
maiores do que est disposta a reconhecer; os funcionrios pblicos eram

24

muitas vezes ineficientes no trabalho, ou simplesmente no trabalhavam quando ocorre excesso de quadros, mas se mantinham protegidos por leis ou
costumes que lhes garantem a estabilidade no emprego.
Nos pases em desenvolvimento - nos quais emergiu, neste sculo, um Estado
desenvolvimentista em vez de um Estado de Bem-Estar social - a situao era
muito pior: os direitos civis e sociais continuavam quase sempre sem proteo;
o nepotismo e a corrupo conviviam com a burocracia, que era beneficiria de
privilgios e convivia com excesso de quadros.
Se, no sculo XIX, a administrao pblica do Estado Liberal era um
instrumento para garantir os direitos de propriedade -, garantindo a apropriao
dos excedentes da economia pela classe capitalista emergente -, no Estado
desenvolvimentista, a administrao burocrtica era uma modalidade de
apropriao dos excedentes por uma nova classe mdia de burocratas e
tecnoburocratas. No Estado liberal, o preo da iniciativa empreendedora foi a
concentrao de renda nas mos da burguesia, mediante mecanismos de
mercado; no Estado desenvolvimentista, o excedente da economia foi dividido
entre os capitalistas e os burocratas que, alm dos mecanismos de mercado,
usaram o controle poltico do Estado para enriquecimento prprio. Se, nos
pases desenvolvidos, a res publica no foi bem protegida pela administrao
burocrtica, dada sua ineficincia em administrar o Estado de Bem-estar social,
nos pases em desenvolvimento, a res publica foi ainda menos protegida
porque, nestes pases, os burocratas no se dedicaram apenas construo
do Estado, mas, tambm, a substituir parcialmente a burguesia no processo de
acumulao de capital, e na apropriao do excedente econmico .
3.2 : REFORMA NEOLIBERAL?
Luis Carlos Bresser Pereira

O enfoque gerencial sobre a administrao pblica emergiu com vigor na GrBretanha e nos EUA depois de Governos conservadores terem assumido o poder
em 1979 (Governo Thatcher) e em 1980 (Governo Reagan), o que levou alguns

25
analistas a verem, neste enfoque, uma viso intrinsecamente conservadora. Na
verdade, s na Gr-Bretanha o gerencialismo foi aplicado ao servio pblico
imediatamente aps a posse do novo Governo, e levou a uma reforma
administrativa profunda e bem sucedida.Uma srie de programas - o das
Unidades de Eficincia, com relatrios de pesquisa e avaliao; o Prximo Passo,
com as agncias autnomas; e o Direitos do Cidado - contriburam para tornar o
servio pblico na Gr-Bretanha mais flexvel, descentralizado, eficiente e
orientado para o cidado. O servio pblico britnico tradicional passou por uma
transformao profunda, perdeu os traos burocrticos e
adquiriu caractersticas gerenciais.
Reformas semelhantes, contudo, ocorreram na Nova Zelndia, na Austrlia e na
Sucia sob governos, durante a maior parte do tempo, social-democratas. Nos
EUA, Osborne e Gaebler (1992) - que cunharam a expresso reinventing
government (reinventar o governo) , em um livro que teve grande influncia nos
estudos sobre o tema, descrevem as reformas administrativas que aconteciam
desde o incio da dcada dos 70 e que, contudo, no se originaram no governo
federal mas nas administraes municipais e estaduais. Foi em 1992 que se
estabeleceu a meta de reformar a administrao pblica federal norte-americana
por critrios gerenciais, quando um poltico democrata - o Presidente Clinton transformou a idia de reinventar o governo em programa de governo: a National
Performance Review (Reviso do Desempenho Nacional).11. Na Frana, reformas
na mesma direo comearam em 1989, durante o Governo do Primeiro-ministro
Michel Roccard, social-democrata. No Brasil, a primeira tentativa no sentido de
uma administrao gerencial data de 1967 - muito antes de aflorarem as idias
neoliberais, conseqncia da crise do Estado.
A administrao pblica gerencial freqentemente identificada com as idias
neoliberais por outra razo. As tcnicas de gerenciamento so quase sempre
introduzidas ao mesmo tempo em que se implantam programas de ajuste
estrutural que visam enfrentar a crise fiscal do Estado. Como observa Nunberg
(l995: 11), a primeira fase da reforma, geralmente chamada gerenciamento
diludo, consistiu de medidas para reduzir o gasto pblico e o nmero de

26
funcionrios, como resposta s limitaes fiscais. Isto foi verdade na GrBretanha, no Canad, na Austrlia, na Nova Zelndia, no Japo e nos EUA.
verdade, no presente, na Amrica Latina, includo o Brasil, pas em que a reforma
administrativa formalmente orientada para substituir a administrao pblica
burocrtica por uma administrao pblica gerencial.13 Este fato quase sempre
desperta reaes fortes nos servidores pblicos.
A reforma foi lanada durante a administrao Castelo Branco, pelo Decreto-lei n
200, que promovia uma radical descentralizao da administrao pblica
brasileira, incluindo as empresas de propriedade do Estado. Sobre este assunto,
ver Beltro, 1984 e Martins, 1995.
Hlio Beltro trabalhou pela reforma em 1967 e, mais tarde, em 1988, quando foi
nomeado

Ministro

da

Administrao

Federal,

lanou

um

programa

de

desburocratizao. Depois da transio para a democracia, porm, em 1985, a


reforma foi abandonada. O novo governo democrtico tentou, sem sucesso,
restaurar o pleno sistema burocrtico.
13 Aps o fracasso da tentativa de restaurao de um sistema burocrtico no
Brasil, em 1995, a administrao Fernando Henrique Cardoso, orientada para a
reforma, props e tem implementado uma reforma administrativa que adota a
abordagem gerencial.
Deve-se notar, porm, que a identificao de ajuste fiscal com conservadorismo
ou neoliberalismo pode ter uma explicao histrica, mas no tem explicao
lgica. O neoliberalismo surgiu de uma reao contra a crise fiscal do Estado e por
isto passou a se identificar com cortes nos gastos e com o projeto de reduzir o
tamanho do Estado.
Logo, porm, tornou-se claro para as administraes social-democratas que o
ajuste fiscal no era proposta de cunho ideolgico, mas condio necessria para
qualquer governo forte e efetivo. Este fato, somado bvia superioridade da
administrao pblica gerencial sobre a burocrtica, levou governos de diferentes
orientaes ideolgicas a se envolverem em reformas administrativas, quase
todas visando a duas metas: reduo dos gastos pblicos a curto prazo e aumento
da eficincia mediante orientao gerencial, a mdio prazo.

27
O maior risco a que se expe este tipo de reforma ser vista como hostil ao
funcionalismo pblico e, assim, no conseguir obter a cooperao do corpo de
servidores. Na Gr-Bretanha, um dos pases onde a reforma mais avanou, este
foi e continua a ser - o mais grave problema que o governo enfrenta. A reforma foi
possvel por duas razes: porque, ao final da dcada dos 70, a cpula do
funcionalismo percebia claramente a urgente necessidade de uma reforma, e
porque Margaret Thatcher estava visceralmente decidida a reduzir os custos da
administrao pblica. Foi possvel, assim, uma espcie de coalizo entre governo
e os escales superiores do funcionalismo. Mas foi uma coalizo frgil, dada a
evidente m-vontade de Thatcher e seus aliados em relao aos servidores. As
reaes polticas idia de uma administrao pblica gerencial tm uma bvia
origem ideolgica. Managerialism and the public service, de Pollitt (1990), bom
exemplo deste fato. O managerialism visto como um conjunto de idias e
crenas que tomam como valores mximos a prpria gerncia, o objetivo de
aumento constante da produtividade, e a orientao para o consumidor.
Abrucio (1996), em um panorama da administrao pblica gerencial, compara
este gerencialismo puro, pelo qual designa a nova administrao
pblica, com a abordagem adotada por Pollitt orientada para o servio pblico
e que visa a ser uma alternativa gerencial a Administrao Federal e Reforma do
Estado, 1995.
Como Plowden observa, a prpria primeira ministra repetidamente deixava clara a
sua opinio de que uma pessoa que tivesse talento e esprito empreendedor j
teria trocado o servio pblico pela iniciativa privada e estaria ganhando dinheiro .
Na verdade, este modo de ver apenas uma tentativa de dar atualidade ao velho
modelo burocrtico, no uma alternativa gerencial. A idia de opor a orientao
para o consumidor (gerencialismo puro) orientao

para o cidado

(gerencialismo reformado) no faz sentido algum. Um dos programas cruciais de


reforma que est sendo implementado pelo Governo britnico o citizen chart. O
cidado tambm um consumidor. Qualquer administrao pblica gerencial tem
de considerar o indivduo, em termos econmicos, como consumidor (ou usurio)
e, em termos polticos, como cidado.

28

Reformando a estrutura do Estado


A administrao pblica gerencial envolve, como vimos, uma mudana na
estratgia de gerncia, mas esta estratgia tem de ser posta em ao em uma
estrutura administrativa reformada. A idia geral a descentralizao, a delegao
de autoridade. Mas preciso ser mais especfico, definir claramente os setores
que o Estado opera, as competncias e as modalidades de administrao mais
adequadas a cada setor.
Os Estados modernos contam com quatro setores: o ncleo estratgico, as
atividades exclusivas, os servios no-exclusivos, e a produo de bens e
servios para o mercado. O ncleo estratgico o centro no qual se definem a lei,
as polticas e o modo de, em ltima instncia, as fazer cumprir. formado pelo
Parlamento, pelos Tribunais, pelo Presidente ou Primeiro-ministro, por seus
ministros e pela cpula dos servidores civis. Autoridades locais importantes
tambm podem ser consideradas parte do ncleo estratgico. No caso do sistema
ser federal, tambm integram esse ncleo os governadores e seus secretrios e a
alta administrao pblica estadual.
Atividades exclusivas so aquelas que envolvem o poder de Estado. So as
atividades que garantem diretamente que as leis e as polticas pblicas
sejam cumpridas e financiadas. Integram este setor as foras armadas, a
polcia, a agncia arrecadadora de impostos - as tradicionais funes do
Estado - e tambm as agncias reguladoras, as agncias de financiamento,
fomento e controle dos servios sociais e da seguridade social. As atividades
exclusivas, portanto, no devem ser identificadas com o Estado liberal clssico,
para o qual bastam a polcia e as foras armadas.
A idia de opor uma orientao para o consumidor, que seria conservadora, a uma
orientao para o usurio, que seria social-democrata, faz um pouco mais de
sentido, se definirmos o consumidor como um indivduo que paga pelos servios
que obtm do Estado, enquanto o usurio financiado pelo Estado.
Servios no-exclusivos so todos aqueles que o Estado prov, mas que,

29
como no envolvem o exerccio do poder extroverso do Estado, podem ser
tambm oferecidos pelo setor privado e pelo setor pblico no-estatal (nogovernamental).
Este setor compreende os servios de educao, de sade, culturais e de
pesquisa cientfica. Por fim, o setor de produo de bens e servios formado
pelas empresas estatais.
Considerados estes quatro setores, devem ser respondidas trs perguntas: que
tipo de administrao; que tipo de propriedade e que tipo de instituio devem
prevalecer em cada setor, no novo Estado que est nascendo nos anos 90. A
resposta primeira pergunta pode ser direta: deve-se adotar a administrao
pblica gerencial. Uma advertncia, contudo, indispensvel: no ncleo
estratgico, no qual a eficcia quase sempre mais relevante que a eficincia,
ainda h lugar para algumas caractersticas burocrticas devidamente atualizadas.
Uma estratgia essencial ao se reformar o aparelho do Estado reforar o ncleo
estratgico e o fazer ocupar por servidores pblicos altamente competentes, bem
treinados e bem pagos. Com servidores que entendam o ethos do servio pblico
como o dever de servir ao cidado. Nesta rea, a carreira e a estabilidade devem
ser asseguradas por lei, embora os termos carreira e estabilidade devam ser
entendidos de modo mais flexvel, se comparados com os correspondentes que
existiam na tradicional administrao burocrtica. Nas atividades exclusivas, a
administrao

deve

ser descentralizada; nos servios

no-exclusivos,

administrao deve ser mais que descentralizada - deve ser autnoma: a


sociedade civil dividir, com o governo, as tarefas de controle.
A questo da propriedade essencial. No ncleo estratgico e nas atividades
exclusivas do Estado, a propriedade ser, por definio, estatal. Ao
contrrio, na produo de bens e servios h hoje consenso cada vez maior
de que a propriedade deva ser privada, particularmente nos casos em que o
mercado possa controlar as empresas comerciais. Para os casos de
monoplio natural, a situao ainda no clara, mas, mesmo nestes casos, com
uma agncia reguladora eficaz e independente, a propriedade privada parece ser
mais adequada.

30
No domnio dos servios no-exclusivos, a definio do regime de
propriedade mais complexa. Se assumirmos que devem ser financiadas ou
fomentadas pelo Estado, seja porque envolvem direitos humanos bsicos
(educao, sade) seja porque implicam externalidades aferveis (educao,
sade, cultura pesquisa cientfica), no h razo para que sejam privadas. Por
outro lado, uma vez que no implicam no exerccio do poder de Estado, no h
razo para que sejam controladas pelo Estado. Se no tm, necessariamente, de
ser propriedade do Estado nem de ser propriedade privada, a alternativa adotarse o regime da propriedade pblica no-estatal ou - usando a terminologia anglosaxnica - da propriedade pblica no-governamental. Pblica, no sentido de
que se deve dedicar ao interesse pblico, de que no visa ao lucro. Noestatal
porque no parte do aparelho do Estado.
Nos Estados Unidos, todas as universidades so organizaes pblicas
noestatais. Podem ser consideradas privadas ou controladas pelo Estado
mas, a rigor, por um lado, no visam ao lucro e, por outro, no empregam
servidores pblicos. So parcialmente financiadas ou subsidiadas pelo Estado sua face privada menor que a face controlada pelo Estado -, mas so
entidades independentes, controladas por juntas que representam a sociedade
civil e - em posio minoritria - pelo Estado. No Reino Unido, as universidades e
os hospitais sempre estiveram sob o controle do Estado: agora j no assim;
so hoje organizaes quase-no-governamentais (quangos). No foram
privatizadas: passaram do controle do Estado para o controle pblico. H trs
possibilidades em relao aos servios no-exclusivos: podem ficar sob o controle
do Estado; podem ser privatizados; e podem ser financiados ou subsidiados pelo
Estado, mas controlados pela sociedade, isto , ser transformados em
organizaes pblicas no-estatais. O burocratismo e estaticismo defendem a
primeira alternativa; os neoliberais radicais preferem a segunda via; os socialdemocratas (ou democratas liberais, na acepo norte-americana) defendem a
terceira alternativa. H inconsistncia entre a primeira alternativa e a
administrao

pblica

gerencial;

administrao

pblica

gerencial

tem

dificuldades em conviver com a segunda alternativa, e perfeitamente coerente

31
com a terceira. Aqui, o Estado no visto como produtor - como prega o
burocratismo -, nem como simples regulador que garanta os contratos e os direitos
de propriedade -, como reza o credo neoliberal -, mas, alm disto, como
financiador (ou subsidiador) dos servios no-exclusivos. O subsdio pode ser
dado

diretamente

organizao

pblica

no-estatal,

mediante

dotao

oramentria - no Brasil temos chamado este tipo de instituio de organizaes


sociais - ou, por uma mudana mais radical, pode ser dado diretamente ao
cidado sob a forma de vouchers. E podero continuar a ser financiados pelo
Estado, se a sociedade entender que estas atividades no devam ficar submetidas
apenas coordenao pelo mercado. So duas as principais instituies usadas
para implementar esta reforma: no domnio das atividades exclusivas, a idia
criarem-se agncias autnomas; e as atividades no-exclusivas devero se
transformar em organizaes sociais. As agncias autnomas sero plenamente
integradas ao Estado e as organizaes sociais incluir-se-o no setor pblico noestatal.

Constituiro

organizaes

nogovernamentais

autorizadas

pelo

Parlamento a receber dotao no oramento do Estado. O instrumento que o


ncleo estratgico usar para controlar as atividades exclusivas e as noexclusivas ser o contrato de gesto. As agncias autnomas, nas atividades
exclusivas, e as organizaes sociais, nos servios no-exclusivos, sero
descentralizadas. Nas agncias, o ministro nomear o gerente-executivo e
assinar com ele o contrato de gesto; nas organizaes sociais, o gerenteexecutivo ser escolhido pelo conselho: ao ministro caber assinar os contratos de
gesto e controlar os resultados. Os contratos de gesto devero prover os
recursos de pessoal, materiais e financeiros com os quais podero contar as
agncias ou as organizaes sociais, e definiro claramente - quantitativa e
qualitativamente - os indicadores de desempenho:os resultados a serem
alcanados, acordados pelas partes.
Concluso
Depois da grande crise dos anos 80, na dcada dos 90 est sendo construdo um
novo Estado. Este novo Estado ser o resultado de profundas reformas. Estas

32
reformas habilitaro o Estado a desempenhar as funes que o mercado no
capaz de desempenhar. O objetivo construir um Estado que responda s
necessidades de seus cidados. Um Estado democrtico no qual seja possvel
aos polticos pedir contas por desempenho aos burocratas e estes sejam
obrigados por lei a lhes prestar contas; e onde os eleitores possam pedir
prestao de contas por desempenho aos polticos e estes sejam obrigados por lei
a lhes prestar contas. Para isto, so movimentos essenciais a reforma poltica, que
d maior legitimidade aos governos, o ajuste fiscal, a privatizao, a
desregulamentao - que reduz o tamanho do Estado -, e uma reforma
administrativa que oferea os meios para se obter uma boa governana. Neste
trabalho, descrevi as caractersticas desta ltima reforma - a reforma do aparelho
do Estado - uma reforma que trabalhar para que se estabelea, no setor pblico,
uma administrao pblica gerencial.
3.3: A REFORMA GERENCIAL DO ESTADO DE 1995
Luis Carlos Bresser Pereira

Cinco anos depois de iniciada, a Reforma Gerencial da administrao pblica


brasileira iniciada em 1995 pode ser hoje considerada um projeto bem sucedido,
principalmente em termos de definio institucional. As principais mudanas legais
previstas foram transformadas em leis: a reforma constitucional que ficaria
chamada de reforma administrativa foi aprovada praticamente na forma proposta
pelo governo, flexibilizando o regime de estabilidade e terminando com o regime
jurdico nico; as agncias reguladoras foram criadas e dotadas de autonomia
previstas para agncias executivas; foram definidas em lei e estabelecidas as
primeiras organizaes sociais (ver glossrio) destinadas a executar no
setor pblico no-estatal atividades sociais e cientficas que o Estado deseja
financiar mas no quer executar diretamente; foi criado o regime de emprego
pblico como alternativa ao cargo pblico quando no se tratar do exerccio de
atividade exclusiva de Estado; alteraes substanciais na lei regulando o regime
de trabalho dos servidores pblicos foram introduzidas eliminando privilgios e
distores, os contratos de gesto e o conceito de indicadores de desempenho
foram claramente definidos; e uma nova poltica de recursos humanos foi colocada

33
em prtica com nfase no fortalecimento do ncleo estratgico do Estado e na
realizao de concursos anuais com pequeno nmero de vagas de reposio para
as carreiras de Estado. Por outro lado, uma estratgia gerencial de administrao
- a gesto pela qualidade total - foi adotada e passou a ser consistentemente
aplicada na Administrao Pblica Federal e em diversas administraes
estaduais e municipais. Finalmente, o apoio recebido pela reforma junto alta
administrao pblica revelou uma clara mudana de uma cultura burocrtica para
uma cultura gerencial. Houve, assim, xito nos trs planos da reforma: no
institucional, no cultural, e no da gesto. Naturalmente, em especial nesta ltima
dimenso, a reforma est apenas comeando, sua implantao demorar anos,
mas bases slidas foram lanadas. Tornou-se comum afirmar que as reformas
orientadas para o mercado que vm sendo realizadas desde 1980 importam na
passagem do Estado Produtor para o Regulador. Esta linguagem perigosa, tem
forte sabor neoliberal, na medida em que est afirmando que a reforma limita-se a
privatizar servios monopolistas ou quase monopolistas, e em seguida estabelecer
agncias reguladoras dos preos das empresas privatizadas. Por isso prefiro falar
em uma Reforma Gerencial do Estado, e portanto que a transio da do Estado
Produtor para o Estado Gerencial, que vai alm de criar agncias reguladoras:
tambm o Estado democrtico e eficiente, que financia a fundo perdido dos
servios sociais e de pesquisa cientfica, e age como capacitador (enabler) da
competitividade das empresas privadas.
Entre 1995 e 1998 fui o responsvel principal pela reforma, frente do Ministrio
da Administrao Federal e Reforma do Estado. Quando apresentei nao a
proposta da reforma, em janeiro de 1995 uma reforma que no estava includa
na agenda poltica do pas verificou-se uma reao de generalizada descrena
quanto sua viabilidade: a burocracia estatal brasileira muito poderosa, diziamme, e jamais permitir a reforma. Estavam enganados duplamente: primeiro,
porque supunham que a reforma fosse contra os servidores pblicos quando no
era: embora implicasse na eliminao de privilgios burocrticos, propunha o
aumento de sua autonomia gerencial; segundo, porque no podiam imaginar que
acabasse por contar com o apoio da opinio pblica e da alta burocracia, e fosse

34
aprovada. Desde o final de 1997 tornou-se claro que a Reforma Gerencial de 1995
fora bem sucedida no plano cultural e institucional. A idia da administrao
pblica gerencial em substituio burocrtica havia-se tornado vitoriosa, e as
principais instituies necessrias para sua implementao tinham sido aprovadas
ou estavam em processo final de aprovao pelo Congresso. Entretanto, estava
claro tambm para mim que o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do
Estado, criado em 1995, no tinha poder suficiente para a segunda etapa da
reforma: sua implementao. S o teria se fosse uma secretaria especial da
presidncia e contasse com o interesse direto do presidente da Repblica. Como
esta alternativa no era realista, passei, a partir do incio de 1998, a defender
dentro do governo a integrao desse ministrio no do Planejamento, com o
argumento de que em um ministrio que controla o oramento pblico haveria
poder suficiente para implementar a reforma. Minha proposta acabou sendo aceita
na mudana para o segundo governo Fernando Henrique Cardoso, iniciado em
janeiro de 1999, passando o novo ministrio a ser chamado Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.Este ministrio, ao qual foi atribuda a misso
de implementar a reforma gerencial, passou a realizar essa tarefa usando como
instrumentos bsicos o oramento anual da Repblica, e em especial o Plano
Plurianual, PPA. Por outro lado, a nvel dos estados da federao, e dos
municpios, as idias e instituies da reformas gerenciais vo sendo implantadas
de forma cada vez mais consistente. Em um nvel mais amplo, as idias da
Reforma Gerencial do Estado de 1995 ultrapassaram as fronteiras do pas, e,
atravs do CLAD Conselho Latino- Americano de Administrao para o
Desenvolvimento, estendeu-se para a Amrica Latina atravs da aprovao pelos
ministros de administrao latino-americanos.
Reforma do Estado e Reforma Administrativa
Atravs do documento bsico da reforma o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado documento cujos princpios continuam orientando a ao
reformadora do governo, procurou-se definir as instituies e estabelecer as
diretrizes para a implantao de uma administrao pblica gerencial no pas.
preciso, portanto, no confundir a Reforma Gerencial do Estado de 1995 com a

35
emenda constitucional, apresentada pelo governo em 1995, que ficou chamada de
reforma administrativa. Toda reforma do Estado implica em reforma institucional,
que provoca mudanas substantivas na estrutura legal, organizacional, e nas
polticas pblicas. As reformas do Estado que alteram substancialmente a forma
de funcionamento do aparelho do Estado merecem ser chamadas reformas
administrativas. Nesse sentido, entendo que existem apenas duas verdadeiras
reformas administrativas na histria do capitalismo: a Reforma Burocrtica ou
Reforma do Servio Civil.6 A primeira marca a transio para a dominao
racional-legal de que nos fala Weber, representando um momento fundamental do
processo histrico de racionalizao burocrtica. Atravs dela instala-se uma
administrao profissional, estabelecendo-se instituies e polticas pblicas
prprias da administrao pblica burocrtica. A segunda, por sua vez, partindo da
existncia de um Servio Civil, desenvolve um conjunto de instituies e de
princpios que viabilizam e do origem administrao pblica gerencial. As
outras reformas administrativas ou so tentativas fracassadas, ou so momentos
da implantao, no passado, da Reforma Burocrtica, e, no futuro, da Reforma
Gerencial, j que nem uma destas duas grandes reformas se implanta de um dia
para outro. Tm, geralmente, um momento dramtico de mudana institucional, ao
qual se segue um longo processo de implantao, que se estende por anos, com
avanos e retrocessos. Existe, porm, um abuso da expresso reforma
administrativa por parte de dirigentes polticos, que com freqncia a utilizam para
designar as mudanas de organograma que fazem quando assumem um cargo
executivo nacional. E a prpria burocracia, especialmente na Amrica Latina,
parece estar permanentemente engajada em alguma reforma administrativa, que
assim se transforma em rotina e se desfiguram. Desde os anos 30, quando foi
iniciada, at o incio dos anos 90,quando se falava em reforma administrativa no
Brasil, subentendia-se a continuao ou aprofundamento da Reforma Burocrtica uma reforma que precisava sempre ser completada. Assim, reformas
administrativas no eram outra coisa seno o esforo permanente e necessrio
no sentido de implantar um servio pblico profissional e fortalecer a burocracia,
combatendo

assim

patrimonialismo.

Essa

conceituao

de

reforma

36
administrativa no era, porm, exclusiva dos pases latinoamericanos.
A reforma constitucional foi parte fundamental da Reforma Gerencial do Estado de
1995, j que mudou instituies normativas fundamentais. Muitas mudanas
institucionais, porm, foram de carter infraconstitucional. Quando, por exemplo,
em 1997, as duas novas instituies organizacionais bsicas da reforma, as
agncias executivas (instituies estatais que executam atividades exclusivas de
Estado) e as organizaes sociais (instituies hbridas entre o Estado e a
sociedade que executam os servios sociais e competitivos) foram formalmente
criadas, isto no dependeu de mudana da constituio. Grandes alteraes
tambm foram realizadas na forma de remunerao dos cargos de confiana, na
forma de recrutar, selecionar e remunerar as carreiras de Estado. Pela emenda
constitucional o regime de trabalho dos servidores deixou de ser nico; em
conseqncia, em 1999 foi aprovada a lei definindo, ao lado do regime estatutrio,
o regime de emprego pblico. Antes mesmo da aprovao da emenda, porm,
grandes alteraes haviam sido introduzidas entre 1976 e 1978 nas regras que
presidem o regime de trabalho dos servidores estatutrios.
A Reforma Gerencial de 1995 tem trs dimenses: uma institucional, outra
cultural, e uma terceira, de gesto. No trabalho que eu e minha equipe
realizamos no MARE demos prioridade para a mudana institucional, j que uma
reforma antes de mais nada uma mudana de instituies. Mas s foi possvel
aprovar as novas instituies depois de um debate nacional no qual a cultura
burocrtica at ento dominante foi submetida a uma crtica sistemtica, ao
mesmo tempo em que as novas instituies eram defendidas, particularmente a
quebra da estabilidade total de que gozavam os servidores na Constituio de
1988, e a idia de transformar os servios sociais e cientficos prestados pelo
Estado em organizaes sociais, ou seja, em organizaes pblicas noestatais financiadas pelo oramento do Estado e supervisionadas atravs de
contratos de gesto.
Debate Nacional
A aprovao da reforma constitucional, praticamente nos termos em que foi
originalmente proposta pelo governo, foi um processo lento e difcil, que durou

37
cerca de trs anos. Esta aprovao ocorreu contra todas as apostas daqueles
que, quando ela foi proposta, em janeiro de 1995, no acreditaram que pudesse
ter xito. A reao inicial reforma foi, na verdade, de hostilidade, descrena e
perplexidade.
Hostilidade da parte daqueles que estavam comprometidos com a velha viso
burocrtica da administrao pblica, seja por uma questo ideolgica, seja por se
sentirem ameaados em seus privilgios. Perplexidade da parte dos que viram-se
diante de uma proposta inovadora, que mudava a agenda do pas, e no tinham
ainda tido tempo para avaliar as novas idias. Descrena da parte dos que,
aceitando a proposta de reforma, sentiam que os interesses corporativos e
patrimonialistas contrariados eram por demais fortes. Aos poucos, porm, a
perplexidade foi se transformando em apoio, e a descrena foi dando lugar a um
nmero crescente de defensores da reforma em todos os setores da sociedade, e
principalmente entre os membros da alta burocracia brasileira. Os opositores, que
inicialmente tentaram ridicularizar a proposta de reforma, foram obrigados em
seguida a se opor veementemente a ela, e afinal, dada a falta de argumentos e
principalmente dada a falta de apoio social, abriram espao para que o paradigma
gerencial se tornasse dominante. Em um primeiro momento muitos pensaram que
o pas no estava ainda preparado para a proposta de reforma, que as foras
patrimonialistas e corporativistas eram ainda muito fortes a ponto de derrot-la,
mas aos poucos foi ficando claro que isto no era verdade - o pas estava maduro
para a mudana. Tambm em um primeiro momento houve quem confundisse as
novas idias com uma viso neoconservadora da reforma do Estado. O fato de as
reformas terem ocorrido principalmente no Reino Unido, durante o governo
Thatcher, levava a essa confuso, embora outros pases com governos socialdemocratas tenham empreendido e continuem a levar adiante reformas
gerenciais. Aos poucos, entretanto, foi ficando claro que a pecha de neoliberal ou
neoconservadora

no

se

aplicava

reforma

brasileira:

uma

reforma

neoconservadora da administrao pblica aquela que se limita a propor a


reduo do aparelho do Estado, a promover o downsizing (ver glossrio); no
reconhece a especificidade da administrao pblica, pretendendo reduzi-la

38
administrao de empresas; no d um papel decisivo ao controle social dos
servios pblicos; e, ao adotar os princpios da teoria da escolha racional, nega ou
reduz ao mnimo a possibilidade de cooperao, acentuando apenas os controles
rgidos. Na verdade, os princpios que orientam a viso neoliberal ou
neoconservadora so compatveis com os princpios da administrao pblica
burocrtica, enquanto conflitam com os da reforma gerencial. O neoliberalismo
parte do pressuposto do egosmo essencial dos polticos e dos administradores
pblicos, que apenas fariam permutas consigo mesmos entre o objetivo de
enriquecerem s custas do Estado e o de se reelegerem (se forem polticos) ou de
alcanarem postos mais altos na carreira (se forem administradores pblicos).
Ora, diante desse pressuposto, que exclui a possibilidade de ao coletiva ou de
cooperao atravs do Estado, as duas conseqncias lgicas so a opo pelo
Estado mnimo e o controle burocrtico rgido no Estado do que no puder ser
controlado automaticamente pelo mercado. J a administrao pblica gerencial
parte do pressuposto de que no apenas egosmo e conflito marcam as aes
humanas mas tambm cooperao e esprito pblico. Desta forma delega
autoridade aos administradores pblicos e os controla, de um lado, atravs da
cobrana de resultados e da auditoria a posteriori; de outro lado, contando com a
existncia nos regimes democrticos de um espao pblico onde seja possvel
exercer o controle social.
Reforma Burocrtica e Reforma Gerencial
Existem

trs

formas

de

administrar

Estado:

administrao

patrimonialista, a administrao pblica burocrtica e a administrao


pblica gerencial. A administrao patrimonialista do Estado mas no
pblica, na medida que no visa o interesse pblico. a administrao tpica
dos estados que antecederam o capitalismo industrial, mais particularmente das
monarquias absolutas que antecederam imediatamente o capitalismo e a
democracia. a administrao que confunde o patrimnio privado do
prncipe com o patrimnio pblico. Sobrevive nos regimes democrticos
imperfeitos atravs do clientelismo. A administrao pblica burocrtica
aquela baseada em um servio civil profissional, na dominao racional-

39
legal weberiana e no universalismo de procedimentos, expresso em normas
rgidas de procedimento administrativo. A administrao pblica gerencial
tambm pode ser chamada de nova gesto pblica (new public
management). Atravs da Reforma Burocrtica, ocorrida na Europa no sculo
passado, nos Estados Unidos no incio deste sculo, e no Brasil nos anos 30, nos
quadros do liberalismo, mas no da democracia, estabeleceu-se a administrao
pblica burocrtica. A Reforma Burocrtica foi um grande avano ao romper com o
patrimonialismo e estabelecer as bases para o surgimento da administrao
profissional. Foi uma verdadeira reforma porque se anteps administrao
patrimonialista e criou as instituies necessrias racionalizao burocrtica e,
mais especificamente, ao surgimento de uma burocracia profissional. Mas quanto
mais tarde ela ocorreu, como foi o caso do Brasil, mais se caracterizou como uma
reforma fora do tempo, na medida em que exigia a observncia dos princpios da
administrao pblica burocrtica, em um momento em que o desenvolvimento
tecnolgico tornava-se acelerado e o Estado assumia papis crescentes na rea
econmica e social. Durante um longo perodo, que vai aproximadamente dos
anos 30 aos anos 70, houve uma clara inconsistncia entre as novas tarefas
assumidas pelo Estado e o ritmo acelerado do progresso tcnico em todas as
reas. Atravs de reformas parciais ou simplesmente da desobedincia aos
princpios burocrticos, polticos e burocratas procuravam, nos anos 60 e 70,
adaptar a administrao pblica s novas realidades.
No caso do Brasil, a reforma de 1967, realizada atravs do Decreto-Lei 200,
procurou

substituir

administrao

pblica

burocrtica

por

uma

administrao para o desenvolvimento. Essa reforma foi abandonada a


partir da redemocratizao do pas em 1985.
Embora tenha um carter primordialmente institucional, a Reforma Gerencial
est sendo executada tambm em uma dimenso cultural e em uma
dimenso de gesto.
A dimenso cultural da reforma significa, de um lado, sepultar de vez o
patrimonialismo, e, de outro, transitar da cultura burocrtica para a
gerencial. Tenho dito que a cultura patrimonialista j no existe no Brasil, porque

40
s existe como prtica, no como valor. Esta afirmao, entretanto, imprecisa, j
que as prticas fazem tambm parte da cultura. O patrimonialismo, presente hoje
sob a forma de clientelismo ou de fisiologismo, continua a existir no pas, embora
sempre condenado. Sua erradicao no se realizar, entretanto, apenas com sua
crtica e a proposta de substitu-lo por uma administrao pblica profissional.
essencial o passo frente representado pela transio para a cultura gerencial.
Todo o debate que houve, a partir de 1995, sobre a reforma constitucional do
captulo da administrao pblica, foi um processo de mudana de cultura.
A dimenso-gesto, ou seja, a implementao da reforma, ser a mais difcil.
Trata-se aqui de colocar em prtica as novas idias gerenciais, e oferecer
sociedade um servio pblico de melhor qualidade, em que o critrio de
xito seja sempre o do melhor atendimento ao cidado-cliente a um custo
menor. Para isto a implantao das agncias autnomas, ao nvel das atividades
exclusivas de Estado, e das organizaes sociais no setor pblico no-estatal ser
a tarefa estratgica.
Entre os mtodos de gesto, a Reforma Gerencial de 1995 prioriza a estratgia
da gesto pela qualidade, mas tem muito claro que as formas de gesto podem
assumir formas as mais variadas possveis. O problema central da reforma no
escolher entre estratgias de gesto, mas criar instituies que viabilizem a
adoo dessas estratgias. No setor privado o problema das empresas, que por
definio dispem de autonomia de gesto, escolher as estratgias e mtodos
gerenciais mais adequados; no setor pblico a Reforma Gerencial de 1995 visa,
antes disto, criar condies de autonomia para que esse gerenciamento possa
ocorrer. As condies institucionais tero que ser necessariamente diferentes das
existentes no setor privado, j que o Estado no opera atravs de trocas mas de
transferncias, o mecanismo de controle no o mercado mas o da poltica e da
administrao, e o objetivo no o lucro mas o interesse pblico. Mas podero ser
assemelhadas na medida em a reforma descentralize e autonomize as agncias
do Estado, defina indicadores de desempenho para as organizaes resultantes, e
crie quase-mercados e mecanismo de controle social para seu controle, em adio
ao controle gerencial por resultados.

41

4 - LEIS/DECRETOS
4.1) Decreto Lei n 200/67
DECRETO-LEI N 200 - DE 25 DE FEVEREIRO DE 1967 - DOU DE 27/02/67
Legislao Correlao:
S
DECRETO-LEI N 2.299, DE 21 DE NOVEMBRO DE 1986 - DOU DE 24/11/1986

Dispe sbre a organizao da Administrao Federal, estabelece


diretrizes para a Reforma Administrativa e d outras providncias.
O Presidente da Repblica , usando das atribuies que lhe confere o art. 9, 2, do Ato Institucional
n 4, de 7 de dezembro de 1966, decreta:
TTULO I
DA ADMINISTRAO FEDERAL
Art. 1 O Poder Executivo exercido pelo Presidente da Repblica auxiliado pelos Ministros de
Estado.
Art. 2 O Presidente da Repblica e os Ministros de Estado exercem as atribuies de sua
competncia constitucional, legal e regulamentar com o auxlio dos rgos que compem a
Administrao Federal.
Art. 3 Respeitada a competncia constitucional do Poder Legislativo estabelecida no artigo 46,
inciso II e IV, da Constituio, o Poder Executivo regular a estruturao, as atribuies e
funcionamento do rgos da Administrao Federal. (Redao dada pelo Decreto-Lei n 900, de
1969)
Redao anterior
Art. 3 Respeitadas as limitaes estabelecidas na Constituio e
observadas as disposies legais, o Poder Executivo regular a
estruturao e o funcionamento dos rgos da Administrao Federal.

Art. 4 A Administrao Federal compreende:


I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na estrutura administrativa
da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas
de personalidade jurdica prpria:
a) Autarquias;
b) Emprsas Pblicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundaes pblicas. (Includo pela Lei n 7.596, de 1987)
1 As entidades compreendidas na Administrao Indireta consideram-se vinculadas ao
Ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade.

42

Pargrafo nico. As entidades compreendidas na Administrao Indireta vinculam-se ao


Ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada sua principal atividade. (Renumerado
pela Lei n 7.596, de 1987)
2 As fundaes institudas em virtude de lei federal ou de cujos recursos participe a Unio
integram tambm a Administrao Federal indireta, para os efeitos de: (Redao dada pelo DecretoLei n 2.299, de 1986) (Revogado pela Lei n 7.596, de 1987)
Redao anterior
2 Equiparam-se s Emprsas Pblicas, para os efeitos desta lei, as
Fundaes institudas em virtude de lei federal e de cujos recursos
participe a Unio, quaisquer que sejam suas finalidades. (Revogado pelo
Decreto-Lei 900, de 1969)

a) subordinao aos mecanismos e normas de fiscalizao, controle e gesto financeira;


(Includo pelo Decreto-Lei n 2.299, de 1986)
b) incluso de seus cargos, empregos, funes e respectivos titulares no Plano de
Classificao de Cargos institudo pela Lei n 5.645, de 10 de dezembro de 1970. (Includo pelo
Decreto-Lei n 2.299, de 1986)
3 Excetuam-se do disposto na alnea b do pargrafo anterior as fundaes universitrias e as
destinadas pesquisa, ao ensino e s atividades culturais.(Includo pelo Decreto-Lei n 2.299, de
1986) (Revogado pela Lei n 7.596, de 1987)
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e
receita prprios, para executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu
melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada.
Redao anterior
II - Emprsa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de
direito privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio ou
de suas entidades da Administrao Indireta, criada por lei para
desempenhar atividades de natureza empresarial que o Govrno seja
levado a exercer, por motivos de convenincia ou contingncia
administrativa, podendo tal entidade revestir-se de qualquer das formas
admitidas em direito.
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade
jurdica de direito privado, criada por lei para o exerccio de atividade de
natureza mercantil, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com
direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou entidade da
Administrao Indireta.

II - Emprsa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, com


patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criado por lei para a explorao de atividade
econmica que o Govrno seja levado a exercer por fra de contingncia ou de convenincia
administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redao dada
pelo Decreto-Lei n 900, de 1969)
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, criada por lei para a explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade
annima, cujas aes com direito a voto pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da
Administrao Indireta. (Redao dada pelo Decreto-Lei n 900, de 1969)
IV - Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para o desenvolvimento de atividades que
no exijam execuo por rgos ou entidades de direito pblico, com autonomia administrativa,
patrimnio prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado por
recursos da Unio e de outras fontes. (Includo pela Lei n 7.596, de 1987)

43
1 No caso do inciso III, quando a atividade fr submetida a regime de monoplio estatal, a
maioria acionria caber apenas Unio, em carter permanente.
2 O Poder Executivo enquadrar as entidades da Administrao Indireta existentes nas
categorias constantes dste artigo.
3 As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurdica com a
inscrio da escritura pblica de sua constituio no Registro Civil de Pessoas Jurdicas, no se
lhes aplicando as demais disposies do Cdigo Civil concernentes s fundaes. (Includo pela Lei
n 7.596, de 1987)

4.2) Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao - GES PUBLICA

Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurdicos
DECRETO N 5.378 DE 23 DE FEVEREIRO DE 2005.
Institui o Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao - GESPBLICA e o Comit
Gestor do Programa Nacional de Gesto Pblica
e Desburocratizao, e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso VI,
alnea "a", da Constituio,
DECRETA:
Art. 1o Fica institudo o Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao
GESPBLICA, com a finalidade de contribuir para a melhoria da qualidade dos servios pblicos
prestados aos cidados e para o aumento da competitividade do Pas.
Art. 2o O GESPBLICA dever contemplar a formulao e implementao de medidas
integradas em agenda de transformaes da gesto, necessrias promoo dos resultados
preconizados no plano plurianual, consolidao da administrao pblica profissional voltada ao
interesse do cidado e aplicao de instrumentos e abordagens gerenciais, que objetivem:
I - eliminar o dficit institucional, visando ao integral atendimento das competncias
constitucionais do Poder Executivo Federal;
II - promover a governana, aumentando a capacidade de formulao, implementao e
avaliao das polticas pblicas;
III - promover a eficincia, por meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente
aos resultados da ao pblica;
IV - assegurar a eficcia e efetividade da ao governamental, promovendo a adequao
entre meios, aes, impactos e resultados; e
V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica.
Art. 3o Para consecuo do disposto nos arts. 1 o e 2o, o GESPBLICA, por meio do Comit
Gestor de que trata o art. 7o, dever:

44
I - mobilizar os rgos e entidades da administrao pblica para a melhoria da gesto e para
a desburocratizao;
II - apoiar tecnicamente os rgos e entidades da administrao pblica na melhoria do
atendimento ao cidado e na simplificao de procedimentos e normas;
III - orientar e capacitar os rgos e entidades da administrao publica para a implantao de
ciclos contnuos de avaliao e de melhoria da gesto; e
IV - desenvolver modelo de excelncia em gesto pblica, fixando parmetros e critrios para
a avaliao e melhoria da qualidade da gesto pblica, da capacidade de atendimento ao cidado
e da eficincia e eficcia dos atos da administrao pblica federal.
Art. 4o Os critrios para avaliao da gesto de que trata este Decreto sero estabelecidos
em consonncia com o modelo de excelncia em gesto pblica.
Art. 5o A participao dos rgos e entidades da administrao pblica no GESPBLICA darse- mediante adeso ou convocao.
1o Considera-se adeso para os efeitos deste Decreto o engajamento voluntrio do rgo
ou entidade da administrao pblica no alcance da finalidade do GESPBLICA, que, por meio da
auto-avaliao contnua, obtenha validao dos resultados da sua gesto.
2o Considera-se convocao a assinatura por rgo ou entidade da administrao pblica
direta, autrquica ou fundacional, em decorrncia da legislao aplicvel, de contrato de gesto ou
desempenho, ou o engajamento no GESPBLICA, por solicitao do Ministro de Estado do
Planejamento, Oramento e Gesto, em decorrncia do exerccio de competncias vinculadas a
programas prioritrios, definidos pelo Presidente da Repblica.
Art. 6o Podero participar, voluntariamente, das aes do GESPBLICA pessoas e
organizaes, pblicas ou privadas.
Pargrafo nico. A atuao voluntria das pessoas considerada servio pblico relevante,
no remunerado.
Art. 7o Fica institudo o Comit Gestor do Programa Nacional de Gesto Pblica e
Desburocratizao, no mbito do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, com o objetivo
de formular o planejamento das aes do GESPBLICA, bem como coordenar e avaliar a
execuo dessas aes.
Art. 8o O Comit Gestor ter a seguinte composio:
I - um representante do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, que o coordenar;
e
II - um representante da Casa Civil da Presidncia da Repblica.
1o O Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto indicar quinze rgos ou
entidades da administrao pblica, com notrio engajamento em aes ligadas qualidade da
gesto e desburocratizao, cujos representantes integraro o Comit Gestor.
2o Os membros a que se referem o caput e o 1 o, titulares e suplentes, sero indicados
pelos dirigentes dos rgos ou entidades representados e designados pelo Ministro de Estado do
Planejamento, Oramento e Gesto.
3o O mandato dos membros do Comit Gestor ser de dois anos, permitida a reconduo.
Art. 9o Ao Comit Gestor compete:

45
I - propor ao Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto o planejamento
estratgico do GESPBLICA;
II - articular-se para a identificao de mecanismos que possibilitem a obteno de recursos e
demais meios para a execuo das aes do GESPBLICA;
III - constituir comisses setoriais e regionais, com a finalidade de descentralizar a gesto do
GESPBLICA;
IV - monitorar, avaliar e divulgar os resultados do GESPBLICA;
V - certificar a validao dos resultados da auto-avaliao dos rgos e entidades
participantes do GESPBLICA; e
VI - reconhecer e premiar os rgos e entidades da administrao pblica, participantes do
GESPBLICA, que demonstrem qualidade em gesto, medida pelos resultados institucionais
obtidos.
Art. 10. Ao Coordenador do Comit Gestor compete:
I - cumprir e fazer cumprir este Decreto e as decises do Colegiado;
II - constituir grupos de trabalho temticos temporrios;
III - convocar e coordenar as reunies do Comit; e
IV - exercer o voto de qualidade no caso de empate nas deliberaes.
Art. 11. A participao nas atividades do Comit Gestor, das comisses e dos grupos de
trabalho ser considerada servio pblico relevante, no remunerado.
Art. 12. A Secretaria de Gesto do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto exercer
as funes de Secretaria-Executiva do Comit Gestor.
Art. 13. Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.
Art. 14. Ficam revogados os Decretos nos 83.740, de 18 de julho de 1979, e 3.335, de 11 de
janeiro de 2000.
Braslia, 23 de fevereiro de 2005; 184o da Independncia e 117o da Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Nelson
Jos Dirceu de Oliveira e Silva
Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 24.2.2005

Machado

46

4.3) Decreto n 5.383 de 3 de maro de 2005

Presidncia da Repblica
Casa Civil
Subchefia para Assuntos Jurdicos
DECRETO N 5.383 DE 3 DE MARO DE 2005.
Cria a Cmara de Polticas de Gesto Pblica, do
Conselho de Governo, e d outras providncias.
O PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso da atribuio que lhe confere o art. 84, inciso VI,
alnea "a", da Constituio, e tendo em vista o disposto no inciso II do art 7 o da Lei no 10.683, de 28
de maio de 2003,
DECRETA:
Art. 1o Fica criada a Cmara de Polticas de Gesto Pblica, do Conselho de Governo, com o
objetivo de formular polticas de gesto para a administrao pblica federal, assim como
coordenar e articular sua implementao, com vistas melhoria dos padres de eficincia, eficcia,
efetividade, transparncia e qualidade da gesto pblica e dos servios prestados ao cidado.
Art. 2o Compete Cmara de Polticas de Gesto Pblica:
I - estabelecer diretrizes estratgicas e planos para formulao e implementao de polticas
de melhoria da gesto da administrao pblica federal;
II - propor e avaliar iniciativas no mbito de polticas de gesto;
III - promover e acompanhar as parcerias intra e intergovernamentais, bem assim com
entidades da sociedade civil e de instituies de ensino e pesquisa, para implementao de
polticas de melhoria da gesto; e
IV - supervisionar e acompanhar a implementao das decises adotadas no mbito da
Cmara.
Art. 3o A Cmara de Polticas de Gesto Pblica ser integrada pelos seguintes membros:
I - Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que a presidir;
II - Ministro de Estado do Planejamento, Oramento e Gesto;
III - Ministro de Estado da Fazenda;
IV - Ministro de Estado do Trabalho e Emprego;
V - Ministro de Estado da Defesa;
VI - Ministro de Estado da Previdncia Social;
VII - Ministro de Estado Chefe da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto
Estratgica da Presidncia da Repblica;

47
VIII - Ministro de Estado Chefe do Controle e da Transparncia; e
IX - Ministro de Estado Chefe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
Pargrafo nico. O Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica
poder convidar para participar das reunies representantes de outros rgos da administrao
pblica federal, cuja participao, em razo de matria constante da pauta da reunio, seja
justificvel.
Art. 4o Fica criado o Comit Executivo da Cmara de Polticas de Gesto Pblica, com a
finalidade de supervisionar e acompanhar a implementao das decises da Cmara, integrado
pelos seguintes membros:
I - Subchefe de Articulao e Monitoramento da Casa Civil da Presidncia da Repblica, que
o coordenar;
II - Subchefe de Anlise e Acompanhamento de Polticas Governamentais da Casa Civil da
Presidncia da Repblica;
III - Subsecretrio-Geral da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica;
IV - Secretrio-Adjunto da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da
Presidncia da Repblica;
V - Subcontrolador-Geral da Controladoria-Geral da Unio;
VI - Chefe de Gabinete do Ministro de Estado da Defesa; e
VII - Secretrios-Executivos dos seguintes rgos:
a) Casa Civil da Presidncia da Repblica;
b) Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto;
c) Ministrio da Fazenda;
d) Ministrio do Trabalho e Emprego;
e) Ministrio da Previdncia Social; e
VIII - Coordenador do Grupo Tcnico de que trata o art. 5o.
1o Por deciso da Cmara, podero ser constitudos grupos de trabalho com a finalidade de
desenvolver aes especficas necessrias implementao das suas decises.
2o A composio, o funcionamento e as competncias dos grupos de trabalho sero
detalhados no ato de sua criao, deles podendo participar representantes de entidades pblicas e
privadas.
3o Os membros dos grupos de trabalho, e seus respectivos suplentes, sero designados
pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica, mediante proposta dos
Ministros de Estado a que estiverem subordinados.
Art. 5o A Cmara de Polticas de Gesto Pblica contar com Grupo Tcnico, com a
finalidade de subsidiar a elaborao de estudos e propostas sobre matrias de competncia da
Cmara, bem assim desenvolver aes necessrias implementao das decises por ela
adotadas.
1o O Grupo Tcnico ser composto:

48
I - pelos seguintes representantes do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto:
a) Secretrio de Gesto, que o coordenar;
b) Secretrio de Recursos Humanos;
c) Secretrio de Planejamento e Investimentos Estratgicos;
d) Secretrio de Oramento Federal;
e) Secretrio de Logstica e Tecnologia da Informao; e
f) Secretrio do Patrimnio da Unio;
II - pelo Presidente da Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica - ENAP;
III - pelo Presidente da Fundao Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA;
IV - pelo Presidente do Instituto Nacional de Tecnologia da Informao - ITI;
V - por dois representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica;
VI - por um representante da Secretaria de Comunicao de Governo e Gesto Estratgica da
Presidncia da Repblica;
VII - por um representante da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica; e
VIII - por um representante da Controladoria-Geral da Unio.
2o Os membros de que tratam os incisos V a VIII sero indicados pelos titulares dos rgos
representados e designados pelo Ministro de Estado Chefe da Casa Civil da Presidncia da
Repblica.
Art. 6o A Cmara de Polticas de Gesto Pblica propor as diretrizes estratgicas de gesto
necessrias promoo dos resultados preconizados no plano plurianual, implementao do
Programa Nacional de Gesto Pblica e Desburocratizao - GESPBLICA, melhoria da
qualidade do gasto pblico, consolidao de uma administrao pblica profissional, voltada aos
interesses do cidado e pela aplicao de instrumentos e abordagem gerenciais que objetivem:
I - fortalecer a atuao sistmica do Estado, visando ao integral atendimento das
competncias constitucionais do Poder Executivo Federal;
II - promover a capacidade de formulao, implementao, controle e avaliao das polticas
pblicas;
III - promover a eficincia, por meio de melhor aproveitamento dos recursos, relativamente
aos resultados da ao pblica;
IV - promover aes de melhoria da qualidade e de desburocratizao, de forma a assegurar
a eficcia e efetividade da ao governamental, aumentando a competitividade do Pas e
garantindo a adequao entre meios, aes e resultados obtidos; e
V - promover a gesto democrtica, participativa, transparente e tica.
Art. 7o Caber ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por meio de sua
Secretaria de Gesto, prestar apoio logstico Cmara, ao Comit Executivo, ao Grupo Tcnico e
aos grupos de trabalho.
Art. 8o Este Decreto entra em vigor na data de sua publicao.

49
Art. 9o Fica revogado o Decreto no 1.526, de 20 de junho de 1995.
Braslia, 3 de maro de 2005; 184o da Independncia e 117o da Repblica.
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
Nelson Machado
Swedenberger Barbosa
Este texto no substitui o publicado no D.O.U. de 4.3.2005

50

GLOSSRIO

Estado-nao, ou pas, inclui o Estado e a sociedade civil. O Estado a nica


entidade qual compete o poder extroverso o poder de impor leis e impostos
sociedade civil, ou seja, a um grupo organizado de cidados, que no parte
integrante direta do Estado mas que, simultaneamente, objeto do poder do
Estado e fonte da legitimidade do Governo.
Estado uma estrutura organizacional e poltica, derivado de um contrato social
ou um pacto poltico. o aparato organizacional legal que d garantia a
propriedade e os contratos. O Estado a nica entidade qual compete o poder
extroverso o poder de impor leis e impostos sociedade civil, ou seja, a um
grupo organizado de cidados, que no parte integrante direta do Estado mas
que, simultaneamente, objeto do poder do Estado e fonte da legitimidade do
Governo.
Sociedade Civil um conjunto de cidados, organizado e ponderado conforme
o poder de cada indivduo.
Elementos constituintes do Estado:
Soberania poder de mando de ltima instncia numa sociedade poltica;
Povo pressupe os que vivem no territrio e lhe esto sujeitos possuem um
vnculo atravs da nacionalidade ou cidadania.
Territrio Constitui a base geogrfica do poder, ou seja, o espao geogrfico
onde o Estado exerce sua soberania.
Accountability significa a prtica de contas de atos e gastos pblicos por parte
dos agentes governamentais sociedade. Tambm pode ser entendido como
responsabilidade compartilhada entre governantes e governados

51
Reforma do aparelho do Estado - a mudana nas leis, na organizao, nas
Rotinas de trabalho e na cultura e comportamento da administrao pblica,
visando a melhoria da eficincia e do atendimento s necessidades da sociedade.
So diversos projetos, dos quais as emendas constitucionais representam apenas
uma parte, que sero desenvolvidos nos prximos anos, com o ativo envolvimento
dos servidores e a participao da sociedade.
Aparelho de Estado - o Estado como organizao, que conta com servidores
pblicos, recursos financeiros, mquinas, equipamentos e instalaes, para a
prestao de servios no interesse da sociedade. O aparelho de Estado o
executor das decises que so tomadas pelo Governo. Da, a necessidade de que
atue com eficincia e presteza, em respeito ao contribuinte e procurando sempre
dar respostas s necessidades da sociedade.
Clientelismo sistema de relaes pessoais, no-universalistas e marcadas pela
dependncia dos clientes daqueles recursos que so monopolizados pelo patro.
O clientelismo se manifesta por troca de favores.
Corporativismo trata-se de um sistema de intermediao de interesses,
calcado no monoplio da representao de grupos funcionais produtivos,
diretamente vinculadas ao Estado.
Insulamento Burocrtico o processo de proteo do ncleo tcnico do
Estado contra a interferncia oriunda do pblico ou de outras organizaes
intermedirias. Neste sentido, nem sempre os objetivos dos burocratas so os
mesmo dos cidados.
Universalismo de Procedimentos implica na afirmao lenta de um regime
racional-lega e eventualmente democrtico.

52
Governabilidade - consiste na reunio das condies polticas, conferidas pela
sociedade ao Estado, para o exerccio do governo.
Governana - consiste em o Estado formular e implementar suas polticas, em
transformar em realidade as decises polticas.

Democracia

instrumento poltico que protege os direitos civis contra a

tirania, que assegura os direitos sociais contra a explorao.


Contrato de Gesto o instrumento previsto na Reforma Administrativa do
Governo FHC, que propicia a forma de relao das Organizaes Sociais como a
administrao direta do Estado. um instrumento originado da administrao por
objetivos APO, tambm denominada administrao por resultados ou
administrao sistmica por objetivos e resultados. O contrato de gesto substitui
os controles a priori e interferncias no dia-a-dia das organizaes por avaliaes
de resultados a posteriori, a partir de um conjunto de indicadores de desempenho
predefinido.
Organizaes Sociais Criada pela medida provisria n 1591 de outubro de
1997, transformada em Lei n 9.637, de 15 de maio de 1998, so um modelo de
organizao pblica no-estatal destinadas a absorver atividades publicizveis
(servios no exclusivos do Estado) mediante qualificao especfica. So
orientadas para o atendimento do interesse pblico.
Publicizao transferido para o setor pblico no estatal, o denominado
terceiro setor, a produo dos servios competitivos ou no-exclusivos de Estado,
estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu
financiamento e controle.
Managerialism traduzido como gerencialismo puro, tinha como eixo central o
conceito de produtividade e sua utilizao visava buscar a diminuio e otimizao

53
dos gastos pblicos em uma era de escassez, em um contexto que tinha como
ponto central busca da eficincia, com clara definio das responsabilidades dos
funcionrios, dos objetivos organizacionais e maior conscincia acerca do valor
dos recursos pblicos.

Consumerism podendo ser traduzido como satisfao dos consumidores


introduzia a perspectiva da qualidade como uma estratgia voltada para a
satisfao do consumidor, atravs de medidas que visavam tornar o poder pblico
mais leve, gil e competitivo: descentralizao administrativa, criao de opes
de atendimento, como incentivo competio entre organizaes pblicas e
adoo de um novo modelo contratual.

Public Service Orientation PSO tendo uma tica de servio orientado para o
pblico, um conceito que levanta novas questes e pe em xeque antigos
valores, no estando, ainda, com seu arcabouo terico fechado.

Rent-Seeking (Busca por renda) No h uma traduo exata em portugus,


para a expresso, cunhada pela primeira vez por Anne Kreuger (1974). O "rentseeking" pode ser entendido como a ao articulada e onerosa de indivduos,
empresas, organizaes e grupos de interesse na busca de vantagens, privilgios
e ganhos especiais, sempre atravs do uso do poder discricionrio da autoridade
governamental.
Proteo contra a concorrncia estrangeira, concesso de servios pblicos,
subsdios, incentivos fiscais, isenes de impostos, patrocnios e publicidade
estatais, verbas para obras pblicas ou para os ditos "projetos sociais",
financiamentos com juros subsidiados, sentenas judiciais favorveis, ocupao
de cargos na administrao pblica. infinita a quantidade de "bondades" que se
pode pleitear dos governos. No frigir dos ovos, entretanto, a principal caracterstica

54
do rent-seeking consiste em, atravs do poder arbitrrio concedido ao Estado, tirar
alguma coisa de A e entreg-la a B.
Quando uma empresa, organizao ou indivduo utiliza os seus recursos para
obter um ganho econmico alternativo de outros sem quaisquer benefcios para a
sociedade atravs de volta a riqueza.
Rent seeking o gasto de recursos finitos para se obter uma transferncia criada
artificialmente. A teoria de rent seeking tem sido empregada na defesa de polticas
pblicas, notadamente em prol da desregulao econmica.
Lobby - Trata-se daquela velha prtica de persuadir polticos, burocratas, juzes e
outras autoridades atravs do contato interpessoal e da concesso de pequenos
favores, presentes, mimos e outras mordomias.
Estado de Bem-estar (Welfare state) O conceito de Estado de Bem-Estar
Social ou Estado Providncia surgiu no sculo XX e est associado poltica
social inerente ao Estado Contemporneo, dotado de instrumentos de natureza
compensatria que envolvem a prestao de servios, implicando mecanismos de
transferncia de renda entre categorias sociais. o Estado que mantm como
parte integrante de suas polticas pblicas um ncleo bsico de previdncia social,
ateno sade, assistncia social e seguro-desemprego. Esse Estado
reconhece que esses benefcios so direitos inerentes cidadania, devendo
portanto, ser obrigatoriamente oferecidos ao conjunto da populao. Esses direitos
foram maturados pelas novas exigncias da sociedade industrial desenvolvida,
consolidada a partir de 1945, implicando um comportamento ativo do Estado para
garantir aos cidados uma situao de certeza e bem-estar social.

Downsizing - (em portugus: achatamento) uma tcnica aplicada das


abordagens contemporneas da Administrao voltada a eliminar a burocracia
corporativa desnecessria e focada no centro da pirmide hierrquica.

55
A curto prazo envolve demisses, achatamento da estrutura organizacional,
reestruturao, reduo de custos, e racionalizao.
A longo prazo revitaliza a empresa com a expanso do seu mercado, desenvolve
melhores produtos e servios, melhora a moral dos funcionrios, moderniza a
empresa e principalmente, a mantm enxuta, de forma que a burocracia no
venha a se instalar novamente, uma vez amenizadas as presses.
O downsizing requer um projeto de racionalizao planejado e de acordo com a
viso estratgica dos negcios, as metas globais da organizao e a partir da
definio clara de seus objetivos.
O downsizing visa os seguintes objetivos:

Reduo de custos;

Rapidez na tomada de deciso;

Resposta mais rpida s aes do concorrente;

Comunicao menos distorcida e mais rpida;

Manuteno da orientao para a ao com menos anlise e paralisia;

Promoo das sinergias dentro da empresa;

Elevao da moral na gerncia geral;

Criao do foco nas necessidades do cliente, e no nos procedimentos


internos;

Aumento da produtividade dos gerentes.

Empowerment ou delegao de autoridade, uma abordagem a projetos de


trabalho que se baseia na delegao de poderes de deciso, autonomia e
participao dos funcionrios na administrao das empresas.
Modelo Burocrtico Max Weber
Max Weber (1864 1920) foi um importante cientista social e jurista alemo que
se ocupou de inmeros aspectos das sociedades humanas. Na dcada de 20,

56
Weber publicou estudos sobre o tipo ideal de burocracia. Nas duas dcadas
seguintes, esses estudos foram divulgados na Amrica. A traduo de suas obras
para o ingls, nos anos 40, estimulou inmeros estudos subseqentes entre
socilogos americanos.
Weber no tentou definir as organizaes, nem estabelecer padres que elas
devessem seguir. Seu tipo ideal no um modelo prescritivo, mas uma abstrao
descritiva. um esquema que procura sintetizar os pontos comuns maioria das
organizaes formais modernas, que ele contrastou com as sociedades primitivas
e feudais. Weber pintou a burocracia como mquina completamente impessoal,
que funciona de acordo com regras, enquanto as pessoas ficam em plano
secundrio ou nem so consideradas.
Weber estudou e procurou descrever o alicerce formal-legal em que as
organizaes reais se assentam. Sua ateno estava dirigida para o processo de
autoridade-obedincia

(ou

processo

de

dominao)

que,

no

caso

das

organizaes modernas, depende de leis. No modelo de Weber, organizao


formal e organizao burocrtica so sinnimos.
As caractersticas da burocracia, identificadas por Weber, agrupam-se em trs
categorias: formalidade, impessoalidade e profissionalismo.
Principais caractersticas das organizaes burocrticas, segundo Weber.
FORMALIDADE

As burocracias so essencialmente sistemas de normas. A


figura da autoridade definida pela lei, que tem como
objetivo a racionalidade da coerncia entre meios e fins.

IMPESSOALIDADE Nas burocracias, os seguidores obedecem lei. As figuras


das autoridades so obedecidas porque representam a lei.
PROFISSIONALIS

As burocracias so formadas por funcionrios. Como fruto de

MO

sua participao, os funcionrios obtm os meios para sua


subsistncia. As burocracias operam como sistemas de
subsistncia para os funcionrios.

57
1) Formalidade - Na burocracia, a autoridade definida pela lei. Esta
caracterstica da burocracia ampara-se nas seguintes idias interdependentes;
Todo direito, pactuado ou outorgado, um conjunto de regras abstratas,
institudas intencionalmente e de maneira racional, com a inteno de ser
respeitado, pelo menos dentro do crculo por ele regido.
A administrao consiste em cuidar racionalmente dos interesses previstos
pelas ordenaes da sociedade, dentro dos limites das normas jurdicas por
elas aceitas.
A autoridade legal pressupe o exerccio continuado e sujeito a leis, de
funes ou atividades dentro de um mbito de deveres e servios
objetivamente delimitado. As funes ou atividades compreendem a
atribuio dos poderes necessrios a sua realizao e a definio estrita
dos meios de coero eventualmente admissveis, bem como as hipteses,
previamente definidas, em que esses meios podem ser aplicados. Uma
atividade estabelecida desta forma chama-se autoridade ou magistratura,
segundo Weber.
A lei cria figuras de autoridade, responsveis pela administrao: chefe,
magistrado e funcionrio, por exemplo. O comportamento das pessoas em
quem essa autoridade foi investida igualmente determinado pelas leis: o
chefe tambm obedece ordem impessoal que orienta suas decises.
As funes ou atividades esto distribudas dentro de uma hierarquia
administrativa, ou seja, a autoridade est ordenada dentro de uma escala.
2) Impessoalidade - A obedincia das pessoas que integram uma burocracia
determinada pelas leis. A obedincia impessoal. As normas so obedecidas,
no as pessoas.
As pessoas, obedecendo, somente o fazem como membros da sociedade,
e obedecem ao direito (no vontade de outras pessoas), na condio, por
exemplo, de cidados de um estado.

58
Os membros da sociedade, quando obedecem ao chefe, no o fazem para
atender a sua pessoa, mas ordem impessoal que ele representa, estando
obrigados a obedecer dentro da competncia limitada ou jurisdio
daquele, racional e objetivamente outorgada.
3) Profissionalismo - Numa burocracia, o trabalho realiza-se por meio de
funcionrios que trabalham em escritrios.
Os funcionrios tm atribuies oficiais, fixas e ordenadas por meio de
regras, leis ou disposies do regulamento administrativo. Os poderes de
mando necessrios para o cumprimento desses deveres esto tambm
determinados de modo fixo.
Para o cumprimento regular e contnuo dos deveres assim distribudos e
para o exerccio dos direitos correspondentes, designam-se pessoas com
qualificaes bem determinadas, adquiridas por meio de aprendizagem
profissional.
Os funcionrios so pessoalmente livres e tm responsabilidades apenas
em relao ao cargo. So contratados, remunerados, exercem o cargo
como nica ou principal profisso e tm carreira. No caso mais racional,
no existe apropriao dos cargos. O ocupante no dono do cargo.
Influncia de Weber
Para Weber, a sociedade e as organizaes modernas so sistemas de normas
impessoais que regem o comportamento das pessoas. Essa idia estimulou a
imaginao de muitos cientistas que se propuseram a explicar as organizaes e
o comportamento das pessoas. A anlise que Weber fez da burocracia ponto de
partida para a maioria desses cientistas, para concordar ou discordar do cientista
alemo.
Por exemplo, os cientistas da escola humanista vem as organizaes no como
sistemas de normas, estruturados mecanicamente, mas como sistemas sociais,
em que o mais importante o comportamento humano, e que interessam

59
psicologia social. De acordo com essa viso, o tipo ideal de weber negligencia o
componente mais importante das organizaes reais, que so as pessoas.
Outros cientistas acham que Weber pintou um tipo excessivamente ideal. As
organizaes reais so to cheias de defeitos ou disfunes que seu tipo ideal
impraticvel, uma abstrao muito abstrata.
Outros, ainda, acham que o tipo ideal de Weber insuficiente para retratar todas
as organizaes e procuram oferecer maior variedade de tipos ideais, que possam
abranger maior variedade de organizaes.
Organizao Flexvel
Esse tipo de organizao procura reduzir o grau de formalidade e impessoalidade.
Organizao deste tipo do maior nfase ao sistema social e a iniciativa das
pessoas. A comunicao informal incentivada.
Algumas caractersticas dessas organizaes que seguem esse modelo:
- A filosofia da administrao enfatiza

critrios de desempenho, tais como:

eficcia, adaptabilidade, sensibilidade

para necessidade de mudanas e

propenso ao risco;
- Os objetivos organizacionais so definidos com ampla participao, incluindo
pessoas de todos os nveis organizacionais;
- A fonte de autoridade a competncia. O estilo de liderana tende para o
democrtico;
- A capacidade de resolver problemas com autonomia e iniciativa mais
importante do que sugerir regras;
- A organizao pode usar tantos modelos quantos forem adequados para suas
diferentes operaes e misses;

Entidades Paraestatais - As entidades paraestatais esto localizadas no terceiro


setor porque no se tratam do estado e nem de atividade privada lucrativa, tratamse de atividades de interesse coletivo protegendo os valores da ordem pblica.

60
Eles so pessoas jurdicas de Direito Privado que prestam servio de relevante
interesse social populao em geral ou uma determinada classe profissional.
No

possuem

fins

lucrativos,

mas

recebem

recursos

contribuies,

indispensveis sua manuteno, de classes profissionais e empresas ou


mediante convnios com a Administrao Pblica.
O exemplo mais conhecido que temos desse tipo de entidade o SESC, SENAC,
SENAI e SESI, Ordens e Conselhos Profissionais; Fundaes de apoio; Empresas
controladas pelo Poder Pblico; Servios sociais autnomos; Organizaes
Sociais.
Eficincia - fazer certo. utilizar produtivamente os recursos
Eficcia - fazer a coisa certa. Resultado. a capacidade de realizar objetivos

Efetividade - realizar a coisa certa para transformar a situao existente.


Administrao por Objetivos
A Administrao por Objetivos (APO) uma expresso cunhada por Peter
Drucker (1909-2006) em 1995, no livro A prtica da Administrao. A
administrao por objetivos um procedimento sugerido para aplicao prtica do
processo de planejar, organizar, executar e controlar.
Drucker enfatizou a necessidade de definir objetivos e avaliar resultados em
reas-chave de desempenho, tais como participao no mercado, inovao,
produtividade, rentabilidade e resultados dos gerentes e dos trabalhadores.
A base da APO o processo do qual participam o chefe e sua equipe.
Esse processo participativo substitui o processo hierrquico, no qual o chefe
simplesmente define os objetivos e os transmite pela cadeia de comando abaixo,
para depois avaliar o desempenho da equipe.

61
Nos anos 50, quando vigoravam as estruturas e comportamentos
hierrquicos, a APO surgiu com uma mensagem em favor dos mtodos
participativos. Fez muito sucesso nos nos 60 e 70, mas sua popularidade como
sistema para implementao de estratgias declinou nos anos seguintes.
Os trs princpios da APO, analisados a seguir, continuam vlidos:

Objetivos especficos. Para comear, as chamadas reas principais de


resultados (ou desempenho) de uma equipe ou unidade da organizao
so identificadas. Os objetivos sempre devem ser definidos de maneira
especfica e mensurvel.

Tempo definido. Um prazo especfico definido para realizao dos


objetivos, com prazos intermedirios para verificao do desempenho da
equipe.

Feedback sobre desempenho. O desempenho da equipe avaliado. No


final do prazo, um novo plano de ao definido para um perodo seguinte.
Caso o desempenho da equipe tenha ficado aqum do esperado, o plano
de co pode ser complementado por algum tipo de esforo, como um
programa de treinamento.

Administrao Direta aquela composta por rgos ligados diretamente ao


poder central, federal, estadual ou municipal. So os prprios organismos
dirigentes, seus ministrios e secretarias.
Administrao Indireta aquela composta por entidades com personalidade
jurdica prpria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma
descentralizada. So exemplos as Autarquias, Fundaes, Empresas Pblicas e
Sociedades de Economia Mista.
Segundo GRANJEIRO (in Administrao Pblica), so essas as caractersticas
das entidades pertencentes Administrao Indireta:
Autarquias: servio autnomo, criado por lei especfica, com personalidade
jurdica de direito pblico, patrimnio e receitas prprios, que requeiram, para seu

62
melhor funcionamento, gesto administrativa e financeira descentralizada. Ex:
INSS, INCRA (Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria.
Fundao pblica: entidade dotada de personalidade jurdica de direito pblico
ou privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de lei autorizativa e registro em
rgo

competente,

com

autonomia

administrativa,

patrimnio

prprio

funcionamento custeado por recursos da Unio e de outras fontes. Ex: IPEA


Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada; ENAP, FIOCRUZ, IBGE, FUNAI
Empresa pblica: entidade dotada de personalidade jurdica de direito privado,
com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, se federal, criada para
explorao de atividade econmica que o Governo seja levado a exercer por fora
de contingncia ou convenincia administrativa. Ex: CEF, Correios, Embrapa,
Casa da Moeda do Brasil, SERPRO
Sociedades de economia mista: entidade dotada de personalidade jurdica de
direito privado, instituda mediante autorizao legislativa e registro em rgo
prprio para explorao de atividade econmica, sob a forma de sociedade
annima, cujas aes com direito a voto pertenam, em sua maioria, Unio ou a
entidade da Administrao indireta. Ex: Banco do Brasil, Eletrobrs, Petrobrs,
Bancos Estaduais.
Aagncias executivas e reguladoras fazem parte da administrao pblica
indireta, so pessoas jurdicas de direito pblico interno e consideradas como
autarquias especiais. Sua principal funo o controle de pessoas privadas
incumbidas da prestao de servios pblicos, sob o regime de concesso ou
permisso.
So pessoas jurdicas de direito pblico que podem celebrar contrato de gesto
com objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeioar a prestao de servios
pblicos. Seu objetivo principal a execuo de atividades administrativas. Nelas
h uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. So requisitos para
transformar uma autarquia ou fundao em uma agncia executiva: a) tenham

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planos estratgicos de reestruturao e de desenvolvimento institucional em
andamento; b) tenham celebrado contrato de gesto com o ministrio supervisor.
Exemplos de agncias executivas o INMETRO e a ABIN.

Agncias reguladoras - Sua funo regular a prestao de servios pblicos e


organizar e fiscalizar esses servios a serem prestados por concessionrias ou
permissionrias, com o objetivo garantir o direito do usurio ao servio pblico de
qualidade. No h muitas diferenas em relao tradicional autarquia, a no ser
uma maior autonomia financeira e administrativa, alm de seus diretores serem
eleitos para mandato por tempo determinado.
Essas entidades tm as seguintes finalidades bsicas: a) fiscalizar servios
pblicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAC); b) fomentar e fiscalizar determinadas
atividades privadas (ANCINE); c) regulamentar, controlar e fiscalizar atividades
econmicas (ANP); d) exercer atividades tpicas de estado (ANVS, ANVISA e
ANS).

Princpios Bsicos da Administrao


Legalidade significa que o administrador pblico est, em toda a sua atividade
funcional, sujeito aos mandamentos da lei e s exigncias do bem comum, e deles
no se pode afastar ou desviar.
Moralidade imposta ao agente pblico para sua conduta interna, segundo as
exigncias da instituio a que serve e a finalidade de sua ao: o bem comum.
Impessoalidade nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe
ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal
unicamente aquele que a norma de Direito indica como objetivo do ato, de forma
impessoal.

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Publicidade a divulgao oficial do ato para conhecimento pblico e incio de
seus efeitos externos.
Eficincia o mais moderno princpio de Administrao Pblica. Eficincia
consiste em realizar as atribuies de uma funo pblica com competncia,
presteza, perfeio e rendimento funcional.
Princpios Fundamentais da Administrao Pblica Federal
A Reforma Administrativa de 1967 (Decreto Lei n 200) estabeleceu os princpios
fundamentais, com a preocupao maior de diminuir o tamanho da mquina
estatal, simplificar os procedimentos administrativos e, consequentemente reduzir
as despesas causadoras do dficit pblico.
Planejamento o estudo e o estabelecimento das diretrizes e metas que
devero orientar a ao governamental, atravs de um plano geral de governo, de
programas globais, setoriais e regionais.
Coordenao visa a entrosar as atividades da Administrao, de modo a evitar
duplicidade de atuao. Coordenar , portanto, harmonizar todas as atividades da
Administrao, submetendo-se ao que foi planejado
Descentralizao afastar do centro, atribuir a outrem poderes da
Administrao.
Diversa da Descentralizao a Desconcentrao administrativa, que significa
repartio de funes entre os vrios rgos (despersonalizados) de uma mesma
Administrao, sem quebra de hierarquia. Na desconcentrao a execuo de
atividades ou prestao de servios pelo Estado direta e imediata; na
descentralizao indireta.

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Delegao de Competncia uma forma de aplicao do princpio da
descentralizao, tambm a simples tcnica de descongestionamento da
Administrao.
Controle ao lado do comando, da coordenao e da correo, um dos meios
pelos quais se exercita o poder hierrquico.