DANIEL GAMA E COLOMBO

A POLTICA PBLICA DE INCENTIVO AO SETOR

DE INFORMTICA NO BRASIL A PARTIR DA
DCADA DE 90: uma anlise jurdica
Dissertao apresentada Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, sob orientao do Professor
Diogo Rosenthal Coutinho, para obteno do ttulo de
Mestre em Direito Econmico

FACULDADE DE DIREITO DA UNIVERSIDADE DE SO PAULO

SO PAULO
2009

Para a elaborao desta dissertao o pesquisador contou

com uma Bolsa de Mestrado concedida pela Fundao de
Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo - FAPESP,
conforme processo 06/01928-3.

AGRADECIMENTOS
Agradeo ao Professor Dr. Diogo Rosenthal Coutinho pela oportunidade, confiana,
orientao e, principalmente, pelo enriquecedor convvio profissional ao longo dos anos de
elaborao desta dissertao.
Aos Professores Hlio Cruz e Renato Garcia, no apenas pelas recomendaes e conselhos
em minha Banca de Qualificao, mas por todo o ensinamento e dilogo.
Aos membros do grupo de pesquisa da FDUSP coordenado pelos Professores Virglio
Afonso da Silva e Diogo Rosenthal Coutinho e do grupo de Polticas Pblicas da FDUSP
coordenado pelos Professores Diogo Rosenthal Coutinho e Ana Maria Nusdeo, assim
como aos pesquisadores e profissionais do GVLaw (da Escola de Direito de So Paulo da
Fundao Getulio Vargas), todos excelentes profissionais que me ensinaram bastante sobre
pesquisa acadmica comprometida em direito.
Aos colegas e profissionais de Pinheiro Neto - Advogados, por terem me apresentado ao
setor de informtica e aguado minha curiosidade acerca desta fascinante indstria.
Aos meus pais, irmos e famlia, por tudo, mas em especial pelo apoio incondicional em
minha deciso de realizar este projeto, sem o qual ele no teria sido vivel.
A todos os amigos e colegas que, direta ou indiretamente, me apoiaram ou participaram da
elaborao deste trabalho.
Por fim, aproveito a oportunidade para prestar minha homenagem Famlia Ferreira Silva
e ao Sr. Toraichi Haguihara. Agradeo por tudo o que fizeram por mim.

NDICE ANALTICO

RESUMO..............................................................................................................................6
SIGLAS E ABREVIAES UTILIZADAS.....................................................................8
CONSIDERAES INICIAIS ........................................................................................10
APRESENTAO ....................................................................................................................10
POLTICA INDUSTRIAL E DIREITO ..........................................................................................11
TECNOLOGIA E PROGRESSO ECONMICO ...............................................................................14
O SETOR DE INFORMTICA EM MOORE E SOLOW ..................................................................16
O TEMA E OBJETIVOS DA DISSERTAO ................................................................................19
ASPECTOS METODOLGICOS .................................................................................................22
ESTRUTURA DA DISSERTAO ..............................................................................................25
CAPTULO 1. O DEBATE TERICO SOBRE POLTICA INDUSTRIAL E A
FUNO DO ESTADO NA ECONOMIA .....................................................................26
1.1 APRESENTAO DO DEBATE: TEORIAS DA INTERVENO DO ESTADO NA ECONOMIA E
POLTICA INDUSTRIAL ...........................................................................................................27

1.2 A ESCOLA NEOCLSSICA: POLTICA INDUSTRIAL E FALHAS DE MERCADO .......................35

1.3 O NEO-UTILITARISMO E A LITERATURA DE FALHAS DE GOVERNO ....................................41
1.4 A DEFESA DA POLTICA INDUSTRIAL: A ESCOLA EVOLUCIONRIA ...................................45
1.5 PRINCIPAIS PONTOS DA ANLISE TERICA; IMPORTNCIA DA ABORDAGEM
EVOLUCIONRIA PARA A PESQUISA .......................................................................................52

CAPTULO 2. ENTRE MILITARES E GUERRILHEIROS: A ANTIGA POLTICA

NACIONAL DE INFORMTICA .....................................................................................58
2.1 CENRIO DA INDSTRIA DE INFORMTICA NO PLANO EXTERNO ......................................59
2.2 OS PRIMRDIOS DA POLTICA BRASILEIRA .......................................................................63
2.3 A CAPRE E A CRIAO DA COBRA ..............................................................................68
2.4 CHOQUE DO PETRLEO E A RESTRIO S IMPORTAES ...............................................71
2.5 RESERVA DE MERCADO E A LICITAO DOS MINICOMPUTADORES ..................................74
2.6 A CRIAO DA SEI E A NOVA FASE DA POLTICA .............................................................78

2.7 A ATUAO INICIAL DA SEI, A LICITAO DOS SUPERMINIS E A LEI DE INFORMTICA ...82
2.8 PRESSES EXTERNAS: A DISPUTA COMERCIAL COM OS ESTADOS UNIDOS SOBRE A
POLTICA DE INFORMTICA ...................................................................................................88

2.9 A SUPERAO DA ANTIGA POLTICA NACIONAL DE INFORMTICA ..................................92

2.10 RESULTADOS E FALHAS .................................................................................................98
2.11 ANLISE TERICA DA POLTICA ..................................................................................105
CAPTULO 3. A ABERTURA ECONMICA E A NOVA POLTICA DE
INFORMTICA..............................................................................................................112
3.1 O GOVERNO COLLOR DE MELLO E A NOVA ORIENTAO ECONMICA .........................113
3.2 O INCIO DA DISCUSSO SOBRE A REFORMULAO DA POLTICA ...................................117
3.3 O DEBATE NO CONGRESSO NACIONAL ..........................................................................121
3.4 PRINCIPAIS NORMAS E REGRAS; OS PRIMEIROS ANOS DA NOVA LEI DE INFORMTICA ...129
3.5 O FIM DA EMPRESA BRASILEIRA DE CAPITAL NACIONAL ................................................134
3.6 A PRIMEIRA RENOVAO DA LEI DE INFORMTICA.......................................................137
3.7 O GOVERNO LULA DA SILVA E A SEGUNDA RENOVAO DA LEI DE INFORMTICA .......145
3.8 A INDSTRIA DE INFORMTICA NO MUNDO E A ABERTURA DE MERCADO NO BRASIL ....154
3.9 RESULTADOS DA POLTICA DE INFORMTICA BRASILEIRA A PARTIR DOS ANOS NOVENTA
...........................................................................................................................................161
3.10 ANLISE DA POLTICA DE INFORMTICA LUZ DOS ELEMENTOS TERICOS ................175
CAPTULO 4. TEMAS E INSTRUMENTOS JURDICOS RELEVANTES DA
POLTICA DE INFORMTICA...................................................................................187
4.1 O PLANO PRODUTIVO BSICO (PPB)............................................................................189
4.2 PESQUISA E DESENVOLVIMENTO (P&D)........................................................................202
4.3 O FUNDO SETORIAL CT-INFO .....................................................................................220
4.4 INSTRUMENTOS JURDICOS RELEVANTES DA POLTICA DE INFORMTICA ......................233
CONCLUSES E LIES DO ESTUDO....................................................................238
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS...........................................................................250

RESUMO
O objetivo central desta dissertao realizar uma anlise crtica da poltica de informtica
brasileira adotada na dcada de noventa sob uma perspectiva jurdica. O mote principal
utilizar a Lei de Informtica (Lei 8.248/91 e modificaes posteriores), seus dispositivos e
incentivos, tanto como objeto de anlise quanto como centro de referncia para
compreenso do setor e da poltica pblica adotada. A questo que se prope responder
que papel pode ser atribudo ao direito dentro de uma poltica pblica setorial voltada ao
desenvolvimento de uma indstria de grande importncia na economia contempornea e
com alta dinmica tecnolgica como o setor de informtica. Na primeira parte realiza-se
uma reviso da literatura econmica sobre poltica industrial e interveno do Estado na
economia, a fim de se estabelecer os marcos tericos do estudo emprico. Nos dois
captulos subseqentes feita a reconstruo histrica da antiga poltica de informtica (a
reserva de mercado) dos anos setenta e oitenta, e do novo conjunto de incentivos
institudos nos anos noventa com a Lei de Informtica, tentando entender porque uma
poltica inicialmente pensada para durar at 1997 j foi renovada por duas vezes, tendo por
prazo atual de durao o ano de 2019. Tambm realizado um estudo das trs principais
ferramentas jurdicas adotadas na nova poltica (o Plano Produtivo Bsico, as exigncias de
pesquisa e desenvolvimento e o fundo setorial CT-Info), abordando a racionalidade
adotada para atacar os problemas identificados, e como o direito e o arcabouo normativo
se encaixam e so utilizados dentro dessa racionalidade. Ao final, tenta-se retomar
sinteticamente as anlises anteriores, respondendo pergunta sobre a funo do direito em
trs frentes: (i) como elemento que, uma vez positivado como norma jurdica, exerce
influncia para a evoluo ou evolver posterior da poltica; (ii) como ferramenta jurdica de
poltica industrial utilizada pela Lei de Informtica; e (iii) como elemento explicativo
fundamental para compreender a prpria construo e desenvolvimento do mercado de
informtica no pas.

ABSTRACT
The main purpose of this essay is to critically analyze under a legal perspective the
Brazilian informatics policy adopted during the nineties. The strategy may be described as
using the Informatics Law (Law no 8.248/91 and latter amendments), its rules and
incentives as the central object of analysis and as a guidance to understand the industry and
the public policy. The question to be answered herein is what role may be ascribed to Law
in an industry targeted public policy aimed at promoting the development of an industry of
great importance in todays economy and with high technological dynamics such as the
informatics industry. The first part reviews the economic literature on industrial policy and
State intervention in the economy, in order to establish the theoretical grounds of the
empirical study. In the two subsequent chapters there is a historical analysis of the former
informatics policy (the market reserve) in the seventies and the eighties, and of the new
policy established with the Informatics Law in the nineties, arguing why a policy initially
thought to last up to 1997 was renewed twice already, with a current deadline in 2019. It is
also presented a research on the three most important legal instruments of the new policy
(the Basic Productive Plan, the investments required on research and development and
the industry specific fund CT-Info), including a study of the rationale intended to correct
the identified problems, and how the Law and legal arrangements fit and were used within
such rationalities. Finally, the main theses defended along the essay are jointly reviewed,
thus answering the question regarding the role of Law in three different ways: (i) as an
element that, once approved as legal provision, exerts influence on the further evolution of
the public policy in question; (ii) as an industrial policy legal instrument used within the
Informatics Law; and (iii) as a fundamental explanatory element to comprehend the
constitution and development of the Brazilian informatics market itself.

SIGLAS E ABREVIAES UTILIZADAS

II PND - II Plano Nacional de Desenvolvimento

CONCEX - Conselho Nacional do Comrcio

Exterior

ABICOMP - Associao
Computadores e Perifricos

CONIN - Conselho Nacional de Informtica e

Automao

Brasileira

de

ABINEE - Associao Brasileira da Indstria

Eltrica e Eletrnica
ABNT - Associao
Tcnicas

Brasileira

de

Normas

CSN - Conselho de Segurana Nacional

DEPIN - Departamento de Poltica de Informtica
e Automao
FIESP - Federao das Indstrias do Estado de
So Paulo

ASSESPRO
BNDE - Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social
CAPES - Coordenao de Aperfeioamento de
Pessoal de Nvel Superior

FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos

FNDCT - Fundo Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico
FUNTEC - Fundo de Financiamento TcnicoCientfico

de

GATT - Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras e

Comrcio (General Agreement on Tariffs and
Trade)

CATI - Comit da rea de Tecnologia da

Informao

GEACE - Grupo Executivo para Aplicao de

Computadores Eletrnicos

CCTCI - Comisso de Cincia, Tecnologia,

Comunicao e Informtica da Cmara dos
Deputados

GTE - Grupo de Trabalho Especial

CAPRE - Coordenao das

Processamento Eletrnico

Atividades

CDE - Conselho de Desenvolvimento Econmico

HARDWARE BR - Projeto,
Manufatura
e
Qualificao da Eletrnica de Produtos com
Tecnologia da Informao e Comunicao

CEITEC - Centro de Excelncia em Tecnologia

Eletrnica Avanada

IBGE - Instituto
Estatstica

CI/SEI - Comisso de Informtica da SEI

IBI - Instituto Brasileiro de Informtica

CIDE - Contribuio sobre a Interveno sobre o

Domnio Econmico

IBM - International
Corporation

CKD - completely knocked-down ou complete

knock-down

IPEA - Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

Brasileiro

de

Business

Geografia

Machines

IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados

CNAE - Classificao Nacional de Atividades
Econmicas

IR - Imposto sobre a Renda e Proventos de

qualquer Natureza

CNI
ITA - Instituto Tecnolgico da Aeronutica
CNPQ - Conselho Nacional de Desenvolvimento
Cientfico e Tecnolgico
COBRA - Cobra
Brasileiros Ltda.

Computadores

LSD da USP - Laboratrio de Sistemas Digitais

da Universidade de So Paulo

Sistemas
MC - Ministrio das Comunicaes

9
SOFTEX 2000 - Programa Nacional de Software
para Exportao

MCT - Ministrio da Cincia e Tecnologia

MDIC - Ministrio
do
Desenvolvimento,
Indstria e Comrcio Exterior
MEFP - Ministrio da Economia, Fazenda e
Planejamento

STF - Supremo Tribunal Federal

SUCESU
USP - Universidade de So Paulo

MICT - Ministrio da Indstria, Comrcio e

Turismo

USTR - United States Trade Representative

MINIFAZ - Ministrio da Fazenda

ZFM - Zona Franca de Manaus

MITI - Ministrio da Indstria e Comrcio

Internacional (Ministry of International Trade and
Industry) do Japo
MRE - Ministrio das Relaes Exteriores
NPI - Nova Poltica Industrial lanada pelo
governo federal em 1987.
PC - computador pessoal (personal computer)
PICE - Poltica Industrial e de Comrcio Exterior
lanada em 1990 pelo governo Collor de Mello
PLANIN - Plano Nacional de Informtica e
Automao
PNM Design - Programa
Microeletrnica

Nacional

de

PPB - Plano Produtivo Bsico

ProTeM-CC - Programa
Temtico
Multiinstitucional em Cincia da Computao
PUC-RJ - Pontifcia Universidade Catlica do Rio
de Janeiro
RDC-TIC - Programa Rede de Desenvolvimento
de Competncias em Tecnologias da Informao
e Comunicao
RNP - Rede Nacional de Pesquisa
SCT - Secretaria de Cincia e Tecnologia
SEI - Secretaria Especial de Informtica
SEPIN - Secretaria de Poltica de Informtica e
Automao
SERPRO - Servio Federal de Processamento de
Dados
SNI - Servio Nacional de Informao

10

CONSIDERAES INICIAIS

Apresentao
Esta dissertao foi inicialmente pensada poca das discusses parlamentares e
promulgao da Lei 11.077/04, que renovou os incentivos fiscais da chamada Lei de
Informtica (Lei 8.248/91). Essa lei, em princpio, tinha por objetivo a concesso de
benefcios temporrios (at 1997 ou 1999) s empresas locais para que estas, atravs de
medidas de competitividade e inovao tecnolgica, pudessem enfrentar a abertura de
mercado iniciada na dcada de noventa.
A prorrogao desses incentivos (lembrando-se que j haviam sido prorrogados
anteriormente pela Lei 10.146/01) foi considerada um indcio de que havia falhas na
formulao ou implementao da poltica de informtica1, e de que esta mereceria um
estudo crtico aprofundado e possivelmente reformas para atingir seus objetivos iniciais.
Assim, propus-me a realizar este estudo, sob uma perspectiva jurdica focada com questes
de desenvolvimento econmico e social do pas, indagando que contribuies o direito,
entendido ao longo deste texto em sentido amplo como um arcabouo normativo
complexo, forneceu para uma poltica pblica adequada realidade do setor. O mote
principal utilizar a Lei de Informtica, seus dispositivos e incentivos, tanto como objeto
de anlise quanto como centro de referncia para compreenso do setor e da poltica
pblica adotada. Pretendo, dessa forma, examinar a evoluo e o desenho institucional e
normativo desta poltica, buscando identificar, de um lado, seus determinantes polticos e
econmicos, bem como suas bases tericas de sustentao, e, de outro, indagar de seus
resultados ao longo dessa trajetria.

No sendo meu objetivo fazer uma investigao terica mais profunda sobre a idia de poltica pblica no
mbito do Direito Administrativo ou Econmico, adoto, sem maiores reservas, os conceitos e idias de
Dallari Bucci, para quem a introduo de polticas pblicas resultado da emergncia do Estado-providncia,
simbolizando a superao da idia anterior de government by law. A novidade nas polticas pblicas estaria
na negao da racionalidade tradicional da norma jurdica geral e abstrata (se-ento), introduzindo assim as
idias de finalidade e programa de ao (fim-meio). Na viso da autora, as polticas pblicas aproximam-se
do conceito de atividade, um conjunto de normas e atos (governamentais) que, tendo algum concerto ou
coerncia interna, tendem realizao de alguma finalidade. (DALLARI BUCCI, 2002, pp. 252-255).

11
Poltica Industrial e direito
Ao longo da pesquisa pretendi dialogar com o debate terico sobre poltica
industrial e desenvolvimento, tentando extrair lies e contribuies que pudessem ser
teis a uma anlise jurdica, ainda que interdisciplinar.
Considerando as pesquisas e a literatura at aqui consultada, identifiquei uma
escassez de trabalhos jurdicos que trataram do assunto ou que podem ser considerados de
grande relevncia para esse tema. Conforme procuro demonstrar com a reviso do debate
realizada no Captulo 1, os principais autores e questes discutidas so de cunho
econmico, o que no significa que seja um debate alheio ao direito. Pelo contrrio, um
tema que, acredito, apresenta grande interesse e sinergia com o direito, uma vez que trata
do envolvimento e atuao estatal na economia para promoo de determinadas
finalidades.
Uma literatura jurdica que se aproximou desse tema e merece referncia o
movimento que ficou conhecido por Law and Development. Desenvolvida a partir da
dcada de sessenta e eminentemente produto das escolas norte-americanas. Essa literatura
deriva da demanda de fundaes e agncias do governo por propostas para seus programas
de ajuda e desenvolvimento em pases de terceiro mundo. Seu fundamento encontrava-se
principalmente em um forte otimismo sobre o Estado e o ordenamento jurdico como
promotores do desenvolvimento econmico. Partindo dessa premissa, fazia-se um
diagnstico de que as naes latino-americanas e outras tinham uma cultura jurdica
(legal culture) muito formalista e pouco instrumental, sendo necessria uma reforma no
ensino e sistema jurdico que geraria transbordamentos (spill-overs), aumentando a
eficincia da economia. (TRUBEK, 2003, pp. 3-5). Conforme uma releitura recente de
Trubek,
A poltica de desenvolvimento enfatizava o papel do Estado em gerenciar a
economia e transformar sociedades tradicionais. Praticantes do desenvolvimento
assumiram que o direito poderia ser utilizado como uma ferramenta para o
gerenciamento econmico e como uma alavanca para mudana social [...] O
Primeiro Momento [do Law and Development movement] reforava a
importncia do direito como um instrumento para interveno estatal efetiva na
economia. (TRUBEK E SANTOS, 2006, p. 2, traduo nossa2).
2

Development policy focused on the role of the state in managing the economy and transforming traditional
societies. Development practitioners assumed that law could be used as a tool for economic management and
a lever for social change. [] First Moment doctrine stressed the importance of law as an instrument for
effective state intervention in the economy. (TRUBEK E SANTOS, 2006, p. 2).

12

Essas idias, no entanto, entram em crise na dcada de setenta, e o modelo de

sistema jurdico e de reformas legais proposto (o legalismo liberal) foi tomado por
etnocntrico e at mesmo ingnuo por alguns de seus prprios formuladores, que
reconheceram utilizar caractersticas que no estavam de acordo com a realidade
institucional de pases de terceiro mundo (principalmente, estratificao social e
autoritarismo poltico). (TRUBEK E GALANTER, 1974, pp. 1080-1082).
A dcada de noventa v um ressurgimento dessa doutrina, ancorada principalmente
nas iniciativas do Banco Mundial de reformas institucionais e promoo do rule of law em
pases subdesenvolvidos. E, mais recentemente, um grupo de autores vem tentando retomar
a idia e as teorias de relacionar desenvolvimento com reformas no arcabouo jurdico e
aparato estatal3.
Dois autores dessa nova fase especialmente relevantes para esta dissertao so
Duncan Kennedy e David Kennedy, por suas contribuies a uma proposta metodolgica e
por tentar relacionar direito com o tema da poltica industrial, ainda que de forma no
especfica e dentro de um contexto mais amplo. Ambos os autores realizam uma retomada
das idias que relacionam direito, economia e desenvolvimento, inserindo-as em um
contexto histrico e quadro evolutivo. A partir dessas consideraes, feito um exerccio
de identificao e classificao do papel exercido ou proposto para o direito em cada um
dos momentos ou pelas escolas de pensamento identificadas. Os autores tentaram
responder como a viso acerca da estrutura jurdica como elemento de uma estratgia
desenvolvimentista foi influenciada pela dinmica econmica e poltica, e pela evoluo
dessas idias.
Duncan Kennedy sugere ter havido 3 globalizaes desde meados do sculo XIX,
cada uma trazendo uma diferente carga ideolgica e poltica para o papel do direito.
Embora seja uma tarefa difcil sintetizar a classificao do autor, devido ao grande nmero
de informaes e argumentos levantados, apresento abaixo uma tabela que tenta resumir os
pontos que julguei mais relevantes para esta dissertao.

Davis e Trebilcock (2008) realizam uma reviso desta literatura, citando como expoentes do ressurgimento
destas teorias os trabalhos de Carothers (2006), Trubek e Santos (2006) e Dam (2006).

13

O DIREITO E AS 3 GLOBALIZAES DE DUNCAN KENNEDY

Perodo histrico
Conceito jurdico
central ou integrador
Principal tcnica
jurdica ou
metodologia

Funo do direito

1 globalizao
1850-1914
Pensamento
Jurdico
Clssico (Classical Legal
Thought)
Formalismo - deduo de
resultados dentro de um
sistema jurdico coerente e
autnomo
Proteo da propriedade
privada e de transaes
comerciais

2 globalizao
1900-1968
Direitos sociais (The Social)

3 globalizao
1945-2000
Ausncia de conceito: resgate e
transformao dos anteriores

Abordagem instrumental; desenvolvimento racional do direito como um meio

para atingir metas sociais

Neoformalismo aplicado ao
Direito Pblico - garantia de
efetivao de direitos humanos e
anlise poltica (policy analysis)
Contrapor e harmonizar direitos
conflitantes de diversos grupos e
pluraridades

Complementar relaes de mercado.

Quadro normativo conscientemente
elaborado para atingir finalidades sociais.
Construo do welfare state e estratgias
desenvolvimentistas (industrializao por
substituio de importaes)

(Fonte: Duncan Kennedy, 2006, pp. 19-73)

J David Kennedy se prope a elucidar como evoluiu o conceito de

desenvolvimento, particularmente na perspectiva econmica e poltica. A partir da reviso
desta literatura, o autor tenta fazer uma engenharia reversa nas idias desses pensadores
(KENNEDY, 2006, p. 102), para captar e explicitar o que h de jurdico ou normativo em
suas recomendaes e anlises, e dessa forma extrair o objetivo pretendido para o
arcabouo institucional e normativo. Kennedy divide a compreenso da idia de
desenvolvimento em 4 etapas, resumidas no esquema abaixo, com as mesmas reservas
levantadas para a tabela anterior.
DIREITO E AS IDIAS DE DESENVOLVIMENTO - DAVID KENNEDY
Perodo histrico
Contexto das idias
sobre
desenvolvimento

1 fase
Consenso do Psguerra
1945-1970
Intervencionismo
modesto; industrializao por substituio de importaes; e
keynesianismo
e
macroeconomia
ditam agenda governamental.

Direito instrumental
e a servio de
propsitos sociais e
desenvolvimentistas;
e necessidade de
novos institutos de
Direito Pblico para
prticas
protecionistas
(Fonte: David Kennedy, 2006, pp. 95-173)
Teoria
jurdica
implcita nas idias
analisadas e papel
do direito

2 fase
Crise
1970-1980
Desapontamento
com
polticas
desenvolvimentistas (resultados
antagnicos); diminuio
de produo intelectual
sobre desenvolvimento;
e politizao das idias e
do
vocabulrio
econmico
Continuidade do perodo
anterior - direito como
instrumento de implementao de poltica
social; e primeiro momento do Law and
Development - antiformalismo e pragmatismo.

3 fase
Consenso de
Washington
1980-1995
Neoliberalismo; racionalidade microeconmica passa a
dominar o debate; governo
deve garantir funcionamento
do mercado; Get the prices
right - ataque a polticas
protecionistas que distorcem
preos; temas neoliberais public choice, rent-seeking,
e second-best economics.
Direito como instrumento
de polticas neoliberais
(reformas);
nfase
no
Direito Privado - lei como
limite ao do Estado;
neoformalismo
para
proteo
de
direitos
privados.

4 fase
Neoliberalismo
ameaado
1995-2005
Desapontamento com os
resultados do choque
neoliberal; neoliberalismo
continua sendo o principal
paradigma, mas emergem
novas idias - Neoinstitucionalismo, Desenvolvimento
e
direitos
humanos (Amartya Sen)
Direito
continua
instrumental, mas adquire
nova dimenso como um
fim em si mesmo; e
direitos humanos e rule of
law passam a integrar a
prpria
definio
do
Estado desenvolvido.

Meu interesse nos trabalhos e classificaes propostas por estes autores est em sua
capacidade de pensar o direito a partir de uma determinada conjuntura poltico-econmica

14
ou de idias e teorias (majoritariamente econmicas). Ademais, suas anlises os levam a
sugerir papis ou funes exercidos pela estrutura jurdica, trazendo um vocabulrio e uma
tipologia que podem ser utilizados no decorrer de meu estudo emprico (direito
instrumental, direito como meio de implementao de polticas, direito como fim em si
mesmo), quando busco compreender como a poltica de informtica conseguiu (ou
fracassou em) influenciar a dinmica e a evoluo do setor.
Noto que, parte dos artigos citados, a literatura jurdica analisada trata da relao
entre direito e desenvolvimento de uma forma abstrata, no tendo sido encontradas maiores
referncias sobre o debate de poltica industrial ou intervenes verticais na economia4. No
curso de minhas pesquisas, tive grande dificuldade em localizar trabalhos de juristas
dedicados ao desenvolvimento industrial, seja acerca de suas condies institucionais ou
dos mecanismos e racionalidades de fomento estatal. Em especial, me ressenti da ausncia
de uma sistematizao terica mais profunda, que me fornecesse um ferramental
metodolgico mais adequado para a anlise de polticas pblicas de estmulo setorial.
Nesse contexto, a proposta de um estudo de caso me pareceu oportuna e adequada.
J que no se encontra disponvel um conhecimento jurdico consolidado, procurarei
compreender como a relao direito e (tentativa de) desenvolvimento industrial se deu em
um caso especfico e concreto, atravs de um estudo que privilegia os aspectos empricos
de uma poltica pblica constituda e implementada em um dado momento (mantendo-se o
recurso ao referencial terico adequado). Ainda que se possa objetar que isso limita a
extenso das concluses a serem tiradas, certamente elas podero contribuir para a
construo de um quadro terico ou analtico mais abrangente que supra essa deficincia
que encontro na literatura.
Tecnologia e progresso econmico
O avano tecnolgico e suas repercusses na economia um tema que interessou j
aos primeiros economistas. Smith fez meno ao progresso tcnico, ao descrev-lo como
fruto do processo de maturao da economia e da diviso do trabalho. (SMITH, 1980, p.
16-17). Mas apenas com Marx que a mudana tecnolgica vai ganhar contornos tericos
mais definidos, sendo entendida como essencial e indissociavelmente entrelaada
4

Uma exceo o trabalho de Trubek (1993), que faz uma reconstruo histrica de polticas protecionistas
at a atualidade.

15
emergncia histrica do modo de produo capitalista. Na viso de Marx, o capitalismo
leva a uma imensa expanso da produtividade e capacidade de produo humana. A
prpria existncia do capitalismo (e da burguesia como sua classe dominante) dependeria
do constante aprimoramento das formas de produo. (MARX E ENGELS, 2002, pp. 2829). Marx buscou ainda compreender como a mudana tcnica altera as relaes de
produo, aumentando a produtividade do trabalho, e com ela, o trabalho excedente e a
taxa de mais-valia.
Schumpeter, no incio do sculo XX, apresenta a inovao como o fenmeno
fundamental que traz a ruptura ao fluxo circulatrio em pretenso equilbrio na economia
capitalista. A inovao introduzida no sistema pela figura do empresrio, indivduo
que, em determinado momento, aceita o desafio e o risco de alterar o estado de produo
atual em busca de lucro. A inovao rompe o equilbrio do estado estacionrio, atravs do
que o autor denominou ondas primrias e secundrias. O empresrio e seus primeiros
seguidores (ou imitadores) conseguem inicialmente obter um alto lucro pela introduo da
inovao, lucro esse que acaba por ser corrodo pela entrada de novos agentes utilizando a
mesma tcnica ou aderindo ao novo mercado. (CRUZ, 1988, p. 437).
Nas dcadas de cinqenta e sessenta, diversos estudos tentaram medir a
contribuio da mudana tecnolgica para o crescimento econmico. O principal exemplo
o tradicional modelo neoclssico desenvolvido por Solow, que busca compreender a
contribuio da mudana tcnica (o resduo de Solow) no aumento da produtividade.
(SOLOW, 1957).
Esta brevssima meno a alguns grandes clssicos do pensamento econmico5
ilustra que o permanente avano tcnico na produo foi desde cedo compreendido como
essencial na gnese e funcionamento do sistema capitalista, assim como para a constante
destruio criadora que o revoluciona e caracteriza, e, por fim, para o aumento da
produtividade e melhoria das condies de vida. Foi s mais tardiamente que economistas
e historiadores econmicos comearam a dar maior ateno s peculiaridades e fatores
institucionais que favorecem ou inibem a inovao, e responsabilidade do Estado

Para uma reviso mais ampla e sistematizada da literatura sobre o tema, ver ROSENBERG, 2006, pp. 1765.

16
nacional na adoo de mecanismos e medidas nesse sentido6. Esse debate, conforme ser
abordado, extenso e complexo, havendo inmeras controvrsias sobre os mais diversos
aspectos do desenvolvimento e atraso tecnolgico das naes.
A pesquisa proposta diz respeito especificamente a esse debate. Pretendo dialogar
com a literatura relevante e utiliz-la como fundamentao terica para um estudo de caso,
uma anlise de um conjunto de medidas e aes governamentais que, em um dado
momento histrico no Brasil, props-se a incentivar e modernizar um setor da economia o setor de equipamentos e peas para informtica. Lanando um olhar profundo sobre esse
conjunto de polticas, buscarei compreender suas origens, tericas e polticas, seus mtodos
e racionalidades, e, por fim, suas realizaes e repercusses sobre o desempenho
econmico e tecnolgico e sobre os rumos tomados pelo setor no perodo.
O setor de informtica em Moore e Solow
importante ainda fazer uma breve referncia ao setor econmico escolhido para a
pesquisa. Uma descrio mais detalhada da evoluo da informtica no pas e no plano
internacional ser fornecida nos captulos 2 e 3, juntamente com o retrospecto da poltica.
Cabe, todavia, apresentar uma justificativa para essa deciso, indicando a importncia do
setor com a discusso terica a ser travada no primeiro captulo. Trata-se, assim, de se
indagar qual a relao da indstria de informtica com o desenvolvimento econmico e
tecnolgico, ou seja, explicar porque esse setor importante para o debate do
desenvolvimento, merecendo ser objeto de uma poltica industrial.
Atualmente essa questo pode parecer um pouco fora de contexto. Em especial no
tocante ao consumo e utilizao de produtos, no parece mais razovel questionar a
importncia da informtica para os negcios e para a vida pessoal (sem esquecer
obviamente o cenrio de excluso digital que impera em largas partes do planeta).
Melhoria na qualidade e velocidade da comunicao, automao industrial e
armazenamento e organizao de dados e informaes so alguns (evidentes) exemplos de
benefcios trazidos pela indstria de informtica.

A esse respeito ver ROSENBERG, 2006, e KIM E NELSON, 2005.

17
A alta dinmica tecnolgica fez do setor de TI (Tecnologia da Informao) um caso
nico de aumento expressivo e sustentvel da qualidade e capacidade de seus produtos.
Desde o seu surgimento, j faz algumas dcadas que esta tecnologia vem
exponencialmente aumentando sua capacidade de armazenamento, anlise e transmisso de
dados, acompanhada de uma constante reduo dos preos. O investimento relativo e
absoluto das empresas em TI cresceu consideravelmente, especialmente a partir dos anos
oitenta, e esses equipamentos tornaram-se uma parte indispensvel do capital fixo em
diversos ramos de atividade, incluindo a governamental.
Essa capacidade de reproduo e expanso contnua da informtica j havia se
revelado desde o seu incio. Em 1965, Gordon Moore, que viria a ser um dos fundadores
da Intel, exps uma previso sobre o aumento da potncia dos computadores. Segundo a
Lei de Moore, como ficou conhecida, o nmero de transistores em um nico chip deveria
dobrar em cada perodo de 18 a 24 meses, o que representa uma taxa de crescimento anual
em torno de 35% a 45%. A despeito de controvrsias e debates acerca de seus termos, a
Lei de Moore mostrou-se verdadeira ao longo do tempo, sendo capaz de representar
(aproximadamente) o incremento tecnolgico na indstria. Conforme estudo de Jorgenson,
feito em 2001 (quase 4 dcadas depois do trabalho de Moore):
A previso de Moore, feita na infncia da indstria de semicondutores,
acompanhou a capacidade de chip por trinta e cinco anos. E recentemente
extrapolou esta tendncia por pelo menos mais uma dcada. [...] As tendncias
de aumento acelerado da capacidade de microprocessadores e aparelhos de
armazenamento ilustram o crescimento exponencial previsto pela Lei de Moore.
O primeiro chip lgico em 1971 tinha 2.300 transistores, enquanto o Pentium 4
lanado em 20 de novembro de 2000 tinha 42 milhes! (JORGENSON, 2001,
pp. 5-6, traduo nossa7).

Devido a essa forte capacidade de progresso e o aumento de sua porcentagem sobre

o produto total da economia, alguns economistas argumentam que a indstria de TI , na
verdade, a responsvel pelos altos nveis do aumento da produtividade total apontados nas
ltimas dcadas (uma vez que nos demais setores no vm ocorrendo uma revoluo
tecnolgica nos mesmos nveis). (BLANCHARD, 2007, p. 242).

Moore's prediction, made in the infancy of the semiconductor industry, has tracked chip capacity for
thirty-five years. He recently extrapolated this trend for at least another decade8. []The rapidly rising
trends in the capacity of microprocessors and storage devices illustrate the exponential growth predicted by
Moore's Law. The first logic chip in 1971 had 2,300 transistors, while the Pentium 4 released on November
20, 2000, had 42 million!. (JORGENSON, 2001, pp. 5-6).

18
Isso no significa que haja consenso sobre a importncia da informtica para o
aumento da produtividade e desenvolvimento econmico. Por sinal, at pouco tempo esse
era um tema em aberto e inconcluso entre economistas. O chamado paradoxo de Solow
(ou paradoxo de produtividade de Solow), proposto por Robert Solow no final da dcada
de oitenta, questionava a real importncia da indstria de computadores para o crescimento
da produtividade econmica. Utilizando seu ferramental metodolgico (resduo de
Solow), foi verificado que a produtividade ou crescimento econmico diminua para os
dados a partir de 1973, perodo no qual os investimentos em computadores foram
sistematicamente elevados. (JORGENSON E STIROH, 1999, p. 110). Da a afirmao de
Solow de que se consegue ver a era dos computadores em todo lugar exceto nas
estatsticas de produtividade. (apud TRIPPLET, 1999, p. 309, traduo nossa8).
Pesquisadores e economistas se detiveram sobre o problema, tentando
compreender, explicitar e solucionar o paradoxo. Atualmente, existem alguns melhores
esclarecimentos a respeito. Os desenvolvimentos e indicadores econmicos posteriores ao
trabalho de Solow indicaram que a indstria de informtica gerou ganhos de produtividade,
ainda que esses aumentos sejam dependentes e complementares a investimentos em
habilidades (skills), organizao e inovao, alm de claros ganhos qualitativos, como
redes de fornecedores e relaes de consumidores9. (OCDE, 2004, p. 25).
Considerando o lado da produo e desenvolvimento, o setor relevante e foi
escolhido por apresentar uma grande convergncia com o tema do aprimoramento
tecnolgico, demonstrando um extremo dinamismo. Conforme Evans justifica sua escolha
pelo mesmo setor em sua obra, o setor de informtica de grande interesse devido ao seu
potencial em gerar um ciclo desenvolvimentista (catalizar uma conspirao a favor do
desenvolvimento), modificando assim a atual conjuntura econmica internacional e a
diviso internacional do trabalho. Nesse sentido, estudar este setor neste momento

you can see the computer age everywhere but in the productivity statisctics. (apud TRIPPLET, 1999, p.
309).
9
Jorgenson e Stiroh admitem a resoluo do paradoxo analisando a queda dos preos dos equipamentos de
informtica e o mercado de servios, alm dos ganhos para consumidores. The resolution of the Solow
paradox is that computer-related gains, large returns to the production and use of computers, and network
effects are fundamentally changing the U.S. economy. However, they are not ushering in a period of faster
growth of output and total factor productivity. Rather, returns to investment in IT equipment have been
successfully internalized by computer producers and computer users. These economic agents are reaping
extraordinary rewards for mobilizing investment resources and restructuring economic activities.
(JORGENSON E STIROH, 1999, pp. 109-115).

19
especialmente conveniente, pela chance de averiguar o papel da interveno estatal nesse
processo e os frutos gerados. (EVANS, 2004, p. 36). Alm disso, o setor de informtica no
Brasil vem apresentando um forte crescimento e integrao na vida econmica e social dos
indivduos, governos e empresas, atuando como insumo e balizador tecnolgico do
funcionamento de diversos outros campos da economia.
O tema e objetivos da dissertao
Na perspectiva de um estudo de caso, o objetivo principal desta pesquisa a anlise
crtica da poltica pblica e do conjunto de medidas e instrumentos voltados ao setor de
equipamentos e peas de informtica formuladas e implementadas no Brasil, e demais
instrumentos normativos e aspectos institucionais10 relacionados. Sob um prisma mais
amplo, pretendo fornecer subsdios empricos que possam ajudar (i) a informar o debate
sobre os fatores institucionais e instrumentos de fomento adequados inovao
tecnolgica, bem como os problemas e questes que possam afetar seus resultados, e (ii) a
responder e identificar que papel (ou papis) pode ser atribudo ao direito (e, por
conseguinte, pesquisa jurdica), dentro de uma poltica pblica setorial voltada ao
desenvolvimento de uma indstria de grande importncia e com alta dinmica tecnolgica,
no contexto econmico contemporneo de economias nacionais abertas ao mercado
externo e sujeitas concorrncia internacional.
Para atingir essas metas, tomo por tarefas ou escolhas de pesquisa: (i) elaborar um
retrospecto histrico da poltica de informtica, tentando identificar os fatos e instrumentos
jurdicos mais relevantes que permitam compreender o curso da poltica e de suas
realizaes, e (ii) realizar uma anlise crtica dos resultados da poltica e da funo que
pode ser atribuda ao direito, enquanto seu arcabouo normativo, relacionando-os com o
10

Tendo em vista os objetivos do projeto conveniente abordar brevemente o debate terico sobre o termo
instituio, bem como esclarecer a definio adotada. Na conhecida conceituao de North, instituies so
as regras do jogo em uma dada sociedade, ou, formalmente, so os limites que vo delinear a ao humana.
(apud ACEMOGLU, JOHNSON E ROBINSON, 2004, p. 1). Chang e Evans identificam trs principais
linhas de pensamento que buscam definir instituies: a Nova Economia Institucional, que compreende as
instituies principalmente como limitaes ao humana, mas que podem aumentar a eficincia do
mercado; em segundo lugar, os autores que vem as instituies como mecanismos capacitadores (enabling),
que geram as condies e o ambiente necessrios para a atuao humana; e, por fim, aqueles que preconizam
o aspecto constitutivo das instituies, o que implica reconhecer que elas influenciam e moldam os valores e
perspectivas dos indivduos sujeitos a elas, em uma relao de retro-alimentao mtua. (CHANG E
EVANS, 1999, pp. 7-10). Para fins do estudo proposto, considero adequado adotar uma interpretao ampla e
abrangente da idia de instituies, uma vez que s assim faz sentido entender, com Acemoglu, Johnson e
Robinson (2004, pp.2-3), que as instituies podem ser consideradas elementos chaves para explicao do
crescimento econmico (e tecnolgico) das naes, uma vez que moldam os incentivos dos agentes,
influenciando seus investimentos em capital e tecnologia.

20
debate terico a ser estudado. Tratando-se de um trabalho de cunho jurdico, o enfoque
ser estabelecido a partir da legislao aplicvel (incluindo atos normativos da burocracia
econmica), que ser o ponto principal de anlise. O exame dessas normas, no entanto, no
poder se restringir ao estudo formal de seus dispositivos e regras. Estas devem ser
contextualizadas e compreendidas juntamente com os momentos histricos nos quais
foram promulgadas, em especial a situao da indstria de informtica e os objetivos
polticos e econmicos pretendidos pelos atores.
Partindo dessa legislao, buscarei entender suas repercusses no campo
econmico, identificando como se comportou e desenvolveu o setor de informtica
brasileiro. No h qualquer pretenso de estabelecer uma relao causal ou de
determinao entre direito e economia, mas apenas de tentar apreender se e como, neste
caso concreto, Estado, legislao e atores polticos foram capazes de empreender as
modificaes inicialmente imaginadas na indstria, e onde falharam em atingir esses
objetivos.
Fazendo um recorte temporal, o principal objeto de estudo a poltica implantada a
partir da dcada de noventa. Essa escolha foi tomada devido escassez de anlises que
procuraram entender o que houve com a indstria de equipamentos de informtica
brasileira nesse perodo. parte do grande volume de dados estatsticos e econmicos do
setor que podem ser obtidos, poucos estudos dedicaram-se de maneira mais sistemtica a
olhar todas essas informaes e fazer uma investigao mais profunda sobre os reais
impactos da Lei de Informtica e demais medidas governamentais para incentivo ao setor a
partir da dcada de noventa.
Todavia, no segundo captulo feito um retrospecto das medidas e da poltica
desenvolvida no perodo anterior, especialmente nos anos setenta e oitenta. O objetivo
desta retrospectiva permitir uma contextualizao do ambiente poltico e econmico no
qual foi formulada e implementada a poltica atual, assim como fornecer um referencial de
comparao, um diferente aparato institucional que possa ser considerado conjuntamente
poltica do perodo posterior.
H ainda dois outros recortes a serem descritos para a definio mais precisa de
meu objeto de estudo. Um primeiro refere-se ao mbito federativo das normas e atos

21
governamentais sob anlise. Prope-se investigar a poltica pblica implementada
exclusivamente pelo governo federal para todo o pas. A idia por trs desse corte a de
que, alm da inviabilidade de se fazer uma anlise de toda a legislao estadual e
municipal relevante, as medidas de mbito federal teriam uma maior importncia e alcance
para o tema. No sero ainda objeto central desta investigao polticas regionais adotadas
pelo governo federal, como a legislao de incentivo ZFM (Zona Franca de Manaus).
Podero ser feitas algumas referncias esparsas a esses programas de incentivo, com puro
objetivo de ilustrar e complementar a anlise da poltica sob enfoque.
Por fim, necessrio especificar o setor econmico a ser estudado, ou seja, o que se
entender por indstria de equipamentos e peas de informtica. A CNAE (Classificao
Nacional de Atividades Econmicas), que o instrumento padronizador dos cdigos de
atividade econmica utilizado pelos rgos da administrao no pas, apresenta uma
rubrica para a fabricao de equipamentos de informtica, produtos eletrnicos e pticos
(Seo C, Diviso 26)11. Entretanto, uma vez que a pesquisa est voltada a uma poltica
pblica, ser mais adequado utilizar como critrio balizador das investigaes o conjunto
de atividades e bens que se encontram previstos nos respectivos instrumentos de fomento
e, mais importante, aqueles que, de fato, foram beneficiados pelas medidas arroladas.
Nesse sentido, ao longo da dissertao buscarei na Lei de Informtica e no conjunto de
empresas e produtos credenciados pelo governo para receber seus incentivos os limites do
setor econmico a ser estudado.
ainda conveniente fazer um corte mais restrito no setor, excluindo de minha
ateno principal as atividades de desenvolvimento e prestao de servios relacionados a
software. Esse corte justifica-se por duas razes fundamentais. Inicialmente, o setor de
software apresenta uma dinmica muito peculiar e distinta do setor de equipamentos de
informtica. A ausncia de custos com matria-prima, o baixo valor necessrio para
estabelecer uma empresa e o foco quase exclusivo na mo-de-obra especializada so
caractersticas dessa indstria que no necessariamente encontram correspondncia no
setor de fabricao de equipamentos. Alm disso, conforme ser mencionado, um dos
principais incentivos da Lei de Informtica a iseno ou reduo do valor do IPI cobrado
11

Essa classe de atividades apresenta uma srie de subgrupos pertinentes ao tema da pesquisa, como a
fabricao de componentes eletrnicos (261), de equipamentos de informtica e perifricos (262), de
equipamentos de comunicao (263), e de mdias virgens, magnticas e pticas.

22
dos produtos comercializados. No caso do software, no entanto, a maioria das empresas
no se encontra sujeita a essa tributao, o que em grande parte torna incua a poltica para
esse setor. Portanto, no se poderia indagar dos resultados da Lei de Informtica para o
setor de software, o que justificaria sua excluso do presente estudo.
Compreendo que, no atual contexto da informtica, separar a evoluo de hardware
e software uma deciso um tanto arbitrria e que em muitos aspectos no corresponde
realidade do setor. Esses dois conjuntos de bens ou produtos possuem uma relao muito
estreita, sendo muito difcil compreender um sem a exata noo do outro. Esse recorte,
todavia, mostrou-se necessrio, pois abarcar o setor de software em minhas pesquisas
geraria um incremento considervel de situaes e casos (alm dos elementos tericos) a
serem estudados. Ao invs disso, optei por no tratar especificamente da indstria de
programas de computadores, apenas fazendo referncia a ela nos momentos em que
percebi que esta foi afetada pela poltica pblica12.
Obtive respaldo para o recorte proposto analisando a lista de produtos atualmente
beneficiados pela poltica. No h, no mbito dos programas incentivados, nenhum
incentivo concedido exclusivamente para um programa de computador, exclusiva e
separadamente considerado. Isso no significa que os equipamentos beneficiados no
requeiram e disponham, para seu funcionamento, de um software adequado. Mas o
benefcio sempre concedido para o equipamento, considerado em seu conjunto
(hardware e software)13.
Aspectos metodolgicos
Retomando a definio de poltica pblica de Dallari Bucci (2002), a importncia
de uma poltica pblica encontra-se em seu objetivo, na finalidade que ela busca alcanar
ou problema a ser solucionado. Assim, a anlise da convenincia e dos resultados de uma
poltica no pode se restringir ao exame do ordenamento jurdico ou de sua coerncia
interna, nem ser encarada como um mero exerccio dogmtico-jurdico de construo da
resposta correta ou da nica resposta juridicamente correta. Trata-se, muito
12

Um exemplo a destinao dos recursos de P&D previstos na Lei para o desenvolvimento de software (ver
captulo 4, seo 4.2). Essas anlises sero tangenciais e levaro em considerao apenas os aspectos
relevantes para a pesquisa, sem pretenso de aprofundamento no cenrio das empresas de software
brasileiras.
13
Anlise prpria, com dados disponveis no website do Ministrio da Cincia e Tecnologia.

23
diferentemente, de abordar o problema desde uma perspectiva simultaneamente emprica e
aplicada, constantemente preocupada em lidar com a realidade econmica, que com
freqncia no se subordina aos desejos e s boas intenes do estudioso do direito
excessivamente formalista.
Por esse motivo, a pesquisa proposta multidisciplinar. Com isto quero afirmar
que, conforme necessrio, fao recurso de autores, temas, dados e anlises utilizados em
outros campos das cincias humanas. Ressalto que no objetivo deste trabalho realizar
uma anlise puramente econmica do setor de informtica, estudando dados desagregados
para construo de modelos ou de um panorama conjuntural do setor. Minha proposta
utilizar estudos j realizados por economistas e outros cientistas sociais, conjugando-os
com uma investigao jurdica da legislao e da poltica pblica.
Esta anlise jurdica ser realizada principalmente com a finalidade de encontrar ou
sugerir a funo desempenhada pelo sistema jurdico14 em um dado contexto ou sua
contribuio para uma determinada situao. Assim, a partir da narrativa histrica (parte
emprica) da evoluo da poltica de informtica brasileira, entendo ser possvel atribuir,
ainda que de forma no determinista, alguns resultados e conseqncias s escolhas
institucionais e quadro normativo da poltica de informtica. Outro exerccio de grande
interesse ser compreender como a dinmica poltica e econmica do pas em momentos
especficos influenciaram as tomadas de deciso e a consequentemente a produo
normativa referente poltica.
Para essas tarefas, um ponto de partida so as classificaes e vocabulrio
propostos por Duncan Kennedy e David Kennedy. A lista de finalidades a serem
cumpridas pelo direito e a estrutura jurdica identificadas por esses autores sugerem
abordagens tericas a serem consideradas e aplicadas no decorrer do estudo emprico. No
pretendo, todavia, ater-me ou utilizar de maneira rgida, seus tipos ou termos levantados,
principalmente porque no se pode afirmar que sejam amplamente reconhecidos e aceitos,
e ainda por se aplicarem, em meu entender, mais a anlises amplas e no especficas sobre
o papel do direito e do Estado, enquanto nesta dissertao conduzo a anlise de uma
poltica pblica em particular.
14

Que poder ser identificado como uma norma ou dispositivo especfico, o marco regulatrio do setor, ou
mesmo o laconismo do ordenamento, como ser proposto no captulo 2.

24

Feitas essas consideraes, descrevo abaixo as premissas metodolgicas adotadas

em cada uma das partes seguintes da dissertao, conforme o foco e objetivo pretendidos:
a) o debate terico pretende dialogar com os principais estudos e trabalhos que
versaram sobre o Estado e poltica industrial. Ser realizada a reviso da literatura sobre
este tema, com o objetivo de compreender como cada escola ou corrente de pensamento
econmico dialoga com esta matria, tentando relacion-las e analis-las sob uma
perspectiva crtica, almejando retirar lies que sirvam para pensar o caso brasileiro.
b) a reviso do histrico da poltica ser feita com base nos relatos e informaes
divulgados e fornecidos pelos atores polticos e econmicos que participaram da poltica de
informtica, em notas divulgadas na imprensa, na legislao e atos normativos do Poder
Executivo, e, finalmente, nos trabalhos de outros pesquisadores que j se debruaram sobre
o tema da indstria de informtica no Brasil. Uma fonte especialmente relevante para
compreender as nuanas e detalhes polticos envolvidos nas negociaes e rumos
escolhidos foram os debates parlamentares disponibilizados pela Cmara dos Deputados
em sua pgina eletrnica. O resgate dessas discusses e de como se deram os acordos que
levaram legislao permite compreender de uma forma especialmente aprofundada como
o direito interage e influenciado por questes polticas e econmicas, enquanto ao mesmo
tempo tambm determina e condiciona essas esferas das relaes humanas.
c) a anlise das ferramentas jurdicas selecionadas da poltica de informtica dever
abranger o exame da legislao pertinente a cada tema, dos problemas que se buscou
resolver, dos indicadores e resultados relacionados, alm da opinio e investigao prvia
de outros pesquisadores ou partes interessadas. O objetivo aqui ser compreender que
funo pode ser atribuda ao direito e ao arcabouo normativo dentro da estratgia adotada,
tentando ainda aliar um determinado aspecto institucional a uma conseqncia econmica
ou a um problema que tenha impedido seus efeitos. A premissa desse captulo (4) de que
possvel estabelecer alguma correlao entre a legislao e o quadro institucional
estabelecido e determinadas repercusses no mbito do setor e de sua estrutura de
produo.

25
Estrutura da dissertao
O primeiro captulo que sucede a esta introduo estabelece os marcos tericos do
debate sobre interveno estatal na economia e poltica industrial. As idias, conceitos e
principalmente a agenda de debate descrita neste captulo so utilizados e retomados nos
momentos posteriores, e servem de referencial de anlise da parte emprica dos captulos
seguintes.
No segundo captulo relatada a histria do setor de informtica brasileiro e as
polticas pblicas desenvolvidas no pas at a virada dos anos noventa. Os principais
objetivos do captulo so identificar as razes e antecedentes de uma poltica de informtica
nacional e as transformaes ocorridas at o movimento que se iniciou na dcada de
noventa, compreendendo os motivos que levaram o governo federal a abandonar uma
poltica quase unanimemente recebida alguns anos antes e que acabou quase
completamente execrada quando de seu trmino; e resgatar a importncia do que foi
construdo e gerado nesse perodo para o desenvolvimento posterior da indstria de
informtica brasileira.
O terceiro captulo realiza a reviso histrica do principal objeto de anlise desta
dissertao: a poltica de informtica desenvolvida pelo governo federal a partir dos anos
noventa. Aqui ela considerada em todo o seu conjunto, a fim de que seja possvel analisar
sua evoluo, desde o perodo inicial de sua formulao at as renovaes sucessivas na
dcada seguinte. Um outro ponto abordado so os efeitos e repercusses alcanados, bem
como as suas falhas e problemas.
J o quarto captulo realiza um recorte de trs instrumentos jurdicos que compem
a poltica, para analis-los separadamente. So medidas especialmente relevantes por seus
resultados especficos e por sua importncia na racionalidade do conjunto da poltica
pblica. So instrumentos ainda que merecem uma ateno detida pelos problemas e
questes enfrentados ao longo de seu desenvolvimento, que sero estudados neste captulo.
Por fim, a parte final do trabalho responsvel por resgatar as lies e concluses
auferidas ao longo da pesquisa, propondo uma resposta pergunta sobre o papel do direito
em todo o contexto estudado.

26

CAPTULO

1.

DEBATE

TERICO

SOBRE

POLTICA

INDUSTRIAL E A FUNO DO ESTADO NA ECONOMIA

A primeira tarefa para compreender uma poltica pblica de desenvolvimento

setorial introduzir os marcos tericos do debate sobre poltica industrial. A Lei de
Informtica e todo o conjunto de medidas correlatas possuem um forte vis do que
reconhecido como uma poltica vertical ou seletiva (conforme ser definido e discutido
mais adiante), ainda que seja muito menos protecionista do que a reserva de mercado
anterior. Ao mesmo tempo, a Poltica Industrial e de Comrcio Exterior - PICE introduzida
no incio dos anos noventa possua um apelo de poltica horizontal, voltada correo de
falhas de mercado e promoo da concorrncia com o mercado externo.
Essas so opes tomadas por um governante ou policy-maker para o
desenvolvimento econmico local. So opes, em ltima anlise, da poltica industrial a
ser adotada, ou ainda, de se adotar ou no uma poltica industrial. As vantagens e
desvantagens de cada uma dessas opes polticas so temas de um intenso debate na
literatura econmica. Esse tema j conta com um razovel histrico, e as doutrinas que
atualmente o abordam apresentam um grau de evoluo avanado, tendo bases slidas e
argumentos bem elaborados. Nos dizeres de Chang, trata-se de um dos tpicos mais
controversos da cincia econmica, desde o surgimento da disciplina. Embora seja
razoavelmente consensual que o Estado tem um papel a cumprir no desempenho
econmico e industrial, h pouco acordo sobre qual esse papel e como ele deve ser
exercido. (CHANG, 1996, p. 7).
Este captulo ser dedicado a estudar esse debate. Dever apresentar as principais
escolas que abordaram o assunto, traando seus argumentos e racionalidades em autores
clssicos e nos desenvolvimentos mais recentes. No entanto, tratando-se de uma
dissertao voltada cincia jurdica (ainda que interdisciplinar), seria inapropriado
realizar uma exposio demasiado prolongada, abordando tpicos e instrumentos
especficos e muitas vezes plenamente inteligveis apenas aos iniciados nas cincias
econmicas.

27
Ao contrrio, meu objetivo aproximar este debate da pesquisa em direito,
mostrando assim sua utilidade para juristas e pesquisadores dessa rea em suas
argumentaes e trabalhos. Para tanto, acredito ser mais proveitoso estruturar este captulo
de forma curta e objetiva (dentro da possibilidade que permita uma exposio completa),
atendo-me aos principais pontos que ajudem a esclarecer com preciso as bases, premissas
e mtodos utilizados pelas linhas de pensamento e autores, bem como suas descries e
prescries com relao funo do Estado na economia e poltica industrial.
O objetivo no ser chegar a qualquer concluso final no mbito terico, ou aderir
de forma irrestrita a qualquer das doutrinas apresentadas. Tampouco, pretendo inserir e
estudar a poltica de informtica brasileira dentro de alguma modelagem. A identificao
dos principais argumentos servir para os seguintes propsitos: tentar compreender como
as abordagens apresentadas relacionam-se e podem interagir com os resultados de uma
pesquisa jurdica; e analisar questes e problemas relevantes levantados no estudo de caso
luz deste debate terico.
Este captulo encontra-se estruturado como segue. A primeira parte introduz o
debate, apresentando as correntes tericas a serem estudadas, e situando historicamente o
seu surgimento ou apogeu. A segunda parte apresenta a teoria do bem-estar da escola
neoclssica, que pode ser entendida como o mainstream ou a tradicional doutrina
econmica sobre o tema. Na terceira parte apresentada uma literatura mais recente que se
posiciona contrariamente interveno estatal - o neoutilitarismo e a literatura de falhas de
governo. A quarta seo descreve uma abordagem alternativa, a teoria evolucionria ou
neoschumpeteriana, que tentou resgatar o papel do Estado no processo concorrencial, a
partir do tema da inovao tecnolgica. Por fim, na quinta e ltima parte, tenta-se resgatar
as contribuies de cada escola, e chegar a um referencial adequado a ser utilizado no
restante da dissertao.
1.1 Apresentao do debate: teorias da interveno do Estado na economia e poltica
industrial
H muito foi-se o tempo em que, conforme Evans, as tarefas do Estado se
resumiam guerra externa e manuteno da ordem interna. O Estado-nao, que tinha
como preocupaes quase exclusivas a defesa de seu territrio e o monoplio do uso da
violncia para manuteno da ordem, cedeu lugar a uma organizao poltica com

28
objetivos mais abrangentes no campo do bem-estar de suas populaes e sucesso de seus
empreendimentos. A despeito de alguns dogmas econmicos tradicionais, a economia
adentrou na esfera poltica (se que j esteve fora dela), e a paz nacional passou a
depender ou ser perturbada pelo seu triunfo ou fracasso. O desempenho econmico tornouse fonte de legitimidade do sistema poltico. O Estado passou a ter alguma
responsabilidade pelo funcionamento adequado dos mercados, pelo crescimento e
distribuio da renda nacional e pela misria que decai sobre sua populao. (EVANS,
2004, p. 30).
Com o advento da indstria moderna e o incremento sistemtico do comrcio
internacional de produtos manufaturados, a relao entre a economia interna dos pases e
sua posio no cenrio de trocas globais torna-se mais estreita. A partir de ento, a
produo no pde mais ser pensada em termos exclusivamente nacionais, dependendo do
mercado e consumo externos de bens e servios.
Uma vez que o aparato estatal adquiriu alguma responsabilidade pelo desempenho
econmico, economistas e cientistas sociais dedicaram-se ao longo do tempo em formular
modelos e anlises tericas que pudessem descrever e prescrever qual seria a funo
apropriada ou mais vantajosa a ser exercida por esta organizao poltica. As perspectivas
e recomendaes variaram sensivelmente ao longo do tempo, levando em conta no apenas
o desenvolvimento cientfico e metodolgico como tambm questes histricas e polticas
especficas de cada momento.
Os primeiros economistas clssicos (desconsiderando autores anteriores ligados ao
pensamento fisiocrata e mercantilista) abordaram o tema com srio receio com relao
ao estatal, e uma crena exacerbada nas foras de mercado. Suas anlises tm
obviamente uma forte influncia do momento histrico em questo que no poderia ser
desprezada em uma exposio mais aprofundada. Para os fins desta dissertao,
suficiente explicitar que o legado desses autores, com relao a este tema, foi a conhecida
defesa do Estado mnimo e da liberdade de comrcio e empresa.
De uma forma extremamente simplificada, pode-se dizer que Smith considerava o
capitalismo o estgio mais alto de civilizao, que atingiria seu auge quando o governo
pudesse adotar uma poltica plena de laissez-faire. Neste momento, as foras da

29
concorrncia e o livre jogo da oferta e da demanda regulariam a economia, livre das
restries e intervenes do governo. Para Smith, as intervenes, regulamentaes e
concesses de monoplio e os subsdios especiais do governo levam apenas m alocao
de capital. Mercados livres e com concorrncia plena - so esses os fatores que, na
exposio do autor, dirigem o capital para as indstrias e empreendimentos em que ele se
faz mais produtivo. A conseqncia inescapvel a reduo considervel das atribuies
do Estado, restringindo-se apenas s suficientes para a manuteno da ordem e
funcionamento dos mercados1. (HUNT, 2005, pp. 54-57).
No plano do comrcio internacional, a teoria das vantagens comparativas de
Ricardo fez a principal defesa do livre comrcio e da extino das barreiras comerciais.
Ricardo argumentou que, ainda que um pas no tivesse uma vantagem absoluta em
qualquer produto, o intercmbio internacional seria sempre mutuamente benfico. O
clssico exemplo de trocas de tecidos e vinhos entre Portugal e Inglaterra ilustrava seu
argumento, cuja concluso era de que a ampliao do comrcio sempre contribuiria para
aumentar a massa de mercadorias e os benefcios totais. Toda restrio ao comrcio, nessa
lgica, reduziria o total de bem-estar.
A herana deixada por esses autores clssicos foi um paradigma de defesa do livre
comrcio e de um governo com atribuies reduzidas, que deveria se abster de interferir no
mbito privado e nos negcios comerciais, exceto quando estritamente necessrio. Essa
herana foi posteriormente tomada e formalizada de maneira mais rigorosa pelos autores
da teoria econmica neoclssica, ao final do sculo XIX. Jevons, Menger e Walras
formularam a verso atual da teoria do valor-utilidade e introduziram o marginalismo na
cincia econmica (e, especialmente, a noo de utilidade marginal decrescente), o que
permitiu a formalizao matemtica da viso utilitria do comportamento humano, atravs
da ferramenta do clculo diferencial (HUNT, 2005, p. 240).
A economia utilitarista representou o pice na defesa ideolgica do capitalismo
laissez-faire. A economia neoclssica do bem-estar (welfare economics) e a sua defesa
quase irrestrita do Estado mnimo permaneceram com grande fora e mantendo essa
posio original at meados da dcada de 50. Foi nessa poca que economistas como

Para um resumo das idias de Smith ver HUNT, 2005, pp. 37-60.

30
Arrow e Debreu flexibilizaram algumas das rgidas premissas dos modelos tradicionais, e
identificaram algumas condies que deveriam ser (e diversas vezes no eram) satisfeitas,
para os mercados atingirem resultados eficientes. Com o reconhecimento da existncia das
falhas de mercado, a ortodoxia econmica passou a admitir a interveno estatal em
situaes especficas e determinadas, com o objetivo de retornar os mercados ao cenrio de
concorrncia perfeita e sua insupervel eficincia2. Noto que no foram superados o receio
e desconfiana com relao atuao estatal: as funes admitidas ao governo eram bem
limitadas e com objetivos bem definidos, circunscritos por esses problemas de
funcionamento perfeito dos mercados.
Conforme Wade, a idia de falhas de mercado foi amplamente aceita, e, durante as
dcadas de cinqenta e sessenta, o Estado foi regenerado como agente potencialmente
restaurador da eficincia econmica e do bem-estar da populao. Nos pases
desenvolvidos, a experincia da superao da recesso e o dirigismo do perodo de guerras
forneciam a base emprica necessria, que confirmava a nova orientao terica de
redeno dos governos. (WADE, 1990, p. 8).
Economistas preocupados com os pases menos desenvolvidos desenvolveram
anlises ainda mais confiantes e dependentes do Estado como agente de superao da
pobreza e do subdesenvolvimento. O estruturalismo e a escola do subdesenvolvimento,
elaborada especialmente no mbito da Comisso Econmica para Amrica Latina CEPAL, romperam com as perspectivas neoclssicas, destacando os efeitos deletrios do
comrcio internacional para os pases subdesenvolvidos, e a importncia da interveno
estatal na alterao dessa condio3.
As boas relaes entre Estado e a cincia econmica tradicional duraram pouco
tempo. J nos anos setenta, a ofensiva do que se costumou chamar de neoliberalismo
alterou profundamente os termos do debate, condenando novamente a economia
direcionada ou alterada por decises polticas, e reafirmando os cnones do livre mercado,
em propores ainda superiores quelas descritas antes da dcada de 50. (CHANG, 2000,
pp. 3-26). idia de falhas de mercado foi oposta uma nova noo, a de falhas de
governo (government failure), que seria inerente a todos os estados. Nessa nova
2
3

Para uma breve reviso dessa histria ver STIGLITZ, 1996, pp. 151-177.
Sobre o assunto ver BIELSCHOWSKY, 2000.

31
perspectiva, a interveno estatal, mesmo na presena de mercados no plenamente
competitivos, constitua um remdio cujo resultado poderia (ou deveria) ser pior do que a
prpria falha original. Evans afirma que a desiluso com o Estado que se tornou endmica
na dcada de setenta fcil de compreender a partir do quadro poltico dos pases pobres
ou em desenvolvimento:
Na frica, at mesmo os observadores simpatizantes no podiam ignorar que a
maioria dos estados do continente representava apenas uma pardia cruel do que
eram as esperanas ps-coloniais. Os aparatos estatais inchados eram alvos
bvios para os latino-americanos tentarem compreender as razes da estagnao
escondida atrs da crise que os confrontava. [...] As burocracias governamentais
foram consideradas estranguladoras do esprito empreendedor ou desviadas em
atividades improdutivas de intermediao. Livrar-se delas era portanto o
primeiro passo na agenda reformista. O abandono do Estado como um possvel
agente do desenvolvimento deixou como alternativa um pessimismo sem
esperana ou uma f no mercado desprovida de qualquer crtica. (EVANS,
2004, p. 51).

Devo fazer ainda referncia a duas correntes tericas desenvolvidas mais

recentemente. A primeira delas a dos economistas que retomaram a antiga tradio
institucionalista, desenvolvida por Polanyi e outros. A nova economia institucional retoma
a idia de que instituies importam e constituem um elemento essencial para compreenso
do crescimento econmico das naes. A perspectiva neoinstitucionalista dialoga com
algumas das crticas levantadas pela literatura de falhas de governo, em uma tentativa de
resgatar ou minimizar os problemas da interveno estatal. North, um dos principais
expoentes dessa nova perspectiva, argumenta que as estruturas institucionais compem a
chave para compreenso do relativo sucesso de algumas economias, e considera alto o
custo pela aceitao da premissa neoclssica de que a alocao de recursos ocorre num
mundo sem atritos e instituies (EVANS, 2004, p. 63).
Um segundo grupo de autores traou uma alternativa tradicional abordagem
neoclssica, partindo dos temas de inovao e da dinmica evolucionria da economia.
Esses tericos resgatam as idias de Schumpeter para se voltarem a uma nova
compreenso do processo competitivo, em que a concorrncia entre firmas no se limita
tentativa de maximizao dos lucros, envolvendo tambm a necessidade de sobrevivncia e
constante adaptao atravs da inovao tecnolgica. A analogia com processos biolgicos
de evoluo e seleo natural um recurso muito utilizado, embora de maneira flexvel e
sem determinismos. A teoria evolucionria tem seus principais antecedentes nos trabalhos
de Alchian na dcada de 50 (ALCHIAN, 1950), atingindo a maturidade nas dcadas de

32
setenta em diante, com os trabalhos de Nelson, Winter e Dosi. No enfoque
neoschumpeteriano, o papel do governo mais uma vez afirmado, tendo como principal
objetivo garantir a competitividade da economia e das empresas em termos sistmicos.
O objetivo desse breve retrospecto foi situar temporalmente as principais correntes
de teoria econmica que sero discutidas a seguir. Tambm abordei rapidamente a forma
como cada uma delas identificou a relao Estado e economia, e os benefcios e problemas
advindos dessa interao. Este debate constitui uma forte fundamentao terica do tema
da poltica industrial. Conforme os economistas admitam ou rechacem uma maior presena
estatal na regulao e direcionamento dos agentes privados, a idia de poltica industrial
consequentemente apoiada ou descartada. Por essa razo era importante situar seus marcos
principais, ainda que de uma maneira simples. Os principais pontos e argumentos dessas
teorias com relao ao Estado sero debatidos a seguir. Antes, no entanto, importante
fazer uma meno sobre o conceito e o debate sobre poltica industrial.
Conforme Chang, at algumas dcadas atrs havia um certo consenso sobre a
agenda deste debate, embora as divergncias de entendimento sobre cada um de seus itens
fossem bem intensas. Alguns desses temas eram a melhora na distribuio de renda, a
estabilidade macroeconmica, o fornecimento de bens pblicos e a regulao antitruste. A
interveno estatal na indstria era encarada com forte ceticismo, especialmente por no se
enquadrar nos esquemas tericos dominantes. Isto, obviamente, no significava que os
governos no realizavam tal interveno. Ao contrrio, ela foi largamente utilizada durante
o perodo ps-guerras no universo capitalista. (CHANG, 1996, P. 56).
O tema s chamou ateno para o debate terico, entretanto, mais recentemente. Na
Inglaterra a poltica industrial passa a ser debatida no final dos anos setenta com a
introduo de programas intervencionistas de governo pelo partido trabalhista. O debate
sobre desindustrializao nesse pas tambm considerou a possibilidade de uma poltica
industrial reverter esse processo, fornecendo novo vigor economia inglesa. Nos anos
oitenta, estudos discutiam as medidas tomadas por pases europeus para contornar a crise
econmica internacional da dcada anterior. (JOHNSON, 1984, p. ix).
Foi nos Estados Unidos, no entanto, que este tema foi mais intensamente debatido,
especialmente na dcada de oitenta. O aparente declnio da posio competitiva deste pas

33
na economia mundial, a preocupao generalizada pela deteriorao de indstrias bsicas
como a metalrgica e a automobilstica, e a dificuldade em manter a vanguarda tecnolgica
foram fatores que levantaram novas vozes, buscando rediscutir o papel do governo na vida
econmica (JOHNSON, 1984, p. ix). Johnson identifica como uma das principais causas
da enorme controvrsia gerada nos Estados Unidos em torno da poltica industrial o fato
desta noo ter colocado em xeque vrios dogmas que os norte-americanos antes tinham
como inquestionveis, e, mais do que isso, utilizavam para justificar seu poderio
econmico, como o compromisso inquebrantvel com os mecanismos de mercado como
rbitro das decises econmicas, a desconfiana mtua e conflito entre agentes pblicos e
privados (ao invs da cooperao), e a devoo ao livre comrcio. (JOHNSON, 1984, p. 5).
Segundo este autor, a idia contempornea de poltica industrial foi inicialmente
traada pelos japoneses, embora suas razes sejam de fato norte-americanas. No sculo
XVIII, Hamilton expressou um importante princpio de poltica industrial, afirmando que
os preos de mercado constituem excelentes indicadores para ajuste de oferta e demanda
no curto prazo, mas so pssimos guias para decises acerca de investimentos sobre novas
tecnologias, produtos, e escalas de produo referentes a dez ou quinze anos frente.
(JOHNSON, 1984, p. 17).
Outra importante fonte do dirigismo japons foram as idias de List. Em meados do
sculo XIX, este terico formulou sua tese da indstria nascente ou infante (infant
industry). List alegou que o livre comrcio benfico entre pases de nvel semelhante de
desenvolvimento industrial, mas no entre os que tm diferentes nveis de
desenvolvimento. Neste caso, afirma, o intercmbio internacional tenderia a desfavorecer
fortemente as naes menos desenvolvidas. por esse motivo, segundo o autor, que
polticos e economistas britnicos da poca atacavam as barreiras comerciais e
alfandegrias. Sendo a Gr-Bretanha o grande pas desenvolvido, deveria no s tirar
proveito das trocas com as naes mais pobres como tambm impedir que outras se
desenvolvessem (ou chutar a escada, conforme Chang4).
No parece haver na literatura muitas dvidas sobre a larga utilizao por pases
capitalistas de medidas das mais diversas para proteo e fomento de sua indstria e

Para uma exposio mais detalhada do argumento de List ver CHANG, 2004.

34
economia local. Entretanto, se cada caso deve ser considerado uma tentativa de poltica
industrial vai depender da definio adotada, e aqui parece haver uma divergncia terica.
Suzigan e Villela distinguem duas definies correntemente utilizadas na literatura. Em um
primeiro contexto, poltica industrial entendida sob uma perspectiva ampla, abrangendo
no apenas medidas especficas e direcionadas como todo um amplo espectro de aes
governamentais que afetem a produtividade e organizao industrial. (SUZIGAN E
VILLELA, 1997, pp. 15-16). Seguindo esta linha, Johnson define a poltica industrial
como um conjunto de aes do governo destinadas a expandir ou retrair certos setores
industriais da economia nacional, a fim de manter sua competitividade global. (JOHNSON,
1984, P. 7).
Neste sentido amplo, Johnson considera a idia de poltica industrial, acima de
tudo, uma atitude, uma percepo de que todas as medidas governamentais trazem
impactos no desenvolvimento dos setores econmicos e industriais. Seguindo esta linha,
um pas pode ter uma poltica industrial negativa (distores, desestmulos e
desigualdades) ou positiva (coordenao e iniciativa pblica produtividade e
competitividade da economia e de determinados setores eleitos). interessante destacar
ainda que, para o autor, poltica industrial uma decorrncia lgica da noo de vantagem
comparativa. No sentido clssico, esse termo teria significado diferenas geogrficas e de
recursos naturais responsveis pela diviso internacional do trabalho. J o novo conceito de
vantagem comparativa inclui capital humano, viso, fora de trabalho qualificada e
educada, talentos organizacionais. Assim, esses atributos no so naturalmente fornecidos,
mas representam o resultado de polticas pblicas como educao, pesquisa e investimento
em capital social. (JOHNSON, 1984, P. 8).
A lista do que seria includo na idia de poltica industrial sob essa perspectiva
grande, abrangendo medidas macro (incentivos pblicos para poupana privada,
investimento e pesquisa) e microeconmicas (seleo de setores a serem estimulados industrial targeting). Exatamente por esse motivo, autores como Chang criticam tais
definies, por considerar que elas sobrecarregam o conceito, tornando-o amorfo e de
pouca utilidade para o debate.
Seguindo essa crtica, uma perspectiva mais restrita de poltica industrial deve
limitar o conjunto de medidas inseridas dentro desse conceito, excluindo expressamente os

35
demais do objeto de anlise. Conforme Suzigan e Villela, de acordo com essa abordagem a
poltica industrial seria estritamente destinada a corrigir falhas de mercado ou melhorar sua
operao. Chang, ao contrrio, apresenta uma definio mais ligada a polticas seletivas
para setores especficos: ns propomos definir poltica industrial como uma poltica
voltada a indstrias especficas (e s firmas que as compem) para atingir resultados
considerados pelo Estado como eficientes para a economia como um todo. (CHANG,
2004, p. 60, traduo nossa5).
No cabe aqui questionar as vantagens e mritos dessas definies. Isso exigiria um
debate terico fora dos limites desta dissertao. Doravante, tentarei deixar claro em cada
momento de qual poltica industrial estarei tratando, e como a expresso deve ser
compreendida em cada contexto.
Concluda esta apresentao do debate, sigo apresentando como as principais
escolas de pensamento econmico analisam o tema da poltica industrial. A esse respeito,
noto que o debate, especialmente o brasileiro, parece ter se polarizado no embate entre
neoclssicos e neoschumpeterianos, ou entre polticas horizontais e verticais.6 Apesar de
entender que essa dicotomia uma simplificao excessiva que pode prejudicar a anlise
do caso concreto brasileiro, seguirei parcialmente este esquema, como forma de estruturar
mais claramente a exposio do debate.
1.2 A escola neoclssica: poltica industrial e falhas de mercado
Para compreender a concepo neoclssica de interveno do Estado na economia e
de poltica industrial a partir da teoria do bem-estar necessrio, inicialmente, saber o
motivo pelo qual, de acordo com essa perspectiva, o mercado de concorrncia perfeita e o
livre comrcio internacional so os melhores regimes e indicadores para a alocao
eficiente dos recursos disponveis.

We propose to define industrial policy as a policy aimed at particular industries (and firms as their
components) to achieve the outcomes that are perceived by the state to be efficient for the economy as a
whole. (CHANG, 2004, p. 60).
6
Seguem essa diviso SUZIGAN e VILLELA, 1997; NASSIF, 2003; GARCIA e ROSELINO, 2004. No
plano internacional Nelson e Winter tambm opem essas duas tendncias, embora seu trabalho esteja mais
focado em crescimento econmico do que propriamente em poltica industrial. (NELSON E WINTER,
1974).

36
Conforme mencionado, a teoria neoclssica do bem-estar uma formalizao do
tradicional pensamento econmico de Smith e Ricardo, posteriormente aprofundado por
Jevons, Menger, Walras, Mill e Marshall. A perspectiva neoclssica baseia-se em um
conjunto de premissas e simplificaes abstratas, que ajudam a compreender o
comportamento dos agentes independente de outros fatores envolvidos, buscando em geral
explicar a racionalidade e os resultados atingidos pelos indivduos em suas aes.
Conforme o grau de profundidade e complexidade, algumas das simplificaes podem ser
flexibilizadas. H, no entanto, um conjunto central de premissas comum aos autores que
utilizam esse ferramental terico. As anlises em geral so realizadas a partir de situaes
de equilbrio esttico, utilizando-se correntemente a esttica comparativa (comparao
entre dois estados de equilbrio sem a preocupao de explicar como o mercado se move
de um ponto para o outro).
O mercado, no contexto dessa teoria, perfaz um conceito abstrato, o nome dado ao
encontro de uma curva de oferta e de uma curva de demanda, resultante do
comportamento de agentes cujas relaes esto esvaziadas de qualquer contedo social.
(STEINER, 2006, pp. 31-33). Isto equivale a dizer que esta teoria econmica se utiliza do
mercado como instrumento terico, para definir as caractersticas do comportamento
racional, admitindo hipoteticamente uma situao em que esse comportamento possa se
desenvolver sem entraves (ou instituies).
O mercado, como modelo de ambiente abstratamente construdo, tem um
correspondente humano, o indivduo que atua nesse ambiente. Este tambm uma
construo terica, o homo oeconomicus, cuja atuao segue um conjunto de regras. Isso
leva a outro rgido conceito da teoria neoclssica, que sua hiptese comportamental. Na
teoria neoclssica, firmas e pessoas atuam conforme um conjunto de regras de deciso que
dita como elas devem agir em face de certas condies (mercado, restrio oramentria e
estoque de capital disponvel). O objetivo dessas decises ser sempre a maximizao geralmente do lucro ou utilidade. (NELSON E WINTER, 2005, p. 29).
Alm da maximizao, o comportamento de agentes individuais e firmas segue
ainda um outro padro: a racionalidade plena (rational choice). Conforme Steiner, a teoria
da escolha racional o ponto de partida da teoria econmica moderna. A partir das
escolhas (reais ou hipotticas) dos agentes econmicos, seria possvel inferir (ou criar)

37
curvas de indiferenas, que constituem a base da teoria microeconmica do consumidor.
(STEINER, 2006, p. 33). Segundo a premissa da racionalidade plena, os agentes possuem
todo o conjunto de informaes necessrias para a tomada de suas decises, e, mais
importante (e problemtico), eles devem ser capazes de processar completamente essas
informaes (o que North chamou de deciphering the environment).7
A partir dessas premissas comportamentais e da hiptese de equilbrio, a teoria
neoclssica pode deduzir a idia de eficincia e otimalidade de Pareto. Este seria o
resultado timo naturalmente atingido nos mercados em que impera a concorrncia
perfeita, sendo este um outro conceito que depende de uma srie de premissas,
especialmente: um grande nmero de compradores e vendedores maximizadores e com
racionalidade plena, sendo que nenhum deles tem poder para individualmente influenciar
os preos (so tomadores de preos); os produtos so homogneos, e seus preos os
nicos indicadores para a tomada de decises; no h barreiras entrada ou sada; todos
os agentes tm informao perfeita; e os recursos e bens so resguardados por propriedade
privada, eficientemente protegida pelo Estado. (MERCURO E MEDENA, 1997, p. 1314).8
Considerando esse conjunto de proposies e uma dada dotao de fatores, poderse-ia provar que o resultado final das transaes ocorridas um timo de Pareto, ou seja,
os recursos e bens transacionados encontram-se alocados de uma forma tal que todos os
agentes maximizam seu lucro ou utilidade. Uma vez que h informao perfeita e plena
capacidade cognitiva, os agentes saberiam de antemo se houvesse alguma oportunidade
de transao que pudesse melhorar sua situao (e como maximizadores concluiriam tal
contrato). Num cenrio de otimalidade paretiana no h espao para qualquer realocao

Citando Winter, North faz uma breve lista com as sete principais assumptions do modelo comportamental
neoclssico: (i) o mundo econmico visto como estando em equilbrio; (ii) atores econmicos individuais
repetidamente se deparam com as mesmas situaes de escolhas ou seqncias muito similares; (iii) os atores
tm preferncias estveis e, portanto, critrios estveis de avaliao dos resultados de suas escolhas; (iv) dada
essas repeties, cada ator individual plenamente capaz de identificar e quantificar as oportunidades de
aumentar seus resultados e, no caso de empresas, dever necessariamente aproveitar essas chances sob pena
de ser excluda atravs do processo competitivo; (v) a partir do acima, deduz-se que em uma situao de
equilbrio todos os atores individuais necessariamente maximizam suas preferncias; (vi) uma vez que o
mundo encontra-se em equilbrio, os atores ao menos aproximadamente esto maximizando; (vii) embora os
detalhes do processo adaptativo individual sejam complexos, as regularidades associadas com o equilbrio
maximizador so relativamente simples e de fcil observao. (NORTH, 1990, p. 19).
8
Os autores fazem uma descrio grfica para demonstrar a eficincia do modelo e ilustrar o conceito de
otimalidade paretiana.

38
de recursos (contrato, negociao) em que um agente aumente seu lucro ou sua utilidade,
sem que isto signifique que outro saia perdendo com relao posio anterior9.
No que tange aos investimentos empresariais e alocao de recursos pelas firmas, o
mercado (conceitualmente estilizado) tambm seria o melhor rbitro. No haveria, assim,
no modelo de concorrncia perfeita, qualquer problema ou necessidade de uma
coordenao ex ante. Considerando que as firmas tm por premissa comportamental a
maximizao de seus lucros, elas sempre buscaro investir em setores que lhes garantam
maior rentabilidade, equalizando o retorno e levando o mercado ao equilbrio. Conforme
Mercuro e Medema, satisfeitas as condies da concorrncia perfeita, o custo social
marginal ser equivalente ao benefcio social marginal para todo e qualquer produto ali
ofertado, o que equivale a um ponto timo de pareto (esta afirmao demonstrada
fazendo recurso a um modelo matemtico e grfico - a Caixa de Edgeworth). (MERCURO
E MEDEMA, 1997, p. 16).
No h, portanto, no modelo de mercado perfeitamente competitivo, qualquer
espao para a atuao estatal, exceto aquelas mnimas tarefas previstas pelo modelo
(garantia de direitos de propriedade e da execuo dos contratos), que garantam o
funcionamento do mercado. A estrutura jurdica corresponde legislao do Estado liberal
do sculo XIX, essencialmente destinada garantia da propriedade privada e da liberdade e
enforcement contratual, sem qualquer direcionamento ou interveno no funcionamento
dos mercados. As decises de investimento seriam totalmente tomadas pelos agentes
privados, inspiradas pelos sinais e informaes recebidas, especialmente o sistema de
preos.
No plano internacional, a teoria das vantagens comparativas, inicialmente
desenvolvida por Ricardo, reafirma o argumento contra a interveno estatal. Conforme
esta teoria, uma nao estar sempre melhor, no sentido de ser beneficiada com maior
produo (output), se concentrar seus esforos em atividades e setores nos quais seus
custos de produo sejam relativamente mais baratos, comparados com outros pases. E
para se chegar s vantagens comparativas de cada pas, deve-se deixar os preos dos
produtos internacionais flutuarem livremente no mercado interno, sem qualquer
9

Nessa idia, um novo equilbrio em que os dois (ou mais) agentes melhorassem concomitantemente sua
situao seria um ponto pareto-superior (pareto improving).

39
interveno governamental. Assim, ser possvel identificar quais os bens e servios
nacionais possuem preos efetivamente competitivos, (WADE, 1990, p. 14), deixando aos
empresrios privados a tarefa de investirem nesses ramos para obteno do maior lucro.
Por esse motivo, na perspectiva neoclssica a eficincia no mercado internacional outro
elemento que demanda o livre comrcio e a baixa interveno do Estado.
Nassif resume os argumentos da literatura neoclssica expostos afirmando:
A literatura neoclssica sobre proteo (ou outras justificativas para polticas de
interveno governamental no livre funcionamento dos mercados) est assentada
na proposio inicial de que, sob a hiptese de concorrncia perfeita em todos os
mercados e de inexistncia de qualquer tipo de tarifa, subveno ou outras
formas de interveno estatal, os regimes de laissez-faire e de livre-comrcio
assegurariam o mximo bem-estar social no sentido de Pareto (first-best). Sob
essa hiptese, intervenes estatais na alocao de recursos seriam
contraproducentes, porque afastariam a economia de seu resultado timo.
(NASSIF, 2003, p. 8).

Como mencionado, a partir da dcada de 50 alguns autores passaram a flexibilizar

algumas das rgidas premissas constantes do modelo neoclssico, no sentido de reconhecer
que, em diversas circunstncias, os mercados reais se afastam do modelo terico de
concorrncia perfeita. Nesses casos, alguma forma de interveno governamental seria
desejvel, a fim de sanar essas falhas e aproximar a alocao de recursos de seu nvel ideal.
Segundo Chang, a literatura das falhas de mercado atualmente a mais avanada no tema
da interveno do Estado. Sua principal preocupao com a incapacidade dos
mecanismos de mercado em igualar os benefcios e custos privados e sociais, e com a
possvel correo de tais falhas atravs de polticas pblicas. (CHANG, 1996, p. 7).
O termo falha de mercado (market failure) remete a uma situao em que o
mercado no funciona da forma como o idealmente esperado. H um rico debate sobre o
que seria esse mercado ideal, o que ele deveria fazer e o que poderia representar uma
falha10. Mas, no contexto da ortodoxia neoclssica, uma falha de mercado seria a
ocorrncia de determinada circunstncia que afasta a economia real do modelo de
concorrncia perfeita. Arrow e Debreu identificaram algumas dessas circunstncias, que
atualmente so reconhecidas como as tradicionais falhas de mercado na teoria do bemestar. So elas: a presena de bens pblicos11, externalidades12 ou mercados no
10
11

Para um aprofundamento nesse debate ver CHANG, 2000, p. 12.

Ao contrrio do conceito jurdico, a idia de bens pblicos em economia relaciona-se s idias de

40
competitivos13. (STIGLITZ, 1996, p. 155). O desenvolvimento posterior da teoria
identificou e formalizou no modelo outras falhas de mercado, que poderiam ou no ser
corrigidas pela ao governamental. Dentre essas novas falhas encontram-se a informao
imperfeita ou assimtrica, mudanas na tecnologia e externalidades de rede.
Percebe-se que, apesar de constituir um notvel avano, a literatura das falhas de
mercado no se afastou de pilares fundamentais da teoria neoclssica, como a confiana
nos mecanismos de mercado como os melhores indicadores para a alocao de recursos e
investimentos empresariais. Toda a idia de correo dessas falhas tem por nico
objetivo restaurar ou instituir a concorrncia perfeita, ou ainda simular seus resultados em
termos de preo e quantidade, levando a economia produo tida por socialmente tima.
Qual seria o papel de uma poltica industrial nessa perspectiva? No faria sentido
falar aqui em induo ou promoo estatal de um setor. Sendo o mercado o melhor rbitro
dos investimentos a serem realizados, basta ao governo garantir o ambiente de
concorrncia perfeita. Qualquer interveno nos incentivos ou resultados (pay-offs) a
serem recebidos pelos agentes representaria uma distoro e uma utilizao ineficiente de
recursos, que poderiam ser melhor aplicados se seguissem as vantagens comparativas
inicialmente dadas.
Por esse motivo, na perspectiva neoclssica a poltica industrial perpetrada pelo
Estado , geralmente, de tipo horizontal, ou seja, atinge potencialmente todos os setores da
rivalidade e excluso. O bem pblico pode ser utilizado por quem arcou com seus custos e tambm por outras
pessoas, no apenas porque esse bem no-rival (o uso por um indivduo no impede o uso por outros), mas
tambm porque no economicamente vivel excluir os no pagadores - o bem no-excludente. Exemplos
de bens pblicos seriam a iluminao pblica e o servio de limpeza de vias urbanas. O problema econmico
do bem pblico que ele gera para cada um dos agentes o incentivo individual de no incorrer nos custos de
seu fornecimento. Neste caso, a racionalidade individual acaba levando irracionalidade coletiva. Uma vez
que todos os agentes tentaro individualmente maximizar seus benefcios pagando o mnimo possvel, a
coletividade como um todo acabar produzindo o bem em quantidade inferior socialmente demandada.
(CHANG, 1996, p. 8).
12
A presena de externalidades diz respeito a um descompasso entre custos e resultados privados de uma
determinada atividade. Aqui h transbordamentos (spillovers) do que um indivduo faz para outros agentes,
sejam esses efeitos positivos ou negativos. Os casos tradicionais de externalidade negativa so o da fbrica
poluidora e a poluio de automveis. (CHANG, 1996, p. 10).
13
Mercados no competitivos so aqueles nos quais, por alguma razo (como economias de escalas ou
coluso), as aes de agentes individuais podem afetar a estrutura de preos vigente, ou seja, esses agentes
no so tomadores de preos. So os casos em que h uma estrutura de monoplio ou oligoplio. O
ferramental terico neoclssico vai argumentar que, nessas situaes, os produtores conseguem auferir lucros
monopolistas (devido a uma curva de demanda negativamente inclinada); os preos so mais altos e a
quantidade produzida inferior, tendo por parmetro de comparao o mercado competitivo. (CHANG, 1996,
p. 9).

41
economia. Nesta abordagem os incentivos pblicos devem se pautar pela neutralidade. A
atuao estatal no deve beneficiar algum setor especfico (poltica vertical), pois isso
poderia levar a um investimento excessivo. Polticas do tipo horizontal admitidas pelo
pensamento econmico tradicional seriam, por exemplo, polticas que enfocam a reduo
do chamado custo-pas e aprimoramento permanente do sistema de infra-estrutura fsica e
humana. (NASSIF, 2003, p. 7). Sob uma tica jurdica, essas polticas incluem
reformulaes no sistema tributrio e judicirio, a fim de aprimorar a segurana jurdica, o
enforcement de contratos e obrigaes, a previsibilidade de decises, e a reduo de custos
de transao.
O direito, nesta perspectiva, cumpre um papel instrumental, no sentido de
estabelecer ou impor instrumentos que superem essas falhas, para o aumento da eficincia
ou bem-estar na economia. Assim, no caso de bens pblicos, o Estado poder exigir que
todos os beneficiados paguem pelo fornecimento do bem (sendo o mtodo tradicional a
tributao), evitando o sub-investimento e garantindo a produo. J na presena de
externalidades, podero ser utilizadas tcnicas que equalizem os benefcios e custos sociais
e privados, como o subsdio ou fornecimento pblico em caso de externalidades positivas
(educao, sade, infra-estrutura), ou a tributao em caso de externalidades negativas.
Nos mercados no competitivos, o Estado intervm para garantir uma produo tima, ou
ainda para impedir a emergncia dessa organizao industrial, especialmente atravs da
regulao da concorrncia (legislao antitruste), ou da propriedade estatal de setores
econmicos sujeitos a fortes barreiras de entrada e economias de escala.
1.3 O neo-utilitarismo e a literatura de falhas de governo
A partir dos anos setenta, um conjunto de idias e novos trabalhos voltou a atacar a
efetividade da interveno estatal na economia. Reafirmou-se a confiana nos mecanismos
de mercado, levantando-se a dvida acerca da capacidade do Estado em corrigir as falhas
identificadas pela teoria. O neoliberalismo (ou neo-utilitarismo, conforme Evans) trouxe
novas percepes de como encarar a atividade governamental e suas conseqncias. Essas
teorias ganharam amplo espao nos anos que se seguiram, muito em parte por refletir a
percepo de aparatos burocrticos lentos, custosos e pouco eficazes em pases em
desenvolvimento.

42
Segundo Evans, o neoliberalismo no trouxe uma grande novidade intelectual. Em
grande parte tratava-se apenas do retorno confiana quase plena no mercado. Esta nova
formulao, todavia, trazia consigo um considervel suporte terico e formal analtico para
suas prescries. A economia neoclssica anterior reconhecia a importncia do Estado,
desde que limitado as suas funes mnimas. Nesse modelo, o funcionamento da mquina
pblica era explicado atravs de suposies e premissas, sem uma verificao emprica ou
questionamento mais detalhados. Os neo-utilitaristas, ao contrrio, conferiram grande
relevncia anlise das conseqncias negativas da ao do Estado. Para isso aplicaram as
ferramentas de maximizao individual da microeconomia ao Estado e aos indivduos que
o compem. (EVANS, 2004, p. 52).
A ascenso do neoliberalismo alterou substancialmente as bases do debate sobre o
papel do Estado. Conforme Chang, o aparelho governamental deixou de ser identificado
como um guardio imparcial e onipotente, passando a ser visto como um predador, ou
um instrumento para grupos politicamente mais fortes obterem vantagens e privilgios.
Neste novo vis, burocratas e polticos no so movidos por esprito pblico, como se
considerava anteriormente, mas pela busca de maximizao de seus prprios interesses.
(CHANG, 2000, p. 3).
Uma vez que o Estado e seus agentes no possuem interesse ou capacidade em agir
coordenada e coerentemente para corrigir falhas de mercado, volta-se condenao da
interveno estatal, ou ao menos postura ctica quanto a seus efeitos positivos. Para
reduzir os seus efeitos deletrios, a esfera de atuao do Estado deveria ser reduzida ao
mnimo, e o controle burocrtico substitudo por mecanismos de mercado sempre que
possvel. Em uma extensa reviso da literatura mais atual que ataca a interveno estatal,
Chang divide essas teorias em dois ramos: a economia poltica, que indaga sobre a
inteno ou objetivo da ao; e a literatura das falhas de governo, que questiona a
capacidade dos agentes pblicos em realizar tal interveno. (CHANG, 1994, p. 18-31).
No sendo meu objetivo realizar uma reviso extensa dessa literatura, tentei sintetizar os
principais pontos e crticas levantados por Chang, em um breve resumo esquemtico que
me permita utilizar essas idias de forma prtica e adequada nos demais captulos.

43
Literatura/
Escola de
pensamento

Principais
questes/objetivos
levantados

Subdivises/
temas

Principal argumento

Crticas

Estado como fora autnoma independente,

que sempre tenta maximizar sua receita lquida.

Simplificao e tratamento do
Estado
como
um
ente
uniforme,
cujos
diversos
rgos e agentes agiriam
conjunta e coerentemente.
No
ajuda
a
entender
problemas concretos.
Negligencia/no
discute
adequadamente o problema da
ao coletiva.
No explica o processo poltico
de formao de interesses e
seus resultados.

Teoria do
EstadoAutnomo

Critica a idia de
que o Estado (ou
seus funcionrios)
constitui um rbitro
neutro e imparcial,
e que suas aes
sempre visam
promoo do bem
comum.

Economia
Poltica

Interestgroup
approach

Selfseeking
bureaucrats

Falhas
de
governo
(government
-failure
literature)

Argumenta
que,
mesmo
que
o
Estado tenha a
inteno
e
o
objetivo de realizar
polticas
com
resultados positivos,
ele no conseguir
realiz-las.

(Fonte: CHANG, 199414)

Problema
informacional

RentSeeking

Identifica o Estado como uma arena na qual

grupos, classes ou movimentos sociais lutam ou
se aliam para determinar o contedo das
decises e a alocao de recursos e benefcios.
Captura regulatria (escola de Chicago) produtores (ou a indstria) constituem grupo
menor, o que facilita a ao coordenada e a
superao do problema da ao coletiva. Agem
para manipular a regulao, que seria elaborada
e defenderia principalmente os seus interesses.
Burocratas e funcionrios pblicos so
igualados a agentes privados - sua utilidade
deriva do valor de seus salrios e do prestgio de
suas reparties (budget-maximizers).
Assimetria
informacional
coloca
corpo
burocrtico em vantagem com relao a
polticos eleitos.
Flexibiliza a premissa da informao perfeita do
ente estatal.
Para formular uma poltica econmica
adequada, o Estado precisa suprir dficit de
informao. Devido ao grande volume de
informaes necessrias, o custo desse processo
torna-se proibitivo.
Problema agente-principal.
Racionalidade limitada (bounded rationality).
Interveno estatal causa ineficincia ao alterar
os ganhos e lucros de determinadas atividades.
Agentes privados so direcionados para o
exerccio de atividades menos produtivas.
Renda - parte do pagamento ou lucro recebido
em excesso ao que tais recursos poderiam gerar
se utilizados alternativamente em outra
atividade.

Expanso de reparties
limitada e est sujeita a
processos
polticos
e
institucionais
estabelecidos
(ex. concurso pblico).
Burocratas tambm pautam
suas aes por outros valores
(public spiritedness).
Problema
tende
a
ser
exagerado. Empresas privadas
sofrem o mesmo problema.
Organizaes
pblicas
e
privadas tm, paulatinamente,
encontrado
solues
para
mitigar essas questes.
Natureza dos custos de rentseeking no claramente
definida. Atividades tidas por
improdutivas podem gerar
efeitos positivos.
Interveno
pode
ser
necessria
para
sustentar
ambiente competitivo.
Rent-seeking
pode
ser
produtivo indiretamente ganhos dinmicos.

Aps essa breve reviso das principais idias, retomo a importncia do neoutilitarismo e da literatura citada para o tema da interveno estatal e poltica industrial.
Essas idias certamente podem ser consideradas um avano, no sentido de que lanaram
novas luzes na anlise e forma de abordar o funcionamento do Estado. Algumas premissas
excessivamente simplificadoras da teoria neoclssica certamente deixaram de ser tomadas
como certas. Estudiosos e formuladores de polticas passaram a considerar a possibilidade
do Estado no agir como um ente homogneo, desinteressado e plenamente hbil a
desempenhar suas funes. Conforme Chang, o vis minimalista resultante nos termos
desse debate significa que aqueles que desejam argumentar a favor da interveno estatal
14

Para outras referncias sobre este debate ver EVANS, 1993, e ARVATE E BIDERMAN, 2006.

44
precisam combater seus adversrios em cada um de seus argumentos, quaisquer que sejam
seus mritos [...]. (CHANG, 2000, p. 4, traduo nossa).15
No que toca questo da poltica industrial, a emergncia dessa nova viso
significou um retrocesso, no sentido de uma volta ao conjunto de prescries polticas que
eram feitas anteriormente s teorias de falhas de mercado. O Estado no s no dispe de
informaes e recursos (ou mesmo interesse) para corrigi-las, como suas aes podem
acabar trazendo uma ineficincia ainda maior, atravs do estmulo ao rent-seeking. Dentro
desse quadro terico no haveria espao para uma poltica industrial, ainda que de vis
horizontal.
A confiana nos mecanismos de mercado para proviso de bens e servios foi
amplamente retomada, com a pregao do desmantelamento do aparato governamental
para planejamento e interveno econmica. Conforme relata Evans, as proposies de
mercantilizao ou privatizao das funes estatais chegaram ao ponto de serem
sugeridos prmios ou remuneraes para mercenrios ou cidados que se dedicassem
lucrativamente atividade de defesa nacional, ao invs das foras armadas organizadas.
(EVANS, 2004, p. 52). No que se refere ao papel do direito dentro desse arcabouo
terico, trata-se exatamente do que David Kennedy identificou como o terceiro momento
das idias sobre desenvolvimento - o Consenso de Washington16. A proposta para a
estrutura jurdica dentro do neo-utilitarismo seria o desmonte dos aparatos protecionistas
do perodo anterior. A pedra de toque a proteo dos direitos privados, devendo a lei
estabelecer claramente os direitos de propriedade e garantir a segurana jurdica e a
limitao da ao do Estado. No h espao, assim, para quaisquer instrumentos ou
ferramentas jurdicas, seja para promover o desenvolvimento industrial ou corrigir falhas
de mercado.
O neo-utilitarismo e a literatura de falhas de governo foram posteriormente
criticadas, dentre outros, pelos tericos da chamada Nova Economia Institucional. A
relevncia e influncia dessas idias permaneceram, embora suavizadas de sua rigidez.
Elas forneceram um excelente arcabouo terico para explicar estados que pouco agregam
15

The resulting minimalist bias in the terms of debate means that those who want to make a case for state
intervention have to fight their adversaries at each and every step of their arguments, whatever the merits of
their arguments may be [...]. (CHANG, 2000, p. 4).
16
Ver em minhas Consideraes Iniciais.

45
ao bem-estar social de suas populaes, e como pode ser difcil e custoso implementar uma
poltica pblica.
1.4 A defesa da poltica industrial: a escola evolucionria
A necessidade de uma abordagem alternativa que tente pensar a importncia do
Estado surge a partir de uma aparente contradio entre, de um lado, o discurso da
tradicional teoria do bem-estar e do neo-utilitarismo e, de outro, a prtica e a tendncia
empiricamente verificada sobre esse tpico.
Tais arcabouos tericos, conforme at aqui exposto, possuem uma forte averso
atuao estatal. Seja como o mero Estado policial da teoria econmica do sculo XIX ou
como corretor das falhas de mercado, o resultado permanece sendo governos com um
papel bem limitado na realidade econmica. E isto porque, acima de tudo, quem melhor
promove o crescimento e distribuio eficiente de recursos so os mecanismos de mercado,
e no as deliberaes e vontades polticas. Considerando essas prescries, o resultado ou
concluso lgica a que se chega a de que os pases mais bem sucedidos seriam aqueles
com uma burocracia relativamente enxuta, e que, ao contrrio, naes dotadas de grandes
aparatos pblicos apresentariam srios problemas econmicos a serem superados.
Esse diagnstico, entretanto, parece francamente contrrio ao que vem ocorrendo
nas ltimas dcadas, inclusive em pases desenvolvidos. Tanto estados quanto burocracias
continuam a crescer, e a desempenhar uma importncia fundamental na economia. Mesmo
alguns representantes de instituies tradicionalmente conservadoras, como o Banco
Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, passaram recentemente a defender ou ao
menos admitir a importncia de um papel ativista do governo no desenvolvimento
industrial. (EVANS, 2004, p. 49).
Um importante evento que alterou substancialmente os termos deste debate foi o
exuberante crescimento dos pases do sudeste asitico. O East Asian Miracle como ficou
conhecido, contou com uma estratgia desenvolvimentista que tinha um forte
envolvimento estatal. Diversos economistas e instituies debruaram-se sobre o tema, em
uma tentativa de compreender de que forma essas naes atingiram nveis to elevados de

46
desenvolvimento industrial com aparatos pblicos to intervencionistas e com relaes
fortes com o empresariado17.
Apenas a ttulo argumentativo, uma leitura neoclssica caricaturizada e
simplificadora desses eventos tentaria demonstrar que o aumento do envolvimento estatal
seria ou o resultado de uma expanso cumulativa de falhas de mercado, ou uma evidncia
significativa de que essas economias deveriam padecer de uma eroso crescente. A anlise
emprica, todavia, no parece confirmar nenhuma dessas hipteses. Nesse sentido expressa
Burlamaqui:
[...]ento governos maiores e burocracias crescentes devem causar
inevitavelmente a deteriorao da performance do sistema. Se esta abordagem
aceita, claramente tanto a era dourada do capitalismo aps a segunda guerra
mundial quanto a exploso de desenvolvimento do leste asitico dos anos setenta
at outubro de 1997 no se encaixam nesta hiptese. (BURLAMAQUI, 2000, p.
29, traduo nossa).18

O descompasso entre a ortodoxia neoclssica e tais desenvolvimentos da segunda

metade do sculo XX passou a exigir o recurso a outras fundamentaes, que tentassem
explicar como os estados poderiam, ao menos em alguns casos, ter uma agenda positiva e
colaborar

para

progresso

da

economia.

abordagem

evolucionria

ou

neoschumpeteriana cumpriu este papel, apresentando uma alternativa embasada em slida

argumentao terica e forte crtica viso neoclssica.
Tomando arbitrariamente alguns pilares fundamentais da teoria evolucionria,
pode-se afirmar que seu desenvolvimento parte de uma analogia no rgida com fenmenos
e teorizaes do campo da biologia, uma perspectiva diferente das premissas
comportamentais das empresas e da declarada herana schumpeteriana. A identificao
com processos biolgicos revela-se j na adoo do termo evolucionrio. Conforme
Nelson e Winter, trata-se, acima de tudo, de uma sinalizao de que tomamos
emprestadas idias bsicas da biologia [...]. (NELSON E WINTER, 2005, p. 26). Tratar
questes econmicas atravs de uma perspectiva evolucionria e biolgica apenas faz
sentido se identificarmos na economia (assim como uma evoluo de organismos e seus
17

A esse respeito ver BANCO MUNDIAL, 1993, e PACK, 2006.

[]so, bigger governments and growing bureaucracies should inevitably cause the systems performance
to deteriorate. If this kind of approach is accepted, both the golden age of capitalism after the Second World
War and even more so the East Asian development explosion from the seventies through October 1997
clearly do not fit in with this hypothesis. (BURLAMAQUI, 2000, p. 29).

18

47
ambientes) um processo dinmico, envolvendo mudanas e cenrios progressivos no longo
prazo.
Assim como na biologia, a idia de seleo natural aqui se faz de enorme
relevncia. No caso econmico, entretanto, so os ambientes de mercado que oferecem
uma definio de sucesso para as firmas, e essa definio est muito prxima habilidade
delas de sobreviver e crescer. As empresas, neste modelo, so dotadas de rotinas e regras
de deciso que se diferenciam entre si (uma representao simblica da idia de genes),
e a partir dessas diferenas e dos estmulos recebidos do ambiente externo (o mercado),
cada empresa traa seus planos quanto a investimentos, pesquisas e relaes comerciais
diversas, e essas decises iro definir suas chances de sucesso nos prximos estgios,
assim como colaboram para traar o prprio cenrio em que iro atuar (em uma relao de
retro-alimentao).
O recurso analogia interdisciplinar, entretanto, limitado. A teoria evolucionria
utiliza a biologia apenas naquilo que entende similar ou til para explicar o funcionamento
da economia, no se prendendo a uma rgida comparao at as ltimas conseqncias.
Conforme Nelson e Winter:
temos satisfao em explorar qualquer idia da biologia que parea til para a
compreenso de problemas econmicos, mas estamos igualmente preparados
para ignorar qualquer coisa que parea estranha, ou para modificar radicalmente
teorias biolgicas aceitas em prol do desenvolvimento de uma melhor teoria
econmica. (NELSON E WINTER, 2005, p. 28).

O melhor exemplo desse desapego a aceitao de que firmas e agentes podem

adquirir e aceitar novas caractersticas (suas rotinas decisrias), dados os estmulos e
adversidades impostos pelo ambiente, utilizando para isso processos de busca, pesquisa e
desenvolvimento deliberados. E essas caractersticas so transmissveis, contemplando a
herana gentica das firmas, em um processo mutacionista tipicamente lamarckiano.
Uma das peculiaridades que caracterizam a teoria evolucionria sua interpretao
do comportamento das firmas. Neste modelo no se tenta prever ou predizer como as
empresas devero agir a partir de uma regra terica de deciso. O objetivo neste ponto
contestar a premissa maximizadora neoclssica como nico elemento explicativo do
comportamento empresarial. Conforme Nelson e Winter, O maior compromisso da teoria

48
evolucionria a abordagem comportamental das firmas individuais. [...] enquanto a
teoria neoclssica tenta deduzir essas regras de deciso a partir da maximizao, a teoria
comportamental apenas as toma como dadas e observveis. (NELSON E WINTER, 1974,
p. 891, traduo nossa19). E ainda: ns aderimos viso ortodoxa de que o lucro o
principal componente motivacional; entretanto, a lgica evolucionria igualmente
consistente com uma nfase gerencialista do crescimento ou da vida tranqila.
(NELSON E WINTER, 1974, p. 892, traduo nossa20).
As regras de deciso e as rotinas empresariais (definidas como padres
comportamentais regulares e previsveis) representam um conceito operacional bsico na
teoria evolucionria. No so tomadas como premissas teoricamente traadas, mas, ao
contrrio, observadas e aceitas em sua complexidade. So as diferentes rotinas que, em
ltima anlise, se defrontam na concorrncia e processo de seleo, e esse confronto vai
estabelecer as oportunidades e probabilidades de sucesso das empresas nos prximos
estgios.
Esses dois elementos j se encontravam mencionados e faziam parte (ainda que no
plenamente desenvolvidos) do pensamento de Schumpeter, que inspirou e forneceu a base
sobre a qual se construiu a teoria evolucionria contempornea. As idias de Schumpeter,
especialmente aquelas expostas em suas trs principais obras - Teoria do Desenvolvimento
Econmico (1912, reeditado em 1934); Ciclo dos Negcios (1939); e Capitalismo,
Socialismo e Democracia (1942) - permeiam grande parte da construo terica
evolucionria. A analogia com as cincias biolgicas j estava presente no primeiro
trabalho citado, quando a economia estacionria (o modelo de equilbrio descrito no
primeiro captulo) apresentada como um fluxo circulatrio na forma de analogia com um
organismo. (CRUZ, 1988, p. 434). Tambm a idia do comportamento racional
maximizador colocada de lado quando o autor tenta explicar o surgimento da inovao,
fenmeno fundamental do desenvolvimento econmico que rompe com o equilbrio do
fluxo circulatrio. Conforme Cruz, o agente que conduz as inovaes recebe o nome de
19

the major commitment of the evolucionary theory is to a behavioural approach to individual firms.()
While neoclassical theory would attempt to deduce these decision rules from maximization on the part of the
firm, the behavioural theory simply takes them as given and observable. (NELSON E WINTER, 1974, p.
891).
20
we adhere to the orthodox view that some form of the profit motive is the dominant motivational
consideration; however, the logic of the evolutionary approach is equally consistent with a managerialist
emphasis on growth or the quiet life. (NELSON E WINTER, 1974, p. 892).

49
empresrio. Esta figura distingue-se do homo economicus do fluxo circulatrio [...]. O
autor utiliza termos como liderana, ousadia, aventura, desejo de conquistar alegria de criar
para descrev-lo. (CRUZ, 1988, p. 435).
Um ponto central para a compreenso da anlise schumpeteriana (e dos modelos
evolucionrios) a percepo do autor sobre o capitalismo e o processo concorrencial. Em
Capitalismo, Socialismo e Democracia, Schumpeter destacou a idia de que o capitalismo
no pode ser compreendido como um momento estacionrio, sendo na verdade um
processo evolucionrio. (SCHUMPETER, 1942, p. 82). De acordo com Cruz, Schumpeter
adotou um conceito de competio muito mais rico que os neoclssicos. Enquanto para
estes a competio limita-se a preos e quantidades, em Schumpeter este fenmeno
envolve necessariamente a mudana tcnica, as variaes de qualidade, e os esforos de
vendas. A inovao torna-se assim elemento interno do sistema econmico,
transformando-se no motor de sua evoluo. (CRUZ, 1988, p. 444). Esse processo de
destruio criadora um fato essencial sobre o capitalismo. E a partir desse paradigma
Schumpeter questiona a idia de que uma estratgia ou alocao de recursos possa ser
considerada tima se levado em conta apenas o momento estacionrio.
Um sistema, qualquer sistema, seja econmico ou outro, que a todo instante
aproveita plenamente suas possibilidades para as melhores vantagens pode no
longo prazo ser inferior a um sistema que no cumpre o mesmo em nenhum
momento, porque o fracasso nessa tarefa pode ser uma condio indispensvel
para o nvel ou velocidade de desempenho no longo prazo., SCHUMPETER,
1942, p. 83, traduo nossa).21

A inovao conceituada por Schumpeter como abrangendo cinco grandes grupos:

um novo bem ou produto; um novo mtodo de produo; a abertura de um novo mercado;
a conquista de uma nova fonte de suprimento de matrias-primas ou produtos semiindustrializados; e uma nova organizao industrial. (SCHUMPETER, 1934, p. 93). Este
o principal componente ou combustvel da destruio criadora ou da concorrncia
schumpeteriana, que rompe o equilbrio esttico e introduz a incerteza no processo
evolucionrio. Depende, entretanto, de uma srie de condies para sua efetivao, como a
figura do empreendedor e um volume de crdito disponvel.

21

A system - any system, economic or other - that at every given point of time fully utilizes its possibilities
to the best advantage may yet in the long run be inferior to a system that does so at no given point of time,
because the latters failure to do so may be a condition for the level or speed of long-run performance.
(SCHUMPETER, 1942, p. 83).

50

Atravs da inovao, o empreendedor se torna por tempo limitado um monopolista,

capaz de auferir lucros que seus concorrentes no atingem. O perodo de monoplio
varivel, e pode ser influenciado pela estrutura institucional vigente (como o sistema de
patentes). Com o tempo, porm, a inovao vai se incorporando ao sistema atravs dos
seguidores ou imitadores, em um processo que pode levar ascenso e decadncia das
diversas firmas envolvidas.
Na perspectiva da concorrncia schumpeteriana pode no fazer sentido destacar
uma interferncia estatal com o estrito objetivo de construir a concorrncia perfeita
(correo de falhas de mercado). O exemplo principal aqui o da concentrao industrial
ou polticas anti-truste. Enquanto na abordagem neoclssica o argumento da otimalidade
paretiana pode justificar uma poltica para manter os mercados perfeitamente competitivos,
no modelo evolucionrio isso poderia representar um desestmulo inovao, sendo dessa
forma ineficiente no longo prazo (esta, entretanto, no uma regra geral).
Assim, polticas pblicas com um vis mais intervencionista podem fazer um
grande sentido e trazer eficincia ao sistema nessa abordagem. Conforme Burlamaqui, no
cenrio concebido pela teoria neoschumpeteriana, onde finanas, tecnologia e concorrncia
esto constantemente apontando para resultados inesperados e imprevisveis, polticas
pblicas que colaboram para a transformao industrial so uma permanente necessidade
ditada pelo prprio comportamento do mercado (e no por suas falhas). (BURLAMAQUI,
2000, p. 43).
E por isso a abordagem evolucionria aceita ou recomenda que, quando apropriado,
o Estado lance mo de polticas seletivas ou verticais. Conforme a corrente
neoschumpeteriana, o objetivo central de uma poltica industrial deve ser construir ou
garantir a competitividade, mas em termos sistmicos. Para isso, deve-se combinar
polticas de cunho horizontal com mecanismos seletivos de poltica, estimulando os
empresrios a buscarem o aprimoramento ou mtodos de produo que se mostrem mais
eficientes no longo prazo. (NASSIF, 2003, p. 14).
O sentido e racionalidade dessas intervenes devem ser considerados nos casos
concretos, e aqui se revela a importncia que a teoria evolucionria d anlise poltica e

51
pesquisa emprica. Em sua obra Nelson e Winter dedicam uma extensa parte a este tpico.
Consoante esses autores, o papel da anlise aumentar a compreenso do problema. No
se tem a pretenso de encontrar um timo, conforme a modelagem neoclssica. O
objetivo ttico identificar os prximos movimentos razoveis no jogo do
desenvolvimento da poltica. Para fazer essa avaliao, preciso ter uma boa compreenso
estratgica sobre o jogo em questo, e precisamente nesse ponto que a anlise poltica
ganha relevncia. (NELSON E WINTER, 2005, p. 542).
Apesar de variadas e identificadas concretamente, as intervenes governamentais
na teoria neoschumpeteriana concentram-se usualmente em trs grandes reas: estmulo
empresarial e coordenao de investimentos (reduo de incertezas atravs da elaborao e
negociao de estratgias de investimentos); gerenciamento da destruio criadora
(amenizar os problemas decorrentes das mudanas estruturais); e a construo de aparatos
institucionais

(desenvolvimento

de

um

marco

regulatrio

de

polticas

de

desenvolvimento adequadas que cumpram com as duas outras tarefas). (BURLAMAQUI,

2000, p. 45).
Vale fazer uma breve meno sobre polticas de pesquisa e desenvolvimento, por
estarem intimamente relacionadas com o tema deste estudo, e tambm por se tratar de um
tema central na teoria evolucionria. Nelson e Winter dedicam especial ateno a estas
polticas, por considerarem a atividade de pesquisa incerta, com dificuldade de
classificao. Os autores tentam analisar qual seria o melhor regime para o tratamento
desta atividade, descartando o controle governamental ou o monoplio, por centralizarem
os esforos e no permitirem uma carteira ampla de projetos competindo entre si e
diversificando as possibilidades de sucesso. Tambm rejeitam o cenrio de mercado de
concorrncia perfeita e ausncia de investimentos pblicos, pela ausncia de empresas com
escala suficiente para projetos mais arriscados e ambiciosos. Assim, uma alternativa seria
uma poltica pblica de associao ou coordenao entre setor pblico e privado, a ser
montada com base em uma anlise emprica que pudesse detalhar e superar dificuldades
nesse processo, como a rivalidade entre empresas que impediria o favorecimento de apenas
algumas delas. (NELSON E WINTER, 2005, pp. 546-560).

52
1.5 Principais pontos da anlise terica; importncia da abordagem evolucionria para a
pesquisa
Ao longo deste captulo, tentei descrever como a teoria econmica, desde o
princpio, procurou formular hipteses para explicar a relao entre Estado e economia,
utilizando diferentes mtodos de anlise e partindo de concepes tericas distintas. A
idia de poltica industrial seguiu a reboque deste debate. Especialmente a partir da
segunda metade do sculo passado, as experincias de industrializao japonesa e dos
pases do leste asitico fizeram com que economistas tentassem compreender como e em
que circunstncias a atuao estatal poderia colaborar (ou em sentido contrrio prejudicar)
o desenvolvimento industrial de determinado pas ou regio. A noo e conceito com que
cada autor tratou o tema variaram, dependendo da importncia que concedia s medidas
amplas e no focadas (polticas horizontais), ou apenas s polticas objetivando
determinado setor econmico (polticas verticais ou seletivas).
H, como tentei demonstrar, um profcuo e extenso debate sobre esses temas, que
abordam desde questes conceituais e meramente descritivas at o aspecto prescritivo,
referente a recomendaes e preceitos de como devem agir os governos para o melhor
resultado ou desenvolvimento de suas economias. As posies defendidas podem ser
consideradas conflitantes, embora, conforme Stiglitz, tenha recentemente havido uma
superao das posies mais extremadas (que propunham o completo afastamento estatal,
e, do outro lado, a tomada e substituio dos mecanismos de mercado). No dizer do autor:
ironicamente, quase nenhuma das naes industrializadas bem-sucedidas seguiu
qualquer das estratgias extremas. Elas so economias mistas nas quais o
governo desempenha um papel importante. A questo apropriada a ser
perguntada no se o governo deve ter um papel, mas qual esse papel e como
ele pode ser desempenhado mais efetivamente. (STIGLITZ, 1996, p. 155,
traduo nossa).22

Retomo minha afirmao inicial de que no foi meu objetivo neste captulo tomar
partido ou tentar demonstrar qual das teorias abordadas seria mais consistente ou adequada
para explicar o Estado no desenvolvimento capitalista contemporneo. Neste sentido, no
cabe nesta concluso o teste de alguma hiptese de trabalho ou afirmao de algum

22

ironically, almost none of the successful industrial countries followed either of these extreme strategies.
They are mixed economies in which government plays an important role. The appropriate question to be
asked is not whether government should play a role, but what role and how can it be performed most
effectively. (STIGLITZ, 1996, p. 155).

53
resultado. Na verdade, cada uma das abordagens delineadas apresenta suas vantagens e
virtudes explicativas, e podem ser utilizadas consoante se queira destacar ou menosprezar
determinado aspecto ou questo. Sob esta perspectiva, para a anlise de um problema
emprico ou prtico suas contribuies poderiam ser vistas como complementares, ao invs
de contraditrias.
O arcabouo neoclssico poder ser utilizado para explicar falhas e ineficincias
geradas pela poltica de informtica, em especial no perodo da dcada de oitenta, em que o
protecionismo e restrio comercial foram largamente utilizados. A teoria do bem-estar
neoclssica ressalta as vantagens e benefcios de uma economia de mercado, e sua
potencialidade em gerar resultados positivos. O comrcio internacional encarado como
essencialmente benfico, e qualquer restrio ou distoro dos preos relativos tenderia a
diminuir, ao invs de aumentar, o bem-estar da populao.
A literatura de falhas de governo, embora tenha um aspecto prescritivo que pode ser
considerado extremado, possui grande valia ao delinear um panorama terico, que ajuda a
esclarecer disputas e problemas internos do governo na formulao e implementao de
polticas pblicas. A oposio de parlamentares e burocratas adeptos da Zona Franca de
Manaus - ZFM Lei de Informtica e o contingenciamento de verbas do Fundo Nacional
de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico - FNDCT, temas que sero abordados nos
prximos captulos, podem ser considerados reflexos desses problemas, e melhor
compreendidos sob a perspectiva desta literatura.
J a abordagem evolucionria permite uma nova perspectiva sob o processo da
competio, dando importncia inovao tecnolgica e destacando que a eficincia e
competitividade empresarial devem ser pensadas como um processo dinmico, onde o
aprendizado e as regras de deciso tm grande importncia em determinar as prximas
etapas do jogo da concorrncia. A viso neoschumpeteriana abre uma janela sob a qual
pode ser revista a relao entre Estado e economia. O Estado aqui tem um papel de grande
relevncia a ser exercido, no gerenciamento da destruio criadora e no estmulo e
desenvolvimento de setores que, embora tecnologicamente promissores, no se
desenvolviveriam sem sua interveno.

54
O cerne e inteno desta reviso de literatura foi definir os principais marcos
tericos com os quais sigo realizando o estudo emprico dos prximos captulos. Os
argumentos e temas levantados sero posteriormente retomados, em uma tentativa de
identificar como os momentos e questes da poltica de informtica brasileira podem
dialogar com essas teorias, e em que medida elas explicam razoavelmente o
desenvolvimento da indstria brasileira de computadores e equipamentos eletrnicos nas
dcadas de noventa e seguinte. A racionalidade pretendida pelo legislador ou pelo policymaker nacional, os problemas enfrentados e resultados atingidos e frustrados podero ser
melhor compreendidos luz desta reviso da literatura.
H, entretanto, um outro objetivo, ainda que indireto, a ser aqui destacado. Trata-se
de identificar como o pesquisador da rea do direito pode se aproveitar do debate exposto,
sendo fortemente beneficiado por esta tentativa de construo interdisciplinar. Ainda que
haja alguma dificuldade devido ao rigor metodolgico da cincia econmica e ao amplo
recurso a explicaes matemticas, busquei, ao resgatar alguns dos principais argumentos
deste debate de forma sinttica, demonstrar que so inteligveis e em grande medida
relacionados com temas do interesse do pesquisador e profissional do direito. No so
temas usualmente tratados ou utilizados nos discursos jurdicos, mas nem por isso devem
ser desprezados, tendo grande relevncia e potencial de contribuio, em especial
considerando o tema das polticas pblicas.
E com relao a este tpico vale a pena romper com a imparcialidade que vim
adotando at aqui. Ainda que no se possa dizer que se trata de uma abordagem mais
correta, a teoria neoschumpeteriana parece mais permevel e disposta a considerar os
resultados de uma anlise jurdica das polticas pblicas.
Esclareo a afirmao acima: na perspectiva neoclssica, o papel das instituies
parece limitado a pouco mais do que estabelecer as regras do jogo, no havendo um
envolvimento maior ou uma relao positiva a ser construda de forma a favorecer o
desenvolvimento do mercado. A condenao quase irrestrita da interveno estatal na
economia parece deixar pouco espao para uma anlise (especialmente a jurdica) que tente
compreender ou explicar os componentes positivos ou negativos de um determinado marco
regulatrio ou arcabouo institucional de poltica pblica. Mesmo sob a abordagem neoutilitarista, as falhas e defeitos advindos das polticas pblicas derivam em sua maior parte

55
da aplicao da racionalidade e das limitaes dos agentes privados a funcionrios pblicos
e burocratas. A motivao e incentivos que norteiam a conduta desses agentes so, nesse
sentido, entendidas como abstratas e independentes do contexto concreto. Por esse motivo,
a anlise concreta de um determinado conjunto normativo, seja analisando seus princpios
e regras positivadas, seja tentando compreender sua evoluo e problemas enfrentados,
parecem ter pouco a contribuir dentro desse marco terico.
J nos termos propostos pela escola evolucionria, as leis, polticas e organizaes
pblicas so uma parte importante do ambiente que molda as atividades do setor privado.
Neste sentido, a regulao e atuao estatal podem no s determinar limites, como
tambm alterar as rotinas e racionalidades de deciso das empresas, influenciando assim
nos rumos e buscas a serem realizadas posteriormente. So importantes, portanto, no
apenas leis e regulamentos que estabeleam direitos de propriedade e normas de
funcionamento do mercado, mas tambm os sistemas educacionais e leis de fomento, que
podem alterar o fluxo de pessoal treinado e as estratgias de pesquisa e desenvolvimento
das empresas.
Assim como os demais elementos que compem o cenrio econmico-institucional
no qual atuam as firmas, tambm as polticas pblicas so consideradas a partir de um
processo evolucionrio, ao invs de uma paisagem esttica. Esta evoluo contnua
determinada por diversos fatores, incluindo aspectos econmicos e tecnolgicos, mas
tambm agregando consideraes valorativas e culturais. Conforme Nelson e Winter,
as polticas pblicas evoluem em parte como respostas s mudanas nas
demandas e nas oportunidades percebidas, mudanas que podem resultar da
evoluo de tecnologias privadas e das estruturas de mercado, ou de outras
alteraes identificveis nas condies objetivas. As polticas pblicas podem
refletir no as mudanas nas condies objetivas, mas as alteraes de valores,
ou de compreenso. (NELSON E WINTER, 2005, p. 526).

Neste contexto, a forma como se deu a trajetria de uma poltica pblica tem
extrema relevncia para a compreenso de seu momento atual, assim como para o
exerccio de fixar possibilidades e caminhos para os momentos subseqentes. A base
poltica e institucional atual decorreu da evoluo e das escolhas feitas nos estgios
anteriores, e parece tambm exercer uma influncia relevante no evolver das etapas

56
seguintes. A seguinte passagem de Nelson e Winter especialmente til para destacar este
ponto:
A mudana ao longo do tempo no poder relativo de diferentes interesses e
grupos dentro da sociedade provavelmente traz mudanas na poltica em seu
contexto. As instituies e os procedimentos particulares para fazer, e para
modificar, as polticas determinam a maneira pela qual as vrias foras antes
mencionadas so traduzidas em novas idias polticas. Algumas vezes, o
instrumental institucional para fazer poltica parece ter uma vida prpria.
(NELSON E WINTER, 2005, p. 527, grifos nossos).

Essa perspectiva da evoluo de polticas pblicas e de seu arcabouo institucional

complementada pela importante funo dada pelos neoschumpeterianos anlise
poltica. Conforme acima revisto, a anlise e pesquisa emprica tm como objetivo
aumentar a compreenso dos problemas, permitindo identificar as rotas de soluo
plausveis e os provveis comportamentos dos atores nos diferentes cenrios. Atravs
desses dois elementos abre-se espao para estudos de casos que tentem relatar como,
atravs do tempo, foi engendrada uma determinada opo poltica. Esta opo encontra
suas explicaes e pressupostos primordialmente no contexto de sua prpria evoluo, e
isto somente percebido atravs de estudos empricos que tentem analisar esse processo
com maior profundidade.
neste contexto, portanto, que identifico haver uma maior oportunidade de dilogo
da pesquisa jurdica (emprica, nos termos aqui propostos) com a abordagem
neoschumpeteriana, justificando a afirmao acima. O alto valor contributivo reconhecido
pela viso evolucionria s polticas pblicas e ao Estado, como promotor do
desenvolvimento, a importncia da dinmica evolutiva e dos fatores institucionais e
polticos que influenciam esses programas de ao estatal e o papel da pesquisa e anlise
em apontar os caminhos possveis a partir do exame das opes passadas, so elementos
que aproximam essa abordagem do pesquisador em direito, na medida em que este se
encontra em uma posio privilegiada para fazer uma anlise aprofundada do quadro
normativo que delineia e estabelece os limites de atuao de uma poltica pblica. Apenas
a ttulo exemplificativo, o pesquisador em direito pode identificar como diferentes atores
institucionais relevantes (tribunais de contas, ministrio pblico, poder judicirio) se
posicionam e modificam o contedo de uma dada poltica, alm de traar os caminhos
atravs dos quais agentes interessados podem se mobilizar para atac-la ou defend-la
(ao judicial, pedido de liminar, ao popular, ao direta de inconstitucionalidade,

57
representao ou pedido de investigao s autoridades competentes), ponderando sobre
suas chances de sucesso. E, a partir das descries de Nelson e Winter, todos esses fatores
podem ser plenamente considerados, e seriam uma contribuio relevante para uma anlise
evolucionria.
E baseado nessa constatao que considero justificvel, em termos tericos, o
exerccio de reconstruo do processo de formulao e implementao da poltica
brasileira de informtica, a partir de uma perspectiva jurdica. Ainda que no adote as
idias evolucionrias em seu aspecto prescritivo (suas recomendaes e proposies para
formulao de polticas industriais), tomo esta abordagem como argumento que justifica a
importncia deste estudo, bem como os elementos e aspectos que pretendo priorizar.
Destaco (como j mencionado anteriormente) que no se trata da elaborao ou aplicao
de um modelo. Mas, propondo a reconstruo da poltica de informtica desde o que
entendo ser os seus primrdios at o momento e os debates atuais, sigo em alguma medida
uma linha evolucionria de anlise (embora esta afirmao deva ser compreendida de
forma flexvel e sem um apego rgido). E entendo que isto tambm possa representar uma
pista ou princpio de tentativa de resposta de como o direito (e o estudo do direito) pode se
relacionar com o tema do desenvolvimento da formulao de estratgias polticoinstitucionais neste sentido.

58

CAPTULO 2. ENTRE MILITARES E GUERRILHEIROS: a antiga

Poltica Nacional de Informtica

A antiga poltica nacional de informtica, que vigorou no pas desde 1977, com a
licitao dos minicomputadores1, at o incio dos anos noventa, um dos momentos mais
interessantes para o estudioso de polticas pblicas envolvendo setores econmicos,
particularmente sob a perspectiva jurdica. uma histria que desafia alguns censos
comuns, por revelar como se deu a construo deliberada de uma indstria local em um
setor de alta tecnologia, partindo-se de uma base muito pequena ou mesmo inexistente.
A forma como se deram as decises governamentais e como se alinharam os grupos
de interesse dispostos a fomentar a pesquisa e a recm-nascida indstria tambm revelam a
peculiaridade dessa poltica. Elementos e atos normativos de forte carter ideolgico e com
objetivos expressos misturam-se com outros absolutamente casuais e decorrentes de fatores
dos mais diversos, como a crise internacional do final da dcada de setenta e a
redemocratizao brasileira nos anos oitenta. Todos esses fatos revelam a complexidade de
implementao de uma poltica pblica, e como fatores exgenos podem alterar, para
melhor ou pior, o programa inicial (se existente) pensado por seus formuladores.
interessante notar o papel desempenhado pelo direito nesse perodo. Se por um
lado foi fundamental, at mesmo porque os atos polticos se expressaram e emanaram sob
a forma de atos normativos, por outro, foi tambm a ausncia de regras rgidas e a presena
de determinadas lacunas no corpo do ordenamento que deram aos burocratas
governamentais a flexibilidade de moldar as instituies conforme seu vis ideolgico,
direcionando os rgos e a administrao para a instalao de uma poltica que favorecesse
uma indstria local de informtica.
Para fins dessa dissertao, a antiga poltica de informtica interessa mais sob uma
perspectiva histrica. Minha idia com esse captulo compreender como o pas chegou ao
momento seguinte, ou seja, quais os elementos histricos e institucionais que levaram
construo de um determinado arcabouo na dcada de noventa.
1

Ver seo 2.5 abaixo.

59

Um segundo objetivo ser utilizar essa poltica como contraponto ao que se seguiu
na dcada seguinte. Para tanto, ser tambm necessria a anlise dos resultados
econmicos e institucionais dessa poltica, e um estudo luz do referencial terico
proposto no primeiro captulo. A hiptese com a qual trabalho neste captulo a de
reconhecer o xito da antiga poltica em estabelecer no pas uma capacitao no setor de
informtica e em criar um quadro institucional no qual empresas de capital local puderam
surgir e competir no mercado interno, ainda que se deva admitir a ocorrncia de falhas no
fomento competitividade, concentrao empresarial e falta de inovao tecnolgica de
maior relevncia.
O plano de trabalho do captulo tem a ordem que se segue. Nas nove primeiras
partes, realizo a reconstruo histrica da poltica. Como a minha idia privilegiar a
perspectiva jurdica, optei por tomar objeto principal de estudo (e, consequentemente,
como elemento divisrio das sees) os marcos institucionais ou momentos de discusso
poltica de grande relevncia, tentando entender os fatores que marcaram esses perodos, e
os resultados e problemas advindos dessas escolhas. Os atos normativos so, portanto,
claramente meus principais objetos de anlise, em detrimento de outras iniciativas e fatos,
seja no mbito governamental ou no2. Na dcima parte, analisarei os resultados da
poltica, procurando identificar onde foi bem sucedida e onde fracassou em seus objetivos.
Por fim, na ltima parte, realizo o dilogo com os elementos tericos e tento trazer
concluses, tendo em vista o objetivo deste captulo.
2.1 Cenrio da indstria de informtica no plano externo
Costuma-se determinar como o incio da informtica o lanamento do ENIAC, em
1946, por dois pesquisadores da Universidade da Pensylvania. Nesse perodo, as pesquisas
voltadas informtica estavam diretamente relacionadas aos esforos militares das naes,
em especial durante a segunda grande guerra. Os pases pretendiam desenvolver
equipamentos mais sofisticados para seus projetos de aeronaves, msseis e outras armas.
Da at a venda do primeiro computador comercial (ainda movido a vlvula) foram mais 7
2

A histria da estatal COBRA um claro recorte que procurei estabelecer. Enquanto a criao da empresa
me pareceu um importante passo poltico para o estabelecimento de uma indstria local, os desenvolvimentos
posteriores da empresa me parecem ter seguido mais uma lgica empresarial relativamente descolada dos
andamentos da poltica. Por esse motivo, considerei apropriado tratar do incio da empresa nas primeiras
partes, mas no continuar a fundo nessa investigao no que se refere aos anos que se seguem.

60
anos, quando a Sperry lanou seu primeiro modelo. Em 1958, a mesma empresa vendia o
primeiro computador completamente transistorizado, o que representava uma evoluo
substancial com relao ao modelo anterior. (DANTAS, 1989, p. 8).
Conforme afirmado por Evans, a indstria de TI nos anos sessenta era constituda
basicamente pela IBM e o que ela havia desenvolvido. (EVANS, 2004, p. 144). A indstria
ainda no tinha sofrido a fragmentao em diversos segmentos de equipamentos, e seu
nico produto relevante para o mercado eram os mainframes. Esses computadores de
grande porte eram solues completas e fechadas, o que significa que adquirir o produto de
uma empresa implicava a aquisio de seu hardware, software e perifricos da mesma. A
IBM controlava cerca de 60% a 70% do mercado global, estando o restante nas mos de
seus poucos concorrentes (caricaturalmente conhecidos como os sete anes). (TIGRE,
1987, p. 14).
A situao comeou a se alterar em meados da dcada de sessenta, quando os
transistores foram integrados em uma pequena pea denominada chip. Isso permitiu o
surgimento dos minicomputadores, mquinas de tamanho e preo muito inferiores aos
mainframes. Os minicomputadores foram uma evoluo tecnolgica significativa, sendo a
principal empresa do ramo a Digital Equipment Corporation - DEC, com seu DEC VAX.
Entretanto, tais mquinas acabaram por se tornar obsoletas com a introduo dos
microcomputadores, equipamentos derivados de uma das maiores revolues da
informtica, que foi a introduo dos microprocessadores (pela Intel). Essas novas
mquinas proporcionaram no apenas uma novidade tecnolgica como tambm uma nova
organizao industrial. Como os fabricantes dos chips no produziam microcomputadores,
estavam dispostos a vender seus produtos para qualquer empresa que quisesse entrar no
mercado. Isso representou uma magnfica reduo de barreiras entrada de novas
empresas no ramo, e o surgimento de diversos novos concorrentes (Tigre fala em torno de
150 - TIGRE, 1987, p. 14). Esses desenvolvimentos, entretanto, no devem ser exagerados,
pelo menos para o perodo que vai at meados da dcada de setenta. At esse momento,
apesar de promissor, o mercado dos minis no passava de uma porcentagem do grande
negcio, que ainda eram os mainframes da IBM.
At essa poca os governos de diferentes pases apenas comeavam a olhar com
maior ateno para esse setor. A informtica sempre esteve muito ligada iniciativa

61
governamental, em especial na rea militar. Os principais exemplos de polticas pblicas
(coordenadas ou no) voltadas computao nesse perodo encontravam-se nos pases
desenvolvidos. Os Estados Unidos foram o bero da indstria de informtica, e suas
empresas logo dominaram grande parte do mercado global. Contaram, para tanto, com
forte apoio governamental, ainda que do tipo indireto, conforme Tigre (1987, p. 39).
Parte desses incentivos estava ligada a programas de defesa do governo, como o programa
aeroespacial, que contribuiu para o desenvolvimento da indstria de semicondutores. Esses
projetos exigiam um grande volume de pesquisa e desenvolvimento, alm de criarem uma
demanda que permitiu o crescimento das empresas e o conseqente aproveitamento de
economias de escala. O apoio indireto incluiu tambm incentivos fiscais, inclusive para
produo externa (deixando que as empresas contratassem a fabricao em escala global).
Na Inglaterra a indstria de informtica tinha um cenrio especialmente favorvel
para o florescimento, e na dcada de sessenta o pas dominava a tecnologia no setor. Sua
poltica tambm esteve voltada para a defesa militar, fracassando, entretanto, por no
possuir recursos da magnitude dos Estados Unidos, e por restringir os benefcios a
empresas voltadas a equipamentos militares sem qualquer ambio no mercado comercial.
Em um segundo momento, o governo ingls tentou adotar uma nova estratgia para
promover a competitividade da indstria, ao promover uma campe nacional - a ICL.
(EVANS, 2004, p. 140).
As polticas dos pases europeus eram razoavelmente similares, apesar de se
distinguirem por algumas peculiaridades. Na Alemanha Ocidental, o Ministrio da
Pesquisa e Tecnologia Eletrnica financiava projetos que abrangiam treinamento,
aplicaes e atividades de pesquisa, objetivando a autonomia tecnolgica e
competitividade internacional em determinados nichos do mercado. J a Frana lanou em
1966 o seu Plano Clculo, que dava suporte e estrutura administrativa s empresas
locais, e coordenava as aes de governo-universidade-indstria (TIGRE, 1987, p. 39),
alm do famoso relatrio Nora-Minc, que estabeleceu as bases de discusso de uma
estratgia de desenvolvimento da informtica no pas. (MARQUES, 2000, p. 95).
Fora do eixo Estados Unidos - Europa pouqussimos pases atentavam para a
importncia da indstria da informtica. Um dos casos mais bem sucedidos e sempre muito
citado o Japo. Na dcada de 50 esse pas no tinha qualquer vantagem comparativa

62
aparente para uma indstria de informtica. Entretanto, atravs de uma poltica agressiva e
abrangente, que envolveu proteo alfandegria, restries s importaes, e uma atuao
forte e ampla do MITI, o Japo tornou-se um dos grandes lderes no setor dcadas mais
tarde, sendo suas companhias competitivas internacionalmente e inclusive incorporando
diversas empresas estrangeiras. (EVANS, 2004, pp. 139-140).
Poucos pases em desenvolvimento atentaram ou tinham capacidade para elaborar
uma estratgia de desenvolvimento para a indstria de informtica. Concomitantemente ao
Brasil, duas naes que tambm realizaram esforos nesse sentido foram Coria do Sul e
ndia, embora tenham seguido estratgias distintas, apresentando resultados tambm
diversos.
Na Amrica Latina, parte do Brasil, praticamente no houve grandes esforos por
parte do poder pblico para desenvolvimento de tecnologia e capital local no setor. Em
estudo realizado no final da dcada de 1980, Correa cita que Argentina, Cuba e Mxico
chegaram a elaborar polticas nesse sentido, sendo, entretanto, o caso brasileiro o nico no
qual foi expedida uma lei especial aplicvel produo, comercializao e pesquisa e
desenvolvimento ligados informtica3. (CORREA, 1996, pp. 5-30).
Esta foi uma breve meno s polticas para o setor de informtica que estavam
sendo desenvolvidas por diferentes pases durante os anos sessenta e setenta. O que
importa aqui no so as peculiaridades ou detalhes de cada poltica, mas apenas constatar
que, ao iniciar uma poltica de informtica que iria se aprofundar ao longo das dcadas
seguintes, o Brasil no estava seguindo um caminho isolado, ou sendo pioneiro nessa
empreitada. Os burocratas e tcnicos brasileiros estavam cientes do desenvolvimento do
setor no exterior, e como os pases desenvolvidos estavam lidando com isso, e muitos de
seus passos, especialmente no incio, foram baseados nessas observaes. Ao mencionar o
incio dos trabalhos da CAPRE, Dantas afirma que este rgo seguiu as pegadas de
polticas executadas em pases mais desenvolvidos como a Frana, a Alemanha, a
Inglaterra, o Japo e os Estados Unidos. (DANTAS, 1988, p. 46).

O autor chega a descrever a poltica argentina, informando que l no se chegou a recorrer reserva de
mercado, permanecendo as medidas principalmente no campo dos incentivos tarifrios.

63
Assim, a poltica de informtica brasileira pode ser inserida no contexto global da
indstria do perodo. E, dentre outras caractersticas, esse contexto tinha por pontos
bsicos: a corrida em termos eminentemente nacionalistas desenvolvidas por pases em sua
maioria desenvolvidos por um setor de informtica forte e competitivo; e a estreita aliana
entre as empresas de informtica e as estratgias militares de defesa das naes. Esses
fatores se repetiram e tiveram repercusses determinantes no caso brasileiro.
2.2 Os primrdios da poltica brasileira
Estabelecer um ponto histrico inicial para uma pesquisa possui um elemento
arbitrrio ou de discricionariedade. Diversos poderiam ser considerados como o primeiro
fato relevante da narrativa. Uma vez que pretendo discutir mais as caractersticas das
polticas pblicas desenvolvidas, darei preferncia a esses fatores sobre assuntos e fatos
majoritariamente tcnicos. Por esse motivo, tomo como incio os fatos e causas que deram
origem ao que entendo ser um ponto institucional que, se no for o primeiro, certamente
um divisor de guas na histria da poltica informtica brasileira: a criao da CAPRE,
rgo que, conforme ser visto nos itens 2.3 e 2.4 abaixo, foi pioneiro na promoo ao
setor de informtica e teve uma grande relevncia na instituio da proteo indstria
nesta primeira fase.
O pas marca sua entrada na era da informtica em 1957, quando o governo do
estado de So Paulo adquire um Sperry-Univac-120, ainda da gerao dos computadores a
vlvula, com o propsito de calcular a vazo do consumo de gua na capital. Um ano
depois, a Pontfice Universidade Catlica do Rio de Janeiro - PUC-RJ torna-se a primeira
instituio de ensino brasileira a ter um computador, ao adquirir um B-205 da Burroughs.
J no ramo privado o primeiro equipamento desse tipo foi um Ramac 305 da IBM,
comprado em 1959 pela Anderson Clayton4. (DANTAS, 1988, p. 19).
Em 1970 o Brasil era um tpico mercado de informtica de um pas em
desenvolvimento, dominado por empresas estrangeiras e com tecnologia vinda de fora5. J
era entretanto um grande mercado em potencial (o 12 maior do mundo poca),
apresentando taxas de crescimento bem superiores mdia dos mercados mundiais.
4

Apenas a ttulo de curiosidade, a mquina possua dois metros de largura, um metro e oitenta de altura, com
mil vlvulas em cada porta de entrada e sada da informao e ocupava um andar inteiro da empresa.
5
Conforme Evans (1986), que cita como principais fornecedores a IBM e a Burroughs, ambas presentes no
pas desde 1924.

64
(ADLER, 1986, p. 678). Esse crescimento e dimenso certamente no escaparam aos
militares e idelogos nacionalistas, certos de que isso seria uma vantagem a ser explorada
para a implantao de uma indstria de informtica local.
O primeiro esforo interno de pesquisa na rea da informtica data de 1961, quando
alunos do ITA construram um computador completamente transistorizado, utilizando
apenas transistores nacionais. O ITA foi a primeira escola de engenharia eletrnica do pas,
criada no final dos anos quarenta, no af desenvolvimentista que se vivia ento. Seu
propsito era permitir o estabelecimento de uma indstria aeronutica, o que iria requerer
um centro de ensino e pesquisa altura deste desafio. O ITA teria indiretamente um papel
essencial na poltica de informtica brasileira. Dos seus bancos saram alunos que,
frustrados com a ausncia de um mercado para desenvolver suas aptides na informtica,
estariam dispostos a defender e construir uma indstria nacional nesse setor.
No bojo da administrao pblica, o primeiro rgo a se preocupar com a questo
da informtica foi o GEACE, criado em 1959 para promover e coordenar a concesso de
incentivos para a aquisio de equipamentos eletrnicos. Foi o GEACE que aprovou, por
exemplo, a importao do computador pela PUC-RJ, assim como a primeira mquina
adquirida pelo IBGE. (DANTAS, 1988, p. 19). O GEACE foi posteriormente extinto no
governo Jnio Quadros, por considerar cumpridas as suas atribuies.
A partir desses episdios, pode-se constatar que a figura do Estado esteve presente
desde os primeiros passos da informtica no Brasil. Seja como consumidor-usurio ou
centro de ensino e pesquisa, foi a deciso ou necessidade poltica que trouxe ao pas esse
avano tecnolgico, ainda incerto poca. Tais casos, entretanto, encontravam-se
relativamente isolados, e no havia neles a pretenso de criao e fortalecimento de uma
indstria de informtica interna. At mesmo pela completa ausncia de empresas locais
envolvidas nesse setor, o governo no planejava esforos mais expressivos nesse sentido.
Foi apenas em meados dos anos sessenta que se iniciou o processo que um tcnico da
FINEP vai posteriormente chamar de tomada de conscincia tecnolgica, uma srie de
aes mais sistemticas voltadas criao de um corpo tcnico local. (FRANKEN, 1976,
pp. 3-9).

65
Esse processo comea timidamente, atravs de apoio financeiro concedido por
rgos pblicos como o BNDE, o CNPq e a CAPES para atividades de pesquisa e
desenvolvimento na rea. Nesse momento embrionrio, o esforo de pesquisa na rea no
nasce em decorrncia de uma demanda ou necessidade da indstria privada, nem tem
qualquer relacionamento com interesses empresariais ou intuito lucrativo. Pelo contrrio,
foi uma demanda gerada pelo setor pblico.
Em 1963, por obra de Jos Pelcio, um antigo funcionrio ligado ao grupo misto
BNDE-CEPAL, o BNDE abriu um fundo para financiamento de projetos nacionais. O
FUNTEC tem especial relevncia por ter viabilizado o projeto FUNTEC 111, que nasceu a
partir de uma demanda da marinha brasileira, defendida por uma figura de grande
relevncia para a poltica de informtica, o capito Jos Lus dos Guaranys Rego.
A marinha tinha especial interesse no desenvolvimento de uma estrutura nacional
que cuidasse do desenvolvimento e manuteno de equipamentos de informtica. No final
dos anos sessenta ela havia colocado em movimento seu Programa de Renovao dos
Meios Flutuantes, incluindo a aquisio de seis fragatas de ltima tecnologia na poca da
Inglaterra. Como as embarcaes eram sensivelmente dependentes do bom funcionamento
dos equipamentos eletrnicos nelas contidos, a marinha, e em especial o capito Guaranys,
comeou a se inquietar com a manuteno desses instrumentos, e com a falta de
conhecimento local para essa tarefa, o que os deixava refns da tecnologia e conhecimento
de uma empresa de origem estrangeira. (EVANS, 1986, p. 193).
Este um exemplo que explica em parte a demanda poca por pesquisas na rea
de informtica criada pelo setor pblico. Se no havia interesses privados ou perspectiva de
lucro para fomentar o desenvolvimento tecnolgico, isto , na ausncia de mercado, havia
uma sria preocupao militar e uma doutrina de segurana nacional, que demandava
criticamente o domnio dessa tecnologia. Essa ideologia exponencialmente aumentada
com o movimento poltico de 1964, que acentua as perspectivas militares e sua
preocupao com dependncia de tecnologia externa. Com base nessa doutrina, os
militares poca desenvolveram um grupo respeitvel de empresas fornecedoras de
equipamentos de defesa, chegando inclusive a contribuir com as exportaes do pas.
Passam, assim, a se identificar com a luta nacionalista e a busca por autonomia

66
tecnolgica, o que veio favorecer os projetos e idias para a gerao de crebros e
empresas voltadas ao desenvolvimento da informtica. (EVANS, 2004, pp. 148-149).
A preocupao com a segurana nacional e com o desenvolvimento tecnolgico
autnomo do pas atinge seu auge no II PND, do governo Geisel. Este documento
consubstanciou o projeto das elites militares de um Brasil Potncia, cujo ncleo central
estava integrado pelas metas de um novo padro de industrializao e fortalecimento da
empresa privada nacional. Esse novo nacionalismo pretendia conciliar o projeto poltico
de grande potncia com uma sociedade industrial moderna e um grau maior de
interdependncia na economia mundial. Sua grande novidade seria o reconhecimento da
importncia do desenvolvimento cientfico e tecnolgico: a autonomia e a soberania
nacionais passam a depender da construo de uma capacitao interna. Essas concepes
e idias permitiram o surgimento e ampliao de espao de ao poltica dos defensores de
uma poltica de informtica. (TAPIA, 1995, pp. 23-24).
Se Guaranys e os militares representavam um dos pilares da pesquisa e do que
posteriormente viria a ser a poltica de informtica, um outro, certamente, deve ser
creditado a Pelcio e aos economistas do BNDE. Treinados e influenciados pelo
pensamento da escola da CEPAL da poca, esses economistas consideravam a dependncia
tecnolgica fortemente entrelaada com a dinmica do subdesenvolvimento. Esse
diagstico vai defender que o desenvolvimento econmico no se exprime apenas atravs
de altas taxas de crescimento, mas tambm na capacidade interna de compreenso e
interao com as foras modernizadoras em vigor no mundo. Os adeptos dessa doutrina
acreditavam que o Brasil atingiria a autonomia se tivesse a capacidade de tomar decises
tecnolgicas, ainda que isso no significasse a rejeio completa de tecnologia estrangeira.
(ADLER, 1986, p. 686).
A esses dois grupos vai ainda se juntar um terceiro, formado pelos ex-alunos do
ITA e de outras escolas de engenharia eletrnica, como a Politcnica da USP e a PUC-RJ.
O crescimento econmico acelerado, o surto industrializante e disseminao da informtica
nesse perodo geraram uma grande demanda por engenheiros, e essas escolas estavam se
modernizando e formando alunos para trabalhar na rea. No entanto, a indstria brasileira
de computadores no possua espao para que esses profissionais, alguns inclusive com
ps-graduao em centros de excelncia no exterior, realizassem uma atividade tcnica

67
compatvel com a complexidade de sua formao. Em sua maioria, esses tcnicos
tornavam-se vendedores de equipamentos IBM e outros, ou se engajavam no
processamento de dados para o governo federal. (EVANS, 1986, p. 792). Para eles, a
construo de uma indstria brasileira de informtica era no apenas um objetivo abstrato
ou ideolgico, mas uma necessidade para concretizao de suas ambies profissionais e
cientficas, e nesse sentido passaram a ver com bons olhos as idias nacionalistas que
pregavam autonomia tecnolgica.
Militares preocupados com a segurana nacional, economistas de formao
cepalina e tcnicos nacionalistas frustrados: esta era a base que daria sustentao e
fomentaria a pesquisa de informtica no Brasil, e que formaria os alicerces da poltica
protecionista por vir. Conforme Tapia:
o importante a sublinhar a convergncia entre o nacionalismo militar
enraizado na Doutrina da Segurana Nacional e aqueles das elites civis
burocrticas e cientficas - ligado idia do desenvolvimento cientfico e
tecnolgico como fator de soberania para a autonomia. (TAPIA, 1995, p. 25).

Um grupo bastante heterogneo comungando este objetivo, no sem contradies,

desconfianas e desavenas. Embora apoiasse o nacionalismo ideolgico dos outros dois
grupos, os militares receavam de intelectuais como potenciais ncleos de subverso.
Atritos e contradies foram freqentes e determinaram parte dos rumos da poltica de
informtica.
Um ltimo fator a ser mencionado como gerador de demanda de pesquisa de
informtica no pas, este sim um ponto de necessidade prtica, foi o crescimento e
modernizao da burocracia federal, que se viu cada vez mais diante de desafios que
apenas poderiam ser superados com o auxlio de novas tecnologias. Entretanto, tratando-se
de problemas especficos do governo brasileiro, as multinacionais tinham pouco interesse
em investir para soluo desses problemas, cabendo a tcnicos e pesquisadores nacionais
tomar para si a tarefa. Os principais exemplos dessas pesquisas voltadas a resolver
problemas do governo so: o trabalho do SERPRO, criado em 1964, para organizar e
agilizar a crescente complexidade e volume do sistema tributrio, em especial do imposto
sobre a renda, o que deu origem ao concentrador de teclados; e o processamento dos
dados do censo de 1970, que, graas ao esforo contguo do IBGE e da PUC-RJ, foi

68
realizado no tempo recorde de seis meses, levando criao do IBI, rgo ligado ao
Ministrio do Planejamento6.
Em seu tempo, o FUNTEC 111 de Pelcio e Guaranys acabou ganhando grande
importncia, e em 1971 foi objeto do Decreto 68.267, que criou um Grupo de Trabalho
Especial - GTE para sua coordenao. A administrao do projeto deveria ento contar
com um representante de cada um dos principais rgos envolvidos, a marinha e o BNDE.
O GTE tornou-se um frum de discusses e um ator institucional onde se debatiam os
projetos de informtica no pas. O projeto de construo do primeiro computador nacional
amadureceu, e o grupo decidiu as universidades responsveis pelo prottipo: a Escola
Politcnica de Engenharia da USP e seu LSD ficaram com o desenho do hardware7, e o
software ficaria a cargo da PUC-RJ, em um projeto que, futuramente, viria a ter resultado
como o G-10, primeiro computador integralmente criado no pas8.
Por fim, o ltimo fato relevante desse momento preliminar a apresentao pelo
homem que viria a ser diretor do IBI, Antnio Csar Olinto, de um relatrio encomendado
pelo IBGE sobre a situao da informtica no Brasil. Entregue em dezembro de 1971, o
Esboo de Plano Nacional para a Computao Eletrnica no Brasil trouxe pela primeira
vez dados relevantes sobre a dimenso do mercado brasileiro, afirmando haver no pas
cerca de 600 mquinas, sendo 75% delas IBM, e estimando um crescimento anual de 30%,
enquanto o mercado mundial ia a apenas 20%. O relatrio propunha uma planificao que
estabelecesse as diretrizes e metas para o setor no mercado nacional, visando, em especial,
auto-suficincia na fabricao de hardware, entendida como aquisio de know-how de
fabricao. Tambm sugeria a criao de uma comisso que seria responsvel pela
elaborao de uma poltica nacional para o setor e por realizar recenseamentos de
computadores em funcionamento no setor pblico. Esse relatrio foi utilizado como base
para que, no ano seguinte, fosse criada a CAPRE. (DANTAS, 1988, p. 40).
2.3 A CAPRE e a criao da COBRA
A CAPRE pode ser considerada o primeiro grande passo institucional do governo
brasileiro rumo poltica protecionista. Esse rgo do Ministrio do Planejamento teria
6

Sobre essa histria ver DANTAS, 1988, pp. 35-39.

O projeto recebeu o nome de Patinho Feio, devido a uma disputa com a UNICAMP.
8
Para uma anlise mais aprofundada dessa histria ver HELENA, 1984.
7

69
papel decisivo na implantao da reserva de mercado, graas a uma ampliao de poderes
recebida alguns anos aps a sua criao, e s idias de seus membros para o setor.
Quando de sua criao, entretanto, em abril de 1972, a CAPRE ainda no tinha a
capacidade poltica para desempenhar essas funes. Algumas das sugestes propostas no
documento apresentado ao IBGE no haviam sido acatadas. O decreto criador do rgo,
70.370/72, restringia suas atribuies, principalmente, ao setor pblico, dentro do qual a
CAPRE teria poder para opinar sobre compras e locaes de equipamentos (artigo 2, b).
Todavia, analisando a exposio de motivos deste decreto (Exposio no 012-B, de autoria
do ento ministro do planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso), nota-se que j estavam
na pauta algumas das principais preocupaes que iriam nortear os trabalhos da CAPRE no
futuro: a importncia da informtica e de sua utilizao no gerenciamento de dados e
informaes em um ambiente de complexidade administrativa; uma preocupao com a
racionalidade na utilizao dos recursos, e com a ociosidade dos equipamentos j
instalados; e, em especial, uma ateno com os custos desses equipamentos e seu peso na
balana comercial.
A CAPRE era composta por um conjunto de representantes de rgos e entidades
governamentais e administrativas, alguns dos quais j tinham demonstrado interesse
profundo no setor de informtica, como o Ministrio do Planejamento, as Foras Armadas,
o BNDE, o SERPRO e o IBI. Em seu incio, sua atuao ainda era tmida, devido s
limitaes funcionais. O rgo, ento, ocupou-se em estudar e levantar dados sobre o setor
que pretendia fomentar, e a levantar capital poltico para sua empreitada. Em 1973 a
CAPRE divulga um relatrio dando dados especficos sobre o setor e a capacidade
informtica instalada no pas. Os nmeros apresentados mostram em si pouca relevncia,
mas as concluses so importantes para compreender os rumos tomados pela CAPRE.
Acusou-se um dficit de recursos humanos em informtica (13,5% de operadores, 22,6%
de programadores e 10,9% de analistas), e a pouca experincia dos profissionais no
mercado (mdia em cerca de trs anos). (DANTAS, 1988, p. 45). Com base nessa e em
outras concluses, a CAPRE comea a elaborar os seus planos diretores, voltados
racionalizao do uso dos equipamentos na administrao pblica.
Outra atuao relevante da CAPRE nessa fase inicial ocorreu junto s
universidades. Tentando cativ-las para seus objetivos e fornecer capacitao tecnolgica,

70
foram realizados o Plano Nacional de Centros de Computao e o Plano Nacional de
Centros de Informtica, que eram programas de remanejamento de equipamentos
eletrnicos entre as instituies de ensino, a fim de viabilizar as demandas de cada uma por
modernizao. (DANTAS, 1988, p. 45). Alm disso, as universidades foram trazidas para
o debate da poltica nacional de informtica atravs dos Seminrios de Computao na
Universidade - SECOMU, dentro dos quais a comunidade tcnico-cientfica comeou a se
mobilizar para discutir qual a melhor estratgia para a indstria nacional.
parte dessas tarefas, este momento inicial talvez seja melhor compreendido se
encarado como uma preparao. A CAPRE estava organizando sua atuao, tentando obter
informaes e formulando um modelo de poltica, buscando e entrando em contato com
rgos e indivduos que compartilhavam de suas vises, e preenchendo seus quadros. O
rgo foi assim adquirindo fora poltica e reconhecimento na esfera administrativa e na
comunidade tcnica e cientfica. Tornou-se, dessa forma, o lar dos tcnicos nacionalistas
frustrados (EVANS, 1986, p. 793) ou, nos termos de Adler, o quartel-general dos
guerrilheiros ideolgicos (ADLER, 1986, p. 691)9.
Enquanto a CAPRE passava por seu momento inicial se fortalecendo politicamente,
o GTE tinha que tomar decises crticas para o futuro do projeto. Alm do computador
desenvolvido internamente, a cargo da escola de engenharia da USP e da PUC-RJ,
amadurecia a idia de uma associao com o capital externo para a produo local de
computadores. A associao deveria seguir o modelo dos teros, j utilizado
anteriormente na implantao de uma indstria petroqumica, com um tero do capital
vindo do governo, um tero de uma empresa nacional e a ltima parte de uma empresa
estrangeira, responsvel ainda por trazer sua tecnologia para o grupo. (HELENA, 1984, pp.
12-13).
Surgiu aqui uma primeira divergncia entre o nacionalismo da doutrina de
segurana nacional e o dos tcnicos e economistas. A Marinha havia escolhido, em 1971,
9

O surgimento e fortalecimento dessa guerrilha ideolgica central no argumento do autor, que tenta
demonstrar a importncia do fator cognitivo ou ideolgico no desenvolvimento das instituies. Os
guerrilheiros ideolgicos so identificados como a group of ideologically motivated actors who enjoyed the
support of scientific and technological institutions and funds established in the late 1960s to develop Brazil's
technological potential attempted to convince the elites otherwise. These actors included scientists,
technologists, and technocrats, who, for the sake of their ideas and ideology, elected to act as political and
ideological "guerrillas" within public institutions. (ADLER, 1986, p. 677).

71
computadores FM 1600 da empresa inglesa Ferranti para suas embarcaes. Para seus
membros fazia todo sentido que a associao fosse feita com essa empresa inglesa, para
garantir a absoro da tecnologia e fabricao local desses equipamentos. Entretanto,
alguns membros do GTE, mais preocupados com a formao e crescimento de um grupo
local, duvidavam seriamente da viabilidade comercial de uma empresa voltada
exclusivamente a equipamentos militares.
Foi muito difcil encontrar uma empresa nacional que aceitasse a parceria. A rea
de informtica era muito incipiente, e os riscos altos demais para que os grandes grupos
empresariais concordassem em entrar no negcio. O trip acabou sendo composto com a
E.E. Equipamentos Eletrnicos, que j mantinha relaes comerciais com as foras
armadas e buscava consolidar esse relacionamento. (EVANS, 1986, p. 793). Quanto
empresa estrangeira, aps uma longa pesquisa, o BNDE passou a defender a parceria com
a Fujitsu japonesa, mais voltada rea de computadores comerciais e disposta a abrir sua
tecnologia. Com essa associao seria possvel entrar no mercado de minicomputadores e
aplicaes comerciais, o que daria maiores chances de viabilidade do empreendimento.
Sem qualquer possibilidade de consenso acerca de um nome, a sada foi aceitar as
duas propostas. Seriam constitudas duas empresas sob uma mesma holding - a Digibrs,
sendo uma destinada a equipamentos militares em associao com a Ferranti e a outra
voltada a aplicaes comerciais. A segunda empresa nunca saiu do papel, mas a primeira
tornou-se uma das mais promissoras tentativas de criao de um campeo nacional em
informtica brasileiro. A COBRA nasce em julho de 1974, com participao societria da
Digibrs, da Ferranti e da E.E. Confirmada a posio defendida pelo BNDE de
inviabilidade comercial do equipamento FM 1600, decide-se ento pela fabricao local do
Argus 700, vendido no pas sob o nome Cobra 700, um controlador de processos
industriais que havia sido lanado h pouco pela Ferranti. (HELENA, 1984, p. 15).
2.4 Choque do petrleo e a restrio s importaes
Se j havia alguns rgos e um ncleo de indivduos que defendiam uma poltica de
informtica nacional (inclusive atravs de uma publicao local, a revista bimestral Dados
& Idias), os instrumentos especficos e uma motivao econmica mais acentuada ainda
no estavam definidos. Esse problema foi solucionado em 1975, por uma crise

72
internacional com fortes repercusses econmicas em todo o mundo: os choques do
petrleo.
A crise internacional trouxe tona a fragilidade do modelo do milagre econmico
implantado pelos militares, tornando insustentveis os nmeros da balana de pagamentos
brasileira. O governo comeou a tomar maior cuidado e ateno com os setores e empresas
responsveis pelo dficit comercial do pas, e o setor de informtica foi naturalmente
apontado como um dos viles. poca, foi detectado que de todo o mercado brasileiro de
informtica, 98,6% era suprido por importaes. As empresas estrangeiras foram
apontadas como responsveis por grande parte do problema. Em 1974, essas sociedades
acumularam um dficit comercial de 619,3 milhes de dlares. Importaram 859,9 milhes
de dlares e exportaram apenas 240,6 milhes. (DANTAS, 1988, p. 59).
Com o agravamento da crise, ao final de 1975 o governo comea a tomar medidas
para controle das importaes e gerenciamento do problema cambial. O Conselho de
Desenvolvimento Econmico - CDE tomou duas medidas de carter geral (ou seja, se
aplicavam a todas as importaes, independente do setor econmico envolvido) para barrar
a entrada de bens estrangeiros no pas. A primeira foi a instituio de um depsito prvio,
no valor da mercadoria importada, a ser feito pelo importador, disposio no Banco
Central. Essa medida significava que o importador precisaria levantar recursos para
realizao do depsito, encarecendo a operao. A segunda medida, atingindo as compras
de mquinas e equipamentos estrangeiros, exigia que esses bens fossem financiados (pelo
fornecedor estrangeiro ou instituies estrangeiras) para pagamento mnimo em cinco
anos, o que era uma forma de evitar o desembolso imediato de dlares pelo importador10. A
importncia de citar essas restries de carter geral s importaes demonstrar que a
crise transcendia em muito o setor de informtica. Os computadores com certeza
agravavam esse quadro, mas nem de longe eram os nicos responsveis.
O CDE estabeleceu ainda que alguns setores econmicos, considerados mais
crticos ou com maior peso na balana de pagamentos, teriam um controle mais estrito de
suas importaes. Esses setores eram a aeronutica, o de material ferrovirio, e, por fim, a
indstria de computadores. Ao se questionar quem deveria realizar esse controle na rea da

10

Conforme publicado em Dados & Idias, n. 4, fev. mar. 1976, p. 21.

73
computao, a CAPRE acabou surgindo como a escolha bvia. Assim, em 3 de dezembro
de 1975 o CONCEX promulgou sua Resoluo 104, segundo a qual a emisso de guias
para importaes de computadores eletrnicos e seus perifricos passou a depender de
prvia anuncia da CAPRE. Em princpio, nem os tcnicos da CAPRE se deram conta
daquilo que lhes proporcionava essa resoluo. Mais preocupados com o volume de
trabalho, eles no perceberam de imediato o grande potencial dessas medidas.
Involuntariamente (ao menos aparentemente), a crise cambial e a Resoluo do CONCEX
deram CAPRE um instrumento poderoso de poltica industrial. Agora eram eles quem
definiam que equipamentos, partes e peas entravam no pas, e quais no poderiam ser
importados. Como nenhuma empresa era capaz de produzir computadores sem importar
componentes, isso significava que a CAPRE, em ltima instncia, tinha o poder de definir
quais equipamentos seriam fabricados e por quem. (DANTAS, 1988, pp. 60-61).
Certamente essa delegao de poderes seria utilizada apenas para colaborar com a
soluo do problema da balana de pagamentos se tivesse sido concedida a um rgo ou
grupo de burocratas indiferentes aos rumos do setor de computao. No era esse o caso da
CAPRE, que, com habilidade poltica para no contrariar frontalmente autoridades e
interesses influentes, converteu essa funo no grande instrumento da poltica de
informtica brasileira.
Percebendo a importncia daquilo que poderiam realizar com suas novas
atribuies, os tcnicos da CAPRE trabalharam para viabilizar suas ambies. A primeira
tarefa era alterar o funcionamento do rgo, dando-lhe maiores poderes e abrangncia de
atuao. Isso foi realizado atravs do Decreto 77.118/76, que aumentou as funes da
CAPRE, e criou o Conselho Plenrio, que teria, entre outras tarefas, a de propor as
diretrizes da Poltica Nacional de Informtica e o Plano Integrado de Informtica (artigo
4, I). Pela primeira vez o governo federal manifestava oficialmente a inteno de
estabelecer uma poltica de informtica, em termos evidentemente muito mais amplos que
no passado.
A crise cambial ocasionada pelos choques do petrleo representou um fator
determinante nesta fase embrionria da poltica de informtica brasileira. Foi devido a ela
que a CAPRE obteve o seu principal instrumento de atuao, fundamentando poltica e
administrativamente a reserva de mercado para mini e micro computadores a ser

74
implantada posteriormente, e que permaneceria durante o final da dcada de setenta e toda
a dcada de oitenta. Entretanto, seria um erro creditar apenas a este elemento a viabilidade
dessa poltica. Ao contrrio, ela s foi possvel devido a todo trabalho j realizado
anteriormente. Em primeiro lugar, a CAPRE j havia diagnosticado a necessidade de
racionalizao e a ociosidade dos equipamentos em funcionamento, o que dava margem
para uma restrio quantitativa de importaes por um tempo limitado, sem prejuzo para a
economia do pas. Alm disso, havia confiana de que o pas j tinha passado por um
primeiro amadurecimento no setor, fruto das pesquisas e trabalho do GTE e da recmnascida COBRA, de rgos da administrao pblica como o SERPRO e o IBGE, assim
como das universidades brasileiras, que com seus cursos de engenharia eletrnica estavam
despejando no mercado mo-de-obra que poderia cuidar da produo11.
Por fim, havia um ltimo fator a ser considerado. Por mais que tivesse se tornado a
guardi do porto12 de entrada de equipamentos e componentes no pas, no fazia sentido
para a CAPRE restringir todo o mercado de computao s empresas nacionais. No havia
a menor capacidade de potenciais produtores locais suprirem sem importaes a demanda
de todos os segmentos, em especial os de mquinas de grande porte. Era preciso identificar
e estabelecer um setor no qual a indstria brasileira pudesse se expandir e adquirir
capacidade tecnolgica mediante uma poltica protecionista. A resposta encontrada foi o
mercado de mini e microcomputadores, o que levou a primeira grande batalha poltica da
CAPRE.
2.5 Reserva de mercado e a licitao dos minicomputadores
Os anos de 1976 e 1977 foram decisivos para a poltica de informtica. A CAPRE
sabia que o mercado de mainframes e de mquinas de grande porte j estava consolidado
no pas e no mundo, e seria um disparate tentar proteger esse segmento e criar capacitao
nacional para competir com a gigante mundial IBM. O mesmo no ocorria com o mercado
de mini e microcomputadores, o chamado lower-end da computao, que ainda
representava uma parcela pequena da informtica e no tinha interessado aos grandes
fabricantes. Para se ter uma idia, em 1975 as vendas de minicomputadores representavam
apenas 15% do mercado de mainframes no pas. (EVANS, 1986, p. 793).

11
12

Conforme sugerido em Dados & Idias, nov. 1980, p. 56.

Expresso de ADLER, 1986, p. 692.

75
Os rumos dessa histria, no entanto, estavam mudando. Apesar de pequeno, o
mercado de minicomputadores era o que mais crescia no mundo, em decorrncia do uso
generalizado a que se prestavam tais mquinas, inclusive por mdias e pequenas empresas,
e ao potencial representado por suas aplicaes em sistemas administrativos em entrada de
dados, em controle de processos, teleprocessamento ou como caixas registradoras
eletrnicas. (CONCEIO, 1976, pp. 16-20). O grande fator determinante foi que as
empresas pioneiras e que dominavam esse ramo eram razoavelmente recentes, e estavam
mais preocupadas em ganhar espao e suprir a demanda do mercado norte-americano. Por
essa razo elas no tinham estabelecido redes internacionais e iniciado a fabricao de seus
produtos em muitos pases do mundo, como era o caso do Brasil.
Esta era a oportunidade que a CAPRE precisava. Um mercado em expanso,
produto em fase de disseminao, tecnologia no especializada e organizao industrial
ainda no consolidada no pas. Uma legtima janela de oportunidade, que os
guerrilheiros ideolgicos poderiam utilizar. Conforme Adler:
O momento no era irrelevante. O fato de que as multinacionais, em especial a
IBM, no haviam comeado a fabricar os mini e microcomputadores no Brasil
quando os esforos nacionais foram inicialmente concebidos constitua uma
oportunidade. Pois se essas empresas j tivessem estabelecido um nicho no
Brasil com esses sistemas, o custo e dificuldade de empurr-las para fora do
mercado poderia ser grande demais. (ADLER, 1986, p. 685, traduo nossa13).

A janela, entretanto, no ficaria aberta por muito tempo, e os tcnicos da CAPRE

sabiam disso. Comeavam a tomar forma e dar resultados as estratgias comerciais para
minicomputadores das principais empresas como Burroughs, Olivetti, Digital, Data
General e Hewlett-Packard. O ponto crtico desse processo ocorre em meados de 1976,
quando a IBM, at ento fora do mercado dos minis, anuncia sua entrada nesse segmento
com seu sistema /32, acompanhado de uma campanha publicitria macia.

13

Timing was not irrelevant. That MNCs, in particular IBM, had not yet begun manufacturing mini and
microcomputers in Brazil when the national endeavor was first considered constituted an opportunity. For
had the MNCs already established a niche in Brazil with these systems, the cost and difficulty of pushing
them out of the market might have proved too high. (ADLER, 1986, p. 685). No mesmo sentido Evans
afirma Had DEC been willing to start making the PDP-8 in Brazil in 1970, not an unreasonable proposition
from DECs point of view since it was already na old machine by this time, the Brazilian response would
almost certainly have been highly positive. If IBM had been interested in initiating local production of a
machine like the system 32, the same would almost certainly have been true. If either had happened, the
possibility of the 1977 mini competition would have been pre-empted. Once TNCs had become involved in
that segment of the market it would have been very difficult to dislodge them. (EVANS, 1986, p. 797).

76
Considerando a urgncia, o Conselho Plenrio da CAPRE aprova a Resoluo no 1,
de 15 de julho de 1976, sob o ttulo Recomendaes sobre a poltica nacional de
informtica. A Resoluo 1 realiza um apanhado geral da situao da indstria de
informtica. Em suas premissas so mencionadas a importncia estratgica do setor para a
segurana nacional, a consolidao do mercado de mquinas de mdio e grande portes, e a
oportunidade representada pelos mini e micro computadores. Com base nesse diagnstico,
recomenda a implementao de polticas para viabilizar um parque industrial de mini e
microcomputadores e seus perifricos com total domnio, controle da tecnologia e deciso
no pas.
Diante da deciso da CAPRE, a maioria dos fabricantes interessados em
comercializar os minis no pas desistiu da idia, ou, pelo menos, aguardava ocasio mais
propcia para seus planos. Algumas empresas, no entanto, em especial a IBM, deflagraram
uma verdadeira guerra de gabinetes tentando impedir a ao da CAPRE, que envolveu
carta ao secretrio-geral da Secretaria de Planejamento e audincia de sua diretoria
internacional com o presidente da repblica. (HELENA, 1980, p. 92).
Havia ainda na CAPRE algum receio sobre seu poder poltico para resistir s
presses empresariais e fazer valer as suas recomendaes de polticas explicitadas na
Resoluo 1 de 1976. Para dar maior respaldo s suas decises e garantir maior
legitimidade administrativa para suas aes, buscou-se ento o auxlio do CDE. Em janeiro
de 1977, este rgo emitiu sua Resoluo 5, estabelecendo que a concesso de incentivos
fiscais a projetos da rea de computao passavam a estar sujeitos prvia declarao de
prioridade do Conselho Plenrio da CAPRE. Ademais, a Resoluo estabelecia critrios
que deveriam ser levados em considerao pelo Conselho Plenrio para suas decises,
como ndice de nacionalizao, abertura tecnolgica para empresa nacional (no caso de
associaes com estrangeiras), e origem do capital, ressaltando ainda que esses critrios
passariam a valer para efeito de apreciao dos pedidos relativos a importaes de peas,
partes e componentes destinados fabricao de computadores, exigveis conforme as
normas em vigor do Conselho Nacional do Comrcio Exterior - CONCEX.
Considerando a nova legislao, a CAPRE recebeu seis projetos para fabricao de
minicomputadores no Brasil, solicitando a declarao de prioridade. Entre essas
propostas estava o Sycor 440 da COBRA (comercializado sob o nome COBRA 400), e o

77
/32 da IBM. O projeto da COBRA foi brevemente aprovado, recebendo a declarao de
prioridade para importao de partes e peas. J o projeto da IBM foi minuciosamente
analisado pelos tcnicos da CAPRE, que emitiram um parecer defendendo a sua recusa,
por estar em desacordo com os critrios descritos pelo CDE em sua Resoluo 05.
Apesar das opinies expressas no parecer, havia muito receio na CAPRE e no
governo federal de que uma resposta negativa para a IBM traria um desgaste poltico muito
grande, alm das dvidas quanto s conseqncias da deciso. Em especial, havia muita
presso para aprovao do projeto, e assim evitar um monoplio da COBRA no setor de
minicomputadores. Desta forma, depois de vrias consultas e reunies de ministros e
membros do Conselho Plenrio, chegou-se a uma frmula conciliatria: realizar uma
concorrncia para ocupao do mercado, utilizando-se os critrios da Resoluo 5 do CDE.
Com base nessa orientao, em junho de 1977 a Secretaria-Executiva da CAPRE
publica carta-convite para as empresas interessadas em produzir minicomputadores
apresentarem seus projetos. Assim foi lanada a licitao dos minis, como ficou
conhecida. Foi necessrio algum trabalho de convencimento do empresariado nacional
para a apresentao de propostas, mas ao final 16 empresas submeteram no prazo seus
projetos. Dentre essas, 7 eram subsidirias de empresas estrangeiras, com tecnologia da
matriz (IBM, Burroughs, Hewlett-Packard, NCR, Olivetti, Four Phase e TRW), uma
associao entre empresa estrangeira e um grupo nacional (Basic-Four e Grupo Lucas
Nogueira Garcez), e 8 projetos de empresrios nacionais, sendo que dois afirmavam dispor
de desenvolvimento interno.
A partir da os tcnicos da CAPRE trabalharam na anlise das propostas, em um
processo que se pretendia o mais objetivo possvel. Em dezembro de 1977 o Conselho
Plenrio aprova o parecer do grupo de trabalho designado para a avaliao, aprovando os
projetos de trs grupos nacionais que adquiririam tecnologia estrangeira: a SID (associao
formada pela Sharp, Inepar e Dataserv), com tecnologia da empresa francesa Logabax; a
Labo Eletrnica, que integrava o grupo Forsa e iria fabricar o equipamento da Nixdorf,
alem; e a Edisa, com os minicomputadores da Fujitsu, considerada a detentora da
tecnologia de computao mais avanada entre os fabricantes japoneses. (HELENA, 1977,
34-45).

78
Acima desta escolha reside o fato de que a IBM e seu projeto /32 foram
definitivamente descartados, sem a necessidade de uma negativa formal e expressa do
governo. A empresa continuaria a apostar no mercado brasileiro, principalmente com seu
sistema 4331, que embora fosse de tamanho mdio, aproximava-se o suficiente para poder
competir com os minicomputadores. (EVANS, 1986, p. 795). Tambm data desse perodo
a primeira significativa movimentao estrangeira contra a poltica de informtica no
Brasil. A empresa americana Data General, que no participou da licitao, enviou uma
carta ao governo dos Estados Unidos, afirmando que a poltica adotada pelos nossos
governantes contrariava os interesses das empresas norte-americanas, excluindo-as de um
mercado muito promissor, e alertando para o risco de que essa experincia fosse replicada
em outras naes em caso de xito. (TAPIA, 1995, p. 36).
2.6 A criao da SEI e a nova fase da poltica
O perodo que se inicia com a criao da CAPRE pode ser considerado a primeira
fase da poltica de informtica brasileira. Essa fase foi marcada pela luta dos tcnicos
nacionalistas frustrados e da aliana forjada para criao de uma indstria de informtica
local. Foi uma luta travada passo a passo, que sofreu a influncia de fatores econmicos e
polticos internos e externos, e se desenvolveu em um clima de presses corporativas e
discusses de gabinetes. Havia tambm uma guerra interna travada pelos prprios rgos
do governo, que pretendiam reservar para si parcela do controle sob a poltica de
informtica.
Essas caractersticas obrigavam os tcnicos a se preocupar mais com a
sobrevivncia do modelo e com os desafios que vinham surgindo do que com sua
consolidao e estabelecimento de objetivos de longo prazo. Sob esse aspecto, pode-se
considerar que nesse perodo a poltica apresentava um forte carter de fragilidade em seus
elementos institucionais.
A fragilidade da CAPRE e da poltica desenvolvida at ento muito bem
representada pela extino do rgo e conseqente fim dessa primeira fase. Conforme j
mencionado, essa poltica era calcada no nacionalismo e nos interesses e concepes
ideolgicas de diferentes grupos que se uniram para viabilizar a pesquisa e proteo da
computao interna. Tratava-se de uma aliana politicamente frgil e sempre marcada pela
desconfiana mtua. Toda essa fragilidade exposta com a mudana do governo militar

79
em 1979, levando ao poder um presidente com passagem pelo Sistema Nacional de
Informao - SNI. Este rgo, juntamente com o Ministrio das Relao Exteriores - MRE,
passou a desconfiar daquele conjunto de tcnicos e universitrios que pareciam ter o
controle de uma rea que se revelava cada vez mais estratgica para o setor de informaes
e comunicaes diplomticas.
A CAPRE passava ento por um momento de conflito interno. Aps a derrota no
episdio dos minis, a IBM decidiu renunciar confrontao direta com o governo, e, com
um tom mais ameno, procurou negociar a aprovao de novos projetos cobrindo todas as
faixas de mercado imediatamente acima. Assim, apresentou CAPRE cinco novos
projetos de mquinas de diferentes tamanhos,14. Resistindo presso da comunidade
cientfica e dos empresrios locais, o Conselho Plenrio aprova no final de 1978 os
modelos de maior porte. Diversas crticas foram levantadas contra a CAPRE por esta
deciso, inclusive por membros internos da comisso. Alm desse episdio, a CAPRE
tambm se dedicava a costurar uma associao entre SERPRO, DIGIBRS e a Fujitso,
para o lanamento de um concorrente a IBM no mercado dos mdios. certo, mais uma
vez, que havia correntes contrrias a tal associao, com base no argumento de que o
capital, tal como no caso dos minis, deveria ser inteiramente nacional. (HELENA, 1980, p.
101).
Paralelamente a esses problemas internos, em 1979 emergem os interesses de
alguns atores polticos que at ento tinham permanecidos alheios a essa histria: o SNI e o
MRE. Os dois rgos h tempos tinham problemas e preocupaes com a transmisso de
suas informaes. O SNI, rgo por excelncia de informaes e inteligncia do governo,
era completamente defasado em tecnologia digital e de comunicao. O MRE, por sua vez,
estava encontrando problemas com a falta de integridade e segurana nas comunicaes
com suas embaixadas e demais rgos espalhados pelo globo. (DANTAS, 1988, pp. 106108).
Era uma situao desconfortvel para os dois rgos. Em 1977, eles decidem
trabalhar conjuntamente em um projeto sigiloso para desenvolver um equipamento de
cifrao de comunicaes, o Projeto Prlogo. Apesar de excelentes resultados, o projeto
14

Denominadas Leblon-1, Leblon-1 expandido, Leblon-2, Leblon-2 expandido e Ipanema. (HELENA, 1980,
p. 101).

80
revelou que o problema de desenvolver uma mquina criptogrfica no era diferente
daqueles enfrentados pelos equipamentos de informtica, a dependncia de componentes e
tecnologia externa. A concluso dos responsveis pelo projeto foi a de que ter capacidade
de projetar as mquinas no era suficiente para garantir autonomia tecnolgica. (TAPIA,
1995, p. 47). Considerando essa concluso, o SNI e o MRE passam a olhar com maior
ateno para os rumos do setor de informtica. Desconfiados da conduo da poltica
realizada pela CAPRE, no final de 1978 nasce uma Comisso composta por esses dois
rgos e financiada pelo CNPq para estudar a situao da informtica do pas. A comisso
ficaria conhecida pelo membro participante do MRE, o embaixador Cotrim. Trabalhando
de maneira sigilosa, a Comisso Cotrim entregou seu relatrio em maio de 1978, no qual
tecia severas crticas a CAPRE e a sua atuao. No existe uma poltica de tecnologia da
informao no Brasil. No h, conseqentemente, um rgo que se ocupe, de forma
centralizada, do apoio a sua formulao e execuo. H grande desperdcio nessa rea, com
o fracionamento informal de atribuies entre muitos rgos e a tomada de decises
descoordenadas e at conflitantes. (HELENA, 1980, p. 106).
Acatando proposta da Comisso Cotrim, o governo Figueiredo, em uma de suas
primeiras medidas, publica o Decreto 83.444, de 10.5.1979, no qual institui um novo
Grupo de Trabalho Especial - GTE, para estudar e propor sugestes especficas com vistas
reestruturao dos rgos envolvidos no setor de informtica e formulao de uma
poltica global de informtica (artigo 1 do decreto). O GTE entregou seu relatrio em
setembro do mesmo ano, apontando incoerncias e contradies na poltica, e sugerindo a
criao de um novo rgo responsvel pelo setor, que no deveria estar sujeito a diversos
ministrios (caso da CAPRE), passando a estar vinculado diretamente ao CSN. (DANTAS,
1988, pp. 121-122).
As sugestes do GTE foram de pronto acatadas pelo novo governo, que em outubro
do mesmo ano edita o Decreto 84.067/79, extinguindo a CAPRE e criando a Secretaria
Especial de Informtica - SEI, rgo complementar do Conselho de Segurana Nacional CSN. Sua principal atribuio seria auxiliar o CSN na formulao de uma Poltica
Nacional de Informtica, e coordenar sua execuo, como rgo supedrior de orientao,
planejamento, superviso e fiscalizao, tendo em vista, especialmente, o desenvolvimento
cientfico e tecnolgico no setor (art. 1).

81
Na anlise comparativa da estrutura funcional e conjunto de atribuies da CAPRE
e da SEI foroso reconhecer que esta representou um aprofundamento daquela,
absorvendo-se a herana e melhorando-a no que se entendia necessrio. Da mesma forma
que a CAPRE, a SEI tinha um rgo colegiado, que era a Comisso de Informtica CI/SEI. Esta comisso tinha, entretanto, um corpo mais abrangente do que o antigo
Conselho Plenrio (incluindo obviamente representantes do MRE e do CSN), podendo
contar inclusive com 4 membros do setor privado. No que tange s competncias, a SEI
recebeu um nmero muito superior ao imaginado para a CAPRE (o artigo 5 do Decreto
84.067/79 lista 33 atribuies da SEI, enquanto o Decreto 77.118/76 tinha apenas 5 itens
de competncia da CAPRE).
As verdadeiras conseqncias da criao da SEI e de sua atuao seriam sentidos
posteriormente. Entretanto, pode-se perguntar qual foi o real significado, naquele
momento, da extino da CAPRE e sua substituio pela secretaria. Acredito que, dentre
outros fatores, esse movimento representou duas tendncias que, embora contraditrias,
estavam presentes neste caso, que so o aprofundamento e a concomitante ruptura do
modelo anterior.
O aprofundamento refere-se militarizao da poltica de informtica, representada
por sua completa submisso ao CSN, que teve como conseqncia prtica a sua
incorporao agenda prioritria do ncleo duro do regime autoritrio. O setor passou a
ser prioridade do governo, e a formulao e implementao das aes estatais passaria a
ser feitas por rgos dotados de extremo prestgio e poder na estrutura administrativa.
(TAPIA, 1995, p. 47). Passando a ser setor estratgico, a SEI ganhou uma autoridade que
vai livr-la de alguns dos questionamentos e desafios sofridos pela CAPRE em seu
momento inicial, embora isso no tenha significado de forma alguma o fim dos conflitos
envolvendo a poltica de informtica.
J a ruptura do modelo refere-se ao trmino da aliana que deu sustentao
CAPRE na dcada de setenta. A partir da SEI, o quadro de foras polticas alterado, e os
tcnicos nacionalistas frustrados so alijados do processo decisrio. No havia mais espao
para os guerrilheiros tecnolgicos, e os militares passaram a dominar os rumos da
poltica, ainda que precisassem contar com o apoio de tcnicos. Conforme Evans, a
reestruturao do pessoal administrativo foi completa, e apenas sete dos quarenta membros

82
que trabalhavam na CAPRE foram aproveitados na nova secretaria, e mesmo assim em
posies de pouca relevncia. (EVANS, 1986, p. 796). A COBRA e a DIGIBRS tambm
sofreram intervenes em seus quadros15.
2.7 A atuao inicial da SEI, a licitao dos superminis e a Lei de Informtica
Com a criao da SEI, pela primeira vez um conjunto de diretrizes coerentemente
formuladas como uma poltica de informtica foi institucionalizado pelo governo. Isso era
esperado na medida em que uma das principais crticas da Comisso Cotrim e do GTE
CAPRE era a inexistncia de uma poltica articulada e que evitasse contradies e
desperdcios de recursos. Embora no conste propriamente do decreto criador da SEI, mas
de sua exposio de motivos, esse documento, chamado Diretrizes para a poltica
nacional de informtica, norteou a ao da SEI e mencionado em pelo menos um ato
normativo do rgo (Ato Normativo no 001/80).
Apesar de criada em outubro de 1979, a SEI comeou a funcionar mesmo em
fevereiro do ano seguinte. (SEI, 1980, p. 2). Sua estrutura administrativa foi definida pelo
Decreto 84.266/79, e, alm da referida CI/SEI, havia ainda um Gabinete, as assessorias
setoriais, a secretaria-executiva, com cinco subsecretarias, e comisses especiais de carter
temporrio (artigo 3 e seguintes do decreto). Dispondo de maior estrutura e mais
atribuies e competncias, a SEI passou a atuar com maior freqncia e abrangncia do
que a CAPRE. Isso especialmente sentido no conjunto normativo expedido pelo rgo,
que substancialmente superior (s em 1980 foram 10 Atos Normativos, alm das
Portarias expedidas pelas Comisses Especiais).
O conjunto de instrumentos de poltica utilizados tambm ampliado. Com base no
decreto de criao da SEI, no me parece exagerado afirmar que este rgo tinha
competncia para controlar ou se manifestar sobre grande parte do que dizia respeito ao
setor de informtica no pas, incluindo a regulamentao de profisses, pedidos de patente,
normas tcnicas e padres, averbao de contratos no INPI e incentivos fiscais (Decreto
84.067/79, artigo 5). Com base neste rol de competncias e em seus atos normativos, a
SEI pde explicitar o controle de importaes e a reserva de mercado (Ato Normativo
1/80). A proteo s empresas nacionais foi posteriormente ampliada de forma a abranger

15

Essa histria contada por DANTAS, 1986, captulo 9, pp. 106-126.

83
outros setores tais como microcomputadores, controle de processos, circuitos integrados
digitais, instrumentao e, posteriormente, aos supermnis. (PIRAGIBE, 1985, p. 132).
O primeiro atrito entre a SEI e a indstria de informtica ocorreu logo no primeiro
ano de sua existncia, quando a IBM reapresentou seu projeto para o mdio Leblon 1.
Em uma deciso da cpula do rgo, o projeto foi aprovado, e a SEI se tornou alvo de
diversas crticas das empresas e associaes do setor, tendo que reconhecer seu erro e
voltar atrs na deciso16. Outros dois episdios relevantes desse perodo revelariam as
divergncias entre a SEI e a indstria nascente, expondo alguns pontos de contradio do
setor. Tratam-se da licitao para fabricao dos chamados superminis, e a ascenso da
poltica de informtica ao nvel legal em 1984.
O caso da licitao dos superminis17 importante por ter colocado prova pela
primeira vez a poltica e reserva de mercado implantada pela CAPRE, e por trazer tona as
diversas posies a respeito da continuidade da poltica, no s dentro do governo como
tambm na indstria, demonstrando o setor ter atingido alguma complexidade que
admitisse interesses e propostas divergentes.
No final de 1982 a SEI publica o Comunicado 7/82, no qual convocava a indstria
nacional para apresentao de projetos de fabricao de supermnis. A SEI tinha trs
alternativas para implementar a poltica dos superminis: desenvolvimento prprio,
formao de joint ventures, e licenciamento de tecnologia. Os defensores do antigo
modelo da CAPRE eram favorveis primeira opo, mas os policy-makers da SEI
estavam dispostos a fazer concesses e permitir o licenciamento de tecnologia. (ADLER,
1986, 699).
Parte do empresariado nacional reagiu contra a convocao da licitao. Essas
empresas colocavam em dvida a viabilidade de mercado dos superminis, seja pelos riscos
de obsolescncia, seja pelos riscos da IBM aproveitar sua base instalada para avanar sobre
16

Essa histria contada por DANTAS, 1986, captulo 10, pp. 140-142.
Conforme Tigre, os superminis podem ser considerados um desenvolvimento dos anteriores
minicomputadores. Foram criados porque este segmento estava perdendo a concorrncia com os
equipamentos menores, os microcomputadores. A estratgia de mercado adotada passou a ser competir com
equipamentos maiores, os mainframes. Para isso, os superminis utilizavam microprocessadores melhores,
conseguindo oferecer a capacidade de um mainframe por um preo pouco superior aos minis (ver TIGRE,
1987, p. 16).

17

84
as faixas dos superminis. Questionavam a deciso da SEI porque, ao acenar com a
possibilidade de licenciamento de tecnologia, a secretaria agia em contradio com um dos
principais objetivos da poltica: a capacitao tecnolgica nacional. (TAPIA, 1995, p. 64).
Aps diversas discusses e prorrogaes do prazo inicial, em outubro de 1983 a SEI
recebeu oito projetos, sendo trs com tecnologia prpria e cinco prevendo o licenciamento
de conhecimento externo. No incio do ano seguinte, a SEI aprova apenas os projetos de
desenvolvimento de tecnologia prpria, mas, cedendo s presses, passa a admitir a
possibilidade de aprovao dos demais desde que as empresas se associassem ou se
fundissem. O objetivo claro era a criao de grupos com maior porte tcnico e comercial
para aproveitamento de economias de escala, at mesmo para viabilizar as negociaes
com parceiros estrangeiros.
A estratgia no deu certo. A idia de concentrao de mercado foi rejeitada tanto
pelos grupos econmicos fortes quanto pelas empresas menores. Ningum via real
vantagem nas fuses propostas pela SEI. Vendo seus planos naufragarem e sofrendo
diversas presses de vrios lados, o rgo mais uma vez obrigado a voltar atrs em suas
decises. Em junho de 1984 anuncia que seriam aprovados todos os projetos apresentados
para fabricao de superminis.
Ao contrrio de encerrar as controvrsias, essa nova deciso trouxe novas crticas.
A aprovao de todos os projetos com tecnologia estrangeira implicaria que as trs
empresas com projeto prprio j aprovados teriam que buscar tambm parceiros
estrangeiros, caso contrrio sofreriam um grande revs. Na prtica, a SEI revogava a
deciso anterior e optava definitivamente pelo licenciamento de tecnologia. Houve reaes
de diversos setores. Os defensores do nacionalismo tecnolgico enviaram uma mensagem
SEI, na qual consideravam a deciso um retrocesso em relao luta pela obteno de
autonomia tecnolgica na rea de computao. (TAPIA, 1995, pp. 71-72).
A concorrncia dos superminis revelou algumas falhas da poltica de protecionismo
e de reserva de mercado. O afastamento progressivo da SEI de sua proposta inicial de fazer
o salto tecnolgico para os superminis com base em projetos nacionais reflete isso. Dois
pontos so relevantes e devem ser destacados: as dificuldades das empresas nacionais em
elaborar projetos viveis em termos de tempo e de confiabilidade tecnolgica indicavam os
resultados modestos da capacitao obtida a partir do licenciamento da tecnologia dos

85
minicomputadores em 1977 e a falta de porte financeiro e organizacional das empresas
locais; e a percepo crescente de que a base empresarial inicial era muito frgil para os
ambiciosos planos de criar uma indstria de informtica nacional diversificada,
competitiva, num prazo de tempo bastante curto. (TAPIA, 1995, p. 73).
O outro episdio citado como relevante para compreender esse momento da SEI e
da poltica de informtica o debate no Congresso Nacional para a aprovao da lei com
os marcos da poltica e seus objetivos. As discusses no mbito desse debate constituem
um dos mais interessantes momentos dessa histria. Nunca foram to polarizadas as
posies a respeito da ao governamental sobre o setor. Ademais, uma histria que no
se resume discusso sobre a informtica. Ela no pode ser compreendida fora de seu
momento histrico e poltico, sem o contexto da redemocratizao do pas e do ocaso do
regime autoritrio.
O elemento principal que iniciou esse processo de discusso foi a abertura poltica
no incio da dcada de oitenta. Se a SEI tinha a seu favor maiores poderes para agir do que
a CAPRE, ela tinha tambm que lidar com uma atmosfera poltica na qual os opositores do
regime podiam e comeavam a expressar seu descontentamento. Assim, os descontentes
com a poltica de informtica18 viram o momento para atacar a SEI e seu protecionismo
como ineficiente e retrgrado.
Uma figura central desse processo foi o economista, diplomata e senador eleito em
1982 pelo Estado do Mato Grosso, Roberto Campos. Campos utilizava de todos os
argumentos e expresses para criticar a poltica protecionista e seus defensores,
conseguindo reunir um bom nmero de desafetos e debatedores. Campos, alis, nunca se
cansou de falar mal da poltica de informtica dos anos oitenta. Mesmo aps o seu trmino,
ele escreveu outros textos denunciando as mazelas dessas medidas e pouco disposto a
reconhecer-lhes mritos. Dizia que foi um momento de frias coletivas da razo.
(CAMPOS, 1999).

18

Conforme Tapia, (1995, pp. 89-90), esse grupo era principalmente composto por empresrios nacionais no
ligados ao setor de informtica, empresas do setor de eletrnica de consumo, empresas do setor de
telecomunicaes, usurios de bens de informtica e empresas de servios neste setor. Seus interesses eram
representados pela FIESP, CNI, ABINEE, ASSESPRO e SUCESU. No mbito governamental, a oposio
vinha em grande parte dos Ministrios das Comunicaes e da Indstria e Comrcio, alm da
Superintendncia da Zona Franca de Manaus.

86
A poltica foi atacada interna e externamente. No plano interno, alm das
multinacionais, que tinham motivos bvios para manter sua posio, boa parte do
empresariado nacional ligado a outros setores industriais tambm comeou a reagir. A
FIESP divulgou documento afirmando que a posio de fechamento na rea de informtica
poderia comprometer o futuro industrial do pas e aumentar ainda mais o hiato com
pases desenvolvidos. (TAPIA, 1995, p. 81). No plano externo, os Estados Unidos
passaram a tomar uma atitude mais ofensiva na defesa de suas empresas, criticando
abertamente o protecionismo brasileiro.
Por fim, mas no menos importante, havia o fato de a SEI ser um brao do CSN,
rgo amplamente identificado com o regime militar. Se, por um lado, isso lhe garantia
prestgio e maior poder decisrio, por outro, a associao entre a SEI e o autoritarismo
tornou-se inevitvel. Os opositores da poltica aproveitaram-se largamente desse fato,
acusando a reserva de mercado de ser instrumento autoritrio e no democrtico de poltica
pblica.
Para os membros da SEI e toda a comunidade de informtica, ficou claro que a
poltica estava ameaada. A crtica de autoritarismo deveria ser superada, e a forma
adequada de realizar isto era legitimar a poltica atravs de sua aprovao no Congresso
Nacional como lei. Conforme Dantas, o movimento pelas eleies diretas para Presidente
da Repblica havia ganho as ruas e o Congresso. No bojo do processo de
redemocratizao, a necessidade de se ampliar o debate sobre a poltica de informtica era
uma conseqncia lgica. Com o fim do regime, todo o arcabouo da poltica, sustentado
em decretos e atos normativos da SEI, poderia ruir por fora do novo governo civil. Para a
sua prpria sobrevivncia, a poltica de informtica deveria deixar a esfera militar.
(DANTAS, 188, p. 155).
Gradativamente, o movimento nacionalista foi se ampliando e incorporando os
partidos polticos que praticamente no tinham expresso na discusso da poltica
brasileira de informtica. Em 1983 o senado federal realiza seu I Simpsio de Informtica,
do qual participam a grande maioria dos partidos polticos e associaes do setor,
reconhecendo a importncia da reserva de mercado e da necessidade de institucionaliz-la
e legitim-la como lei aprovada pelo poder legislativo.

87
Tapia d notcias de ao menos cinco projetos de lei acerca do assunto tramitando no
Congresso Nacional durante esse perodo. (TAPIA, 1995, p. 84). O primeiro deles foi
apresentado pela deputada Cristina Tavares, documento curto (8 artigos), elaborado s
pressas devido ao anncio da SEI de que estaria elaborando sua prpria proposta para a
poltica. No final de julho de 1984 o governo do presidente Figueiredo apresentou o
projeto formulado e defendido pela SEI. A primeira grande novidade foi a sua submisso
como projeto, e no como Decreto-Lei. Pretendia-se preservar o debate e evitar a pecha
de autoritarismo da poltica de informtica. Este projeto mantinha grande parte da estrutura
institucional ento vigente. O grande elemento novo era o estabelecimento de um prazo
final para a reserva de mercado, negociado em oito anos com o ento ministro Delfim
Netto. (DANTAS, 1988, P. 162).
Houve intenso debate sobre os projetos, com grande mobilizao da comunidade
tcnica e sociedade civil. Grandes divergncias impediam um acordo sobre a legislao a
ser votada. Um desses pontos era a natureza do rgo encarregado de formular e
implementar a poltica. Discutia-se se a SEI e a futura Comisso de informtica deveriam
estar ligados ao CSN, Presidncia da Repblica ou a algum ministrio. A SEI e o CSN
defendiam que sim, fundamentados no argumento de que informtica era um tema de
segurana nacional, devendo portanto ficar submetida ao rgo administrativo responsvel
por formular polticas estratgicas. J o PMDB e as outras foras civis eram favorveis a
sua passagem para as mos dos civis, baseados principalmente em crticas sobre o
autoritarismo da SEI.
A eleio presidencial ento em curso tambm teve forte influncia nessa disputa.
Os dois candidatos tomaram posies antagnicas, e isso aumentou o vis poltico da
discusso, que transcendeu os limites tcnicos e econmicos da poltica de informtica. O
candidato da oposio, Tancredo Neves, incorporou sua plataforma eleitoral a defesa da
reserva de mercado na informtica como parte da luta da sociedade brasileira contra o
autoritarismo e pela redemocratizao. O apoio de Tancredo permitiu desvincular a reserva
de mercado e a poltica como instrumentos autoritrios. Por outro lado, Paulo Maluf,
embora buscando um equilbrio para no hostilizar uma idia que parecia conquistar cada
vez mais adeptos no Congresso, acabou defendendo a adoo de polticas tarifrias como
mecanismo de proteo s indstrias de informtica e se disse favorvel formao de
joint-ventures entre empresas nacionais e estrangeiras. (DANTAS, 1988, p. 169).

88

Aps diversas discusses chegou-se a uma composio e foi aprovado com

algumas alteraes o projeto substitutivo do relator, senador Virglio Tvora. A Lei
7.232/84 desmilitarizou a SEI e o CONIN, que passaram a estar subordinados
Presidncia da Repblica. Diversos instrumentos de poltica foram previstos abrangendo
mais reas da indstria informtica, incluindo o controle das importaes de bens e
servios por 8 (oito) anos (artigo 4, VIII). No fim, depois de tanta polmica e
mobilizao de setores sociais, obteve-se um consenso relativamente amplo em torno do
texto, garantindo a aprovao do projeto.
Dessa forma a poltica nacional de informtica, que at ento havia se baseado em
atos normativos, portarias e resolues de rgos diversos, ganhou respaldo legislativo. Os
efeitos dessa institucionalizao, no entanto, foram de ordens diversas. A poltica agora
no poderia ser negada, a reserva estava explcita em texto legal, o que facilitava o trabalho
de seus opositores, em especial nas contestaes que j vinham sendo feitas pelo governo
norte-americano. (TAPIA, 1995, pp. 111-112).
2.8 Presses externas: a disputa comercial com os Estados Unidos sobre a poltica de
informtica
Em 7 de setembro de 1985 o presidente norte-americano Reagan fez um anncio de
que os Estados Unidos iriam solicitar ao United States Trade Representative - USTR a
abertura de um processo para investigar a poltica brasileira com relao informtica,
baseado na Section 301 do Trade Act19. Iniciou-se ento um perodo de disputas e
discusses diplomticas, com presses e ameaas de retaliaes comerciais que durou
cerca de trs anos. Alm de algumas vitrias no campo institucional para os interesses
norte-americanos, essa disputa apresenta especial relevncia por trazer a um novo patamar
as crticas reserva de mercado e poltica brasileira. Seus opositores passaram a contar
com argumentos mais solidamente construdos pelas autoridades diplomticas americanas,

19

A Section 301 uma legislao de direito interno dos Estados Unidos datada de 1962 e posteriormente
alterada em 1974 e 1988. Em linhas gerais, ela d poderes ao presidente para realizar retaliaes comerciais
contra um pas estrangeiro, caso o USTR, aps um procedimento investigatrio, declare que (a) algum direito
dos Estados Unidos estabelecido em um tratado internacional no est sendo observado, ou (b) algum ato,
poltica ou prtica de outro pas viola ou nega aos Estados Unidos benefcios comerciais acordados em
tratado ou injustificavelmente onera ou restringe o comrcio norte-americano. A esse respeito ver BELLO E
HOLMER, 1988, p. 1198.

89
e com a presso externa da maior potncia econmica para o encerramento do
protecionismo indstria e tecnologia local.
J fazia algum tempo que o governo dos Estados Unidos acompanhava atentamente
o desenrolar da poltica de informtica brasileira, em especial no que se referia aos
interesses de suas indstrias. Durante a discusso da Lei 7.232/84 no Congresso Nacional,
o departamento de comrcio publicou documento alegando que a postura brasileira era
anti-americana. Os norte-americanos tambm chegaram a fazer uma consulta formal s
autoridades do GATT sobre a adequao da legislao brasileira aos princpios do acordo
internacional. (TAPIA, 1995, p. 177).
Os motivos para explicar a ofensiva dos Estados Unidos contra a poltica de
informtica brasileira estariam principalmente relacionados alterao dos termos da
balana de comrcio entre os pases, que passaram em seis anos de um dficit brasileiro
para um supervit de mais de 5 bilhes de dlares. Tendo em vista esse novo cenrio, o
presidente Reagan tinha suficiente embasamento para questionar qualquer medida
protecionista que afetasse os interesses de empresas americanas no Brasil.
Alm da discusso sobre a poltica de informtica, um tema central da discusso
entre os dois pases foi a legislao brasileira sobre software. A orientao adotada pela
CAPRE no final dos anos setenta e ratificada depois pela SEI sublinhava a importncia de
proteger e promover a emergncia de uma indstria local de software, com nfase na
produo e comercializao de pacotes. Todavia, apesar do reconhecimento da
importncia da indstria e das recomendaes feitas por comisses criadas no nvel
governamental, o setor continuou sem regulamentao at 1988. As exigncias do governo
norte-americano com relao a este assunto eram principalmente a adoo de uma
legislao clara e especfica, no adotando a reserva de mercado e medidas protecionistas
para este setor, estabelecendo o regime de direito autoral (copyright), e prevendo ainda
regras claras para o combate clonagem e pirataria de software.
A reao no Brasil ao anncio do presidente Reagan e ao incio dos procedimentos
no USTR foi de indignao e recrudescimento das posies nacionalistas. O governo, os
empresrios, as entidades cientfico-profissionais rechaaram com veemncia as ameaas
norte-americanas. Como o governo brasileiro no apresentou qualquer resposta formal, a

90
Associao Brasileira de Computadores e Perifricos - ABICOMP, atravs de um
escritrio de advocacia norte-americano, apresentou um documento com argumentos de
defesa poltica de informtica. Dentre os pontos apresentados vale destacar a meno ao
artigo 18 do GATT, que estabelece o direito dos pases de, em determinadas
circunstncias, tomar medidas de proteo para desenvolvimento de determinado ramo
industrial ou agrcola20.
No incio de 1986 o Brasil aceita discutir o caso, desde que baseado nas regras do
GATT (rejeitando assim o Trade Act norte-americano). Em fevereiro deste ano, ocorre a
primeira reunio oficial sobre o assunto em Caracas. A delegao americana exps os seus
principais pontos sobre o fim da reserva de mercado e a adoo do regime de direito
autoral para software. (EVANS, 2004, p. 225). A situao se complica em abril daquele
ano com a promulgao da Lei 7.463, que aprova o I PLANIN. Elaborado pelo CONIN, o
plano ratifica e explicita os termos da poltica nacional e informtica da Lei 7.232/84,
reconhecendo seus mritos e admitindo a necessidade de alguns aprofundamentos.
Seguindo-se algumas discusses e ameaas de retaliaes pelos Estados Unidos, at
junho de 1987 foram obtidos certos avanos, envolvendo concesses brasileiras: (a) o pas
aceitou no estender a lei aps 1992 e no aplic-la em outros setores; (b) a Cmara dos
Deputados aprovou o projeto de lei do software estabelecendo o regime de direito autoral;
(c) o Brasil fez melhorias na administrao da SEI; (d) o pas concordou ainda com a
publicao de uma lista negativa de produtos no sujeitos reserva; e (e) houve maior
flexibilidade na restrio aos investimentos externos, sendo permitidas algumas
associaes entre empresas locais e estrangeiras. (TAPIA, 1995, p. 192). luz desses
desenvolvimentos, os Estados Unidos decidiram encerrar suas reclamaes com relao ao
software, postergando as negociaes referentes aos demais temas.

20

Nota-se, no entanto, que esse artigo exige notificao s demais partes do acordo, que devem se manifestar
a respeito e decidir sobre as medidas propostas. A primeira verso do Acordo Geral sobre Tarifas Aduaneiras
e Comrcio foi aprovado e internalizado no direito brasileiro pela Lei 313 de 30 de julho de 1948. O seu
artigo XVIII Ajustes relativos ao desenvolvimento econmico, reconhece que no caso de certos ramos de
atividade industrial e agrcola, pode ser necessrio, para facilitar o seu estabelecimento, desenvolvimento ou
reconstruo, fazer aplo a um auxlio especial do Estado e que, em certas circunstncias, a concesso dsse
auxlio sob a forma de medidas de proteo justificvel (item 1). Assim, se um pas parte do acordo
desejar utilizar dessas medidas, dever notificar as demais partes, que analisaro e decidiro sobre a
aprovao das medidas, conforme o procedimento estabelecido no mesmo artigo XVIII.

91
O clima pacfico das negociaes foi abalado por duas circunstncias envolvendo
empresas norte-americanas que at o momento tinham ficado margem da discusso da
poltica de informtica brasileira: a SEI indeferiu o pedido de seis empresas brasileiras para
licenciamento do sistema operacional MS-DOS, da Microsoft, sob a alegao de existncia
de um similar nacional (o Sisne, da Scopus); e aumentaram as chances da secretaria
aprovar o projeto de fabricao de um clone do equipamento MacIntosh, da Apple,
chamado MAC 512. A resposta norte-americana a essas medidas foi agressiva, e em
novembro foram anunciadas medidas de retaliao comercial no valor de 105 milhes de
dlares. (EVANS, 2004, p. 231).
O governo brasileiro mais uma vez realizou algumas concesses e solucionou os
pontos principais da disputa. O CONIN reconsiderou o veto ao MS-DOS, argumentando
que no havia no pas um similar nacional, no havendo portanto impedimentos
comercializao. A SEI, por sua vez, deixou claro que para a aprovao do MAC 512, a
empresa responsvel teria que comprovar o desenvolvimento autnomo do produto. E,
por fim, em dezembro daquele ano foi promulgada a esperada lei de software, Lei
7.646/87, que, embora admitisse o regime de direito autoral (art. 2), restringia o prazo de
tutela a 25 anos, e exigia o cadastro do programa na SEI para sua comercializao (art. 8).
A crise diplomtica encerrou-se finalmente em junho de 1988, quando o governo
norte-americano decidiu suspender as investigaes, e comunica oficialmente o governo
brasileiro a respeito.
Quais as conseqncias efetivas da discusso com os Estados Unidos sobre a
poltica de informtica? Uma primeira anlise revela claramente uma disparidade entre o
barulho feito, todas as reunies e ataques mtuos, e os resultados prticos ao final do
processo, em especial no plano do direito interno brasileiro. No campo institucional, pouco
pode ser considerado reflexo desse debate. A exceo fica para a adoo do direito autoral
no campo do software, embora nem isso tenha sido uma vitria completa dos Estados
Unidos, uma vez que a SEI permaneceu com a prerrogativa de conceder ou negar o
cadastro de programas para sua comercializao no pas. Quanto Lei de Informtica,
pouco ou nada efetivamente mudou, a reserva de mercado foi mantida no seu prazo
inicialmente previsto e os poderes decisrios permaneceram com a SEI e o CONIN. Evans,
inclusive, identifica resultados antagnicos no que tange a perspectiva institucional. Para o

92
autor, o caso colaborou para incitar na populao e nos parlamentares um sentimento
nacionalista e de proteo contra os pases desenvolvidos, o que teria sido refletido na
Constituio Federal de 1988, em especial no que tange as normas ligadas ao capital
externo. (EVANS, 2004, p. 233).
A impresso que fica que a grande conseqncia ficou no campo poltico, em
especial na articulao das foras contrrias poltica de informtica. A disputa teria
reforado as posies das foras internas contrrias poltica de informtica, aumentando
sua legitimidade e reduzindo a capacidade da SEI de implementar as diretrizes definidas na
Lei 7.232/84. Com efeito, houve o reforo e ampliao dos interesses burocrticos e
industriais alinhados contra a poltica de informtica. Assim, na esteira da disputa, a
oposio fortalecida centrou suas crticas em dois pontos: na reserva de mercado e na
justificativa do desenvolvimento tecnolgico local. (TAPIA, 1995, pp.222-223).
Deve-se lembrar tambm que o contexto econmico que o pas vivia no final da
dcada de oitenta no era dos mais fceis. A crise da dvida, a inflao crescente e os
planos econmicos fracassados legitimavam as crticas contra qualquer poltica pblica na
rea econmica, e o setor de informtica no estava ileso a elas. A poltica de informtica
chega ao final da dcada de oitenta sem contar com o apoio que tinha em seu incio, at a
promulgao da Lei 7.233/84. Com suas bases minadas pelas disputas e ataques internos e
externos, o caminho estava aberto para sua extino completa no incio da dcada seguinte.
2.9 A superao da antiga poltica nacional de informtica
Nesta ltima parte desta narrativa tentarei reconstruir em breves linhas as
circunstncias polticas e econmicas que levaram ao abandono da estratgia
desenvolvimentista para o setor que vigorava, no mnimo, desde 1977. O final da dcada
de oitenta e incio da dcada seguinte foram momentos de transio em diversos sentidos
para vrias economias e sistemas polticos. O cenrio internacional nesse perodo foi
marcado por um movimento cada vez mais intenso do fluxo de capitais e transformao
tecnolgica, ainda que as dificuldades associadas a um ambiente macroeconmico interno
instvel no permitissem economia brasileira plena participao nesses movimentos21.

21

Para uma melhor anlise do perodo ver BAUMANN, 1999, pp. 11-99.

93
Considerando esse quadro, vou argumentar que os seguintes elementos foram
centrais para explicao dos rumos tomados pela poltica de informtica: em primeiro
lugar, o momento de ascenso e apogeu da chamada ortodoxia econmica, com um
discurso de abertura econmica e de poltica industrial restrita (o que foi apresentado como
o neoliberalismo ou neo-utilitarismo no captulo anterior, ou mesmo a 3 fase das idias
sobre desenvolvimento - o Consenso de Washington, conforme David Kennedy); e a
composio e as orientaes empresariais assumidas pelos principais grupos do setor, em
especial no tocante ao seu relacionamento com o capital externo. Quanto aos resultados e
problemas enfrentados pela poltica no final da dcada de oitenta, deixarei para mencionlos no prximo item, quando discutirei os aspectos econmicos e a indstria de informtica
brasileira ao final do perodo da reserva.
O primeiro elemento, que chamei de ascenso da ortodoxia econmica, pode ser
entendido como uma alterao no clima ideolgico e alterao no rumo de estratgia de
desenvolvimento industrial adotada no Brasil. Questionamentos de diversas ordens
levaram saturao do modelo desenvolvimentista baseado no protecionismo e em
medidas de poltica industrial abrangente, em favor de entendimentos pregando uma
atuao mais pontual do Estado para correo de falhas de mercado e estabelecendo um
contexto institucional favorvel aos negcios. Segundo esse diagnstico, o Estado teria
perdido o carter de ator principal, assim como sua capacidade de formular e implementar
polticas pblicas. Esse quadro seria fortemente agravado pela crise que abalou a economia
brasileira nos anos oitenta. Problemas de ordem fiscal, de pagamento de dvidas e uma
forte

tendncia

inflacionria

exigiam

esforos

do

Estado

numa

perspectiva

macroeconmica e colocavam em xeque sua habilidade para polticas voltadas promoo

do desenvolvimento. Conforme Bresser Pereira, esta crise caracterizava-se pela crise fiscal,
expressa em poupana pblica negativa e em aumento do endividamento pblico, em crise
da forma de interveno do Estado - o esgotamento do modelo de substituio de
importaes, e em crise da forma burocrtica e ineficiente de administrar o Estado.
(BRESSER PEREIRA, 2003, P. 247).
No plano internacional, essa guinada para um modelo de Estado menos
intervencionista vai se completar no incio da dcada seguinte, com o que
convencionalmente se chamou de Consenso de Washington. O principal documento que

94
sintetizou esse conjunto de idias e recomendaes de polticas para os estados foi o artigo
de Williamson What Washington means by policy reform?. (WILLIAMSON, 1990).
importante destacar que no Brasil essa perspectiva de atuao estatal somente vai
se concretizar em maior profundidade a partir do governo seguinte, no incio dos anos
noventa. Entretanto, j no governo Sarney essas idias passaram a questionar o
intervencionismo estatal vigente, com repercusses sobre a poltica de informtica. A nova
orientao bem retratada pela Nova Poltica Industrial - NPI lanada por este governo em
1987. Segundo a NPI, no cenrio internacional ocorriam importantes transformaes nas
caractersticas do comrcio internacional sob o influxo da nova revoluo tecnolgica
mundial, cuja conseqncia era a eroso das velhas vantagens comparativas baseadas nas
matrias-primas e nos baixos custos da fora de trabalho. O discurso da NPI advogava
medidas visando atrair o capital estrangeiro, desregulamentar a atividade econmica e
facilitar a importao de novas tecnologias. A NPI contemplava tambm a supresso das
barreiras importao, com o resgate das tarifas aduaneiras em seu papel de principal
instrumento de regulao do nvel concorrencial da indstria - o estmulo s exportaes
visava obter saldos comerciais e induzir modernizao da indstria. (TAPIA, 1995, p.
233-234).
O segundo elemento a ser destacado o que Tapia chamou de redefinio do
quadro de lealdades do mercado. Trata-se, em verdade, de alteraes nas estratgias de
negcios e de relacionamento adotadas por atores privados nacionais e estrangeiros. Esses
grupos passaram a agir de maneira cooperativa, fechando acordos comerciais de diversos
tipos para atuao conjunta no mercado interno. Tais novas estratgias levaram esses
atores a acirrar suas crticas e posies contrrias poltica de informtica, o que acabou
por fim minando ainda mais sua base de sustentao no empresariado.
Desde o incio da poltica at meados dos anos oitenta, as relaes entre os grupos
nacionais e as indstrias multinacionais eram bastante restritas, especialmente pelas
proibies estabelecidas pelos rgos governamentais. O modelo de poltica pretendia a
construo de uma capacidade interna de pesquisa e produo, baseada na autonomia
tecnolgica das empresas nacionais. Essas deveriam ser capazes de desenvolver suas
prprias pesquisas e gerar inovaes, baseadas unicamente em seus recursos e na proteo
que o governo lhes dava contra os produtores externos. Nessa perspectiva, acordos com

95
grupos externos para comercializao de produtos ou fornecimento de tecnologia
constituam uma distoro e deveriam ser evitados. Mas no final da dcada grande parte
desse cenrio j era passado. Isso verdade ao menos para os grandes grupos privados
nacionais, em sua maioria relacionado ao capital financeiro (Bradesco e Ita). Tomando
esses grupos, percebemos um movimento claro no sentido de um aprofundamento de seus
laos comerciais e tecnolgicos com as empresas estrangeiras, cujo indicador o nmero
crescente de acordos de cooperao em diversos segmentos da indstria de informtica22.
Com a consolidao desses relacionamentos comerciais, muitos atores nacionais passaram
a questionar a proibio das joint ventures pelos rgos governamentais e a exigir um
maior grau de internacionalizao para o setor.
Baseando seus planos comerciais nesses acordos de cooperao, os maiores
fabricantes nacionais sob um certo aspecto abandonaram o modelo de desenvolvimento
anteriormente formulado pelos nacionalistas, militares ou guerrilheiros, em prol da
modernizao de seus produtos e tecnologia e aumento de competitividade. Conforme
Evans, o sonho dos barbudinhos (os tcnicos nacionalistas) com a autonomia tecnolgica
era claramente negado nessa nova fase. No final da dcada de oitenta, os esforos
tecnolgicos locais eram dirigidos para tentar participar da economia global, e no mais
atingir autonomia. (EVANS, 2004, p. 242).
Do outro lado, para as multinacionais atuantes no pas fazia todo sentido realizar
esses acordos com os grandes grupos nacionais, abandonando o ataque frontal poltica
realizado no incio da dcada. Na medida em que essa estratgia se revelou ineficaz em
diversos episdios, essas empresas compreenderam e sentiram a necessidade de utilizar
abordagens mais flexveis, que garantiriam a elas a participao no mercado nacional,
ainda que no fosse no cenrio idealmente desejado.
Essa alterao tem tambm outras causas, alm da incapacidade de realizar o
desmonte da poltica e convencimento dos burocratas brasileiros a baixar as restries ao
comrcio. Um importante fator a ser destacado o recrudescimento da concorrncia
internacional entre essas empresas. O Brasil constitua um importante mercado na rea de
22

TAPIA (1995, p. 252) lista alguns desses acordos, firmados entre meados dos anos oitenta at 1991. Cito a
associao IBM-Itautec para licenciamento de superminis (1989), a DEC-Elebra para distribuio de
workstations (1989), e Fujitsu-Rima para licenciamento de impressora de tecnologia LED (1988).

96
informtica, e ficar de fora certamente representaria uma queda de receitas, em um
momento em que o desenvolvimento tecnolgico da indstria j estava levando a uma
decrescente taxa de lucratividade, decorrente da comoditizao dos equipamentos e perda
de valor do hardware em relao ao software.
Essa nova atitude expressou-se na ampliao das modalidades de participao e de
vnculos no mercado brasileiro. Assim, as empresas multinacionais buscaram uma
aproximao com fabricantes nacionais de equipamentos em vrios segmentos do
complexo eletrnico, levando ao crescimento dos acordos de cooperao tcnica e de
aquisio de produtos para exportao. Passaram tambm a licenciar tecnologia em reas
protegidas pela reserva de mercado, estabeleceram associaes em determinados
segmentos, como o de servios de informtica, internalizaram a produo de certos
produtos e procuraram laos com a comunidade cientfica, por meio de convnios com
alguns dos principais laboratrios das universidades brasileiras. Esse novo comportamento
das empresas multinacionais rendia dividendos polticos, ao legitimar sua presena no
mercado brasileiro e ampliar o leque de interesses econmicos e polticos favorveis a uma
reviso da poltica.
Dessa forma, os acordos entre os grandes grupos nacionais e os fabricantes
internacionais alteraram suas posies com relao poltica de informtica. O
empresariado nacional passa a adotar uma postura de crtica, embora possivelmente seja
um exagero dizer que pretendiam extinguir a proteo antes do prazo previsto para a lei.
Ao contrrio, a data limite de 1992 prevista na Lei 7.232/84 funcionava para essas
empresas como um argumento de barganha contra seus parceiros internacionais.
Esses elementos, somados s crticas de economistas, parlamentares, empresrios
de outros setores e demais atores de importncia poltica, e aos problemas inerentes
poltica e a seu momento de exausto, sinalizam que j no final do governo Sarney estavam
presentes a maioria dos elementos que levaram reforma e substituio da poltica no
governo seguinte. Tais fatores seriam obviamente agudizados nos meses que se seguem,
mas considerando o quadro descrito parece bem claro que a trajetria da antiga poltica de
informtica estava naquele momento chegando ao seu fim. E outro reflexo disso o fato de
que j no governo Sarney se iniciaram as discusses para reformulao da poltica de
informtica. Tapia chega a afirmar que havia unanimidade entre governo, empresrios

97
nacionais (de informtica e de outros setores), comunidade cientfica, usurios e partidos
polticos quanto necessidade de introduzir modificaes no marco normativo previsto
pela Lei 7.232/84. (TAPIA, 1995, p. 254).
No havia, entretanto, acordo sobre o contedo dessas alteraes. Duas propostas
estavam em discusso naquele momento, que, considerando a divergncia de modelos,
idias e medidas, revelam bem o dissenso entre os diversos atores sobre os rumos da
indstria. A primeira foi elaborada no mbito do BNDES, que depois de vrios anos volta
a apresentar interesse pelos rumos da poltica de informtica, com uma proposta de vis
liberalizante apresentada pelo seu Departamento de Estudos. O projeto expunha os
principais problemas da indstria, com especial foco na falta de escala e competitividade,
propondo a extino do protecionismo indiscriminado e uma poltica com enfoque seletivo,
que favorecesse as associaes com empresas estrangeiras e concentrao dos grupos
locais, para com isso obter atualizao tecnolgica, economias de escala para reduo de
custos e possibilidade de participao no mercado internacional, ao mesmo tempo em que
se permitiria ao capital externo acesso ao mercado nacional. (TAPIA, 1995, pp. 263-271).
A segunda proposta foi elaborada principalmente pelos quadros do MCT e da SEI,
e correspondia a uma viso nacionalista de preservao das vitrias conquistadas pela
poltica e sua reformulao no sentido de ganhar legitimidade poltica e enfrentar os novos
desafios que se haviam apresentado. Um de seus principais objetivos era fortalecer uma
SEI fragilizada por crticas do empresariado nacional e por problemas burocrticos
internos. As diretrizes do plano contemplavam especialmente quatro eixos: o
fortalecimento das empresas nacionais, a qualidade e normatizao em informtica, a
reduo de custos e preos, e as exportaes. Em relao s empresas multinacionais, o
plano estipulava que elas continuassem a ter um papel complementar. Inclusive, quanto s
modalidades de obteno de tecnologia, o plano menciona o licenciamento como a
principal forma de resoluo das dificuldades de atualizao das empresas nacionais. Essa
estratgia deveria ser seletiva e cuidadosa, evitando-se o uso de tecnologia estrangeira de
maneira indiscriminada. Esse plano acabou servindo como base para o II Plano Nacional
de Informtica e Automao - II, aprovado em 1991 pelo Congresso Nacional, tendo
sofrido no entanto algumas modificaes para adequao s novas propostas do governo
Collor. (TAPIA, 1995, pp. 271-275).

98
Reitera-se, portanto, que j no final do governo Sarney, no fim dos anos oitenta, a
antiga poltica de informtica, tal como inicialmente concebida na Lei 7.232/84, j gozava
de pouca sustentao poltica, e sua reforma ou extino era vista como certa pelos
principais grupos econmicos e polticos. Havia pouca ou nenhuma possibilidade de sua
renovao nos mesmos moldes aps o trmino de seu prazo inicial, que encerraria em
1992.
Restava apenas saber em que termos se daria a sua substituio, em especial qual
das propostas acima mencionadas iria prevalecer no debate poltico. Considero que esse
debate tem conseqncias mais profundas para o debate da poltica estruturada a partir da
dcada de noventa, razo pela qual deixar este tema para o prximo captulo. Passo assim
anlise das alteraes sofridas pela indstria de informtica durante o perodo da antiga
poltica, e quais os problemas e falhas desta em relao a seus objetivos, para afinal
realizar um apanhado geral luz do debate terico com base no primeiro captulo.
2.10 Resultados e falhas
A fim de analisar como e em que medida a poltica de informtica efetivamente
afetou a indstria local importante inicialmente retomar o que era a realidade do setor no
Brasil no incio da dcada de setenta, quando da criao da CAPRE e da instituio da
reserva de mercado. Conforme mencionado, em 1970 o Brasil emergia como um grande
mercado para a informtica, em especial devido industrializao em curso e
modernizao

da

burocracia

governamental.

Era

um

tpico

cenrio

de

pas

subdesenvolvido, com pouca ou nenhuma tecnologia local, sendo as tentativas de pesquisa

e desenvolvimento para inovao ainda muito recentes e tmidas, sem qualquer resultado
comercial expressivo.
Governos anteriores haviam conseguido trazer multinacionais do setor para
produzir e comercializar localmente seus produtos, que inclusive colaboravam para a
exportao de manufaturados (a IBM e a Burroughs, por exemplo). Outras medidas, como
a criao de um regime especial de importao de produtos em Manaus no final da dcada
de sessenta, favoreceu a entrada de produtos estrangeiros. Esses fatos se deram em um
momento embrionrio da indstria, quando alguns poucos grupos internacionais (em
especial a IBM) tinham virtualmente um monoplio mundial no setor.

99
A realidade, portanto, da informtica brasileira era um grande mercado em
expanso, que via sua demanda suprida por grupos internacionais que possuam o domnio
de ponta dessa tecnologia, e que produziam numa escala mundial que lhes proporcionava
uma enorme competitividade em suas fabricaes e pesquisas. A importncia de levantar
esses fatos indagar quais eram de fato as chances de grupos empresariais nacionais se
interessarem no setor de informtica de forma espontnea, ou de formao de capacitao
e recursos humanos no setor, sem que houvesse uma macia interveno de poltica
pblica nesse sentido. A resposta parece ser que eram muito poucas. Nenhum caminho
natural levava os grupos industriais sofisticados a substituir os setores j conhecidos pela
informtica. Conforme Evans, as polticas anteriores ajudaram a destruir qualquer
caminho que pudesse ter existido para a eletrnica de consumo e implantou severas
restries entrada no mercado de informtica local. (EVANS, 2004, p. 209).
realmente muito difcil imaginar que sem a interveno de uma poltica setorial focada
naquele momento surgisse uma diversidade de empresas de capital interno dispostas a
competir, ainda que apenas no mbito local, nesta rea na qual o pas no tinha qualquer
tradio ou maiores recursos. Basta lembrar a dificuldade do governo para encontrar um
parceiro nacional no projeto que resultou na COBRA, e que a maioria dos engenheiros
formados no ITA poca que ficavam no pas acabavam se tornando vendedores da IBM e
outras empresas, por falta absoluta de empresas e programas de pesquisa para
desenvolvimento local de produtos.
Tendo em vista esse cenrio inicial, razovel atribuir, no mnimo em parte,
poltica de informtica alguns dos desenvolvimentos do setor ocorridos nos anos que se
seguem, at o final da dcada de oitenta. Especialmente no tocante a hardware e
equipamentos no segmento inferior (minis, superminis e microcomputadores), dezenas de
firmas produtoras foram criadas aps a concorrncia dos minicomputadores em 1977. A
reserva de mercado ofereceu s firmas brasileiras a oportunidade de explorar uma mudana
tecnolgica e competir no mercado interno.
A proteo garantia s nascentes empresas nacionais no apenas que elas no
teriam que competir com os grandes atores globais, como tambm assegurava uma
demanda por produtos e servios, algumas vezes com especificidades e aplicativos
prprios a serem desenvolvidos. Essa demanda possibilitou no s o parto inicial dessas
empresas como tambm o seu forte crescimento durante os seus primeiros anos. A

100
indstria brasileira de informtica destacou-se ao longo da dcada de oitenta pelo
desempenho bastante acima do conjunto da indstria, com uma mdia anual de
crescimento de 22,7%, com expressivo incremento seja em termos de volume de negcios
como na oferta de produtos. (TAPIA, 1995, p. 239). Dentro dessa mdia as empresas
nacionais se destacaram ainda mais, o que permitiu que elas elevassem sua participao no
faturamento total da indstria de apenas 23% para 59% em apenas dez anos (1979-1989).
(EVANS, 2004, p. 213). E esse crescimento da produo domstica verificou-se a partir de
nveis crescentes de ndices de nacionalizao, implicando no s a sustentao de
patamares relativamente baixos de importaes como tambm a formao de um amplo
espectro de fornecedores especializados por parte, inclusive, das empresas estrangeiras
instaladas no pas. (BAPTISTA, 1997)
Outro dado expressivo, e possivelmente ainda mais importante, o nmero de
profissionais com formao tcnica empregados na indstria. Mais de vinte mil desses
novos empregos foram criados at 1989, sendo as empresas nacionais responsveis por
aproximadamente trs quartos desse total. Isso revela a formao de material humano
qualificado para o setor, decorrente da criao dos cursos de engenharia eletrnica e outros
para atender demanda das empresas criadas.
Quanto aos dispndios em pesquisa e desenvolvimento, um dos principais objetivos
da poltica, as empresas brasileiras tambm revelaram um forte empenho e capacidade
inovadora. Ao longo deste perodo, observou-se uma elevao persistente nos nveis desses
dispndios (uma mdia de 10% do faturamento bruto). Estes gastos converteram-se em
ganhos significativos de aprendizado tecnolgico e na formao de um expressivo
contingente de recursos humanos especializados.
As estratgias tecnolgicas das empresas misturavam prticas como o
licenciamento de tecnologia externa, engenharia reversa e desenvolvimento prprio.
Quanto aos resultados, a indstria nacional conseguiu se expandir em alguns segmentos
importantes do mercado. Alm disso, observou-se a reduo do espao temporal de
introduo de novas geraes de produtos no mercado brasileiro, relativamente sua data
de lanamento mundial. (BAPTISTA, 1997).

101
interessante constatar que o crescimento das firmas nacionais no se deu em
detrimento (ao menos no completamente) do desenvolvimento das multinacionais
atuantes no pas. Esses grupos continuaram crescendo no pas a altas taxas, lembrando que
no segmento superior de mercado (mainframes e grandes mquinas) as multinacionais
detinham controle completo da produo.
Por fim, um dos grandes avanos da indstria nesse perodo foi no setor de
automao bancria. Desde a dcada de setenta, com a cooperao que se iniciou com a
COBRA, o capital financeiro se interessou pela crescente rea de informtica, e fez parte
de sua histria. Na verdade era um setor que percebeu o quanto tinha a ganhar com a
automao de procedimentos, e, com a reserva de mercado, percebeu que precisaria entrar
nesse jogo para ver sua demanda atendida. Assim, a influncia do setor bancrio para o
crescimento da indstria de informtica foi decisiva, ao menos por dois aspectos. Em
primeiro lugar por aportar um grande volume de capital. Se a poltica de informtica pode
ser criticada por no gerar empresas com tamanho e escala internacional, ao menos grande
parte dos grupos nacionais de maior porte estavam ligados ao capital bancrio (por
exemplo o Banco Ita detinha a Itautec e Itaucom, e o Bradesco possua participaes na
Sistemas de Informao Distribuda - SID, uma subsidiria integral chamada Digilab e
posteriormente entrou como principal investidor da Elebra - EVANS, 2004, p. 214). Alm
disso, esse foi um setor no qual a relao produtor-cliente se mostrou especialmente
profcua e vantajosa. Os grupos financeiros demandavam equipamentos e solues para a
automao de seus procedimentos, gerando constante demanda no s para os produtos
fabricados como tambm para novas inovaes, fomentando a assim a pesquisa dos grupos
empresariais de computao.
Tendo considerado os aspectos positivos da poltica, importante tambm delinear
suas falhas, que j foram objeto de diversas discusses e trabalhos, at mesmo porque,
conforme mencionado, essas questes foram relevantes para a fragilidade das diretivas
governamentais no incio dos anos noventa. As principais crticas costumam atribuir
poltica protecionista os problemas que os usurios levantavam durante esse perodo.
Preos elevados, atraso tecnolgico e problemas de qualidade em comparao com os
produtos vendidos no mercado internacional eram algumas das reclamaes comuns.

102
Polticas de proteo industrial contra concorrncia externa como a antiga poltica
de informtica possuem uma contradio de difcil soluo, expressa pelo dilema entre
competitividade e capacidade tecnolgica. Na medida em que cria uma estufa que permite
o crescimento das empresas locais, tambm traz a oportunidade para que os agentes
privados se acomodem e no busquem a melhoria de seus produtos ou de sua
competitividade (ou simplesmente acumulem rendas). Ou esses agentes podem
simplesmente adotar estratgias de fabricao baseadas em rplicas ou clones de produtos
tecnologicamente ultrapassados no mercado externo. Assim, a poltica gerava um grande
incentivo para os empresrios locais no inovarem ou no se preocuparem com sua
competitividade.
Os problemas no se resumem a essa contradio. A questo do preo, por
exemplo, apresentava outros componentes, como a falta de seletividade da poltica. No
estabelecendo um foco mais apurado em alguns setores ou componentes especficos a
poltica acabava fazendo com que os produtores despendessem inutilmente esforos em
diversas reas, muitas das quais as empresas brasileiras no tinham condies de
competitividade, o que diminua sua eficincia e capacidade de especializao, alm de
aumentar excessivamente os custos.
Para Baptista, a questo do preo chave para a compreenso do fracasso da
poltica de informtica, e resultou da conjugao de quatro fatores fundamentais:
(i) da obrigatoriedade de aquisio no mercado interno de vrias famlias de
componentes a preos substancialmente superiores aqueles praticados no
mercado internacional; (ii) da verticalizao excessiva das empresas; (iii) do
negligenciamento observado, nas estratgias empresariais, tecnologia de
processos e otimizao e racionalizao da produo; (iv) da possibilidade de
sustentao de altas margens de lucro, dada a proteo frente s importaes de
que desfrutavam as empresas locais (nacionais e estrangeiras). (BAPTISTA,
1997).

Outros grandes problemas enfrentados pelas empresas nacionais eram o pequeno

tamanho do mercado interno (que apesar de promissor era insuficiente para gerar maiores
economias de escala) e a pulverizao excessiva das empresas. Se verdade que havia
concorrncia no mercado brasileiro, tambm que esse mercado equivalia a apenas 1% do
mercado norte-americano. (EVANS, 2004, p. 212). Com esse tamanho as empresas locais
dificilmente conseguiriam se aproveitar de economias de escala para atingir nveis

103
internacionais de competitividade. Ainda que os grupos financeiros tenham aportado
grandes volumes de investimento na indstria de informtica, nem esse capital nem o
governo foram capazes de gerar uma empresa com tamanho, volume de negcios e
recursos para pesquisa capaz de competir internacionalmente fora do cenrio da reserva.
Isso bem ntido se considerarmos o desempenho das exportaes brasileiras, que foi
bastante modesto no perodo. As empresas de capital nacional pouco participavam desse
mercado (mais de 90% das exportaes eram de responsabilidade de empresas de capital
externo), e as exportaes correspondiam a apenas 4% do faturamento total da indstria,
caindo para menos de 1% se considerarmos apenas os grupos de capital local. (TAPIA,
1995, p. 241). Percebe-se dessa forma que as empresas locais possuam pouca vocao e
competitividade para atuar no mercado internacional, dependendo sua existncia do
mercado interno cativo gerado pela proteo estatal.
H diversas outras crticas que foram levantadas contra a poltica de informtica
nos anos oitenta. Algumas delas referem-se falta de recursos financeiros mais
expressivos por parte do governo, o que teria limitado o crescimento e concorrncia interna
entre as empresas e a ausncia de metas de desempenho claras, que poderia ter solucionado
o problema da racionalidade oportunista e no inovadora gerada pela poltica conforme
mencionado acima. Um outro ponto que considero especialmente relevante a falta de
articulao da poltica de informtica com um planejamento estatal ou uma estratgia de
desenvolvimento mais abrangente. A informtica e computao pode interagir diretamente
com outros setores da economia, e da mesma forma uma poltica integrada que levasse em
considerao os esforos estatais em outros campos poderia ter beneficiado a indstria a
cumprir melhor seu papel e levado a uma maior informatizao da sociedade, o que
certamente reverteria em maiores benefcios e novas demandas para os produtores locais.
Em defesa da poltica, entretanto, devo destacar que este foi o momento em que a
poltica de informtica esteve mais prxima dos objetivos centrais do governo federal
brasileiro. A SEI era um rgo ligado diretamente cpula do governo (SNI e CSN), e a
centralizao da poltica em suas mos solucionou uma srie de conflitos polticos e
questionamentos que eram levantados no perodo anterior. A articulao e efetivao da
poltica, assim, estava em grande parte garantida pelo prestgio dos rgos responsveis
por sua formulao e implementao.

104
Tomando todos os dados e anlises mencionadas, acredito que uma concluso
plausvel que algo ocorreu nas dcadas de setenta e oitenta, e isso mudou radicalmente o
rumo no qual a indstria de informtica se encontrava no incio desse perodo. E parece
razovel atribuir ao menos em parte poltica de informtica a responsabilidade por essas
mudanas. Foi uma poltica que apresentou problemas diversos e falhas, mas no se pode
negar que ocorreu uma mudana fundamental nesses anos. A informtica estava no mapa
empresarial do Brasil. Uma frao proeminente da classe empresarial local investiu
significativamente na indstria. Conforme coloca Evans, o papel de Estado parteiro fora
bem-sucedido. (EVANS, 2004, p. 216). Existem obviamente outros componentes, sendo
um de grande relevncia a mudana tecnolgica e a janela de oportunidade que surgiu com
os microprocessadores. Mas esses fatores indicam que a poltica foi desenvolvida em um
momento crucial do desenvolvimento tecnolgico do setor no qual as chances de insero
ainda se encontravam presentes, revelando assim uma extraordinria capacidade de anlise
e deciso dos policy-makers brasileiros (em especial dos tcnicos frustrados e
nacionalismo militar).
A abertura que se daria nos anos seguintes, com a entrada do governo Collor,
alteraria radicalmente grande parte desse cenrio. Entretanto, no considero adequado
atribuir o desmonte ocorrido das capacidades construdas no perodo apenas aos problemas
intrnsecos identificados. Analisando a antiga poltica sob a perspectiva atual, anos aps o
seu trmino, o primeiro impulso obviamente reconhecer que, devido s falhas da poltica
e s limitaes dos grupos empresariais, grande parte desses agentes privados no seria
mesmo capaz de sobreviver concorrncia externa, ou teria que realizar uma srie de
fuses e se especializar em nichos especficos de mercado.
Todavia, tomando em conta as circunstncias e o quadro da indstria naquele
momento, me parece mais correto pensar que o jogo ainda estava aberto, e que seriam as
prximas decises polticas e econmicas do governo e das empresas que iriam determinar
os prximos passosa. A forma e em que termos seria extinta a reserva de mercado e se
realizaria a abertura econmica tiveram papel crucial aqui, assim como os incentivos
escolhidos para preservao da capacidade tecnolgica obtida e como estimular a
competitividade dos grupos locais. Tudo isso parece ser tambm de fundamental para
compreenso do que houve com a informtica brasileira dos anos noventa, sendo o tema do
prximo captulo.

105

2.11 Anlise terica da poltica

A poltica de informtica brasileira pr-anos noventa definitivamente um exemplo
de poltica oposta a uma viso liberal (neoclssica) de aproveitamento de vantagens
comparativas. A criao de estufas de proteo indstria tem objetivo claro de gerao
de capacidades tecnolgicas e incentivo competitividade ao longo do tempo.
Na dcada de setenta no era clara qual estratgia seria adequada para lidar com a
informtica. O setor vivia ento o seu primeiro grande surto de dinamismo e revoluo
tecnolgica, em especial nos pases desenvolvidos. A informtica comeava a ser utilizada
pelos demais setores econmicos com grande aumento de produtividade, e havia uma
grande demanda por novas tecnologias que pudessem ampliar a capacidade de
processamento e funcionalidade das mquinas. A velocidade e dinmica das mudanas
tecnolgicas nesse setor, conjugadas com sua complexidade e grande volume de
componentes e insumos intensivos em conhecimento, tornavam muito pouco claro qual
deveria ser o papel do Estado no desenvolvimento dessa indstria, e se a burocracia
governamental teria a capacidade e competncia tcnica para cumprir com essa tarefa. A
resposta imediata para essas perguntas, conforme Evans, acabava sendo a reafirmao da
frmula neoliberal: o governo no tem agilidade ou conhecimento tcnico necessrio para
intervir positivamente. (EVANS, 2004, p. 135).
Alguns pases de industrializao recente como o Brasil, no entanto, no aceitaram
essa lgica. Havia uma clara noo de que, sem o Estado, o empresariado nacional pouco
poderia fazer para implantar uma indstria de informtica, devido ausncia de capital,
recursos humanos e tecnologia necessria. Aceitar as verses tradicionais da teoria das
vantagens comparativas iria deixar esses pases margem do processo tecnolgico em
andamento. Alm disso, o exemplo que vinha dos pases industrializados no era
exatamente um modelo de absentesmo estatal, haja vista a existncia de projetos
ambiciosos de informtica com financiamento ou participao do governo no Japo e nos
Estados Unidos. (EVANS, 2004, p. 136).
O interessante sobre a antiga poltica de informtica que, analisando-a sob o
prisma terico do debate sobre poltica industrial, ela fornece elementos de sustentao
para ambos os modelos apresentados. Por um lado, a atuao governamental pode ser

106
considerada decisiva para a construo do parque industrial e dos recursos humanos
capacitados tecnologicamente para lidar com o setor. Mas, em sentido contrrio, foi
tambm gerador de rendas e ineficincias econmicas, protegendo empresas sem
condies de competitividade e aumentando os preos para o consumidor final.
importante ressaltar que a idia de estufas de proteo industrial est muito mais
ligada s obras de Friederich List do que propriamente aos autores neoschumpeterianos.
Embora ambas as correntes possam ser consideradas exemplos de atuao estatal mais
intensiva e poltica industrial abrangente e seletiva, a escola neoschumpeteriana no faz
uma defesa expressa do protecionismo industrial contra a concorrncia externa.
A tese da indstria nascente, em brevssimas linhas, argumenta que, em face dos
pases desenvolvidos, os mais atrasados no conseguem desenvolver novas indstrias sem
a interveno do Estado, principalmente por meio de tarifas protecionistas. O livre
comrcio, assim, seria benfico apenas entre pases de nvel semelhante de
desenvolvimento industrial, mas no entre os que tm diferentes nveis de
desenvolvimento. List argumentou que a Gr-Bretanha e os Estados Unidos so grandes
exemplos de naes que protegeram sua indstria na fase inicial e depois de concluda a
industrializao passaram a negar essa estratgia, advogando o livre comrcio23.
Os evolucionrios neoschumpeterianos do uma maior nfase competitividade
dinmica das empresas. Dessa forma, a concorrncia externa no vista necessariamente
como um malefcio. Ao contrrio, as polticas governamentais devem sempre se pautar no
sentido de conferir s empresas a oportunidade e capacidade de competir nesse cenrio,
buscando eficincia e inovao tecnolgica ao longo do tempo.
Assim, tomando a histria e o conjunto de medidas adotadas durante a antiga
poltica de informtica, no se pode afirmar que ela estivesse totalmente de acordo com os
preceitos dos autores evolucionrios, aproximando-se mais dos argumentos de List.
Encontra, no entanto, seu ponto de convergncia com essas duas doutrinas na medida em
que tinha como objetivo bsico gerar capacidade tecnolgica local, atravs do fomento da
pesquisa e da formao de quadros tcnicos para o setor, e gerando demanda para a

23

A esse respeito ver CHANG, 2004.

107
produo de tecnologia local. Na perspectiva evolucionria, os mtodos utilizados podem
ser criticados por abandonar a questo da competitividade das empresas e da insero
internacional ativa, mas de certa maneira os objetivos finais se encontram fortemente
relacionados com os propostos por seus autores.
Conforme mencionado, algumas das crticas levantadas contra a poltica eram o
problema dos preos elevados e das exportaes irrisrias, o quadro institucional que
favorecia o oportunismo e inibia esforos de inovao mais expressivos, e a falta de metas
de desempenho. Essas falhas revelam um desacordo com um dos principais pontos da
teoria neoschumpeteriana, que a sobrevivncia das empresas no longo prazo, baseada em
sua capacidade inovativa e no conjunto de habilidades (skills) adquiridas ao longo de sua
trajetria.
parte desses problemas, entendo que a antiga poltica apresenta elementos que
sustentam e corroboram algumas das teses evolucionrias. A principal, em especial sob a
perspectiva do direito, que o Estado, o conjunto de instituies e o arcabouo normativo
certamente desempenharam um fator decisivo na evoluo econmica e tecnolgica desse
setor durante o perodo. Conforme tentei esboar, dificilmente se poderia afirmar que o
rumo da informtica brasileira no incio dos anos setenta apontasse para a constituio de
dezenas de empresas locais produzindo mini e microcomputadores e atendendo demanda
de automao bancria. Esse argumento, se no capaz de demonstrar definitivamente,
pesa muito a favor de que a poltica industrial de abordagem no restrita adotada teve
muito a ver com os rumos tomados pela indstria. Assim, acredito que em favor da
corrente evolucionria, a antiga poltica de informtica traz excelentes argumentos para
afirmar que poltica industrial pode sim induzir industrializao e capacitao
tecnolgica em um determinado setor, se planejada e conduzida tendo em vista elementos
como o momento tecnolgico no qual o setor se encontra.
No pretendo com isso afirmar que este foi o nico fator responsvel, muito menos
defender que se trata de um molde a ser seguido em todo caso em que se pretenda
constituir capacitao em um dado setor econmico. Elementos histricos, tecnolgicos e a
herana institucional brasileira foram tambm de grande relevncia. Conforme j foi dito,
possivelmente pouco poderia ter sido construdo sem a janela de oportunidade aberta
com o surgimento dos mini e microcomputadores.

108

Cumpre, por sinal, dizer resumidamente do que se trata uma janela de oportunidade
(window of opportunity). O conceito bem explicado e faz parte da modelagem terica
elaborada por Perez e Soete (1988). Os autores partem das idias de trajetria natural ou
trajetria tecnolgica (expostas, respectivamente, por Nelson e Winter, e Dosi), segundo a
qual todo novo produto ou inovao colocada no mercado possui um ciclo, que passa por
quatro fases: introduo, crescimento inicial (early growth), crescimento tardio (late
growth) e maturidade. Cada uma dessas fases possui caractersticas prprias, sendo
especialmente relevantes os custos para os novos entrantes. Segundo os autores, as fases
que apresentam as melhores oportunidades ou menores custos de entrada seriam a de
introduo, por requerer pouco capital e experincia, e maturidade, na qual o produto se
encontra comoditizado e sua produo depende de vantagens comparativas tradicionais
(baixo custo), embora o investimento inicial seja alto.
A fase inicial de introduo, apesar de apresentar maiores riscos, constitui uma
janela de oportunidade para novos entrantes no mercado. A sua grande condio traduz-se
principalmente na disponibilidade de conhecimento cientfico e tcnico apropriado e
recursos humanos capacitados. Conforme os autores, [...] dada a disponibilidade de
pessoal universitrio bem qualificado, uma janela de oportunidade se abre para a entrada
relativamente autnoma [no mercado] de novos produtos em um novo sistema tecnolgico
em suas fases iniciais. (PEREZ E SOETE, 1988, p. 476, traduo nossa, grifos nossos)24.
O momento inicial do ciclo de um produto ou tecnologia em sua trajetria constitui,
portanto, a melhor circunstncia ou oportunidade na qual um pas ou regio pode realizar o
catching up tecnolgico. Isto obviamente no automtico. Se no ocorrer um esforo
anterior de absoro e construo de conhecimento cientfico e disseminao atravs de um
grupo preparado para o desafio, no haver maiores possibilidades de aproveitamento da
oportunidade.
luz dessa teoria o momento especfico no qual se desenvolveu a antiga poltica de
informtica parece ter sido ainda mais propcio. A introduo da tecnologia dos
microprocessadores parecia certamente constituir uma janela de oportunidade para o pas, e
24

this implies that, given the availability of well-qualified university personnel, a window of opportunity
opens for relatively autonomous entry into new products in a new technology system in its early phases.
(PEREZ E SOETE, 1988, p. 476).

109
os tcnicos nacionalistas frustrados estavam dispostos a apostar nessa idia. O pas tinha
capacidade tcnica e pessoal especializado disposto a tomar este desafio, e uma burocracia
que tinha obtido poder administrativo para realizar uma poltica devido s crises
econmicas internacionais.
J sob o prisma da teoria neoclssica e dos autores que defendem uma poltica
industrial restrita a antiga poltica de informtica tambm concede dados expressivos que
corroboram seus argumentos. Esses argumentos e fatos foram citados e mencionados
exausto pelos opositores da poltica, inclusive nos anos seguintes a sua extino. O
desmonte da grande maioria das empresas de informtica nesse perodo, por exemplo, pode
ser lido sob esse vis terico como uma prova de que esses atores adotaram estratgias de
rent-seeking, e abandonaram suas empreitadas quando cessou a interveno governamental
que lhes garantia o lucro.
A baixa qualidade e tecnologia dos produtos se comparado ao mercado
internacional, aliados a seus altos preos, tambm lido como evidncia da falta de
competitividade das empresas brasileiras. Assim, a abordagem neoclssica consideraria
uma ineficincia alocativa a proteo ou incentivo estatal a essas empresas, pois no havia
aqui qualquer falha de mercado a ser corrigida. A interveno governamental teria retirado
a economia de seu curso timo ou sub-timo, afastando-a (ainda mais) de um ideal de
otimalidade paretiana. Tais investimentos poderiam ter sido dirigidos para setores nos
quais a economia brasileira fosse naturalmente mais competitiva, aumentando assim os
rendimentos do agregado econmico. Mais grave ainda, a proteo a um setor considerado
no plenamente competitivo teria afetado as demais reas da economia, que foram
obrigadas a utilizar produtos mais caros e menos desenvolvidos do que aqueles utilizados
no mercado internacional, afetando tambm seu poder de competir no mbito interno e
externo. Esse aspecto foi muito ressaltado pelos opositores da poltica de informtica, em
especial os outros ramos do capital industrial nacional, que se consideravam sofrendo pelas
aes do governo brasileiro.
As teorias de falhas de governo encontram guarida em alguns dos problemas
enfrentados pela poltica. A questo do rent-seeking, conforme mencionado, e tambm o
problema de informao dos agentes pblicos esto presentes nesta discusso. Parte da
implementao e do sucesso da poltica se deveu a fatores externos e no propriamente

110
programados pelos burocratas da CAPRE e da SEI, como a crise do petrleo e a introduo
dos microprocessadores. Mas outros aspectos vieram em seu prejuzo, como a ascenso da
ideologia ortodoxa econmica no final da dcada de oitenta e a crise da dvida brasileira, e
isso revela uma incapacidade (natural) dos agentes governamentais de conseguir se
antecipar a essas novas tendncias e problemas, tomando medidas para os neutralizar ou
minimizar.
Acredito que este dilogo da pesquisa exposta neste captulo com o debate terico
da parte anterior revela-se muito importante em uma anlise jurdica. As escolas de
pensamento descritas no primeiro captulo me ajudam a explicar com maior propriedade e
embasamento terico a forma atravs da qual o Estado e o direito (o arcabouo normativo)
influenciaram positiva ou negativamente a poltica pblica e este primeiro momento de
construo do setor de informtica (este exerccio ser realizado na parte final desta
dissertao - ver as Concluses e Lies do Estudo). Seus argumentos e prescries sobre a
interveno do Estado na economia possuem forte importncia e carter explicativo,
motivo pelo qual entendo que no podem ser desconsiderados em uma anlise jurdica ou
normativa. Um estudo que prescinda deste dilogo seria, a meu ver, incompleto, na medida
em que o mtodo tradicional utilizado na cincia jurdica usualmente se limita ao exame
abstrato do ordenamento, negligenciando os elementos importantes na construo da
norma, e suas conseqncias e decorrncias fticas. E uma tal anlise parece abertamente
inapropriada quando o tema em questo uma poltica pblica, que, no conceito adotado,
s manifesta sua relevncia e razo de ser no problema que levou a sua formulao e
resultados efetivamente atingidos.
Volto, por fim, afirmao que fiz no incio deste captulo, de que a antiga poltica
de informtica brasileira um dos momentos mais ricos e interessantes para o estudioso de
polticas pblicas. Ela dialoga com ferramentais tericos de diversas ordens, e apresenta
fatos diversos para reforar ou refutar alguns dos argumentos levantados. por essa razo,
por sinal, que diversos autores j se dedicaram a olhar para este perodo da informtica
nacional, com diferentes hipteses e metodologias, ressaltando fatos e levantando questes
que interessavam sob seu ponto de vista.
Sob a perspectiva que se apresenta para este trabalho, considero que as informaes
levantadas at aqui so suficientes para sua utilizao como ponto de partida e pano de

111
fundo para o momento seguinte da poltica brasileira, iniciado com o governo Collor de
Mello e sua PICE na dcada de noventa.

112

CAPTULO 3. A ABERTURA ECONMICA E A NOVA POLTICA

DE INFORMTICA
Aps anos de proteo estatal e da tentativa de construo deliberada de uma
indstria de informtica inovadora e tecnologicamente avanada, os anos noventa chegam
ao pas com a predominncia da perspectiva econmica liberal, reforada pelas
recomendaes polticas de Williamson e o Consenso de Washington1. A antiga poltica de
informtica representava uma das maiores antteses a esse pensamento, tornando-se um
alvo natural de suas crticas. Uma nova poltica foi a partir de ento sendo formulada, uma
poltica que, programada para atingir seu prazo final em sete anos, j conta atualmente com
uma dcada e meia de existncia, tendo previso de durao de ao menos mais uma.
Vou argumentar que um importante elemento de sustentao da nova poltica de
informtica que lhe garantiu a sobrevivncia por tanto tempo foi certamente superar o
embate ideolgico da dcada de oitenta, abrindo caminho para uma deciso conciliatria
que lhe resguardou de grandes crticas, ao menos no plano terico. A poltica de
informtica na dcada de noventa acabou por encontrar seu maior conflito com uma outra
poltica pblica desenvolvida pelo governo federal - a ZFM.
Neste captulo ser feita a reconstruo histrica e anlise da poltica de informtica
a partir da dcada de noventa, que constitui o objeto central de estudo desta dissertao. As
questes que pretendo responder se referem aos resultados da poltica e suas relaes com
o debate terico formulado no primeiro captulo, bem como aos problemas e falhas
relacionadas ao seu processo de implementao. As hipteses de trabalho tomadas como
premissas so: (i) o processo de formulao e implementao da poltica de informtica
permite identificar nela elementos tericos de cunho liberal e neoschumpeteriano, sendo
equivocada a idia de que se trata de mera renncia fiscal sem outros objetivos e resultados
significativos; (ii) a abertura de mercado e as medidas liberalizantes tomadas
especialmente pelo governo Collor de Mello, ao incitar a concorrncia e permitir a entrada
de novos agentes com maior escala e capacidade tecnolgicas, tiveram repercusses
vantajosas tanto nos preos quanto em aspectos qualitativos dos equipamentos disponveis
no pas, nos termos descritos pelo referencial terico neoclssico; (iii) a poltica, e em
1

Ver captulo anterior.

113
ltima anlise o Estado e o direito, tambm tiveram papel importante na reconfigurao da
estrutura produtiva do setor e das atividades das empresas nesse perodo, e instrumentos
normativos de incentivo competitividade de vis neoschumpeteriano foram capazes de,
ao menos em parte, alterar a racionalidade do empresariado, atingindo alguns dos objetivos
pretendidos; (iv) ainda assim, algumas questes de central relevncia, como o enorme
dficit setorial na balana comercial brasileira e a quase inexistncia de uma indstria de
componentes, no foram solucionadas, em parte porque no eram de fato problemas que
poderiam ser atacados por esta poltica; (v) parte dos temas surgidos ao longo dessa dcada
podem ser atribudos a falhas internas da poltica, bem como de seu processo de
formulao e implementao.
A primeira parte deste captulo fornece uma rpida idia sobre o ambiente poltico
brasileiro no incio da dcada de noventa, permitindo uma contextualizao que ir ajudar
a compreender este momento crucial na formulao da nova poltica. Da segunda a stima
parte realizo a narrativa dos principais fatos e eventos que marcaram a poltica de
informtica, desde a discusso da primeira verso da lei at sua ltima renovao em 2004,
com a j mencionada nfase aos aspectos jurdicos e correlatos desse processo. A oitava
parte expe o momento vivido pela indstria de informtica no mbito global durante o
perodo abordado, e questiona os efeitos e repercusses da abertura de mercado para o
setor brasileiro. O objetivo uma tentativa (ainda que artificial) de separar questes
econmicas derivadas desses eventos ou processos dos resultados especficos da poltica de
informtica, o que feito na parte nona. Por fim, na dcima e ltima parte do captulo
exponho algumas concluses retomando os temas centrais sobre a poltica, retornando ao
debate terico que embasa as anlises dessa dissertao.
3.1 O Governo Collor de Mello e a nova orientao econmica
O primeiro governo nacional eleito aps o fim do perodo da ditadura subiu ao
poder em maro de 1990, com desafios e tarefas de grande magnitude. O cenrio
hiperinflacionrio e a crise fiscal e financeira do Estado brasileiro atingiam propores
insustentveis. Devido a essa crise e aos problemas polticos enfrentados, os momentos
finais do governo anterior foram caracterizados por um forte imobilismo. Qualquer nova
estratgia de poltica a ser implantada pelo novo governante passava necessariamente pelo
rompimento dessa inrcia e enfrentamento dos problemas.

114
Desde as eleies ocorridas em novembro e dezembro do ano anterior, o ento
candidato e seu Partido da Reconstruo Nacional - PRN j apresentavam um forte
discurso de liberalizao da economia. Essa postura trouxe receio na indstria de
informtica local, temerosa de perder a proteo da poltica dos governos anteriores. Isso
fez com que os empresrios do setor apoiassem abertamente o candidato adversrio (Lus
Incio Lula da Silva). Quando viram suas pretenses frustradas com a eleio de Collor de
Mello, passaram a concentrar suas foras no Congresso Nacional, pressionando os
parlamentares para apoio de suas bandeiras. At a posse do novo governo, no entanto, o
discurso ainda era cauteloso, embora a mensagem de liberalizao fosse bem firme.
Falava-se em acordo equilibrado entre os interesses dos produtores, usurios e governos,
e na manuteno da SEI como rgo decisrio, promessa que no resistiu ao primeiro ano
de governo2.
Com a posse se encerrou o tom ameno. O Plano Brasil Novo, famoso pelo nome de
Plano Collor, lanado um dia depois da posse - um plano de estabilizao violento,
baseado na captura das poupanas privadas e no lanamento de uma nova moeda (o
cruzeiro). Esse primeiro plano foi seguido pelo Plano Eris de controle monetrio (maiodezembro), e ainda pelo Plano Collor II, no comeo de 1991. Todos sem maiores sucessos:
no final de 1991, a inflao mensal no Brasil ainda estava na casa dos 20%. (BRESSER
PEREIRA, 2003, p. 274). As medidas tiveram forte impacto sobre a indstria de
computao. No bastando os anncios e ameaas de que a reserva de mercado estava com
os dias contados, essas empresas tiveram ainda que enfrentar srias perdas decorrentes dos
planos de estabilizao ainda no primeiro semestre de 1990.
No campo comercial, o novo governo revelou abertamente seu programa de
liberalizao econmica com o lanamento de uma nova poltica industrial. A Portaria
365/90 do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento - MEFP publica as Diretrizes
para a Poltica Industrial e de Comrcio Exterior - PICE, assinadas pela ento ministra
Zlia Maria Cardoso de Mello. A PICE estabelece a utilizao de formas de ao
governamental substancialmente diferentes daquelas vigentes ao longo do processo de
substituio de importaes, tendo por objetivo o aumento da eficincia na produo e
comercializao de bens e servios. Este documento ser a base e ir nortear as reformas

Conforme reportagem: NOVAS cores na Informtica. Dados e Idias. Janeiro de 1990, pp. 18-21.

115
na poltica econmica em diversos mbitos, como o caso da indstria de informtica.
Conforme Baptista, a PICE traa um diagnstico da natureza estrutural da crise
brasileira, partindo do esgotamento de uma estratgia desenvolvimentista corrente no pas
desde os anos 50, calcada na proteo ao mercado interno e substituio de importaes.
(BAPTISTA, 1997).
Nesse novo Estado ps-desenvolvimentista, modelo preconizado na PICE, a
atuao passaria a ser menos intrusiva, deixando de proteger setores econmicos nacionais
e restringir a entrada e circulao de capital e produtos externos, para adotar uma postura
mais neutra, deixando ao mercado e aos agentes econmicos a deciso dos setores a serem
investidos. A principal responsabilidade do Estado deveria ser a garantia da estabilizao
macroeconmica e a construo de um ambiente favorvel aos investimentos em geral,
com o estabelecimento de regras claras e estveis para a vida econmica. O capital
estrangeiro considerado no s desejvel como tambm uma pea chave do modelo. A
atrao deste capital se daria pela estabilizao econmica e retomada do crescimento em
bases internacionalmente integradas. O capital estrangeiro trazido para a produo interna
permitiria o aumento da taxa de investimento local, a agilizao e incremento do mercado
externo, e a modernizao tecnolgica. A PICE representa, assim, uma nova postura frente
ao capital externo, reforada pela eliminao de restries setoriais anacrnicas e de
preconceitos residuais.
Para o governo, a PICE era um segundo passo de sua poltica estabilizadora. Aps
as radicais medidas adotadas com o Plano Collor e subseqentes, seria necessrio um novo
conjunto de medidas, que garantissem a modernizao e competitividade externa do setor
industrial, embasando assim um novo ciclo sustentvel de crescimento da economia
(conforme a PICE: A implementao de uma Poltica Industrial e de Comrcio Exterior componente central da retomada do desenvolvimento em novas bases - , por conseqncia, elemento indispensvel para consolidar e dar sentido de continuidade ao processo
de estabilizao em curso - Portaria MEFP 365/90).
A ao do governo pautar-se-ia pelos pontos acima. A PICE estabelecia como seus
principais objetivos a modernizao industrial e comercial, consubstanciada pelo aumento
da produtividade e por padres internacionais de qualidade, a serem alcanados com base
em crescente capacitao tecnolgica, e a implementao de modernas estruturas de

116
produo e consumo de bens e servios em todo o espao econmico nacional, pela
difuso de novos padres tecnolgicos.
Os instrumentos de poltica previstos abrangiam medidas voltadas liberalizao e
abertura do mercado brasileiro, e tambm outras de fomento pesquisa e competitividade
das indstrias locais, como o financiamento da capacitao tecnolgica. H uma forte
nfase na poltica de importaes. O governo comemorava haver extinto as restries
importao de mais de mil produtos, afirmando que a tarifa aduaneira passaria a ser o
nico instrumento de poltica adotado nesse campo. Outros pontos relevantes so o apoio
capacitao tecnolgica da indstria e o uso do poder de compra do governo para gerao
de demanda a setores tecnolgicos de ponta.
Com base nessa descrio, pode-se auferir que, conforme Baptista (1997), a PICE
sustentava-se em quatro pilares bsicos: abertura comercial (consubstanciada na reduo
tarifria e na remoo das restries no tarifrias), desregulamentao dos mercados,
eliminao das restries ao capital estrangeiro e privatizaes.
Alguns autores3 identificaram na estratgia desenhada pelo governo Collor um
conjunto de duas vias de medidas, que deveriam caminhar juntas para gerar as condies
previstas em seu novo modelo de desenvolvimento: um grupo de aes de estmulo
concorrncia, que corresponderiam liberalizao e extino da proteo anterior, e outro
para o desenvolvimento da competitividade da economia local, composto do novo grupo
de incentivos e marco de poltica industrial a ser adotado. Cassiolato e Baptista chegam a
afirmar que esses dois grupos de medidas apresentavam incoerncias entre si, inclusive no
plano terico (elementos liberais e neoschumpeterianos), o que teria levado ao fracasso de
sua completa implementao. (CASSIOLATO E BAPTISTA, 1996, p. 61).
Considerando o cenrio econmico e o referencial terico e poltico adotado, era
bvio que a antiga poltica de informtica no tinha maiores condies de sobrevivncia,
ao menos no nos moldes em que foi desenvolvida na dcada anterior. O novo governo
passou a discutir e realizar as alteraes que entendia necessria para encaminhamento do

CASSIOLATO E BAPTISTA, 1996, e TAPIA, 1995, pp. 23-24.

117
fim da antiga poltica e formao de um novo marco institucional de incentivos para o
setor, baseado em uma nova racionalidade e com objetivos condizentes com a PICE.
3.2 O incio da discusso sobre a reformulao da poltica
Ao propor a liberalizao do comrcio externo e a defesa da concorrncia
internacional, os formuladores da PICE certamente tinham na poltica de informtica um
de seus alvos centrais. A antiga poltica e o setor eletrnico so expressamente
mencionados nas diretrizes como um dos setores que deveriam ser abertos concorrncia.
No documento evita-se realizar uma crtica mais contundente antiga poltica,
argumentando simplesmente que ela completou a totalidade do seu ciclo de vida, e que
seria necessria uma completa reformulao, uma vez que uma modesta flexibilizao
seria insuficiente tendo em vista os objetivos pretendidos. O MEFP ficou encarregado da
elaborao da proposta da nova poltica a ser adotada.
O governo foi bem eficiente ao transmitir sua mensagem. Seja pelo desejo de
modernizao ou pelo real esgotamento do momento da poltica anterior, em pouco tempo
a abertura de mercado j era tida como inevitvel e at mesmo desejvel pelas empresas do
ramo no Brasil4, e muitas delas j comeavam a se preparar para a nova etapa com novos
produtos e negociando novos acordos com parceiras estrangeiras.
O consenso e aceitao, no entanto, restringiam-se generalidade da proposta. No
havia uma definio clara sobre os termos em que se daria a abertura, nem um cronograma
definido para sua implementao. Essa situao, por sinal, caracterizou todo esse momento
de discusso da nova poltica. Nesse sentido, Tapia afirma que, embora fosse enrgico o
tom dos primeiros pronunciamentos e tambm fosse grande o voluntarismo demonstrado
pela nova equipe de governo, a concretizao da proposta de reforma da legislao
referente ao setor de informtica demorou. Na verdade, houve um descompasso entre o
anncio das diretrizes gerais, liberais, que deveriam nortear a PICE e o detalhamento das
propostas. Isso gerou, de um lado, uma grande dose de incerteza e, de outro, um espao de
mobilizao e de articulao dos vrios interesses envolvidos. (TAPIA, 1995, p. 291).

Nesse sentido atestam alguns artigos e publicaes opinativas da poca, como por exemplo ROCHA, 1990:
Antes de tudo, preciso deixar claro: a maioria dos empresrios do setor de informtica favorvel a uma
abertura gradual e planejada do mercado para produtos importados e SOUZA NETO, 1990.

118
As discusses do perodo foram capitaneadas especialmente pela nova SCT, o
MEFP, e em um terceiro plo estavam as empresas do setor, agrupadas em associaes
como a ABICOMP. As discusses giravam em torno de alguns temas recorrentes: o
cronograma da abertura (gradualismo ou choque de exposio), lista de produtos que
permaneceriam protegidos, flexibilizao das regras para licenciamento de tecnologia
externa e as associaes (joint ventures) com parceiras estrangeiras.
O MEFP foi durante algum tempo o defensor das idias liberalizantes do governo
Collor. Nesse sentido, era o que tinha postura mais radical quanto ao desmonte da antiga
poltica. Seu plano era, nos termos da PICE, provocar um choque de competitividade na
indstria de informtica, atravs de uma rpida abertura e da extino das competncias
dos diversos rgos governamentais sobre a importao e fabricao de equipamentos. Na
outra ponta encontravam-se as empresas do setor e suas associaes de representao, que
sabiam j no fazer mais qualquer sentido em defender a reserva de mercado. Sua batalha
passou a ser pela transio gradual e seletiva, que levasse em considerao os nichos de
mercado nos quais as empresas tivessem maior competitividade, estimulando-os com
alguma proteo remanescente, enquanto os demais seriam liberados, ajudando inclusive
no barateamento de insumos e componentes. Conforme Tapia, para os grandes grupos
nacionais de informtica, a abertura gradual era a forma adequada para alterar a poltica,
principalmente porque ela ampliava o perodo de vigncia da lei e, desse modo, aumentava
o poder de barganha ante os parceiros multinacionais no processo de constituio de jointventures. (TAPIA, 1995, p. 296).
Havia, portanto, uma contradio bsica entre o que pretendia o governo (e o
MEFP) e as idias do empresariado nacional sobre o assunto. Ainda que aceitasse a
abertura econmica, o setor, talvez acostumado a um rgo decisrio de grande poder
como a SEI, desejava um papel ativo do Estado nesse processo, protegendo e incentivando
os grupos nacionais nesse novo cenrio. A interveno estatal seria certamente menor, mas
para a maioria da indstria isso no significava que o governo deveria se tornar um agente
neutro e indiferente concorrncia no setor. Por esse motivo, brigavam por uma lista
ampla de produtos que continuariam protegidos por algum tempo5, por regras de incentivos
5

Noto que, conforme Tapia (1995, p. 309), a indstria no estava unida em torno de uma nica proposta,
havendo divergncias entre as associaes de representao do setor quanto lista de produtos,
principalmente acerca dos critrios utilizados para sua elaborao.

119
e subsdios para as empresas nacionais, e alguma restrio s empresas estrangeiras que
lhes dessem poder de barganha em seus acordos de associao. J o MEFP, na esteira da
PICE, tencionava exatamente o contrrio: excluir o Estado desse jogo. Dessa forma apenas
as empresas realmente competitivas sobreviveriam, os preos dos produtos cairiam e a
qualidade tenderia a aumentar. Ao governo bastava realizar suas tarefas bsicas, mantendo
a estabilidade macroeconmica e fortalecendo o ambiente favorvel de negcios citado
na PICE.
A posio intermediria era ocupada pela recm-constituda Secretaria de Cincia e
Tecnologia - SCT e seu secretrio Jos Goldemberg. O secretrio tentava negociar com a
indstria uma transio para o livre mercado, buscando uma alternativa que agradasse
igualmente os tcnicos do MEFP. Havia algum grau de consenso entre a SCT e a indstria,
especialmente no que tange ao gradualismo das reformas e da flexibilizao das regras
para associaes. Esses dois grupos tentaram concertar uma aliana, a fim de preservar
algumas das conquistas do perodo da reserva de mercado. Entretanto, essa aliana foi
enfraquecida por divergncias quanto a questes menores, como a lista de produtos a
serem protegidos e o prazo remanescente dessa proteo.
As primeiras alteraes realizadas pelo novo governo diziam mais respeito aos
rgos responsveis pela poltica, no sendo muito substantivas em si. No bojo da reforma
administrativa que tomou corpo com a Lei 8.028/90, o antigo CONIN, antes ligado
diretamente Presidncia da Repblica, passou a estar vinculado SCT. O rgo seria
ainda alvo de uma segunda reforma, dessa vez em sua composio. Apesar de meramente
formais, essas alteraes traduziam importantes recados e preocupaes do governo. Ao
retirar do CONIN sua posio de rgo ligado diretamente presidncia, o governo
passava a idia de que o setor deixara de ter a prioridade com que fora considerado
anteriormente. A poltica de informtica e sua proteo no constituam uma preocupao
central do governo Collor, e sua adequao s exigncias da PICE era muito mais
importante do que a lgica da prpria poltica. Em segundo lugar, a maior interferncia na
composio do conselho garantia ao governo a maioria dos votos, assegurando que a nova
orientao comercial da PICE seria efetivamente implementada e que qualquer ao
contrria nova orientao seria impedida por seus representantes.

120
Mas a mais simblica dessas alteraes ocorreu quando do lanamento do
Programa de Apoio Capacitao Tecnolgica da Indstria em setembro de 1990. Dentre
uma srie de mudanas anunciadas na orientao do governo quanto informtica, como a
criao de uma comisso para rever a lei do software e proposta de emenda constitucional
para alterao do conceito de empresa nacional da Constituio Federal6, o governo
adota a Medida Provisria 222/90, extinguindo a outrora poderosa SEI, e criando em seu
lugar o Departamento de Poltica de Informtica e Automao - DEPIN, que juntamente
com o CONIN herdaria suas competncias7. A SEI era o rgo que mais se identificava
com a antiga poltica e sua orientao. Sob o controle do CSN, era dotada de grande
prestgio, e tinha agregado amplas competncias para formular e implementar a poltica de
informtica. Representava o esforo e a prioridade dada pelo governo militar a essa rea e
capacitao tecnolgica local. Extinguir a instituio SEI era de fundamental
importncia para sepultar esperanas quanto renovao de uma poltica intervencionista
nos moldes da dcada de oitenta.
parte dessas reformas nos rgos responsveis, as principais discusses sobre a
poltica de informtica no perodo referiam-se lista de produtos liberados para
importao, e as regras para associaes (joint-ventures). A idia de elaborao de uma
lista com produtos e componentes que poderiam ser livremente adquiridos no exterior parte
das noes de transio e gradualismo cultivadas e discutidas pela SCT e pelas empresas e
suas associaes. Seus principais objetivos seriam incentivar e preparar a concorrncia
com alguns produtos estrangeiros, e diminuir o custo de alguns insumos e componentes
com preos mais competitivos no mercado externo, aumentando assim a prpria
competitividade dos produtos finais das empresas brasileiras. A idia da lista acabou por
evoluir para seu contrrio: ao invs de uma lista taxativa com os produtos a serem
liberados, a lista passaria a listar apenas aqueles que permaneceriam protegidos, com seu
respectivo cronograma de liberao; todos os demais equipamentos e componentes
estariam automaticamente liberados para importao. Essa interpretao foi posteriormente
consolidada no Decreto 99.541/90, segundo o qual ficava a cargo do CONIN a elaborao
da lista de produtos que dependeriam da anuncia prvia da SCT para importao.

Conforme: O GUARDA-CHUVA se fecha. Exame Informtica, 3.10.90, n. 10, pp. 4-6.

A MPV 222/90 foi convertida na Lei 8.090/90, que segue a mesma estrutura e texto, com algumas
alteraes (a lei transfere as competncias da SEI para a SCT e no para o DEPIN, como fez a medida
provisria).
7

121
Conforme acordo entre algumas empresas do setor e SCT, aquelas ficariam
encarregadas da elaborao de uma primeira verso da lista. A minuta elaborada revela
bem a posio temerosa que a indstria tinha naquele momento. A lista tinha em torno de
300 produtos a serem protegidos, com cronogramas que iam at 1994 (dois anos aps o
trmino da reserva previsto na Lei 7.232/84). Mesmo o secretrio da SCT Goldemberg, um
partidrio da transio gradual, apresentou posio radicalmente contrria lista,
afirmando que a proposta era uma renovao da reserva, indo muito alm da lei8. Aps
diversas discusses envolvendo associaes do setor e de usurios de informtica, o
CONIN finalmente aprova uma lista definitiva de produtos em outubro de 1990.
J a questo das associaes foi resolvida pelo CONIN sem maiores polmicas ou
divergncias. Com a Resoluo 19/90 o CONIN passou a admitir as joint-ventures
tecnolgicas - isto , o parceiro estrangeiro poderia ser detentor da tecnologia - procurando
dessa maneira estimular as associaes entre nacionais e multinacionais. Porm, a
flexibilizao no extinguiu totalmente os dispositivos de regulao da atuao das
empresas estrangeiras. As empresas nacionais ainda tinham que preencher alguns
requisitos mnimos indispensveis para que as associaes pudessem ser celebradas.
Dentre esses requisitos estavam o porte econmico da empresa nacional compatvel com a
linha de produtos proposta, o adequado percentual de seu faturamento aplicado em
atividades de pesquisa e desenvolvimento, a disponibilidade de outros produtos e de
processos de produo desenvolvidos com tecnologia prpria ou de terceiros, e a liberdade
para usar outras fontes de tecnologia. (TAPIA, 1995, p. 304).
3.3 O debate no Congresso Nacional
Um primeiro ponto a retomar antes de entrar no debate sobre a nova legislao so
alguns dos limites temporais e institucionais da antiga poltica. A Lei 7.232/84 estabelecia
uma srie de instrumentos e medidas que, conjuntamente, formariam o quadro de
incentivos e protees da antiga poltica (o artigo 4 da lei lista 10 desses instrumentos). A
reserva de mercado, ou controle de importaes de bens e servios (conforme inciso VIII),
era um deles, e se encontrava expressamente prevista.

Conforme: O GUARDA-CHUVA se fecha. Exame Informtica, 3.10.90, n. 10, pp. 4-6.

122
Conforme mencionado no captulo anterior, a explicitao da reserva de mercado
na lei foi fruto de um grande concerto entre foras polticas, e uma das condies era que a
lei deveria estabelecer igualmente uma limitao temporal para essa proteo. O prazo foi
ento acordado para 8 anos, o que representava a vigncia da reserva at outubro de 1992.
Outro cronograma ou limitao temporal referia-se ao PLANIN. Nos termos da lei,
uma nova verso do plano deveria ser enviada ao Congresso Nacional a cada 3 anos. O
PLANIN era o documento que explicitava as medidas a serem tomadas pela administrao
pblica federal no perodo, a fim de atingir os objetivos e observando os preceitos da
poltica de informtica previstos na 7.232/84.
O I PLANIN havia sido aprovado pela Lei 7.463/86, durante a vigncia da antiga
poltica. Sua vigncia, que deveria ter se encerrado em 1989, foi sucessivamente renovada
pela ausncia de um novo plano. Duas leis anteriores, datadas de 1989, j haviam renovado
o I PLANIN alm de seu prazo inicial. Em 1990, o plano mais uma vez estendido at
novembro, atravs da Lei 8.070/90.
Talvez seja mais correto interpretar essas limitaes temporais dos antigos
instrumentos legais como meramente formais, ou sem relevncia substantiva mais
profunda. Da mesma forma como o I PLANIN foi tantas vezes renovado por perodos
curtos, nenhum empecilho legal ou formal impedia que uma nova lei aprovasse uma
extenso mais longa, seja do plano ou da prpria reserva de mercado. Entretanto, mesmo a
mera renovao abria espao para a discusso desses documentos. Afinal de contas, eles
precisavam ser aprovados no Congresso Nacional, e, no caso do PLANIN, tambm pela
SEI e pelo CONIN.
Dessa forma, a expirao do prazo desses documentos foi no mnimo muito
conveniente para um governo que tinha em seus planos polticos reformular
completamente o modelo anteriormente implantado para o setor. A discusso da matria
encontrava-se na pauta, e isso impedia que a simples inrcia poltica freasse seus planos. O
Congresso Nacional teria que discutir a poltica de informtica. Estava armado, portanto, o
frum na qual seriam travados os debates da nova poltica. Obviamente isso no
significava sucesso automtico, uma vez que seria preciso acordar com as foras polticas
do congresso as propostas reformistas da equipe econmica de Collor.

123

Com a extino da SEI em setembro de 1990, a elaborao de um II PLANIN para

aprovao do CONIN ficava a cargo da SCT. O Projeto de Lei 2 seria entregue cmara
dos deputados em fevereiro de 1991, contendo a proposta do II PLANIN. J o MEFP e os
favorveis abertura rpida apresentaram em outubro de 1990 o Projeto de Lei 5.804, que,
no obstante seu reduzido nmero de artigos (apenas 5, na redao original), era
suficientemente amplo para alterar as bases da poltica. Nesse projeto, o governo fixava o
prazo final de vigncia do controle das importaes e das licenas de fabricao at
outubro de 1992. Tapia nota que a definio especfica da data em que terminaria a reserva
de mercado era importante para fechar de uma vez qualquer possibilidade de sua
prorrogao. Apesar de, quando da promulgao da Lei 7.232/84, ter sido firmado um
compromisso fixando a proteo em oito anos, a redao do artigo 8, inciso V, deixava a
porta aberta para uma possvel renovao9. (TAPIA, 1995, p. 311).
relevante ainda destacar as repercusses de toda essa indefinio do perodo no
setor e em sua produo industrial. O firme discurso proferido pelo governo Collor no
primeiro semestre do ano de 1990 ainda no havia se concretizado, ao menos no
plenamente. Instalou-se assim um clima de grandes incertezas que teve impacto na
indstria. A isso se aliavam as esparsas reformas institucionais nos rgos responsveis
pela poltica, que haviam sido pouco debatidas ou acordadas com os empresrios. Era um
cenrio que no favorecia o planejamento empresarial, em momentos em que o que no
faltavam eram turbulncias na macroeconomia brasileira. Estava claro para a indstria que
no valia a pena pleitear ou sequer esperar a manuteno da reserva de mercado.
Representantes e executivos da indstria reclamavam da falta de regras claras em
torno das quais pudessem traar seus planos para atingir esse objetivo. A falta dessas
definies, combinada com o ambiente recessivo, fazia com que os fabricantes se
encontrassem s cegas durante esse perodo, adotando as mais diversas estratgias
tecnolgicas e empresariais, sem saber ao certo se eram condizentes com o marco
regulatrio e a poltica a ser adotada. O ento diretor da ABICOMP afirmava que cerca de
9

A esse respeito, nota-se que surgiram poca vozes e teorias de que a reserva de mercado persistiria aps o
prazo de outubro de 1992, mesmo que no houvesse qualquer renovao ou alterao legislativa. O jurista
Eros Roberto Grau defendeu essa tese em artigo publicado poca. Em breves palavras, afirmava o autor que
o prazo de oito anos referia-se exclusivamente ao controle prvio das importaes pela SEI, e no
prerrogativa do Poder Executivo para adotar quaisquer restries importao, para assegurar proteo s
empresas nacionais. (GRAU, 1990).

124
15 mil empregos foram cortados de setembro de 1990 a abril do ano seguinte, decorrente
da queda da atividade industrial. Em um artigo bem crtico publicado poca, dizia que
(...) o que deveria ser um processo de transio controlada, que preservasse os
investimentos j feitos na indstria e os milhares de postos de trabalho que foram criados,
transformou-se numa batalha dos que acreditaram no governo e investiram no setor, contra
os que se aproveitaram da inrcia policial e agora posam como empresrios de
sucesso(...). (CAMPOS, 1991).
Certamente essa uma das lies sobre implementao de polticas pblicas a
serem apreendidas estudando este perodo. O governo Collor de Mello demonstrou
inabilidade em conduzir um cenrio de transio, em diminuir incertezas e dar sinais claros
de suas intenes que efetivamente pudessem se traduzir em estratgias de negcios pelas
empresas locais.
Estando as duas propostas formalizadas em projetos legislativos, o locus de debate
e negociao deslocou-se do mbito do Poder Executivo para o Legislativo. Como ocorreu
em 1984, mais uma vez o Congresso debateria os rumos do setor de informtica no pas, e
qual seria a posio do poder pblico nesse desenrolar. Um personagem marcaria sua
presena e importncia mais uma vez, reiterando boa parte daquilo que dissera sete anos
antes: o ento deputado federal Roberto Campos.
O debate na cmara dos deputados se deu principalmente entre dois projetos
alternativos que representavam as duas vises distintas para a poltica a ser seguida na
dcada de noventa. interessante notar que enquanto as divergncias entre o MEFP e a
SCT se davam mais acerca dos termos da transio, na Cmara dos Deputados o debate
apresentou uma densidade maior. As discusses referiam-se ao papel pretendido para o
Estado no desenvolvimento desse setor.
O primeiro projeto era a verso original do PL 5.804/90 apresentada pelo executivo
e assinada pela ministra Zlia Cardoso de Mello e pelo secretrio da SCT Jos
Goldemberg. Limitava-se a reiterar o prazo fatal da reserva de mercado como outubro de
1992, extinguia na mesma data os incentivos fiscais da Lei 7.232/84, e alterava o conceito
de empresa nacional. A conciso do projeto pode ser explicada pelo vis liberal dessa
opo, conforme a inteno do governo Collor bem delineada na PICE. Seu objetivo

125
resumia-se em acabar com as protees e incentivos que, conforme essa viso, distorciam e
impediam o livre acesso e concorrncia no mercado de informtica brasileiro. No se
tratava de formular uma nova poltica, bastando, para atingir seus objetivos, alguns poucos
artigos que revogassem dispositivos considerados protetores ou criadores de privilgios.
A proposta alternativa foi formulada no mbito da Comisso de Cincia,
Tecnologia, Comunicao e Informtica da Cmara dos Deputados - CCTCI pelo deputado
Luiz Henrique (o chamado substitutivo Luiz Henrique). O parecer ataca a proposta do
governo, por extinguir uma poltica sem apresentar alternativas que resguardem o
patrimnio nacional, constitudo por mais de 300 empresas nacionais, e mais de 50 mil
empregos (sendo 15 mil de nvel universitrio e ps-universitrio) (...).10 O projeto Luiz
Henrique apresentava uma preocupao com a construo e manuteno de capacitao
tecnolgica nacional, o que revela uma viso partidria de uma poltica industrial
abrangente e, segundo descrito, teria sido elaborado em dilogo com diversos segmentos
do setor de informtica, buscando atender a seus anseios e preocupaes com o fim da
reserva. Sua idia era estabelecer um novo marco regulatrio de incentivos que suprisse o
vazio gerado pela extino da poltica anterior. Seria instituda, assim, uma nova poltica
de informtica, e no apenas destruda a anterior, como a opo do primeiro projeto.
Analisando o texto do projeto, nota-se diversas semelhanas e pontos em comum
com as medidas adotadas at o incio da dcada de noventa, o que pode representar uma
certa inteno continusta ou de rejeio s mudanas propostas do governo Collor11. Os
incentivos fiscais so um ponto chave do projeto. O deputado Luiz Henrique apresenta
como algumas das justificativas para sua implantao: apoio capacitao tecnolgica
nacional, incentivo competitividade empresa brasileira de capital nacional, incentivo
comercializao de bens de informtica produzidos no pas, incentivo ao usurio de bens e
10

Conforme publicado no Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 20.6.1991, p. 10333.

Os principais pontos do projeto eram: (i) manuteno das joint-ventures ou associaes com empresas
estrangeiras, sendo resguardadas, no entanto, algumas restries e exigncias, como composio de capital,
investimento em pesquisa e desenvolvimento e alto nvel tecnolgico do objeto da parceria; (ii)
reconhecimento da importncia do capital externo, mantendo requisitos para sua entrada como ndices de
performance, relacionados a investimentos em pesquisa e desenvolvimento, exportao e capacitao tcnica;
(iii) poltica ativa, traduzida na utilizao do poder de compra estatal, dando preferncia s empresas de
capital nacional, e em incentivos fiscais; (iv) so mantidos ou renovados uma srie de isenes e redues
fiscais para as empresas brasileiras de capital nacional, exigindo em contrapartida que as empresas invistam
5% de seu faturamento bruto em pesquisa e desenvolvimento; (v) o CONIN reinstitudo como rgo de
primeiro nvel governamental, composto por diversos ministrios e chefiado pelo Presidente da Repblica
(neste ponto fica ntida a inteno do projeto de volta ou manuteno da antiga poltica de informtica).
11

126
servios de informtica projetados e produzidos no pas, e incentivo microeletrnica e ao
software. Nota-se portanto que o substitutivo Luiz Henrique pretendia uma atuao ativa
do Estado promovendo a indstria local, com a concesso de incentivos e protees. A
importncia conferida ao papel do Estado tamanha que se chega a mencionar que a
reserva de mercado s no novamente proposta devido s restries do GATT (sem
poder repetir as normas de anuncia prvia, disponho, no entanto, (...)12.
Mas os relatos das discusses da Cmara mostram que pouco se debateu sobre esse
assunto, o que pode significar algum grau de consenso sobre a inviabilidade ou
inconvenincia na perpetuao da reserva. Algumas poucas excees foram as declaraes
de voto dos deputados Ernesto Gradella e Cidinha Campos, que argumentaram contra a
dependncia tecnolgica e entendiam ser a reserva de mercado um mecanismo para evitar
a submisso nacional a interesses externos.
Principal expoente do bloco liberal, Roberto Campos iniciou a defesa do projeto do
governo atacando a reserva de mercado, e dizendo que este projeto garantiria em curto
prazo a liberalizao esperada do mercado de informtica e a insero do Brasil no
contexto mundial do progresso. Com a combatividade e firmeza tpica de suas falas,
posicionou-se duramente contra o substitutivo Luiz Henrique, acusando-o de xenfobo,
retrgrado e ingnuo, sob o ponto de vista das realidades de mercado (...)13. Afirmava
ainda que o projeto inviabilizava a atrao de novas empresas de capital estrangeiro,
devido discriminao frente s empresas de capital nacional no tocante s compras do
poder pblico e aos financiamentos e incentivos oficiais. A dureza das palavras revela o
quanto Roberto Campos e, juntamente com ele, a ala liberal do congresso e do governo,
entendia o substitutivo um retrocesso. Conforme sua concluso,
esse projeto o suicdio tecnolgico para o Brasil. J estamos atrasados, e esse
atraso ser melancolicamente confirmado. (...) O substitutivo da Comisso de
Cincia e Tecnologia, Comunicao e Informtica, porm, anticientfico e
antidemocrtico. Cria uma Gestapo tecnolgica e uma humilhante alfaiataria
cambial. Com ele, o Brasil estar fora do mundo. 14 (grifo nosso)

Do outro lado, deputados favorveis ao substitutivo Luiz Henrique atacaram a

proposta do governo por ser excessivamente liberal e no se preocupar com o
12

Conforme Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 20.6.1991, p. 10333.

Conforme Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 26.6.1991, p. 11320.
14
Conforme Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 26.6.1991, p. 11320.
13

127
desenvolvimento tecnolgico local. Citando trecho anedtico do discurso proferido pelo
deputado Aloizio Mercadante, o outro caminho o do neoliberalismo, defendido pelos
que entendem que modernidade o Frei Damio andando de jet ski, que modernidade
simplesmente transformar-se a economia brasileira num supermercado de produtos
sofisticados. 15
parte dos diversos ataques do gnero postura liberalizante do projeto original
do governo, os parlamentares favorveis ao substitutivo ressaltaram, como argumentos a
seu favor, a necessidade de alguma medida para o perodo de transio de uma economia
fechada a um cenrio aberto, e a importncia do resguardo da capacidade tecnolgica e
comercial construda atravs de uma poltica industrial ativa.
Diversas referncias so feitas a um amplo acordo de foras polticas para
aprovao do substitutivo Luiz Henrique, reflexo do dilogo mantido entre parlamentares e
atores do setor (em discurso proferido pelo deputado Genebaldo Correia mencionado que
esse acordo abrangia todos os partidos polticos da cmara, com exceo do PDS de
Roberto Campos e do PDT)16. Em funo desse acordo, alguns pontos do projeto inicial
foram alterados, flexibilizando as restries e exigncias ao capital externo, a fim de evitar
confrontos diretos com o governo e atrair para o substitutivo parlamentares governistas que
consideravam a proposta anterior demasiado rgida.
A votao na Cmara dos Deputados foi confusa e longa, com cada um dos grupos
desejando colocar o seu projeto em pauta primeiro, para assim obstruir a votao da
alternativa. Um sem-nmero de destaques foi tambm apreciado no dia da votao, que
trouxeram algumas alteraes ao projeto original - sendo um dos mais relevantes a
supresso da exigncia de metas de exportao de 25% do faturamento bruto para
empresas estrangeiras operarem no pas.
Com tais alteraes, o substitutivo Luiz Henrique foi aprovado pela cmara dos
deputados, e enviado ao Senado Federal. O Senado apresentou 10 emendas, que pouco
alteravam o esprito e as disposies mais controvrsias do projeto. Uma das relevantes
alteraes foi a introduo de um dispositivo exigindo que 40% da verba destinada a
15
16

Conforme Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 26.6.1991, p. 11321.

Conforme Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 26.6.1991, p. 11332.

128
pesquisa (5% do faturamento bruto) fossem aplicados em centros de pesquisa ou institutos
de pesquisa ou de ensino brasileiros. A grande maioria das emendas foi aprovada pela
cmara, e o projeto seguiu para sano presidencial.
Em 23 de outubro de 1991, o presidente Collor de Mello sanciona a Lei 8.248/91,
que constituir a nova Lei de Informtica, apresentando 4 vetos ao substitutivo. O mais
importante foi o veto ao pargrafo que estabelecia condies para uma empresa que no
preenchesse os requisitos exigidos para ser considerada empresa brasileira de capital
nacional, sob alegao de que conceder ao CONIN esse poder seria criar uma nova
reserva de mercado. Os vetos de Collor tornaram a nova Lei de Informtica mais liberal,
na medida em que o governo abriu mo da exigncia do atendimento de alguns requisitos
por parte das empresas multinacionais para que pudessem pleitear os incentivos previstos
na legislao. Mesmo assim, as linhas bsicas da nova lei exprimiram o acordo firmado
entre tcnicos do governo, as lideranas empresariais e os partidos polticos.
Considerando esse histrico, a Lei 8.248/91 possivelmente melhor compreendida
se encarada como o resultado final de diversos acordos entre foras polticas com vises e
interesses conflitantes. Tirando o ramo marcadamente liberal representado pelo PDS e o
protecionista especialmente pelo PDT, os demais grandes partidos e atores chegaram a um
consenso que pudesse razoavelmente satisfazer a todos. Isso, obviamente, no era
totalmente satisfatrio para ningum. Em seu discurso, o deputado Ricardo Fiza deu
declarao que poderia ser estendida aos demais membros da cmara que votaram
favoravelmente ao substitutivo: devo deixar claro que a posio do Bloco fechar com o
relatrio do Deputado Luiz Henrique. Posso apenas fazer o comentrio de que no a lei
dos meus sonhos, mas acho que dentro da negociao poltica o melhor que podemos
fazer, pois ela avana bastante 17.
Sendo resultado de um acordo do gnero, a lei vai se revelar problemtica em
diversos aspectos. Tapia apresentou crticas a seu conjunto de dispositivos, tratando-a
como conjunto esquizofrnico de medidas. (TAPIA, 1995, p. 319).

17

Conforme Dirio do Congresso Nacional, Seo I, 26.6.1991, p. 11331.

129
3.4 Principais normas e regras; os primeiros anos da nova Lei de Informtica
Conforme mencionado, desde a apresentao do primeiro substitutivo do deputado
Luiz Henrique at a sano presidencial diversas alteraes foram feitas ao projeto.
Embora seja artificial afirmar que haja alguma linearidade nessas modificaes, em linhas
gerais elas tenderam a flexibilizar a poltica instituda, possibilitando a conciliao entre os
mpetos liberalizantes do governo Collor de Mello e os interesses e posies dos setores
nacionalista e do empresariado do ramo. Retomo em breves linhas como ficou a redao
final da Lei 8.248/91, anotando seus pontos centrais.
(i) Explicitao do fim da reserva de mercado em 29.10.1992.
(ii) Definio de empresa de capital nacional: adotou-se o conceito constante na
Constituio Federal (artigo 171), com o requisito adicional de seu pargrafo 1,
inciso II (setor imprescindvel ao desenvolvimento tecnolgico nacional). Assim,
para se enquadrar nessa definio, 51% do capital votante deveria estar nas mos de
residentes no pas, alm do exerccio do poder decisrio para atividades sociais,
incluindo aquelas de natureza tecnolgica.
(iii) Iseno de IPI para os bens com nveis de valor agregado local compatveis
com as caractersticas de cada produto, conforme definido pelo poder executivo,
por proposta do CONIN, at outubro de 1999.
(iv) Poder de compra do governo: preferncia da administrao pblica federal, na
aquisio de bens e servios de informtica, s empresas brasileiras de capital
nacional com produtos desenvolvidos a partir de tecnologia local (ou, em segundo
lugar, apenas produzidos no pas).
(v) Prioridade s empresas de capital nacional para financiamentos diretos e
indiretos concedidos por instituies financeiras federais ou seus repasses, para
custeio dos investimentos em ativo fixo, ampliao e modernizao industrial.
(vi) Deduo do valor gasto com pesquisa e desenvolvimento no valor devido de
IR, at o limite de 50%, at o ano de 1997.

130
(vii) Todas as empresas do pas poderiam deduzir do IR devido o valor de aes de
empresas brasileiras com capital nacional dedicadas atividade de informtica
adquiridas, at o limite de 1%, desde que as aes fossem novas e inalienveis pelo
prazo de 2 anos (tambm vlido at o ano de 1997).
(viii) Como contrapartida aos benefcios mencionados, as empresas de informtica
deveriam investir 5% de seu faturamento bruto no mercado interno de bens e
servios de informtica em atividades de pesquisa e desenvolvimento, conforme
projeto elaborado pelas prprias empresas. No mnimo 2% deveriam ser aplicados
em convnios com centros ou institutos de pesquisa ou entidades brasileiras de
ensino, oficiais ou reconhecidas.
(ix) As empresas estrangeiras deviam, ainda, atender a outras duas condies:
investir na capacitao de seu corpo tcnico e cumprir um programa de exportao.
O II PLANIN foi aprovado tambm em 1991, um pouco antes da nova Lei de
Informtica. O plano foi aprovado pela Lei 8.244/91, e comea por traar um quadro do
setor nacional naquele momento. A informtica ento considerada um setor importante e
estratgico para o desenvolvimento nacional, apresentando externalidades positivas e
convergncias com a modernizao e aumento da produtividade de outros setores.
Reconhece-se a importncia da poltica de informtica anterior, considerando a indstria
nacional madura e em fase de consolidao, apesar de ainda no apresentar preos e
qualidade compatveis com o mercado externo. Um terceiro aspecto importante do cenrio
traado que, apesar do desenvolvimento da indstria, a sociedade brasileira no havia se
informatizado, havendo pouca demanda e uso de produtos de informtica. Isso demandaria
um esforo para introduo dessa tecnologia na vida comercial e privada das pessoas e
empresas, e formao de usurios e tcnicos que demandariam produtos e modernizariam
outros setores.
Com base nesse quadro so traados trs objetivos do II PLANIN, que so a
melhoria e aumento da competitividade da indstria nacional (para competio no mercado
externo), o desenvolvimento tecnolgico, entendido como a capacidade de gerar,
desenvolver, aperfeioar, absorver e selecionar tecnologias, e informatizao da sociedade
brasileira. As estratgias apresentadas para atingir esses objetivos se encontram em

131
consonncia com as diretrizes da PICE: abertura econmica, diminuio do papel do
Estado e focalizao de incentivos e programas. As principais medidas esto voltadas
generalizao do uso da informtica, busca de competitividade da produo, ao estmulo
a pesquisa e desenvolvimento, e formao de recursos humanos na rea.
A partir da aprovao do II PLANIN e da Lei de Informtica, a indstria lanou-se
em um momento de espera e preparao. At outubro de 1992, o que se viveu foi um
interregno, no qual a antiga poltica j tinha seus dias contados, e a nova ainda no
comeara. Essa situao trouxe duas grandes repercusses: um desaquecimento ainda mais
forte do mercado (que j estava degradado) e a acelerao do processo de associaes com
empresas estrangeiras.
A desacelerao do mercado foi decorrncia em grande parte da expectativa dos
consumidores sobre o que ocorreria aps a abertura. Aps aproximadamente uma dcada e
meia de reserva, esperava-se que em breve estariam disposio equipamentos e produtos
muito mais avanados tecnologicamente, a preos substancialmente inferiores. Sob essa
lgica fazia todo sentido para a grande maioria postergar suas compras no essenciais para
o momento em que esse porto de entrada estivesse aberto. J 1991 trouxe uma forte
queda no faturamento, e um setor acostumado a taxas de crescimento anuais da ordem de
30% sofreu um decrscimo entre 10% a 20% nesse ano18. Parcela dessa reduo tambm
foi devida queda acentuada dos preos dos equipamentos no perodo, em parte devido
reduo da carga tributria, em especial o IPI, que teve sua iseno determinada desde
junho de 1991 (Lei 8.191/91).
As empresas brasileiras sabiam que a sobrevivncia aps a abertura dependeria
crucialmente de sua capacidade de atualizao e acesso tecnologia internacional. Assim,
no final de 1991 e primeiro semestre do ano seguinte essas sociedades buscaram fechar ou
consolidar acordos e associaes com fornecedores e fabricantes estrangeiros. Esse
movimento importante e tratava-se de uma novidade no setor, em especial considerando
que tais alianas somente haviam sido permitidas pelo CONIN em 1990. Conforme nota
divulgada poca, o setor pisou fundo tambm no acelerador do principal mecanismo de
escape da indstria nacional no ps 29 de outubro: a associao com fabricantes

18

Conforme reportagem: O FIM da reserva chega mais cedo. Exame Informtica, n. 5, maio 1992, pp. 64-66.

132
estrangeiros, que vai resultar na transferncia de tecnologia atualizada e na materializao
da livre concorrncia 19.
Apesar da expectativa e do momento desfavorvel para a indstria, a abertura de
mercado em 1992 no significou o fim do perodo de transio entre as polticas, nem da
indefinio que o caracterizou. Isso porque uma regulamentao mais completa da Lei
8.248/91 somente ocorreu em 1993, atravs do Decreto 792/93. O decreto estabelecia que
os bens que fariam jus iseno de IPI seriam listados em portaria conjunta do MCTe do
MINIFAZ, por proposta do CONIN, levando em considerao os seguintes indicadores:
valor agregado local, qualidade (certificao e observncia s normas e padres
internacionais), preo compatvel com o similar importado, competitividade internacional,
e capacitao tecnolgica da empresa. As empresas poderiam requerer ao MCT a incluso
de novos bens na lista de isenes, justificando a adequao a esses indicadores.
A regulamentao necessitava ainda de uma portaria interministerial que
esclarecesse e definisse expressamente qual seria o nvel de agregao exigida dos
produtos. Como at ento as empresas usufruam da iseno de IPI sem qualquer
contrapartida nesse sentido, o tema foi objeto de muita discusso entre indstria e governo.
A Portaria Interministerial do MCT e do MICT 101/93 promulgada alguns dias aps o
decreto regulamentador. O termo processo produtivo utilizado pela primeira vez nesse
contexto para definir o nvel de agregao de valor necessrio para fruio dos benefcios.
Sem entrar nas especificidades tcnicas da portaria, a maioria dos processos produtivos
definidos faz referncia montagem ou solda de partes e peas (o chamado CKD complete knock-down). A portaria exige ainda das empresas a obteno de um certificado
de qualidade da ABNT.
Um dos temas muito debatidos quando do lanamento da portaria referia-se
necessidade de montagem local de placas (as chamadas motherboards). Essa discusso
ilustra bem o impasse que esse tipo de regulamentao criava entre empresas e governos.
Muitas empresas criticaram a exigncia do MCT, alegando um forte impacto no preo final
de seus produtos, alm da conseqncia final do aumento do contrabando (as placas eram
ento os principais itens do comrcio ilegal de produtos de informtica no pas). O
19

Conforme reportagem: O FIM da reserva chega mais cedo. In Exame Informtica, n. 5, maio 1992, pp. 6466.

133
governo, em sentido contrrio, acenava que esse era o objetivo da Lei de Informtica, e que
os incentivos no fariam sentido se no houvesse a exigncia de algum grau de agregao
de valor por parte das empresas, garantindo assim o emprego e alguma capacitao
tecnolgica local. O MCT referia-se ainda a um plano para tornar o Brasil um plo
exportador de placas, com base nesses e em outros incentivos fiscais20.
As divergncias entre governo e indstria sobre a montagem das motherboards
suscitam uma discusso maior, podendo ser utilizadas como mote para compreender como
se alternaram as estratgias de negcios das empresas, e quais as suas novas racionalidades
e preocupaes. Se antes tais estratgias baseavam-se em uma blindagem ao setor, e na
presso poltica para manuteno ou prorrogao dessa proteo, nesse segundo momento
as restries passaram a ser incmodas e vistas como verdadeiros entraves aos negcios
pelos agentes nacionais do setor.
Outros fatores considerados importantes para compreenso da intensidade e
convergncia das alteraes nas estratgias empresariais so, conforme j explicitado, as
indefinies e mesmo contradies nos instrumentos de poltica que caracterizaram esse
perodo de transio, induzindo adoo de estratgias altamente defensivas e de curto
prazo, assim como a forte recesso que deprimiu as expectativas de vendas21. Os resultados
e nmeros referentes s escolhas adotadas sero abordadas posteriormente neste captulo.
Por ora, basta salientar que essa alterao de rota no representou um mero ajuste a novas
condies institucionais, mas afetou a essncia, tanto da poltica quando dos objetivos
traados pelas estratgias empresariais. Esse movimento podendo ser representado, num
tom generalista, como partindo do desenvolvimento e fabricao prpria para o mercado
interno (nos anos oitenta), at a associao e comercializao de produtos e tecnologia
externa, com alguma agregao de valor local exigida em lei, para sobrevivncia em um
mercado de concorrncia que tendia a reproduzir a dinmica apresentada no mercado
internacional.

20

Conforme reportagem: ISENO de IPI s para quem montar placa. Informtica Hoje, n. 331, 29.3.1993,
p. 24.
21
Conforme reportagem: ISENO de IPI s para quem montar placa. Informtica Hoje, n. 331, 29.3.1993,
p. 24.

134
3.5 O fim da empresa brasileira de capital nacional
O tratamento diferenciado e os benefcios institucionais e econmicos s empresas
de capital nacional atingiram seu pice com a redao dada ao artigo 171 na Constituio
Federal de 1988. Este artigo reiterou, com algumas poucas alteraes, a distino entre
essas empresas que j constava na Lei 7.232/84. Estabelecia ainda, em seu pargrafo
primeiro, que a lei poderia conceder proteo e benefcios especiais temporrios empresa
de capital nacional e estabelecer outras condies e requisitos, como o controle das
atividades tecnolgicas, quando entender ser um setor imprescindvel ao desenvolvimento
tecnolgico nacional.
A histria do artigo 171 da Constituio tem relao muito prxima com a trajetria
da poltica de informtica brasileira. Antes da Carta Magna de 1988, no havia qualquer
distino constitucional entre as empresas em razo da nacionalidade de seu capital. A
classificao que se utilizava era apenas as de empresas nacionais ou no nacionais,
decorrente da Lei das Sociedades Annimas - Lei 6.404/76, segundo a qual so nacionais
as sociedades organizadas na conformidade da lei brasileira e que tm no pas a sede de sua
administrao (artigo 300). O artigo 171 veio introduzir uma nova distino entre
empresas brasileiras (cuja definio segue aquela estabelecida na Lei das Sociedades
Annimas) e as empresas brasileiras de capital nacional (controle efetivo direta ou
indiretamente nas mos de residentes no pas). Consta que o dispositivo foi redigido com
base no artigo 12 da Lei 7.232/84, o que certamente explica a semelhana na redao das
duas normas. (BASTOS, 1988, v.7, p. 50).
Os debates jurdicos sobre o artigo 171 faziam freqente referncia e estavam muito
relacionados poltica de informtica. (BASTOS, 1988, v. 7, p. 50). Um dos pontos
suscitados quando da promulgao da nova Constituio foi uma possvel revogao do
artigo 12 da Lei 7.232/84, por trazer mais exigncias do que o texto constitucional para
caracterizao da empresa de capital nacional (as expresses controle exclusivo e
incondicional). (BASTOS, 1988, v. 7, p. 50). A discusso foi encerrada com a nova Lei
de Informtica, que trouxe um conceito uniforme com a Constituio.
O antigo artigo constitucional 171 era um dispositivo que, por encerrar uma
proteo, ou uma possibilidade de proteo, s empresas locais, sempre foi objeto de
discusso e diversos ataques. Esse processo intensificou-se a partir da dcada de noventa e

135
da emergncia de um novo paradigma de poltica econmica mais ligado liberalizao e
abertura comercial, conforme j explicado. Entretanto, o debate e a tentativa de retirar esse
artigo da constituio somente ocorreu de fato em 1995, durante o governo Fernando
Henrique Cardoso, por iniciativa do Poder Executivo.
O Projeto de Emenda Constitucional - PEC 5/95 , na verdade, voltava aos conceitos
utilizados anteriormente Constituio de 1988. A redao proposta para o artigo 171
utilizava a classificao baseada na lei do local de constituio e na localizao da sede
social da empresa, conforme estabelecido na lei das sociedades annimas. Deixava-se de
distinguir entre empresas brasileiras e empresas brasileiras de capital nacional, com o fim
do beneficiamento a essas ltimas. Seriam favorecidos apenas os produtos e servios
produzidos ou prestados no pas e, ainda assim, apenas se estivessem em igualdade de
condies com os seus concorrentes. A justificativa da proposta centrava-se no fim da
reserva de mercado. Afirmava que a discriminao ao capital estrangeiro perdeu sentido
no contexto de eliminao das reservas de mercado, maior interrelao entre as economias
e necessidades de atrair capitais estrangeiros para complementar a poupana interna22.
O debate sobre a alterao no Congresso Nacional mobilizou diversas foras
polticas e econmicas. Em um esforo de legitimao e democratizao do processo
legislativo, a Cmara dos Deputados convocou diversas autoridades e representantes da
sociedade civil e de interesses empresariais para exporem suas opinies a respeito do
assunto e darem aos parlamentares uma melhor percepo de como o anterior artigo 171
afetava suas atividades e como eles se posicionavam frente alterao.
Um discurso especialmente relevante para este tema foi proferido pela
representante do MCT Simone Scholze, que falou quase exclusivamente sobre a poltica de
informtica. Ela citou a nova Lei de Informtica como um exemplo de sucesso da abertura
econmica, com nmeros acerca da renncia fiscal e dos investimentos realizados pelos
empresrios do setor em pesquisa e desenvolvimento. Opinava pela alterao do artigo 171
conforme a proposta do governo, argumentando que no mais se justifica a preservao
de uma poltica governamental que confira tratamento distinto entre as empresas de capital
no nacional, sediadas no pas e que, efetivamente, gerem tecnologia, atividade industrial e

22

Conforme publicado no Dirio do Congresso Nacional, 15.3.1995, p. 3426.

136
investimentos, daquelas que apenas por atenderem aos percentuais de nacionalizao do
seu capital votante e estarem sediadas em territrio brasileiro so hoje alvo de
prerrogativas como empresas brasileiras de capital nacional23.
A PEC 5/95 foi aprovada pelo Congresso Nacional com uma alterao que, sem
pretenso de adentrar mais profundamente no tema, pode ser considerada ainda mais
liberalizante do que a proposta inicial do governo. O artigo 171, ao invs de ter sua redao
alterada, como pretendido, foi simplesmente revogado pelo artigo 3 da Emenda
Constitucional 6/95.
aprovao da alterao constitucional seguiu-se uma nova discusso, acerca da
subsistncia dos incentivos especficos da Lei 8.248/91 s empresas brasileiras de capital
nacional. O cerne da controvrsia era se os incentivos estabelecidos na lei permaneceriam
vlidos a despeito da excluso do conceito e da expressa permisso constitucional para
privilgio a essas empresas.
Para dirimir a questo o MCT aprovou parecer emitido por sua consultoria jurdica,
o Parecer CONJUR/MCT-ACF 231/95. Trata-se de documento extenso, que tenta abordar
o assunto sob uma perspectiva eminentemente formal e jurdica. O parecer argumenta pela
incompatibilidade desses incentivos especficos com o novo texto reformado da
constituio. Dessa forma, o ministrio passa a considerar revogados o benefcio da
capitalizao incentivada (reduo de IR para as empresas que investissem em sociedades
dedicadas informtica), o favorecimento em compras e licitaes pblicas e a prioridade
na obteno de financiamentos por instituies financeiras ligadas ao governo federal, e as
exigncias adicionais que eram feitas s empresas estrangeiras para a iseno do IPI
(programa de capacitao tecnolgica do corpo tcnico da empresa e programas
progressivos de exportao)24.
interessante notar que pouco ou nada se menciona no parecer do MCT sobre
causas ou repercusses econmicas da extino dos incentivos ou de sua permanncia, e de
como o setor seria afetado em qualquer dos casos. O documento passa distante de qualquer
23

Conforme publicado no Dirio do Congresso Nacional, 9.3.1995, p. 2855.

Parecer CONJUR/MCT-ACF 231/95. Noto que em parecer posterior (o Parecer CONJUR/MCT-ACF
268/95) o MCT reconheceu como intocvel o direito adquirido reduo do IR para as empresas que j
tinham realizado investimento em empresas de informtica at 1995.

24

137
dessas questes. Constitui, assim, exerccio dogmtico, tentando encontrar a resposta a
essa questo na prpria lgica e coerncia interna do ordenamento jurdico, podendo
certamente ser criticado por isto. Isto porque, conforme j mencionado, as polticas
pblicas alteram a racionalidade tradicional do direito, sendo introduzido os elementos da
finalidade e programa de ao, que so completamente desconsiderados pelo parecer do
MCT.
Para o setor de informtica, a maior repercusso de toda essa discusso, ao menos
no primeiro momento, foi o fim da preferncia nas compras governamentais.
Anteriormente ao parecer (e alterao constitucional), o Decreto 1.700/94 estabeleceu
uma srie de critrios a serem seguidos pela administrao que beneficiava bastante as
empresas brasileiras de capital nacional. Com a nova orientao, o favorecimento se daria
unicamente pelos critrios da tecnologia nacional e da fabricao local conforme o PPB.
Tratava-se de uma mudana de grande importncia, considerando o peso que tinha e ainda
tem o poder pblico como o grande consumidor de informtica no mercado nacional.
A posio do MCT quanto capitalizao incentivada no chegou a ser tema de
muitas reclamaes, possivelmente devido ao pouco interesse demonstrado pelo benefcio
desde sua instituio at o ano de 1995. Ainda assim, destaca-se que at 1994 haviam sido
captados algo em torno de US$ 23 milhes, beneficiando 40 empresas de informtica e
telecomunicaes. (AQUINO, 1995).
3.6 A primeira renovao da Lei de Informtica
No final do exerccio de 1997 encerraram-se definitivamente os incentivos de 50%
de IR para empresas de informtica e da capitalizao incentivada. Apesar de alguma
relevncia, no se pode afirmar que eram cruciais para a sobrevivncia da indstria no pas.
Prova disso o pouco nmero de projetos submetidos ao MCT para esses benefcios
durante sua vigncia. Apenas 179 de reduo de IR (sendo aprovados 107) e 65 de
capitalizao incentivada (43 aprovados), menos de 20% do total, lembrando ainda que a
maioria dessas requisies tambm contemplava a iseno de IPI. (SEPIN, 1998, p. 13).
Por esse motivo houve pouca movimentao contrria quando do trmino desses
incentivos em 1997, sem consideraes mais efetivas acerca de sua prorrogao.

138
O mesmo no se pode dizer da iseno de IPI. Inicialmente prevista na Lei 8.248/91
para durar at outubro de 1999, j no ano anterior setores da indstria e do governo
comearam a se movimentar para discutir uma renovao dos incentivos. Um projeto de lei
nesse sentido tramitava no Congresso Nacional desde 1996 (PL 2.514/96). O ento
Ministro da Cincia e Tecnologia, Bresser Pereira, foi um dos que defendeu amplamente a
renovao dos incentivos, se indispondo com a equipe econmica do Ministrio da
Fazenda do ento presidente Fernando Henrique Cardoso, a quem atribua a culpa pela
delonga na aprovao do projeto. (AQUINO, 1999).
Para embasar os argumentos pr-renovao da lei, alguns estudos foram
financiados e publicados pelo governo e pela indstria, abordando os resultados da poltica
e o desenvolvimento do setor no perodo25. Destaco um extenso estudo favorvel poltica
divulgado pelo MCT poca26. Neste documento, o ministrio utiliza-se de uma srie de
dados e informaes sobre o setor para embasar uma clara opinio favorvel reviso da
lei e prorrogao dos incentivos. uma anlise com forte fundamentao emprica, na qual
ressaltada a importncia do setor de tecnologia da informao para o desenvolvimento
brasileiro e da poltica durante seus anos de vigncia.
O setor descrito como prioritrio para a economia brasileira, como meio capaz de
alavancar a modernizao e competitividade de todos os setores produtivos da atividade
econmica do pas e, conseqentemente, apoiar o seu desenvolvimento econmico e social.
Os argumentos centrais utilizados para a defesa da prorrogao so, em breves linhas, os
resultados da lei e uma especulao sobre o que poderia ocorrer caso os incentivos
deixassem de existir. A base dessa previso era uma pesquisa da Fundao Dom Cabral
com empresas do setor, cujo resultado apresentava argumentos extremamente fortes para
manuteno dos benefcios. O estudo mostrava que para a quase totalidade das empresas a
iseno de IPI e a reduo do IR foram importantes ou muito importantes tanto para a
competitividade empresarial como para o desenvolvimento tecnolgico, e a extino
desses benefcios teria um impacto significativo ou muito significativo sobre sua atividade
tecnolgica. Ademais, mais da metade das empresas pesquisadas informaram que caso os
benefcios fiscais fossem institudos pela lei no fossem prorrogados, elas considerariam a
25

A Fundao Dom Cabral efetuou uma pesquisa intitulada Estudos dos Impactos e Resultados dos
Incentivos Fiscais de que tratam as Leis 8.248/91 e 8.661/93, e a revista Informtica Hoje faz referncia a
estudos da ABINEE nesse sentido (ver no artigo de AQUINO, 1999), alm do estudo do MCT.
26
Na seo 2.9 abaixo realizo uma anlise mais detida deste documento do MCT.

139
hiptese de deslocar sua produo para a ZFM ou outros pases da Amrica Latina.
(SEPIN, 1998, p. 27).
Assim como nos princpios da poltica, o ano de 1999 apresentou-se com
dificuldades para a indstria de informtica. Mais uma vez as incertezas e problemas
internos da poltica somaram-se a questes relacionadas conjuntura macroeconmica do
pas. A desvalorizao cambial ocorrida no incio do ano afetou sensivelmente os preos
praticados pela indstria. Como grande parte dos componentes e peas utilizados na
fabricao dos equipamentos vinha do exterior (e tem seu custo vinculado moeda
estrangeira), o preo final ao consumidor acabou subindo, comprimindo as vendas.
Considerando esse contexto, os mdios e pequenos integradores de micros foram tomando
espao de fabricantes de marcas conhecidas. Isto porque o usurio final praticamente no
comprou nada, ou, quando o fez, optou pelas chamadas white boxes (micros legais sem
marca), ou pelo contrabando. (WEBSTER, 1999).
Soma-se a esse cenrio o fato de que no havia ainda qualquer definio sobre a
continuidade ou no dos incentivos, e o que ocorreria aps outubro, data limite para a
iseno de IPI. O Congresso Nacional no conseguiu acordar e votar um consenso sobre o
assunto, portanto a lei no foi aprovada a tempo. A discusso parlamentar se estenderia, na
verdade, at janeiro de 2001, quando seria promulgada a Lei 10.176/01.
Para evitar o trmino dos incentivos, o governo iniciou a emisso de uma srie de
medidas provisrias que estendiam paulatinamente a validade da iseno de IPI. Ressaltase que apenas esse benefcio fiscal era prorrogado. Essas normas na verdade tratavam de
uma srie de outras questes fiscais, e em seu bojo era inserido um artigo (desconectado do
contexto do restante da norma), que determinava a extenso do artigo 4 da Lei 8.248/91
(responsvel por determinar o prazo do referido incentivo).
Assim, durante mais de um ano a indstria de informtica passou a conviver com
uma situao de incerteza quanto aos rumos da poltica. Como as medidas provisrias
poca tinham sua validade limitada a 30 dias nos termos da Constituio Federal, no se
sabia ao certo at quando seria possvel contar com a iseno do IPI (embora
possivelmente seja errneo afirmar que no havia qualquer indicativo do que iria
acontecer, uma vez que o governo federal tinha um posicionamento favorvel renovao

140
dos incentivos, e esperava-se que esses continuariam a ser prorrogados at uma deciso no
Congresso). A tabela abaixo relata o conjunto de normas editadas no perodo, e o prazo
pelo qual prorrogaram a iseno fiscal:
Data

Ato

Prazo previsto de prorrogao

Dez/1999

MPV 2.013-4/99

At 1 de maro de 2000

Jan/2000

Lei 9.959/00

At 1 de maro de 2000

Fev/2000

MPV 1.991-14

At 31 de maio de 2000

Mar/2000

MPV 1.991-15

At 31 de maio de 2000

Abr/2000

MPV 1.991-16

At 31 de maio de 2000

Mai/2000

MPV 1.991-17

At 31 de agosto de 2000

Jun/2000

MPV 1.991-18

At 31 de agosto de 2000

Jun/2000

MPV 2.037-19

At 31 de agosto de 2000

Jul/2000

MPV 2.037-20

At 31 de agosto de 2000

Ago/2000

MPV 2.037-21

At 31 de agosto de 2000

Set/2000

MPV 2.037-22

At 31 de novembro de 2000

Out/2000

MPV 2.037-23

At 31 de novembro de 2000

Nov/2000

MPV 2.037-24

At 31 de dezembro de 2000

(Fonte: elaborao prpria)

Retomando os debates parlamentares e as notcias jornalsticas publicadas, percebese que a posio consensual do governo e da maioria dos parlamentares era favorvel
continuidade da poltica. Sendo invivel qualquer possibilidade de retomada da linha
desenvolvimentista da dcada de oitenta, a atual poltica constitua a nica possibilidade de
promoo do setor. E, ao mesmo tempo, no se pode afirmar que os incentivos fiscais
constituam um grande ataque ao livre comrcio, de forma que o conflito entre o
liberalismo e o protecionismo no parecia mais fazer sentido. Nesse sentido, o debate
ideolgico que permeou este tema at o incio dos anos noventa encontrava-se em grande
parte superado.
Nesse novo cenrio o conflito passou a ser travado com os parlamentares da
bancada do norte do pas, em especial do estado do Amazonas. A poltica de informtica
era identificada como conflitante com o esforo de regionalizao industrial realizado
atravs da poltica pblica da ZFM.
Acredito encontrar-se fora do mbito deste trabalho uma explanao mais detalhada
sobre a histria e os objetivos da poltica pblica que gerou e mantm at hoje a ZFM.

141
Basta uma resumida explicao que permita entender os motivos do referido debate. Para
compensar as desvantagens de localizao da Amaznia, a legislao que criou a ZFM,
Decreto-Lei n 288/67 (alterado pelo Decreto-Lei n 1.435/75 e pela Lei n 8.387/91),
definia a rea como de livre comrcio de importao e exportao, alm de aplicar
incentivos fiscais especiais. (TAVARES, 2001, p. 6). Os benefcios aplicados Zona
Franca na dcada de sessenta foram garantidos at 2013 pela Constituio de 198827. A
ZFM como um todo movimenta um grande volume de recursos financeiros, sendo a maior
parte proveniente do setor eletro-eletrnico, e constitui o maior plo de desenvolvimento
industrial daquele estado.
De acordo com a legislao que disciplinava a regio, as empresas de informtica
que l se instalassem fariam jus a incentivos fiscais muito prximos aos que dispunha a Lei
de Informtica (sendo o principal a iseno de IPI), tendo tambm que cumprir com
contrapartidas de pesquisa e desenvolvimento e grau de agregao de valor local. Assim,
possuindo ambas as polticas uma regulamentao de incentivos semelhante, os
parlamentares defensores da Zona Franca viam na poltica de informtica uma
concorrncia muito forte ao desenvolvimento industrial da regio. Se as empresas de
informtica poderiam receber os mesmos incentivos instalando-se em plos industriais j
consolidados (em especial na regio sudeste), no haveria maiores estmulos ou razo no
seu deslocamento para a regio amaznica.
Um grande interesse, assim, que existe no conflito entre a poltica de informtica e
a ZFM encontra-se no fato de no ser um debate balizado por qualquer fundo ideolgico,
mas uma luta de interesses entre duas polticas pblicas que apresentam pontos de
contradio e incoerncia entre si. Os diferentes parlamentares que defendiam um e outro
grupo buscavam atender as necessidades e anseios de suas regies, buscando com isso
atrair e criar incentivos para a instalao de empresas de informtica.
A primeira proposta de renovao da Lei de Informtica, como mencionado, data
de 1996, de autoria do deputado Jair Bolsonaro. O PL 2.514/96 estendia por apenas 5 anos
27

Artigo 40 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias: mantida a Zona Franca de Manaus, com
suas caractersticas de rea de livre comrcio, de exportao e importao, e de incentivos fiscais, pelo prazo
de vinte e cinco anos, a partir da promulgao da Constituio. Pargrafo nico: Somente por lei federal
podem ser modificados os critrios que disciplinaram ou venham a disciplinar a aprovao dos projetos na
Zona Franca de Manaus.

142
os benefcios fiscais, ou seja, at o fim de 2002. Por outro lado, a proposta pretendia
prorrogar todos os incentivos fiscais da Lei 8.248/91 (incluindo, dessa forma, a
capitalizao incentivada e a reduo do IR), e no apenas a iseno de IPI. O projeto no
trouxe grandes debates nem teve relevantes desenvolvimentos at 1999, quando foi
apensado ao PL 342, do deputado Jlio Redecker (devido s normas internas da casa o PL
2.514/96 continuou sendo o projeto principal, mas a discusso centrou-se no texto do PL
342/99). O novo projeto estabelecia a prorrogao da iseno at o ano de 2013,
conformando assim o prazo ao estabelecido na constituio federal para a ZFM (noto que
na justificativa do autor e no voto do relator deputado Jlio Semeghini no feita qualquer
referncia a esse ponto. Ambos buscaram legitimar a prorrogao apenas pelos mritos
internos da poltica). tambm instituda, pela primeira vez, uma reduo gradual do
benefcio fiscal ao longo dos anos, de forma a exigir da indstria ganhos de
produtividade, nas palavras do relator28.
A bancada do estado do Amazonas ops-se ao novo prazo sugerido, afirmando que
a prorrogao trazia prazo duas vezes maior ao previsto pela legislao inicial. Alm disso,
uma argumentao frequentemente utilizada para justificar a renovao era o risco das
empresas de informtica migrarem para a ZFM, o que certamente vinha de encontro ao
interesse desses parlamentares. Para viabilizar a aprovao do projeto, foi fechado um
acordo que envolvia dois pontos: a reduo do prazo da prorrogao, que passaria a valer
apenas at 2009, e uma alquota diferenciada para as regies Norte, Nordeste e CentroOeste, que garantiria uma reduo em torno de 1% no preo final dos produtos dessas
regies29.
Outro ponto debatido pelos parlamentares foi a destinao dos recursos de pesquisa
e desenvolvimento. Havia uma reclamao de que a quase totalidade desses recursos
estaria sendo utilizada apenas nas regies sul e sudeste, tanto na pesquisa empresarial
quanto nos convnios com universidades e instituies de ensino. Considerando que um
dos principais objetivos da lei era a capacitao tecnolgica e a formao de recursos
humanos, os parlamentares dos demais estados passaram a exigir a destinao de parte
desses recursos a instituies localizadas fora do eixo tradicional. O acordo quanto a este

28
29

Conforme Dirio da Cmara dos Deputados, 19.10.1999, p. 49_381.

Conforme Dirio da Cmara dos Deputados, 19.10.1999, p. 49_385.

143
aspecto passou a exigir o direcionamento de 40% dos recursos em pesquisa e
desenvolvimento para as regies norte, nordeste e centro-oeste.
Em dezembro de 2000 o cenrio ganha mais um elemento de complicao,
agravando as divergncias. O Estado do Amazonas tentava resguardar benefcios para a
regio de Manaus no apenas atravs de seus parlamentares no Congresso Nacional, mas
tambm atravs de uma Ao Direta de Inconstitucionalidade impetrada perante o STF, na
qual o Estado atacava as medidas provisrias do governo federal que prorrogavam os
incentivos Lei de Informtica. No sexto dia daquele ms o tribunal deferiu a cautelar,
suspendendo imediatamente a validade dos benefcios fiscais30.
A deciso foi recebida com surpresa e forte preocupao pelo governo federal e
pela indstria. Alm de toda a reestruturao no sistema de preos que a incidncia do IPI
iria acarretar, criou-se ainda um forte receio acerca de uma possvel cobrana retroativa do
imposto. Uma situao com severas repercusses para os empresrios localizados fora da
regio da ZFM.31
Aps o perodo de aproximadamente uma semana discutindo qual seria a melhor
soluo para o problema criado pelo STF, o governo opta por no editar mais uma medida
provisria com a iseno do imposto, o que significaria um conflito com a deciso judicial
e possivelmente um impasse institucional com o poder judicirio. Ao invs disso, adota
uma soluo mais conciliadora: edita o Decreto 3.686/00, na qual reduzia a alquota do IPI
para 2% para os bens de informtica ali relacionados.
Embora a medida solucionasse momentaneamente o impasse, a situao parecia
insustentvel sem a aprovao da nova legislao pelo Congresso Nacional. O projeto de
lei j havia sido aprovado na cmara, e se encontrava no senado federal para discusso. A
bancada do Amazonas, entretanto, habilmente conseguiu gerar uma nova controvrsia que
emperrava a aprovao da lei. Foi inserido um novo dispositivo no texto do projeto, atravs
do qual o estado da federao que tivesse sido responsvel por mais da metade da iseno
30

Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADI) no. 2.348. Julgamento em 7 dez. 2000, Relator Min. Marco
Aurlio. O acompanhamento do processo pode ser visualizado atravs da pgina do STF, em
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudencia.asp?s1=(ADI$.SCLA.%20E%202348.NUM
E.)%20OU%20(ADI.ACMS.%20ADJ2%202348.ACMS.)&base=baseAcordaos>. Acesso em 28.4.2008.
31
Conforme notcia: LEI de Informtica: a indstria por um fio. Informtica Hoje, n. 509, dez. 2000, pp. 1617.

144
fiscal do IPI nos dois anos anteriores no poderia receber novos projetos (art. 10). O alvo
era obviamente a indstria de informtica paulista, numa tentativa de enfraquecer os plos
ali estabelecidos. Para evitar uma disputa que atrasaria ainda mais a aprovao da lei, os
demais parlamentares aceitaram a incluso desse artigo, certos que estavam do veto do
presidente Fernando Henrique Cardoso, que realmente assim o fez.
Solucionadas essas e outras controvrsias (uma das maiores sendo a incluso de
monitores e aparelhos celulares no rol de bens incentivados), o projeto aprovado pelo
Congresso Nacional e promulgado em janeiro de 2001 como a Lei 10.176. As novidades e
principais pontos desta lei j foram discutidos: ela prorrogava os incentivos relativos ao IPI
at o ano de 2009, havendo um aumento gradual da tributao a partir de 2001; as regies
norte, nordeste e centro-oeste receberam um incentivo fiscal maior; e parte dos recursos
exigidos de pesquisa e desenvolvimento (5% do faturamento bruto) deveriam ser utilizados
em instituies de ensino das mesmas regies mencionadas, alm do 0,5% que deveria ir
para o FNDCT32.
A aprovao da lei no significava o fim das discusses. At a nova
regulamentao e a aprovao dos PPBs das empresas, os incentivos fiscais previstos no
beneficiariam de fato as empresas. Para evitar maiores delongas nesse processo, a prpria
lei estabeleceu que o poder executivo deveria regulamentar o processo de fixao do PPB
em at sessenta dias. O decreto que regulamentava a nova legislao, entretanto, s veio no
final de abril (Decreto 3.800/01). E as portarias para definio dos processos produtivos e
dos requisitos para as instituies de ensino participarem dos projetos de pesquisa
envolvendo apenas foram publicadas em junho (Portarias Interministeriais MDIC/MCT 90
e 253, e Portaria MCT 252).
Por fim, havia ainda um ponto pendente, que era a alquota do IPI. Como
mencionado, para contornar a deciso do STF anulando as medidas provisrias anteriores
Lei 10.176/01, o governo federal havia editado decreto reduzindo o imposto a apenas 2%.
Esse valor de tributao, entretanto, no era aplicvel apenas aos bens de informtica com
agregao de valor local na produo, mas a todos os bens, incluindo importados. Isso
gerava um grave problema, pois significava que a fabricao local tinha pouco ou quase

32

Os chamados fundos setoriais, que sero debatidos no prximo captulo.

145
nenhum favorecimento tarifrio, gerando um grande medo por parte da indstria da
concorrncia internacional. Setores do governo, no entanto, acreditavam que esta era uma
boa oportunidade para reduzir a tributao e a proteo indstria, e pretendiam manter o
valor cobrado do IPI. (AQUINO, 2001). A situao s seria resolvida ao final de 2001,
quando o governo federal assina as primeiras portarias aprovando o PPB solicitado por
algumas empresas, e editando o decreto que restaurava as alquotas do IPI a valores entre
10% e 15%33.
Tomando o ano de 1999 como o incio das discusses mais urgentes sobre a
prorrogao da poltica de informtica, foram assim 3 anos at que se tivesse uma posio
clara do setor pblico acerca dos instrumentos de incentivo para o setor. A demora nas
tomadas de decises governamentais certamente uma marca desse processo de transio,
que trouxe prejuzos para a indstria devido incerteza gerada e a no linearidade e
fugacidade das normas (principalmente considerando as diversas medidas provisrias, a
deciso do supremo tribunal e o decreto governamental).
Retomo ainda que as grandes divergncias no se encontravam no setor privado
(onde no havia muitos opositores poltica), mas entre grupos de interesses dentro do
prprio governo (Ministrio da Fazenda e MCT), e entre parlamentares defensores de duas
polticas pblicas tambm do governo federal.
3.7 O governo Lula da Silva e a segunda renovao da Lei de Informtica
Conforme Campanrio et. al., durante os anos do governo Fernando Henrique
Cardoso a poltica econmica foi voltada abertura econmica, causando profundas
mudanas estruturais na indstria ao afetar seu nvel de investimento, preos, produo,
valor adicionado, margens, emprego, coeficientes de comrcio e produtividade.
Considerando a necessidade de consolidao do Plano Real e as crises econmicas
internacionais ocorridas ao final dos anos noventa, deu-se preponderncia aos instrumentos
estabilizadores da poltica econmica. A idia de poltica industrial, especialmente se
considerada sob uma perspectiva sistmica e integrada de diversos setores, foi
negligenciada ou abandonada. (CAMPANARIO, SILVA E COSTA, 2005).

33

Conforme notcia: A LEI de informtica, enfim, sai do papel. Informtica Hoje, n. 531, dez/2001, p. 4.

146
Tentando estabelecer uma tipologia classificatria das diversas polticas pblicas
voltadas promoo industrial no Brasil, os autores situam esse perodo em uma fase que
vai de 1989 at 1999:
Nesta nova fase, seriam empregados instrumentos passivos de poltica
industrial, baseados nos mecanismos de livre mercado, como meios de promover
o desenvolvimento industrial. Este modelo, ainda no totalmente superado, se
baseia na (re)insero externa da economia brasileira por meio da abertura
comercial, financeira e patrimonial dos setores pblico e privado, privilegiando
as foras de mercado como melhor meio de garantir a estabilidade de preos, a
eficincia do setor produtivo industrial e a defesa da concorrncia.
(CAMPANARIO, SILVA E COSTA, 2005, p. 6).

A partir do incio do governo Lula da Silva em 2003, o tema da poltica industrial

voltou pauta. J no PPA apresentado pelo governo ficou clara essa inteno de voltar
promoo setorial e estabelecer um marco regulatrio e de incentivos indstria.
Conforme a exposio da orientao estratgica do plano, a poltica industrial a ser
concebida atuaria em dois nveis: horizontal e vertical. As polticas horizontais seriam
concentradas na reduo do custo Brasil e na busca de isonomia de tratamento das
exportaes e importaes brasileiras de bens e servios. Considerando a natureza dessas
medidas, identifica-se ento um elemento de continuidade e no ruptura com as idias
macroeconmicas seguidas pelo governo anterior. O governo reconhece, entretanto, a
insuficincia dessas medidas, ao afirmar que elas no seriam suficientes para aumentar a
competitividade e diversificar a produo brasileira. afirmada a importncia de setores
estratgicos, e a necessidade de definir critrios de escolha e polticas prioritrias para se
atingir os objetivos de elevar o investimento em indstrias exportadoras, que substituam
importaes e com elevado nvel de utilizao de capacidade. Entre esses critrios,
destacam-se o desempenho, a temporalidade e a transparncia das polticas verticais.
(MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, s.d., p. 9).
Ao final de 2003 o governo lana as Diretrizes da PITCE. O documento explicita as
estratgias e objetivos pretendidos com a retomada de uma nova poltica industrial. O
documento

apresenta

especial

destaque

nos

temas

de

inovao,

pesquisa

desenvolvimento e setores intensivos em tecnologia. detectada a baixa contribuio

desses setores para a pauta de exportaes brasileiras, e a importncia econmica e social
em desenvolv-los. A poltica teria assim por objetivo estimular a capacidade inovadora
das empresas, preocupando-se com sua competitividade internacional e insero no

147
mercado externo. Nesse contexto so eleitos 4 setores considerados estratgicos, sendo
dois deles pertencentes ao complexo de informtica (software e semicondutores).
luz dessa retomada das discusses sobre a instituio de uma poltica industrial
no Brasil, o MCT promove, ao final do ano de 2003, o I Seminrio Resultados da Lei de
Informtica. Reunindo empresrios, profissionais, professores e pesquisadores atuantes em
empresas beneficirias dos incentivos da Lei, e em instituies de ensino e pesquisa que
receberam recursos da contrapartida da Lei, bem como representantes dos rgos da
administrao pblica, o seminrio teve por objetivo discutir a Lei de Informtica e o
estmulo a investimentos em pesquisa, desenvolvimento e produo. (SEPIN, 2004).
O seminrio contou com apresentaes de representantes de 28 empresas
beneficiadas, alm de universidades, institutos de pesquisas e dos programas prioritrios do
MCT financiados pela poltica. O tom geral era amplamente favorvel e otimista com os
resultados da lei. A palestra de abertura proferida pelo ento secretrio executivo do CATI,
Arthur Pereira Nunes, que apresentou extensos dados sobre o crescimento do setor sob a
gide da poltica, mo-de-obra empregada, os investimentos em pesquisa e
desenvolvimento e os programas pblicos financiados. Apresentaes de pesquisadores
davam a dimenso da importncia dos recursos para seus respectivos institutos de
pesquisa, como apresentado por Campanrio em nome do Instituto de Pesquisas
Tecnolgicas - IPT da USP 34.
Considerando esse cenrio e o ambiente propcio para decises polticas favorveis
ao desenvolvimento industrial, era de se esperar que a segunda renovao da Lei de
Informtica, a Lei 11.077/04, fosse fruto desse momento, uma deciso razoavelmente
consciente e deliberada acerca de uma poltica que, aps uma avaliao criteriosa, foi
considerada benfica e promotora de efeitos favorveis para a indstria. A PITCE, o debate
promovido pelo MCT, todos esses elementos de alguma forma apontam para um processo
de legitimao poltica de retomada dos incentivos fiscais da Lei de Informtica, como se
tivessem sido previamente planejados para fornecer subsdios para a renovao que estaria
por vir.

34

Disponvel em <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/33541.html>. Acesso em 7.5.2008.

148
Entretanto, a pesquisa e resgate do processo de gerao da Lei 11.077/04 revelam
que essa hiptese, em grande parte, falsa. No pretendo com isso afirmar que os
elementos acima levantados tenham sido completamente irrelevantes ou desconexos em
relao nova legislao aprovada. Apenas no foram os aspectos preponderantes. A
leitura dos debates parlamentares na Cmara dos Deputados demonstra que um terceiro
fator, frequentemente citado neste captulo, teria mais uma vez infludo: a disputa de
incentivos com a ZFM.
A histria da segunda renovao da Lei de Informtica comea com a reforma
tributria proposta pelo novo governo Lula da Silva no incio de seu mandato. Logo que
assumiu o governo, o presidente encaminhou ao congresso o seu projeto (PEC 41/03), em
moldes muito prximos quele j anteriormente enviado pelo seu antecessor e debatido
pelos parlamentares (PEC 175/95). O objetivo da reforma propalado pelo governo era a
racionalizao e simplificao dos tributos, e promover a justia social, desonerando as
pessoas de menor renda e ampliando a progressividade do sistema35.
A proposta foi objeto de grande debate antes e depois de sua aprovao. A despeito
de seus objetivos, tributaristas afirmavam que a PEC, se aprovada nos termos propostos
pelo governo, traria novas irracionalidades ao sistema tributrio nacional e aumentaria a
carga tributria. Devido ao alto grau das discordncias, diversas alteraes tiveram que ser
acordadas na cmara e no senado que permitissem a aprovao da mudana constitucional.
Os principais pontos da proposta do governo eram a progressividade do ITR, do ITCMD e
do ITBI, a regulamentao do ICMS por normas de carter nacional (lei complementar e
regulamento por colegiado de estados) e harmonizao das legislaes e alquotas, e a
prorrogao da CPMF. Em sua redao original, a PEC 41/03 no fazia qualquer referncia
sobre a Lei de Informtica ou a iseno de IPI. Esse tema, alis, no tinha qualquer relao
ou motivo aparente para ser debatido conjuntamente com essa reforma tributria.
No curso dos debates no congresso, deputados ligados ao estado do Amazonas
identificaram a reforma como uma oportunidade para ampliar os benefcios da ZFM que,
de acordo com a redao original da Constituio, se encerraria em 2013. Haja vista toda a
dificuldade e polmica para aprovao da proposta do governo, esses parlamentares

35

Exposio de motivos da PEC 41/03 - E.M.I. no. 84/MF/C.Civil. Braslia, 2003.

149
compreenderam a importncia de seu apoio, e, em um processo de barganha, utilizaram
como moeda poltica de troca a prorrogao da rea de livre comrcio. Assim, foram
apresentadas propostas de emendas PEC 41/03 nesse sentido, com argumentaes
semelhantes, afirmando que seja no comrcio, na indstria, na agropecuria, ou mesmo na
rea social e ambiental, a Zona Franca vem irradiando notveis e indispensveis benefcios
para toda Amaznia Ocidental36, e ainda oportuno assegurar a continuidade do modelo,
de vez que caminhando para o prazo final de 2013, a atrao de novos empreendimentos
comea a se tornar difcil em virtude do tempo necessrio para a maturao de
investimentos 37.
Para incluso da reivindicao dos deputados amazonenses na emenda
constitucional foi firmado um acordo com o governo e os demais parlamentares. E um dos
elementos dessa composio era que a prorrogao da ZFM seria compensada com uma
renovao da Lei de Informtica tambm por mais dez anos. Este ponto foi muito bem
exposto pelo relator da comisso de desenvolvimento econmico, industrial e comercial da
cmara dos deputados que analisou o projeto de alterao da Lei de Informtica, Lo
Alcntara:
a principal motivao econmica por trs da determinao da emenda
constitucional n 42, de 19 de dezembro de 2003 (Art 5), relativa reforma
tributria, diz respeito extenso, procedida no Art. 3 da mesma Emenda, dos
benefcios fiscais gozados pela Zona Franca de Manaus de 2013 para 2023.
Postergando tais incentivos regionais, sem que houvesse qualquer alterao do
cronograma de concesso de incentivos fiscais no setor de tecnologias de
informao previstos para o resto do pas, muito possivelmente implicaria em
forte movimento de relocalizao industrial, nesse setor, das outras reas do pas
para a Zona Franca de Manaus. As distores econmicas que seriam geradas
como conseqncia de tal movimento poderiam ser, de fato, substanciais,
inclusive com impactos negativos sobre a competitividade do setor no pas 38.

Localizei poucas referncias esparsas sobre esse acerto que trouxe os parlamentares
nortistas para a sustentao da PEC 41/03, mas sua existncia parecer ser de fcil
comprovao. Ao apresentar seu parecer ao plenrio, o deputado Virglio Guimares fez
uma indireta meno ao assunto apesar da demora, os colegas [parlamentares do
36

Conforme Justificao da emenda aditiva 5 PEC 41/03, da deputada Vanessa Graziotin.

Justificao da emenda aditiva 312 PEC 41/03, dos deputados Luprcio Ramos, tila Lins, Carlos Souza,
Francisco Garcia, Humberto Michiles, Pauderney Avelino, Silas Cmara e Vanessa Graziotin. Cito as
principais emendas PEC 41/03 que buscavam prorrogar a ZFM, juntamente com a respectiva autoria:
Emenda 5 (Vanessa Grazziotin), 14 (Pauderney Avelino), 153 (Silas Cmara), 222 (Luprcio Ramos), 312 e
343 (Humberto Michiles).
38
Parecer do relator, disponvel em <http://www2.camara.gov.br/proposicoes/loadFrame.html?link=http://
www.camara.gov.br/internet/sileg/prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&Ano=2004&Numero=3015
&sigla=PL>. Acesso em 28.5.2008.
37

150
Amazonas] foram compreensivos e participaram das negociaes, como j havia ocorrido
na Comisso no caso da prorrogao dos incentivos Zona Franca, o que trouxe
desenvolvimento s reas de informtica e microeletrnica39. Mais explicitamente, nos
debates do projeto que resultaram na lei 11.077/04 o deputado Jlio Semeghini mencionou:
Estamos cumprindo grande acordo que esta Casa fez, com a assinatura de
todos os Lderes, de prorrogar por 10 anos, de forma justa, o prazo de
vigncia dos incentivos fiscais concedidos Zona Franca de Manaus.
Naquele dia, assumimos nesta Casa o compromisso de prorrogar tambm
por 10 anos os benefcios de toda a indstria de informtica e de
telecomunicaes no resto do Pas, de forma a assegurar a competitividade das
indstrias em todos os Estados brasileiros. O Poder Executivo cumpriu o acordo
e mandou o projeto para a Cmara. (grifos nossos).40

No mesmo sentido o deputado Beto Albuquerque

Este um compromisso do Governo de dar ao setor de informtica, no que
se refere a prazo, o mesmo tratamento conferido Zona Franca de Manaus
na reforma tributria. Foi uma equiparao de direitos, apostando que ambos
os segmentos, a Zona Franca de Manaus e o setor de informtica, juntos, com
mais prazo e iguais benefcios, sem dvida, impulsionaro cada vez mais o
desenvolvimento econmico do nosso Pas. (grifos nossos).41

Assim, com base nesse pacto, a emenda constitucional 42/03 inseriu novo artigo no
ato das disposies constitucionais transitrias (ADCT) (artigo 92), no qual dava ZFM
mais dez anos de vigncia, e determinou ao Poder Executivo encaminhar projeto de lei ao
Congresso Nacional, sob o regime de urgncia constitucional, para disciplinar os
benefcios fiscais para a capacitao do setor de tecnologia da informao, que vigero at
2019 nas mesmas condies ento em vigor (artigo 5).
Em maro de 2004 o governo remete ao Congresso Nacional o projeto de lei 3.015,
cumprindo o disposto na emenda constitucional. O texto inicial no se afastava da
legislao anteriormente em vigor (Lei 10.176/01), estabelecendo uma reduo gradual dos
benefcios, a exigncia de contrapartida em pesquisa e desenvolvimento, e incentivos
maiores para as empresas localizadas nas regies norte, nordeste e centro-oeste. O projeto
incorporava uma alterao efetuada na legislao em 2003, atravs da Lei 10.664/03, que
39

Parecer
proferido
em
plenrio,
disponvel
em
<http://www.camara.gov.br/sileg/
MostrarIntegra.asp?CodTeor=160879>. Acesso em 28.5.2008.
40
Parecer proferido em plenrio, disponvel em <http://www2.camara.gov.br/proposicoes/
loadFrame.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/sileg/prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&
Ano=2004&Numero=3015&sigla=PL>. Acesso em 28.5.2008.
41
Parecer proferido em plenrio, disponvel em <http://www2.camara.gov.br/proposicoes/
loadFrame.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/sileg/prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&
Ano=2004&Numero=3015&sigla=PL>. Acesso em 28.5.2008.

151
dava tratamento diferenciado para unidades de processamento digitais de pequena
capacidade baseadas em microprocessadores.
Uma vez que a emenda constitucional j havia determinado o novo prazo dos
incentivos, o debate no Congresso Nacional para aprovao do PL 3.015/04 versou muito
pouco ou nada sobre a convenincia da nova legislao. A discusso ateve-se, assim, a
questes pontuais da poltica, alguns problemas a serem solucionados ou melhorias
sugeridas. Cito abaixo alguns desses pontos:
1. Alterao da base de clculo dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento
(apenas os produtos incentivados, e no todo o faturamento da empresa, conforme a lei
anterior).
2. O Senado apresentou emenda ao projeto sobre o tema das compras governamentais.
Props a utilizao da modalidade prego (mais simplificada e clere) nas compras
pblicas de bens de informtica, e especificou mais detalhadamente as condies nas quais
as empresas locais beneficiadas seriam preferidas em procedimentos licitatrios.
3. A incluso, nos benefcios fiscais, de determinados bens ou partes, como monitores
de vdeo, aparelhos telefnicos que incorporem tecnologia digital, e discos rgidos e
pticos (estes sob a alegao de que enfrentavam forte concorrncia do contrabando de
produtos importados).
4. Um ponto muito controverso foi a anistia ou parcelamento de dbitos atrasados de
recursos de pesquisa e desenvolvimento, que no haviam sido gastos pelas empresas nos
percentuais exigidos pela lei. Os fabricantes realizaram grande presso poltica para serem
anistiados desses dbitos, ou que se chegasse a uma soluo intermediria que no exigisse
sua excluso dos benefcios da lei (o que certamente representaria o fim da empresa). De
outro lado a burocracia governamental atrelada a interesses fiscais no concordava com a
anistia.
A Lei 11.077 sancionada pelo presidente no final do ano de 2004. Os incentivos
mais uma vez so escalonados para ter um trmino gradual (fasing-out), iniciando com
uma leve reduo em 2006 at uma alquota mais alta de IPI em 2016 (30%), que valer
at o final 2019. Os percentuais de investimentos em pesquisa seguem a mesma lgica.

152
Um ponto relevante nesta nova verso da legislao foi a retomada do incentivo
especfico ao desenvolvimento local de produtos. Alm da exigncia de contrapartida em
atividades de pesquisa e desenvolvimento, a Lei 11.077/04 estabeleceu que produtos e bens
de informtica desenvolvidos no pas teriam uma maior reduo na carga de IPI do que
aqueles que fossem simplesmente fabricados localmente conforme o PPB. A diferena da
carga tributria incidente entre os dois grupos no chega a ser de grande monta. O valor da
reduo de IPI apenas 15% maior para os produtos desenvolvidos no pas (95%) do que
para os demais (80%) at 2014, e a partir de 2016 ambos tero o mesmo benefcio de 70%
a menos no valor do imposto.
Ainda assim, a inovao trazida pela nova lei traz de volta uma abordagem que
tinha sido completamente abandonada desde a extino da reserva de mercado. O
desenvolvimento interno de tecnologia no foi parmetro para concesso de benefcios
fiscais durante toda a dcada de noventa nas edies anteriores da lei. Somado ao fato de
que a legislao no exigia quaisquer metas ou objetivos concretos para as atividades de
pesquisa e desenvolvimento, razovel argumentar que o desenvolvimento interno de
novos produtos no foi uma preocupao central da poltica de informtica, ao menos at a
Lei 11.077/04.
Seria enganoso, contudo, relacionar essa nova estrutura de incentivos a uma
retomada do esforo tecnolgico nacionalista, especialmente nos moldes imaginados pelos
guerrilheiros tecnolgicos. Isto porque o valor irrisrio do benefcio fiscal est longe de
ser suficiente para uma estratgia de estufa ou barreira tarifria que compensasse o custo e
esforo de empresrios locais abrirem mo da importao de tecnologia externa e
lanarem-se ao risco do desenvolvimento local.
Faz mais sentido, assim, entender essa alterao da lei como mais uma forma de
tentar atrair recursos e centros de pesquisa de empresas estrangeiras que atuem no Brasil e
que, por fora dos investimentos exigidos, j realizem aqui algum esforo tecnolgico. Ao
conceder um privilgio superior aos produtos desenvolvidos internamente, a lei tenta
incentivar tais empresas a inserir o pas em seu circuito relevante e estratgico de

153
pesquisas, desenvolvendo produtos que sero comercializados no mercado interno e
possivelmente no exterior42.
A abordagem proposta apresenta alguns problemas, especialmente considerando
que as atividades de pesquisa e desenvolvimento nas empresas de tecnologia da
informao encontram-se atualmente fragmentadas e dispersas nas mos de diferentes
atores e localidades, entre pesquisadores internos, contratados e parcelas terceirizadas do
trabalho em um regime prximo empreitada. Essas questes sero destacadas no prximo
captulo, quando discutirei a estratgia de pesquisa da poltica.
Outro ponto importante a destacar na lei a obrigao estabelecida ao poder
executivo de apresentar relatrios bianuais de avaliao os incentivos da lei e de sua
aplicao no perodo. Conforme mencionado pelo relator da comisso de desenvolvimento
econmico, indstria e comrcio da cmara dos deputados, Lo Alcntara,
Um dos maiores problemas das polticas setoriais brasileiras baseadas em
incentivos fiscais, alm de outros, a falta de mecanismos de avaliao de
desempenho. O Legislativo e a Sociedade em geral, em geral, tendem a se ver
privados de informaes consistentes sobre o resultado de tais incentivos. Afinal
de contas, o que o Estado deixa de receber em receita tributria tem um custo de
oportunidade no que se deixa de gastar em setores cruciais como sade e
educao. Saber o efeito do uso alternativo desses recursos pelas empresas
beneficiadas se torna, portanto de suma importncia.43

Por fim, a ltima parte da histria da poltica de informtica at o presente foi a

regulamentao da nova lei, que levou mais de 20 meses para sua edio (ocorrendo em
setembro de 2006). Alguns assuntos foram objeto de pesada negociao entre governo e
empresas, especialmente a questo do pagamento, parcelamento e multa dos dbitos
atrasados de pesquisa e desenvolvimento. At a aprovao da nova lei, diversas empresas
deixaram de cumprir o percentual exigido nessas atividades, ou tiveram suas contas
rejeitadas pelo ministrio da cincia e tecnologia. A regularizao dos dbitos dessas
empresas, permitindo a elas continuar usufruindo dos benefcios fiscais, era um grande
impasse e uma questo central a ser resolvida.
42

Nesse sentido declarou o ento coordenador da rea de tecnologia da informao do MCT, Roberto
Martins. Disponvel em <http://www.inovacao.unicamp.br/report/news-leideinformatica.shtml>. Acesso em
23.6.2008.
43
Parecer
do
relator,
disponvel
em
<http://www2.camara.gov.br/proposicoes/
loadFrame.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/sileg/prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&
Ano=2004&Numero=3015&sigla=PL>. Acesso em 28.5.2008.

154

O decreto que regulamentou a nova lei (5.906/2006) tambm trouxe outras

alteraes, como uma tentativa de simplificar os procedimentos para obteno dos
benefcios, considerando que uma das maiores reclamaes das empresas era o tempo
gasto pelo MCT para sua aprovao, e um detalhamento minucioso das atividades de
pesquisa e desenvolvimento aceitas pelo governo.
Com isso se encerram as principais reformas e renovaes da Lei de Informtica
realizadas at o presente. Como meu objetivo era a anlise e compreenso de seus
elementos normativos e institucionais ( luz dos fatores polticos e econmicos que os
determinaram), dou por concluda a tarefa de reconstruo histrica da poltica em sua fase
aps a abertura econmica do setor. Resta, contudo, entender quais foram seus resultados
efetivos e problemas, o que passo a analisar nas prximas sees.
3.8 A indstria de informtica no mundo e a abertura de mercado no Brasil
Destacar e analisar os efeitos da poltica brasileira de informtica nos anos noventa
uma tarefa que apresenta um desafio prprio. Fora toda a dificuldade envolvida na
avaliao de qualquer poltica pblica setorial, atravs de seus indicadores, dados e
informaes relevantes, h ainda outros problemas especficos neste caso. O perodo no
qual foi implantada a poltica coincidiu com dois outros momentos relevantes para a
indstria. Em primeiro lugar a abertura de mercado, j descrita aqui, que embora no tenha
se limitado informtica, teve repercusses muito fortes nesse setor. Alm disso, o final do
sculo passado e incio do presente foi uma poca com especiais caractersticas no
mercado global de equipamentos de informtica. O vigoroso crescimento seguido da crise
das empresas de alta tecnologia no incio da dcada influenciou fortemente os resultados e
a dinmica desse setor no mundo todo, com evidentes reflexos no cenrio brasileiro. Por
essa razo, torna-se difcil separar esses dois elementos da poltica que comea com a Lei
8.248/91. Para tentar minimizar esse problema, irei, em breves linhas, apresentar um
resumo sobre esses temas.
A dcada de noventa representou para a indstria de informtica mundial uma
continuao, em termos gerais, de duas tendncias que j a acompanhavam desde o seu
surgimento: um crescimento vertiginoso, acima da mdia das economias nacionais e dos

155
demais setores econmicos, e a alta concentrao do desenvolvimento e produo em
pases e grupos econmicos que dominam essa tecnologia.
Pode-se afirmar que a indstria de informtica viveu uma era de prosperidade e de
grande expanso durante toda a dcada de noventa. O setor de Tecnologia da Informao e
Comunicao - TIC cresceu a uma taxa mdia anual de 7% de 1992 a 1997, vendo seu
mercado global erguer-se de um valor total de 1,3 trilhes de dlares para 1,8 trilhes. A
maior parte desse crescimento deveu-se aos Estados Unidos, que representavam cerca de
36% desse mercado, seguidos do Japo e dos pases no membros da OCDE (dentre eles o
Brasil). A maior parte dos gastos referia-se ao setor de telecomunicaes, que respondeu
por mais da metade de todo o crescimento das TIC no perodo. A intensidade das TIC
(calculada atravs dos gastos como uma proporo do PIB) tambm cresceu
consideravelmente no perodo, a uma taxa mdia de 2,5% nos pases da OCDE. (OCDE,
2000, pp. 32-34).44
O comrcio desses produtos e equipamentos representava em 1990 cerca de 6,4%
do total de bens comercializados mundialmente. Em 1998 esse percentual sobe para
10,4%, demonstrando assim um crescimento da importncia relativa e uma maior
disseminao dos equipamentos e produtos de alta tecnologia, especialmente nas empresas
e populaes de mais alta renda. Tambm aqui o setor de telecomunicaes teve papel
importante, com suas exportaes e importaes tendo mais do que triplicado no perodo.
O segmento de equipamentos de computao, todavia, representava a maior fatia desse
comrcio, com cerca de 45% das exportaes dos pases da OCDE. (OCDE, 2000, p. 26).
Todo esse setor, poca, encontrava-se absolutamente concentrado nos pases da
OCDE. Os pases do bloco respondiam por mais de 80% dos equipamentos de TIC, com
uma concentrao ainda maior no setor de equipamentos de comunicao. Ainda assim,
negligenciando as disparidades existentes entre os demais pases, pode-se afirmar que
parcela significativa dessas economias tambm foi afetada e vivenciou um enorme
crescimento do comrcio e utilizao da informtica. As 20 maiores economias de pases
no-membros da OCDE alcanaram um mercado de 170 bilhes de dlares em 1997, com
uma espetacular taxa de crescimento anual de 15,5% desde 1992, o que superior ao dobro
44

Neste estudo da OCDE o setor de TIC entendido como composto pela indstria de hardware, software e
servios para TI e telecomunicaes.

156
da mdia da OCDE. (OCDE, 2000, p. 35). O grfico abaixo, retirado do referido estudo da
organizao, apresenta os nmeros de alguns desses pases. Ressalto a liderana do Brasil
no setor, frente da China, com um crescimento anual mdio acima de 20%, um nmero
extremamente elevado qualquer que seja o cenrio considerado.
MERCADO DE ICT ENTRE PASES NO-MEMBROS DA OCDE

Valores em bilhes de dlares norte-americanos

CAGR(%): compound annual growth rate (taxa composta de crescimento anual)
Fonte: OECD, 2000, p. 37. Noto que para o caso brasileiro esses dados parecem incoerentes com alguns
indicadores internos que apresentarei adiante, possivelmente por diferenas metodolgicas. A discrepncia,
entretanto, no chega a prejudicar os argumentos apresentados.

Considerando apenas o mercado de equipamentos (hardware), recorte mais

prximo ao deste estudo, os dados apenas confirmam a tendncia de crescimento. O
crescimento anual mdio desse segmento nos pases da OCDE de 7,3% no perodo 19921997. O dado interessante o crescimento e consolidao da importncia adquirida pelos
pequenos computadores pessoais, que passaram a representar 49% do mercado total de
hardware nos mencionados pases. As principais explicaes para esse fenmeno a
disseminao profunda desses equipamentos nos pases da OCDE, que foi permitida pelo
aumento da demanda por computadores nas empresas, escolas e casas, conjugada com uma
acentuada queda nos preos desses produtos, fruto do avano tecnolgico dos
semicondutores e outros componentes e da guerra de preos entre os fabricantes. (OCDE,
2000, p. 60-63).

157
O ciclo virtuoso de crescimento foi repentinamente interrompido pela crise no
mercado financeiro internacional envolvendo as empresas de alta tecnologia,
especialmente aquelas relacionadas internet (a crise das ponto-com). Essa foi a
primeira grande crise estrutural pela qual passaram as empresas de informtica, com
diminuio real do valor de suas vendas.
A crise iniciou-se no ano 2000, mas seus efeitos realmente se materializaram em
maior gravidade no ano seguinte. Algumas hipteses e explicaes foram a partir de ento
elaboradas para explicar o que havia acontecido com um dos setores econmicos que at
ento havia apresentado taxas de crescimento sustentavelmente altas. Podem ser citadas
como causas a explicar parcialmente o problema: o investimento excessivo das firmas,
especialmente em capacidade de telecomunicaes, esperando uma demanda por servios
que no se realizou; um ajuste nos preos das aes e valores mobilirios das empresas (o
estouro da bolha), o que reflete uma crise de confiana e nas expectativas de sucesso e
retorno financeiro; a saturao de mercados relevantes para essas empresas, como o de
computadores pessoais nos Estados Unidos e o de telefonia celular na Europa; mtodos de
produo mais eficientes que passaram a demandar menores estoques; e a guerra de preos
entre as empresas quando a crise deflagrou e ocorreu o estouro da bolha. (OCDE, 2002,
p. 25).
Em 2002 o setor iniciou uma reao contra o cenrio de crise, apresentando j taxas
de crescimento maiores em 2003 (2,2% para os pases da OCDE) e 2004 (previso de 3,4%
poca). As firmas, especialmente as de maior porte, retomaram seus investimentos,
havendo uma concomitante volta do consumo. A recuperao, entretanto, no ocorreu em
igual intensidade nos diversos setores e pases nos quais opera a indstria, causando uma
recomposio no quadro e mapa de atividades. Os setores de consumo e negcios
(computadores pessoais, banda larga e aparelhos de telefonia celular) apresentaram slido
crescimento mais acelerado, em detrimento de bens de investimento, como a infraestrutura em telecomunicaes, que sentiriam por mais tempo os efeitos do superinvestimento45.

45

Uma adequada descrio dessa retomada feita em OCDE, 2004.

158
No que tange aos impactos e repercusses da abertura de mercado do incio dos
anos noventa no Brasil, estes foram bem estudados e analisados, at mesmo porque foram
sentidos por quase todos os setores econmicos brasileiros, e no apenas pela indstria de
informtica. Conforme Baumann (1999, p. 18), os anos noventa so considerados a
dcada das reformas. Embora algumas aes iniciais tenham ocorrido no final da dcada
de oitenta, claramente as etapas mais significativas do processo somente comearam a ser
cumpridas a partir de 1990. No final dessa dcada o Brasil surge como uma economia com
um grau expressivo de abertura ao comrcio de bens de capital, e simultnea reduo da
funo do Estado como produtor direto.
Baptista tenta compreender as alteraes ocorridas na estrutura empresarial
brasileira tomando por base inicialmente a forma pela qual o clculo empresarial foi
afetado. Segundo a autora, em trabalho que posteriormente foi complementado com
Cassiolato, so principalmente duas as repercusses no ambiente de negcios. Em primeiro
lugar, o espao de mercado a partir do qual os empresrios passaram a formular suas
estratgias passou a ser o mercado internacional e no o nacional, anteriormente protegido.
Em outras palavras, a indstria brasileira passa a sofrer a concorrncia direta das
importaes. Alm disso, as restries e regras da reserva de mercado limitavam
consideravelmente o conjunto de estratgias disponveis para cada ator. Com a abertura,
diversos elementos que antes eram tomados como parmetros inescapveis do processo
produtivo converteram-se em variveis de deciso, possibilitando aos empresrios a
escolha da melhor alternativa. Podem ser destacados: a separao entre decises de
produo e comercializao, uma vez que a possibilidade de aquisio de peas e
componentes no mercado externo abriu uma alternativa produo local; maior liberdade
nas decises de fabricao ou aquisio de partes e insumos (decises de make-or-buy);
e incremento no leque de opes tecnolgicas, tanto da fonte e tipo da tecnologia quanto da
estrutura contratual a ser utilizada para sua aquisio. (BAPTISTA, 1997).
A autora destaca, entretanto, a existncia de um paradoxo entre, de um lado, o
aumento da autonomia e do nmero de estratgias disponveis e, de outro, uma forte
semelhana entre as opes seguidas pelos diversos atores, basicamente a escolha de
parceiros ou fornecedores externos. (BAPTISTA, 1997).

159
Com base nesse diagnstico pode-se compreender melhor as alteraes causadas na
indstria de informtica pelas medidas liberalizantes do incio da dcada de noventa.
Baptista distingue quatro diferentes efeitos profundos na estrutura industrial desse setor. A
tabela abaixo, com alguns dados apresentados sobre a indstria no perodo, ilustra e
corrobora algumas de suas afirmaes.
INDICADORES DA INDSTRIA DE INFORMTICA(1)
(1986/1990-1991/1995)
INDICADORES
FATURAMENTO BRUTO:
TAXA ANUAL DE CRESCIMENTO (%)
INVESTIMENTOS TOTAIS:
MDIA ANUAL (US$ milhes)
INVESTIMENTOS/FATURAMENTO (% mdio)
DISPNDIOS EM P&D:
MDIA ANUAL (US$ milhes)
DISPNDIOS/FATURAMENTO (% mdio)

1986/1990

1991/1995

16,9

12,4

1.283,9
30,7

471,8
6,8

259,3
5,1

270,9
3,8

COMRCIO EXTERIOR DAS EMPRESAS: (2)

11,1
19,9
IMPORTAES/FATURAMENTO (% mdio)
6,5
3,3
EXPORTAES/FATURAMENTO (% mdio)
(Fonte: Baptista, 1997)
(1) Conceito amplo de indstria de informtica: segmentos de processamento de dados,
teleinformtica, microeletrnica, automao industrial, instrumentao digital e programas de
computador.
(2) Os dados referentes ao perodo 1986-1990 referem-se exclusivamente ao segmento de
processamento de dados.

A primeira grande modificao foi na estrutura produtiva da indstria. O setor de

informtica experimentou uma reduo expressiva nos investimentos totais. Este fenmeno
parece estar associado a trs fatores:
(i) entrada de novas empresas via aquisio ou converso de joint-ventures
(majoritariamente nacionais) em subsidirias integrais de empresas estrangeiras;
(ii) reduo nas taxas de crescimento da produo domstica, seja em funo
da desacelerao do crescimento da demanda, seja como decorrncia da
substituio de parte desta demanda por importaes; (iii) queda da relao
capital/produto, verificada em funo do movimento de desverticalizao e
outsourcing generalizado que vem sendo observado nesta indstria, o que
implica a realizao de um nmero muito menor de atividades produtivas
internamente empresa. (BAPTISTA, 1997).

No mbito do comrcio entre empresas, o fim do ndice de nacionalizao utilizado

pela poltica anterior alterou as estratgias empresariais quanto aquisio de partes e
componentes, que passaram a fornecedores internacionais, tendncia que ganhou fora a
partir da apreciao da moeda brasileira em 1994. Embora tenha havido um aumento das

160
exportaes no perodo, este no conseguiu compensar a tendncia de incremento das
importaes. (BAPTISTA, 1997).
A questo do dficit comercial agudo especialmente relevante no caso da
indstria de informtica no apenas pelo peso acarretado na balana comercial, mas
tambm por evidenciar a desagregao das redes de fornecedores internos e a reduo do
leque de produo local. O caso sintomtico o da indstria de componentes, que sofreu
forte crise a partir da abertura de mercado.
O terceiro efeito foi uma alterao na composio patrimonial da indstria, gerando
uma desnacionalizao de seu capital, uma reverso da tendncia que havia sido
determinada pela reserva de mercado. Conforme Baptista, esse processo teve duas fases.
Num primeiro momento (1990-1993) ocorreram os acordos de licenciamento de tecnologia
e distribuio, alm da formao de joint-ventures, tema especialmente relevante do
perodo de transio da poltica. A segunda fase ocorrida aps esse perodo caracterizou-se
pela dissoluo desses acordos, na medida em que as empresas nacionais foram sendo
paulatinamente absorvidas pelo capital estrangeiro. (BAPTISTA, 1997).
Tambm as capacidades tecnolgica da indstria revelam um alto revs desse
processo de reestruturao ocorrido com a abertura de mercado, com a destruio ou no
renovao das capacidades locais e recursos humanos qualificados disponveis, duas das
grandes conquistas da poltica anterior. Os gastos efetuados em pesquisa e
desenvolvimento sofreram uma queda expressiva como porcentagem do faturamento,
interrompendo uma tendncia ntida de crescimento at 1989. Adicionalmente, esses gastos
apresentaram uma mudana substancial em sua orientao, havendo reduo relativa das
atividades de pesquisa (pura e aplicada) e de desenvolvimento de produto em favor das
atividades de adaptao local de produtos estrangeiros. (BAPTISTA, 1997).
importante citar ainda alguns aspectos que podem ser considerados reflexos
positivos da abertura de mercado. Esses seriam principalmente o incremento da
diversidade de produtos ofertados no mercado nacional (via produo local ou
importaes), assim como a queda acentuada dos preos, que se reduziram em funo da
conjugao principalmente de quatro fatores: a abertura comercial, a iseno de IPI, a

161
reduo de custos resultante da modernizao e racionalizao dos processos produtivos, e
da queda dos mark-ups praticados pelas empresas.
A breve anlise realizada nesta seo permite apontar o contexto mais amplo no
qual a poltica de informtica brasileira foi implementada, sendo possvel compreender
melhor os resultados e nmeros da indstria brasileira como repercusses no s das
decises governamentais e empresariais relacionadas Lei 8.248/91, mas como reflexo de
uma situao favorvel no cenrio mundial que se degrada a partir do ano 2000, e da
completa reestruturao da indstria e das estratgias empresariais decorrentes da abertura
de mercado e concorrncia internacional.
3.9 Resultados da poltica de informtica brasileira a partir dos anos noventa
Uma vez compreendidos os efeitos da abertura de mercado e o contexto mais
abrangente pelo qual passava a indstria de informtica global na dcada de noventa,
cumpre descrever os resultados especficos gerados pela poltica governamental. Conforme
j mencionado, a primeira grande avaliao da poltica foi feita em 1998, por iniciativa do
MCT. Acredito que a importncia e interesse em olhar este documento, com dados que
precisariam ser complementados, est em compreender como o governo federal entende a
poltica de informtica, qual a viso dos policy-makers do MCT sobre esse assunto. Por
esse motivo apresentarei em linhas gerais esse relatrio. O estudo traz um discurso bem
otimista quanto poltica e aos rumos do setor. Deve-se contudo lembrar que esse
documento foi elaborado durante o perodo de discusses sobre a primeira renovao dos
incentivos. Assim, o objetivo do MCT era dar um embasamento mais aprofundado para a
tese pr-renovao e, neste sentido, de se esperar que superestimasse os pontos positivos
e o papel da poltica no desenvolvimento do setor.
O mercado brasileiro apontado como a maior indstria de informtica e
telecomunicaes da Amrica Latina, luz do volume de negcios e da base de recursos
humanos disponveis. (SEPIN, 1998, p. 6). O setor apresentado como em franca
expanso, com taxa histrica de crescimento anual acima dos 10%. Os investimentos totais
das empresas em implantao, modernizao e ampliao industrial cresceram mais de
400% nos cinco anos de vigncia analisados (1993 - 1997). So ainda mencionados
resultados favorveis no comrcio exterior. Aps um recuo das exportaes brasileiras no
ano de 1994, chegando a 190 milhes de dlares, as vendas ao exterior cresceram

162
substancialmente, atingindo o patamar de 566 milhes em apenas trs anos (1997). A pauta
de exportaes era constituda principalmente de microcomputadores, terminais portteis
de telefonia celular e outros equipamentos de telecomunicaes. Reconhece-se, entretanto,
as limitaes do pas nesse setor. As exportaes eram responsveis por apenas 4% do
faturamento no ano de 1997, atestando que o grande interesse das empresas aqui instaladas
era mesmo o mercado interno. Alm disso, mais da metade das exportaes (58%) eram
dirigidas ao MERCOSUL ou ao Grupo Andino, dado que, embora reforce a tese de
liderana regional do Brasil, tambm revela a incapacidade ou falta de interesse na
conquista de grandes mercados centrais em pases desenvolvidos (possivelmente devido
diviso global de atividades e vendas das multinacionais). (SEPIN, 1998, p. 21).
O grande resultado da poltica identificado como os investimentos em pesquisa e
desenvolvimento. Comemorou-se um montante de recursos na ordem de R$ 435 milhes
nessa atividade, sendo mais da metade em pesquisa empresarial prpria e o restante em
convnios com instituies de ensino e pesquisa e programas prioritrios do MCT, como a
Rede Nacional de Pesquisa - RNP, o programa SOFTEX e o Programa Temtico
Multiinstitucional em Cincia da Computao - ProTeM-CC. As principais alteraes
destacadas nos processos de pesquisa das empresas devido implantao da lei foram: a
melhoria no planejamento e acompanhamento das atividades de pesquisa de mdio e longo
prazo; o aumento do intercmbio e da cooperao tcnico-cientfica com universidades e
centros de pesquisa; a modernizao de linhas de produo; a criao de novas linhas de
pesquisa e implantao de novos produtos; o incremento do esforo de nacionalizao de
partes, peas e componentes; e a ampliao e consolidao das equipes de engenharia de
produtos, processos e sistemas46. (SEPIN, 1998, pp. 28-29).
O MCT no deixa de apontar algumas falhas da lei, como a ausncia de uma
poltica mais agressiva para o setor de componentes (semicondutores, componentes
passivos e componentes eletromecnicos), e a forte alta das importaes dessas partes e
peas, decorrentes da forma como foi estruturado e regulamentado o plano produtivo
bsico e das estratgias de CKD implementadas pelas empresas. Entretanto, at mesmo
pelo momento poltico sensvel, esses problemas foram tratados com menor importncia, e

46

No prximo captulo ser realizada uma anlise mais crtica dos resultados em P&D da poltica de
informtica, tentando confrontar alguns dos resultados apresentados pelo MCT neste documento.

163
a nfase foi claramente dada aos aspectos positivos da Lei de Informtica, e a importncia
de sua continuao.
Outros levantamentos foram realizados pelo governo federal em 2003 e 2006, j
sob a gide das Lei 10.176/01 e 11.077/04, respectivamente, para o I e II Seminrio
Resultados da Lei de Informtica. O tom permanece bem otimista, e os argumentos e
resultados seguem basicamente a mesma linha daqueles apresentados no estudo de 1998.
Com base nesses documentos e em outras fontes, como dados publicados pela ABINEE e
estudos do BNDES, elencarei os principais indicadores citados e utilizados para a
avaliao e respaldo da poltica.
a)

Empresas beneficiadas e volume da renncia fiscal

Antes de tratar propriamente de resultados econmicos, vale destacar a abrangncia

conquistada pela poltica durante sua vigncia. Possivelmente um dos melhores

indicadores do acerto da poltica a ampla adeso das empresas a seus termos, o que
refora suas condies vantajosas47. O MCT apontava que, de 1993 a 1998, 1.591 pleitos
de incentivos haviam sido submetidos. Desses, 1.121 foram aprovados, havendo 272
empresas beneficiadas. A ampla maioria dos incentivos solicitados e aprovados referia-se
ou inclua a iseno de IPI (solicitados: 1347 de 1591; aprovados: 971 de 1.121). Em junho
de 2008, o MCT conta com 431 empresas credenciadas para os benefcios48. Possivelmente
seguindo a nova orientao de no discriminao da origem do capital, os relatrios e
apresentaes de resultados do MCT no fazem qualquer referncia ou reflexo sobre a
origem dessas empresas, ou qual a parcela de capital nacional das beneficiadas.
O valor da renncia fiscal com a reduo de IPI e dos demais tributos (conforme a
primeira verso da Lei de Informtica) tambm cresceu substancialmente, revelando que a
abrangncia da poltica acompanhou o crescimento e bom momento do setor a partir da
dcada de noventa. Em 1993, primeiro ano de vigncia da poltica, essa renncia foi de
aproximadamente R$ 5,8 milhes. J em 2006, esse nmero subiu para R$ 1.575 milhes
(ambos os valores encontram-se atualizados com a inflao at 2005)49.

47

Em sentido contrrio poderia ser argumentado que esta adeso indica apenas uma estratgia oportunista de
caa de rendas por parte das empresas, argumento que no refuto plenamente, mas julgo no invalidar a
afirmao de que a ampla adeso representa um mrito da poltica.
48
Informao extrada da pgina do MCT na internet < http://www.mct.gov.br> em 20.6.2008.
49
Disponvel em <http://www.mct.gov.br/index.php/content/view/9252.html>. Acesso em 25.6.2008.

164
O crescimento e magnitude do nmero de empresas incentivadas e da renncia
fiscal expressam o tamanho e importncia do esforo governamental para promoo da
indstria de informtica. O MCT justifica essa renncia demonstrando o quanto cresceu
tambm nesse perodo o volume de tributos federais cobrados destas empresas. (SEPIN,
2003). uma argumentao voltada para um pblico mais preocupado com a crise fiscal
do Estado brasileiro e a obteno de supervits nas contas pblicas. Os tributos no
cobrados talvez seriam melhor justificados pelos resultados que a poltica de informtica
apresentou (ou deixou de apresentar), em especial no que tange inovao tecnolgica e
no combate ao mercado cinza, conforme discutirei nos itens seguintes.
b)

Crescimento do setor; emprego na indstria

Conforme j mencionado, o setor de informtica apresentou crescimento expressivo

durante todo o perodo de implantao da poltica, com saldo bem superior ao do restante
da economia nacional. A tabela abaixo fornece uma dimenso mais exata desses nmeros.
Evoluo do mercado - Comercializao Bruta
(em US$ bilhes)
Ano
Total do setor (hardware,
Hardware
software e servios)
1993
6.3
4.1
1994
8.5
4.4
1995
9.6
4.7
1996
11.9
5.5
1997
12.7
6.5
1998
14.7
6.7
1999
11.2
6.3
2000
14.8
7.8
2001
12.37
6.3
2002
8.6
3.7
2003
10
3.8
2004
11.9
4.1
2005
17.3
6.5
2006
20.1
7.6
(Fonte: Anurio Informtica Hoje 2007, disponvel em
<http://www.anuarioih.com.br>.
Acesso
em
19.6.2008)

Conforme dados do MCT, esse crescimento na mdia foi bem superior ao da

economia brasileira. Por essa razo a indstria mais do que dobrou sua participao
relativa no PIB nacional, indo de apenas 1,7% em 1991 para 3,5 em 2002 (ltimo dado
disponvel publicado pelo MCT). (SEPIN, 2003).
Dados mais atualizados publicados pela ABINEE reforam a tendncia esboada.
Os indicadores da associao indicavam para 2007 um crescimento de 7% no faturamento

165
total para o setor de informtica e de 8% para componentes eltricos e eletrnicos com
relao a 200650. O crescimento contnuo atribudo principalmente aos programas do
governo para a disseminao da tecnologia da informao (Programa Computador para
Todos), s condies especiais de financiamento e s aes de combate ao contrabando e
ao mercado cinza. Em 2007, as vendas de desktops e notebooks somaram 10 milhes de
unidades, 21% acima do ano anterior. O mercado de desktops, em 2007 foi de 8,1 milhes
de unidades, 7% acima de 2006, enquanto que o mercado de notebooks atingiu 1,9 milho
de unidades, 183% acima do ano anterior. (ABINEE, 2008).
Nota-se que a indstria brasileira acompanhou a tendncia de crescimento do setor
no mbito global. O setor de hardware teve um desempenho mais tmido, embora
apresente grande importncia no agregado da indstria, e sentiu fortemente a crise do
incio da dcada desse mercado (tambm acompanhando uma tendncia global), tendo o
valor de sua comercializao em 2004 voltado ao mesmo de 11 anos antes. 51
Por esse motivo torna-se difcil dizer qual a influncia da poltica no crescimento
do setor. Conforme identificado, em praticamente todos os pases desenvolvidos e naqueles
com uma expressiva indstria de informtica implantada o setor apresentou alto
crescimento durante toda a dcada de noventa, retrocedendo ao incio da dcada seguinte e
iniciando uma retomada mais controlada posteriormente ao ajuste. O pas acompanhou
fielmente esses ciclos, o que no deixa clara a contribuio especfica que poderia ser
atribuda poltica de informtica.
Seria razovel apontar que, se no foi a responsvel direta, a poltica de informtica
ao menos permitiu que o pas tirasse proveito do cenrio externo favorvel. A diminuio
da carga tributria e a exigncia de pesquisas colaborou para o incentivo ao investimento e
instalao de fabricantes e revendedores locais, ainda que os segmentos de maior
adensamento tecnolgico no tenham acompanhado o movimento. Nesse sentido, afirmam
Garcia e Roselino que a Lei de Informtica exerceu papel fundamental na atrao de
empreendimentos de grandes empresas internacionais do complexo eletrnico, tanto de
equipamentos para telecomunicaes (como Lucent, Motorola, Nokia, Siemens, NEC,
50

A ABINEE utiliza classificaes e agregao de setores diferentes do MCT, embora os nmeros sobre
faturamento e comercializao sejam aproximados.
51
Embora esta conta seja fortemente distorcida pela enorme diferena das taxas de cmbio nos dois perodos.

166
Ericsson) como informtica (Compaq, Texas Instruments). Foi responsvel, tambm, pelo
estabelecimento de uma rede de fornecedores locais, especialmente de empresas de
manufatura (como Celestica, Solectron, Flextronics). Todas essas empresas declaram ter
sido de fundamental importncia a Lei de Informtica para a atrao dos investimentos e o
estabelecimento e consolidao desses empreendimentos no Brasil. (GARCIA E
ROSELINO, 2004).
Os mesmos autores, no entanto, questionam a importncia da poltica, ao defender
que a atrao de investimentos tambm estaria vinculada existncia de fatores e
capacitaes constituda no perodo anterior, marcado pelo protecionismo e pela forte
presena estatal. No segmento de telecomunicaes especificamente, o desenvolvimento
de capacitaes pode ser tomado como resultado de uma poltica deliberada e centralizada
do antigo sistema Telebrs, por meio da criao e da manuteno do CPqD. Mesmo a
atrao das grandes empresas internacionais de equipamentos para telecomunicaes
estaria mais relacionada ao contexto da privatizao, que trazia uma perspectiva de
expanso da demanda (comandada pelas operadoras de servios e pelos requisitos da Lei
Geral das Telecomunicaes), do que com os mecanismos de estmulos da Lei de
Informtica. (GARCIA E ROSELINO, 2004).
Interessa notar que, possivelmente devido a processos de mecanizao e
modernizao tecnolgica, bem como ao baixo adensamento tecnolgico e agregao de
valor local efetuado pelas empresas, o emprego na indstria no acompanhou o
crescimento nas vendas e faturamento do setor. No perodo de 1993 a 2002 (perodo no
qual o MCT publicou dados a respeito) o emprego nas empresas beneficiadas permaneceu
praticamente estvel, na faixa de 33-35 mil empregos diretos (na realidade na maior parte
dos anos os nmeros foram um pouco inferiores). (SEPIN, 2003).
Segundo Tigre (2000), esse um dado que pode ser ampliado para descrever todo o
setor de TI. Em 1998 essa indstria brasileira empregava 100.000 pessoas, uma perda
absoluta se comparada com os 129.615 empregos oferecidos pela indstria uma dcada antes.
Em termos relativos, o emprego caiu de 22 empregados por milho de dlares em 1988 para
apenas 7 em 1998. O autor fornece duas possveis explicaes para esse fenmeno:
Primeiro, a produtividade aumentou significativamente dos tempos de reserva
de mercado para c, como resultado do declnio da integrao vertical e do uso
de novas tecnologias. [...] Segundo, as empresas de capital nacional que

167
operavam na indstria tendiam a empregar muito mais em termos relativos do
que subsidirias de firmas estrangeiras. As subsidirias obtm de suas matrizes
pacotes prontos de tecnologias, componentes e servios tendo assim menor
necessidade de pessoal. (TIGRE, 2000).

c)

Manuteno de parcela da estrutura de produo e incapacidade de incentivos

para uma indstria de componentes

Conforme mencionado, um dos efeitos mais deletrios da abertura comercial foi a
desestruturao de grande parte da cadeia produtiva. Este movimento implicou a interrupo
do processo de formao de redes de fornecedores especializados (de componentes e
perifricos) que vinha se vinha consolidando ao longo do perodo da reserva de mercado e que
constitua uma externalidade relevante propiciada por esta poltica.
A poltica de informtica (especialmente a iseno de IPI) teve a virtude de limitar esse
movimento no que se refere aos produtos finais. Ao exigir um mnimo de agregao local
atravs do PPB, este incentivo favoreceu a montagem de produtos finais no pas e, por
consequncia, incentivou a realizao de investimentos produtivos. Neste sentido, conforme
Baptista, razovel argumentar-se que, na ausncia destes incentivos, a tendncia seria um
aumento ainda maior (do ponto de vista quantitativo) deste processo de substituio de
produo local por importaes (no que tange aos produtos finais de informtica) e a reduo
mais pronunciada nos investimentos realizados. (BAPTISTA, 1997).
Por outro lado, a poltica foi incapaz de manter ou atrair uma indstria de componentes
que tivesse competitividade no mercado internacional. Os fabricantes que aqui havia durante a
dcada de oitenta em sua quase totalidade no subsistiram a uma concorrncia internacional
com escala superior. Apenas no ano de 1992, esse segmento teve reduo de mais de 60% nas
vendas, resultante da maior facilidade de importar placas eletrnicas j montadas. Mesmo
algumas empresas estrangeiras que produziam aqui alguns tipos de componente foram foradas
a desativar suas linhas de produo devido pequena escala do mercado, o que levava
inviabilidade dos empreendimentos.
A importncia desse segmento vital para a constituio de uma indstria de
informtica. Conforme estudo publicado pelo BNDES, a fabricao de bens eletrnicos, se no
se fizer acompanhar da produo de componentes, dificilmente capaz de englobar atividades
de projeto completo ou desfrutar de custos largamente competitivos. Isso porque a
miniaturizao dos produtos eletrnicos vem sendo obtida a partir da diminuio do nmero de

168
circuitos e da integrao de vrios deles em pequenos chips, o que tem impactos diretos sobre
o projeto do bem final e sobre o seu custo. (MELO, 1999).
O peso dos componentes e perifricos sobre o custo total mais crtico quanto mais
amadurecido ou padronizado estiver o produto final. Assim, os segmentos mais impactados
por esse custo acabam sendo os bens de consumo e a parte da informtica referente
computao pessoal (microcomputadores domsticos), por suas economias de escala
especialmente altas. (MELO, 1999).
H que se considerar, no entanto, que o parto e desenvolvimento de uma indstria
local de componentes um problema que envolve questes de grande complexidade, que se
encontram fora dos objetivos para os quais foi elaborada e implementada a poltica de
informtica. Novamente conforme exposto em estudo publicado pelo BNDES, a autonomia
tecnolgica e mesmo a atrao de investimentos estrangeiros diretos para esse segmento no
so problemas de fcil soluo.
Os componentes eletrnicos semicondutores, em particular, alm de
constiturem o ramo mais avanado e dinmico em termos de progresso tcnico,
requerem vultosas somas de capital para montagem das unidades produtivas.
Ademais, por estarem sujeitos a gigantescas economias de escala originadas no
nvel das plantas, muitas vezes o tamanho do mercado de pases em
desenvolvimento insuficiente para assegurar a rentabilidade do
empreendimento no longo prazo. No por acaso, a oferta mundial de
semicondutores provm de um nmero reduzido de fbricas concentradas no
espao econmico global. A atrao de investimentos estrangeiros para
realizar a produo de semicondutores no Brasil fica condicionada a
estratgias de poltica industrial, cujos instrumentos envolvem incentivos
pblicos destinados a minorar os riscos inerentes aos elevados custos fixos de
capital. (NASSIF, 2002, grifos nossos).

Dessa forma, a questo da indstria de componentes parece constituir objetivo de

Estado que se encontra fora do mbito da poltica de informtica, tal como atualmente
delineada. Seria um equvoco, nesses termos, julgar a eficcia e efetividade de uma poltica
pblica por um problema que ela no foi desenhada para resolver, e no tinha elementos e
aes adequadas para abordar.
No se pretende com isso afirmar que no deva ser objetivo do governo federal envidar
esforos para, na medida do possvel, atrair uma indstria de componentes e semicondutores.
Esse debate, por sinal, recorrentemente vem tona, com tentativas para sua soluo. Uma
parceria do governo federal com o governo do Rio Grande do Sul, a cidade de Porto Alegre e
entes privados deu origem ao Centro de Excelncia em Tecnologia Eletrnica Avanada -

169
CEITEC, que promete constituir a primeira fbrica de semicondutores no Brasil, uma tentativa
ousada com forte capital estatal, cujo objetivo reinserir o pas no mapa da microeletrnica no
mundo52.
Mas, com base na experincia da poltica desenvolvida at aqui, a mera iseno fiscal e
compromisso de recursos com pesquisa no pareceram ser suficientes para solucionar os
problemas de economias de escalas e barreiras de entrada (volume de capital) que devem ser
superados para a instalao de uma indstria de componentes, especialmente de
semicondutores.

d)

Dficit na balana comercial

O diagnstico feito no item anterior quanto indstria de componentes

especialmente sentido na anlise da balana comercial brasileira. A composio da pauta

de importaes do complexo eletrnico e o seu volume revelam a dependncia crtica da
indstria brasileira por partes e peas, e tambm que o crescimento do setor a partir da
abertura de mercado foi essencialmente baseado na aquisio para montagem ou
simplesmente revenda de produtos fabricados no exterior.

(Fonte: GUTIERREZ E ALEXANDRE, 2003)

52

Para mais informaes sobre o projeto <http://www.ceitecmicrossistemas.org.br>. Acesso em 8 jan. 2009.

170

(Fonte: GUTIERREZ E ALEXANDRE, 2003)

Apesar de o alto dficit comercial do complexo eletrnico ser em maior parte um

processo decorrente da abertura do mercado concorrncia externa e ao forte aquecimento
do setor no perodo, a poltica implementada pelo governo trouxe reflexos. O PPB no
exige o uso de componentes e partes produzidos localmente, admitindo que os incentivos
sejam obtidos atravs da montagem de produtos no estilo CKD.
Por essa razo, enquanto a importao de componentes, partes e peas apresentou
um peso significativo na balana comercial do perodo, o item de produtos finais
permaneceu em um nvel razoavelmente sob controle. Isso ocorre pois, considerando a
racionalidade e lgica da poltica, valia a pena, sob uma perspectiva estritamente comercial
de resultados, realizar a etapa final de fabricao no pas, obtendo os incentivos fiscais que
davam competitividade frente a produtos finais importados, que no dispunham das
mesmas vantagens obtidas pelos bens beneficiados.

171
Dados mais atualizados publicados pela ABINEE confirmam que as tendncias
esboadas acima no se alteraram nos ltimos anos. O crescimento dos setores de
informtica e telecomunicaes continuam pressionando enormemente as importaes,
especialmente de partes e componentes. A grande novidade dos ltimos anos o
crescimento das importaes advindas do sudeste asitico. Esse bloco ganhou bastante
espao na pauta brasileira nos ltimos anos, e vem consolidando sua posio como
principal fornecedor, representando 61% das importaes no ano de 2007 da indstria
eletroeletrnica.
Importaes de Produtos do Setor
(US$ milhes)
Automao Industrial
Componentes Eltricos e Eletrnicos
Equipamentos Industriais
GTD
Informtica
Material Eltrico de Instalao
Telecomunicaes
Utilidades Domsticas Eletroeletrnicas
Total

2005

2006

2007

829
9.617
950
223
1.018
570
1.094
835
15.135

1.326
11.910
1.519
310
1.400
652
1.235
1.355
19.705

1.757
13.648
1.892
388
1.883
756
2.019
1.707
24.050

(Fonte: Desempenho setorial 2008 - ABINEE. Disponvel em

decon15.htm>. Acesso em 22.6.1008. )

<http://www.abinee.org.br/abinee/decon/

Produtos mais Importados

2007X
2006
2007
(US$ milhes)
2006
Semicondutores
3.332
3.423
3%
Componentes para Informtica
2.178
3.089
42%
Componentes para Telecomunicaes
2.420
2.650
9%
Instrumentos de Medida
797
975
22%
Outros Equips. Informtica
649
890
37%
Eletrnica Embarcada
657
885
35%
Outros Equips. Industriais
596
773
30%
Comp. p/ Equips. Industriais
620
627
1%
Outros Eletrodomsticos
329
521
59%
Outros Mat. Elet. Instalao
356
496
39%
(Fonte:
Desempenho
setorial
2008
ABINEE.
Disponvel
<http://www.abinee.org.br/abinee/decon/decon15.htm>. Acesso em 22.6.1008.)

e)

2007X
2006
33%
15%
25%
25%
35%
16%
64%
26%
22%

em

Diminuio dos preos e disseminao tecnolgica

A poltica de informtica coleciona alguns considerveis efeitos positivos ao longo

de sua trajetria, especialmente sua contribuio para reduo dos preos e disseminao
do uso de tecnologias da informao e comunicao no pas. Segundo Tigre, os preos
comearam a cair mesmo antes do fim da reserva de mercado, por causa da competio e
menores tarifas alfandegrias. Entre 1985 e 1989 o diferencial de preos entre o Brasil e os
Estados Unidos diminuiu para todos os produtos de TI. Em 1989, antes do incio das
polticas de liberalizao, o preo de microcomputadores no Brasil era apenas 15% maior

172
do que na Inglaterra e na Frana. Aps a abertura, os preos dos PCs no Brasil passaram
para um patamar equivalente a 25-30% maior do que os preos nos EUA e similar aos
preos observados na Europa, onde maiores impostos e margens de comercializao
contriburam para a estabelecer a diferena. (TIGRE, 2000).
A disseminao do uso das TIC no Brasil um fenmeno relativamente recente,
que ganhou grande fora a partir dos anos noventa e, em especial, na dcada seguinte.
Conforme dados do Comit Gestor da Internet no Brasil (TIC Domiclios e TIC Empresas
2006), houve melhoria nos ndices de acesso ao computador e internet. O ndice de
pessoas que j utilizaram um computador passou de 45,2% da populao em 2005 para
45,7% em 2006. O nmero de pessoas que havia utilizado um computador nos ltimos trs
meses anteriores pesquisa passou de 29,7% para 33,1%. O ndice dos que j acessaram a
internet cresceu de 32,2% para 33,3% e dos que utilizaram a internet nos ltimos trs
meses aumentou de 24,4% para 27,8%. J o percentual dos que nunca utilizaram o
computador e a internet caiu de 54,8% para 54,3% e de 67,8% para 66,7%,
respectivamente. (SANTOS, 2007).
Esses dois fenmenos obviamente no so decorrncia exclusiva do apoio
governamental. A prpria abertura dos mercados dos anos noventa e o progresso
tecnolgico contnuo (a contnua validade da Lei de Moore ao longo de dcadas) foram
fatores que influenciaram na queda acentuada dos preos e conseqente popularizao das
tecnologias da informao, diminuindo o mapa da excluso digital no Brasil e no mundo.
A renncia fiscal exercida pelo governo atravs da poltica de informtica, entretanto,
acelerou esse processo, barateando os preos de insumos e do produto final disponvel ao
consumidor, aquecendo esse mercado e permitindo que classes com menores rendas
tenham acesso a esses equipamentos.
A incluso digital, por sinal, vem sendo objeto de polticas pblicas em todo o
mundo. Cada vez mais se percebe a importncia e os benefcios de uma populao e uma
mo-de-obra qualificada para trabalhar com equipamentos sofisticados. No mbito
poltico, questes como transparncia governamental, participao democrtica e prestao
de servios pblicos esto sendo afetadas pelas tecnologias da informao e comunicao
de diversas formas, e com perspectivas positivas. No Brasil, alm da poltica de
informtica surgiram outras aes governamentais nos diversos nveis federativos para

173
tentar equacionar essa questo. Exemplos dessas aes so o programa Computador para
Todos do governo federal e os telecentros no estado de So Paulo.
f)

Combate ao mercado cinza

O chamado mercado cinza, ou o mercado de produtos oriundos de contrabando

ou de importaes ilegais de equipamentos ou partes e peas, talvez o maior dos

problemas enfrentados pela indstria de informtica brasileira contempornea. Conforme
dados de 2002, o mercado cinza era responsvel por mais de 50% das vendas do segmento
de microcomputadores tipo desktops, mercado avaliado poca em cerca de 3 milhes de
mquinas. (GUTIERREZ E ALEXANDRE, 2003, p. 174).
Ter toda essa parcela do mercado nas mos do mercado cinza significa que, alm de
enormes evases fiscais decorrentes do no recolhimento de impostos, ficam
comprometidas as iniciativas de adensamento da cadeia produtiva. Os fornecedores
individuais identificados pelos autores citados tinham normalmente participao inferior a
6% no total do mercado. Em um setor marcado por economias de escala essa caracterstica
no s se torna um grande empecilho ao desenvolvimento das firmas como tambm impe
severos riscos a sua sobrevivncia. (GUTIERREZ E ALEXANDRE, 2003, p. 174).
importante citar que o mercado cinza consegue obter grandes redues de custos
no apenas atravs da importao ilegal e evaso fiscal de partes e componentes, como
tambm atravs da utilizao de cpias ilegais (piratas) de sistemas operacionais,
aplicativos e outros programas.
Apesar de no constituir medida que, isoladamente, v extinguir a ilegalidade e o
mercado cinza, a poltica de informtica tem um papel importante na reverso desse
cenrio, especialmente por dois motivos. Em primeiro lugar, com a reduo da carga
tributria incidente sobre os equipamentos formalmente produzidos, diminui-se a diferena
de custos desses bens para os vendidos irregularmente, incentivando assim os
consumidores a abandonar esses ltimos.
Pode-se argumentar contrariamente, no sentido de que essa reduo no extingue
totalmente a diferena de preos, e portanto os compradores continuariam propensos a
adquirir os bens mais baratos do mercado cinza. Esse argumento, todavia, no leva em

174
considerao o fato de os consumidores identificarem alguma utilidade na aquisio de
produtos legais. Essa utilidade seria constituda, entre outros elementos, pela garantia do
produto, pela segurana de um fornecedor confivel e estvel e de uma compra protegida
pelo ordenamento jurdico (em especial pelo Cdigo de Defesa do Consumidor), e, ainda,
por no estar adquirindo produto ilegal, incorrendo em penalidade prevista pela legislao
e por violao de direito autoral.
O segundo motivo pelo qual a poltica de informtica colabora com a reduo do
contrabando o compromisso das empresas beneficirias seguirem o projeto de fabricao
previsto no PPB, abstendo-se assim de utilizar o mercado cinza para o fornecimento de
componentes para seus equipamentos. Exclui-se dessa forma uma soma significativa de
empresas e de seus consumidores da compra e utilizao desses bens, fomentando o
mercado regular de partes e peas.
Uma alterao na Lei de Informtica trazida pela Lei 10.664/03 permitiu a reduo
em 50% da aplicao em pesquisa e desenvolvimento referente ao faturamento bruto para
o mercado interno sobre microcomputadores de valor at R$ 11 mil, ao mesmo tempo em
que elevou os percentuais de benefcio da reduo do IPI devido pelas fabricantes de tais
produtos. Foi realizada tambm uma reviso das tarifas de importao incidentes sobre
componentes, partes e peas dos microcomputadores, de forma a desonerar a produo
nacional. Essas foram medidas governamentais que buscaram se utilizar da lgica
instituda pela Lei de Informtica para minorar a atratividade do mercado cinza.
(GUTIERREZ E ALEXANDRE, 2003).
Dados atualizados da ABINEE indicam uma tendncia de queda relativa no
contrabando e crescimento do mercado formal com relao aos nmeros anteriormente
citados. A associao credita a melhora no quadro continuidade dos programas do
governo para a disseminao da tecnologia da informao (a poltica de informtica, a Lei
do Bem e o Programa Computador para Todos seriam os maiores expoentes), s
condies especiais de financiamento e s aes de combate ao contrabando. Em 2007, as
vendas de desktops e notebooks somaram 10 milhes de unidades, 21% acima do ano
anterior. Deste montante, 6,5 milhes foram produzidos pelas empresas formais, com

175
crescimento de 48% em relao ao ano anterior. Em 2007, a participao da indstria legal
no mercado de PCs atingiu 65%, nvel superior ao observado em 2006, de 53%.53
3.10 Anlise da poltica de informtica luz dos elementos tericos
Nas partes anteriores tentei realizar uma reconstruo histrica da atual poltica de
informtica e seus eventos polticos e econmicos relevantes. Sendo esta uma histria que
poderia ser narrada sob diferentes pontos de vista, procurei dar uma maior nfase aos
elementos normativos e jurdicos, bem como aos fatos que os tenham influenciado e suas
repercusses para o setor.
Neste item, como uma concluso a essa anlise, elenco os principais pontos e
questes que entendo relevantes ou que se sobressaiam. Se possvel tentarei extrair lies
ou problemas que possam ser generalizados para o debate de polticas pblicas econmicas
ou setoriais, ou ainda que dialoguem com as formulaes tericas discutidas nos captulos
prvios.
a)

a importncia estratgica da indstria de informtica e do segmento de hardware

Os anos noventa e seguintes viram um decrscimo notvel do valor e importncia

relativa dos equipamentos e bens de hardware nos gastos com TICs. Estudo da OCDE
datado do incio da dcada j apontava firmemente essa tendncia. No se trataria, segundo
esse estudo, de uma crise especfica nesse segmento. Com o advento da internet, as
grandes empresas fabricantes de hardware passaram a ofertar servios em maior escala,
alterando moderadamente seu objeto e composio de faturamento54.
Dois estudiosos que identificaram esse fenmeno bem cedo foram Tapscott e
Caston. Em seu trabalho que se tornou uma referncia no tema, os autores buscam inserir o
declnio do hardware e emergncia de software e servios em um novo modelo, uma
mudana de paradigma a partir da qual deveria emergir uma segunda era da tecnologia
da informao. O principal motivo para o declnio do hardware seria a sua acelerada
comoditizao.

53

Conforme ABINEE. Desempenho Setorial 2008. Disponvel em <http://www.abinee.org.br/

abinee/decon/decon15.htm>. Acesso em 22.6.1008.
54
With the increasing importance of the Internet, major firms that traditionally dealt in hardware are shifting
their focus to services, particularly Web-based or e-business services. (OECD, 2000, p. 37).

176
Atualmente o hardware tem se tornado uma base para microprocessadores, e
padres de software permitem a portabilidade da informao e de aplicativos [...]
esses fatores libertam os consumidores para mudar o fornecedor de seus
processadores pagando uma pena mnima. Como resultado, o hardware de
computador est mudando para se tornar uma categoria de produtos
commodity de baixo custo e margem. (TAPSCOTT E CASTON, 1993, p. 301,
traduo nossa, grifos nossos).55

Com o processo de padronizao e diminuio dos custos dos equipamentos, o

mercado sofreria uma reestruturao, levando a maior parte do faturamento e lucro das
empresas de TI a vir de outras fontes, especialmente software e servios. Hardware vem
caindo drasticamente como um veculo para agregar valor; [] quando se leva em
considerao que as margens nos componentes de hardware vm declinando, torna-se
claro que a maior parte do lucro da indstria ser com software e servios. (TAPSCOTT
E CASTON, 1993, p. 304, traduo nossa).56
O desenvolvimento posterior da indstria de TI no mundo confirmou em grande
parte essa previso de Tapscott e Caston (embora certamente em uma velocidade inferior
inicialmente prevista pelos autores). Especialmente no caso dos computadores pessoais, a
guerra de preos entre fabricantes e o declnio constante dos custos de componentes tm
apresentado como conseqncia uma queda acentuada dos preos finais ao consumidor57.
Considerando essas caractersticas, seria importante questionar qual o sentido de
uma poltica marcadamente voltada para o setor de hardware. Sendo esse um segmento j
em fase de maturao (conforme tipologia de Perez e Soete, 1998), com preos declinantes
e tecnologia padronizada e difundida, poder-se-ia argumentar que o governo no deveria
despender recursos em sua promoo, devendo, ao contrrio, deixar que os incentivos de
mercado determinem os fabricantes e preos a serem praticados.
Acredito que a essa uma indagao que encontra resposta suficiente no histrico
da poltica, em especial considerando seus resultados. Se verdade que a indstria de
55

Now all hardware is becoming base for microprocessors, and software standards enable portability of
information and software applications [...] these factors free customers to switch suppliers of mainstream
processors with minimal penalty. As a result, computer hardware is changing to become a low-cost, lowmargin commodity product category. (TAPSCOTT E CASTON, 1993, p. 301).
56
Hardware has declined dramatically as a vehicle for adding value; [...] when you consider that margins in
the hardware component are declining, it is clear that most of the profit to be made in the industry will be in
software and services. (TAPSCOTT E CASTON, 1993, p. 304).
57
OECD, 2002, p. 40 e seguintes. O estudo apresenta uma srie de grficos que confirmam essa tendncia, e
demonstrando ainda como esse processo se deu mais acentuadamente no segmento de PCs.

177
equipamentos de informtica apresenta uma tendncia de comoditizao e queda de preos,
tambm fato que estes itens, desde a abertura de mercado, apresentam forte peso
deficitrio na balana comercial brasileira. E os dados mais recentes publicados pelo MCT
e pela ABINEE no parecem demonstrar qualquer tendncia de reverso desse cenrio.
Assim, o declnio nos preos de equipamentos no parece resultar em igual diminuio no
valor dos produtos importados.
Na medida em que, conforme identificado, a poltica de informtica impediu, ao
menos em parte, que esse fenmeno ficasse restrito ao segmento de partes e componentes,
no se alastrando aos produtos finais, parece haver a uma boa justificativa para sua
manuteno. Sua importncia se revelaria, dentro desse quadro, em sua contribuio para
suavizar o dficit do comrcio internacional brasileiro no setor eletro-eletrnico.
Pode ser argumentado, em sentido contrrio, que comrcio internacional de bens e
servios um tema que no pode ser abordado setorialmente e que essa seria uma questo
a ser compreendida sob o prisma das vantagens comparativas de cada pas. Entretanto, sob
uma perspectiva dinmica e evolucionria a construo de uma vantagem competitiva que
reduzisse ou melhorasse a posio de uma nao no cenrio de trocas internacionais seria
plenamente justificvel.
Outra razo que pode ser levantada a partir do histrico a contribuio da poltica
de informtica para reduo dos preos dos equipamentos e a disseminao das tecnologias
da informao na sociedade brasileira. Conforme identificado, a incluso digital tem um
potencial significativo para melhoria da participao poltica dos cidados, obteno de
conhecimento e informaes, aumento de oportunidades econmicas, dentre outros
benefcios. Uma vez que um dos grandes gargalos para a incluso digital no Brasil
constitui-se no preo de computadores pessoais e demais perifricos, uma poltica que
contribua para sua reduo pode ser considerada oportuna e realizadora de objetivos de
Estado.
b)

Alterao das bases do debate sobre a poltica de informtica

Ao longo da dcada de noventa o cerne terico e ideolgico do debate da poltica

de informtica foi profundamente alterado. A herana anterior e os momentos econmicos

difceis do pas no permitiram que essa alterao se delineasse com clareza no princpio,

178
mas ao final da dcada a poltica de informtica j havia completado esse percurso,
tornando-se, a partir de um tema altamente polmico e que suscitava questionamentos
tericos profundos, um assunto discutido e resolvido consideradas apenas convenincias
polticas e foras parlamentares regionais.
Dessa forma, em linhas gerais pode-se delinear dois momentos no que tange ao
fundo terico do debate sobre a poltica de informtica ps anos oitenta. O princpio, que
foi marcado por um embate entre uma viso liberal, de fundo neoclssica, propondo a
extino rpida da reserva de mercado e a supresso de qualquer poltica posterior, e um
projeto que preservava alguma margem de atuao estatal, com vis que pode ser
considerado neoschumpeteriano. E um segundo momento no qual se percebe a ausncia de
um fulcro terico econmico lastreando o debate, passando este a ser baseado no conflito
com os partidrios da ZFM.
Conforme identificado no captulo anterior, a reserva de mercado e conjunto de
aes governamentais nas dcadas de setenta e oitenta esto muito prximos de uma
clssica estratgia de estufa, nos termos inicialmente propostos por List. A partir da dcada
de noventa se torna impossvel ao Brasil continuar com esse modelo de desenvolvimento.
As presses externas, as regras rgidas de tratados internacionais sobre o livre comrcio e
as diversas crticas e problemas ressaltados por empresrios e consumidores inviabilizam a
continuidade da poltica. Na emergncia do novo modelo e nos debates parlamentares
sobre a Lei 8.248/91 ficam claras as novas opes, podendo-se traar um paralelo terico
de cada.
A proposta marcadamente liberal aquela defendida por Roberto Campos e pelo
MEFP da poca. Sua idia central constitua na rpida abertura do setor concorrncia
externa, firme extino de quaisquer benefcios s empresas nacionais e restries ao
capital externo. Nessa viso a poltica anterior seria completamente desmantelada, devendo
o Estado se abster de qualquer nova interveno no setor. O curto texto desse projeto
evidencia o absentesmo estatal de sua proposta.
O projeto do MEFP e de Campos tem um claro alinhamento terico neoclssico. A
idia de excluso do Estado do jogo econmico que determina os bens a serem produzidos
ou importados revela uma crena no livre mercado como melhor forma de se atingir uma

179
alocao eficiente de recursos. Esses agentes identificavam na antiga poltica uma
interveno indevida do setor pblico, geradora de rendas e de ineficincias econmicas.
Por esse motivo cumpria extinguir o mais rpido possvel essa ao governamental,
deixando que o mercado restaurasse a contento a alocao tima dos recursos. Sob esse
vis no h qualquer espao para reflexo sobre a constituio de capacitao tecnolgica
local, desenvolvimento industrial ou construo de vantagens comparativas ao longo do
tempo. No haveria, assim, qualquer necessidade para uma nova poltica de informtica. O
desenrolar do comrcio, liberado de amarras restritivas, definiria se as empresas brasileiras
de informtica teriam condies de competir com seus concorrentes externos, ou se, ao
contrrio, elas representavam um investimento equivocado de capital e recursos humanos.
A proposta alternativa, representada pela primeira verso do substitutivo Luiz
Henrique, apresentava uma preocupao com a construo e manuteno de capacitao
tecnolgica nacional. O governo federal preservaria uma margem de manobra para
interveno no setor, especialmente considerando as regras e restries para formao de
joint-ventures e para entrada do capital externo, e os incentivos fiscais s empresas locais.
Neste segundo projeto, que acabou sendo a base da Lei de Informtica, podem-se
vislumbrar elementos de cunho neoschumpeteriano. Sem se desligar da idia de
concorrncia de mercado, trata-se de uma abordagem que encara a poltica industrial de
uma forma abrangente, no restrita correo de falhas de mercado. O Estado teria um
papel importante e ativo na preservao das capacidades tecnolgicas e empresariais j
construdas, e na promoo da competitividade para que essas empresas (ou algumas que
sobrevivessem abertura) pudessem se manter no mercado. Conforme exposto no primeiro
captulo, a corrente neoschumpeteriana aceita e prope tanto medidas de cunho horizontal
como

mecanismos

seletivos

de

poltica

(verticalidade),

levando

empresas

ao

aprimoramento e busca de mtodos mais eficientes de produo no longo prazo

(eficincia dinmica).
O resultado desse embate, conforme j apontado, foi uma lei que tentou conciliar
essas duas vises e seus respectivos defensores. Embora o substitutivo Luiz Henrique
tenha na prtica suplantado a proposta inicial do MEFP, para ser aprovado no Congresso
Nacional ele precisou ser severamente abrandado. As medidas de restries ao capital
externo e constituio de parcerias internacionais foram excludas. Mantiveram-se, no

180
entanto, outras formas e possibilidades da atuao estatal verticais para implementao de
uma poltica industrial, como os incentivos fiscais descritos, a preferncia na compras
governamentais e as contrapartidas em pesquisa e desenvolvimento.
Posteriormente aprovao da lei e seus primeiros atos normativos de
regulamentao, esse debate em grande parte perde seu sentido. No havendo restries ao
capital externo e s multinacionais que quisessem operar no pas, no havia grandes
motivos para crticos liberais se oporem poltica de informtica tal como estabelecida.
Sua adequao PICE do governo Collor de Mello a resguardava de crticas nesse sentido.
E, por outro lado, exceto por vozes isoladas, cessaram maiores tentativas de
implementao de uma poltica industrial mais forte e incisiva para o setor de informtica.
O segundo momento das discusses sobre a poltica se d a partir de 1998, quando
da necessidade de sua renovao, e posteriormente em 2003, nos debates parlamentares
que resultaram na Emenda Constitucional 42/03. Os relatos e o histrico dessas
prorrogaes revelam que o cerne da discusso no perodo no parece estar relacionado
com divergentes fundamentaes tericas no campo econmico ou de cincia poltica. O
grande debate deu-se entre os partidrios da poltica da informtica e aqueles que a
identificam como um empecilho poltica pblica de desenvolvimento regional do plo de
Manaus.
Os parlamentares ligados a essa regio brasileira tentaram interromper a
continuao da poltica de informtica por medidas provisrias, e buscaram inserir
dispositivos na lei que na prtica impediriam sua expanso nos plos j consolidados de
empresas, como a indstria paulista. Muito mais do que qualquer discusso sobre a
convenincia da interveno estatal no setor, foi a negociao poltica e as divergncias
com esses representantes que passaram a pautar os rumos posteriores da poltica e seus
regramentos normativos.
A melhor evidncia dessa alterao no debate a forma pela qual se deu a segunda
renovao da poltica em 2003. Embora seus resultados positivos e ampla adeso da
indstria nacional tenham sido elementos de grande valia nesse processo, no limite foi o
conflito com a ZFM que gerou a prorrogao at 2019. Foram os parlamentares defensores
dessa poltica regional que, antevendo o trmino de seu prazo e a conseqente diminuio

181
de investimentos, iniciaram as negociaes para sua continuidade e a insero desse tema
na reforma tributria iniciada no governo Lula da Silva, negociaes essas que a seu fim
deram origem ao artigo no ato das disposies constitucionais transitrias determinando a
prorrogao da poltica de informtica.
c)

Importncia dos elementos liberalizantes para o setor

Conforme j destacado, a abertura de mercado no governo Collor de Mello foi

inicialmente concebida na PICE como uma estratgia poltica sustentada por dois grupos
de medidas. O primeiro refere-se s medidas liberalizantes que constituem o cerne da
abertura comercial (medidas de concorrncia), incluindo o fim do protecionismo e a
desregulao da economia, a fim de induzir a modernizao da indstria via concorrncia
internacional. O segundo conjunto, no qual se encaixam o II PLANIN, a poltica de
informtica e a Lei 8.248/91, era composto de medidas para estimular o empresariado local
(medidas de competitividade), incluindo reduo dos custos de investimento (atravs de
incentivos fiscais), reduo dos custos de exportao e melhoria da infra-estrutura de
cincia e tecnologia e recursos humanos. (CASSIOLATO E BAPTISTA, 1996, p. 61).
As aes de cunho liberalizante esto principalmente descritas e justificadas na
PICE. Sua principal fundamentao o esgotamento do anterior modelo de substituio de
importaes e utilizao indiscriminada de instrumentos de proteo ao mercado interno.
Na perspectiva do governo, esse padro teria sido responsvel por um parque industrial
ineficiente e tecnologicamente atrasado, resultando em produtos de baixa qualidade e
preos altos, alm de empresas incapazes de atuar no mercado externo devido a sua baixa
produtividade e potencial exportador.
Dentro desse contexto, a nova proposta era de um Estado menos interventor, que
abandonasse ou reduzisse em larga escala tentativas de proteo a setores nacionais. O
capital externo (na verdade qualquer capital) voltado a investimentos passaria a ser aceito e
estimulado em quase todas as atividades (com reduzidas excees estabelecidas
constitucionalmente), incentivando a concorrncia no mercado interno. Nos termos da
PICE,
a principal responsabilidade do Estado nesta fase do desenvolvimento industrial
brasileiro garantir a estabilizao macroeconmica e a reconstruo de um
ambiente favorvel aos investimentos em geral [...]. Dedicado exclusivamente s
suas funes bsicas e recuperada sua capacidade de poupar, o Estado deixar de
absorver o esforo de poupana nacional, abrindo espao para que o capital

182
privado exera plenamente seu papel de principal agente do processo produtivo.
[...] O investimento direto estrangeiro significar para o Pas, nesta nova etapa,
importante fator na recuperao da taxa de investimento, na expanso do
comrcio internacional e no acesso tecnologia. Neste aspecto especfico ser
estimulado o maior envolvimento das empresas estrangeiras em atividades de
pesquisa e desenvolvimento no Pas. (Portaria MEFP 365/90 - Diretrizes para a
Poltica Industrial e de Comrcio Exterior).

O desenvolvimento da informtica no Brasil nos anos noventa, principalmente as

repercusses da abertura ao mercado externo, confirmou a coerncia e adequao de
algumas dessas crticas de fundo terico neoclssico. Essa afirmao no significa
aceitao plena aos paradigmas e ditames dessa teoria, mas simplesmente o
reconhecimento de que a concorrncia internacional e o capital e tecnologia externos foram
responsveis por bons resultados indstria nacional, ainda que se possa criticar
severamente a forma pela qual essa abertura foi feita, e a inabilidade do governo federal
em solucionar rapidamente algumas questes e pontos essenciais do novo paradigma
poltico.
O fim do ndice de nacionalizao e a permisso quase irrestrita operao de
empresas estrangeiras de informtica no pas podem ter tido efeitos deletrios na balana
comercial, mas esses fatores tambm tm boa parcela de responsabilidade pela
modernizao tecnolgica e melhoria na qualidade dos bens disponveis no pas. Empresas
estrangeiras, dentre outros motivos por apresentarem uma escala muito superior em seus
negcios, aparentemente possuam uma competitividade muito maior em sua produo. A
partir da abertura essas empresas puderam comercializar no pas, trazendo um novo flego
ao mercado de informtica brasileiro, sem que isso representasse uma queda no
crescimento ao longo da dcada de noventa, como foi mostrado.
Uma evidncia da discrepncia entre empresas e produtos nacionais e estrangeiros
a recesso pela qual passou o setor brasileiro nos meses que antecederam a abertura. O
mercado consumidor, ciente da superioridade tecnolgica e competitividade dos preos no
mbito internacional, reduziu drasticamente o consumo, na expectativa de melhores
negcios e equipamentos disposio a partir de outubro de 1992.
O caso da dcada de noventa no setor de informtica parece confirmar, dessa
forma, parte do discurso de Roberto Campos e das crticas de vis neoclssico a polticas
protecionistas no baseadas no sistema de preos de mercado. O desenvolvimento ulterior

183
da indstria permitiu a seleo dos agentes que de fato tinham capacidade de concorrer ou
que se uniram estrategicamente a parceiros institucionais que garantiram sua
sobrevivncia. Nesse novo cenrio, a inovao tecnolgica e a concorrncia agressiva
foram responsveis por grandes ganhos de competitividade, resultando em melhorias no
resultado final dos produtos ofertados.
Pode-se considerar um acerto da nova poltica de informtica no retomar as
medidas restritivas concorrncia e entrada de novos ofertantes no perodo que se segue
antiga PNI. Procurar mtodos alternativos que permitissem utilizar o incentivo e
interveno estatal sem desconsiderar os mritos e vantagens do livre mercado foi um
aprendizado que trouxe bons frutos indstria nacional e aos consumidores de
equipamentos.
d) Incentivo estatal e elementos neoschumpeterianos
No obstante as vantagens e benefcios advindos da abertura e dos elementos de
cunho liberal da nova poltica, a dcada de noventa evidencia tambm a fragilidade da
adoo de uma estratgia de poltica industrial baseada unicamente nesses elementos.
Medidas de estmulo inovao e competitividade foram importantes para a manuteno e
modernizao de uma base tecnolgica local.
A importncia em identificar e reconhecer na Lei de Informtica elementos de
origem evolucionria est em no visualiz-la como apenas uma renncia fiscal do Estado,
uma maneira alternativa de reduzir a carga tributria sobre o setor. Esta posio foi bem
colocada e defendida pelo relator da Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria
e Comrcio da Cmara dos Deputados, nos debates em 2004. O parlamentar, ao indagar
qual seria a causa motivadora e justificativa para uma nova prorrogao da Lei de
Informtica, afirmou:
a resposta a essa indagao reside em um fato bvio e reconhecido: as alquotas
tributrias mdias brasileiras no apenas no setor de informtica, mas em vrios
outros setores, so muito elevadas. [...] Ou seja, chega-se concluso que a
necessidade de prorrogao de regimes de exceo no pas constitui mais um
reflexo da excessiva onerosidade do sistema tributrio que afeta o parque
produtivo brasileiro. [...] Sendo assim, somos da opinio de que tais medidas
so paliativos para uma reforma tributria ampla e consistente que, de fato,
promova a reduo das alquotas vigentes no pas. E para isso, crucial que o

184
governo reduza o seu nvel de gastos de forma a preservar o equilbrio das contas
pblicas.58

Esta seria uma perspectiva restrita de anlise da poltica, que no leva em conta
alguns elementos cruciais identificados, como o estmulo aos esforos de pesquisa e
desenvolvimento em empresas e universidades, a tentativa de manuteno de algum grau
de agregao local de valor atravs do PPB e a reduo do dficit setorial no comrcio
internacional.
Conforme identificado no item (a) acima, a Lei 8.248/91 resultado de um acordo
entre defensores de um projeto legislativo absolutamente liberal e uma proposta
protecionista. Nesse sentido, embora especialmente as restries de proteo
concorrncia externa tenham sido excludas neste consenso, elementos de interveno
estatal e estmulo e direcionamento empresarial foram mantidos.
So eles, principalmente, as redues e isenes fiscais especficas para produtos
produzidos conforme o plano de fabricao do governo (IPI), os incentivos semelhantes
para pesquisa e investimentos nas empresas de informtica (IR), as exigncias de
contrapartida em pesquisa, tanto interna quanto conjunta com universidades e centros de
pesquisa, os fundos setoriais, e o prprio PPB. Dificilmente se pode considerar essas
medidas como meras corretoras de falhas de mercado, ou geradoras de maior eficincia
alocativa no sentido esttico. Ao contrrio, sob esse vis grande parte dessas medidas
poderiam ser condenadas por sua ineficincia, ao alterar os sinais e custos de oportunidade
do sistema de preos de mercado, fazendo com que os agentes menos competitivos
obtenham maiores lucros por uma discriminao tributria, ou direcionando a utilizao de
recursos para atividades (contrapartida em pesquisa e desenvolvimento, aquisio de
participao societria em empresas de informtica com iseno fiscal) que poderiam no
trazer o melhor retorno do investimento realizado.
Assim, sua importncia e resultados somente podem ser reconhecidos se essas
aes so vistas como geradoras de eficincia em termos sistmicos e competitividade
empresarial ao longo do tempo. Sob essa perspectiva, espera-se que as empresas de
informtica que aderiram poltica utilizem os incentivos para garantir sua sobrevivncia
58

Relatrio da Comisso de Desenvolvimento Econmico, Indstria e Comrcio ao Projeto de Lei 3.015/04,

grifos nossos.

185
estimulando a inovao tecnolgica, com externalidades positivas que viriam a beneficiar
economicamente o pas.
Encaradas sob esse prisma, a poltica de informtica trouxe resultados vantajosos.
O aumento nos dispndios e o montante de recursos destinados pelo setor a pesquisa e
desenvolvimento, que havia cado drasticamente no incio da dcada de noventa, j um
dado a ser comemorado. Independente das crticas a essas atividades, elas representam um
investimento das empresas para melhoria e desenvolvimento de novos produtos e
processos, assim como a possibilidade de aprimoramento de recursos humanos. As
apresentaes realizadas pelas universidades e centros de pesquisa no primeiro seminrio
de resultados da Lei de Informtica atestam a importncia desses recursos para projetos
dessas instituies, recursos que constituem uma fora para a integrao universidadeempresa, que uma deficincia da maioria dos cursos de graduao e ps-graduao
brasileiros.
Conforme visto, embora no se possa atribuir poltica de informtica
responsabilidade plena pelo expressivo crescimento do setor e reduo significativa dos
preos na dcada de noventa, razovel afirmar que ela deu sua contribuio para este
cenrio (especialmente no caso da reduo de preos com a reduo fiscal). Esta
contribuio deu-se no apenas em funo das redues fiscais, mas principalmente pela
arquitetura de incentivos que fez com que empresrios, nacionais e estrangeiros,
preservassem no pas a parcela final do processo de montagem dos equipamentos,
incentivando, ainda que em menor grau, as empresas a manterem suas instalaes no
territrio nacional.
Esta seria uma forma de tentar obter eficincia e competitividade no longo prazo.
Alm disso, ao alterar o clculo empresarial nesse sentido, a poltica de informtica obteve
uma reduo no peso do setor eletro-eletrnico no dficit da balana comercial brasileira,
podendo esse fato ser lido como uma tentativa do setor pblico de melhor insero do pas
no mercado internacional. Esses elementos, como se nota, so muito prprios de uma
abordagem neoschumpeteriana.
Assim, parece haver na narrativa e exposio realizadas evidncias suficientes para
o argumento de que a Lei de Informtica e a poltica que ela embasa se baseiam tanto em

186
elementos

provenientes

de

uma

racionalidade

econmica

neoclssica

quanto

neoschumpeteriana. Ambos foram fundamentais para os sucessos atingidos pela poltica

durante esse perodo.
Por outro lado, o discurso altamente positivo e otimista proferido pelo governo
federal deve ser visto com cautela, principalmente porque: parcela dos ditos resultados da
poltica so na verdade um reflexo do bom momento pelo qual passou esse setor nos
ltimos anos; esse discurso no parece dar o devido crdito herana recebida de um
perodo no qual muito se fez em matria de informtica no Brasil; alm disso, a poltica foi
incapaz de solucionar problemas estruturais da indstria brasileira, principalmente a
gerao de escala e tecnologia que permitissem a instalao de uma indstria nacional de
componentes e semicondutores.
No prximo captulo realizarei a anlise de alguns pontos especficos da poltica de
informtica nacional, que permitiro aprofundar a compreenso dos problemas e sucessos
que embasam essa avaliao formulada, que acredito estar coerente com o histrico e
conjunto de indicadores aqui apresentados.

187

CAPTULO

4.

TEMAS

INSTRUMENTOS

JURDICOS

RELEVANTES DA POLTICA DE INFORMTICA

A leitura sobre a evoluo da poltica de informtica realizada no captulo anterior

exigia uma exposio relativamente linear de seus fatos e eventos, a fim de que fosse
possvel extrair concluses gerais sobre o processo de sua formulao, implementao e
reviso ao longo do tempo. Para isso, foi necessrio no adentrar profundamente em alguns
tpicos e instrumentos jurdicos da poltica que, no obstante sejam de grande importncia,
no poderiam ser tratados adequadamente no mencionado captulo, sob pena de
inviabilizar a reconstruo histrica.
Este captulo tem o objetivo de suprir a lacuna gerada pela opo metodolgica
adotada e, sobretudo, explicitar a dimenso jurdica do assunto desta dissertao. Irei aqui
aprofundar o estudo de trs temas que podem ser tidos como pilares da poltica em seu
momento atual. O primeiro retoma como, atravs de um instrumento jurdico, a poltica de
informtica pretendeu (e sob muitos aspectos obteve xito em) alterar e direcionar a
produo de mquinas e equipamentos eletrnicos no Brasil, inibindo a importao de bens
finais e incentivando a agregao de valor pelas empresas em territrio nacional.
Os dois temas seguintes tratam do incentivo e fomento pesquisa e
desenvolvimento. Tratarei primeiramente da pesquisa empresarial interna exigida pela lei,
e de como as empresas vm cumprindo esse requisito, os resultados gerados e seus
problemas. Por fim, tambm ser abordado o fundo setorial CT-Info, institudo em 2001 e
gerido pelo governo federal para financiar projetos e programas de inovao de empresas,
universidades e centros de pesquisa do setor de informtica.
Parto da premissa de que as dinmicas poltica e econmica que geraram e
determinaram a evoluo desses instrumentos j foram em grande parte aclaradas nos
captulos pregressos. Aqui, portanto, ser adotada uma abordagem mais voltada ao campo
jurdico, buscando compreender como se tentou, atravs do direito, estimular o mercado ou
atacar determinados problemas considerados entraves ao desenvolvimento do setor, dentro
do contexto de uma poltica setorial.

188

A pergunta principal a ser respondida aqui : quais so e como foram estruturados

juridicamente os instrumentos utilizados na poltica de informtica para, de alguma forma,
moldar ou alterar a conduta ou estratgia dos agentes privados? Em outras palavras, de que
conjunto normativo de incentivos e obrigaes lanou mo o governo federal para levar
(ou tentar levar) as empresas a trilhar determinadas opes de negcio ou seguirem
determinadas regras?
A hiptese considerada que se trata de uma poltica pblica que no pode ser
compreendida como medidas ou aes de Estado individualmente consideradas,
abrangendo, na verdade, um agrupamento de instrumentos relacionados entre si e que
encontram sua lgica e sentido no conjunto.
Estas ferramentas apresentam caractersticas e maneiras distintas para solucionar
determinados problemas. Nas prximas sees, buscarei analisar suas peculiaridades, para
compreend-las com maior propriedade. Alguns critrios devero nortear essa anlise e ser
especialmente ressaltados, por serem considerados importantes para um exame jurdico e
por permitirem uma avaliao comparativa desses instrumentos ao final deste captulo.
Os critrios de anlise jurdica so: (i) o problema a ser enfrentado, ou a razo de
criao da ferramenta em questo; (ii) a racionalidade adotada para enfrentar o problema
identificado; (iii) como pode ser descrita ou caracterizada a funo cumprida pelo direito e
pela estrutura jurdica dentro dessa racionalidade; (iv) o principal ncleo normativo que
materializa e descreve o instrumento, isto , se ele j se encontra suficientemente
explicitado na lei ou se, ao contrrio, a sua compreenso depende de regras estabelecidas
em outro ato normativo infra-legal; (v) como se deu, ou quais as caractersticas da
evoluo do arcabouo normativo referente a essa ferramenta ao longo do tempo; (vi)
quais os sucessos e bons resultados advindos de sua adoo; e, por fim, (vii) os limites e
problemas enfrentados, com nfase em questes institucionais e jurdicas.
Quanto a este ltimo critrio (limites e problemas), a escolha dos trs temas aqui
abordados se revela de grande importncia. Atravs desses exemplos, argumentarei que os
problemas enfrentados pela poltica de informtica ao longo de seu percurso podem advir
de distintas fontes, sendo que apenas parte deles pode ser solucionada exclusivamente

189
atravs desta poltica setorial, havendo assim limites de sua efetividade. Ao final, ser feito
um esforo para responder at que ponto, neste caso concreto (sem pretenses de
generalizao), o arcabouo institucional e jurdico foi capaz de apontar direes e atuar de
maneira colaborativa com o setor privado, assim como os principais pontos problemticos
neste processo de construo de uma poltica setorial.
4.1 O Plano Produtivo Bsico (PPB)
Conforme descrito no captulo anterior, a lgica da poltica instituda pela Lei
8.248/91 no a de um incentivo fiscal amplo e irrestrito a todas as empresas do setor,
para aumento da competitividade apenas pela reduo de preos. Ao contrrio, a poltica
estabelece uma via de reciprocidade, em que as empresas obtm benefcios sob a condio
de aderir e cumprir com uma srie de obrigaes que condicionam sua participao.
A iseno fiscal, portanto, nunca foi automtica1, e por isso sua fruio depende de
uma requisio formal ao governo, na qual a empresa descreve o seu projeto de produo e
investimento em tecnologia, comprovando sua adequao regulamentao da poltica. O
pleito analisado pelos rgos responsveis e, se favorvel, uma Portaria Conjunta do
MCT e do MDIC expedida trazendo meno expressa empresa e aos produtos
incentivados. Seguindo uma linha j adotada na poltica anterior, uma das obrigaes a
serem cumpridas se refere produo dos produtos incentivados.
Dentro do quadro de critrios de anlise que estabeleci, o problema a ser atacado
por essa medida seria a perda ou no manuteno do parque fabril instalado no perodo
anterior, devido sua fragilidade ou pouca competitividade face aos equipamentos de
competidores estrangeiros que comearam a chegar ao pas com o fim da reserva de
mercado. Como identificado no captulo anterior, a indstria de componentes em sua quase
totalidade no resistiu a essa mudana de paradigma (abertura do mercado interno), e
mesmo as empresas de equipamentos finais j alteravam suas estratgias de negcios,
abandonando o modelo de desenvolvimento autnomo para se unirem a fabricantes
internacionais atravs das joint-ventures e outros acordos comerciais. Dentro da viso da
poltica pblica adotada nesse perodo (a proposta vencedora no Congresso Nacional - a
verso reformada do substitutivo Luiz Henrique) estes fenmenos eram conseqncias
1

No estou considerando a reduo de IPI realizada pelo governo federal atravs de Decreto 3.686/00 - ver
seo 3.6 do captulo 3.

190
negativas da abertura, que deveriam ser amenizadas atravs de uma postura
intervencionista e no neutra.
Foi assim estabelecido que, para usufrurem dos benefcios fiscais da poltica, as
empresas deveriam cumprir com um mnimo de etapas produtivas. Esse conjunto mnimo,
ou nvel de valor agregado local (nos termos da Lei 8.248/91), foi intitulado Plano
Produtivo Bsico - PPB. Mais do que uma mera indicao abstrata e genrica, o PPB na
verdade uma descrio minuciosa e especfica para cada produto. Isso significa que uma
empresa apenas poder requerer o benefcio fiscal para um produto baseado na Lei de
Informtica se o governo houver previamente expedido uma portaria determinando o PPB
para aquele bem, as etapas produtivas exigidas e outros requisitos.
A racionalidade proposta por esta ferramenta jurdica baseada em estmulos
econmicos (e no na imposio de uma sano jurdica) , portanto, a de garantir uma
reduo da carga tributria se, por outro lado, os agentes econmicos concordarem em
realizar determinadas etapas do processo produtivo. Atravs desta contrapartida se
pretendeu assegurar que as empresas mantivessem alguma capacitao e produo local (e
empregos), evitando que se tornassem puras revendas ou distribuidoras de produtos
importados. O direito aparece aqui tendo um efeito que poderia ser descrito como
instrumental e indutor, na medida em que busca direcionar o comportamento privado para
cumprir as finalidades da poltica pblica atravs da premiao.
Em conversas informais realizadas durante a elaborao desta dissertao com
empresrios do setor e membros de associaes representativas das empresas, foi
mencionado que havia um projeto para que o PPB fosse na verdade um instrumento
dinmico que acompanhasse a evoluo do setor. Dentro dessa lgica, as primeiras normas
descreveriam apenas um conjunto de exigncias mnimas, que seriam ampliadas medida
que as empresas estabelecidas localmente ganhassem maior capacitao tecnolgica e
pudessem abarcar atividades de maior agregao de valor. Se verdadeiro, isto certamente
representaria uma racionalidade mais elaborada para esta poltica pblica, uma vez que
tenta ampliar seus resultados e incrementar a produo local. No localizei, entretanto,
qualquer fonte publicada que confirmasse esse plano, e os debates parlamentares da
aprovao da primeira lei na Cmara dos Deputados no fornecem qualquer evidncia para
confirmar esta hiptese. Alm disso, o desenvolvimento posterior da poltica no caminhou

191
neste sentido, e ao longo dos anos houve uma tendncia de flexibilizao, ao invs de
maior rigidez, do PPB.
Ainda assim, a poltica tem no PPB um instrumento de grande potencial regulador
da atividade econmica privada. As portarias que descrevem as atividades produtivas
afetam e direcionam diretamente o clculo e as estratgias de negcios empresariais. Ao
exigir produo interna das empresas ou utilizao de componentes produzidos no
territrio nacional, elas em ltima instncia alteram os estmulos e sistemas de preos de
mercado, na medida em que influenciam nas decises de make-or-buy das empresas
(produo interna de componentes e perifricos contra sua aquisio de um fornecedor), e
nas escolhas de seus parceiros comerciais. As firmas beneficiadas tm que adequar sua
produo e projetos s determinaes do poder pblico, em um modelo tipicamente
regulatrio. As empresas estrangeiras, em especial, devem cumprir esses requisitos, em um
esquema que com grande probabilidade pode destoar de seu planejamento global da
produo, usualmente dividida entre filiais e fornecedores localizados em diversas partes
do globo2.
Percebe-se aqui, por isso, uma discrepncia entre a retrica neoliberal predominante
no incio dos anos noventa e a poltica de informtica efetivamente implementada nesta
mesma dcada em diante no Brasil. Conforme identificado no primeiro captulo, uma das
principais caractersticas do iderio neoliberal sua crena no sistema de preos (get the
prices right), e a interveno estatal da poltica manipula ou distorce esse sistema,
seja direta (no mercado de insumos e componentes) ou indiretamente (ao trazer impacto ao
preo final dos bens e equipamentos para consumo). Esta tentativa de regulao da
atividade produtiva por parte do poder pblico no condizente com o discurso de
otimalidade paretiana, concorrncia perfeita e vantagens comparativas proposto pela teoria
2

Faria identificou esse processo de organizao empresarial em escala global como uma resposta crise
econmica dos anos 70 viabilizada pelas inovaes tecnolgicas no transporte e comunicaes. Deflagrando
um abrangente e veloz processo de reengenharia operacional, logstica, tcnica e acionria, as novas
estratgias de racionalizao organizacional, decisria e produtiva levaram as empresas a promover, em
amplitude transnacional, um sem-nmero de unidades produtivas at ento autnomas [...]. A companhia
global ou corporao transnacional tende a se organizar por meio de unidades ou divises empresariais. Elas
so altamente flexveis, modulares e, acima de tudo, articuladas em perspectiva reticular. Deste modo, a
atuao e o desempenho das corporaes transnacionais ou companhias globais no configuram mais um
agregado de atividades em nvel de pases, sob a forma de estruturas burocrticas e organizacionais estveis e
rgidas. Pelo contrrio, passam a ter a forma de um sistema de negcios desagregado, administrado como um
processo interligado, controlado por informaes compartilhadas e organizado horizontalmente por assunto,
produto ou servio. (FARIA, 1999, pp. 70-72).

192
neoclssica, o que confirma a afirmao de Cassiolato e Baptista de que a abertura
comercial promovida pelo governo Collor de Mello constitua-se na verdade de um
movimento conjunto de medidas de liberalizao e desregulao da economia com aes
de ganho de competitividade de vis neoschumpeteriano. (CASSIOLATO E BAPTISTA,
1996, p. 61). A continuidade da utilizao deste instrumento e as sucessivas renovaes da
poltica ao longo do tempo, no entanto, parecem contestar a idia dos autores de que as
medidas neoschumpeterianas teriam sido completamente frustradas (Por fim, apenas a
agenda neo-liberal est sendo implementada - CASSIOLATO E BAPTISTA, 1996, p. 61,
traduo nossa3).
O PPB um instrumento de poltica pblica calcado em cinco nveis de normas
jurdicas, conforme abaixo:
1) Seu embasamento constitucional pode ser extrado dos seguintes artigos da
Constituio Federal de 1988: 218, segundo o qual o Estado dever promover e
incentivar o desenvolvimento cientfico e a capacitao tecnolgica, e 219, que
determina o incentivo do mercado interno para viabilizar, dentre outros objetivos, a
autonomia tecnolgica do pas, em uma linguagem e conjunto de valores
claramente mais conectados com a antiga poltica nacional de informtica da
dcada de oitenta.
2) A Lei de Informtica (e suas alteraes posteriores), que apenas cita de maneira
no detalhada o PPB ou o requisito de agregao de valor local, deixando sua
explicitao a cargo das normas infra-legais.
3) A lei e suas obrigaes so explicitadas em um decreto de regulamentao, que
estabelece os procedimentos e condies para a fixao de um PPB e aprovao de
projetos empresariais nele baseados.
4) Do ponto de vista jurdico-procedimental, a partir da a empresa interessada pode
solicitar ao MCT a discriminao do PPB, que o aprova atravs de uma portaria
conjunta do MCT e do MDIC.
3

Eventually, only the neo-liberal agenda is being implemented. (CASSIOLATO E BAPTISTA, 1996, p.
61).

193

5) Ainda desde uma tica procedimental, a empresa submete um novo requerimento

ao MCT, com seu projeto de pesquisa e desenvolvimento especfico, e
compromisso de adequao ao PPB, o que outorgado mediante nova portaria.
Analisando esse arcabouo normativo e sua evoluo, me pareceu claro que a
concretizao da poltica realizada principalmente pelas portarias interministeriais (item
4 acima). A especificidade e os detalhes tcnicos de equipamentos de informtica fazem
com que a lei e o decreto possam apenas estabelecer indicadores imprecisos sobre o PPB.
Sua efetivao somente se d atravs das referidas portarias expedidas pelos burocratas,
que tm o conhecimento tcnico necessrio e podem formular essas normas consoante sua
interpretao da poltica ou outros interesses. Isto evidenciado pela larga produo
normativa da burocracia dos ministrios desde 1993, determinando o PPB para as famlias
de produtos aplicveis.
H, nesse sentido, uma assimetria informacional em favor da burocracia, o que,
conforme levantado pela literatura de falhas de governo, um problema a ser enfrentado
na formulao e implementao de polticas pblicas. difcil, entretanto, identificar com
preciso como, neste caso, este problema de informao imperfeita afetou e vem afetando
a poltica de informtica. Apesar da especificidade, uma rpida reviso das portarias que
instituram os PPBs registra que a maioria delas possui termos padronizados e faz
referncia a processos produtivos muito similares, independente dos bens (montagem e
soldagem de componentes, integrao das placas - PORTARIA MCT/MICT 101/93).
Especialmente aps o primeiro momento, quando se podem identificar algumas atividades
adicionais, as descries dos PPBs revelam-se de fato bastante similares.
Ainda que o PPB e a poltica no tenham concretizado os objetivos de autonomia
tecnolgica tpicos da dcada de oitenta e impressos na Constituio Federal, esta medida
apresentou seus resultados, e seu arcabouo jurdico demonstrou uma interessante
dinmica evolutiva. H perodos especficos em que as normas apresentaram uma maior
preocupao com determinado elemento ou problema, e se pode identificar uma evoluo
significativa no grau de complexidade em sua elaborao. Particularmente no nvel legal e
regulamentar, h uma grande diferena entre as primeiras normas (Lei 8.248/91 e Decreto
792/93), que sequer faziam referncia expressa ao PPB, at a atual verso (Lei 11.077/04 e

194
Decreto 5.906/06), com uma descrio minuciosa e tentativa de soluo de problemas e
entraves gerados e identificados no bojo da implementao da poltica ao longo dos anos.
A tabela abaixo indica as principais normas e tenta situ-las no tempo dentro de um
determinado contexto evolutivo. Minha idia no foi tentar estabelecer uma classificao
exaustiva, mas apenas esboar uma apresentao da evoluo jurdica do PPB enquanto
ferramenta da poltica de informtica. Tento mostrar que as Leis 10.176/01 e 11.077/04
no foram puras reprodues ou renovaes do mesmo arcabouo institucional, mas
apresentaram alguma novidade com relao ao momento anterior - e por esse motivo a
diviso aqui feita est baseada na edio de cada uma das trs principais leis sobre o
assunto. Fao a seguir uma breve explicao sobre cada um desses perodos ou ciclos
mencionados.

Lei
Decreto
de
regulamentao
Principais
portarias PPB
Caractersticas
jurdicas
principais

1 Ciclo
8.248/91
792/93

2 ciclo
10.176/01
3.800/01

3 ciclo
11.077/04
5.906/06

MCT/MICT 101/93

MDIC/MCT 90/01
MDIC/MCT 253/01
MDIC/MCT 177/02
Consolidao,
especializao e detalhamento da
legislao
incorpora
aprendizado do 1 ciclo.
Criao de rgo especfico
para anlise do PPB, e de
prazos e procedimentos.
Admite terceirizao no
PPB (generalizao da
permisso).

MDIC/MCT 148/07

Construo do arcabouo
regulatrio.
Legislao ampla e no
precisa.
Grande espao normativo para
instrumentos infra-legais.
Ainda ligado a idias e temas
da poltica anterior.
Fase de teste e adaptao do
PPB (portarias que excluem
obrigaes
anteriormente
estabelecidas ou as suspendem
por determinado tempo).

Consolidao
da
legislao anterior poucas alteraes.
Foco em solucionar
questes e problemas
trazidos, mantendo a
estrutura
original:
sanes
para
no
investimento em P&D;
celeridade na anlise dos
pedidos de benefcios.

O primeiro momento foi o da construo e dos primeiros anos da poltica. A

legislao aqui apresentava um grau de refinamento ou mincia muito inferior s normas
posteriores. A Lei 8.248/91 no fazia referncia explcita ao PPB, mencionando apenas que
seriam beneficiados os produtos com nveis de valor agregado local compatveis com as
caractersticas de cada produto, conforme aprovado pelo Poder Executivo por proposta do
CONIN. O decreto determinou que caberia ao MCT e ao ento Ministrio da Fazenda a
responsabilidade por expedir uma portaria conjunta fixando os produtos beneficiados. Esta
diviso de competncias parece fazer bastante sentido se considerada a conjuntura poltica

195
do incio dos anos noventa, na qual o MEFP, dotado de prestgio e fora no governo Collor
de Mello, tinha uma postura de receio quanto poltica de informtica. Ao manter o
controle sobre os PPBs fixados, este rgo poderia garantir que a poltica industrial traada
fosse seguida pela burocracia do MCT, evitando exigncias excessivamente rgidas e que
limitassem a concorrncia no ato de concretizao da poltica.
Aps a regulamentao em 1993, diversas portarias passaram a ser expedidas,
estabelecendo o PPB para equipamentos e produtos finais de informtica. No o caso de
descrever ou mencionar todas elas, mas cabe mencionar que neste primeiro momento
algumas das obrigaes impostas s empresas parecem mais conectadas ideologia
intervencionista e desenvolvimentista dos anos oitenta do que ao vis liberal da dcada
seguinte. Parte dessas obrigaes realmente estava embasada nas determinaes da lei,
como a exigncia de capacitao do corpo tcnico da empresa, os programas sucessivos de
exportao e a exigncia de obteno de certificaes de qualidade (esta ltima uma
obrigao que remanesce e se mostrou frutfera).
Em

outros

aspectos,

entretanto,

os

ministrios

podem

ter

inovado

consideravelmente a ordem jurdica, ultrapassando os limites da lei, ao exigir das empresas

atividades de engenharia destinadas fabricao do produto, inclusive com submisso ao
MCT de termos de transferncia de tecnologia, que deveriam contemplar a transmisso
dos conhecimentos necessrios plena operao industrial na fabricao desses produtos
e um programa detalhado de treinamento de pessoal e de nacionalizao das atividades de
engenharia, compatvel com o domnio da tecnologia (Portarias Interministeriais
MICT/MCT/MC 273/93 - informtica aplicada a telecomunicaes, e 135/94 - fibras
pticas). Esses tipos de requisitos foram posteriormente abandonados e deixaram de fazer
parte das descries dos PPBs mais recentes.
A continuidade da poltica aps o seu prazo inicial de vigncia em 2001 permitiu
um aperfeioamento das normas, havendo a incorporao de lies aprendidas nos
primeiros anos, e uma maior especificao para resoluo de problemas e ateno
realidade econmica e produtiva do setor. A diferena comea j no plano legal - a Lei
10.176/01 passou a se referir expressamente ao PPB (abandonando a terminologia nvel
de agregao de valor), determinando tambm um prazo mximo de 120 dias para que o
MCT e o MDIC apreciassem as solicitaes das empresas a esse respeito, tentando assim

196
solucionar o problema da delonga na fixao dos planos. Para o cumprimento deste prazo,
o Decreto 3.800/01 instituiu o Grupo Tcnico Interministerial de Anlise de PPB,
composto por representantes do MDIC e do MCT, e responsvel por examinar, emitir
parecer e propor a fixao, alterao ou suspenso de etapas dos PPB.
Um ponto relevante nesta segunda fase foi o reconhecimento e regulao da
terceirizao produtiva para efeitos da poltica. Apesar de se tratar de uma realidade para a
grande maioria dos setores econmicos industrializados, o outsorcing ou terceirizao de
tarefas muito importante e amplamente utilizada pelas empresas de informtica.
Conforme Arajo, a indstria de hardware foi profundamente afetada no perodo recente
por este processo, passando de uma estrutura industrial de grandes empresas verticalizadas
para

uma

grande

especializao

vertical

horizontal

numa

cadeia

dispersa

geograficamente. Trata-se de um fenmeno conhecido por modularizao, que permitiu a

fragmentao da cadeia produtiva. O trabalho passou a ser pensado e dividido em projetos
(modularidade tcnica), criando novas oportunidades para a sua organizao. O outsorcing
pode ser feito de maneira integral (incluindo a totalidade da etapa de um projeto) ou apenas
de forma pontual, envolvendo uma atividade ou fabricao de componente especfico.
(ARAJO, 83-86). Segundo Arajo:
Essa estrutura permite s empresas realizar outsorcing pontual de suas funes
ao longo da cadeia de valor, possibilitando que mantenham o foco nas suas
competncias essenciais (core competencies), em que possuem maiores margens
de lucro e no podem ser externalizadas para manter a vantagem competitiva da
firma. Inicialmente, essa externalizao se restringia s tarefas secundrias,
especialmente da manufatura. Hoje, ela est presente em todos os nveis da
cadeia, inclusive naqueles relacionados com pesquisa e desenvolvimento.
(ARAUJO, P. 82-83).

Sendo assim um procedimento to habitual no setor e um requisito para

competitividade das firmas, seria uma incongruncia que a terceirizao se tornasse um
bice para obteno dos benefcios fiscais da Lei de Informtica. Era de grande
importncia, portanto, que a empresa beneficiada pela poltica pudesse subcontratar sua
produo (ou parte dela) sem perder os incentivos, ou seja, o cumprimento do PPB no
poderia significar que a empresa adotasse uma estrutura organizacional centralizadora e
vertical, que abarcasse a execuo de todas as etapas produtivas exigidas.

197
As primeiras normas e portarias no tratavam deste assunto, e este foi um
aprendizado ocorrido ao longo dos primeiros anos de vigncia da poltica. Assim, mesmo
antes da renovao da lei em 2001, as portarias de PPB mais recentes j passaram a
autorizar as empresas a realizar a contratao. A generalizao do procedimento para todos
os produtos e bens, no entanto, s vai ocorrer em meados de 2001, quando a Portaria
MDIC/MCT 90/2001 consolida os PPBs ento vigentes, e determina que qualquer etapa
dos Processos Produtivos Bsicos poder ser terceirizada. Em 2003 um novo decreto
(4.944/03) descreveu mais minuciosamente esta relao. Esta norma permite que a
empresa contratante - que pode ser considerada a responsvel pela integralidade do projeto
(ou de uma parcela deste) - assuma as obrigaes de investimento em pesquisa e
desenvolvimento de suas contratadas, nos limites do faturamento com a venda dos bens
solicitados contratante. Seguindo esta regra e procedimento, os bens desenvolvidos ou
vendidos pelas contratadas podero se beneficiar da iseno de IPI4.
Sob a perspectiva jurdica, este tema da regulao das prticas de terceirizao
demonstra a importncia da existncia de uma fina sintonia entre uma poltica setorial e a
realidade do setor que ela afeta. Tratando-se de uma prtica difundida no setor de
informtica nos anos noventa, fez-se muito importante que o arcabouo normativo
respondesse a essa evoluo, sob pena de gerar incentivos e resultados no adequados
poltica, alm de afetar injustificadamente os preos finais devido proibio do
outsorcing. Isto retoma o argumento de informao imperfeita da literatura de falhas de
governo, no sentido de que a implantao de uma poltica pblica adequada demanda a
obteno e processamento de um grande volume de dados, o que neste caso se soma
necessidade de uma intensa atualizao devido dinmica tecnolgica da indstria de TI.
Seria imprprio, todavia, afirmar que esta assimetria informacional inviabilizou a
poltica, ou tornou seu custo proibitivo, como pretendem os formuladores dessa teoria5.
Aqui, a burocracia do MCT pde realizar esta mudana sem maiores entraves ou
procedimentos, uma vez que no dependia do poder legislativo para a aprovao de uma
nova lei. Isto revela a importncia da margem de manobra ou do contedo normativo
4

Noto que esta transferncia de obrigaes no completa, tornando-se na verdade um elemento de risco
para as empresas terceirizadas. Conforme o decreto, caso a empresa contratante no cumpra com as
obrigaes de pesquisa assumidas, a contratada estar sujeita s penalidades da lei. E considerando a
incerteza e o tempo que o MCT tomava, especialmente no incio desta dcada, para aprovar os relatrios de
dispndios em pesquisa, este risco no pode ser considerado desprezvel.
5
Conforme seo 1.3 acima.

198
no preenchido pela Lei de Informtica ou mesmo pelo decreto de regulamentao,
deixado para ser definido pela burocracia mais prxima do setor e da implementao da
poltica. Aparentemente, o fato de o que chamei de ncleo normativo que concretiza o PPB
estar em nvel infra-legal em poder dos rgos pblicos do Poder Executivo envolvidos foi
de grande importncia para a incorporao do aprendizado6.
Por fim, o terceiro ciclo de normas realiza uma maior sistematizao no tratamento
da matria. O Decreto 5.906/06 traz pela primeira vez um dispositivo que define o PPB o conjunto mnimo de operaes, no estabelecimento fabril, que caracteriza a efetiva
industrializao de determinado produto (art. 16). No h, entretanto, alteraes
normativas significativas na segunda renovao da Lei de Informtica. Pode-se afirmar que
este ltimo ciclo representou uma consolidao do arcabouo institucional da poltica,
havendo a manuteno da grande maioria das regras e procedimentos, com uma
preocupao na correo de matrias e problemas reivindicados pela indstria, como a
delonga na aprovao das solicitaes de benefcios das empresas. Foi institudo, neste
sentido, mais um rgo para dar celeridade a esse processo, a Cmara Tcnica
Interministerial para Pleitos de Concesso - CTI-PC (Portaria MCT/MDIC/MF 148/07).
Como novidade da Lei 11.077/04 e sua regulamentao no tema do PPB e
incentivos ressalto a instituio de um benefcio fiscal maior para produtos desenvolvidos
no pas. Conforme discutido no captulo anterior, esta alterao tem por objetivo no uma
reconstruo da poltica nacionalista dos anos oitenta, mas uma proposta que tenta se
aproveitar do cenrio internacionalizado de pesquisa e desenvolvimento no setor de
informtica para tentar trazer ao pas centros e projetos de pesquisa de empresas
multinacionais.
Os resultados e as crticas levantadas contra a opo poltica pelo PPB e sua
estrutura foram anteriormente mencionados, mas podem agora ser retomados luz desta
reviso da legislao. Conforme apontado por um estudo do BNDES, ainda que,
originalmente, a adoo do PPB tenha servido para a manuteno/instalao de montadoras
de produtos finais no pas diante da abertura comercial (o que pode ser enquadrado como

Embora este fato tambm levante o questionamento sobre a captura da poltica pelo setor privado, problema
acerca do qual no encontrei qualquer literatura ou meno a respeito neste caso.

199
sucesso ou bom resultado da ferramenta), suas definies, nos termos atuais, foram frgeis
para garantir nveis expressivos de agregao de valor. (MELO, 1999, p. 272).
O impacto (ou ausncia de impacto) maior da estrutura da poltica consubstanciada
no PPB se deu na cadeia produtiva das empresas do setor. Conforme Baptista, a extino
do conceito ou critrio jurdico adotado anteriormente (o ndice de nacionalizao)
implicou uma reorientao estratgica das empresas. Estas, em sua ampla maioria,
interromperam o desenvolvimento e produo de partes e componentes, passando a
adquir-los de fornecedores internacionais, o que reduzia os seus custos. Nesse sentido, o
PPB poderia representar um contrapeso a esta tendncia. S que, como a maioria das
Portarias fez referncia apenas montagem e soldagem de bens, com pouca produo local
efetiva, a indstria sobrevivente e a instalada aps o incio da poltica acabou se adequando
a esse modelo, sendo este o grande problema ou limite deste instrumento da poltica. A
atual [a autora refere-se dcada de noventa] poltica de informtica no oferece qualquer
mecanismo que se contraponha desagregao industrial fruto da imposio da lgica do
mercado. (BAPTISTA, 1997).
No mesmo sentido tambm pensam Garcia e Roselino. As empresas estabelecidas
no Brasil nos anos noventa no tiveram problemas em cumprir os requisitos mnimos
exigidos pelo MCT para a obteno dos benefcios. Bastava que realizassem a montagem
das placas e dos equipamentos para atender s necessidades de internalizao da produo,
e na viso dos autores isso seria um indicativo da inadequao deste instrumento de
incentivos pblicos (GARCIA E ROSELINO, p. 182). Eles argumentam que o PPB no
tem sido um mtodo suficiente para internalizar partes mais relevantes da cadeia produtiva:
A inexistncia de obrigaes relativas a internalizao de etapas produtivas
mais densas nas cadeias de valor acaba restringindo os efeitos da Lei de
Informtica potencializao de capacitaes internas, gerao de empregos
qualificados (notadamente engenheiros empregados nos departamentos de P&D)
e demais efeitos de transbordamento. (GARCIA E ROSELINO, p. 183).

Acredito, contudo, que seja importante amenizar em parte essas crticas.

Especialmente sob a perspectiva jurdica, entendo que seja difcil atribuir a maior parte dos
ditos fracassos do PPB ao desenho institucional ou normativo da poltica. Tal desenho
pareceu representar bem as decises polticas tomadas e, no mbito da racionalidade
exposta, os resultados foram atingidos.

200

H aqui, na verdade, uma escolha feita para o mercado de equipamentos de

informtica no pas, qual seja a abertura e concorrncia internacional, que no pode ser
desconsiderada. Conforme j mencionado na seo 3.9 do captulo anterior, o desmonte de
grande parte da produo nacional (especialmente de componentes e perifricos) foi um
resultado desse processo. A partir do momento em que o pas entrou no mercado
internacional desses bens, surgem ou so potencializados diversos problemas para a
manuteno dessa indstria, como a ausncia de escala da indstria domstica. Problemas
estes que no podem ser resolvidos exclusivamente com base no PPB ou mesmo nos
demais instrumentos da poltica.
No se trata, portanto, de fazer uma condenao absoluta da forma como foi
estruturado o PPB. Na verdade este instrumento tem vantagens e trouxe alguns resultados
expressivos. A introduo do PPB na racionalidade empresarial conseguiu limitar o
movimento de desconstruo da indstria no que se refere aos produtos finais. Ainda que
essas indstrias realizem apenas o CKD (complete knock-down) no pas, a manuteno
deste estgio de agregao de valor localmente pode ser atribuda em grande parte ao PPB.
Conforme j mencionado, a hiptese de Baptista a esse respeito de que na ausncia deste
instrumento e dos incentivos da lei haveria uma intensificao da tendncia de substituio
de produo local por importaes. (BAPTISTA, 1997).
Por fim, um ltimo problema a ser mencionado a centralizao ou ausncia de
regionalizao dos incentivos da lei. Conforme dados coletados na pgina do Ministrio da
Cincia e Tecnologia, em meados de 2007 havia 382 empresas cadastradas para benefcios
da Lei de Informtica, localizadas conforme abaixo:

201
Disperso geogrfica das empresas beneficiadas
pela Lei de Informtica
DF 2%
Centro-Oeste
1%
Nordeste 15%
SP 46%
Sul 23%
Sudeste (sem
SP) 13%

Norte 0%

Faturamento das empresas por regio (em % )

Nordeste; 6,00
Centro-Oeste;
0,30

Norte; 0,00

Sul; 21,20

Sudeste (sem
SP); 4,91

SP; 67,59

(Fonte: Ministrio da Cincia e Tecnologia, dados colhidos em junho/20077).

Os limites da poltica para correo deste problema so, todavia, exguos. Em 2004,
a nova verso da Lei de Informtica tentou fornecer um paliativo questo, estabelecendo
que as empresas estabelecidas nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste teriam o IPI
mais reduzido, e um aumento da carga fiscal mais lenta. Os nmeros de empresas
cadastradas em 2007, no entanto, mostram que os efeitos desta tentativa so relativos.
Tentando sintetizar os principais pontos desta anlise, pode-se afirmar que o PPB se
mostrou um instrumento jurdico de poltica pblica de grande valor. A estratgia de
premiao - regulao por estmulos - empresarial foi amplamente acatada pelo setor
privado, e a burocracia responsvel se absteve de incluir exigncias que, no clculo
7

importante ponderar estes nmeros com cautela, devido existncia de um programa do governo federal
para a regio de Manaus. A fraca presena da poltica de informtica na regio Norte pode muito bem ser
afetada pela presena da poltica especfica para aquela regio. Assim, as empresas da regio prefeririam
optar pelos benefcios da ZFM, enfraquecendo a efetividade da poltica nacional naquela rea.

202
estratgico, pudessem representar um custo e desestmulo maior do que o benefcio da
iseno fiscal.
Assim, o direito, enquanto arcabouo normativo determinante de um mercado
objeto de uma poltica pblica, parece ter cumprido uma tarefa de induo da atividade
econmica que transcende a pura definio de regras ou correo de falhas de mercado,
conforme uma abordagem neoclssica ou neo-utilitarista. O PPB, na qualidade de uma
ferramenta jurdica de poltica, foi capaz de cumprir ao menos em parte seus objetivos,
limitando o movimento de interrupo da produo local pelo fornecimento externo.
Esta ferramenta obviamente encontrou limites sua efetividade, levando-a a ser
alvo de crticas, especialmente a ausncia de internalizao de etapas produtivas mais
densas e a acumulao das empresas beneficiadas em plos desenvolvidos, dificultando a
regionalizao. Parece-me claro, todavia, que tais problemas derivam mais da escolha
poltica pela abertura de mercado do que do desenho institucional ou do arcabouo
normativo deste instrumento.
4.2 Pesquisa e desenvolvimento (P&D)
Um segundo conjunto de contrapartidas exigidas pela Lei de Informtica para
fruio dos benefcios fiscais so os investimentos em P&D. A anlise desde um ponto de
vista jurdico desses investimentos de grande importncia. Inicialmente porque
estratgias de P&D, e em ltima instncia da inovao tecnolgica decorrente, tornaram-se
nas ltimas dcadas elementos essenciais de competitividade para as empresas e pases no
mbito do comrcio internacional contemporneo. Pesquisa recente da OCDE afirma que
os pases no mbito dessa organizao vm gastando cada vez mais com P&D, havendo
uma alta de cerca de 10% no volume total de gastos entre 2000 e 2004. (OCDE, 2006, p.
9). No Brasil, segundo pesquisa do IPEA, as empresas que inovam em produtos ou
processos tm maior faturamento e pagam melhores salrios a seus empregados. (NEGRI,
SALERNO E CASTRO, 2005, p.13). Desnecessrio mencionar que todas essas vantagens
so potencializadas no caso de um setor intensivo em tecnologia e com alta dinmica
tecnolgica como a indstria de informtica, em que, em muitos casos, a inovao perfazse no s como um componente de competitividade, mas como condio da prpria
sobrevivncia da empresa no mercado.

203
O assunto toma ainda uma outra dimenso no caso presente. Isto porque gerar
recursos e fomentar as atividades de P&D na indstria podem ser entendidos como
objetivos prioritrios da poltica de informtica brasileira. Assim, indagar se essa estratgia
est funcionando e se as ferramentas jurdicas para tanto esto bem calibradas questionar
o prprio fundamento e sucesso da Lei de Informtica enquanto poltica pblica.
A importncia da interveno governamental na rea de pesquisa tem forte
fundamentao terica e emprica, embora possivelmente seja um exagero dizer que se
trata de uma unanimidade. Uma contribuio de especial relevncia nesse sentido o
trabalho do prmio Nobel Kenneth Arrow, segundo o qual as atividades de pesquisa e
inovao apresentam trs caractersticas que, para um modelo de concorrncia perfeita, so
consideradas falhas de mercado, impedindo assim o investimento e alocao tima de
recursos. So elas a presena de indivisibilidades, a no apropriabilidade completa dos
resultados e a incerteza (risco). A presena dessas caractersticas, segundo Arrow, faz com
que sejam destinados menos recursos para essas atividades do que o ideal, o que acarreta a
necessidade de uma interveno governamental realizando diretamente a pesquisa,
financiando ou concedendo incentivos para sua realizao. Em suas palavras:
esperamos que uma economia de livre empresa sub-invista em inveno e
pesquisa (comparado com o ideal) porque arriscado, porque o produto pode ser
apropriado apenas limitadamente, e porque h retornos crescentes no uso. [...] a
discusso prvia nos guia concluso de que para a alocao tima para
inveno seria necessrio que o governo ou outra agncia no gerida por critrios
de lucro-e-perda financiasse a pesquisa e inveno. (ARROW, 1962, p. 152 e p.
156, traduo nossa8).

J foi tambm mencionado no primeiro captulo a importncia dada pelos autores

da abordagem evolucionria s atividades de P&D, e sua preocupao em estabelecer a
forma adequada de seu financiamento em cada caso. Em especial, Nelson e Winter
consideram que, devido s peculiaridades dos projetos de inovao tecnolgica,
inapropriado deix-los apenas sob o financiamento e controle do setor privado, sendo
necessria a participao adicional do setor pblico, seja como financiador ou direcionador

we expect a free enterprise economy to underinvest in invention and research (as compared with an ideal)
because it is risky, because the product can be appropriated only to a limited extent, and because of
increasing returns in use. [] the previous discussion leads to the conclusion that for optimal allocation to
invention it would be necessary for the government or some other agency not governed by profit-and-loss
criteria to finance research and invention. (ARROW, 1962, p. 152 e p. 156).

204
dos investimentos (embora os autores no deixem de retratar dos riscos e limites dessa
interveno). (NELSON E WINTER, pp. 546-560).
Uma vez mencionadas a importncia econmica da P&D e o reconhecimento, no
plano terico, do financiamento ou interveno do setor pblico nessa atividade, cumpre
indicar as razes de criao e adoo de um instrumento jurdico para promover a pesquisa
no setor de informtica aps a abertura de mercado nos anos noventa. Na dcada de
oitenta, as atividades de P&D foram fortemente afetadas e estimuladas pela poltica
pblica vigente. Como uma estratgia de estufa, a reserva de mercado foi utilizada para
gerao de tecnologia e inovao na indstria de TI brasileira. Conforme Tigre, esta
estratgia se mostrou frutfera em grande parte, permitindo o desenvolvimento de sistemas
voltados s necessidades locais, como o caso da automao bancria. (TIGRE, 2000, p.
12).
Com a abertura de mercado dos anos noventa, uma parte considervel desses
esforos foi abruptamente interrompida, especialmente em decorrncia da mudana de
estratgias das empresas locais, que abandonaram os prprios projetos (ou identificaram
sua inviabilidade), e passaram a buscar acordos e parcerias para a venda de equipamentos
importados. Neste novo cenrio as atividades de P&D perderam o carter central do
perodo anterior, motivo pelo qual se pode notar um decrscimo considervel com esses
gastos, tanto em termos absolutos quanto relativos.
Gastos em P&D das empresas de TI no Brasil (US$ milhes)
Ano
Gastos em P&D
1987
207
1988
259
1989
394
1990
302
1991
275
1992
312
1993
299
1994
377
1995
443
1996
536
1997*
642
Fonte: TIGRE, 2000
* Dados preliminares poca.

P&D como % de vendas

5,4
5,1
5,7
5,0
3,6
3,6
3,1
4,3
4,5
4,4
4,8

205
A partir dos dados acima, pode-se verificar que, desde 1989, j se havia iniciado o
processo de descontinuidade ou diminuio das atividades de P&D, o que pode ser
atribudo expectativa do trmino da reserva de mercado, que, conforme a Lei 7.232/84,
ocorreria em 1991. Isto constitua um severo problema que tinha que ser abordado na nova
poltica, e, por esse motivo, a Lei 8.248/91 buscou conter a fuga de recursos e o
encerramento dos projetos de pesquisa. Em sua verso original, a lei determinava que, para
obterem os benefcios fiscais (principalmente iseno de IPI), as empresas de informtica
deveriam aplicar no mnimo 5% de seu faturamento bruto no mercado interno em
atividades de P&D no pas, sendo 2% destinados a convnios com centros ou institutos de
pesquisa ou entidades brasileiras de ensino, oficiais ou reconhecidas.
O mecanismo institudo por esta ferramenta algo muito prximo ao estabelecido
pelo PPB, qual seja, a exigncia de uma determinada obrigao ou atividade como
contrapartida a um benefcio fiscal. No entanto, a racionalidade aqui aplicada parece
apresentar uma diferena substancial: a conjuno da reduo fiscal com os gastos
demandados aproxima este instrumento mais de um financiamento pblico dos projetos
empresariais de P&D do que de uma estratgia reguladora da atividade ou investimentos
privados. Nessa lgica, tais projetos seriam financiados primordialmente pelo poder
pblico, atravs das isenes fiscais previstas na lei, no configurando assim custo efetivo
para as empresas. Essa explicao faz sentido considerando que as firmas se encontram
obrigatoriamente vinculadas a um projeto de P&D, que deve constar de sua requisio ao
MCT. Mais ainda, elas devem apresentar relatrios anuais para aprovao do ministrio,
reportando o andamento dos projetos e seus resultados.
Conforme Garcia e Roselino, a racionalidade desta poltica de tipo bastante
diferente da que caracterizava o perodo da reserva de mercado. Encontra-se calcada em
uma economia aberta com intensas relaes comerciais e concorrncia internacional. Neste
novo contexto foi abandonado o projeto de desenvolvimento tecnolgico autctone para o
mercado interno (uma substituio de importaes, conforme os autores). Mas, ao
mesmo tempo, isso no significou o abandono da inovao tecnolgica, e sua virtude est
em no deixar que os custos desse esforo recaiam sobre o consumo (afetando os preos).
Assim, estas caractersticas apontam para uma pretensa neutralidade no
freqente conflito entre a busca de eficincia dinmica e alocativa, resultando at
em efeitos positivos sobre o preo final dos produtos incentivados. O nus do

206
esforo tecnolgico recairia integralmente, neste novo modelo, sobre a receita
fiscal da Unio. (GARCIA E ROSELINO, 2004, p. 179).

A engenhosidade desta ferramenta est na superao do problema do custo de

oportunidade existente no setor privado entre, de um lado, a reduo de custos e a
competitividade imediata dos produtos atravs da guerra de preos, e, de outro, o fomento
s atividades de desenvolvimento, que devero garantir a manuteno da competitividade
no longo prazo via inovaes. Nesta lgica, o papel do direito vem sendo o de viabilizar
esse financiamento, amarrando institucionalmente a iseno fiscal e os projetos de P&D
nos termos expostos. Dito de outro modo, a partir do momento em que o setor pblico
toma para si o custo da P&D, reduz-se ou se anula o impacto dessas atividades no custo e
preo final dos produtos.
Noto que no se trata de um arranjo institucional simples, sendo esta uma
ferramenta jurdica com grande dificuldade de implementao. Principalmente, h aqui
uma grande assimetria informacional em favor das empresas, que possuem todo o
conhecimento especfico acerca de seus prprios projetos de pesquisa, dificultando
sobremaneira o trabalho dos tcnicos do MCT para fiscalizao. Este item ser abordado
na subseo (c) abaixo, mas refiro este problema aqui para ressaltar que, nos casos em que
as empresas no possuem um compromisso efetivo com seus projetos de P&D, elas
tentaro se esquivar de suas obrigaes ou reduzir esses gastos sem perder a iseno fiscal.
Desta forma, este mecanismo jurdico deixa de cumprir sua funo inicialmente prevista
(financiamento dos projetos), sendo distorcido para apenas reduzir custos operacionais ou
aumentar o excedente do produtor.
Apesar de algumas alteraes pontuais, a mesma frmula prevista na Lei 8.248/91
foi repetida nas legislaes posteriores. Assim, a Lei 10.176/01 lanou mo da exigncia
dos mesmos 5% para P&D, inovando, no entanto, ao determinar que parte desses recursos
fosse destinada a convnios com institutos de pesquisa da regio da SUDAM, SUDENE e
Centro-Oeste, o que sugere uma preocupao com a disperso geogrfica desses gastos, e
ainda que parte fosse depositada no FNDCT. A ltima verso da lei, aprovada pela Lei
11.077/04, seguiu as mesmas linhas.
Outro dispositivo importante referente P&D estabelecido na Lei 8.248/91 o seu
artigo 6, que concedia uma deduo do Imposto sobre a Renda e Proventos de qualquer

207
natureza (IR) no valor das despesas com atividades de P&D no pas, at o limite de 50%.
Ao contrrio dos demais incentivos citados, este benefcio exauriu-se em 1997, conforme o
artigo 10 da mesma lei.
Apesar de a lei (8.248/91 ou suas alteraes posteriores) j determinar os principais
marcos das contrapartidas em P&D, pode-se afirmar que o detalhamento de suas regras,
especialmente as definies e questes procedimentais, acabaram se concentrando nos
Decretos de Regulamentao (792/93, 3.800/01 e 5.906/06), que, por esse motivo, podem
ser considerados o ncleo normativo que descreve esta ferramenta. Assim, o Decreto
792/93 determinava que, para obter os benefcios fiscais, as empresas produtoras de bens
de informtica deveriam requer-los ao MCT, conforme as portarias e instrues emitidas
por este rgo. O CONIN era responsvel por analisar as propostas submetidas, com base
em uma srie de fatores estabelecidos pelo decreto, dentre os quais estava a capacitao
tecnolgica da empresa, considerando o volume de recursos financeiros, materiais e
humanos alocados s atividades de P&D. Um detalhe importante a definio de P&D
feita no decreto. So consideradas includas nesse conceito as seguintes atividades de
pesquisa9, desenvolvimento10, treinamento em cincia e tecnologia11, servio cientfico e
tecnolgico12, e sistema da qualidade13.
Em sua evoluo, essas normas regulamentares foram ampliadas e mais
sistematizadas. O Decreto 3.800/01 estabeleceu mais claramente que, ao apresentar a
solicitao de benefcios ao MCT, a empresa deve contemplar um Projeto de Pesquisa e
Desenvolvimento, a ser iniciado no mximo em 180 dias da publicao da portaria que
autoriza a fruio dos benefcios fiscais.

Conforme o art. 14 do Decreto: trabalho terico ou experimental realizado de forma sistemtica para
adquirir novos conhecimentos visando a atingir um objetivo especfico, descobrir novas aplicaes ou obter
uma ampla e precisa compreenso dos fundamentos subjacentes aos fenmenos e fatos observados sem
prvia definio para o aproveitamento prtico dos resultados desse trabalho.
10
Conforme o art. 14 do Decreto: trabalho sistemtico utilizando o conhecimento adquirido na pesquisa ou
experincia prtica para desenvolver novos materiais, produtos ou dispositivos, implementar novos
processos, sistemas ou servios ou, ento, para aperfeioar os j produzidos ou implantados, incorporando
caractersticas inovadoras.
11
Conforme o art. 14 do Decreto: treinamento especializado de nvel mdio ou superior, bem como
aperfeioamento e ps-graduao de nvel superior.
12
Conforme o art. 14 do Decreto: servios de assessoria ou consultoria, de estudos prospectivos, de ensaios,
normalizao, metrologia ou qualidade, assim como os prestados por centros de informao e documentao.
13
Conforme o art. 14 do Decreto: programas de capacitao e certificao que objetivem a implantao de
programas de gesto e garantia de qualidade.

208
Quanto aos resultados da poltica atual com relao atividade de inovao, as
anlises pesquisadas dividem-se em elogios (especialmente as publicaes e apresentaes
oficiais de rgos e representantes do governo) pelo montante de recursos gerados, e
crticas que ressaltam aspectos pontuais do arranjo institucional.
Conforme identificado na tabela extrada de Tigre (2000), sob a gide da poltica
anterior os gastos absolutos e relativos (como porcentagem de vendas) de P&D vinham
crescendo, sendo este processo interrompido pela abertura de mercado na virada da dcada
de noventa, quando esses valores comearam a declinar. Em 1993 inicia-se uma retomada
das pesquisas no setor, sendo os valores absolutos de 1989 recuperados entre 1994 e 1995,
ou seja, aps a nova poltica ter sido aprovada e regulamentada, e os primeiros PPBs e
projetos de pesquisa aprovados. , portanto, uma hiptese razovel argumentar que a
poltica de informtica, tal como juridicamente construda e implementada, foi de alguma
forma relevante para a retomada do P&D e da inovao tecnolgica durante esse perodo
extremamente conturbado da indstria, o que , em si, um grande mrito dessa interveno
governamental.
Esse resultado condizente com o discurso oficial do governo quanto aos
resultados da poltica. Conforme os dados publicados e apresentados, a Lei de Informtica
gerou nos oito anos de sua primeira fase (1994-2001) um volume de recursos que
ultrapassou a casa dos 3,5 bilhes de reais, havendo ainda uma tendncia de continuidade e
aumento. Nos quatro ltimos anos para os quais h dados publicados (2003-2006), o
montante total estimado era de R$ 2 bilhes. (MCT, 2005).
Coerentemente com as destinaes de recursos previstas na lei, no perodo 19932002 quase dois teros (61%) do total de recursos foram empregados em pesquisas internas
das prprias empresas. Embora se trate de uma fonte potencialmente enviesada,
importante mencionar que essas empresas alegam que os incentivos e contrapartidas da Lei
de Informtica foram de fundamental importncia para o estabelecimento de robustos
projetos e centros de pesquisa no pas. Tomando dois exemplos que podem ser
considerados casos de sucesso, cito o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento da Ericsson e

209
o Centro de Desenvolvimento de Software da Dell14, institutos de excelncia mundial
detidos por empresas com grande de grande porte no mercado internacional.
O nmero de instituies de ensino e centros de pesquisa cadastrados para receber
os recursos ou convnios previstos na lei tambm expressivo. Desde o incio da poltica
at o final de 2003, mais de 250 universidades e instituies de ensino e pesquisa
acolheram investimentos a partir da Lei de Informtica (SEPIN, 2003). S em 2007 foram
74 instituies, sendo a maior parte desses recursos destinados ao Estado de So Paulo
(SEPIN, 2008). O discurso dos representantes desses ncleos de pesquisas tambm tem
sido favorvel poltica, e ressalta no apenas os recursos trazidos como a possibilidade de
interao entre a pesquisa acadmica e a dinmica empresarial. Exemplos de centros de
excelncia que tm se especializado na indstria de informtica e TI so a Universidade
Federal do Rio Grande do Sul e a Universidade de Campinas15 (esta ltima pde
desenvolver uma parceria institucional de pesquisa de grande porte com a Ericsson e a
IBM).
Ao lado do discurso oficial do governo e das instituies beneficiadas, no entanto,
crticas e problemas foram e vm sendo levantados contra a estratgia da poltica de
informtica de fomento s atividades de P&D. Em geral, essas crticas se referem a
questes pontuais, sem que configurem um desmerecimento ou proposta de desmonte
completo da ao pblica. Este dado reflete e pode ser compreendido como um sintoma do
14

Conforme artigo publicado por representante da Ericsson no seminrio sobre resultados da lei de
informtica: Em maro de 2000, em funo da importncia do mercado brasileiro nos negcios globais da
Ericsson e da importncia da Lei de Informtica, decidiu-se ampliar substancialmente as atividades de P&D
no Brasil, que at ento eram realizadas na sede da empresa em So Paulo. Nesse contexto, no incio de
2001, foi inaugurado o Centro de Pesquisa e Desenvolvimento em Indaiatuba, um dos maiores centros da
Ericsson no mundo e o nico da empresa na Amrica Latina, alm de representar uma das maiores e mais
modernas estruturas para Pesquisa e Desenvolvimento de Software no Pas. (ERICSSON
TELECOMUNICAES, 2003). No mesmo sentido quanto a Dell: A partir de 2000, com a utilizao dos
recursos da contrapartida devida aos incentivos da Lei de Informtica, foi criado no Brasil o Centro de
Desenvolvimento de Software - GDC. [...] Neste cenrio, a disponibilidade dos recursos da contrapartida aos
incentivos da Lei de Informtica foi o fator decisivo a favor de nosso pas. Estes recursos viabilizaram o
investimento em montagem, treinamento e certificao de equipes de desenvolvimento, e a sua manuteno
durante a curva de aprendizado que levar a nveis internacionais de produtividade. (DELL BRASIL, 2003).
15
Conforme artigo do representante da Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS Pelos
resultados e nmeros apresentados anteriormente fica clara a importncia que os projetos financiados atravs
da Lei de Informtica representam para o ensino, a pesquisa e o desenvolvimento nas universidades. Cabe
destacar que o envolvimento de professores e estudantes em problemas do dia-a-dia das empresas traz uma
importante viso e complementao aos conhecimentos tanto dos professores como dos estudantes.
(UFRGS. 2003). E da Universidade de Campinas - UNICAMP A Universidade captou aproximadamente R$
33 milhes nos ltimos dez anos atravs de projetos beneficiados pela Lei de Informtica. Nesta captao
foram envolvidos sete Institutos e Unidades da UNICAMP atravs de mais de 270 convnios. (UNICAMP,
2003).

210
quadro exposto no captulo anterior de esvaziamento do debate em torno da poltica de
informtica e do grau relativo de consenso atingido a seu respeito. No parece haver
maiores dvidas sobre o acerto da estratgia, mas apenas propostas de melhorias em um ou
outro aspecto. Feita essa ressalva, passo abaixo a expor algumas das principais crticas
levantadas contra a poltica, tal como implementada.
a) Diferena entre valores da renncia fiscal e das despesas com P&D
Conforme destacado, Garcia e Roselino argumentam que um dos principais mritos
da poltica de informtica atual sua relativa neutralidade no conflito entre busca de
eficincia dinmica e alocativa. O sistema de benefcios fiscais e contrapartidas em P&D
teriam principalmente o fulcro de permitir s empresas desenvolver e maturar projetos para
inovaes, gerando ou sustentando sua competitividade no ambiente de economia aberta,
em um tpico esquema de concorrncia schumpeteriana.
Partindo desse raciocnio, a poltica de informtica no pode ser compreendida
como uma mera renncia fiscal para benefcio da indstria local, uma vantagem inicial
contra a concorrncia internacional. Uma anlise desse tipo, inclusive, rompe com a
racionalidade exposta acima para esta ferramenta jurdica (financiamento pblico de
P&D), e representa uma desconsiderao dos elementos de cunho neoclssico da PICE.
Dessa forma, a confrontao da efetiva renncia fiscal resultante da iseno de IPI e os
gastos gerados em P&D de grande relevncia para entender em que medida esta mxima
est sendo seguida.

211
Investimentos em P&D X Renncia Fiscal
Investimento em P&D

Renncia Fiscal (IPI)

3000

2759

2500
2075
1870

2000

696

602
408

20
07

553

20
06

430

20
05

20
02

466

1136

964

822

688

20
00
20
01
(*
)

19
99

19
97

19
96

19
94

67

19
93

19
95

500

277 419
334
203 275
200

543 751
412 476 498

19
98

1000

1191

20
04

1061

20
03

1500

Em R$ milhes.
(*) Ano da renovao (ver seo 3.6 do captulo anterior)
(Fonte: at 2000 - MCT, 2004. Aps - dados obtidos diretamente no MCT)

A partir dos dados dispostos no grfico se nota que, gradativamente, tem se

formado um crescente hiato entre o volume de recursos poupados pelas empresas com a
iseno ou reduo fiscal e o montante destinado pesquisa e desenvolvimento. Esse
descolamento entre o benefcio fiscal e as despesas com P&D certamente representa uma
distoro da poltica.
Juridicamente, este fato pode ser explicado como uma m calibragem das regras e
mecanismos que compem este instrumento da poltica. Isto porque uma hiptese
razoavelmente abrangente (embora simplificadora) pode apontar que este montante de
renncia fiscal no convertido em P&D tem sido apropriado como excedente pelos
produtores, ou ainda utilizado como vantagem competitiva de preos contra bens e
equipamentos eletrnicos importados. Qualquer dessas situaes (em especial a primeira)
afronta e no condiz com o interesse de uma poltica pblica setorial em um ambiente de
economia aberta.
Esse cenrio no implica ou sugere uma automtica reduo dos benefcios fiscais
(ou aumento da carga de gastos com P&D). Abre-se aqui, entretanto, uma pergunta ou
agenda de pesquisa que coloca em questo a racionalidade da poltica de informtica. No
justificar o benefcio fiscal da poltica de informtica a partir de uma abordagem
evolucionria de construo de capacitao tecnolgica pode significar uma confirmao

212
do argumento do Deputado Lo Alcntara, ex-relator da Comisso de Desenvolvimento
Econmico, Indstria e Comrcio da Cmara dos Deputados, de que a poltica de
informtica vem na verdade funcionando como um paliativo, um regime de exceo para
livrar o setor da elevada carga tributria brasileira sobre o setor produtivo brasileiro16.
b)

Destinao dos recursos de P&D

Um outro indicador relevante refere-se ao carter das atividades tecnolgicas que

empresas e centros de pesquisas de informtica vm desenvolvendo no pas. O grfico e a

tabela abaixo apresentam dados publicados pela SEPIN, e d uma dimenso da direo que
o esforo tecnolgico gerado pela poltica tomou ao longo desses anos. O primeiro grfico
reflete os gastos em milhes de reais, no perodo de 1993 a 2002, enquanto a tabela
apresenta dados mais atualizados, referindo-se apenas ao ano de 2007.

Gastos em P&D (R$ milhes)

Software

650

320

Sistemas

600

212

Hardware

205

47
70

Treinamento C&T
Sistemas de qualidade

38

130
153

Aplicaes internas
(2.058)

65
115

Laboratrios P&D

46

Pesquisa Pura
Processo Produtivo

Convnios (1.296)

130
101

10

107
61

Servios em C&T
Outros

21
17

Componentes

20
5

200

400

600

800

(Fonte: MCT, 2005 (apresentao))

Investimentos em P&D (2007) em R$ milhes

Categoria
Software, embarcado
Software, aplicativo
Capacitao e treinamento
Software, outro
Ensaios e testes
16

Nas instituies
115,4
87,6
32,6
27,4
20,2

Nas empresas
50,10
98,70
4,60
21,70
1,60

Parecer
do
relator,
disponvel
em
<http://www2.camara.gov.br/proposicoes/
loadFrame.html?link=http://www.camara.gov.br/internet/sileg/prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&
Ano=2004&Numero=3015&sigla=PL>. Acesso em 28.5.2008.

213
Investimentos em P&D (2007) em R$ milhes
Categoria
Estudos e metodologias
Equipamento (Hardware)
Laboratrio de P&D
Hardware com software embarcado
Integrao de sistemas
Dispositivos
Servio tecnolgico
Processo produtivo
Metodologia
Software, componentes
Componente microeletrnico
Intercmbio cientfico
Tambm em outros
Placa de circuito
TOTAL
(Fonte: SEPIN, 2008)

Nas instituies
16,9
16,8
12,9
12,8
4,8
3,3
3,3
2,7
1,9
1,8
0,9
0,6
0,2
0,008

Nas empresas
0,07
97,00
1,10
40,20
3,40
12,20
0,08
5,40
0,20
3,20
1,40
0,00
8,80
1,00

362,11

350,75

Salta vista o grande volume destinado s reas de software e sistemas. Conforme

Garcia e Roselino, isto representa basicamente investimentos em laboratrios voltados ao
desenvolvimento e customizao de programas. Esses centros apresentam custos de
instalao muito menores, relativamente aos centros de desenvolvimento de hardware.
Alm disso, os autores alegam que as atividades desenvolvidas no Brasil so voltadas ao
desenvolvimento de software de menor valor agregado, com pouca autonomia com relao
s estratgias tecnolgicas da corporao. As atividades so normalmente voltadas
codificao e programao, e raramente incluem a arquitetura de sistemas mais complexos.
(GARCIA E ROSELINO, 2004, 183).
Este dado parece estar de acordo com a descrio que algumas das empresas
realizaram de suas atividades de P&D nos seminrios de resultados da Lei de Informtica.
Em especial, grandes empresas multinacionais parecem focar os recursos de pesquisa
advindos da poltica no setor de programas de computador. Exemplificativamente, nesse
sentido foram as apresentaes do representante da Dell Computadores (No Brasil, por
induo da Lei de Informtica a Dell tem desenvolvido solues de software para suporte a
seus negcios em todo o mundo, cf. DELL BRASIL, 200317), da HP Computadores (cuja
apresentao possui uma grande parte de descrio de projetos de desenvolvimento e
pesquisa em software - HP BRASIL, 2003) e da IBM do Brasil (Em contrapartida, as
17

Fao entretanto a ressalva de que o GDC estabelecido pela Dell no Brasil possivelmente no permita que a
crtica de Roselino e Garcia se aplique a esta empresa.

214
aplicaes internas subdividiram-se em: I. US$ 139 milhes aplicados em Pesquisa e
Desenvolvimento, majoritariamente em desenvolvimento de software[...] - IBM DO
BRASIL, 2003).
Uma ressalva relevante para este diagnstico so as empresas de grande porte de
capital nacional. A partir dos relatos feitos nos seminrios da Lei de Informtica pode-se
perceber que algumas dessas empresas apresentam tambm um foco no segmento de
hardware, e mesmo suas experincias com desenvolvimento de programas so relevantes
para os produtos comercializados, amenizando assim, ao menos em parte, as crticas de
Garcia e Roselino. A ttulo de exemplo, cito os casos da Itautec (projeto
Microcomputador Linha Infoway e Infocluster - Processador de Alto Desempenho ITAUTECH PHILCO, 2003), e Bematech (A maioria dos desenvolvimentos internos da
Bematech enquadram-se em desenvolvimento de hardware (eletrnico e mecnico) e
desenvolvimento de firmware. O objetivo destes desenvolvimentos a criao de
equipamentos e solues para os mercados alvo da Bematech: automao comercial e
bancria - BEMATECH, 2003)18.
No tenciono com esse raciocnio defender uma abordagem nacionalista ou
discriminatria das empresas de capital externo na poltica de informtica, mas apenas
suscitar a possibilidade de que, mais uma vez, parece haver uma falha no desenho
institucional dos mecanismos jurdicos de incentivos a P&D da poltica de informtica, na
medida em que os esforos empreendidos pelas empresas podem no estar direcionados
para os objetivos inicialmente pretendidos da poltica, ou para pesquisas com maior
densidade tecnolgica.
O problema desta crtica, a meu ver, que, pelo menos no que tange s empresas
multinacionais, ela acaba por revelar o paradoxo entre uma poltica que pretende estimular
a P&D empresarial em mbito nacional, enquanto tais conglomerados do setor pensam esta
atividade em escala global. A j mencionada modularizao de tarefas permite a esses
18

Esta uma afirmao ou hiptese a respeito dos esforos inventivos dessas firmas que depende de uma
pesquisa mais ampla. Sua verossimilhana, entretanto, pode ser atestada a partir de ampla pesquisa recente
sobre inovao tecnolgica em empresas brasileiras desenvolvida pelo IPEA. Neste estudo, os especialistas
do instituto compararam diversas empresas a partir do vis da atividade inovativa, posteriormente cruzando e
controlando dados e apresentando concluses. No que tange origem do capital, a pesquisa chegou
concluso de que, controladas variveis como local e porte, empresas de capital interno realizam
substancialmente maiores gastos com P&D do que suas similares estrangeiras. (NEGRI, SALERNO E
CASTRO, 2005, p. 17).

215
grupos dividir as diversas etapas das pesquisas em grupos com pouca autonomia ou espao
para desenvolvimento prprio. Assim, a pesquisa implementada no Brasil apenas uma
parte de um plano ou projeto global de pesquisa, no qual engenheiros e pesquisadores
locais se encontram subordinados s diretivas e metas determinadas alhures. Neste cenrio
torna-se difcil compreender ou imaginar como uma poltica pblica local poderia fazer
mais para alterar ou influenciar essas estratgias de maneira significativa.
Com isso afirmo que talvez este problema transcenda a uma falha no desenho
institucional da poltica, sendo propriamente uma caracterstica do cenrio contemporneo
da P&D no setor de informtica. Em todo caso, trata-se de um dado com que os policymakers tm que lidar, e que traz consigo a necessidade de uma reavaliao da poltica de
incentivo pesquisa no setor.
c)

Incerteza quanto aos gastos com P&D e critrios de avaliao

Os critrios e regras sobre as atividades e dispndios a serem considerados como

P&D nos termos da lei, e a avaliao dos projetos e relatrios de gastos das empresas so
duas questes especialmente problemticas da Lei de Informtica. A complexidade de se
determinar o que se enquadra nessa categoria e o interesse (ou oportunismo) dos agentes
em incluir o maior nmero de gastos para o cumprimento da determinao legal dificultam
sobremaneira o trabalho do rgo do MCT responsvel pela anlise dos projetos.
Por esse motivo, esta foi uma das parcelas da regulamentao da Lei de Informtica
que mais se desenvolveu ao longo desta dcada e meia. A ltima verso apresentada pelo
Decreto 5.906/06 define e descreve com alto grau de detalhamento as atividades de P&D e
o procedimento de fiscalizao pelo MCT. Nesse marco regulatrio, as empresas devem,
anualmente (at o final de julho do ano subseqente), apresentar um relatrio descritivo,
comprovando os dispndios resultantes dessas atividades, seguindo um formato
determinado pelo ministrio. Pretendeu-se assim criar critrios objetivos que facilitem o
trabalho das empresas na elaborao de seus relatrios, alm de tentar viabilizar o enorme
trabalho dos tcnicos do MCT de analisar criticamente esses dados, em busca de fraudes e
relatos falsos, alm de fazer isso em um espao de tempo minimamente razovel.
Embora a regulao mais estrita tenha remediado parcialmente o problema, a tenso
existente no foi solucionada. De um lado se encontra o interesse empresarial de reduzir

216
seus gastos efetivos com P&D sem perder a iseno fiscal, e para chegar a esse objetivo
muitas vezes so inflados os relatrios com diversas atividades e dispndios que podem
no ter relao alguma com a inovao tecnolgica. E, do outro, o arcabouo jurdico da
poltica, que, confome descrito, tem por objetivo no conceder um benefcio unilateral
produo nacional, mas exigir contrapartidas que garantam a gerao de conhecimento e
tecnologia em territrio nacional.
O trabalho de conciliao desses dois plos realizado pelos tcnicos do MCT, que
analisam anualmente os relatrios de gastos das empresas. Em caso de reprovao,o MCT
poder concluir que a empresa no realizou os dispndios exigidos em lei, determinando a
suspenso dos benefcios legais. As informaes oralmente obtidas sobre os trmites da
anlise de relatrios no MCT e na SEPIN so de um rgo incapacitado de realizar esta
tarefa. As empresas encaminham dezenas de documentos para um quadro tcnico
disponvel relativamente pequeno e no especializado, e que por esse motivo no tem
capacidade de analisar em pouco tempo e com o nvel de detalhamento adequado todo o
recebido.
Gerou-se assim ao longo dos anos uma situao de grande incerteza, em que as
empresas demoravam em ter uma resposta de seus relatrios, e em caso de uma negativa,
iniciava-se uma srie de negociaes e disputas com o MCT para a regularizao, sem que
isso resultasse na suspenso dos incentivos fiscais. Um caso expressivo que demonstra a
complexidade e magnitude desse cenrio ocorreu no incio de 2005, quando o novo
secretrio da SEPIN, Marcelo Lopes, assumiu o posto e decidiu interromper as tratativas
com empresas em dbito com a poltica de informtica. Nesta poca, o MCT encaminhou
Receita Federal as informaes de 52 empresas que, por no terem cumpridos os requisitos
da legislao, deveriam ter seus tributos cobrados retroativamente, como se no tivessem
sido beneficiadas. Nos clculos do ministrio, os valores de P&D no utilizados superavam
os 500 milhes de reais. H casos em que elas gastaram menos do que a lei mandava e
outros mais complicados, em que despesas apresentadas pelas empresas no foram
reconhecidas como investimentos em P&D pelo governo19. A situao gerada foi
singularmente catica, porque nem a Receita Federal demonstrou saber exatamente como

19

Conforme publicado em <http://www.anpei.org.br/CLIPPING.aspx?id=711>. Acesso em 13.7.2006.

217
cobrar os dbitos fiscais que passaram a ser devidos, alguns dos quais j estariam
prescritos conforme a legislao tributria.
Para superar esses problemas, a SEPIN vem utilizando, nos ltimos anos, um
software especfico para que as empresas entreguem seus relatrios de gastos de P&D.
Esse novo procedimento daria maior agilidade ao processo, facilitando o trabalho dos
tcnicos do rgo e dando maior agilidade anlise. At o presente no foram divulgadas
estatsticas sobre os resultados dessa medida.
Uma outra proposta que vem sendo discutida para refinar os critrios de avaliao
dos projetos das empresas o estabelecimento de metas claras a serem atingidas. A idia
adotar critrios mais rigorosos para examinar a qualidade dos investimentos realizados,
simplificar alguns procedimentos burocrticos e acelerar a anlise dos relatrios. Essas
metas seriam objetivas e de fcil identificao pela SEPIN, como, por exemplo, nmero de
patentes depositadas ou de publicaes e artigos divulgados. Trata-se de uma alterao
substantiva na forma de funcionamento das regras jurdicas de incentivos e contrapartidas
em P&D da poltica de informtica. A lgica da poltica deixaria de ser a de um
financiamento para qualquer projeto sem controle de resultados, mas dependeria de as
empresas efetivamente demonstrarem que houve progressos cientficos e tecnolgicos e
quais foram eles, conforme metas facilmente identificveis e com maior dificuldade de
serem burladas.
O setor privado em geral mostrou-se contrrio proposta do governo, alegando que
estes so critrios acadmicos muitas vezes no aplicveis na rotina de pesquisa
empresarial. De fato, estabelecer critrios objetivos para projetos de P&D um tema
polmico com vrias divergncias. Projetos de pesquisa em geral apresentam um forte grau
de incerteza de seus resultados, sendo muito difcil entender e explicitar, a priori, quais
sero os produtos finais a serem obtidos, se existirem. Conforme Arrow, pela prpria
definio de informao, inveno deve ser um processo arriscado, em que o resultado
(informao obtida) no pode ser perfeitamente prevista a partir dos insumos (inputs).
(ARROW, 1962, p. 149, traduo nossa20).

20

by the very definition of information, invention must be a risky process, in that the output (information
obtained) can never be predicted perfectly from the inputs. (ARROW, 1962, p. 149).

218
A proposta do governo, no entanto, no descabida e encontra respaldo na
literatura. O principal ponto que, ainda que se trate de uma atividade dotada de risco e
incerteza, mitigar esse risco ao no exigir qualquer contrapartida concreta em resultados
gera um novo problema, representado pelo risco moral (moral hazard) dos agentes. Arrow
aborda esta questo ao estudar a utilizao do contrato de seguro para evitar o
esvaziamento ou sub-investimento na atividade de pesquisa. Segundo o autor, o fator moral
limita essa proposta, na medida em que o seguro altera os incentivos econmicos dos
agentes, proporcionando o descuido e falta de compromisso para com os resultados, j que
os riscos foram transferidos a terceiros. Conclui afirmando que medidas que aumentam a
eficincia da economia com relao tomada de risco podem diminuir sua eficincia
tcnica. (ARROW, 1962, p. 145, traduo nossa21).
No caso da poltica de informtica, poderia se afirmar que h uma origem dupla
para o risco moral das empresas. Em primeiro lugar, porque os custos do processo so
financiados pelo poder pblico, atravs dos incentivos fiscais, o que pode diminuir o
comprometimento das firmas com resultados que efetivamente impactem seus resultados e
competitividade. Alm disso, considerando que o grande mote atrativo da poltica para o
setor privado so esses incentivos, no inadequado argumentar que a contrapartida em
P&D vista por diversas empresas como apenas um custo a ser reduzido, o que certamente
tem srios impactos no resultado final da atividade inovativa do setor.
Dessa forma, parece positiva a proposta e debate sobre critrios mais rgidos para a
anlise dos projetos privados, contando com indicadores de resultados. No se trata de um
debate simples, e possivelmente seja muito difcil estabelecer uma regra geral que se
aplique a todos os casos. Entretanto, a situao atual tem demonstrado o acerto das
formulaes de Arrow sobre risco moral, e uma modificao no arcabouo regulatrio que
aumente o compromisso empresarial com a pesquisa parece necessria e premente.
Por fim, um ltimo ponto que vem sendo muito debatido e criticado so os centros
de pesquisa privados que recebem continuamente volumes crescentes de recursos advindos
da Lei de Informtica. Conforme a legislao, dos 5% exigidos para P&D, 2,3% devem ser
aplicados mediante convnio com centros ou institutos de pesquisa ou entidades brasileiras
21

steps which improve the efficiency of the economy with respect to risk bearing may decrease its technical
efficiency. (ARROW, 1962, p. 145).

219
de ensino, parte localizada no norte, nordeste ou centro-oeste do pas. O aprofundamento
das relaes de pesquisa entre setor empresarial e academia, e a injeo de recursos em
instituies dedicadas ao desenvolvimento tecnolgico eram alguns dos objetivos
pretendidos com essa medida.
Entretanto, tem-se noticiado que algumas empresas menos conectadas com os
objetivos da poltica vm buscando alternativas para internalizar esses recursos. Nesse
sentido, essas firmas constituram ou firmaram acordos com centros e institutos de
pesquisa que, na verdade, so apenas extenses externas dos laboratrios ou departamentos
de P&D internos, ou recebem a porcentagem devida dos investimentos mas, em troca
disponibilizam material humano ou capital fixo para ser utilizado internamente pela
empresa investidora. (NASSIF, 2003). Esses artifcios representam distores da poltica,
na medida em que minam os esforos para inovao tecnolgica pretendida. Ademais,
sendo centros voltados unicamente ao interesse empresarial, no tm a possibilidade de
efetiva gerao de spillovers tecnolgicos, como institutos ou centros conceituados
dedicados pesquisa.
Para tentar evitar essa prtica, j a Lei 10.176/01 passou a exigir que os centros ou
institutos de pesquisa fossem cadastrados no CATI, para que assim se pudesse ter algum
controle sobre os projetos e convnios formulados com essas instituies. No h dados ou
informaes mais precisas acerca do montante de recursos que teriam sido desviados por
meio desta ttica, nem da eficcia que a exigncia do cadastro teve em evit-la.
Tentando extrair alguma lio ou idia dos problemas levantados, nota-se que em
regra eles advm de uma incompatibilidade entre os objetivos da poltica e a racionalidade
do empresariado. Isto significa que, para parcela das empresas beneficiadas, a atividade de
inovao no representa maior importncia. Ainda que isto possa parecer um contra-senso
em um setor econmico cuja lucratividade e sobrevivncia dependem da constante
inovao, tais empresas podem, na prtica, apenas figurar como revendedoras ou
prestadoras de servios. Para esse grupo de agentes, a poltica de informtica apenas um
meio de ver sua carga tributria e preos reduzidos.
Identificou-se, portanto, um obstculo central que vem dificultando ao arcabouo
jurdico cumprir com seu papel instrumental de financiamento pblico pesquisa. H um

220
impasse ou divergncia entre os objetivos estabelecidos de uma poltica pblica e os do
setor econmico beneficiado por ela. Este impasse levou a uma reduo dos resultados
esperados desta ferramenta e a um aumento dos custos de focalizao, na medida em que o
MCT tem que mobilizar tcnicos para analisar cada vez mais criteriosamente os gastos
com P&D das empresas.
4.3 O Fundo Setorial CT-INFO
Na qualidade de uma poltica pblica juridificada, a Lei de Informtica tem
necessariamente objetivos e metas que transcendem o interesse individual das firmas que
compem os setores atingidos, ainda que deva haver (e de fato haja) alguma convergncia
entre essas duas esferas ou, mais ainda, que a forma de atingir os objetivos de mbito
pblico passe pelo favorecimento ou benefcio de um segmento do setor privado. At aqui
me preocupei exclusivamente com medidas que afetam diretamente a estrutura, produo,
comercializao ou atividades inovativas das empresas.
Mas a poltica de informtica contempla tambm aes que no visam gerao
imediata de capacitao tecnolgica das empresas. So programas e medidas que buscam,
em um mbito geral e no individual, aumentar o conhecimento e capacidade de
concorrncia do setor de informtica nacional. Aqui, conquanto haja financiamento com
recursos advindos da Lei de Informtica e pressuponha a participao de empresas e
centros de pesquisa, os esforos so em geral geridos pelo poder governamental, que os
direciona consoante uma racionalidade no privada para suprir deficincias ou remover
gargalos que, em sua anlise, no estejam sendo solucionados a contento pelo setor
privado. So essas medidas principalmente os chamados Programas Prioritrios em
Informtica e o aporte de recursos no Fundo Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico - FNDCT.
Os programas prioritrios precederam esta iniciativa, e, embora no estivessem
presentes no corpo da lei, foram previstos em sua regulamentao. O Decreto 792/93
aceitou como dispndio em P&D para fins da lei a participao ou aporte de recursos
financeiros em programas e projetos de interesse nacional considerados prioritrios pelo
MCT. O primeiro ncleo de programas prioritrios, no entanto, s foi aprovado no final de
1994, atravs da Portaria MCT 200, e era composto do que at hoje so os principais
programas financiados pela lei: a Rede Nacional de Pesquisa - RNP, o Programa Nacional

221
de Software para Exportao - SOFTEX 2000 e o Programa Temtico Multiinstitucional
em Cincia da Computao - ProTeM-CC. Em 2002, j na vigncia da nova Lei 10.176/01,
o CATI confirmou esses trs programas como prioritrios, aprovando ainda mais dois, o
Programa Rede de Desenvolvimento de Competncias em Tecnologias da Informao e
Comunicao - RDC-TIC e o Programa Nacional de Microeletrnica - PNM Design, alm
do mais recente deles, o Projeto Manufatura e Qualificao da Eletrnica de Produtos com
Tecnologia da Informao e Comunicao - Hardware BR, aprovado em 2006.
Um detalhe acerca desses programas prioritrios que no h qualquer
obrigatoriedade de participao privada em seus projetos. Ou seja, trata-se de uma
prerrogativa da empresa investir ou no neles, uma alternativa oferecida pelo setor pblico
a uma parcela do investimento interno exigida pela lei. O aporte de recursos nesses
programas, portanto, dependia (e ainda depende) do convencimento das empresas
beneficiadas, ou ainda, como ocorre em alguns casos, de seu interesse em investir devido
fcil comprovao desses gastos, evitando problemas posteriores com a sua aprovao pelo
MCT.
Este cenrio alterado a partir de 2001, quando a Lei 10.176/01 passa a exigir que
ao menos 10% dos investimentos necessrios com P&D sejam depositados em recursos
financeiros no FNDCT, o que convencionalmente ficou conhecido como o fundo setorial
CT-Info. A mudana de estratgia no ocasional, e decorre de uma evoluo e dinmica
prpria do FNDCT, cujos objetivos transcendem poltica de informtica.
Em termos tericos, os fundos de incentivo cincia e tecnologia possuem forte
embasamento. Descrevi anteriormente o debate sobre a importncia da poltica industrial e
inovao tecnolgica. reconhecido que apenas os recursos privados so insuficientes
para atingir o nvel ideal ou adequado de P&D, devido s peculiaridades intrnsecas desta
atividade, especialmente seu alto grau de incerteza e no apropriabilidade do total de seus
resultados (ou suas externalidades positivas), que acabam por inibir o investimento e
afastar o agente privado.
Parte desses problemas solucionada atravs da disseminao do risco e incerteza
dos resultados de projetos em mercados de valores mobilirios e outros. Isto ocorre
especialmente em pases com mercados maduros e com um grande volume de recursos

222
movimentados. Mesmo assim, mantiveram-se abertos o espao e necessidade para a
atuao e investimento estatal. Independente de seus discursos quanto poltica econmica
adotada, os governos parecem compreender a relevncia da complementao dos
investimentos privados atravs de fundos e recursos pblicos. No ltimo estudo publicado
pela OCDE sobre cincia e tecnologia, identificou-se um aumento nos gastos proporcionais
de P&D sobre o PIB, sendo esse aumento em boa parte devido a uma maior participao
do setor pblico. Em 2004, o investimento do governo dos Estados Unidos com P&D
alcanava 1,1% do PIB (o total era de 2,68%), o governo japons investia 0,72% e a
Frana 1,0%. (OCDE, 2006, p. 23).
Este diagnstico agravado, entretanto, em pases com mercado pouco
consolidado. Conforme Bastos, nessas naes foi necessrio estruturar arranjos
institucionais distintos para o financiamento da pesquisa e inovao, seja atravs de uma
aproximao entre bancos privados e empresas inovadoras, ou de uma maior interveno
governamental, com a criao de bancos de desenvolvimento ou de polticas de crdito
seletivo. (BASTOS, 2003, p. 235). Este nitidamente o caso brasileiro, no qual, devido ao
pouco nmero de empresas que se dedicam inovao, o Estado termina por arcar com
cerca de 60% dos gastos com P&D na atualidade, conforme dados do IPEA (SALERNO E
KUBOTA, 2008, p. 24).
Foi dentro desse marco terico e problema prtico de financiamento da inovao
que, no final da dcada de sessenta, foi criado o FNDCT (Decreto-Lei 719/69), sob
administrao da FINEP, com o objetivo de dar apoio financeiro aos programas e projetos
prioritrios de desenvolvimento cientfico e tecnolgico, notadamente para implantao do
Plano Bsico de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (art. 1). O surgimento do
FNDCT considerado um momento relevante e um salto qualitativo para o sistema
nacional de cincia e tecnologia. Segundo Pereira, a grande novidade e promessa do fundo
era a autonomia oramentrio-financeira desse sistema de inovao, que passaria a contar
com recursos assegurados. (PEREIRA, 2005, p. 7).
A promessa e expectativa geradas com o FNDCT foram, no entanto, em grande
parte frustradas pela inconstncia e instabilidade do recebimento de recursos nas dcadas
seguintes, o que acabou por prejudicar o planejamento de longo prazo e o financiamento
sustentvel de projetos. Outras crticas levantadas eram o alijamento de atores relevantes e

223
a falta de eficincia da gesto. (PEREIRA, 2005, p. 7). Paradoxalmente, o momento de
auge da antiga poltica de informtica, a dcada de oitenta, representou tambm o
momento de declnio e agravamento do modelo do FNDCT como instrumento financiador
do P&D nacional. Conforme Bastos:
[...] tal situao agravou-se a partir da dcada de 1980, prejudicando a execuo
de pesquisas fundamentais e comprometendo a capacidade de inovao da
economia brasileira. A restrio fiscal afetava no apenas as dotaes de
recursos do Tesouro, mas tambm os emprstimos externos, pela exigncia de
contrapartida local (BASTOS, 2003, P. 237).

Este problema se acentuaria ainda mais na dcada de noventa. O fundo

restabelecido em 1991 pela Lei 8.172, devido a uma exigncia da Constituio Federal22.
Na Cmara dos Deputados sua aprovao feita de forma razoavelmente consensual, no
havendo registro de um debate mais crtico e aprofundado sobre a utilidade e problemas
enfrentados23. Ao longo da dcada, as restries oramentrias decorrentes dos planos de
estabilizao e dos juros da dvida pblica comprometeram ainda mais os recursos do
FNDCT. Conforme dados do MCT, durante esses anos o volume da execuo financeira
anual do fundo sequer conseguiu retornar quele obtido em 1989 (algo equivalente a 200
milhes de reais)24.
Este era o cenrio do FNDCT e, de maneira geral, dos recursos destinados
Cincia e Tecnologia - C&T ao final da dcada de noventa, com pouco flego de ao e
instabilidade de fontes. Este pode ser considerado o problema ou razo que levou
inovao do ordenamento jurdico atravs da formulao de um novo instrumento ou
forma de financiamento de P&D no pas, que viria a afetar a poltica de informtica. A
soluo proposta foi a instituio de uma tributao ou outra espcie de receita que pudesse
de alguma forma estar vinculada a projetos de pesquisa e inovao, no estando sujeita a
outras necessidades e questes de oramento, em especial a constituio de supervit
primrio para pagamento de encargos da dvida pblica.

22

O artigo 36 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias declarou extintos todos os fundos que no
fossem ratificados pelo Congresso no prazo de 2 anos. Noto que este prazo no foi obedecido, razo pela qual
a Lei 8.172/91 teve que ser aprovada com efeito retroativo.
23
Conforme registro publicado no Dirio do Congresso Nacional sobre o PL 5.994/90, em 13.12.1990.
Disponvel em <http://www2.camara.gov.br/proposicoes/loadFrame.html?link=http://www.camara.gov.br/
internet/sileg/prop_lista.asp?fMode=1&btnPesquisar=OK&Ano=1990&Numero=5994&sigla=PL>. Acesso
em 8 jan. 2009.
24
Valor atualizado para dezembro de 2005, conforme MCT, 2006.

224
A partir deste objetivo foram criados os chamados fundos setoriais, sendo a
primeira experincia iniciada j em 1997, com recursos advindos de royalties derivados da
produo de petrleo e gs natural (o CT-petro)25. Posteriormente (a partir de 2001), outros
15 fundos foram criados. So eles, no total, 14 fundos efetivamente setoriais, ou seja,
obtm recursos de um determinado setor da economia e tm destinao vinculada ao
mesmo (CT-Aeronutico, CT-Agronegcio, CT-Amaznia, CT-Aquavirio, CT-Biotec,
CT-Energ, CT-Espacial, CT-Hidro, CT-Info, CT-Mineral, CT-Petro, CT-Sade, CTTransportes e o FUNTTEL); alm de 2 fundos chamados transversais, por comportarem
aes horizontais e no especficas (Fundo Verde-Amarelo - FVA, destinado interao
universidade empresa, e o CT-Infra).
As receitas dos fundos advm principalmente das seguintes fontes: (i) contribuio
das empresas do setor (CT-Info), (ii) contribuies incidentes sobre o resultado da
explorao de recursos naturais pertencentes Unio (caso do CT-Petro, CT-Espacial),
(iii) parcelas do IPI de certos setores (FVA), e (iv) parcela da CIDE de certos setores (CTSade e CT-Biotec).
Uma ressalva importante a ser feita que no foram constitudos diferentes fundos
financeiros apartados entre si. Na realidade, com a exceo do Funttel, todos os demais so
apenas fontes de receitas de um nico fundo, o FNDCT, embora tais recursos tenham sua
utilizao vinculada para projetos especficos do setor que os financiou (ou para o
propsito especificado, no caso dos fundos transversais). Nesse sentido, a terminologia
fundos setoriais imprecisa, embora o seu uso generalizado facilite a identificao,
razo pela qual prossigo adotando-a.
Como mencionado, a partir da Lei 10.176/01 as empresas beneficiadas passaram a
ter que depositar 10% dos recursos exigidos em P&D no CT-Info. Alm disso, a lei
estabelece outras fontes de recursos ao fundo: caso as empresas no cumpram com o
volume de P&D exigido, sua regularizao depender de depsito do valor devido,
atualizado e acrescido de 12%, no fundo; e at 2/3 dos 2,7% de investimentos residuais (ou
seja, sem destinao obrigatria) exigidos podem ser aplicados no CT-Info, para atender ao

25

Institudo pela Lei 9.478/97, regulamentado pelo Decreto 2.851/98.

225
Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Setor de Tecnologias da Informao, gerido
pela Comit da rea de Tecnologia da Informao - CATI.
A importncia do CT-Info, sob a perspectiva da racionalidade jurdica, est em que
os recursos originados pela Lei de Informtica deixam de financiar exclusivamente o P&D
privado, como visto na seo 4.2 acima. A partir da instaurao deste fundo, foi
juridificada uma fonte de financiamento de projetos no setor de tecnologia da informao
que, por seu alto risco ou valor do investimento, poderia no ser levado a cabo pelo setor
privado, por ausncia de interesse das firmas de capital externo, ou ainda de escala ou
tecnologia pelas empresas nacionais. O Estado cumpre aqui um papel relevante,
complementando o mercado em uma atividade que, conforme a literatura consultada,
possui falhas de mercado que podem levar a um investimento insuficiente. Ao contrrio
dos agentes econmicos, o setor pblico pode realizar pesquisas com uma menor
preocupao com problemas como a apropriabilidade e as externalidades dessas inovaes,
j que no h um propsito exclusivo de lucratividade nessas atividades, sendo relevantes
tambm seus benefcios sociais e o conhecimento gerado para a comunidade cientfica.
Dentro dessa racionalidade, o direito possui um importante papel a ser exercido. O
arcabouo jurdico (em especial a prpria Lei de Informtica) utilizado em uma tentativa
de garantir o fluxo constante de recursos para o CT-Info e os projetos por ele financiados j que a prpria Lei 10.176/01 determina que tais valores destinem-se, exclusivamente,
promoo de projetos estratgicos de pesquisa e desenvolvimento em TI. Desta forma,
seria possvel superar o problema da instabilidade de recursos que caracterizou o FNDCT
em praticamente toda sua histria (idia que se mostrou frustrada pelo problema do
contingenciamento dessas verbas, conforme ser visto abaixo).
No complexo normativo relacionado Lei de informtica h pouco mais sobre o
CT-Info alm das regras e fontes de seu financiamento. Como mencionei, a administrao
do fundo e dos projetos selecionados para receber recursos realizada pela FINEP (com
assessoria do CATI, conforme o art. 22 do Decreto 3.800/01). As normas de
funcionamento so em geral aplicveis a todos os fundos setoriais, havendo pouco a ser
determinado normativamente sobre este fundo em especfico no arcabouo da poltica de
informtica. Neste sentido, parece adequado afirmar que a concretizao deste instrumento

226
j se encontrava em grande parte estabelecida na prpria lei (10.176/01), e que, neste
sentido, ela pode ser considerada o ncleo normativo de descrio desta ferramenta.
Neste caso, todavia, a concretizao da ferramenta pela prpria lei no causa um
entrave ou engessamento. Ao contrrio, considerando que o problema a ser resolvido pela
criao do CT-INFO era exatamente a instabilidade dos recursos para projetos de
inovao, faz sentido que a soluo encontrada, ou que a fonte estabelecida para tais
aportes, encontre-se explicitada em lei e que seja de difcil alterao (demandando nova lei
aprovada pelo Congresso Nacional). Isto, em teoria, permitiria que o arcabouo jurdico
exercesse seu papel de garantidor de recursos financeiros.
Quanto aos resultados e sucessos obtidos, de 2001, quando foi implementado, a
2007, o CT-INFO aplicou em programas de fomento e capacitao de recursos humanos no
setor de tecnologia da informao um volume anual mdio de mais de 18 milhes de reais,
e at agosto de 2008 o valor total de todos os anos ultrapassava os 135 milhes26.
Outros resultados positivos do CT-Info podem ser extrados a partir dos programas
financiados. Inicialmente, a questo da regionalizao dos recursos, um dos pontos sempre
debatidos e reivindicados nos debates sobre a Lei de Informtica e os fundos setoriais,
parece ter encontrado uma soluo, ainda que parcial. Nos anos de 2002 e 2003, cerca de
7,5 milhes de reais, ou 20% do total, apoiaram projetos nas regies Norte, Nordeste e
Centro-Oeste. Dentre os programas apoiados encontram-se incubadoras de empresas,
capacitao de recursos humanos, fomento e financiamento de grupos acadmicos e um
programa de apoio e desenvolvimento tecnolgico em software livre. (SEPIN, 2003).
Cabe, no entanto, ressalvar que, embora apresente relevncia no mbito da poltica
setorial de informtica, o CT-Info possui importncia bem reduzida no conjunto total de
recursos do FNDCT. Especialmente a partir de 2003, quando os demais fundos j haviam
sido institudos e estavam gerando receitas, a participao do CT-Info foi declinante,
usualmente ficando entre 1,5% e 2,5% do total.

26

Valores empenhados, liquidados e efetivamente pagos, no atualizados ou corrigidos. Ressalvo que

encontrei uma grande disparidade nas publicaes analisadas sobre os nmeros de arrecadao, gasto e
reserva de contingncia do FNDCT. Optei por utilizar os dados atualmente publicados e disponveis no
website do MCT, que fornece os oramentos dos fundos - <http://www.mct.gov.br>. Acesso em 1 nov. 2008.

227
Ainda assim, em vista do exposto anteriormente, razovel afirmar que a
instituio do CT-Info atingiu alguns de seus objetivos propostos. Em especial, ainda que
as cifras possam ser consideradas insuficientes, h uma estabilidade e expectativa de
constncia dos recursos do fundo, o que permite o planejamento e execuo de projetos de
perodo de maturao mais longo, e que por esse motivo possam servir a propsitos
distintos da maximizao imediata de lucros, como a construo de novos plos de
tecnologia e gerao de capital-semente de novas empresas.
A esse respeito, um estudo especialmente relevante e otimista sobre o FNDCT que
pode ser transposto para a realidade do CT-Info foi realizado por Negri, Negri e Lemos,
para publicao do IPEA sobre inovao tecnolgica no Brasil. Os autores estudaram os
desembolsos e projetos do fundo em seus primeiros anos, em especial aqueles nos quais
havia associao entre empresas (privadas ou pblicas) e universidades ou institutos de
pesquisa (chamado de FNDCT Cooperativo). Para tanto, foi elaborado um modelo que
pretendia explicar, dentre outras coisas, quais as empresas com mais chances de serem
beneficiadas pelo fundo, como os projetos afetavam sua produtividade e esforos em P&D
e, principalmente, se o FNDCT efetivamente incentivava e gerava novos recursos para
inovao, ou se, ao contrrio, perfazia apenas um deslocamento de investimentos (efeito
crowding out). (NEGRI, NEGRI E LEMOS, 2008).
Os resultados apresentados so favorveis e concedem crdito, ainda que limitado
por alguns problemas, aos fundos e estratgia do FNDCT Cooperativo. O modelo leva ao
argumento de que as firmas beneficirias possuem gastos em P&D superiores aos de suas
similares que no participaram desses projetos, o que um indicativo do potencial
fomentador do fundo. Conforme a publicao, (...) alm de no serem observados efeitos
de crowding out decorrentes do FNDCT nos gastos privados em P&D, pode-se verificar
tambm efeitos positivos e significativos do programa nesses gastos (NEGRI, NEGRI E
LEMOS, 2008, P. 312). O impacto final , nessa esteira, positivo e condizente com os
propsitos pelos quais os fundos foram constitudos.
Os efeitos so, contudo, limitados por alguns problemas que afetam em especial os
recursos e capacidade de financiamento do CT-Info e do FNDCT como um todo.
Conforme os estudos consultados, tais problemas so principalmente a diminuio de
outros recursos destinados cincia e tecnologia, o contingenciamento de verbas e falhas

228
na gesto. Devido a sua relevncia em termos de valores e pertinncia com o tema da
regulamentao jurdica, vou me ater aos dois primeiros mencionados.
Tais problemas tm uma origem comum, que a restrio dos gastos
governamentais, especialmente a partir da promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar 101) em 2000. Analisando a srie histrica de gastos com C&T do
MCT, Pereira percebeu um acentuado vis de queda a partir da segunda metade da dcada
de noventa. Este impacto no foi sentido, entretanto, justamente porque os recursos dos
fundos setoriais passaram a cobrir essa reduo. Assim, os altos valores dos fundos que
foram se criando a partir de 1998 serviram como um mecanismo de compensao,
permitindo ao ministrio reduzir seus gastos com atividades de fomento, cumprindo com
as determinaes oramentrias do governo. A maior evidncia disso seria o fato de que
apenas em 2003, contando portanto com os recursos do FNDCT, os investimentos totais do
MCT conseguiram retornar ao nvel de 1996 (1,92 bilho de reais) (PEREIRA, 2005, p.
12)
O autor nota que, j em 2003, o FNDCT era responsvel por cerca de 30% dos
investimentos totais do MCT com cincia e tecnologia. Esta uma considervel distoro
de seus objetivos iniciais, que era constituir um acrscimo de recursos estveis ao sistema
nacional de inovao. Ao contrrio, a anlise de Pereira revela que parcela dos fundos
setoriais vm na verdade servindo de fato para camuflar ou preencher o vazio deixado pelo
esvaziamento de recursos do ministrio.
A segunda faceta dos problemas de balano patrimonial pblico nos gastos de
pesquisa refere-se ao contigenciamento de verbas. Este possivelmente o maior ralo pelo
qual escoam os recursos, e o maior desafio enfrentado pelos defensores do FNDCT. Em
2005, a Frente Plurissetorial em Defesa da Cincia, Tecnologia e Inovao, grupo de
parlamentares, membros do executivo e representantes da comunidade cientfica e do setor
empresarial, publicou texto destacando sua preocupao com o problema do
contingenciamento e falta de recursos da decorrente. Um dos pontos altos do texto a
denncia de que, mesmo com os fundos setoriais, o FNDCT no consegue atingir
atualmente o seu pico histrico da dcada de setenta, quando o sistema de cincia e
tecnologia brasileiro era cerca de vinte vezes maior (COGGIOLA, OLIVEIRA E PAIVA,
2006, p. 2).

229

O contingenciamento um expediente atravs do qual o governo federal, aps a

aprovao da lei oramentria, limita ou bloqueia as despesas previstas no oramento. Ele
realizado principalmente atravs de um decreto (chamado de Decreto de
Contingenciamento), tendo por objetivo a adequao entre as receitas disposio da
Unio e suas despesas. Esta possibilidade se encontra prevista na Lei de Responsabilidade
Fiscal. Juridicamente, trata-se de um artifcio para apropriao dos recursos dos fundos
setoriais, uma vez que, legalmente, eles no poderiam ser utilizados para outras
finalidades.
A restrio dos investimentos do FNDCT via contingenciamento oramentrio
passou por duas fases. Desde o seu incio no ano de 1999 at 2002 a lei oramentria
autorizava a utilizao integral das verbas dos fundos, mas o governo, ao longo do ano,
restringia o seu empenho27 e utilizao, contingenciando assim esses recursos. Entretanto,
em 2002 a lei de diretrizes oramentrias aprovada pelo Congresso Nacional para o ano
seguinte estabeleceu que os recursos destinados cincia e tecnologia no poderiam mais
ser objeto de contingenciamento.
luz dessa restrio, o que ocorreu a partir de ento foi que o governo passou a
inserir na prpria proposta oramentria enviada (e aprovada) pelo congresso uma reserva
de contingncia, na qual eram alocadas parcela das verbas dos fundos setoriais. Na
prtica, o governo simplesmente antecipou a deciso de contingenciamento, que passou a
ser tomada quando da apresentao e discusso do oramento (que ocorre no ano anterior),
ao invs de durante o ano corrente. (IEDI, 2005). Alm disso, o nus poltico da deciso de
contingenciar recursos passou a ser dividido com os parlamentares, que so aqueles que
aprovam o oramento.
Feitos esses esclarecimentos, apresento no grfico e tabela abaixo o impacto deste
procedimento sobre os recursos de P&D dos fundos setoriais. Como minha ateno
principal recai sobre o CT-Info, apresento tambm a srie de dados deste fundo, com a
finalidade de analisar se o problema identificado para o FNDCT como um todo tambm se
aplica a ele. Noto que, em funo das duas fases acima expostas, o contingenciamento no
27

O empenho de despesa o ato emanado de autoridade competente que cria para o Estado obrigao de
pagamento pendente ou no de implemento de condio - artigo 58 da Lei 4.320/64 (Lei do Oramento).

230
perodo 1999-2002 foi calculado com base na diferena entre o volume total de recursos
orados e aqueles efetivamente empenhados (ou seja, tiveram sua execuo autorizada,
ainda que parcela deles no tenha efetivamente sido utilizada por outros motivos),
enquanto no perodo seguinte utilizou-se o valor da reserva de contingncia28.

% DOS RECURSOS CONTINGENCIADOS

99,99
100,00
90,00
80,00
70,00

65,95

62,72
54,86

60,00
50,00

57,40
51,28

46,62 48,76
36,09

40,00

TOTAL FNDCT

53,32
44,71
39,36

38,66

CT-INFO

36,06

30,00
20,00
10,00

10,00
0,00

0,00

1999

2000

0,00

0,07

0,00

2005 2006

2007

0,00
2001 2002

2003

2004

2008
(at
ago)

(Fonte: elaborao prpria, com dados publicados pelo MCT com o oramento dos fundos
que
compem
o
FNDCT
(Disponvel
em
<www.mct.gov.br/index.php/
content/view/27181.html>. Acesso em 2.10.2008). Valores do Funttel esto excludos.)

Valores contingenciados CT-Info(*)

Valor (R$)
Ano
2001
43.995.684
2002
18.630.588
2003
14.120.000
2004
11.976.000
2005
0
2006
21.557
2007
0
2008
(at 3.668.500
agosto)
(*) Valores no corrigidos.
Fonte: <www.mct.gov.br/index.php/content/view/
27181.html>. Acesso em 2.10.2008

28

Esta forma de identificar o montante destinado a contingenciamento parece fazer sentido, uma vez que a
partir de 2003, a diferena entre o total orado e o efetivamente empenhado reduziu-se drasticamente, para
menos de 10% no primeiro ano, e menos de 3% nos seguintes (at 2007).

231
Ainda que haja alguma divergncia de menor valor com dados apresentados em
outros estudos, estes nmeros parecem confirmar o argumento de que a proposta de
financiamento de projetos tecnolgicos pelos fundos setoriais vem sendo seriamente
comprometida pelo contingenciamento de receitas. Em diversos anos o valor
contingenciado superou mesmo o valor efetivamente empenhado e investido (mais de 50%
de contingenciamento).
Dessa forma, embora o potencial gerador de investimentos para pesquisa dos
fundos setoriais apresente-se substantivo, esta oportunidade at o presente foi parcialmente
desperdiada pela tomada de grande parte de suas verbas. No se pode dizer, assim, que
tenha sido atingida a estabilidade e constncia de recursos para C&T, objetivo principal da
instituio dos fundos. Conforme Pereira, subtrao de magnitude tal que se vem
refletindo na perda de credibilidade de um dos principais atributos que justificaram a
introduo da nova poltica - o de proporcionar estabilidade financeira aos programas de
CT&I (Pereira, 2005, p. 33).
Quanto ao CT-Info, nota-se que, em geral, tambm sofreu os efeitos do
contingenciamento de recursos, embora em menor grau do que o agregado dos fundos.
Exceto pelo primeiro ano em que no foi utilizado quase nenhum recurso (possivelmente
por problemas decorrentes da regulamentao e instituio do fundo), o CT-Info teve
proporcionalmente menos recursos contingenciados, especialmente a partir de 2005,
quando sua reserva de contingncia foi a zero. Uma hiptese para explicar essa
discrepncia seja a pouca significncia dos recursos desse fundo frente aos demais, o que
talvez desperte menos interesse do governo em seu resguardo.
Uma ltima nota sobre este tema que h uma promessa do governo Lula da Silva
de encerrar por completo com o contingenciamento de recursos do FNDCT. A meta
inicialmente traada previa para 2010 o ano em que esse compromisso seria concretizado.
Entretanto, o projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias para 2009 encaminhado pelo
governo ao Congresso Nacional j antecipou essa medida, e no apresentou nenhuma
reserva de contingncia29.

29

Conforme notcia: FUNDOS setoriais de C&T escapam de contingenciamento. Disponvel em

<http://www.protec.org.br/noticias.asp?cod=2089>. Acesso em 10 jan. 2009.

232
Apresentados os principais obstculos estratgia dos fundos setoriais e do CTINFO, cabe indagar qual seria a faceta jurdica de tais questes. No caso da utilizao
desses recursos para compensar uma retrao de gastos do MCT destinados a C&T, as
fontes consultadas me pareceram trazer muito pouco desse lado nos debates. O problema,
neste sentido, estaria muito mais ligado a uma deciso ou necessidade poltica (ou de
finanas pblicas), do que a uma falha no arcabouo institucional. Uma vez que os demais
repasses a serem feitos ao ministrio para incentivo inovao no configuram receita
vinculada constitucionalmente, nem h qualquer determinao legal que obrigue o governo
a realiz-los, isto se torna, em ltima instncia, uma deciso governamental de poltica
pblica, e no uma questo prpria ou tecnicamente jurdica. No limite, no se poderia
sequer dizer que se trata de um problema especfico dos fundos setoriais, j que no
estamos tratando de sua utilizao, mas sim de como esto sendo alocados outros recursos,
que antes eram destinados ao fomento tecnolgico, e agora vm servindo a outros
propsitos.
O mesmo no se pode dizer do contingenciamento de verbas do CT-INFO.
Conforme mencionado, a Lei de Informtica exige que os recursos do fundo sejam
destinados, exclusivamente, promoo de projetos estratgicos de pesquisa e
desenvolvimento em TI. A possibilidade de contingenciar esses valores revela a existncia
de uma falha, uma lacuna no conjunto normativo utilizada freqentemente pelo governo
federal para no obedecer a esta determinao legal. H aqui, portanto, espao para uma
reforma legislativa que viesse a restringir ou regulamentar essa prtica, para que o FNDCT
como um todo pudesse cumprir de maneira mais adequada a funo de financiamento a
C&T que levou a sua criao.
Noto que as recentes notcias de que o atual governo federal no pretende realizar
novos contingenciamentos parece uma soluo muito pouco satisfatria do ponto de vista
jurdico, uma vez que se trata de uma postura poltica que poder no ser mantida
futuramente. Desta forma, a garantia de que esses recursos sero efetivamente utilizados
consoante seu objetivo inicial parece mesmo demandar uma alterao normativa,
idealmente no plano legal (o que retiraria as decises de contingenciamento do controle do
Poder Executivo).

233
luz de todo o analisado, pode-se dizer que o CT-INFO (no conjunto dos demais
fundos setoriais) parece constituir um instrumento jurdico de financiamento inovao
que vem ganhando grande importncia. No entanto, sujeito ao contingenciamenteo, ele
apresenta uma fragilidade institucional, na medida em que o governo pode, virtualmente,
apropriar-se ou interromper o fluxo de recursos atravs da manobra do contingenciamento,
o que compromete o prprio objetivo da constituio dos fundos setoriais, que era garantir
a estabilidade e a constncia desses recursos.
4.4 Instrumentos jurdicos relevantes da poltica de informtica
A partir das anlises realizadas, retomo a afirmao feita no incio deste captulo,
de que a poltica de informtica no pode ser compreendida como um nico instrumento de
poltica pblica setorial, ou mesmo um bloco esparso e desconexo de regras e incentivos.
Ao contrrio, ela constitui um plexo de aes, que, em uma ao pretensamente conjunta e
coordenada, tenta alterar a estrutura produtiva do setor. Neste captulo expus trs frentes ou
grupos de objetivos30. Tento resumir na tabela abaixo os principais achados e concluses
acerca de cada um, luz dos critrios que estabeleci no incio deste captulo, permitindo
uma visualizao rpida e comparativa dos trs instrumentos.
INSTRUMENTOS JURDICOS DA POLTICA DE INFORMTICA
PPB
P&D
CT-INFO
Problema a ser Perda ou destruio da Reduo dos gastos Instabilidade e falta de
capacidade tecnolgica e do com pesquisa aps a constncia dos recursos
enfrentado/
parque
de
empresas abertura - inovao destinados a C&T.
razo de
instaladas com a abertura de deixa de ser central nas
criao da
mercado.
estratgias de negcios.
ferramenta
Concesso de incentivos Conjugao
de CT-Info: apropriao de
fiscais produo local.
incentivo
fiscal
e 10% dos investimentos
contrapartida de gastos exigidos em P&D.
Racionalidade
em
P&D
- Financiamento de projetos
da poltica
financiamento pblico de inovao de interesse
para atacar o
de projetos empresariais pblico
(novos
plos
problema
de inovao.
tecnolgicos e capitalsemente).
Indutor/Premiador: distor- Amarrao institucional Garantidor de recursos.
Funo do
o do sistema de preos em do financiamento.
direito dentro
benefcio
da
produo
dessa
interna.
racionalidade
Portarias Interministeriais Decreto
de Lei de Informtica
Principal
que fixam o PPB
regulamentao
ncleo
normativo que
descreve o
instrumento
30

Noto que a lei estabelece outros pontos e objetivos a serem atingidos, como as certificaes de qualidade e
as exigncias de disperso geogrfica dos incentivos.

234
INSTRUMENTOS JURDICOS DA POLTICA DE INFORMTICA
PPB
P&D
CT-INFO
(i) Instrumento de fcil (i) Detalhamento e No
houve
evoluo
adaptao e transformao - sistematizao
das normativa relevante.
sob controle da burocracia;
regras;
(ii) aprendizado - abandono (ii) regionalizao dos
Evoluo do
de obrigaes inaplicveis recursos
a
serem
arcabouo
ou ligadas poltica aplicados; e
normativo
anterior, outsorcing; e
(iii) introduo do CT(iii) legislao posterior Info.
apresenta maior preciso e
densidade tcnica.
Limitou o processo de (i) Retomada dos gastos (i) Trouxe aporte de
substituio da fabricao com pesquisa no setor;
recursos (ausncia de
local por aquisio externa (ii)
instalao
de crowding-out);
no segmento final da cadeia centros de pesquisa de (ii)
financiamento
de
Sucessos e bons
produtiva
empresas
multina- incubadoras de empresas,
resultados
cionais no pas; e
capacitao de recursos
obtidos
(iii) instituies de humanos e fomento de
ensino e pesquisa foram grupos acadmicos; e
beneficiadas
com (iii) regionalizao de
convnios e recursos.
financiamentos.
(i) Produo no regio- Problemas de cunho (i) Recursos compensam
nalizada; e
institucional
(mal uma retrao de gastos
(ii) no obteve xito em funcionamento
do com C&T; e
Limites e
manter
indstria
de instrumento):
(ii) contingenciamento de
problemas da
componentes,
ou
em hiato entre renncia e verbas
(questo
ferramenta
internalizar
etapas P&D, e destinao institucional).
produtivas mais densas.
inapropriada
dos
recursos.

A partir desta tabela possvel compreender que a poltica de informtica, ao longo

de sua evoluo no perodo aqui relatado, buscou atacar diferentes problemas ou situaes
fticas que, consoante uma lgica no puramente neoclssica ou neo-utilitarista, impediam
o crescimento e a competitividade desta indstria. As racionalidades utilizadas para
enfrentar essas questes foram diversas conforme cada caso, embora todas paream confiar
significativamente em ferramentas jurdicas em uma estratgia para alterar ou
complementar os investimentos realizados conforme o sistema de preos de mercado.
O papel especfico representado pelo direito como estrutura normativa em cada
uma dessas ferramentas tambm diferiu, o que revela uma riqueza e complexidade da
poltica de informtica enquanto conjunto de mecanismos para o desenvolvimento setorial.
Nos trs casos o direito parece ter funcionado como um instrumento de poltica industrial,
nos moldes pensados por Duncan Kennedy para a 2 Globalizao, ou o
Intervencionismo modesto de David Kennedy31. Desta forma, a poltica de informtica
31

Conforme a seo Poltica Industrial e Direito em minhas Consideraes Iniciais.

235
me leva concluso de que, nos dois casos, embora o momento ou tempo tpico desse tipo
de poltica possa ter passado, algumas caractersticas e ferramentas estruturadas nesses
termos foram enraizadas no tecido jurdico, e permanecem sendo utilizadas
contemporaneamente.
Um outro aspecto que j havia sido exposto, mas pde ser ilustrado melhor neste
captulo a evoluo do conjunto normativo da poltica pblica ao longo de sua
implementao. Esta evoluo deveu-se, de um lado, melhoria e processo de reviso
interna da poltica, na tentativa de solucionar problemas e melhorar procedimentos. Em
segundo lugar, houve tambm a influncia do desenvolvimento prprio de outras medidas
de ao estatal inicialmente no relacionadas poltica de informtica, mas que acabaram
por incorporar novos objetivos e instrumentos, atravs dos fundos setoriais e do CT-Info.
Outro ponto relevante sobre a evoluo da poltica a conjugao entre a evoluo
da ferramenta jurdica e o tipo de norma responsvel por sua descrio ou detalhamento.
Neste ponto o contraste entre o PPB e o CT-Info especialmente revelador. O PPB
constitui um instrumento que demanda maior dinmica e rapidez em sua alterao, seja
para aprovar novos processos produtivos e abarcar novos equipamentos no mbito da
poltica, seja para alterar os processos j existentes, ou para incorporar aprendizados e
prticas da indstria. Por esse motivo, parece fazer sentido que a explicitao deste
instrumento se d atravs de Portarias Interministeriais do Poder Executivo, que podem ser
alteradas sem maiores formalidades.
No esse o caso do CT-Info, cuja criao tinha por principal objetivo garantir um
fluxo de recursos para projetos de C&T. O que importa aqui a estabilidade e certeza de
que tais verbas no seriam utilizadas para outros fins pelo governo federal. Assim, fazia
sentido cristalizar a descrio desta regra (inclusive por sua pouca complexidade) em uma
lei, que demanda aprovao do Congresso Nacional para alterao.
Os momentos de reviso e evoluo da poltica tambm revelam uma concluso
interessante. As alteraes mais significativas foram realizadas em 2001 e 2004, em grande
parte tendo por principal motivao a renovao dos incentivos, cuja validade havia
vencido ou iria se encerrar nos prximos anos. Por esse motivo, pode-se argumentar que na
ausncia dessas extenses atravs de novas leis algumas das novidades posteriores da

236
poltica poderiam no ter sido introduzidas. Nesse sentido, a sua temporaneidade acabou
por funcionar como um elemento dinamizador, que permitiu no apenas a continuao da
poltica, como tambm a reflexo e soluo de alguns de seus problemas.
Voltando s perguntas formuladas no incio do captulo, a anlise dos impactos e
resultados gerados pelos instrumentos jurdicos estudados parece apontar para uma
interveno positiva, ainda que limitada, do Estado atravs desta poltica setorial,
interveno essa na qual o direito pblico, em sua interface com relaes privadas, teve
papel decisivo. Por meio do PPB se obteve xito em alterar o clculo empresarial e
estancar parcialmente a transferncia da produo interna de bens eletrnicos de
informtica para a importao, ao menos no que se refere aos bens finais. As contrapartidas
em P&D, ainda que com problemas, foram cumpridas pelas empresas, que investiram
recursos em projetos de inovao tecnolgica, sendo relevantes ainda para levar o pas ao
mapa mundial de investimentos em tecnologia de grandes conglomerados globais. J o CTInfo vem financiando projetos importantes para integrao e promoo do setor, alm de
ter aportado novos recursos para P&D, ainda que limitado pelo contingenciamento.
A experincia da poltica de informtica e seus desdobramentos revelam portanto
um potencial sentido e importncia para uma interveno do Estado que transcende as
polticas horizontais ou simplesmente a correo de falhas de mercado. Neste sentido, so
medidas que, com as devidas alteraes, podem ser replicadas ou servir de inspirao para
a interveno em setores econmicos de importncia estratgica e alta dinmica
tecnolgica.
Por outro lado, todas essas tentativas encontraram tambm fortes limitaes, que as
impediram de desencadear efeitos mais substanciais. Este estudo revelou limites derivados
de trs fontes: em parte eles derivam de fatores exgenos e fora do controle dos agentes
pblicos e policy-makers - trata-se do fracasso do PPB em gerar incentivos (e obrigaes
correspondentes) capazes de manter ou estabelecer uma indstria de componentes, cuja
ausncia de escala do mercado nacional terminou por inviabilizar.
Em outras situaes os problemas so intrnsecos poltica e burocracia
responsvel, decorrentes de falhas em sua formulao ou da ausncia de coordenao com
o setor privado (ou ainda da incompatibilidade dos interesses deste com os objetivos da

237
poltica), o que pode sinalizar a necessidade de um trabalho de reviso das normas ou
convencimento dos agentes envolvidos. As dificuldades e o longo tempo que o MCT
tomava para analisar os relatrios de gastos em P&D das empresas nos anos noventa so
problemas desse tipo, assim como os subterfgios utilizados por parcela das firmas para,
de alguma forma, reduzir ou internalizar esses recursos, diminuindo de qualquer forma os
seus gastos com pesquisa.
Por fim, os problemas podem ser externos poltica, mas decorrerem da
incompatibilidade com outras polticas pblicas ou decises governamentais. A disputa
com a ZFM (descrita no captulo anterior) um exemplo. Tambm o so as decises de
contingenciamento de recursos do FNDCT, que frustraram parte da promessa representada
pelos fundos setoriais de maior injeo e estabilidade nos investimentos em cincia e
tecnologia.
Feitas essas consideraes, concluo minha anlise dos instrumentos jurdicos que
compem a atual poltica de informtica. Conforme tentei demonstrar, trata-se de uma
estrutura normativa complexa, na qual o direito tem um importante papel dentro das
racionalidades institudas para solucionar os problemas ou atingir os objetivos
determinados. Assim, resta conjugar esta anlise com as concluses e elementos estudados
nos captulos anteriores, a partir dos marcos tericos identificados nas consideraes
iniciais e no captulo 1, e tambm dos fatos e narrativa dos captulos 2 e 3, que permitem
compreender as dinmicas poltica e econmica que forjaram a atual poltica. Isto ser
realizado na prxima parte, onde retomo as perguntas formuladas no incio desta
dissertao, luz de todo o estudado at aqui.

238

CONCLUSES E LIES DO ESTUDO

Nesta etapa final retorno pergunta de pesquisa formulada no incio desta

dissertao, tentando evidenciar como a pesquisa realizada ajudou a respond-la ou, ao
menos, a fornecer pistas para sua soluo. Para tanto, retomo as principais hipteses e
lies de cada captulo, entrelaando-as. Trata-se, enfim, de perguntar como pode ser
descrito o papel do direito no bojo da estratgia de uma poltica industrial voltada a uma
indstria de grande relevncia e com externalidades positivas para o restante da economia
como o setor de informtica e TI, especialmente no novo contexto econmico e poltico em
que o Estado desenvolvimentista do ps-guerra (ou consoante as definies e
classificaes correlatas de Duncan Kennedy e David Kennedy, j apresentadas antes) e
suas promessas encontram-se ao menos em parte superados, estando a economia brasileira
aberta concorrncia internacional aps as reformas dos anos noventa.
Conforme descrito na parte introdutria, tento responder a essa questo no em
termos genricos e abstratos, mas analisando como se deu, em um caso concreto e um dado
momento histrico, a colaborao estatal para a criao, estruturao e amadurecimento de
um mercado de informtica no Brasil. Assim, a questo resume-se a entender qual foi a
importncia efetiva de uma poltica industrial setorizada para esta indstria, e,
principalmente, como o direito - o arcabouo jurdico em um sentido amplo - colaborou
e/ou foi instrumentalizado dentro dessa lgica.
Dividirei a resposta em trs partes que, embora interligadas, podem ser
artificialmente separadas para fins de anlise. Inicialmente, tratarei da importncia do
direito para a evoluo do trajeto da poltica de informtica no Brasil (compreendendo a
antiga poltica e a atual), e para as estratgias adotadas pelo setor pblico, partindo das
narrativas histricas realizadas nos captulos 2 e 3. Noto que aqui o mais importante
analisar os impactos sobre o desenrolar da prpria poltica. Na segunda parte o objetivo
ser olhar o papel exercido pela estrutura jurdica dentro da racionalidade de poltica
pblica pretendida para a Lei de Informtica, retomando assim as concluses do captulo 4.
Por fim, tentarei fazer um exerccio em termos mais abstratos, apresentando
esquematicamente como o direito e a poltica de informtica foram em grande parte

239

responsveis pela estruturao do mercado de informtica no pas, na medida em que

foram, paulatinamente, superando problemas e criando condies para o desenvolvimento
do setor.
Quanto primeira tarefa, parto da premissa de que h uma estreita relao de
influncia mtua entre o direito e a poltica pblica concebida, ou seja, que esta
determinada e limitada pelo ordenamento jurdico e pelas normas que a concretizam. Do
mesmo modo, o elemento jurdico influenciado permanentemente pelos rumos da poltica
pblica. Esta percepo possui evidente relao com a abordagem evolucionria ou
neoschumpeteriana, uma vez que a poltica pblica em questo vislumbrada como um
processo dinmico, que evolui como resposta aos desafios e possibilidades criadas no
momento anterior, e como resultado de uma srie de fatores que as influenciam, dentre os
quais o quadro institucional. Desta forma procuro tambm confirmar minha concluso
extrada do primeiro captulo, de que este ramo da teoria econmica contrariamente s
leituras mais ortodoxas - apresenta uma maior abertura ao dilogo e possibilidade de
interpenetrao com a pesquisa emprica realizada no campo do direito.
Na tabela abaixo enumero os principais aspectos e caractersticas estudadas dos
momentos da poltica pblica de incentivo informtica no Brasil. A tabela mostra as
principais diferenas existentes entres os modelos adotados ao longo do tempo, enfatizando
o contexto de sua formulao inicial, os instrumentos forjados e utilizados para cada um
desses contextos, e as caractersticas e problemas de cada perodo. A idia aqui, alm do
exerccio proposto de compreender o papel do direito e do arcabouo normativo no evolver
da poltica, aproveitar para resumir em um nico esquema os principais pontos que
julguei relevantes em todo o estudo emprico realizado, mostrando a cadeia evolutiva dessa
poltica, em que cada momento prestou sua contribuio para os rumos tomados no perodo
seguinte.
Considerando a complexidade e o desenvolvimento tanto da antiga poltica como
da atual Lei de Informtica, entendi ser conveniente subdividir cada uma dessas etapas em
duas, que vo refletir a respectiva primeira subfase inicial, em que o aspecto da formulao
esteve mais presente, e a segunda, na qual emergem elementos de crise ou reformulao do
cenrio anterior.

TABELA COMPARATIVA DOS MOMENTOS DA POLTICA DE INFORMTICA NO BRASIL

Principal
arcabouo
terico
1 momento
da antiga
Poltica
Nacional de
Informtica
(1972-1979)

CEPAL
(estruturalismo
histrico); e
indstria
infante (F.
List) .
2 momento
da antiga
Poltica
Nacional de
Informtica
(1979-1991)

Contexto econmicopoltico da formulao

inicial
Internacional:
(i)
Surgimento
da
indstria de informtica
no mundo; (ii) Choques
do
petrleo;
e
(iii) Lanamento dos
minis
e
microcomputadores.
Nacional:
(i)
Equipamentos
militares - problemas
com a dependncia
tecnolgica;
(ii)
Engenheiros eletrnicos
sem
campo
para
desenvolver pesquisas;
(iii) Necessidade de
gesto da burocracia
governamental; e (iv)
Mercado de minis e
micros
ainda
em
ocupao.
(i) Militarizao da
poltica pblica por
interesses do SNI e
MRE, e desconfiana
com os guerrilheiros
tecnolgicos;
(ii)
Redemocratizao;
e
(iii) crticas poltica e
disputa comercial com
os EUA.

Atores e
instituies
polticas
relevantes
(i)
Militares
(Marinha
e
Capito
Guaranys);
(ii) Economistas
ligados ao BNDE;
(iii)
Tcnicos
nacionalistas
frustrados; e
(iv) CAPRE.

Principais
normas de
implementao

Instrumentos
relevantes
utilizados

Resultados

Caractersticas e Problemas

Resoluo
CONCEX 104;
Decreto
77.118/76; e
Resoluo 5/77
CDE.

(i) CAPRE recebe

controle
sobre
importaes
de
peas
e
componentes;
(ii) Critrios para
declarao
de
prioridade; e
(iii) Licitao dos
minis.

Pontos positivos:
(i) Gerao de uma indstria
local - firmas produtoras de
equipamentos;
(ii)
Desenvolvimento
de
recursos humanos e capacitao
tecnolgica;
(iii) Gerao de altos recursos
para P&D; e
(iv) Setor de automao
bancria.

(i) Fragilidade institucional: rgos

competindo pelo controle da poltica;
e
(ii) Fragilidade da aliana entre grupos
de suporte - permitiu a tomada da
poltica por um rgo politicamente
forte, levando emergncia de um
novo modelo (2 momento).

Opositores:
Empresas
de
capital
externo
(IBM
e
Data
General).

(i) MRE;
(ii) SNI; e
(iii) SEI.
Opositores:
(i) Economistas de
inspirao liberal
(Roberto
Campos); e
(ii) Empresas e
governo dos EUA
(disputa
comercial).

Decreto
84.067/79;
antiga Lei
Informtica
(7.232/84).

e
de

(i) Reserva de
mercado
e
controle completo
de importaes; e
(ii) Licitao dos
superminis.

Pontos negativos:
(i) Ausncia de metas favoreceu
racionalidade
oportunista
proteo
incentivava
a
acomodao dos agentes e no
inovao;
(ii) Preos altos comparado com
mercado externo;
(iii) Falta de seletividade da
poltica - exigia investimento em
diversos
segmentos
encarecimento do preo dos
produtos;
(iv) Falta de aporte de recursos
pblicos mais agressivos; e
(v) Falta de parmetro no
mercado externo - meta de
competitividade internacional.

(i) rgo centralizador de grande

fora
poltica (SEI)
soluciona
problemas de articulao. Maior poder
regulatrio;
(ii) SEI passou a ser identificada como
brao do CSN (autoritarismo);
(iii) Ascenso de ideologia liberal;
(iv) Redefinio do quadro de
lealdades (empresas nacionais criam
laos com estrangeiras); e
(v) itens (ii), (iii) e (iv) representam o
esgotamento do modelo, que levam ao
surgimento da nova poltica na dcada
de noventa.

Influncia e papel
do direito para a
poltica e sua
evoluo
Ausncia
de
regulamentao
estrita
permitiu
primeiras aes de
proteo,
dando
flexibilidade
a
CAPRE e demais
rgos
para
estabelecimento de
regras.

Legitimao
da
poltica - aprovao
da antiga Lei de
Informtica
no
congresso.
Elemento
de
esgotamento
aprovao da lei
torna explcita a
proteo e permite
ataque (ameaas de
retaliao
norteamericanas).

1 momento
da Lei de
Informtica
(1991-2001)

2 momento
da Lei de
Informtica
(2001presente)

Principal
arcabouo
terico

Contexto econmicopoltico da formulao

inicial

Conjugao
de elementos
neoclssicos
(abertura de
mercado) e
neoschumpeterianos.

(i) Problemas macroeconmicos - hiperinflao; (ii) Planos de

estabilizao; (iii) Neoliberalismo e Consenso
de Washington; (iv)
Esgotamento da poltica
anterior; e (v) debate
sobre transio (gradualismo x ruptura
imediata).

Renovao
de elementos
neoschumpeterianos.

(i) Encerramento do
prazo inicial da poltica;
(ii)
Tentativa
de
legitimao da continuidade atravs da
divulgao de resultados; (iii) Oposio dos
parlamentares pr-ZFM;
e (iv) Urgncia na
renovao devido
deciso do STF.

Atores e
instituies
polticas
relevantes
(i) SCT; e
(ii) Associaes
do
setor
(ABICOMP).
Opositores: MEFP
e
ncleo
do
governo vinculado
ao projeto de
abertura
de
mercado.

Aliana
abrangente em prol da
poltica:
MCT,
instituies
de
ensino e pesquisa,
empresas
de
capital nacional e
externo,
e
associaes
do
setor.
Opositores:
Parlamentares
e
grupos ligados
ZFM.

Principais
normas de
implementao

Instrumentos
relevantes
utilizados

Resultados

Caractersticas e Problemas

(i)
Lei
de
Informtica
(8.248/91);
(ii)
Decreto
792/93; e
(iii)
Portaria
MCT/MICT
101/93.

(i) Reduo fiscal

(IPI);
(ii)
Reduo
fiscal
para
investimento em
empresas
de
informtica (IR);
(iii)
Reduo
fiscal
para
investimento em
P&D (IR);
(iv) PPB;
(v) Contrapartida
em P&D;
(vi)
Compras
governamentais; e
(viii) programas
prioritrios.
(i) Reduo fiscal
(IPI);
(ii) PPB;
(iii) Contrapartida
em P&D;
(iv)
Compras
governamentais;
(v)
Incentivo
maior
para
produto
desenvolvido no
pas;
(vi)
programas
prioritrios; e
(vii)
FNDCT
(CT-Info).

Pontos positivos:
(i) Amplo alcance - beneficiou
grande nmero de empresas do
setor;
(ii)
Colaborou
para
o
aproveitamento
do
bom
momento do setor na dcada de
90;
(iii) Manuteno de parte da
estrutura
de
produo
e
capacitao
tecnolgica
construdas no perodo anterior;
(iv) Impediu que o dficit
comercial se alastrasse para o
segmento de bens finais de
informtica;
(v) Colaborou para diminuio
de preos e incluso digital; e
(vi) Instrumento de combate ao
mercado cinza.

(i) Aceitao e amplo alcance da nova

poltica por empresas do setor;
(ii) Fragilidade da indstria aps a
abertura - necessidade de renovao
do prazo inicial da poltica; e
(iii)
Incertezas
e
sinalizaes
contraditrias
do
governo
na
conduo da discusso da poltica, e
no seu processo de 1 renovao,
gerando ambiente de incerteza no
setor privado.

(i)
Leis
10.176/01
e
11.077/04;
(ii)
Decretos
3.800/01
e
5.906/06; e
(iii)
Portarias
MCT/MDIC
90/01, 253/01,
177/02 e 148/07.

Pontos negativos:
(i) No preservou empregos na
indstria;
(ii) No foi capaz de,
isoladamente,
manter
ou
incentivar uma indstria de
componentes; e
(iii) Indstria majoritariamente
voltada ao mercado interno poltica no conteve o dficit na
balana comercial decorrente da
importao macia de partes e
componentes, dentre outros.

(i) Superao do debate tericoideolgico;

(ii) Rumos e lgica influenciados pela
disputa com ZFM;
(iii) Consolidao da poltica pblica e
resoluo de problemas pontuais
(regionalizao dos recursos de P&D,
reduo de incertezas e fraudes e
discusso sobre dbitos atrasados);
(iv) Retomada de incentivos ao
desenvolvimento local; e
(v) Captura de parcela dos recursos de
P&D pelo poder pblico - FNDCT.

Influncia e papel
do direito para a
poltica e sua
evoluo
Lei no determinou
estritamente regras e
critrios da poltica,
dando
espao

burocracia
especializada.
Questes
de
coerncia interna do
ordenamento jurdico
afetaram
instrumentos
da
poltica (alterao da
ordem constitucional
em 1995).

Deciso do STF
acerca de medidas
provisrias
que
prorrogavam
a
poltica
afeta
a
dinmica de sua
renovao.
Limitao temporal
(sunset clause) e
prorrogao abrem
espao
para
rediscusso
da
poltica, permitindo
correes e novas
medidas.

242

Acredito que esta tabela resuma os principais aspectos empricos da pesquisa

descrita nos captulos anteriores. A antiga poltica de informtica foi constituda em um
momento especialmente importante pelo qual passava a indstria mundial e o mercado
brasileiro. Por um lado, era um setor relativamente jovem, cujas potencialidades
tecnolgicas se renovavam a cada momento (a Lei de Moore), o que havia levado alguns
pases (especialmente os mais desenvolvidos) a fixarem polticas para esta indstria
estratgica, garantindo sua parcela no mercado. Por outro, a constante revoluo desta
tecnologia permitiu o lanamento dos mini e microcomputadores, cuja dinmica de
mercado e principais atores ainda estavam indefinidos no Brasil, o que representava uma
janela de oportunidade para as empresas locais. H ainda que se considerar um elemento
no relacionado propriamente indstria, a crise internacional dos anos setenta, que veio
justificar o controle de importaes e os desenvolvimentos posteriores da poltica.
Assim como a combinao desses elementos foi fundamental para o desenrolar do
primeiro momento da antiga poltica, tambm o foi a conjugao de grupos de interesse
bem distintos em torno da poltica. A unio entre militares, tcnicos e economistas de
inspirao desenvolvimentista formou uma forte base de sustentao que permitiu a adoo
de medidas que contrariavam interesses externos e internos. Mas a instabilidade dessa
aliana e a falta de articulao poltica entre os rgos responsveis foram tambm
causadores da derrocada do primeiro momento calcado no modelo CAPRE, passando a
poltica a ser comandada diretamente pelo governo e pelos militares atravs da SEI.
O grande interesse no estudo da antiga poltica de informtica repousa sobre o fato
de que ela parece confirmar os benefcios dessa estratgia para o momento econmico que
o pas vivia poca (e que dificilmente pode ser reproduzido aps a abertura de mercado
subseqente), assim como de uma poltica industrial setorial e focada, ao mesmo tempo em
que evidencia os aspectos negativos dessa escolha. Com efeito, o protecionismo tambm
acabou

por

gerar

rent-seeking

aproveitamento

oportunista

dos

incentivos

governamentais, com a criao de um parque industrial pouco eficiente, com preos altos e
sem grandes condies de concorrncia no mercado externo.
Quanto ao papel desempenhado pelo direito e o arcabouo institucional para a
evoluo da antiga poltica, pode-se dizer que tenha passado por trs principais etapas. Em
um primeiro momento, a lacuna ou ausncia de uma regulamentao estrita ou plano pr-

243

estabelecido foi importante para as primeiras aes de proteo - basta lembrar que a
primeira reserva implantada pela CAPRE com a licitao dos minicomputadores baseou-se
em uma prerrogativa que lhe foi conferida para diminuir o dficit na balana comercial,
no para implantao de uma poltica industrial. Posteriormente, a aprovao da Lei
7.232/84 pelo Congresso Nacional foi saudada como elemento de legitimao democrtica
da antiga poltica, criticada como autoritria na esteira da SEI. Por fim, esta mesma
elevao ao status legal exps abertamente as intenes do Estado brasileiro de proteger o
setor de informtica legal, permitindo que empresas estrangeiras e o departamento de
comrcio do governo norte-americano aprofundassem suas articulaes para ataque
poltica.
J a atual poltica instituda pela Lei 8.248/91 nasce em um contexto radicalmente
diverso. O momento de formulao inicial marcado por um amplo processo de
reestruturao econmica, alm da grave crise inflacionria e experincias mal-sucedidas
de estabilizao. Neste perodo, as idias liberalizantes e o consenso de Washington
ganharam grande fora no pas. As prticas protecionistas, das quais a antiga poltica de
informtica representou um grande exemplo, foram abandonadas. O modelo de poltica
industrial adotado (PICE) tinha por meta a abertura do mercado brasileiro ao capital e
produtos externos, bem como a modernizao da estrutura industrial e comercial. Isso
demandava uma nova configurao de atribuies para os setores pblico e privado, na
qual, segundo a PICE, cabia ao Estado um papel mais neutro, de gerar e manter a
estabilizao no plano macroeconmico, e estabelecer um marco regulatrio favorvel aos
negcios, amistoso ao capital externo e que colocasse regras claras ao funcionamento do
mercado.
O acerto da nova poltica e sua adequao nova realidade econmica e
institucional do pas puderam ser confirmados pela ampla adeso das empresas do setor a
seus termos e condies, com a gerao de crescentes volumes de recursos para P&D,
assim como pelo grande nmero de universidades e instituies de ensino e pesquisa
cadastradas para convnios e recebimento desses valores. A poltica justificada ainda por
seus resultados positivos no combate ao mercado cinza. Os resultados da poltica (e
parcialmente tambm a falta de propostas alternativas factveis) fizeram com que os seus
rumos e sua dinmica evolutiva deixassem de ser influenciados pelo debate calcado em

244

posies tericas. Ao contrrio, so as prprias questes internas e a disputa com a ZFM

que passam a determinar a agenda do debate.
Considerando a formulao e adoo da atual poltica de informtica, parece
incorreto afirmar, ao menos neste caso, que a internacionalizao da economia brasileira
nos anos noventa e o abandono do protecionismo da dcada anterior possam ser
identificados com uma perda completa de importncia ou de espao para uma poltica
industrial ou atuao estatal para desenvolvimento setorial (um eclipse do Estado, para
utilizar uma alegoria de Evans1). Conforme o histrico traado das duas polticas, seria
mais acertado argumentar que seu papel foi substancialmente alterado em suas bases, ou
seja, que esses fatores implicaram a utilizao de medidas distintas - que no caso seriam as
isenes fiscais, o PPB, as exigncias de P&D, os programas prioritrios de informtica, o
financiamento pblico atravs do CT-INFO, e o poder de compra governamental. A nova
estratgia pode ser lida como uma evoluo com relao ao modelo anterior, na medida em
que tenta conciliar as vantagens de um sistema de mercado ancorado internacionalmente,
sem negligenciar os elementos dinmicos e a importncia do financiamento e interveno
pblica para pesquisa e desenvolvimento tecnolgico.
Neste perodo, a influncia da estrutura jurdica sobre o progresso da poltica parece
ter se dado principalmente atravs de trs formas, que no so temporalmente apartadas e
coincidem em diversos momentos. Em primeiro lugar, a regulao pouco especfica da
poltica no plano da lei permitiu a evoluo de seu arcabouo normativo atravs da
competncia legislativa outorgada burocracia ministerial. Isto especialmente verdade
no caso do PPB, conforme tentei descrever na seo 4.1.
Ademais, nessa fase, questes de cunho quase exclusivamente jurdico alteraram
profundamente os rumos da poltica. Este o caso da Emenda Constitucional 6/95, que

Em artigo de 1997, Evans toma como ponto de partida um trabalho de Nettl de 1968 para indagar sobre um
possvel eclipse do Estado devido internacionalizao econmica. O autor refuta a tese de que a nova
lgica econmica leva inexoravelmente ao eclipse, atribuindo-o muito mais a elementos ideolgicos e
polticos, dentre os quais o principal seria a teoria neo-utilitarista analisada no primeiro captulo. If eclipse
does occur, it will not be the inexorable result of any ironclad structural logic. The economic logic of
globalization does not in itself dictate eclipse. While globalization does make it harder for states to exercise
economic initiative, it also increases both the potential returns from effective state action and the costs of
incompetence. Only when viewed through the peculiar prism of our current global ideological order
does globalization logically entail movement toward statelessness. (EVAN, 1997, pp. 73-74, grifos
nossos).

245

acabou por afetar os incentivos inicialmente previstos na Lei de Informtica,

particularmente

devido

uma

interpretao

do

MCT

que

julgou

haver

inconstitucionalidade nesses casos (o Parecer CONJUR/MCT-ACF 231/95 - ver seo

3.5), e tambm da deciso do STF em 2000, que atacou a prorrogao da antiga lei atravs
de medidas provisrias, afetando assim a sua renovao (seo 3.6). Finalmente, o fato de
a legislao original ter estabelecido o seu prazo final de validade (sunset clause) tambm
parece ter sido um importante elemento dinamizador, na medida em que possibilitou a
discusso, alterao e insero de algumas das novas regras e instrumentos (o CT-Info) no
mbito da poltica.
Concluda esta anlise do direito enquanto elemento da evoluo da poltica de
informtica, cumpre retomar como esta poltica se utilizou de ferramentas jurdicas dentro
de determinadas racionalidades para atingir seus objetivos. Aqui acredito no haver nada
acrescentar ao que j foi explicado no captulo 4, em especial na tabela apresentada na
seo 4.3, em que tento relacionar os instrumentos analisados. Conforme ali descrito, a
poltica de informtica parece melhor descrita como um conjunto articulado de aes ou
instrumentos, cada qual fazendo um diferente uso do direito enquanto ferramenta, o que
revela uma riqueza e complexidade da poltica de informtica.
Nos trs instrumentos de poltica pblica analisados naquele captulo, o direito
cumpriu um papel instrumental, colaborando para a modificao de situaes ou
indicadores considerados problemticos ou insuficientes. Procurei mostrar como este papel
pode ser multifacetado, abrangendo (i) a distoro dos sistemas de preos de mercado
afetando as estratgias empresariais (atravs dos incentivos fiscais e dos PPBs), (ii) a
instituio de uma amarrao institucional que financie e viabilize projetos de P&D
empresarial, e ainda (iii) a instituio de uma fonte de financiamento pretensamente estvel
para o sistema nacional de C&T e para projetos de inovao na rea de TI.
Em relao anlise histrica desenvolvida ao longo do captulo 4, tambm
preciso lembrar que o direito pode funcionar como problema, gargalo ou empecilho ao
bom funcionamento dos instrumentos da poltica. No caso, isto ocorreu principalmente
devido a uma m calibragem entre benefcios e custos institudos - iseno fiscal versus
contrapartidas em P&D; e tambm devido a lacunas ou falhas no ordenamento que

246

permitem ao governo federal no utilizar os recursos do CT-Info conforme determina a lei

que o instituiu (atravs da manobra do contingenciamento).
O ltimo exerccio pretendido para esta parte final para responder pergunta
formulada tentar expor como passei a entender que a construo do mercado de
informtica no pas foi em grande parte fruto da ao do Estado e da estrutura jurdica
estabelecida por ele. Compreendo que se trata de uma afirmao em alguma medida
controversa, e no tenciono com isso dizer que a economia totalmente determinada ou
construda pelo direito. Tenho cincia de que h outras foras de vital importncia
presentes, seja de mercado, poltica e mesmo a dinmica tecnolgica da indstria, e
acredito ter dado a cada um desses fatores a sua devida importncia ao longo da narrativa
das polticas. Entretanto, no caso do mercado de informtica brasileiro, seria difcil
imaginar sua existncia sem a presena do vetor estatal por meio de seus tentculos
jurdicos, conforme retomado abaixo.
Aqui, todavia, trata-se de um exerccio abstrato de isolar ou dar maior
preponderncia ao componente da poltica pblica e seu aspecto jurdico, tentando
construir um esquema que permita visualizar a sua importncia na criao e
amadurecimento desse mercado. Para isso, retomarei mais uma vez minha narrativa
histrica das polticas, mas em bases diferentes daquelas utilizadas anteriormente. Aqui,
meu elemento de anlise e critrio divisor das fases ou momentos deixa de ser a evoluo
da prpria poltica, tornando-se a tarefa a ser cumprida para a constituio e
desenvolvimento da indstria, ou ainda o problema ou gargalo que era necessrio superar.
A partir desse centro, identifico qual a ferramenta estatal ou jurdica utilizada para
solucionar a questo.

247

1 fase

O Estado e o direito na construo do mercado de informtica no Brasil

Funo exercida pelo Estado e
Perodo
Instrumentos aplicados
direito/ Problema a ser superado
ITA e Politcnica da USP: formao de
Formao de recursos humanos
engenheiros eletrnicos
qualificados para o setor
GEACE, SERPRO, IBI, CAPRE e
COBRA

Criao de primeiras instituies

aptas a lidar com a informtica
Perodo prreserva de
mercado
(anos 60 1977)
Demanda por pesquisa, fomentando a
capacitao tecnolgica

2 fase

3 fase

4 fase

Gerao
de
demanda
por
equipamentos e produtos produzidos
localmente, impulsionando a oferta
(florescimento das empresas e
tecnologia nacional).
Instituio da plena concorrncia no
setor, para elevar qualidade, nvel e
diversidade
dos
equipamentos
ofertados; aumentar competitividade
dos agentes.
Evitar que a concorrncia externa
exterminasse indstria nacional
Fomento a P&D
Disperso geogrfica da indstria

1977 - 1991

1991

1991 - presente

Apoio financeiro a pesquisas no setor

(BNDE, CNPq, CAPES)
FUNTEC 111: primeiro computador
nacional.
Demanda militar (especialmente a
marinha) para solues em informtica
para equipamentos e armas.
Modernizao da administrao pblica
demandava solues em informtica:
SERPRO (mecanizao e organizao do
sistema
tributrio)
e
IBGE
(processamento de dados do censo)
Reserva de mercado (estratgia de
estufa) para alguns segmentos, mantendo
o mercado interno como monoplio dos
produtores locais:
Licitao dos minis e superminis
Lei 7.232/84
Extino da reserva e abertura da
economia

concorrncia
dos
equipamentos importados
Lei de Informtica:
PPB, deduo de IR para investimentos
em
empresas
de
informtica,
contrapartidas em P&D.

A partir desta tabela possvel extrair principalmente duas concluses. A primeira

a de que parece haver uma concatenao lgica na seqncia da atuao estatal. Assim, a
concluso de cada fase descrita constitui um requisito do desafio a ser enfrentado na etapa
seguinte, bem como representa um esgotamento ou superao do momento anterior. Desta
forma, a gerao de demanda por produtos nacionais atravs da reserva de mercado s
fazia sentido porque, na fase anterior, certas condies foram atendidas para a constituio
de empresas que atenderiam essa demanda (formao de mo-de-obra qualificada e
desenvolvimento e aquisio de conhecimento tcnico atravs das pesquisas demandadas

248

pelo poder pblico). Por outro lado, a reserva impedia a concorrncia e inibia a introduo
de inovaes tecnolgicas. Para elevar a competitividade e solucionar o desnvel entre o
mercado interno e o internacional foi realizada a abertura, permitindo a importao
irrestrita de produtos. Finalmente, a concorrncia externa ameaava a viabilidade das
empresas e produo nacional, sendo necessria a instituio da poltica pblica de
informtica, com seus incentivos fiscais e obrigaes do PPB e de P&D.
No pretendo afirmar que esta seqncia foi previamente planejada de forma
inteiramente consciente, ou que havia uma racionalidade perfeita sobre como estruturar a
atuao estatal para o desenvolvimento deste setor. Na verdade, no acredito que, em
qualquer desses momentos, fosse possvel saber de antemo os resultados a serem
atingidos e quais seriam os desafios da etapa seguinte. Parece mais plausvel crer que a
prpria dinmica da constituio desse mercado tenha ditado a natureza da interveno
estatal em cada momento. Assim, na medida em que os problemas ou gargalos foram se
apresentando, uma reposta correspondente foi adotada, trazendo consigo uma nova
conjuntura.
A segunda e mais facilmente identificvel concluso a de que Estado e o direito
foram fundamentais em todas as etapas de construo desse mercado no Brasil. Como
mencionei, a tabela procura isolar o componente da interveno estatal nesse processo, mas
a partir dos instrumentos utilizados para superao dos problemas e de seus resultados
identificados nos captulos prvios, parece bastante razovel afirmar que no se pode
compreender a evoluo do setor de informtica no pas sem levar em considerao o que
o Estado e as polticas pblicas implantadas fizeram para que esse setor pudesse se
desenvolver.
Nesta concluso tentei identificar trs dimenses do papel do direito enquanto
elemento integrante de uma poltica industrial: a sua influncia na evoluo da poltica, o
seu papel instrumental enquanto ferramenta jurdica para as estratgias ou racionalidades
de ao adotadas, e sua relevncia na promoo e desenvolvimento do mercado. Estas
parecem ser, ao final, as formas atravs das quais o arcabouo normativo se fez presente na
poltica de informtica brasileira ao longo dos anos, e de certa forma a procurada resposta
pergunta de como pode ser descrito o papel do direito no mbito desta poltica setorial.

249

Embora tenha tentado extrair uma concluso geral das trs anlises realizadas,
acredito ser difcil descrever uma lio desse tipo que fuja do bvio reconhecimento da
existncia de uma relao estreita entre direito e poltica industrial, ou mesmo entre direito
e desenvolvimento econmico. Conforme tentei expor ao incio da dissertao, isto foi
identificado j h algum tempo pela literatura de Law and Development. Volto assim a
minha proposta de no chegar a concluses no mbito terico ou abstrato, mas me manter
no plano concreto do estudo de caso realizado. Ao final, parece-me mais adequado
interpretar as contribuies deste trabalho como especficas, traduzindo-se na proposta
explicativa do papel cumprido pelo direito nesta poltica pblica, conforme a descrio
realizada acima.
Cabe por fim um reconhecimento pessoal: o mote inicial que me levou a
empreender a pesquisa - a renovao permanente dos incentivos temporrios da Lei de
Informtica como indcio de falhas na formulao e implementao da poltica - revelou-se
parcialmente falso. Ao contrrio, ao longo da pesquisa empreendida pareceu-me claro que
foram exatamente seus resultados bem sucedidos e a dinmica interna da prpria poltica
que levaram s duas renovaes.
No entanto, tambm importante mencionar que essas prorrogaes carregam em
si um elemento perverso - a expectativa de renovao contnua pode induzir o
empresariado a adotar comportamentos oportunistas, no utilizando os incentivos desta
poltica setorial para um fortalecimento atravs da inovao tecnolgica, mas apenas como
uma vantagem de competitividade momentnea, representados pelos preos reduzidos
pelos benefcios fiscais.

250

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