Participao e democracia

Velhos e novos desafios

Luciana Tatagiba*
Ana Cludia Chaves Teixeira**

Este artigo traz alguns resultados da pesquisa realizada em trs subprefeituras da cidade So Paulo, com lideranas de movimentos sociais, representantes do poder executivo e vereadores, durante a gesto da ex-prefeita
Marta Suplicy (2001-2004), do Partido dos Trabalhadores.1 A pesquisa teve
como objetivo compreender de que maneira o processo de descentralizao
administrativa, iniciado com a implantao das subprefeituras no decorrer da
administrao de Marta Suplicy,2 teve impacto na forma como a participao
* Luciana Tatagiba doutora em Cincia Poltica, professora do Departamento de Cincia
Poltica da Unicamp e tem pesquisado e publicado sobre experincias de democracia participativa no Brasil, particularmente conselhos de polticas pblicas. E-mail:
lucianatatagiba@uol.com.br.
** Ana Cludia Chaves Teixeira mestre em Cincia Poltica pela Unicamp e coordenadora do
projeto de Participao Cidad do Instituto Plis; autora de Identidades em construo: as
organizaes no-governamentais no processo brasileiro de democratizao. (Annablume,
Fapesp, Instituto Plis, 2003).
1
A pesquisa foi realizada pelo Observatrio dos Direitos do Cidado do Instituto Plis/
PUC-SP, entre 2004 e 2005. Para a realizao da pesquisa foram entrevistadas 50 pessoas,
entre lideranas de movimentos populares, representantes do executivo municipal e local, e
vereadores, de trs subprefeituras de So Paulo: Capela do Socorro, na zona Sul da cidade;
So Mateus, zona Leste; e S, Regio Central. O texto completo com os resultados da pesquisa intitulado Movimento sociais e sistema poltico: os desafios da participao, (Teixeira
e Tatagiba, 2005), est disponvel no sitio do Plis, www.polis.org.br.
2
Prevista na Lei Orgnica do Municpio de So Paulo de 1990, a Lei de Implantao das
Subprefeituras que viriam a substituir as Administraes Regionais s foi aprovada em

Civitas

Porto Alegre

v. 6

n. 1

jan.-jun. 2006

p. 223-240

224

Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006

cidad ocorre na cidade de So Paulo. Tratou-se de analisar os limites e

possibilidades da participao cidad junto s subprefeituras, e o alcance do
controle social das polticas no mbito local.
Percebemos que quando se tratava de avaliar a natureza e qualidade dos canais de participao era comum que os entrevistados no se restringissem avaliao da participao no nvel local, mas ampliassem sua anlise ao padro das
relaes entre governo, legislativo e sociedade.3 As avaliaes, embora partissem
de referentes empricos concretos, como o OP, o Plano Diretor, ou as experincias de participao mais locais, e tivessem como base a vivncia pessoal nesses
espaos, acabavam por extrapolar esses mbitos mais restritos. Nesse sentido, ao
avaliarem as experincias concretas, os entrevistados nos revelaram dimenses
que apontam para o terreno das expectativas polticas em relao a esses espaos,
nos permitindo problematizar a questo do lugar e dos sentidos que a participao institucional assume, para os atores estatais e societrios, no complexo
processo de luta pela afirmao e defesa dos seus interesses.
No plano mais geral, esse debate traz indcios para a importante discusso acerca da combinao possvel e desejvel entre democracia representativa e participativa, em diferentes projetos de reforma do estado. Num nvel
micro, o que est em jogo a compreenso dos resultados esperados da participao institucional e at que ponto ela se combina, na perspectiva dos agentes,
com estratgias mais tradicionais de encaminhamentos de demandas, via sistema representativo e mobilizao de redes pessoais.

2002, no governo Marta Suplicy, pela Lei Municipal 13.339, de 1 de agosto de 2002. As 31
subprefeituras aprovadas comearam a funcionar ainda que precariamente em 2003.
Os Conselhos de Representantes, tambm previstos na Lei Orgnica Municipal e que deveriam ser instalados em todas as subprefeituras como formas de controle social foram aprovados por lei em julho de 2004 (Lei 13.881) e at o momento da elaborao deste estudo,
apesar de muita presso social, ainda no havia sido implementados.
Esta avaliao sobre as relaes entre governo, legislativo e sociedade no significaram, entretanto,
uma avaliao sobre todos os espaos participativos do municpio. Vrios conselhos municipais,
como o Conselho Municipal de Habitao, foram criados na gesto da Marta. Sobre esses espaos
praticamente no h avaliaes nas entrevistas, at porque sobre eles nada foi perguntado. Perguntou-se exclusivamente sobre os espaos participativos nos nveis locais. Alguns entrevistados fizeram referncias s conferncias, mas praticamente nenhum mencionou os conselhos municipais ou
fez referncia s articulaes entre os espaos participativos no nvel municipal e local, o que para
pode sugerir um certo descolamento, a ser melhor investigado, entre canais de carter municipal e
canais participativos mais locais.

L. Tatagiba e A. C. C. Teixeira Participao e democracia.

225

A seguir, buscaremos fazer essa discusso a partir de dois registros distintos, mas profundamente inter-relacionados: o lugar da participao no projeto poltico do governo e o lugar da participao nos projetos polticos dos movimentos sociais.

O lugar da participao no projeto poltico do governo

Ao olharmos a gesto de Marta Suplicy, percebemos a multiplicidade de
canais de participao abertos por seu governo. Vrios processos, como o Oramento Participativo, os Planos Diretores, a implementao das subprefeituras,
demonstram a disposio do governo Marta em ampliar os canais de participao.4 Contudo, na avaliao que as lideranas dos movimentos fizeram dessas
experincias prevaleceu o tom crtico que ressaltou a falta de resultados concretos da participao e uma tendncia manipulao e instrumentalizao dos
espaos participativos, utilizados como instncias para legitimao do governo.
Pesou para essa avaliao dos movimentos, a prtica da gesto no governo Marta Suplicy, que ao mesmo tempo em que institua polticas participativas, demonstrando seu compromisso com a bandeira de democratizao da
gesto pblica; por outro lado, mantinha uma prtica poltica ao velho estilo do
toma-l-d-c, evidenciado no loteamento de cargos nas subprefeituras, tema
muito presente nas entrevistas:
O partido que administra a cidade, o PT no est ouvindo a populao. [...] Coloca as pessoas que eles tm interesse para fazer o jogo poltico. [...] Isso para mim
est horrvel porque me soa muito [como no] governo anterior, Maluf e Pitta... a
subprefeitura daquele vereador. [...] A populao no ouvida, ela loteada entre vereadores [Sociedade civil S].5

No temos elementos para aprofundar este debate, mas importante que se diga que no estamos entendendo que o governo Marta Suplicy tenha sido homogneo (diga-se de passagem,
nenhum governo o ). Diferentes secretarias, subprefeituras e aliados de coligao podem ter,
e efetivamente tiveram, pontos de vista e aes diferenciadas quanto participao. Neste
item, quando falamos do projeto poltico do governo de Marta Suplicy, no que se refere
participao, estamos tratando daquilo que se configurou como mais hegemnico neste governo e acabou prevalecendo na percepo dos entrevistados.
Quanto forma de identificao da entrevistas, para preservar os entrevistados, definimos o seguinte registro: campo de atuao do entrevistado (sociedade civil, executivo local, executivo municipal, ou legislativo), e a regio onde o entrevistado atua (S, So Mateus e Capela do Socorro).

226

Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006

A composio de uma subprefeitura formada pelo seguinte: um determinado

vereador x teve mais voto, ento ele tem representaes... [...] No foi nem no
bairro onde ele foi o mais votado, sabe? Mas de repente ele [diz]: [...] eu quero a
cabea da tal subprefeitura. [...] A sobra duas, trs para um outro, que muitas vezes tem boas intenes, mas vai ficar totalmente anestesiado l dentro, por qu?
Porque no vai ter muito poder para estar agindo. Ento, a briga que vem l de
cima impede os trabalhos aqui embaixo [Sociedade civil So Mateus].

No geral, a Cmara de Vereadores e os partidos coligados aparecem como os responsveis pela forma de fazer poltica baseada no loteamento de
cargos, apresentado como necessrio para se manter a governabilidade. Para
alguns, neste processo, gente sem escrpulos ganhou espao e os movimentos no foram capazes de se contrapor, deixamos que a coisa corresse,
fomos omissos [Sociedade civil Capela do Socorro]. Avaliou-se tambm
que, neste ponto, ocorreu uma espcie de continuidade em relao aos governantes anteriores:
Foi o que sempre se faz. [...] Tem subprefeitura a que tem gente do Maluf, tem
todos os partidos. [...] Eles usaram a delegao que eu dei para eleger quem eles
bem entendiam. [...] um loteamento em cima dos vereadores. [...] Tem assessor
que ficava s dois meses, para fazer rodzio... a sensao que eu tenho que piraram completamente [Sociedade civil S].

Duas questes ficam a partir dessas constataes. At que ponto o loteamento de cargos comprometeu os canais de participao abertos pela
prefeitura, contribuindo para o esvaziamento desses canais? Mas, mesmo
que no tenha comprometido os canais de participao, ser que no comprometeu a idia de que a participao necessariamente faz parte de um
projeto mais amplo? Na verdade o que os movimentos assistiram, e retratam em suas anlises com certa perplexidade, um projeto de participao
que no plano dos valores volta-se democratizao da gesto mas que,
na prtica, convive com o seu contrrio: a balcanizao dos interesses pblicos, pelo predomnio da lgica partidria voltada, predominantemente,
disputa eleitoral.
Um outro lado da mesma questo a avaliao dos entrevistados sobre
as realizaes sociais do governo. O governo de Marta Suplicy teve, segundo
os entrevistados, resultados muito positivos na rea social; mas so resultados
que parecem descolados dos canais de participao, resultados provenientes

L. Tatagiba e A. C. C. Teixeira Participao e democracia.

227

muito mais do seu programa de governo, do que da presso das organizaes.

Quando algum resultado foi proveniente da presso das organizaes, podemos perceber que esta presso foi exercida mais fora dos canais de participao, do que atravs deles. Segundo os entrevistados, o governo da Marta
exerceu uma forma de participao que significava basicamente aumentar o
grau de escuta e garantir a homologao dos seus projetos.
Ao no buscar uma forma de relao entre a democracia participativa
(provocada pelos espaos existentes ou criados pelo seu governo) e a democracia representativa, o governo de Marta Suplicy criou uma espcie de institucionalidade paralela que efetivamente no impactou o sistema poltico,
apenas conviveu com ele. Diferente de outros governos, como a experincia
do OP no Rio Grande do Sul, por exemplo, em que o OP ajudou a tencionar
as prticas clientelistas,6 aqui uma lgica conviveu com a outra, gerando, ao
que parece, um enfraquecimento das prticas participativas como forma de
fazer poltica (e de construir governabilidade) de outra maneira.
Parece que esses canais estavam dissociados de projetos de mudana, de
projetos de sociedade, do aprofundamento da democracia, de algo que lhes
fornecesse sentido para alm deles mesmos. inegvel que isso afetou ainda
mais o nvel de confiana no sistema poltico, j to combalido. Isso parece
importante de ser ressaltado para contrabalanar os argumentos dos defensores da good governance (acrtica, gerencial, liberal), e outros que olham as
expresses do associativismo mais pelo alto, que costumam afirmar que sempre a participao refora o associativismo, o capital social, etc. O que as
entrevistas sugerem que importante qualificar a participao, para ser
possvel, de fato, compreender os seus efeitos sobre o padro associativo,
sobre o sistema poltico e, principalmente, sobre a qualidade da democracia.
A abertura dos canais de participao impacta o sistema poltico, impacta a

As anlises de Cludia Feres Faria, sobre a experincia de estadualizao do OP no Rio

Grande do Sul, no governo de Olvio Dutra, 1999-2002, tambm destacam essa dimenso,
chamando a ateno para uma estratgia de governabilidade que aposta na disputa poltica
em torno de programas e projetos de governo: Os Fruns do OP-RS, portanto, interpuseramse s tradicionais relaes entre executivo estadual, executivo municipal e legislativo.
A barganha em torno dos recursos oramentrios passou a se dar nos diversos fruns pblicos implantados. Deve-se a este fato a adeso dos prefeitos s plenrias do OP-RS. No obstante essa adeso nem sempre era voluntria. Como nos disse o ento vice-prefeito de Guaba
(PPB), no temos outro recurso, o jeito participar (Faria, 2005, p. 237).

228

Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006

sociedade, impacta os atores que participam e os que no participam? Ainda

no temos evidncias concretas para responder a essas perguntas, mas o que
vimos nas entrevistas que a participao de fachada fez estragos em algumas dessas dimenses.
O saldo das experincias participativas no governo de Marta Suplicy
parece nos indicar um governo que ao mesmo tempo em que abriu espaos
de participao, no investiu neles e, principalmente, no os tomou como
itens de uma agenda para uma reforma democrtica do estado e de construo da governabilidade. No seu governo, as experincias de democracia
participativa tiveram uma convivncia muito pacfica com uma prtica de
gesto extremamente conversadora no que se refere, por exemplo, relao
entre executivo e legislativo, cujo fundamento esteve ancorado numa relao de troca, forjado sobre os interesses eleitorais de curto prazo. A participao, no seu governo ao menos esta exercida no nvel local, ao qual
tivemos acesso por meio desta pesquisa assumiu um carter estratgico,
instrumental e residual sendo, portanto, incapaz de impactar a lgica de
funcionamento do governo, seja no que se refere ao funcionamento das
estruturas burocrticas, e ao nvel de controle social sobre elas, seja na
relao que o governo estabelece com os demais poderes do estado. Se no
que diz respeito alocao dos recursos pblicos, vemos a marca de um
governo mais esquerda, face aos efeitos redistributivos das polticas implementadas, em particular, das polticas sociais; sob o ponto de vista poltico, trata-se de um governo que reabilitou estratgias conservadoras na
busca da manuteno do exerccio do poder.

O lugar da participao nos projetos polticos dos movimentos

O conjunto das entrevistas nos revelou a intensa articulao que os
movimentos sociais estabelecem, dentro e fora dos canais institucionais de
participao, com diversos atores do sistema poltico. As relaes com
vereadores, lideranas partidrias, tcnicos governamentais, subprefeitos e
polticos de uma forma geral ocuparam papel de destaque nas narrativas
dos movimentos. Junto com esse reconhecimento, como era de se esperar,
re-emerge na agenda o tema da autonomia dos movimentos.

L. Tatagiba e A. C. C. Teixeira Participao e democracia.

229

A autonomia um valor e, como tal, informa os limites a serem observados na relao entre movimentos e sistema poltico, que quando no obedecidos podem resultar em instrumentalizao, cooptao, etc. Nesse sentido, a
autonomia no significa ausncia de relao, forma como no geral costuma ser
abordada, mas nos informa acerca da qualidade dessa relao, a forma como os
atores se colocam nela. Falar sobre a autonomia dos movimentos, portanto,
significa perguntar sobre a natureza dos vnculos que os movimentos so capazes de estabelecer com os demais atores do sistema poltico, significa perguntar
at que ponto eles so capazes, nessa relao, de escolher os seus interlocutores
em funo das suas agendas, de defender seus interesses, de definir os objetivos
da interao, e at que ponto eles pautam ou so pautados. A autonomia pode
existir mesmo em um contexto no qual os movimentos mantenham vnculos
constantes e permanentes com outros atores como partidos, sindicatos, governo, vereadores, deputados, alis, esses vnculos e contatos se mostraram fundamentais em vrios momentos. No h, a priori, nenhum problema no fato
dos movimentos se aliarem aos governos, partidos ou vereadores para encaminhar sua luta, suas demandas. Alis, os movimentos sempre fizeram isso.
O problema est na sensao de que essas relaes servem muito mais ao estado, aos partidos e ao governo do que aos prprios movimentos.
Como sabemos, as relaes entre governo e sociedade so marcadas por uma
enorme assimetria de recursos organizacionais, informacionais, financeiros,
educacionais, dentre outros que limita, em muito, as possibilidades do exerccio
da autonomia. Numa sociedade onde as carncias urbanas so agravadas pelo
desemprego e pela violncia, onde as possibilidades de associar-se so cada vez
mais restritas, os atores sociais entram no jogo poltico em condies marcadamente subalternas. Nesse contexto, encontram terreno muito propcio para o seu
desenvolvimento e atualizao, os vezos no democrticos de nossa cultura poltica, como o clientelismo, a cooptao, a troca de favores, etc. Estamos aqui no
terreno das continuidades de uma construo democrtica permeada de avanos e retrocessos, num pas fortemente marcado pela hierarquizao das relaes
sociais. Nesse contexto, podemos falar de um padro cultural no institucionalizado, mas profundamente eficaz, que tende a condicionar a prtica poltica aos
marcos das relaes clientelistas e paternalistas7. Uma realidade que comparti-

Para anlises em torno desse tema remetemos, dentre outros, a Santos, 1993; ODonnel,
1996; Avritzer, 1995; Dagnino, 1994; Nunes, 1997; Souza, 2003.

230

Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006

lhamos com os demais pases latino-americanos, nos quais os princpios liberais, da imparcialidade, impessoalidade, universalidade como parmetros de
sociabilidade poltica combinaram-se historicamente e de forma contraditria
com outros princpios destinados a garantir a excluso social e poltica e at
controlar a definio do que conta como poltico em sociedades altamente
hierarquizadas e injustas (Alvarez, Dagnino e Escobar, 2000, p. 27). A disjuno entre democracia e igualdade, no nosso continente, traz desafios muito
claros para o debate sobre a autonomia e sobre as potencialidades emancipatrias dos processos participativos.
Especificamente no que se refere aos movimentos sociais pesquisados,
chamou nossa ateno a convivncia pacfica entre a ao participativa e
contestatria nos canais institucionais de participao, e a mobilizao das
redes pessoais como forma de acesso ao estado.
Segundo uma certa narrativa de origem, datada da emergncia desses
atores ainda no contexto da ditadura, a contraposio entre o privilgio e o
direito, o favor e a conquista, o privado e o universal, o cidado e o cliente,
dentre outras, remetia a certos sujeitos especficos e as suas diferentes lgicas de atuao na arena pblica. Nos pares dicotmicos estaria expressa a
disputa entre um velho e um novo padro de relao entre sociedade e estado uma nova forma de fazer poltica cujo ponto de inflexo estava ancorado na emergncia dos novos sujeitos de direitos.
Mas, o que a nossa pesquisa nos revela que ao invs de uma contraposio talvez fosse mais adequado falarmos numa combinao entre formas diferentes de encaminhar demandas ao estado, sendo a opo pela
participao uma dessas estratgias, que ao mesmo tempo em que pode ser
valorizada (a depender de vrios fatores, como por exemplo, a abertura do
estado), pode ser associada com outras, tais como, por exemplo, a tentativa
de contato com algum vereador, ou poltico influente. Essa questo ficou
muito evidenciada nas entrevistas realizadas na Subprefeitura de So Mateus.8

A Subprefeitura de So Mateus possui 381.605 habitantes e est localizada na zona leste da

cidade de So Paulo.

L. Tatagiba e A. C. C. Teixeira Participao e democracia.

231

So Mateus uma regio que se distingue pelo seu histrico de participao, pela qualidade de suas lideranas e pelo papel que a luta poltica desempenha na histria do bairro. Os entrevistados assinalam a existncia de
um associativismo mais autnomo e participativo, em relao a outras regies
da cidade, cujas razes se encontram na forte presena da Igreja Catlica, por
meio das CEBs, e da militncia dos seus moradores nos sindicatos combativos dos anos 70 e 80.
Em So Mateus, embora houvesse inmeras criticas forma de conduo do processo, a experincia da subprefeitura foi muito bem avaliada pelas
lideranas entrevistadas, com o argumento de que, com a subprefeitura, aumentou a participao da populao. Mas, quando buscamos compreender
mais a fundo o argumento, encontramos fortes referncias relao pessoal
estabelecida com o subprefeito, para o encaminhamento das demandas.
Quando os entrevistados foram instados a se posicionar sobre os espaos de
participao existentes na subprefeitura de So Mateus, houve uma significativa diversidade nas respostas. Foram citadas reunies do Oramento Participativo, do Plano Diretor, participao nos conselhos gestores locais, convnios com a Prefeitura, plenrias mensais para discutir questes relacionadas
aos servios de manuteno, atendimento pessoal s quartas-feiras, etc. Ao
olharmos para estas respostas, chama a ateno o fato de que o que os entrevistados entendem por participao inclui desde espaos formais (espaos
participativos institucionalizados, como os conselhos, o Oramento Participativo e o Plano Diretor) at a participao como encontros pessoais das
lideranas com o subprefeito e/ou coordenadorias.
Em vrios momentos, essas duas e distintas formas de participao no
aparecem devidamente diferenciadas pelos entrevistados. como se tanto
fizesse existir um canal formal, pblico, aberto a todos ou conversar direta
(e privadamente) com o subprefeito ou alguma coordenadoria da subprefeitura. possvel at dizer, com base nas entrevistas, que os espaos informais
so mais valorizados pelos movimentos. H uma avaliao positiva, por parte
dos movimentos sociais e de certos integrantes do poder pblico, das relaes
pessoais como forma de encaminhamento de demandas, que no caso das
subprefeituras fica ainda mais facilitado pela proximidade fsica. Aqui um
ponto importante a destacar que as demandas encaminhadas eram demandas coletivas, ou seja, diziam respeito a calamento, iluminao das ruas,
autorizao para a realizao de eventos, conserto de estradas, etc. No se

232

Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006

tratava de encontros para pedidos de natureza pessoal, como empregos, vagas

na creche, tpicos das relaes clientelistas mais tradicionais. Eram demandas
pblicas encaminhadas a partir de encontros privados, ou seja, por fora dos
canais participativos, dos quais esses mesmos movimentos participavam,
como as plenrias do OP, os fruns realizados no mbito da subprefeitura,
etc. No caso de So Mateus, essa relao pessoal era facilitada pelo fato do
ex-prefeito ser um ex-padre atuante na regio e conhecido pelos movimentos.
Vamos a alguns registros de entrevistas da sociedade civil que mais chamaram nossa ateno:
A gente sabia [que o subprefeito] era gente nossa e ele no pode fazer muita coisa que ele defendia [...] ele tava com os braos atados por conta da falta de verbas [...] ele se dedicava tempo integral, ele agendava dias s para receber a populao, e ele atendia com toda a boa vontade [Sociedade civil So Mateus].
mais fcil ver o subprefeito aqui do que ver o prefeito l [...] mais fcil ver o
coordenador de sade daqui do que o secretrio de sade l [...]. Era a prefeitura
de So Paulo dentro de So Mateus [...]. O [subprefeito] s quartas-feiras fazia
atendimento e atendia a populao [...] de meia em meia hora ia atendendo os
grupos de pessoas. Ento era agenda o dia todo [...]. s vezes a pessoa ia sozinha
tambm. Mas a maioria ia sempre em grupo, 10, 12, 5, 6, 4, dependendo do problema a pessoa agendava e ia l com o seu grupo [Sociedade civil So Mateus].
Toda a vez que ns procuramos o [subprefeito] atendeu [...]. Geralmente o que a
gente pedia era infra-estrutura para fazer evento [...]. Ento, inclusive quando a
gente marcava com ele alguma conversa ele j sabia que a gente ia pedir alguma
coisa. E ele sempre nos atendeu...na medida do possvel porque nem sempre ele
tinha condies de atender. Mas, na medida do possvel ele nos atendeu e nos
ajudou [Sociedade civil So Mateus].
ramos ouvidos, eu acho. Acho que a gente at tinha abertura para chegar l e falar um monte pro subprefeito. Ah! Faz isso, aquilo, assim, assado [...]. Ele recebia todo o mundo, ele conversava com todo mundo. Todo mundo que ia l com
uma reivindicao. Oh! No nosso caso... eu no tenho dinheiro, no tenho nada. No quero o seu dinheiro, s quero que voc venha comigo, me ajude.
E ele fazia [Sociedade civil So Mateus].

O Subprefeito tambm aponta esta maior proximidade:

A populao v, conhece as pessoas, sabe o que foi decidido, a pessoa participa,
se voc no respeita o plano de trabalho que est publicado l o pessoal te liga ou
na prxima plenria critica, fica bravo [...] muitas lideranas se sentiram valori-

L. Tatagiba e A. C. C. Teixeira Participao e democracia.

233

zadas, se sentiram com facilidade de chegar, falar, procurar o subprefeito, procurar o assessor, procurar o coordenador, ter essa facilidade de poder se expressar [...] coisa que quando tudo era reduzido na secretaria nem se pensava um clima desses. Hoje todas as lideranas me conhecem, eu conheo muitas das lideranas. [...] O controle social muito mais fcil, tambm ainda de modo informal. Eu no sou muito favorvel a formalizar as coisas, uma certa formalizao
precisa. Eu acho que quando se respeitou, se conseguiu pelo respeito pela forma
parece que est resolvido, a coisa muito mais dinmica, muito mais. Ento, as
coisas no foram formalizadas muito, mas a participao do pessoal eu acho que
cresceu bastante [Executivo local So Mateus].

O que significa esse papel atribudo s relaes pessoais como forma de

obteno de bens pblicos, por parte de atores que se construram como sujeitos polticos tendo como bandeira afirmao dos direitos, da cidadania?
Qual a importncia que os movimentos sociais atribuem a essa relao pessoal com os representantes do estado, e de que forma esse reconhecimento
estatal influencia ou altera sua disposio de participar? Da mesma forma,
quais os riscos dessa estratgia que ao mesmo tempo em que defende a abertura de canais institucionalizados de participao, mobiliza os canais tradicionais de intermediao de interesses? Em que medida estaria em jogo uma
redefinio da dinmica clientelista, onde os espaos de participao passam
a integrar ao invs de confrontar a lgica das relaes privadas?
No caso de So Mateus essas questes ficam ainda mais interessantes diante do histrico de mobilizao e participao da populao. Diante desse
passado que se renova na construo da narrativa presente era de se esperar que o discurso dos atores mobilizasse de forma muito mais central a matriz dos direitos, da cidadania, quando na verdade o que vemos destacado nas
falas a referncia aos pedidos, a possibilidade de interlocuo privilegiada com o estado. Privilegiada, porque sabemos que h filtros de diferentes
naturezas que facultam a alguns as condies de pertencimento e reconhecimento e a outros no.
As possibilidades de acesso subprefeitura pareciam variar em funo
do grupo poltico ao qual o indivduo estava vinculado, afinal, nos registros
das relaes pessoais, como sabemos, o lema aos amigos tudo; aos inimigos a lei. Nesse sentido, podemos supor que a localizao dos indivduos em
redes de apoio poltico pode ter impactos na sua maior ou menor disposio
de participar dos canais institucionais, afinal, se no comando da subprefeitura

234

Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006

est um companheiro, que sensvel as minhas demandas, por que participar

de processos difceis, desgastantes e de resultados incertos, como por exemplo, o Oramento Participativo? Por que no ir diretamente a fonte?
Nessa direo, possvel imaginar que assim como para o governo
Marta Suplicy a participao configurou-se como uma estratgia perifrica,
residual; para os movimentos, de certa forma, tambm o foi. Diante dos
recursos polticos disponveis, da maior ou menor abertura e permeabilidade do estado s demandas sociais, da insero ou no em redes de apoio
poltico, do poder dos espaos participativos, etc, a participao institucional pode ou no assumir centralidade nos mecanismos de encaminhamento
de demandas ao estado. Por vezes, essa estratgia pode estar presente, mas
em condio subordinada a um conjunto de outras que pode envolver, por
exemplo, o contato direto com lideranas polticas. Afinal, se h atores,
localizados em posies estratgicas no interior do sistema poltico que so
sensveis s demandas dos movimentos, se as condies de acesso a esses
atores so relativamente fceis, por que no ir diretamente a eles e pedir
uma forcinha? Principalmente no caso em que os canais participativos se
mostram muitas vezes espaos destitudos de poder e que os outros canais,
como os abertos pelas relaes clientelistas, continuam fortes e economicamente viveis por que no mobilizar as redes de apoio pessoal para disputar recursos tambm nesses espaos?
A questo : quais os valores e os princpios que orientam essas decises? Quais os condicionantes culturais, polticos e sociais que constrangem essas escolhas, que no podem ser resumidas, como sabemos, a
meras escolhas estratgicas? Ainda no temos condio de responder a
essas perguntas.
A nica coisa que a pesquisa nos mostrou, e que desafia a nossa compreenso, que para os movimentos sociais estudados, a participao um
dos mecanismos de relao com o sistema poltico, uma das estratgias de
encaminhamento de demandas, muitas vezes combinadas com outras cujos
fundamentos esto nos vnculos de reconhecimento pessoal e/ou afetivo, ou
sob as bases das trocas mais instrumentais, como as estabelecidas, principalmente com os vereadores da regio.

L. Tatagiba e A. C. C. Teixeira Participao e democracia.

235

Interessante perceber como na relao com o executivo local essas relaes no foram vistas pelos movimentos como algo negativo; ao contrrio,
foram valorizadas e, at mesmo, equiparadas participao no OP. Os
movimentos pelo menos at onde foi possvel perceber nas entrevistas
no identificaram nessa relao constrangimentos sua autonomia, diferente
do que notamos quando a questo era o tipo de relao estabelecida com os
vereadores, uma relao que tambm parece ter sido, em algumas regies,
impactada pela subprefeitura. O loteamento das subprefeituras entre os vereadores crtica muito presente no discurso das lideranas entrevistadas, como
vimos parece ter fortalecido a idia de que os vereadores usam os movimentos, numa via de mo nica. No caso da relao com o subprefeito, os
recursos maiores do executivo, no que se refere s possibilidades de encaminhamento de pequenas obras e servios, parecem tornar essa relao de troca
mais proveitosa para os movimentos; enquanto na relao com os vereadores
os movimentos parecem no se colocar como os sujeitos da relao, que
buscam o contato, a mediao, mas como instrumentos utilizados para a realizao dos interesses alheios.
Em So Mateus h uma compreenso de que a disputa poltico-partidria
est fortemente presente no dia-a-dia das comunidades, influenciando a relao dos movimentos com os vereadores da regio, e a efetividade dos espaos
participativos. Em vrias falas, ficamos com a impresso de que o clientelismo est mais atuante do que nunca:
A palavra final ficou na mo dos parlamentares ou dos grupos polticos. Eles partilharam entre eles as coordenadorias [das subprefeituras] para equilibrar o peso
poltico de cada um e a palavra final foi dos parlamentares que tinham, que tm,
que so a referncia, que eu diria at que tem mando naquela subprefeitura [Sociedade civil So Mateus].
A subprefeitura est na mo de dois vereadores... s [se] faz aquilo que os dois
vereadores querem, no a luta do povo, no aquilo que o povo quer. Quando
o povo pede um melhoramento no seu bairro, [...] o que que acontece? Os dois
vereadores [...] vo l, faz reunio com o povo... se o povo for deles faz, se no
for, no faz [Sociedade civil So Mateus].

Nas palavras do entrevistado, como se os leiles de subprefeituras pelo executivo municipal [Sociedade civil So Mateus] tivessem contribudo
para uma relao mais clientelista dos movimentos com os parlamentares. Se

236

Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006

eles detm o poder nas subprefeituras, os movimentos no podem prescindir

do contato com eles. H uma viso de que a subprefeitura est nas mos dos
vereadores e que eles conseguem tambm instrumentalizar os espaos participativos. Por outro lado, alguns entrevistados entendem que a subprefeitura
de So Mateus trouxe mudanas na relao dos movimentos com os vereadores, porque com as subprefeituras os movimentos j no precisam de quem
lhes abra a porta na Prefeitura, j que tm acesso mais fcil por conhecerem o
subprefeito, os coordenadores. Ou seja, com a subprefeitura os vereadores
teriam perdido uma parte importante da sua funo na regio, como sugere
esse entrevistado:
Antes o parlamentar ele juntava o povo para ir l, para buscar, mas como est
mais prximo, o povo j tem as perninhas dele, j d para correr e [...] chegar at
l. Ento, no precisa tanto do parlamentar nesse sentido. Porque a onde faz os
currais mesmo. O pessoal vai l, mas s atendido quem o parlamentar vai l e
leva. Mas quando t prximo [...] o povo conhece quem que est l, ele no
precisa do parlamentar porque ele j conhece. [...] Voc chega no subprefeito e
fala: eu te conheo, eu te conheo de pertinho [Sociedade civil So Mateus].

Houve tambm quem lembrasse que a subprefeitura altera a relao da

comunidade com os vereadores, porque possvel fiscalizar mais de perto e
impedir o uso poltico-partidrio dos recursos pblicos:
Porque ali vai ter a subprefeitura [...] e vai ter exatamente o conselho fiscalizando
onde que vai a verba. [...] Tem uma relao de servio [...] que fica fixada l, ento a gente fica sempre fiscalizando, v se as mquinas esto de fato naquela rua.
[...] Se no foi desviado pro outro, pra fazer outra demanda com interesse no voto. [...] At nisso ela [a subprefeitura] contribui, porque ela fecha um pouco o espao para que o vereador, o deputado que indicou o cargo de confiana l possa
fazer essa tramia a de manipular e dizer: olha, vai l, pega as mquinas e vai
naquele bairro, que eu fui l e a populao pediu, e a vai l e faz em meu nome.
Com a participao popular na subprefeitura e com essa descentralizao no
tem como ter participao de vereador e deputado em demanda de servio [Sociedade civil So Mateus].

Vale a pena lembrar que no ouvimos o que os vereadores tm a dizer

acerca dessa relao com os movimentos. No sabemos como eles se sentem
e como reagiriam s crticas que lhe so dirigidas. No sabemos nem mesmo
se os movimentos teriam interesse, de fato, em estabelecer com os vereadores
relaes sob outras bases. O descrdito nas instituies representativas parece

L. Tatagiba e A. C. C. Teixeira Participao e democracia.

237

ter limitado o avano do debate sobre a democratizao da esfera legislativa

que, sem dvida, passa pela democratizao da relao entre os vereadores e
as lideranas sociais no espao local. No nos parece possvel avanar na
dinmica participativa sem que essas relaes sejam adequadamente compreendidas, o que significa investigar a fundo em que medida os atores envolvidos estariam, de fato, interessados, numa democratizao dessas relaes como avaliam suas perdas e ganhos nesse processo e sob quais bases
se poderiam construir essas relaes, num contexto local marcado pelo acirramento das disputas eleitorais, onde parece ser impossvel abrir mo das
trocas mais imediatas para construir ou consolidar maiorias eleitorais.
Para encerrar essa discusso, remetemos a uma entrevista que exemplifica
bem o caminho tortuoso que muitas vezes segue a discusso da autonomia
pelos sinais contraditrios que emite. Ao mesmo tempo em que o entrevistado
afirma que movimento popular no pode se misturar com movimento poltico,
para no ficar atrelado; ele diz que o vereador que vem pedir voto da populao tem que dar algo em troca para a comunidade, e que os movimentos tm
que saber cobrar isso. Ao mesmo tempo em que afirma que o movimento no
pode se envolver com partido; acha normal mobilizar as redes mais pessoais
para ter as melhorias para as comunidades. Nesse sentido, se referindo a
importncia da subprefeitura, diz que o mais relevante que ela permitiria
caso a comunidade pudesse eleger o subprefeito o conhecimento pessoal do
sujeito, e continua: Porque eu saberia quem era o subprefeito, e se eu no
conseguisse falar com ele dentro da subprefeitura eu sabia onde ele morava, eu
ia l conversar com ele dentro da casa dele, ou ento, mandava a minha mulher
conversar com a mulher dele, ou meus filhos com a filha dele. Quer dizer, teria
um contato que hoje quase no existe [Sociedade civil S] Essa valorizao
das relaes pessoais como forma de encaminhamento de demandas caminha
junto com, e tem como contraponto, a recusa aos laos partidrios e ao compromisso com os governos: Eu sempre tive na minha cabea que movimento
popular no se mistura com movimento poltico. Isso uma concepo minha,
porque eu no quero ficar atrelado a ningum.
Usar as relaes pessoais no quer dizer que os movimentos sejam imorais ou coniventes com a ilegalidade, como afirmou Soares (2005) ao abordar
o tema sobre os significados da legalidade no Brasil. Como diria este autor,
h sim atos que tm significados especficos e atendem a cdigos morais
tambm especficos (que no somos obrigados a aceitar e respeitar s porque

238

Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006

contam com o apoio de uma grande faixa da populao). O que precisa ser
melhor explorado como esta forma de resolver os problemas no se d
apenas por fora do aparato estatal (na comunidade), mas sim como forma de
acessar o aparelho estatal, convivendo lado a lado com espaos participativos
que tm como uma das suas principais funes ampliar a democracia.

Consideraes finais
O que faz com que a participao conviva pacificamente tanto no caso dos movimentos, quanto no governo do PT com mtodos conservadores
e no-democrticos de relao entre estado e sociedade? Por que a participao pode ser colocada no mesmo patamar que as relaes privilegiadas estabelecidas com representantes do estado como forma de encaminhamento de
demandas?
Talvez uma pista possa estar na despolitizao da participao. Analisando as falas tanto do poder quanto da sociedade civil parece que estamos diante de uma mesma chave de significados que remete a uma participao instrumentalizada. Os sentidos da participao para governo e movimentos parecem, em certa medida, duas faces de uma mesma moeda, luz da
qual se pode evidenciar o esvaziamento do discurso poltico, do qual a instrumentalizao da participao nos parece mais uma das conseqncias.
A impresso que se tem, lendo as entrevistas, que a participao foi
despida de toda uma carga simblica que, em outros momentos, permitiu
relacion-la a projetos mais amplos de transformao social. Tanto as lideranas quanto os representantes do poder pblico parecem lanar sobre a
participao expectativas que a confinam ao campo de produo das polticas
pblicas, ao processo da gesto. A questo no o tipo de reivindicaes que
se faz at porque, como sabemos, as reivindicaes dos movimentos sociais
dos anos 70 e 80, se voltavam tambm, predominantemente, s pequenas
lutas no territrio mas o sentido que os atores emprestam a essas lutas e as
expectativas que as animam. Num contexto de forte desvalorizao da ao
poltica, a participao parece no encontrar aportes na utopia. Afinal, em
tempos de caminho nico, quais so os projetos de transformao social capazes de mobilizar mentes e coraes, imprimindo s aes participativas um
sentido para alm da gesto das necessidades?

L. Tatagiba e A. C. C. Teixeira Participao e democracia.

239

Nessa direo, Feltran (2005), em seu trabalho sobre os movimentos

sociais nas periferias de So Paulo, parte do reconhecimento de que no
incio da dcada de 90 havia ainda um grande vigor movimentista, semelhante ao que houvera anteriormente, mas com um impacto poltico efetivo
muito menor. Buscando entender as causas disso, ele sugere que o problema est na ausncia de um campo poltico que propicie a apario das lutas
populares. Para explicar sua hiptese, recorre imagem metafrica de um
projetor de cinema. No cinema, a ausncia da tela faz com que as imagens
(ou seja, as aes) fiquem nebulosas, meio sem sentido, elas projetam-se
no vazio. Esse o caso dos movimentos sociais dos anos 90: como se
hoje no houvesse mais uma tela (campo poltico), onde os movimentos
sociais pudessem projetar suas lutas: Parece que mesmo contra todas as
desqualificaes e preconceitos, os favelados levaram o projetor de suas
experincias para a praa pblica e o mantiveram durante essas duas dcadas aceso e funcionando. Mas a tela na qual as imagens seriam projetadas,
sem que se notasse (...) foi retirada. Ainda que aceso o projetor, desse modo, o que restou sem a tela, foram imagens, planos e seqncias, se perdendo no espao vazio (Feltran, 2005, p. 332). A retirada dessa tela, Feltran
associa emergncia do neoliberalismo, o neoliberalismo [...] [retirou] o
cho do movimento. E o processo foi to grave que fez predominar como
senso comum ausncia de alternativas transformao. O que produziu
muitos consentimentos, ainda que sob muita decepo e frustrao, de parcela da vertente movimentista (Feltran, 2005, p. 331).
O momento atual parece estar marcado por essa ausncia de horizontes
polticos mais amplos capazes de conferir novos significados s prticas
participativas, traduzindo-se numa certa despolitizao da participao
no rastro da desvalorizao da poltica como arena do conflito evidenciada no apenas na relao dos movimentos entre si e com suas bases
sociais, mas tambm na forma de ocupao dos espaos institucionais e de
interao com o sistema poltico.

240

Civitas Revista de Cincias Sociais, v. 6, n. 1, jan.-jun. 2006

Referncias
AVRITZER, L. Cultura poltica, atores sociais e democratizao. Uma crtica s terias
de transio para a democracia. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 28, ano 10,
jun. 1995.
AVRITZER, L.; RECAMN, M.; VENTURI, G. O. Associativismo na cidade de So
Paulo. In: AVRITZER, L. (org.). A participao em So Paulo. So Paulo: Ed.
Unesp, 2004.
DAGNINO, E. Os movimentos sociais e a emergncia de uma nova noo de cidadania. In:
. (Org.) Anos 90: poltica e sociedade no Brasil. So Paulo: Brasiliense, 1994.
FARIA. C. F. O estado em movimento: complexidade social e participao poltica no
Rio Grande do Sul. Tese de Doutorado. Doutorado em Cincias Humanas: Sociologia
e Poltica, Belo Horizonte: universidade Federal de Minas Gerais, 2005.
FELTRAN, G. S. Desvelar a poltica na periferia. Histrias de movimentos sociais
em So Paulo. So Paulo: Associao Editorial Humanitas: Fapesp, 2005.
GRUPO DE ESTUDOS SOBRE A CONSTRUO DEMOCRTICA (GECD). Os
movimentos sociais e a construo democrtica: sociedade civil, espaos pblicos e
gesto participativa. (texto de autoria coletiva) Idias, Campinas, n. 5/6, 2000.
NUNES, E. A Gramtica Poltica do Brasil. Clientelismo e insulamento burocrtico.
Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1997.
ODONNELL, G. Uma outra institucionalizao. Lua Nova, So Paulo, n. 37, 1996.
SANTOS, W. G. Razes da desordem. Rio de Janeiro: Rocco, 1994.
SOARES, L. E.; BILL, M. V.; ATHAYDE, C. Cabea de Porto. Rio de Janeiro:
Objetiva, 2005.
SOUZA, J. A construo social da sub-cidadania. Para uma sociologia poltica da
modernidade perifrica. Belo Horizonte: Ufmg; Rio de Janeiro: IUPERJ, 2003.
TATAGIBA, L. A institucionalizao da participao: os conselhos municipais de
polticas pblicas na cidade de So Paulo. In: AVRITZER, L. (org.). A participao
em So Paulo. So Paulo: Ed. Unesp, 2004.
TEIXEIRA, A. C. C.; TATAGIBA, L. Movimentos sociais e sistema poltico: os
desafios da participao. So Paulo: Instituto Polis/PUC-SP, 2005.

Recebido em 28 de janeiro de 2006 e aprovado em 15 de fevereiro de 2006