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TC-019.967/2005-4.
Natureza: Representao.
rgo: Tribunal de Contas da Unio - TCU
Interessada: Secretaria de Material, Patrimnio e Comunicao Administrativa SEMAT/TCU
Advogado: no h
Sumrio: REPRESENTAO. ATOS DE DISPENSA E INEXIGIBILIDADE DE
LICITAO.
PUBLICAO
E
FUNDAMENTAO.
CONHECIMENTO.
PROCEDNCIA.
As aquisies caracterizadas por dispensa ou inexigibilidade de licitao, previstas
nos arts. 24, incisos III e seguintes, e 25, da Lei 8.666/93, podem se r fundamentadas em
dispensa de licitao, aliceradas no art. 24, incisos I e II, da referida Lei, quando os
valores se enquadrarem nos limites estabelecidos neste dispositivo.
RELATRIO
Trata-se de Representao da Secretaria de Material, Patrimnio e Comunicao
Administrativa do TCU SEMAT, contestando orientao da Secretaria de Controle
Interno do TCU SECOI, Secoi Comunica n 6/2005, no sentido de que a eficcia dos
atos de dispensa ou inexigibilidade de licitao a que se refere o art. 26 da Lei n 8.666/93
(art. 24, incisos III a XXIV e art. 25 da Lei n. 8.666/93), independentemente do valor do
objeto, est condicionada a sua publicao na Imprensa oficial.
2. Passo a transcrever o inteiro teor da Representao da Semat, bem como a
manifestao da Consultoria Jurdica do Tribunal, para melhor visualizar o questionamento
suscitado.
A presente representao tem como objetivo questionar o entendimento firmado pela
SECOI no Comunica SECOI n 6 /2005, publicado na pgina daquela Secretaria na
intranet, para fins de avaliao inicial por parte da Comisso de Coordenao Geral
CCG e posterior encaminhamento ao Ministro-Relator das Contas desta Corte.
2. De acordo com o referido documento, obrigatria, independentemente do valor
do objeto (e este o cerne da questo), a publicao dos atos de dispensa e inexigibilidade
de licitao, consoante previsto no art. 26 da Lei n 8.666/93. Fundamenta esse
procedimento nos arts. 26 e 61 da lei j mencionada e na Deciso n 234/1998-Plenrio.
3. Data mxima vnia, discordamos da orientao supra, pois, como procuraremos
demonstrar a seguir, a mesma no atende aos princpios da eficincia, da razoabilidade,
da proporcionalidade, da economicidade, e, por isso mesmo, no encontra amparo legal
na Norma nem na Deciso mencionadas.
4. Inicialmente, destacamos que a Deciso n 234/98-Plenrio no prev como
obrigatria a publicao dos atos mencionados, independentemente do valor da aquisio.
Transcreva-se, por oportuno, a aludida deciso:
Deciso
O Tribunal Pleno, diante das razes expostas pelo Relator, com fulcro nos arts. 71,
VI, da Constituio Federal, e 43, da Lei n 8.443/92 c/c art. 194, 1, do Regimento
Interno, DECIDE:
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(...)
determinar Secretaria Estadual de Sade do Paran que:
ratifique e publique na imprensa oficial os respectivos atos de dispensa, bem como
das situaes de inexigibilidade de licitaes, conforme dispe o art. 26 da Lei n 8.666/93;
............
5. Ciente de que o Relatrio e o Voto so partes integrantes da deliberao,
procedemos a um exame detido dos mesmos e novamente no encontramos nenhuma
referncia a respeito da necessidade de publicao de todo processo de inexigibilidade e
dos demais casos previstos no art. 26 da Lei n 8.666/93, independentemente do valor do
objeto a ser adquirido.
6. Incluso, portanto, pela SECOI, da expresso independentemente do valor do
objeto constitui mera interpretao da Deciso, a qual, como veremos, vai de encontro aos
princpios j mencionados, se dissociando, desse modo, de critrios hermenuticos
essenciais na consolidao de um direito justo e que atenda ao interesse pblico.
7. A respeito da questo, destaco inicialmente que no so poucos os casos de
inexigibilidades de licitao com valores abaixo de R$ 8.000,00. Casos existem, a exemplo
da assinatura de peridicos, como a revista Falando de Qualidade, cujo valor foi de R$
117,60. Citamos, ademais, o pagamento de contas de gua, de luz pelas Secretarias nos
Estados e at mesmo IPVAs e Seguros obrigatrios O procedimento sugerido no
Comunica SECOI N 6, alm de mais complexo do que o exigido pela Lei n 8.666/93,
implica em custos de publicao que podero ser at mesmo superiores ao valor da
despesa.
8. Feita esta breve considerao ftica, compreendemos que a interpretao literal
do art. 26 da Lei n 8.666/93 dada pela SECOI no encontra amparo nos princpios da
eficincia, da economicidade, uma vez que confere s compras de pequena monta custos
desnecessrios, seja com a publicao, seja com a adoo de procedimentos mais
complexos, com o envolvimento da alta cpula da administrao. Pelas mesmas razes,
no vislumbramos amparo ao entendimento defendido pela SECOI nos princpios da
proporcionalidade e da razoabilidade. Como admitir razoabilidade ou mesmo
proporcionalidade em procedimento cuja publicao e demais atos administrativos
praticados ficam acima do valor da despesa?
9. Tambm no demonstra a SECOI razes de ordem prtica que justifiquem a
adoo desses procedimentos. No vislumbramos, ainda, interesse pblico, elemento
essencial para a prtica de qualquer ato administrativo, em se adotar o procedimento
sugerido.
10. Por isso mesmo, podemos afirmar que o procedimento sugerido pela SECOI,
fundamentado exclusivamente em interpretao literal do art. 26 da Lei n 8.666/93, no
encontra amparo no ordenamento jurdico brasileiro. A respeito de processos de
interpretao, cumpre trazer colao excertos dos ensinamentos de Carlos Maximiliano
(in Hermenutica e Aplicao do Direito, 18 ed., Rio de Janeiro: Revista Forense, 1999,
pp. 106/130), em especial aquele a respeito da necessidade de se interpretar uma norma,
observando-se todo um processo lgico-sistemtico em que os fatos e as prprias normas
esto inseridos, isto , levando-se em considerao os valores fundamentais da ordem
jurdica, as circunstncias do caso concreto, os objetivos almejados pelo dispositivo legal
em questo, e no apenas a acepo literal destas:
112. Tradicionalmente, alm de dividir a interpretao, quanto sua origem, em
autntica e doutrinal, tambm a decompunham, conforme os elementos de que se servia, em
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12. certo que o Estatuto das Licitaes contempla implcita e explicitamente alguns
custos incomuns ao setor privado - custo legal, custo transparncia, custo do
controle.
13. No entanto, o prprio Estatuto estabelece para cada procedimento de compra os
seus custos, bem como a sua complexidade. No por acaso, as contrataes previstas no
Estatuto das Licitaes observam, rigorosamente, procedimentos mais ou menos
complexos dependendo do valor da aquisio. Alis, at mesmo aquisies de grande
vulto, hoje, com o instituto do prego e do registro de preos, foram significativamente
simplificados.
14. Em verdade, uma interpretao do ordenamento jurdico que envolve a matria,
em especial uma anlise de forma sistmica da Lei n 8.666/93, nos conduz concluso de
que toda e qualquer aquisio inferior a R$ 8.000,00 deve ser enquadrada no art. 24,
inciso II, por se tratar de norma especfica, que prevalece, portanto, sobre as demais
normas de carter geral, no caso dos arts. 24, incisos III a XXIV e 25, e da mesma Lei, que
regulamentam exclusivamente as compras superiores ao valor mencionado.
15. Poder-se- argumentar que a interpretao mencionada confunde os institutos da
dispensa e da inexigibilidade. No entanto, ainda que se admita a efetiva possibilidade de
enquadramento legal de uma despesa inferior a R$ 8.000,00 como inexigibilidade,
fundamentada no art. 25, da Lei n 8.666/93, para valores dessa magnitude no se aplica o
disposto no art. 26 do Estatuto das Licitaes.
Referido entendimento, coaduna-se com o esprito da Lei n 8.666/93, ao determinar,
de forma implcita, a realizao de procedimentos mais simples para aquisies de
pequena monta e procedimentos mais complexos para aquisies de grandes valores, como
j explicitamos anteriormente. No foi por acaso que a Lei mencionada criou as diversas
modalidades de licitao concurso, leilo, convite, tomada de preos e concorrncia -,
bem como as demais formas de aquisio. Cite-se, ainda, as licitaes sob a modalidade de
prego, criada pela Lei n 10.520/2002.
17. Encontra, amparo, ademais, o procedimento sugerido pela SEMAT, no art. 14 do
Decreto-Lei n 200/67, in verbis:
Art. 14. O trabalho administrativo ser racionalizado mediante simplificao de
processos e supresso de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo
custo seja evidentemente superior ao risco
18. Por oportuno, transcrevo a seguir, breves fragmentos dos ensinamentos de Celso
Antnio Bandeira de Mello (in Curso de Direito Administrativo, 19 ed., So Paulo:
Malheiros Editores, 2005, pp 97 e 99) a respeito dos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade:
Princpio da Razoabilidade p. 97:
Enuncia-se com este princpio que a Administrao, ao atuar no exerccio de
discrio, ter de obedecer a critrios aceitveis do ponto de vista racional, em sintonia com
o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a
outorga da competncia exercida. Vale dizer: pretende-se colocar em claro que no sero
apenas inconvenientes, mas tambm ilegtimas e, portanto, jurisdicionalmente
invalidveis -, as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com
desconsiderao s situaes e circunstncias que seriam atendidas por quem tivesse
atributos normais de prudncia, sensatez e disposio de acatamento s finalidades da lei
atributiva da discrio manejada. Grifamos.
....
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legalidade, em regra, prevalece o ltimo. Neste sentido, clssica a lio de Hely Lopes
Meireles segundo a qual na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade
pessoal. Enquanto na administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na
Administrao Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular
significa pode fazer assim; para o administrador pblico significa deve fazer assim. 5
Uma leitura da Lei de Licitaes e Contratos permite observar que o tratamento a
ser dado s contrataes do Poder Pblico deve obedecer a um procedimento licitatrio.
Como exceo, em algumas situaes previstas na prpria Lei, de forma exaustiva, frise-se
novamente, h a possibilidade de ser afastado tal procedimento:
Art. 17. (...)
2o A Administrao tambm poder conceder ttulo de propriedade ou de direito
real de uso de imveis, dispensada licitao, quando o uso destinar-se:
I - a outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, qualquer que seja a
localizao do imvel;
II - a pessoa fsica que, nos termos de lei, regulamento ou ato normativo do rgo
competente, haja implementado os requisitos mnimos de cultura e moradia sobre rea
rural situada na regio da Amaznia Legal, definida no art. 2 o da Lei no 5.173, de 27 de
outubro de 1966, superior legalmente passvel de legitimao de posse referida na alnea
g do inciso I do caput deste artigo, atendidos os limites de rea definidos por ato
normativo do Poder Executivo.
(...)
4o A doao com encargo ser licitada e de seu instrumento constaro,
obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e clusula de reverso, sob
pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitao no caso de interesse pblico
devidamente justificado;
(...)
Art. 24. dispensvel a licitao:
I - para obras e servios de engenharia de valor at 10% (dez por cento) do limite
previsto na alnea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que no se refiram a parcelas
de uma mesma obra ou servio ou ainda para obras e servios da mesma natureza e no
mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente;
II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite
previsto na alnea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienaes, nos casos
previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou
alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez;
III - nos casos de guerra ou grave perturbao da ordem;
IV - nos casos de emergncia ou de calamidade pblica, quando caracterizada
urgncia de atendimento de situao que possa ocasionar prejuzo ou comprometer a
segurana de pessoas, obras, servios, equipamentos e outros bens, pblicos ou
particulares, e somente para os bens necessrios ao atendimento da situao emergencial
ou calamitosa e para as parcelas de obras e servios que possam ser concludas no prazo
mximo de 180 (cento e oitenta) dias consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrncia
da emergncia ou calamidade, vedada a prorrogao dos respectivos contratos;
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como estender tal tratamento s excees previstas nos incisos III e seguintes do art. 24 e
do art. 25, quando a prpria Lei no o fez.
Em relao ao art. 26 em tela, deduz-se que a vontade do legislador tenha sido no
sentido de que ao serem criadas situaes nas quais no haja o procedimento licitatrio,
faz-se necessrio no s uma ratificao pela autoridade competente, como tambm a
publicidade de tal ato administrativo, de forma a garantir a transparncia na gesto da res
publica.
Conclui-se assim que (i) quando a Lei desejou dar tratamento diferenciado a alguma
situao, assim o fez no prprio texto legal; (ii) no se vislumbra, portanto, ainda que a
partir de uma interpretao sistmica, como criar novas hipteses ao caput do art. 26 da
Lei de Licitaes e Contratos. No se trata, assim, de uma interpretao literal da Lei de
Licitao e Contratos; ao contrrio, da leitura e interpretao do texto legal, infere -se que
j foram previamente definidas as excees e qual o tratamento a ser-lhes aplicado. Logo,
estabelecer limites abaixo dos quais se estende excepcional tratamento, seria criar nova
hiptese, no prevista em Lei, extrapolando o mnimo legal ao qual o poder discricionrio
da Administrao Pblica est submetido, conforme ensina Hely Lopes Meireles:
Mas, embora no cuidando de todos os aspectos dos atos relegados faculdade
discricionria, o legislador subordina-os a um mnimo legal, consistente na estrita
observncia, por parte de quem os vai praticar, da competncia, da forma, da finalidade, e
dos princpios do regime jurdico administrativo, deixando o mais livre escolha do agente
administrativo.6
Por essa razo, apesar de a orientao da Secoi trazer a frase independentemente
do valor do objeto a qual no se encontra no texto da Lei n. 8.666/1993, nem nas
decises desta Corte , a expresso no representa qualquer vcio de legalidade, uma vez
que ser exigvel a ratificao e a publicao do respectivo ato se autorizado o
enquadramento em um dos dispositivos enumerados no art. 26 da Lei de Licitaes e
Contratos.
Por outro lado, a partir do prprio texto legal, e conforme j mencionado na
Representao, nos casos em que se verifique a possibilidade de duplo enquadramento, o
que ocorrer quando a situao se amoldar nas hipteses de dispensa ou inexigibilidade e
a despesa no ultrapassar os limites contidos nos incisos I ou II do art. 24 da Lei de
Licitaes e Contratos, pode o administrador, desde que devidamente justificado nos autos,
no mbito do seu poder discricionrio e em conformidade com o princpio da
economicidade, adotar o fundamento legal que implique menor onerosidade
Administrao Pblica. Por oportuno, registre-se que, com esse entendimento, a aplicao
de tal princpio no fere o preceito ao qual est vinculado: o princpio da legalidade.
Neste sentido, Jorge Ulisses Jacoby, ao comentar a Deciso n 6.431/96 do Tribunal
de Contas do Distrito Federal na qual diante da possibilidade de duplo enquadramento,
considerou incorreta a fundamentao das notas de determinadas notas de empenho tendo
em vista enquadrar-se no art. 25, I, e no 24, II, da Lei n. 8.666/93, relevando a falha,
porque as despesas so inexigveis de licitao, assevera que:
a melhor interpretao parece ser, no entanto, o enquadramento no dispositivo que
represente maior vantagem para Administrao Pblica, no caso, o inc. II do art. 24,
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mesmo local que possam ser realizadas conjunta e concomitantemente; (Redao dada
pela Lei n 9.648, de 27.5.98)
II - para outros servios e compras de valor at 10% (dez por cento) do limite
previsto na alnea "a", do inciso II do artigo anterior e para alienaes, nos casos
previstos nesta Lei, desde que no se refiram a parcelas de um mesmo servio, compra ou
alienao de maior vulto que possa ser realizada de uma s vez; (Redao dada pela Lei
n 9.648, de 27.5.98).
5. Da leitura do art. 26 da Lei n 8.666/93, depreende-se que o regulamento de
licitaes e contratos admitiu a adoo de procedimento simplificado para as dispensas
ocorridas com base nos incisos I e II do art. 24, haja vista t- los excludo do respectivo
dispositivo, verbis :
Art. 26. As dispensas previstas nos 2o e 4o do art. 17 e nos incisos III a XXIV do
art. 24, as situaes de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e
o retardamento previsto no final do pargrafo nico do art. 8o , devero ser comunicados
dentro de trs dias a autoridade superior, para ratificao e publicao na imprensa
oficial, no prazo de cinco dias, como condio para eficcia dos atos..
6. Observa-se, assim, que a mens legislatoris pretendeu simplificar os procedimentos
a serem adotados para a contratao de valores abaixo de R$ 8.000,00, por entender que o
montante no relevante o suficiente para justificar o esvaimento de parcela significativa
de recursos, com vistas a exercer mecanismos de controle.
7. Nesse contexto, ao fazermos uma anlise sistmica da Lei de Licitaes e
Contratos, podemos perceber claramente que a complexidade dos mecanismos de controle
se eleva na proporo em que se avoluma o montante de recursos envolvidos na
contratao. Com efeito, o valor determina a relevncia da contratao e, por assim dizer, o
nvel de exigncia mnima para que ela se efetive dentro do arco da legalidade.
8. Assim sendo, os procedimentos da dispensa prevista no art. 24, incisos I e II, da
Lei de Licitaes, so mais simplificados que os do convite, os deste mais que os da tomada
de preos e os desta ltima tambm so menos complexos que os da concorrncia, tudo isso
em razo dos valores envolvidos. Em face disso, a contratao por dispensa, com
fundamento no art. 24, incisos I e II, no exige a publicao e a contratao na forma
prevista para as demais modalidades, requerendo apenas a afixao do instrumento
convocatrio em local prprio.
9. Desse modo, comungo com o entendimento explicitado no parecer da Conjur, no
sentido de que, havendo possibilidade de duplo enquadramento, relativamente s hipteses
de dispensa ou inexigibilidade que no ultrapassem os limites fixados nos incisos I e II do
art. 24 da Lei n 8.666/93, o administrador est autorizado a adotar o fundamento legal que
implique menor custo para a Administrao Pblica, em observncia ao princpio da
economicidade.
10. Contrrio senso, no posso concordar com a argumentao da Conjur, no sentido
de que a Representao da Semat cria hiptese com base em interpretao sistmica sem
amparo legal, para concluir que a contratao por inexigibilidade abaixo dos limites
consignados no art. 24, incisos I e II, da Lei de Licitaes deve ser obrigatoriamente
publicada.
11. Conforme mencionei anteriormente, a interpretao sistmica da Lei n 8.666/93
permite concluir que o valor determina a relevncia da contratao e, por conseguinte, o
nvel de exigncia mnima para que a contratao se efetive dentro do arco da legalidade.
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12. Desse modo, no se afigura razovel a lei facultar a dispensa de licitao para
todas as contrataes abaixo de R$ 8.000,00, mas exigir procedimentos mais rigorosos se a
fundamentao for alicerada em inexigibilidade de licitao.
13. A interpretao sistmica o reflexo da unicidade da ordem jurdica, o que revela
no caso vertente a inteno do legislador em simplificar os procedimentos considerados
menos relevantes em termos de valor.
14. Diante disso, se o suporte ftico idntico e a lei faculta o enquadrame nto como
dispensa de licitao, no h razo para exigir publicao quando a contratao abaixo de
R$ 8.000,00 for alicerada na inexigibilidade. A interpretao restritiva adotada no
comunicado da Secretaria de Controle Interno se sustentaria apenas se re stasse demonstrada
a utilidade/necessidade em razo de alguma peculiaridade que a justificasse.
15. Entretanto, no verifiquei nenhum bice aplicao da interpretao sistmica
sugerida na Representao da Semat, pois todas as restries legais impostas dispensa
tambm o seriam inexigibilidade.
16. Veja-se, pois, que at mesmo na hiptese de determinado gestor fracionar uma
inexigibilidade em duas dispensas para fugir da necessidade de publicao ou mesmo em
duas contrataes por inexigibilidade, as d uas situaes estariam em p de igualdade em
termos de infrao legal.
17. Assim sendo, apesar de a ausncia de publicao dificultar a identificao do
fracionamento, no caso de dispensa, uma vez detectado estar sempre sujeito s
reprimendas legais. De outro modo, se o procedimento adotado for a realizao de duas
contrataes por inexigibilidade, uma vez identificado que o objetivo do fracionamento fora
burlar os procedimentos exigveis para as contrataes que no se enquadrarem no art. 24,
incisos I e II, da Lei n 8.666/93, tambm estar sujeito s cominaes legais, podendo,
inclusive, ensejar a anulao do processo.
18. Diante disso, no vejo utilidade em exigir procedimento mais rigoroso para a
inexigibilidade de licitao e as dispensas que se enquadrem nos limites de valores
definidos no art. 24, incisos I e II, da Lei n 8.666/93, motivo pelo qual a expresso
restritiva, independentemente do valor do objeto, constante do Secoi Comunica n 6/2005
deve ser expurgada, haja vista que carece de amparo legal.
Ante o exposto e, no obstante divergir parcialmente dos fundamentos expendidos
pela Conjur, estou convencido de que a questo pode ser suficientemente equacionada com
o reconhecimento da possibilidade de que as aquisies caracterizadas por dispe nsa ou
inexigibilidade de licitao, previstas nos arts. 24, incisos III e seguintes, e 25, da Lei
8.666/93, possam ser fundamentadas em dispensa de licitao, alicerada no art. 24, incisos
I e II, da referida Lei, quando os valores se enquadrarem nos limites estabelecidos neste
dispositivo.
TCU, Sala das Sesses Ministro Luciano Brando Alves de Souza, em 02 de agosto
de 2006.
UBIRATAN AGUIAR
Ministro-Relator
TC-019.967/2005-4
Natureza: Representao.
Unidade: Tribunal de Contas da Unio (TCU)
D:\ConvertePDF\in_processados\TCU_PRODUCAO_instancia_juris_aecni_07859bdef762-4631-9b78-36e4f9072659.2pdf.doc
UBIRATAN AGUIAR
Relator
Fui presente:
LUCAS ROCHA FURTADO
Procurador-Geral
D:\ConvertePDF\in_processados\TCU_PRODUCAO_instancia_juris_aecni_07859bdef762-4631-9b78-36e4f9072659.2pdf.doc