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CAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

EDITORA

AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS
LIGIA MORI MADEIRA
ORGANIZADORA

AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS

Centro de Estudos Internacionais


sobre Governo (CEGOV)
Diretor
Marco Cepik
Vice Diretor
Luis Gustavo Mello Grohmann
Conselho Superior CEGOV
Ana Maria Pellini, Ario Zimmermann,
Andr Luiz Marenco dos Santos, Ivan
Antnio Pinheiro, Luis Incio Lucena
Adams, Paulo Gilberto Fagundes
Visentini, Tarson Nuez
Conselho Cientfico CEGOV
Carlos Schmidt Arturi, Cssio da Silva
Calvete, Diogo Joel Demarco, Fabiano
Engelmann, Hlio Henkin, Leandro
Valiati, Jurema Gorski Brites, Ligia
Mori Moreira, Luis Gustavo Mello
Grohmann, Marcelo Soares Pimenta,
Vanessa Marx

CAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS
LIGIA MORI MADEIRA
ORGANIZADORA

PORTO ALEGRE
2014

EDITORA

dos autores
1 edio: 2014
Direitos reservados desta edio:
Universidade Federal do Rio Grande do Sul

Coleo CEGOV Capacidade Estatal e Democracia


Reviso: Fernando Preusser de Mattos, Fernanda Lopes
Silva, Ricardo Fagundes Lees
Projeto Grfico: Joana Oliveira de Oliveira, Liza Bastos
Bischoff, Henrique Pigozzo da Silva
Capa: Joana Oliveira de Oliveira
Foto da Capa: Joana Oliveira de Oliveira
Impresso: Grfica UFRGS
Apoio: Reitoria UFRGS e Editora UFRGS
Os materiais publicados na Coleo CEGOV Capacidade Estatal
e Democracia so de exclusiva responsabilidade dos autores.
permitida a reproduo parcial e total dos trabalhos, desde que
citada a fonte.

DADOS INTERNACIONAIS DE CATALOGAO NA PUBLICAO (CIP)


A945 Avaliao de Polticas Pblicas / Lgia Mori Madeira, organizadora Porto Alegre :
UFRGS/CEGOV, 2014.
254 p. ; il. (Capacidade Estatal e Democracia)
ISBN 978-85-386- 0257-6
1. Polticas pblicas Polticas sociais Avaliao Brasil. 2. Assistncia social
Avaliao Porto Alegre, Regio Metropolitana (RS). 3. Sistema nico de Sade
Brasil. 4. Programa Bolsa Famlia Brasil. I. Madeira, Lgia Mori. II. Brasil. Ministrio
de Desenvolvimento Social e Combate Fome. III. Universidade Federal do Rio
Grande do Sul. Centro de Estudos Internacionais sobre Governo. III. Srie

CDU 364:35(81)
Bibliotecria Maria Amazilia Penna de Moraes Ferlini CRB-10/449

SUMRIO
PREFCIO

Rmulo Paes de Sousa

APRESENTAO

14

Ligia Mori Madeira

POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO


Jorge Abraho de Castro, Mrcio Gimene de Oliveira

20

[MONITORAMENTO E AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS]

ESTRUTURA NORMATIVA E
IMPLEMENTAO DE POLTICAS PBLICAS

50

Luciana Leite Lima, Luciano DAscenzi

AVALIAO DE POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL:


O CASO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
Marlia Patta Ramos, Luciana Leite Lima

DESENVOLVENDO CAPACIDADE PARA


MONITORAR E AVALIAR:

64

83

O CASO DA SAGI/MDS
Aline Hellmann, Patricia Augusta Ferreira Vilas Boas, Paulo de Martino Jannuzzi

MONITORAMENTO E AVALIAO:
QUALIFICANDO A GESTO DA ASSISTNCIA SOCIAL
NA REGIO METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE
Ligia Mori Madeira, Luciana Pazini Papi, Aline Hellmann, Ana Jlia Possamai

103

SUMRIO
[SETORES DE POLTICAS PBLICAS]

O MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO
SOCIAL E COMBATE FOME:

144

UMA NOVA CONSTRUO INSTITUCIONAL


Edgar Magalhes, Laura da Veiga

O SISTEMA NICO DE SADE NO BRASIL:


UMA AVALIAO
Soraya Maria Vargas Cortes

POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO NO BRASIL:


RECONFIGURAES E AMBIGUIDADES
Nal Farenzena e Maria Beatriz Luce

A AGENDA DA SEGURANA PBLICA NO BRASIL


E SUAS (NOVAS) POLTICAS

179

195

216

Letcia Maria Schabbach

10

POLTICA NO CONTRIBUTIVA E DIREITOS SOCIAIS:


O CASO DA ASSISTNCIA SOCIAL
Tiago Martinelli

232

PREFCIO
POLTICAS SOCIAIS E DESIGUALDADE NO BRASIL1

RMULO PAES-SOUSA
Diretor do Centro Mundial para o Desenvolvimento
Sustentvel (PNUD) Centro Rio+.

Nos ltimos 20 anos, o Brasil experimentou um processo crescente de oferta de polticas sociais. O aumento de cobertura de servios de sade, educao e,
mais recentemente, de assistncia social contribuiu para a melhoria das condies
de vida da populao.
Os contornos iniciais das polticas sociais contemporneas esto nos debates do processo constituinte de 1988. Dados os altos nveis de pobreza e desigualdade que recortavam o pas, as polticas sociais estavam no centro dos debates
sobre a agenda de desenvolvimento.
A escala e a diversidade dos contextos subnacionais impunham um processo de implementao adaptvel s realidades locais. A municipalizao deu-se
como via de implementao de grande parte das polticas sociais, produzindo desafios para as administraes municipais mais pobres frente aos novos compromissos de gesto e governana.
A implementao das polticas de ateno bsica sade e educao, pactuadas no processo Constituinte de 1988, ocorreu de maneira mais decisiva para
a partir dos anos 1990. A implementao da poltica de assistncia social, por sua
vez, ocorreu com mais fora a partir da segunda metade dos anos 2000. No Brasil,
a democratizao contribuiu para a melhoria do bem estar, isto , favoreceu o crescimento e a consolidao das polticas sociais. Em todos os casos, a implementao
(1) Texto redigido durante a residncia do autor na Fundao Rockefeller em Bellagio.

das polticas sociais veio acompanhada de expectativas de rpidas implementaes, seja pelos seus potenciais usurios, seja pelos principais atores polticos.
O desenvolvimento das polticas sociais ocorreu em condies cleres de
implementao. Em 30 anos, o Estado brasileiro desenvolveu um modelo abrangente de poltica social. Coube ao poder municipal o papel essencial de implementao da parte mais substantiva das polticas sociais, sobretudo nos servios de
menor complexidade. Esse fenmeno de descentralizao da ao de Estado se deu
via constituio de aparatos municipais de prestao de servios.
Um aspecto facilitador para que o nvel municipal permanea como ente
concentrador na lgica de execuo das polticas sociais reside na capacidade de
inovao e experimentao de suas polticas. Muitas vezes, a partir das bem sucedidas polticas e programas municipais que os nveis estadual e federal desenham suas polticas, permitindo que ganhem escala e se convertam em polticas
ou programas de largo alcance. Dois exemplos bem conhecidos no nvel federal so
o Programa Bolsa Famlia e o Programa Sade da Famlia.

A partir da segunda metade da dcada de 2000, a poltica de assistncia social cresce e passa a reforar o conjunto de medidas de sentido redistributivo e de
combate s desigualdades que so implantados no pas. A criao de empregos em
atividades que demandavam menor qualificao, associada apreciao do salrio
mnimo, produz uma ambiente mais favorvel de insero dos trabalhadores mais
pobres. No campo, surge o Programa de Aquisio de Alimentos, que favorece a
agricultura familiar. Surge tambm o Programa Bolsa Famlia, que unifica, amplia
a cobertura e racionaliza os cinco benefcios de assistncia social existentes. O Benefcio de Prestao Continuada, que j protegia idosos e portadores de deficincia
pobres, beneficiado pelo aumento do salrio mnimo. Ocorre ainda o aumento do
crdito estudantil para acesso ao ensino superior, aliado ao sistema de cotas para
as universidades federais (depois seguido pelas estaduais).
Um outro aspecto a ser destacado a importncia de politicas universalistas na reduo de desigualdades. O Programa Sade da Famlia e, mais recentemente, o Programa Mais Mdicos, ao levarem atendimentos mdicos s populaes com menor acesso tanto nas regies mais remotas, como nas reas pobres
dos grandes centros urbanos tm elevado os nveis de qualidade de vida no pas.
A arquitetura das polticas sociais brasileiras adquiriu um formato que
delineado aos longo dos captulos contidos neste volume. Neste captulo introdutrio, trataremos das caractersticas gerais das polticas sociais com nfase nas
polticas de sade, educao e assistncia social.
No Brasil, a oferta de servios d-se sob a forma de organizao sistmica.
O Sistema nico de Sade (SUS) foi complementado pelo Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Mais recentemente, foi promulgado o Sistema Nacional
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de Segurana Alimentar e Nutricional (SISAN). Dessa forma, as reas de sade e


assistncia social consolidaram seus sistemas prprios de organizao de servios.
A segurana alimentar, por sua vez, passa a contar com marco legal para a implementao de um sistema especializado.
Duas caractersticas definem os sistemas de poltica social: seu carter universal e a responsabilidade compartilhada dos entes federativos. Previdncia, sade, educao, assistncia social e segurana alimentar atendem aos demandantes
independentemente de sua condio socioeconmica. Contudo, a emergncia do
Programa Bolsa Famlia (PBF), a partir de 2003, apresenta uma alternativa para a
populao em situao de pobreza crnica no coberta pelo BPC ou Aposentadoria Rural (JACCOUD, 2013). O programa focalizado de transferncia de renda associou-se de forma complementar aos benefcios definidos constitucionalmente.
As polticas de sade, educao e assistncia social tm responsabilidades
partilhadas entre os trs entes federados (governo federal, governos estaduais e
governos municipais). Contudo, h fortes concentraes de poder entre o nvel
municipal, como j descrevemos, e o federal. Cabendo a este ltimo as responsabilidades quanto ao desenho, regulao e ao financiamento das politicas pblicas.
Apesar da robusta estrutura estatal desenvolvida, nota-se a forte presena
do setor privado nas reas de educao, sade e assistncia. No caso da sade,
o estado brasileiro chega tardiamente para viabilizar o acesso universal. No surgimento do SUS, o setor privado j possua a hegemonia em relao a oferta de
servios hospitalares. Dessa forma, o SUS passa a apoiar-se na rede existente para
prover ateno de maior complexidade aos seus usurios. Na prtica, o Estado passa a mediar o acesso de parcelas maiores da populao aos servios prestados pelo
setor privado via compra de servios (LOBATO; RIBEIRO; VAITSMAN, 2011). O
setor privado da sade permanece, at o presente, como detentor dos meios para
a ateno de maior complexidade. Hoje, estima-se que 70 milhes de pessoas so
atendidas exclusivamente pelo setor privado. Em 2012, o investimento privado na
sade j era superior ao pblico, respondendo por 55% do total (GRAGNOLATI;
COUTTOLENC; LINDELOW, 2013).
Na educao, o crescimento do setor privado mais recente. Contudo, sua
presena continua em ascenso, sobretudo nos segmentos no ensino de nvel superior. Em 2012, segundo o IDEB, 71% das matrculas em cursos de graduao presencial ocorreram em instituies privadas (INEP, 2012). Em 2006, quando do nascimento do SUAS, o IBGE, em seu primeiro levantamento sobre o tema, observava
a presena de 16 mil entidades de assistncia social privadas sem fins lucrativos
atuando no Brasil, das quais 52% estavam concentradas no Sudeste (IBGE, 2007).
A forte presena do setor privado no acompanhada de altos nveis de integrao com o setor pblico em nenhuma das reas. Na sade, por exemplo, Paim
et al. (2011) afirmam tratar-se de uma relao complexa pautada por interesses
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

distintos. Na educao e na assistncia social as avaliaes tampouco so mais positivas (LIBNEO; OLIVEIRA; TOSCHI, 2010; PINHEIRO, 2008).
O financiamento das polticas sociais tem sido crescente. Isso indica uma
alocao preferencial dos recursos pblicos advindos do crescimentos econmico.
Castro et al. (2012) indicam que, de 1995 a 2010, o gasto social federal2, enquanto
percentual do PIB, cresceu de forma no homognea de 11,24% para 15,54%. No
perodo, o investimento em sade decresceu de 1,79% para 1,68% do PIB, enquanto na educao ocorreu um aumento de 0,95% para 1,07%. Coube assistncia
social experimentar o maior aumento no perodo, saltando de 0,08% para 1,07%.
Os programas de transferncia Benefcio de Prestao Continuada e Bolsa Famlia respondem pela maior parte desse investimento.

10

Para dar conta das responsabilidades adquiridas quanto proviso de


servios pblicos, o Estado brasileiro, sobretudo os municpios, constituiu uma
formidvel rede de servios composta por 152 mil escolas de ensino bsico em
2012 (INEP, 2013), 38 mil unidades bsicas de sade e 32 mil equipes de sade
da famlia em 2011 (BRASIL, 2014), e 10,2 mil CRAS e CREAS em 2013. Esses
equipamentos municipais contaram com o trabalho do seguinte nmero de profissionais vinculados ao setor pblico nos respectivos anos: 1,4 milhes de vnculos
empregatcios pblicos nas trs esferas de governo na sade3, 2 milhes de funes
docentes na educao bsica pblica e 244 mil na assistncia social pblica (IBGE,
2014). Os trabalhadores vinculados s polticas sociais representam uma parcela
expressiva do total de 11,6 milhes de servidores municipais da administrao
direta e indireta nos mais diversos vnculos empregatcios.
Os entes pblicos apresentam grande heterogeneidade quanto qualidade
dos servios prestados. Obviamente, municpios com maior arrecadao dispe
de maior capacidade de entrega de servios. Mesmo assim, tambm observada
uma distribuio heterognea na prestao dos servios mesmo no interior dos
grades centros urbanos. Couttolenc e Dmytraczenko (2013) afirmam que o acesso
diferenciado aos servios de sade de qualidade na ateno secundria tende a se
tornar o maior fator de desigualdade em sade. Na educao tambm so observadas grandes diferenas em relao qualidade dos servios prestados no interior
do setor pblico e entre o setor pblico e o privado. Por exemplo, em 2013, dentre
os professores do ensino bsico dos setores pblico e privado dos estados do Nor(2) Os valores apresentados no estudo foram harmonizados tomando-se como referncia o
ms de dezembro de 2011. Os autores utilizam um conceito amplo de polticas sociais que
inclui Previdncia Social Geral (RGPS), Benefcios de servidores pblicos, Sade, Assistncia Social, Alimentao e Nutrio, Habitao e Urbanismo, Saneamento Bsico, Trabalho e
Renda, Educao, Desenvolvimento Agrrio e Cultura.
(3) Conforme a Estao de Pesquisa de Sinais de Mercado, a partir dedados da RAIS NESCON UFMG. Disponvel em: <http://epsm.nescon.medicina.ufmg.br/epsm3/Rais_Tabela3.aspx>. Acesso em: 22 jul. 2014.
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te do pas, somente 60% possuam curso superior. No mesmo perodo, dentre os


professores dos estados do Sudeste e do Sul, a proporo dos que possuam curso
superior era de 83%. de se esperar que nveis diferenciados na formao dos professores venham a impactar na qualidade da prestao de servios educacionais.
Um aspecto distintivo das polticas sociais brasileiras frente ao que praticado em outros pases a presena da sociedade civil em seus conselhos de gesto.
As polticas so geridas por instncias de pactuao e gesto que colocam a sociedade civil no centro do processo de produo das polticas sociais. O Conselho
Nacional de Sade (CNS)4, que a instncia mxima de deliberao da rea, composto por representantes dos usurios na proporo de 50%.
competncia do Conselho Nacional de Educao (CNE) formular, avaliar e acompanhar a implementao da poltica nacional de educao. Dividido em
duas cmaras de educao (bsica e superior), constitudo por especialistas do
setor, contando com presena dos secretrios das reas respectivas tratadas nas
cmaras5. O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) a instncia mxima
de deliberao do SUAS. composto de forma paritria entre representantes do
governo e da sociedade civil6.
Setores especializados em monitoramento e avaliao de polticas pblicas
surgem ora como necessidade do ciclo de planejamento e gesto, ora como fatores
essenciais para legitimao de polticas. Os Ministrios da Sade, Educao e Desenvolvimento Social constituram estratgias distintas para a montagem de suas
estruturas especializadas (PAES-SOUSA; HELLMANN, 2013).
No Ministrio da Sade criou-se, em 2003, a Secretaria de Vigilncia Sade (SVS) a partir do Centro Nacional de Epidemiologia, estrutura pr-existente
ento abrigada na Fundao Nacional de Sade. Contudo, a SVS especializou-se
na produo de informaes epidemiolgicas e demogrficas, cabendo Secretaria
de Ateno Sade a gesto e a produo de informaes de servios de sade.
O MEC fez um movimento oposto ao da sade: em 1997, a ento Secretaria de
Avaliao e Informao Educacional incorporada ao Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), conformando o conjunto de
atribuies que a autarquia possui no presente. O surgimento do MDS em 2004
(4) O Conselho Nacional de Sade (CNS) constitudo por 48 conselheiros titulares e seus
respectivos 1 e 2 suplentes, representando os seguintes setores nas seguintes propores:
50% de usurios, 25% de trabalhadores e 25% de prestadores de servio e gestores.
(5) O Conselho Nacional de Educao (CNE) constitudo por Cmaras de Educao Bsica
e de Educao Superior, cada uma contando com doze conselheiros. So membros natos
em cada cmara, respectivamente, o Secretrio de Educao Fundamental e o Secretrio de
Educao Superior do Ministrio da Educao.
(6) O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) composto por 18 membros titulares
e respectivos suplentes.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

11

contempla, no seu desenho inicial, a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI). Os estudos de avaliao contratados ou realizados so decisivos para
a construo da legitimidade do Programa Bolsa Famlia, que sofreu ataques de
vrios setores no incio de sua implantao (LINDERT; VICENSINI, 2010).
O modelo de poltica social que emerge desse contexto indica um processo
intenso de descentralizao, com ateno maior voltada para os segmentos mais
pobres, financiamentos crescentes embora desiguais entre as reas, forte participao social e forte participao do setor privado. O surgimento de sistemas de
monitoramento e avalio sugere que, para alm dos ganhos gerencias que o conhecimento sobre a implementao das polticas pblicas podem trazer, as evidncias sobre a boa performance de polticas e programas pode trazer legitimidade
para as polticas pblicas com ganhos polticos para os seus gestores.

12

Os ganhos de bem estar adquiridos apresentam novos nveis de demanda


para o Estado. Alguns parecem mais ntidos, como sugerem os movimentos sociais
de novo tipo: mais qualidade e homogeneidade dos servios pblicos. Para que
logre esses objetivos, sabemos que o Estado brasileiro precisar manter os nveis
crescentes de investimento em suas poltica sociais, mesmo face aos nveis mais
tmidos de crescimento econmico. H que se buscar tambm maior integrao
entre os servios pblicos e privados. As reas de polticas sociais pblicas carecem
de maior integrao (PAES-SOUSA, 2013), em que pesem os avanos recentes de
ao integrada, como o que praticado no Plano Brasil sem Misria.

REFERNCIAS
BRASIL. Ministrio da Sade. Ateno Bsica e a Sade da Famlia. Braslia, DF, 2014.
Disponvel em: <http://dab.saude.gov.br/abnumeros.php>. Acesso em: 22 jul. 2014.
CASTRO, J.A., RIBEIRO, J.A., CHAVES, J.V., DUARTE, B.C. Gasto Social Federal:
prioridade macroeconmica no perodo 1995-2010. Braslia, DF: IPEA, setembro de
2012. (Nota tcnica do IPEA no 9).
COUTTOLENC, B.; DMYTRACZENKO, T. Brazils Primary Care Strategy. UNICO
Studies Series 2. Washington DC: World Bank, 2013.
GRAGNOLATI, M.; COUTTOLENC, B.; LINDELOW, M. 20 Years of Health System
Reform in Brazil: An Assessment of the Sistema nico de Sade. Washington, DC:
World Bank, 2013.
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. As entidades de Assistncia
Social Privadas sem Fins Lucrativos no Brasil 2006. Rio de Janeiro: IBGE, 2007.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/economia/peas/2006/assistencia_social_privada2006.pdf. Acesso em: 30 ago. 2014.


______. Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2013. Perfil dos Municpios
Brasileiros. Rio de Janeiro: IBGE, 2014. Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/
home/estatistica/economia/perfilmunic/2013/default.shtm. Acesso em: 30 ago. 2014.
INEP. Insituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira. Sinopses
Estatsticas da Educao Superior - Graduao. sinopse_educacao_superior_2012.
zip. Braslia, DF: INEP, 2012. Disponvel em: <http://portal.inep.gov.br/superior-censosuperior-sinopse>. Acesso em: 30 ago. 2014.
______. Censo Escolar da Educao Bsica 2013. dados_finais_censo_escolar_2013_anexoI.xlsx. Braslia, DF: INEP, 2013. Disponvel em: <http://portal.inep.
gov.br/basica-censo>. Acesso em: 30 ago. 2014.
JACCOUD, L. Programa Bolsa Famlia: proteo social e combate pobreza no Brasil.
Revista do Servio Pblico Braslia, Braslia, v. 64, n. 3, p. 291-307, jul/set 2013.
LIBNEO, J. C.; OLIVEIRA, J.F.; TOSCHI, M.S. Educacao escolar: politicas, estrutura
e organizacao. Sao Paulo: Cortez, 2010.
LINDERT, K.; VINCENSINI, V. Social Policy, Perceptions and the press: an analysis
of the medias treatment of conditional cash transfers in Brazil.Washington DC: World
Bank, 2010. (SP Discussion Paper n. 1008).
LOBATO, L. V. C.; RIBEIRO, J.M.; VAITSMAN, J. Changes and challenges in Brazilian
health care system. In: ROUT, Himashu Sekhar (Ed.). Health Care Systems around
the world - a global survey. New Dehli: New Century Publications, 2011, pp384-405.
PAES-SOUSA, R. Plano Brasil sem Misria: incremento e mudana na polticade
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PAES-SOUSA, R.; HELLMANN, A. Monitoring and evaluation systems: recent advances in Brazils federal public administration. In: VAITSMAN, J.; RIBEIRO, J.M.; LOBATO, L. (Orgs.). Policy Analysis in Brazil. Bristol: Polity Press, 2013.
PAIM, J. N. S.; TRAVASSOS, C.; ALMEIDA, C.; BAHIA, L.; MACINKO, J. Sade no Brasil 1 (Sries). O sistema de sade brasileiro: histria, avanos e desafios. The Lancet. 9
maio 2011. Disponvel em: < http://download.thelancet.com/flatcontentassets/pdfs/
brazil/brazilpor1.pdf>. Acesso em: 12 ago. 2014.
PINHEIRO, M.M.B. O CNAS: Entre o interesse publico e o provado. 2008. 130f. Tese
(Doutorado em Servio Social) Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo, So
Paulo, 2008.

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

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APRESENTAO
LIGIA MORI MADEIRA
Professora do Departamento e do Programa de Pos-Graduacao em
Ciencia Politica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Doutora em Sociologia (UFRGS). Coordenadora do GT de Avaliacao de
Politicas Publicas do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo
(CEGOV/UFRGS).

14

A ltima dcada vivencia uma retomada do debate sobre desenvolvimento


na Amrica Latina e especialmente no Brasil. Aps um perodo de ruptura com
o nacional-desenvolvimentismo e uma redefinio da agenda pblica, inspirados
nos ditames do Consenso de Washington, a partir da dcada de 2000, a perspectiva pr-desenvolvimentista gana, progressivamente, espao (DINIZ, 2011). O contexto latino- americano tem sido propcio para essa retomada1, tornando o desenvolvimento e sua busca de bem-estar coletivo, a partir da expanso das liberdades
dos cidados (SEN, 1999, 2001) um conceito-chave para a construo dos projetos
polticos nesses pases.
Em um pas como o Brasil, com um legado de dficits de poder infraestrutural e legal, somado a nveis muito elevados de desigualdade e de excluso social, a
retomada do papel do Estado, ocupando novamente o centro dos acontecimentos,
(1) A partir do incio do novo milnio, o cenrio poltico latino-americano mudou substancialmente mediante um movimento de inflexo esquerda por via eleitoral. [] a emergncia de novos governos deflagrou um debate em torno da necessidade de redefinio de
prioridades da agenda pblica para alm da estabilizao e da rigidez fiscal. Ascendem ao
primeiro plano temas antes relativamente relegados. Entre tais temas, cabe destacar: a
reduo da excluso social, o inconformismo diante de uma posio perifrica na ordem
internacional, a aspirao por transformaes na geopoltica mundial, pela busca de autonomia e pelo reforo da integrao regional, pela diversificao de parcerias e alianas, pela
revitalizao do debate sobre as reformas sociais, ou, ainda, pela defesa de novas formas de
insero no mercado internacional (DINIZ, 2011, p. 502).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

tem sido central. Buscando uma ruptura com o impasse entre estabilizao e desenvolvimento, a nfase deslocou-se para temas como a retomada do crescimento
econmico e polticas de gerao de emprego, preconizando o fortalecimento do
Estado e do mercado como condio necessria para garantir o crescimento a taxas
elevadas, fator indispensvel para a reduo da desigualdade social (DINIZ, 2011).
Nesse novo cenrio, as polticas pblicas sociais assumem uma grande
centralidade. A partir da consagrao das bases de nosso complexo sistema de proteo social baseado em princpios de universalidade, seguridade e cidadania na
Constituio Federal de 1988 (FAGNANI, 2011), o desafio tem sido a coordenao,
a abrangncia em termos de universalidade e integralidade e a qualidade dos
bens e servios oferecidos (CASTRO, 2012).
O modelo de desenvolvimento escolhido pelo Brasil integra desenvolvimento econmico e incluso social. Tal modelo coloca a poltica social no centro da
estratgia de desenvolvimento e baseia-se em um conjunto relevante de iniciativas,
tais como combate pobreza e reduo da desigualdade, a valorizao real do salrio mnimo, programas de fortalecimento da agricultura familiar, defesa e proteo
do emprego formal e ampliao da cobertura previdenciria (CAMPELLO, 2013).
Em termos de investimentos e resultados, verifica-se que
os aportes crescentes de recursos pblicos em polticas sociais tm gerado
impactos importantes nas condies de vida da populao brasileira nas
ltimas dcadas e, particularmente, nos ltimos dez anos. De um patamar,
nos anos 1980, de gastos em polticas sociais da ordem de 13% do valor do
Produto Interno Bruto (PIB), mais recentemente, o pas passou a investir um
montante de quase 25% do PIB na rea social, somados os recursos do governo federal, dos estados e dos municpios (JANNUZZI; PINTO, 2013, p. 181).

possvel verificar grandes avanos nos indicadores econmicos e sociais


brasileiros na ltima dcada (BRASIL, 2013): ampliao do PIB per capita, queda
na desigualdade medida pelo Coeficiente de Gini, queda na pobreza extrema; uma
ampliao nos empregos formais e a diminuio da taxa de desocupao da populao economicamente ativa; aumento da esperana de vida ao nascer e queda na
mortalidade infantil; aumento da taxa de frequncia escolar, ampliao dos anos
de estudo por idade e queda na taxa de analfabetismo. Os indicadores sociais brasileiros apontam avanos em relao populao em geral e, via de regra, avanos
regionais. No entanto, um olhar sobre os grupos vulnerveis demonstra a persistncia das dificuldades de desenvolvimento.
A obra em questo busca contribuir com esse debate, enfocando o papel das
polticas pblicas e de sua avaliao no Brasil contemporneo, tendo em conta o
comprometimento com o aprofundamento da democracia, a reduo das desigualdades sociais e o fortalecimento da insero internacional do Brasil.

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

15

O livro est organizado em trs sees: a primeira est voltada a debater


a relao entre desenvolvimento e polticas pblicas no Brasil. Nesse captulo introdutrio escrito por Jorge Abraho de Castro e Mrcio Gimene de Oliveira e intitulado Polticas Pblicas e Desenvolvimento, os autores contribuem para o debate
sobre as conexes entre o padro de desenvolvimento e as polticas pblicas em
curso no Brasil contemporneo, as quais possuem forte influncia das estruturas
de proteo social da poca de aplicabilidade do welfare state. Analisando o caso
do Brasil a partir de cinco dimenses (social, econmica, ambiental, territorial e
poltico-institucional), os autores sustentam que, quando concebidas e implementadas de forma a potencializar suas conexes e sinergias, as polticas pblicas favorecem o desenvolvimento em suas mltiplas dimenses.

16

A segunda seo faz uma discusso sobre monitoramento e avaliao de


polticas pblicas, apresentando debates terico-metodolgicos e relatos de experincias. No primeiro captulo intitulado Estrutura Normativa e Implementao de
Polticas Pblicas, os autores Luciana Leite Lima e Luciano DAscenzi demonstram
que a implementao de polticas pblicas vem recebendo cada vez mais ateno
por parte do sistema poltico, das burocracias e dos grupos sociais. Segundo eles
isso se deve crescente importncia do tema das capacidades estatais necessrias
para atender a demandas cada vez mais amplas e complexas da sociedade juntamente a uma mudana recente de perspectiva na relao do desenho da poltica e
o sucesso desta. Nesse contexto, o trabalho se debrua sobre os modelos de anlise
de implementao de polticas pblicas, apresentando abordagens analticas baseadas no controle, na interao e na cognio, e analisando a implementao do
Sistema nico de Sade considerando a diretriz da descentralizao.
No segundo captulo, Avaliao de Polticas Sociais no Brasil: o caso do Programa Bolsa Famlia, Marlia Patta Ramos e Luciana Leite Lima analisam a presena
da prtica de avaliao de aes governamentais, tais como projetos, programas e
polticas estatais no Brasil. As autoras salientam a necessidade de rigor metodolgico para inferncias causais, tendo como objeto concreto o Programa Bolsa Famlia (PBF). O captulo apresenta um panorama sobre o histrico da avaliao no
pas, demonstrando o grande avano ocorrido nos ltimos anos, por intermdio da
criao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) em 2006, e seu
arsenal de plataformas informacionais. Por fim, discutem os aspectos da avaliao
de impacto do PBF e seu desenho de pesquisa.
No terceiro captulo, Desenvolvendo Capacidade para Monitorar e Avaliar: o
caso da SAGI/MDS, Aline Hellmann, Paulo de Martino Jannuzzi e Patricia Augusta
Ferreira Vilas Boas apresentam o papel da capacitao dos gestores pblicos para
a construo de capacidades de Monitoramento e Avaliao (M&A), tendo como
foco o esforo do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) para construir ca-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

pacidade em M&A por meio da capacitao de trabalhadores do Sistema nico da


Assistncia Social (SUAS). Os autores demonstram que os desafios institucionais
e pedaggicos da capacitao constituem uma etapa importante na institucionalizao de sistemas de monitoramento e avaliao (SM&A) de polticas pblicas no
Brasil.
No ltimo captulo da seo, intitulado Monitoramento e Avaliao: qualificando a gesto da assistncia social na Regio Metropolitana de Porto Alegre, as autoras Lgia Mori Madeira, Luciana Pazini Papi, Aline Hellmann e Ana Jlia Possamai buscam investigar o papel da implementao de setores de monitoramento e
avaliao e sua relao com a qualificao da gesto pblica da rea de assistncia
social municipal, tendo com objeto de anlise os municpios de Alvorada, Canoas e
So Leopoldo, todos pertencentes Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA).
A terceira seo do livro trata da anlise setorial de polticas pblicas no
Brasil, enfocando algumas reas de polticas sociais como a assistncia social, a
sade, a educao e a segurana pblica. No primeiro captulo, O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome: uma nova construo institucional, os autores
Edgar Pontes de Magalhes e Laura da Veiga no s descrevem a criao, em 2004,
e a evoluo do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
como examinam seu papel na expanso das polticas sociais, o arcabouo bsico da
proteo social no Brasil, a partir dos anos 1990, o qual rene aes integradoras
sob a responsabilidade de vrias reas do governo federal, com agendas, prioridades e desafios prprios. Com um olhar especial ao Programa Bolsa Famlia (PBF),
trabalham na anlise da capacidade dos municpios e estados em estimular as sinergias entre a transferncia de renda e outros mecanismos de incluso e promoo social.
No segundo captulo, Soraya Vargas Crtes, em O Sistema nico de Sade no
Brasil: uma avaliao, investiga a ao do movimento sanitrio como uma policy
community na valorizao da garantia de direitos de acesso sade. A autora, descrevendo o incio do processo de reforma ao longo dos anos 1980, a implementao do SUS e sua gesto descentralizada e, por fim, a poltica reformista como um
todo, sustenta a ideia de que o projeto sanitarista no obteve o sucesso completo a
que se propunha, principalmente em termos de universalidade.
No terceiro captulo, Polticas Pblicas de educao no Brasil: reconfiguraes e
ambiguidades, Nal Farenzena e Maria Beatriz Luce analisam o processo de democratizao da educao, vista como um direito social, por intermdio do aumento
contnuo da ao estatal. As autoras sustentam que essa expanso da presena do
Estado se d a partir de polticas pblicas, isto , fluxos de decises e aes em que
se interpe a autoridade estatal, apresentando o contexto sociopoltico do direito
educao, juntamente lgica das competncias federativas, um panorama da corre-

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

17

lao da poltica de educao e garantias, e por fim, alguns desafios desses processos.
No quarto captulo, escrito por Letcia Maria Schabbach e intitulado A
agenda da segurana pblica no Brasil e suas (novas) polticas, a autora analisa o processo de consolidao dos conceitos de segurana cidad ou polticas pblicas
de segurana desde meados da dcada de 1990, poca considerada, por alguns
autores, de virada progressista da rea, destacando a intensificao das relaes
governamentais, com a exemplificao do Programa Nacional de Segurana com
Cidadania (PRONASCI), caminhando ao movimento de municipalizao da segurana pblica.
Por fim, no ltimo captulo, Poltica no contributiva e Diretos sociais: o caso
da assistncia social, Tiago Martinelli discorre sobre a estruturao do modelo socioassistncial na busca pela garantia de direitos sociais no Brasil, a partir de seus
marcos, iniciando pela Lei Orgnica da Assistncia (LOAS), passando pela Poltica
Nacional da Assistncia Social (PNAS), at chagar na criao do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS), todos visando gratuidade e universalidade e ressaltando a necessidade do monitoramento e da avaliao das aes.
Boa leitura a todos!

18

REFERNCIAS
BRASIL. Indicadores de Desenvolvimento Brasileiro. Braslia, DF: Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto/Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome/Ministrio da Educao/Ministrio da Sade/Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica, 2013. Disponvel em: http://189.28.128.178/sage/sistemas/apresentacoes/arquivos/indicadores_de_desenvolvimento_2013.pdf. Acesso em: 04 jul. 2014.
CAMPELLO, Teresa. Uma dcada derrubando mitos e superando expectativas. In:
CAMPELLO, Teresa e NERI, Marcelo Cortes (Orgs.). Programa Bolsa Famlia: Uma
Dcada de Incluso e Cidadania. Braslia, DF: IPEA, 2013.
CASTRO, Jorge Abraho de. Poltica social e desenvolvimento no Brasil. Economia e
Sociedade, Campinas, v. 21, Nmero Especial, p. 1011-1042, dez. 2012.
DINIZ, Eli. O contexto internacional e a retomada do debate sobre desenvolvimento
no Brasil contemporneo (2000/2010). Dados, v. 54, n. 4, 2011, p. 493-531.
FAGNANI, Eduardo. Seguridade Social: a experincia brasileira e o debate internacional. Anlises e propostas, n. 42, dezembro de 2011.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

JANNUZZI, Paulo de Martino; PINTO, Alexandro Rodrigues. Bolsa Famlia e seus impactos nas condies de vida da populao brasileira: uma sntese dos principais achados da pesquisa de avaliao de impacto do Bolsa Famlia II. In: CAMPELLO, Teresa e
NERI, Marcelo Cortes (Orgs.). Programa Bolsa Famlia: Uma Dcada de Incluso e
Cidadania. Braslia, DF: IPEA, 2013.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como Liberdade. So Paulo: Companhia das Letras, 1999.
SEN, Amartya. Desigualdade reexaminada. Rio de Janeiro: Record, 2001.

19

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

[CAPTULO]

POLTICAS PBLICAS
E DESENVOLVIMENTO
JORGE ABRAHO DE CASTRO
Doutor em Economia pelo Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas (Unicamp). Diretor de Planejamento da
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.
MRCIO GIMENE DE OLIVEIRA
Economista pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
Mestre em Geografia pela Universidade de Braslia (Unb) e
Doutor em Geografia pela UFRJ. Analista de Planejamento e
Oramento e Coordenador Geral de Gesto do Conhecimento na
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos (SPI) do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

INTRODUO
A histria do processo de desenvolvimento da maioria dos atuais pases
desenvolvidos contou com a consolidao e com a permanncia, no largo prazo, de
forte ao do Estado. Essa ao, em toda sua diversidade e complexidade, trouxe
influncias e consequncias em diversos elementos conformadores da economia,
da sociedade e do mercado, como, por exemplo, a montagem de fortes estruturas
de proteo social no chamado welfare state.
Em geral, as Constituies e demais instituies adotadas procuraram se estruturar em torno de um projeto de desenvolvimento fruto das disputas polticas e
correlaes de foras entre diferentes segmentos sociais , estabelecendo direitos e deveres de cada cidado de acordo com o referido projeto, sendo as polticas pblicas um
dos meios mais importantes de concretizao dos direitos e dos deveres pactuados.
No caso do Brasil, a Constituio vigente estabelece como objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: construir uma sociedade livre, justa e
solidria; garantir o desenvolvimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; e promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de
discriminao. Alm disso, desde a sua promulgao a Constituio tem sido um
elemento norteador da formulao e da implementao de polticas pblicas que
contribuam para o alcance desses objetivos pactuados.
Embora o perodo de 1930 a 1980 costume ser apontado como um dos momentos importantes da promoo do desenvolvimento no Brasil, s a partir do incio
do presente sculo que o pas passou a experimentar a formulao e a implementao de polticas pblicas voltadas para a promoo do desenvolvimento num sentido
socialmente mais inclusivo do que o praticado anteriormente. Dessa constatao
deriva a motivao do presente artigo, que tem como objetivo contribuir para o debate sobre as conexes entre o padro de desenvolvimento e as polticas pblicas em
curso no pas. Seria demasiado pretensioso, e fadado ao fracasso, tentar neste breve
artigo abarcar todas as possibilidades que os temas aqui tratados ensejam. Ainda
assim, os autores entendem que esforos de sntese como o aqui apresentado, apesar
de todas as suas limitaes, podem contribuir para esse necessrio debate1.
A primeira seo apresenta breve contextualizao acerca das conexes entre polticas pblicas e desenvolvimento. Na segunda seo, analisado o caso do
(1) Os autores agradecem aos dirigentes e tcnicos da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI) e ao professor
Ricardo Bielschowsky pelos ricos debates que resultaram na publicao de dois relatrios de
avaliao da dimenso estratgica do Plano Plurianual (PPA) da Unio para o perodo 20122015 (BRASIL, 2013, 2014) e contriburam em grande medida para a elaborao do presente
artigo, isentando-os de responsabilidade pelas anlises e proposies aqui realizadas.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

21

Brasil a partir de cinco dimenses: social, econmica, ambiental, territorial e poltico-institucional. Por fim, breves consideraes finais encerram o artigo.

POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO: CONEXES


Esta seo apresenta a discusso sobre as principais relaes entre as polticas pblicas e o processo de desenvolvimento. Para tanto, foi norteadora a ideia
de que o processo de desenvolvimento de um pas abrange muito mais do que o
campo de reflexo da economia, incluindo tambm elementos relativos anlise
das relaes sociais, das instituies, e das dinmicas ambientais e territoriais. Referindo-se teoria do desenvolvimento econmico, Furtado (1961) j alertara que
tal teoria no cabe nos termos gerais das categorias de anlise econmica. A anlise econmica no nos pode explicar a dinmica das mudanas sociais seno de
maneira limitada. Contudo, ela pode identificar alguns mecanismos relaes estveis entre variveis quantificveis do processo de desenvolvimento econmico.

22

Para que se compreenda o papel das polticas pblicas na promoo do desenvolvimento, importante situar os conceitos aos quais se referecada termo em
discusso. A tarefa mais complicada do que parece primeira vista, pois as polticas pblicas e os processos de desenvolvimento tm aspectos bastante dinmicos,
uma vez que, em sua trajetria histrica, cada sociedade reconhece problemas e
prope solues de acordo com suas capacidades. Ou seja, tais processos constituem, em cada sociedade, polticas com maior ou menor abrangncia e com caractersticas prprias, estando, na maior parte do tempo, em construo ou em reforma.
Apesar de todas as dificuldades e limitaes, o termo desenvolvimento ser
aqui entendido como a capacidade de determinada sociedade superar os entraves
realizao de suas potencialidades. A partir dessa leitura, o desenvolvimento pode
ser abordado em mltiplas dimenses, sempre levando em considerao as especificidades histricas e espaciais de cada sociedade2.
Por sua vez, as polticas pblicas sero aqui entendidas como o conjunto de
polticas, programas e aes do Estado, diretamente ou por meio de delegao, com
objetivo de enfrentar desafios e aproveitar oportunidades de interesse coletivo. Tais
polticas, programas e aes concretizam-se na oferta de bens e servios que atendam
s demandas resultantes das disputas polticas acerca do que ou deveria ser de inte-

(2) Diante da vasta literatura sobre desenvolvimento, tomaremos como referncia neste artigo os trabalhos de List (1986), Myrdal (1972), Hirschman (1960), Chang (2004), Reinert
(2007), Furtado (1961), Furtado (1992), Furtado (2011), Tavares (1998) e Tavares (2002).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

resse pblico3. O conceito de poltica pblica pressupe, portanto, o reconhecimento


de que h uma rea ou domnio da vida que no privada ou somente individual. Independentemente da escala, as polticas pblicas remetem a problemas que so pblicos, em oposio aos problemas privados. Nas sociedades contemporneas, cabe
ao Estado prover polticas pblicas que atendam aos anseios da sociedade. Para que
as funes estatais sejam exercidas com legitimidade, preciso haver planejamento e
permanente interao entre governos e sociedade, de forma que sejam pactuados objetivos e metas que orientem a formulao e a implementao das polticas pblicas.
Pode-se dizer que as polticas pblicas, como sugerido no esquema proposto
na figura a seguir, do partida a um circuito de influncias bastante complexo em
diversos fatores do desenvolvimento, esquematicamente aqui divididos em cinco
grandes dimenses: social, econmica, ambiental, territorial e poltico-institucional. Os resultados esperados do processo de desenvolvimento, considerando essas
dimenses, vo depedender das combinaes de polticas pblicas conduzidas pelo
diversos Estados nacionais. Para o entendimento desse modelo simplificado, importante, primeiro, determinar o que compreende cada dimenso.
Comeando pela dimenso social, argumenta-se que ela ter as polticas sociais como eixo principal, sendo composta por um conjunto de polticas, programas
e aes do Estado que se concretizam na garantia da oferta de bens e servios, nas
transferncias de renda e na regulao de elementos do mercado. Para tanto, as polticas sociais buscam realizar a justia social mediante dois objetivos conjuntos: a
proteo social, a qual se manifesta na seguridade social, que tem como ideia fora a
solidariedade, apesar do critrio do seguro social ainda prevalecer em grande parte
dos pases)4; e a promoo social, entendida como a resultante da gerao de igualdades, oportunidades e resultados para indivduos e/ou grupos sociais, para dar
respostas aos direitos sociais5 e a outras situaes no inclusas nos direitos, as quais
dizem respeito s contingncias, necessidades e riscos que afetam vrios dos componentes das condies de vida da populao, inclusive os relacionados pobreza e
desigualdade. O processo de universalizao deve conseguir atingir as populaes
(3) Conforme Dias e Matos (2011), considerada uma rea do conhecimento contida na Cincia Poltica, as polticas pblicas foram adquirindo autonomia e status cientfico a partir
de meados do sculo 20 na Europa e nos Estados Unidos. Especialmente a partir de 1951,
com a publicao de O processo governamental, de David B. Truman, e As cincias polticas, de
Daniel Lerner e Harold D. Lasswell. No Brasil, os estudos especficos sobre polticas pblicas
s avanariam de forma mais intensa a partir do final da dcada de 1970, com a publicao
de trabalhos sobre a formao histrica das aes de governo.
(4) Para o caso brasileiro, ver: Teixeira (1992); Fleury (2005); Vianna (1998); Sposati (2009).
(5) Para Esping-Andersen (1991), a introduo dos direitos sociais modernos implica um
afrouxamento do status de pura mercadoria dos indivduos. Para Marshal (1967), os direitos sociais corresponderiam ao direito a um mnimo de bem-estar econmico, ao direito de
participar, por completo, na herana social e levar a vida de um ser civilizado de acordo com
os padres que se estabelecem na sociedade.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

23

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Fonte: Elaborao prpria.

POLTICO/
INSTITUCIONAL

AMBIENTAL

TERRITORIAL

SOCIAL

ECONMICO

DIMENSES

Fortalecimento do
Estado, planejamento,
gesto e participao

Poltica de
desenvolvimento
regional

Poltica
internacional
soberana

Produo com
sustentabilidade
e inovao

Infraestrutura
Econmica e social

Poltica social, proteo


e promoo social
(garantia de direitos)

Macroeconmica (fiscal,
cambial, monetria e
creditcia)

POLTICAS

Ampliao da participao
poltica e social

Conservao e
recuperao ambiental

Fomentar as potencialidades
locais e regionais

(indivduos e grupos em resposta a direitos,


riscos, contingncias e necessidades sociais)

Solidariedade

Igualdades Oportunidades/Resultados

(gerao, utilizao e fruio das capacidades


de indivduos e grupos sociais)

Aumento da
inovao e produtividade

Diminui/aumenta
custos de produo

Investimento (ampliao da
infraestrutura econmica e social)

Consumo das famlias, grupos e indivduos


Consumo intermedirio

OFERTA

DEMANDA

(SEGURIDADE SOCIAL)

PROTEO SOCIAL

PROMOO SOCIAL

CIRCUITO DE INFLUNCIA

Figura 1 Forma simplificada das conexes entre polticas pblicas e desenvolvimento

24
Soberania nacional

Ampliao
da Democracia

INSTITUCIONAL

Proteo

AMBIENTAL

Reduzir
desigualdades

TERRITORIAL

Aumento
de capacidades

Distribuio
de Renda

Solidariedade
social

SOCIAL

Estabilidade da
macroeconomia

Aumento da
Produtividade

Crescimento
da economia

ECONMICO

RESULTADOS
ESPERADOS

mais pobres com bens e servios de boa qualidade6. No entanto, as vrias formas
e possibilidades de implementao da poltica social levam a diferentes tipos e/ou
padres de atuao governamental na resoluo das questes sociais.
A dimenso econmica se caracteriza por polticas macroeconmicas e de financiamento que buscam garantir os objetivos de estabilidade macroeconmica e
de crescimento, em alguns casos podendo ter preocupaoes com a redistribuio
de renda. Alm disso, nessa dimenso as polticas pblicas podem dar curso e velocidade aos investimentos em produo e consumo de massa e investimentos em infraestrutura econmica e social. Tambm so importantes as polticas voltadas para
potencializar o processo de inovao, fortalecendo os encadeamentos produtivos.
Para um enfoque dessa natureza, a demanda agregada consumo das famlias, gastos do governo, investimentos e exportaes lquidas cumpre um papel
proeminente para explicar o processo de crescimento. Na determinao da demanda,
o padro de atuao do governo um elemento importante, e quanto maior o compromisso social do governo, maior a importncia dos gastos sociais. Ou seja, a demanda
agregada afetada diretamente quando o gasto com os investimentos em infraestrutra, com as transferncias de renda e com a prestao de bens e servios permitem a
manuteno/alterao da distribuio pessoal e funcional da renda, com consequncias para o respectivo padro de consumo dos indivduos, famlias e grupos.
Em sociedades heterogneas, quanto mais amplas forem as rendas manejadas
e destinadas s camadas mais pobres, maior a capacidade de alterao do padro, gerando a possibilidade de ampliao da demanda agregada com capacidade de criar um
amplo mercado interno de consumo7. Em contrapartida, tambm importante para
a economia a garantia da oferta de bens e servios sociais, pois, para sua implementao, estes trazem consigo a necessidade de aumento dos gastos na contratao de pessoal, construo, manuteno e equipamentos em escolas, hospitais e postos de sade, bem como na compra de livros, medicamentos e de outros insumos estratgicos8.
(6) A respeito desse tipo de abordagem, ver Sen (2001, 2009, 2011), Rawls (1992), Cepal
(2007) e Delgado e Theodoro (2005).
(7) A hiptese de que os recebimentos de renda de cidadania transformam-se em gasto em bens
de consumo popular, equipara a assertiva os trabalhadores gastam o que ganham, numa outra
equivalente: os pobres gastam o que ganham. Esta tese nos leva, admitindo o princpio da demanda efetiva (sentido de determinao da renda e produto pelas variveis de gasto macroeconmico), a atribuir sentido causal ao gasto social. A causalidade aqui tem a ver com as variaes
de curto prazo do gasto social, co-determinando (sic) a renda dos familiares pobres e sustentando a produo e o consumo popular de bens-salrios (DELGADO; THEODORO, 2005, p.426 ).
(8) De acordo com o modelo de Kalecki, algumas restries so importantes a serem consideradas, uma vez que a melhor distribuio da renda e o aumento da demanda de bens dos trabalhadores elevariam a demanda agregada para um patamar superior, e isso apenas significaria
crescimento sustentvel se houvesse capacidade de oferta desses mesmos bens. Ou seja, esse
mecanismo funciona se houver capacidade ociosa para atendimento. Caso a economia esteja
em pleno emprego, esse crescimento da demanda acarretar presses inflacionrias, sem que
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

25

Pelo lado da oferta agregada, argumenta-se que as polticas pblicas, principalmente em seu objetivo de ampliao das habilidades, capacidades e incluso produtiva da populao, so tambm elemento determinante para o progresso tcnico
e para aumento da produtividade do trabalho, fatores decisivos para o crescimento
econmico, alm de facilitar a elevao dos salrios e a queda da pobreza. Ademais,
tambm podem significar melhor distribuio de renda com queda da desigualdade,
a depender, no caso, do resultado em termos de ampliao da renda do fator trabalho.
A dimenso ambiental, por sua vez, tem como centro a sustentabilidade,
associando o desenvolvimento produtivo a um meio ambiente equilibrado e saudvel, pelo uso adequado dos recursos naturais, tais como os recursos hdricos,
as florestas, o solo e os recursos minerais. No que diz respeito s questes ambientais, as polticas pblicas podem e devem cumprir papel relevante, buscando a
recuperao e preservao do meio ambiente como critrio para o desenho e para
a implementao dos programas e das aes. Em contrapartida, os problemas ambientais, quando de sua ocorrncia, atingem fortemente as populaes mais pobres, forando ainda mais a necessidade de aperfeioamento das polticas pblicas.

26

Na dimenso territorial, as polticas pblicas tendem a buscar, essencialmente, a distribuio pelo territrio nacional de condies mais adequadas de
acesso a bens e servios, e a redistribuio de oportunidades e renda, fortalecendo
e estimulando as potencialidades de cada territrio. A atuao do Estado nesse
sentido fundamental, pois o jogo das foras de mercado tende, em geral, a aumentar e no a diminuir as desigualdades territoriais. Isso porque, a partir de uma
aglomerao inicial verificada em determinada localidade, ocorrem economias de
escala e externalidades tecnolgicas, atraindo novos recursos que reforam circularmente a expanso do mercado. O primeiro empreendedor cria facilidades para a
implantao de novos empreendimentos, contribuindo para o sucesso das iniciativas subsequentes (MYRDAL, 1972).
J a dimenso poltico-institucional envolve a promoo da insero internacional soberana e o contnuo fortalecimento do Estado e das instituies em um
regime democrtico que estimule a participao e a incluso social. Nesse sentido,
Evans (2010, p.37) chama a ateno que tanto os tericos quanto os formuladores
de polticas no podem ignorar o papel fundamental das instituies estatais na
criao bem-sucedida do desenvolvimento. Como adverte Chang (2004), contudo, muitas instituies atualmente imprescindveis ao desenvolvimento so mais
a consequncia do que causa do desenvolvimento econmico e social das naes.
ocorra crescimento da economia. O resultado que o processo de distribuio ser anulado,
pois a inflao corroeria o salrio real do trabalhador. Uma sada seria uma maior demanda por
produtos estrangeiros necessrios a cobrir a demanda, o que acarretaria um aumento das importaes. Logicamente, para pases em desenvolvimento que tradicionalmente tm escassez
de divisas, essa presso pode levar ao aprofundamento dos desequilbrios no Balano de Pagamentos, que teria repercusses negativas para o pas e para o seu processo de crescimento.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

As conexes entre os principais itens apresentados no esquema da figura


anterior dependem tambm do tamanho e da qualidade das polticas pblicas envolvidas. Isso porque, dependendo do tamanho de sua cobertura, da qualidade dos
bens e servios ofertados populao, e da abrangncia do investimento pblico
conduzido pelo Estado, torna-se elemento importante a ser considerado para o ritmo de expanso da atividade crescimento econmico e tambm para a qualidade
dessa expanso aumento da produtividade , como apresentado na Figura 19.

POLTICAS PBLICAS E DESENVOLVIMENTO


NO BRASIL CONTEMPORNEO

A partir do modelo analtico proposto anteriormente, apresenta-se, nesta seo, uma anlise da relao entre polticas pblicas e o padro de desenvolvimento que
est ocorrendo atualmente no Brasil. Priorizaram-se na anlise as cinco dimenses:
econmica, social, territorial, ambiental e poltico-institucional. Para a consecuo
da anlise, foram fundamentais os esforos de monitoramento e avaliao do Plano
Plurianual (PPA) da Unio para o perodo 2012-2015, realizado anualmente pela SPI/
MPOG, os quais, por sua vez, utilizam informaes de diversas fontes, dentre as quais
destacamos o Sistema Integrado de Planejamento e Oramento (SIOP), os relatrios
de acompanhamento do Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) e as pesquisas domiciliares feitas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)10.
DIMENSO SOCIAL
O Estado brasileiro atualmente desenvolve um conjunto diversificado de
polticas pblicas voltadas rea social, que so apresentadas resumidamente na
Figura 2, a seguir. Essas polticas circunscrevem-se no interior de organismos estatais que esto preparados para efetuar uma srie de programas e aes de trs tipos
bsicos: (i) garantia de renda; (ii) garantia da oferta de bens e servios sociais; e
(iii) regulao. As duas primeiras ocorrem principalmente mediante gastos pblicos pelo aparato do Estado, e a ltima envolve poucos gastos e mais recursos de
poder para regular o comportamento dos agentes econmicos.

(9) Esse tipo de enfoque segue Kalecki (1954, 1975), Thirlwall (1975) e Tavares (1998). Mais
recentemente, na mesma perspectiva, o IPEA (2010c) e os trabalho de Amitrano (2011) e
Bruno et. al (2009) so interessantes por buscarem uma abordagem especfica ao estudo do
crescimento econmico de mdio e longo prazo que leva em conta elementos de demanda e
de oferta, e fatores institucionais, bem como a interao entre eles.
(10) Ver, especialmente, Brasil (2013, 2014).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

27

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Gerao, utilizao e fruio


das capacidades de indivduos
e grupos sociais

Fonte: Elaborao prpria.

POLTICA
SOCIAL

Solidariedade e seguro social a


indivduos e grupos em resposta
a direitos, risco, contingncias
e necessidades sociais

PROMOO SOCIAL
(oportunidades
e resultados)

PROTEO SOCIAL
(seguridade social)

Figura 2 Polticas setorias e transversais da poltica social brasileira

28
Cultura

Desenvolvimento Agrrio

Educao

Trabalho e renda

Infraestrutura Social
(habitao, urbanismo,
saneamento bsico)

Assistncia Social e
Segurana Alimentar
e Nutricional

Sade

Previdncia Social Geral


e do Servidor Pblico

POLTICAS
SETORIAIS

Povos Indgenas

LGBT

Pessoas com deficincia

Idosos

Juventude

Crianas e Adolescentes

Igualdade Racial

Igualdade de gnero

AGENDA
TRANSVERSAL

As polticas de garantia de renda ocorrem principalmente na modalidade


transferncias monetrias, cujas formas mais comuns so aposentadorias, penses, seguro-desemprego e auxlio monetrio famlia.Estas consistem em transferncias em dinheiro que os beneficirios podem gastar no mercado segundo suas
preferncias, sem restries ou determinaes polticas. Contudo, elas podem no
ser transferncias incondicionadas, uma vez que os indivduos necessitam cumprir certos requisitos para se beneficiarem de alguns programas, como no caso do
Programa Bolsa Famlia (PBF). Existem tambm aes de garantia de renda no
monetrias, que buscam ofertar condies aos indivduos e grupos para que eles
possam gerar sua prpria renda, tais como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf).
Os nmeros dos beneficirios envolvidos nesse tipo de poltica so bastante
expressivos, como pode ser constatado de forma resumida na Figura 2. No Regime
Geral de Previdncia Social (RGPS), por exemplo, so distribudos mensalmente
cerca de 28 milhes de benefcios; no Regime Pblico de Previdncia Social (RPPS),
so distribudos cerca de 4,3 milhes de benefcios, ou seja, somente esses dois
regimes distribuem cerca de 32,3 milhes de benefcios, sendo grande parte deles
bastante superiores ao Salrio Mnimo (SM), e absorvem 11,5% do PIB. Alm disso, o Beneficio de Prestao Continuada (BPC) da assistncia social atende a 3,9
milhes de pessoas, sendo 2,1 milhes de pessoas com deficincias e 1,8 milho
de idosos. A transferncia direta de renda associada poltica de assistncia social
ainda composta pelo Programa Bolsa Familia (PBF), que voltado a famlias em
situao de grande vulnerabilidade, tendo sua relevncia associada especialmente
extenso da populao que alcana mais de 13,4 milhes de famlias em 2012
com recursos disponibilizados de forma contnua. Estima-se que esse programa
alcance cerca de 50 milhes de pessoas.
Essas polticas ampliaram de forma expressiva a importncia relativa das
transferncias monetrias na composio da renda das famlias. Nesse sentido,
embora as rendas do trabalho continuem majoritrias, sendo a maior fonte de
renda das famlias brasileiras, o sistema de garantia de renda da seguridade social
brasileira, ao ocupar espao maior, permitiu compensar as perdas de rendimento
observadas nos anos 1980 e 1990, recompondo a renda familiar. Essa expanso
da importncia das transferncias enquanto parcela da renda das famlias reflete
tambm uma expanso importante no percentual de domiclios/famlias alcanados por essas polticas sociais.
Alm desse vetor das polticas sociais, outro tipo de poltica importante
o da garantia da oferta de bens e servios sociais, que pode se dar de duas formas:
(i) produo, que implica a participao direta de organismos estatais na fabricao de bens e oferta de servios por exemplo, educao pblica e sade); e (ii)
proviso de bens e servios, que implica, por parte do Estado, destinar os recursos
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

29

financeiros para viabilizar bens e servios comunidade11.


Nesse tipo de ao da poltica social, ganha relevncia a poltica de educao, mediante a incluso de grupos populacionais cada vez maiores nas escolas e
nas universidades, em condies que, se ainda longe das ideais, melhoraram nos
ltimos anos. Pode-se dizer que o nmero de matrculas ampliou-se em todos os
nveis educacionais. Para tanto, conta com servios pblicos estruturados de alfabetizao, educao bsica, educao superior e ps-graduao. O nmero de
escolas disponveis no sistema chega prximo a 180 mil. Na educao bsica, esto empregados cerca de 2 milhes de professores dos quais 1,6 milho na rede
pblica. No ensino superior, so quase 340 mil docentes 120 mil em instituies
pblicas. Esse aparato fsico e humano se faz acompanhar da distribuio de alimentos e refeies, livros e materiais didticos, de servios de transporte escolar,
e do acesso aos meios digitais de aprendizagem e internet para alunos da rede
pblica da educao bsica.

30

Na rea da poltica de sade, a instituio do Sistema nico de Sade (SUS)


promoveu a unificao dos servios pblicos nessa esfera, assim como a universalizao do acesso a esses servios. Alm disso, organizou sua oferta de forma descentralizada, com a participao pactuada dos diversos nveis de governo: Unio,
estados e municpios. A prioridade ateno bsica incorporou s suas responsabilidades atividades de vigilncia sanitria e epidemiolgica, assistncia farmacutica e promoo da sade bucal. Com a introduo do programa Sade da Famlia
principal instrumento da poltica de ateno bsica , a cobertura sade foi
significativamente ampliada, especialmente nos municpios e localidades distantes dos grandes centros. Em termos de benefcios oferecidos, observa-se que o SUS
realiza, em mdia, 2,3 bilhes de procedimentos ambulatoriais por ano; 11 mil
transplantes; 215 mil cirurgias cardacas; 9 milhes de procedimentos de quimioterapia e radioterapia; e 11,3 milhes de internaes. Tanto na linha da ateno
bsica quanto na de medicamentos mais complexos, o SUS tem contribudo, com
maior ou menor xito, para ampliar o acesso a remdios e a tratamentos.
Outras polticas importantes de garantia da oferta de bens e servios
sociais so aquelas voltadas habitao e ao saneamento, que atualmente vm
fortalecendo seu aparato institucional com a criao de um ministrio que tem a
responsabilidade de implementar os programas e aes, e um agente de financiamento do porte da Caixa Econmica Federal.

(11) A proviso pblica no requer necessariamente produo pblica por exemplo, o governo pode garantir, por meio do financiamento pblico, o atendimento a um paciente que
necessite de uma cirurgia que s pode ser realizada em hospital particular; essa separao
requer, contudo, adequada regulao e fiscalizao da produo privada para que essa no
se afaste das metas fixadas pelas autoridades pblicas.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Na regulao, o foco reside na fixao de normas que regulem o comportamento dos agentes econmicos privados e pblicos um exemplo de mecanismo
regulador o controle de qualidade sobre a produo e a comercializao de medicamentos, alimentos etc. As polticas de regulao esto ganhando importncia crescente no papel a ser desempenhado pelo Estado, mas ainda se constituem
como prticas recentes. Por isso, os gastos desse tipo de ao referem-se apenas
manuteno das atividades do rgo regulador.
Nesse mbito, destaca-se a poltica de salrio mnimo, correspondente s
determinaes estatais relacionadas ao piso salarial legal, que tem influncia sobre o mercado de trabalho, mas que, no caso brasileiro, tem importncia tambm
como elemento determinante do valor dos benefcios previdencirios penses
e aposentadorias , e da assistncia social e do seguro desemprego. A quantificao da influncia do SM, para o ano de 2009, mostra um impacto direto de 21,9
milhes de benefcios das polticas sociais todos os meses. Alm disso, quando
computamos todos os valores conjuntamente, observa-se que os gastos com esses
benefcios podem chegar a 4,5% do PIB brasileiro. J a influncia da regulao
direta do SM no mercado de trabalho tem impacto diretamente no emprego de 8,8
milhes de pessoas, o que representa cerca de 10% da populao economicamente
ativa (PEA) ocupada. Alm disso, quando computamos todos os valores, observa-se que esses gastos podem chegar de 1,6% do PIB brasileiro.
Alm de expandir e materializar direitos, as polticas sociais viabilizam a
incorporao de milhes de brasileiros ao mercado, mediante, por exemplo, as
transferncias de renda e a oferta de bens e servios pblicos, o que aumenta o
bem-estar e proporciona maior justia social. Por outro lado, em sua atribuio
reguladora, as polticas sociais agem no sentido da reduo das desigualdades no
interior do mercado de trabalho via elevao do salrio mnimo, o que amplia a
renda disponvel e o acesso a bens e servios sociais, tambm reforando o bem-estar e a justia social. Estes dois movimentos se retroalimentam, possibilitando
a reduo das desigualdades sociais e regionais, o que, alm de ser autojustificvel,
gera como subproduto a ampliao do mercado interno.
DIMENSO ECONMICA
Na dimenso econmica, conforme aponta Bielschowsky (2012), a estratgia de desenvolvimento brasileira deve reconhecer a existncia de trs frentes de
expanso, movidas pela demanda trs motores do investimento: consumo de
massa, recursos naturais e infraestrutura, que devem ser turbinadas pela inovao tecnolgica e pela reativao de encadeamentos produtivos tradicionais.
Segundo o autor, essa frmula corresponde a um padro vivel de expanso econmica a longo prazo no Brasil tal como, no passado, deu-se com o processo de

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

31

industrializao12.
De acordo com essa argumentao, se os impulsos expanso da capacidade produtiva derivados dessas trs correntes de demanda efetiva vierem a ser adequadamente traduzidos em expanso do investimento no pas, o desenvolvimento
econmico brasileiro poder ser vigoroso nas prximas dcadas13. Especialmente
se os investimentos forem acompanhados por amplos processos de inovao e pelo
fortalecimento dos encadeamentos produtivos.

32

Nessa leitura, a inovao tecnolgica aparece como um turbinador fundamental por permitir transformar em ncleos estruturantes da economia nacional
atividades produtivas ainda inexistentes ou em fase incipiente como, por exemplo, o pr-sal e a utilizao sustentvel da biodiversidade , e inaugurar ou reforar
a existncia de encadeamentos produtivos com alta densidade tecnolgica. Isso
significar adensar as trs frentes de expanso, ampliar seus efeitos multiplicadores de renda e emprego, e reduzir a vulnerabilidade externa da economia brasileira. Todavia, a inovao no considerada por Bielschowsky (2012) uma frente de
expanso em si mesma, j que a atividade de pesquisa e desenvolvimento (P&D)
no pas ainda no est suficientemente inserida nas estratgias de expanso das
empresas. Quando isso vier a ocorrer, como se d nos pases mais desenvolvidos,
argumenta o autor, a inovao poder tornar-se um quarto motor do desenvolvimento econmico brasileiro.
J o segundo turbinador consiste no fortalecimento de encadeamentos
produtivos tradicionais, a includa a recuperao dos que se fragilizaram por circunstncias macroeconmicas internas e/ou internacionais adversas e que so
potencialmente competitivos. Nesse campo, ainda que o processo inovador tenda a ser relevante, as decises de investimento inclinam-se a depender menos de
(12) Segundo Bieslchowsky (2012), trata-se de um enfoque ao mesmo tempo keynesiano,
kaldoriano e estruturalista. Inspira-se em Keynes porque toma o investimento como resultado de estmulos de demanda efetiva. Em Kaldor, porque considera o progresso tcnico
e o learning by doing processos que acompanham o investimento gerado por expanso de
demanda e ajudam a alimentar os rendimentos crescentes de escala que permitem o aumento de produtividade. estruturalista porque, ao centrar a anlise no investimento e
nas transformaes estruturais que suscita, orienta a discusso diretamente ao estilo de
desenvolvimento desejado e historicamente vivel.
(13) Bielschowsky (2012) informa estar propositadamente ausente nesta formulao a
ideia de que as exportaes de bens industriais possam ser um motor de investimento em
si mesmo. Isso porque, no Brasil, elas atuariam como complemento demanda gerada pelo
mercado interno. o que o autor conclui a partir de estudos sobre os determinantes do
investimento brasileiro, segundo os quais as decises de investir nas empresas industriais
sediadas no pas acontecem essencialmente em funo do mercado interno e s de forma
complementar visam ao mercado internacional. Segundo o autor, as excees, como os avies da Embraer, apenas confirmariam a regra. Isto , ao invs de crescimento pela via das exportaes (modelo export-led growth), ocorreria o oposto: o amplo mercado interno permite
a conquista da capacidade para exportar por meio de ganhos de escala e de produtividade.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

inovaes tecnolgicas do que de outros incentivos rentabilidade, como taxas


de cmbio mais favorveis, demanda de governo e outras polticas industriais que
possam contribuir para a reconstituio da competitividade perdida.
Quanto ao consumo de massa, trata-se de ampliar o mercado interno mediante a combinao entre polticas sociais e econmicas. Conforme apontado anteriormente, as polticas sociais permitiram a ampliao do poder de compra da
populao via aumento real do salrio mnimo, gerao de emprego e renda e por
programas de transferncia de renda, incluindo milhes de brasileiros nos mercados de bens durveis e no durveis e de servios em geral. Esse imenso contingente, que por dcadas esteve carente de bens e servios, finalmente pode ter acesso a
uma gama de possibilidades, gerando uma contnua demanda interna.
Ocorre que para o modelo ser exitoso preciso que os produtores nacionais,
especialmente na indstria, sejam capazes de atender ao acrscimo de demanda
decorrente do processo de incluso social. E isso no vem ocorrendo, ao menos no
ritmo desejvel. A esse respeito, Bielschowsky (2012) alerta para o risco, que em
parte j vem se observando, de que a produo em massa estimulada pelo consumo tambm em massa seja feita no exterior notadamente na China , provocando vazamento de renda com impacto no desprezvel nas contas externas.
Aps forte queda em 2009 e recuperao em 2010, a produo industrial
encontra-se estagnada no patamar que havia alcanado em 2008. A atual poltica
industrial, organizada pelo Plano Brasil Maior (PBM), lanado em 2011, vem tentando contribuir para a reverso desse quadro em trs grandes frentes: (i) reduo
dos custos dos fatores de produo (trabalho e capital) e induo do desenvolvimento tecnolgico; (ii) estmulo ao desenvolvimento das cadeias produtivas e defesa do mercado interno; e (iii) estmulo s exportaes e defesa comercial.
Embora seja necessrio maior tempo de maturao para que as medidas
adotadas no PBM apresentem os resultados esperados, preciso considerar que
desde o lanamento do Plano Real, em 1994, a taxa de cmbio tem sido utilizada
sistematicamente como instrumento de controle da inflao, em sintonia com polticas monetrias e fiscais contracionistas. A manuteno da taxa bsica de juros
brasileira entre as mais altas do mundo tem sido um instrumento no apenas para
desestimular a oferta de crdito e o consumo, mas tambm para atrair capitais
externos de forma a manter a taxa de cmbio valorizada, controlando a inflao
domstica por meio da concorrncia com produtos importados14.
Em relao ao segundo motor, o desafio maior agregar valor aos recur(14) Diversos analistas apontam que o vazamento de renda est acontecendo como consequncia, entre outros fatores, da combinao entre taxa de cmbio sobrevalorizada e taxas
de juros elevadas. Para uma anlise crtica sobre o trip macroeconmico em vigor no Brasil
desde 1999 ver Biancarelli e Rossi (2013).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

33

sos naturais. No mercado domstico, a agricultura familiar responsvel por cerca


de um tero do valor bruto da produo agrcola, sobretudo pela produo de um
grande nmero de alimentos, como mandioca, feijo, arroz e hortalias, garantindo
a segurana alimentar da populao e gerando emprego e renda no campo. Em complemento, na agropecuria empresarial o quadro tem sido positivo. O Brasil hoje o
maior exportador mundial de soja em gros, caf, acar, suco de laranja, carne bovina e carne de frango, alm de deter o maior rebanho bovino comercial do planeta.
Esse processo de fortalecimento da agricultura, tanto empresarial como familiar, indissocivel das polticas pblicas, em especial da expanso do crdito
rural ao grande, mdio e pequeno agricultor. A safra 2013/2014 conta com R$
136,1 bilhes para a agricultura empresarial, sendo R$ 115,6 bilhes a juros inferiores aos de mercado e R$ 20,4 bilhes a juros livres. A agricultura familiar, por
sua vez, conta com R$ 22,0 bilhes do Pronaf, a linha de crdito rural com as mais
baixas taxas de juros.
A agropecuria brasileira constitui-se como um exemplo na rea de inovao e de absoro de conhecimento cientfico e tecnolgico na produo, para o que
vem contribuindo decisivamente a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(EMBRAPA). O aumento da produtividade vem permitindo ampliar a produo em
ritmo mais acelerado do que a expanso da rea plantada.
34

Na indstria extrativa, temos enorme potencial. Nesse particular, o setor


de petrleo e gs emblemtico. Sob liderana da Petrobras, o setor vem mobilizando expressivos investimentos com fortes encadeamentos produtivos. Ao final
de 2013, o pas j tinha 16 bilhes de barris de leo equivalente (boe) em reservas
provadas de leo condensado e de gs natural. Considerando os projetos de desenvolvimento da produo em implantao no Pas, estima-se que a produo de
petrleo e gs natural atinja 5,9 milhes de boe/dia at 2022, o que demandar
elevados investimentos em explorao e produo.
Esse conjunto de investimentos reveste-se de suma importncia, tendo em
vista o impacto da conta petrleo nas contas externas do pas. Como estratgia
para atenuar esse impacto, somente a Petrobras dever investir cerca de US$ 220
bilhes no perodo de 2014 a 2018, o que permitir considervel reduo da dependncia externa, atendimento do mercado interno e exportao de excedentes.
No mbito da estratgia de desenvolvimento industrial, a poltica de contedo local prev clusula com valores mnimos para as fases de explorao, desenvolvimento e produo. Destaca-se, nessa poltica, o Programa de Mobilizao da
Indstria Nacional de Petrleo e Gs Natural (PROMINP), que corresponde a um
conjunto de iniciativas para maximizar a participao da indstria nacional, em
bases competitivas e sustentveis, na implantao de projetos de petrleo e gs
natural. preciso aproveitar as oportunidades para fortalecer os encadeamentos
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

produtivos e ampliar a agregao de valor aos recursos naturais em territrio nacional, de forma a reverter o histrico de pas exportador de produtos primrios e
importador de manufaturados e de servios de mdia e alta complexidade.
Em relao ao terceiro motor de investimentos no Brasil contemporneo,
a infraestrutura tem uma vertente de carter social, discutida anteriormente, e
outra econmica, que condio necessria para ampliar a oferta de bens e servios, permitindo a sustentao do crescimento econmico, a ampliao e a interiorizao das bases produtivas, e a reduo sistmica de custos. Nesse quesito,
aps aproximadamente 30 anos de baixo investimento em infraestrutura, desde o
lanamento do PAC, em 2007, o pas vem reaprendendo a elaborar e implementar
projetos de grande envergadura.
Assegurar a oferta e a disponibilidade de energia a preos mdicos, por exemplo, fundamental para viabilizar as atividades produtivas e conferir maior conforto e qualidade de vida para a populao. Dotado de privilegiados recursos naturais,
o Brasil tem uma das matrizes energticas mais limpas do mundo, com cerca de 42%
de fontes renovveis frente mdia mundial de 9%. O mesmo vale para a matriz
eltrica brasileira, com fontes renovveis respondendo por 88% do total de energia
eltrica gerada no pas em 2013, enquanto no mundo esse ndice est abaixo de 20%.
Manter ou mesmo ampliar esse perfil limpo e diversificado, e ao mesmo tempo atender ao crescente aumento de demanda, vem mobilizando vultosos investimentos.
No setor de transportes, o desafio semelhante: conciliar ampliao e diversificao da oferta, com o agravante de que, nesse caso, nossa matriz ainda
muito concentrada no modal rodovirio. Os dados mais recentes mostram que o
modal rodovirio, que no final do sculo 20 representava cerca de 60% da matriz
logstica brasileira, vem lentamente reduzindo sua participao no volume total de
cargas transportadas no pas, como decorrncia da retomada dos investimentos
nos demais modais, com destaque para o ferrovirio.
A principal aposta do Governo Federal neste setor atualmente o Programa
de Investimentos em Logstica (PIL), caracterizado pela oferta de concesses iniciativa privada. No caso das rodovias, adotou-se o modelo em que a empresa que
oferecer o menor valor de pedgio dentro de um limite preestabelecido a vencedora do certame. Quanto ao modal ferrovirio, o modelo adotado para as novas
concesses prev a criao de um operador de infraestrutura, responsvel pelos
trilhos da linha, que vender capacidade para as diferentes empresas de transporte, estimulando a competio entre elas e visando reduo dos preos praticados.
Em relao aos aeroportos, o modelo de concesso baseado na outorga
remunerada. Ou seja, ganha a empresa que oferecer o maior valor pela concesso,
sendo que sua receita vir das tarifas aeroporturias e servios oferecidos no aeroporto estacionamento, aluguel de pontos comerciais, hotis, entre outros. No
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

35

setor porturio, a aprovao do novo marco legal a chamada lei dos portos
pretende estimular a expanso dos investimentos, uma vez que se permitiu que os
Terminais de Uso Privado (TUPs) operem cargas de terceiros. Espera-se, com isso,
estabelecer um novo patamar para as operaes dos portos pblicos e privados,
com vistas a reduzir os custos de transportes, e, portanto, tornar as exportaes
brasileiras mais competitivas.
Paralelamente, o Brasil vem investindo na proviso de servios de Tecnologia da Informao e Comunicao (TIC), com destaque para o Programa Nacional
de Banda Larga (PNBL) e o projeto Cidades Digitais. A infraestrutura do pas
tambm inclui o esforo de assegurar a oferta de gua, com destaque para o Programa gua para Todos e para o Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as
Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional (PISF).
DIMENSO AMBIENTAL

36

A sustentabilidade do processo de desenvolvimento impe que os avanos


socioeconmicos sejam complementados, ao invs de se oporem, pela preservao
e uso sustentvel do meio ambiente.O Brasil um pas fundamental nesse processo, pois ao mesmo tempo em que dispe de abundantes recursos naturais e elevada biodiversidade, tem grandes desafios a superar nos mbitos social e econmico.
A esse respeito merece destaque a tendncia, inaugurada em 2005, de reduo do
desmatamento na Amaznia que, em 2013, alcanou o segundo mais baixo patamar da srie histrica iniciada em 1988, com 5.843 Km2.
A tendncia de queda do desmatamento resultante de um conjunto de polticas interministeriais de combate ao desflorestamento, com foco em comando,
controle e desenvolvimento sustentvel. Dentre elas, destaca-se o Plano de Ao para
Preveno e Controle do Desmatamento na Amaznia Legal (PPCDAm), lanado em
2004 e j por duas vezes atualizado. Outra iniciativa de destaque do Governo Federal
foi o Decreto n 6.321/2007, que, alm de criar a Lista de Municpios Prioritrios da
Amaznia, onde se priorizam aes de combate ao desmatamento, impede a concesso de crdito por agncias oficiais para (i) atividade agropecuria ou florestal realizada em imvel rural que descumpra embargo de atividade e (ii) servio ou atividade comercial ou industrial de empreendimento que incorra em infraes ao meio ambiente.
A reduo do desmatamento vem se refletindo tambm na tendncia e no
perfil das emisses de gases de efeito estufa no pas. As estimativas divulgadas em
2013, ano base 2010, demonstram reduo dessas emisses a partir de 2005, com
mudana de perfil refletida em diminuio do peso do uso da terra e florestas e
maior protagonismo das emisses oriundas da agropecuria e energia.
No que tange agricultura, o Programa de Agricultura de Baixo Carbono
(ABC), criado em 2010, consiste no fomento, por meio da equalizao de juros,
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

recuperao de pastagens degradadas, implantao de sistemas orgnicos de


produo agropecuria, plantio direto na palha, sistemas de integrao lavoura-pecuria-floresta e sistemas agroflorestais, implantao e manejo de florestas comerciais, regularizao ambiental das propriedades rurais, tratamento de dejetos
de animais, implantao de florestas de dendezeiro e estmulo ao uso da fixao
biolgica do nitrognio.
Ainda sobre a agropecuria e o uso da terra, o novo Cdigo Florestal, institudo em 2012 (Lei 12.651/2012), criou instrumentos mais efetivos de regularizao das propriedades rurais e de promoo da sustentabilidade ambiental.
Dentre eles, o Cadastro Ambiental Rural (CAR), registro cartogrfico eletrnico
com abrangncia nacional, integrar informaes ambientais georreferenciadas
das propriedades rurais, com o objetivo de monitoramento da situao das reas
de reserva legal, de preservao permanente e de uso restrito, das florestas e vegetao nativa e das reas consolidadas. O novo Cdigo Florestal estabelece que,
a partir de 2017, o acesso ao crdito rural, em qualquer uma de suas modalidades,
estar restrito aos produtores rurais que tenham aderido ao CAR.
O Governo Federal tambm implementa polticas de incentivo produo
agroecolgica e orgnica para agricultores familiares, assentados da reforma agrria e comunidades tradicionais. Em 2013, foi lanado o Plano Nacional de Agroecologia e Produo Orgnica (Planapo). Com durao prevista de trs anos, o plano
tem como misso articular polticas e aes de incentivo ao cultivo de alimentos
orgnicos e com base agroecolgica.
Na indstria de transformao, o Plano Indstria, que envolve os setores
produtores de bens de consumo no durveis, bens durveis, qumica fina, papel e
celulose e construo civil, estabelece uma meta de reduo de emisses de 5% em
relao ao cenrio tendencial para 2020.
Progressivamente, a sustentabilidade tambm se integra s compras da administrao pblica federal, pois a partir de 2010 os critrios de sustentabilidade
ambiental passaram a compor o rol de consideraes observadas nos processos
licitatrios. Assim, critrios de eficincia energtica, reduo do consumo de gua
no processo produtivo, uso de energias renovveis, gesto de resduos slidos, biodegradabilidade e rastreabilidade paulatinamente vm se incorporando s compras pblicas.

DIMENSO TERRITORIAL
Na perspectiva territorial, a principal diretriz das polticas pblicas tem
sido distribuir pelo territrio nacional condies mais adequadas de renda mediante transferncias de renda e de acesso a bens e servios, visando fomentar as
potencialidades locais e regionais.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

37

As regies Norte e Nordeste so as que tm apresentado resultados mais


expressivos. Nessas duas regies diversos indicadores esto melhorando acima da
mdia nacional: ndice de Gini; renda domiciliar real per capita; rendimento mdio
real do trabalho principal; taxa de crescimento anual de vnculos formais de trabalho; expectativa de vida ao nascer; taxa de analfabetismo; percentual de domiclios
com energia eltrica; percentual de domiclios com telefone; e proporo de domiclios com acesso Internet.
Se, por um lado, isso se deve base de partida mais baixa nessas regies,
por outro sinaliza o xito do conjunto de polticas pblicas que visam reduzir as
desigualdades sociais e regionais. O Nordeste a regio que tem apresentado os
avanos mais significativos. Entre 2001 e 2011, no indicador de expectativa de
vida, todas as regies do pas apresentaram aumento, mas o Nordeste se sobressai
com ntida variao positiva, aumentando em 3,9 anos contra valores entre 3,0 e
3,2 anos das demais regies.

38

A renda domiciliar real per capita na regio Nordeste tambm apresenta


uma taxa de crescimento maior que as demais regies do Brasil no perodo 20012011, de 2,9% contra 1,7% ao ano na mdia nacional. Isso reflexo tanto das polticas de transferncia de renda, tais como o Programa Bolsa Famlia e a ampliao
do sistema de proteo previdenciria, quanto da gerao de empregos formais via
investimentos em infraestrutura na regio.
Outros indicadores corroboram essa tendncia de crescimento acelerado
dos indicadores sociais para o Nordeste. Registrou-se que a taxa de formalizao
do trabalho teve variao positiva de 5% ao ano no Nordeste de 2004 a 2012, enquanto na mdia nacional esta ficou em 3,1% ao ano no mesmo perodo.
A taxa de mortalidade infantil entre 2004 e 2012 tambm apresentou decrscimos significativos no Nordeste, na casa de 5% ao ano contra 4% ao ano na
mdia nacional. A mdia de anos de estudo tambm ficou acima da nacional, com
variao anual de 2,8% face os 2% da mdia nacional. As condies de acesso
gua e esgoto no Nordeste evoluram praticamente trs vezes mais rpido do que
no restante do pas, tanto no meio urbano quanto rural, no intervalo entre 2004 e
2012, o mesmo acontecendo para o percentual de domiclios com acesso a energia
eltrica, de 0,8% ao ano no Nordeste e de 0,3% ao ano na mdia nacional.
Aliada s polticas de gerao de emprego e renda e reduo das desigualdades sociais, a garantia de recursos para os empreendimentos em infraestrutura e explorao de recursos naturais condio indispensvel para a dinmica do
modelo de desenvolvimento adotado. Para isso, o PAC e a participao dos fundos
regionais nesse processo se revestem de extrema importncia, haja vista a relevncia dos aportes realizados em infraestrutura e nos mais variados segmentos da
atividade econmica.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Os fundos de financiamento so instrumentos relevantes para o desenvolvimento regional ou para a estruturao da economia, atuando tambm na reduo das desigualdades intraregionais. Os aumentos nos aportes do Fundo de
Desenvolvimento do Nordeste (FDNE) demonstram a importncia desse instrumento no financiamento das polticas regionais. At dezembro de 2012, o FDNE
envolveu diretamente cerca de R$ 6 bilhes e fomentou o investimento de mais
de R$ 9 bilhes, totalizando um potencial de aporte de mais de R$ 15 bilhes. O
setor de transporte tem recebido maior volume de recursos desse fundo, em consonncia com o objetivo de melhoria da infraestrutura. Da mesma forma, o Fundo
Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) tambm tem se mostrado
relevante para o estmulo ao setor produtivo, reservando 50% de seus recursos
para a regio do semirido. Em menor volume, mas no menos importante, o Fundo Fiscal de Investimentos do Nordeste (Finor) tem apoiado, por exemplo, os empreendimentos da Transnordestina.
Nas polticas de transferncia de renda, 50% dos beneficirios do Bolsa Famlia e 49,8% da previdncia rural esto no Nordeste. Na sade, o compromisso
em expandir e qualificar a infraestrutura e os servios do SUS no Nordeste traduz-se no percentual de recursos federais transferidos para a regio em 2013: 41,1%
para Programa Sade da Famlia; 39,6% para contratao de Agentes Comunitrios de Sade, 47,7% do Programa Brasil Sorridente; 32,5% para SAMU 192; e 42%
para Centros de Especialidades Odontolgicas.
Nas polticas de educao, o Nordeste tambm tem ateno diferenciada por
parte do Governo Federal. A complementao da Unio ao Fundo de Manuteno e
Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(FUNDEB), tem privilegiado o Nordeste, disponibilizando, desde 2007, mais de 70%
desse montante para a regio. Em 2013, 72,6% da complementao do FUNDEB
foi destinado ao Nordeste. Da mesma forma, o Programa Dinheiro Direto na Escola
(PDDE) tem dedicado boa parte de seus recursos regio, atingindo 45,8% em 2013.
O acesso ao ensino superior tambm apresentou nmeros expressivos para
o Nordeste, com crescimento do financiamento do Fundo de Financiamento Estudantil (FIES) em mais de 600% entre 2010 e 2013, e 18% com concesses de bolsas
do ProUni no mesmo perodo.
Para melhoria da qualidade de vida nos centros urbanos, foram alocados
ao Nordeste, aproximadamente, R$ 19,5 bilhes em investimentos de mobilidade
urbana, equivalente a quase um tero do valor total. Ainda com relao qualidade
de vida, o Nordeste apresentou expressiva elevao da proporo de pessoas vivendo em domiclios com condies satisfatrias, com variao anual de 12,3% entre
2004 e 2012, quase trs vezes mais rpido do que a mdia nacional.
O Nordeste tambm tem se beneficiado dos recursos do PAC para sade,
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

39

recebendo 40% dos recursos destinados para construo de UBS, R$ 1,46 bilhes,
47% para ampliao de UBS, R$ 0,43 bilhes, e 26% de UPA, R$ 0,46 bilhes. A
carteira de investimentos do PAC, em particular, alm de dinamizar a economia
da regio, estrutura os territrios para que seu desenvolvimento futuro se d em
condies de maior equidade com as outras regies do pas. Por isso, as regies
Norte e Nordeste, prioritrias nas aes de desenvolvimento regional, apresentam
os maiores ndices da relao entre os investimentos do PAC e sua participao
no PIB nacional, mostrando que tais investimentos tm maior peso na economia
dessas regies do que nas demais.
No eixo de rodovias, destaca-se a BR-101/NE, que interliga as capitais dos
estados do Nordeste, possuindo recursos de mais de R$ 5 bilhes para sua duplicao, promovendo maior segurana para seus usurios e facilitando o transporte de
cargas e passageiros. As ferrovias Nova Transnordestina e Integrao Oeste-Leste
(FIOL) juntas, que possuem recursos da ordem de R$ 11 bilhes para o perodo
2011-2014 e mais R$ 3 bilhes para o perodo posterior a 2014, promovero a
interligao com os portos de Suape (PE), Pecm (CE) e Ilhus (BA), bem como
o desenvolvimento do interior dos estados do Cear, Pernambuco, Piau e Bahia,
favorecendo o escoamento da produo agrcola.

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Para o aumento da capacidade de movimentao de cargas nos portos do


Nordeste do Pas, foram destinados aproximadamente R$ 1,5 bilho, com destaque para a concluso da construo de beros no porto de Itaqui (MA), e a ampliao e adequao do Terminal Salineiro no Porto de Areia Branca (RN).
A concluso da Hidreltrica de Estreito, no rio Tocantins, acrescentar
1.087 MW ao Sistema Integrado Nacional (SIN), do Operador Nacional do Sistema
(ONS). Ainda h a previso da construo de 6 usinas hidreltricas na regio Nordeste, com total estimado de gerao de 2.696 MW de energia, alm de mais 3.642
MW de energia com a implantao de parques elicos na regio, notadamente nos
estados da Bahia, Cear e Rio Grande do Norte. Para proporcionar a garantia de
abastecimento de energia eltrica no perodo de estiagem, 12 usinas termeltricas foram concludas no Nordeste e uma est em obras, fornecendo mais 3.802
MW ao custo de R$ 8,5 bilhes. Por fim, foram construdos 2.653 km de linhas de
transmisso na regio Nordeste, melhorando a distribuio de energia eltrica e
promovendo a segurana na distribuio de energia.
As intervenes do PAC em petrleo, gs e combustveis renovveis na regio Nordeste trazem como benefcios a gerao de empregos diretos e indiretos,
o desenvolvimento econmico e social local, e o fomento produo industrial.
A perfurao e recuperao de poos nos estados da Bahia, Cear, Rio Grande do
Norte, Sergipe e Alagoas visam ao incremento de 170 mil barris na produo diria. Alm da extrao, os investimentos nas refinarias de Abreu e Lima/PE, Premium I/MA e Premium II/CE permitiro que estas processem juntas mais de 1
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

milho de barris de petrleo por dia, gerando produtos, tais como diesel, gs de
cozinha, querosene de aviao, etc. de qualidade internacional.
Com relao oferta e ao abastecimento de gua, deve-se ressaltar o foco
prioritrio em aes governamentais voltadas para o semirido brasileiro, como
o programa gua para Todos e o Projeto de Integrao do Rio So Francisco com
as Bacias do Nordeste Setentrional. Para mitigar os efeitos da seca, o Governo Federal tem empreendido diversas aes em carter emergencial, como a concesso
de Garantia-Safra, Bolsa Estiagem, construo de cisternas e perfurao e recuperao de poos. Alm disso, disponibiliza o PRONAF Semirido, que consiste em
linhas de crditos especiais para financiamento de pequenos produtores rurais.
O Projeto de Integrao do Rio So Francisco est com todos os lotes dos
eixos Norte e Leste em obras, empregando mais de 8.700 trabalhadores e mobilizando cerca de 2.700 mquinas nos estados do Cear, Paraba e Pernambuco. Esse
projeto assegurar a oferta de gua para 12 milhes de habitantes de 390 municpios do Agreste e do Serto dos estados de Pernambuco, Cear, Paraba e Rio
Grande do Norte.
Destacam-se tambm a ampliao do sistema de abastecimento de gua
da Regio Metropolitana de Recife (PE), que est beneficiando mais de 75 mil famlias, e a concluso dos empreendimentos Barragem Figueiredo (CE) e Sistema
Adutor Piaus (PI).
Reafirmando a importncia dos bancos pblicos no processo de desenvolvimento e reduo das desigualdades regionais, o BNDES incrementou os desembolsos para o Nordeste, viabilizando grandes projetos de infraestrutura. Os desembolsos do banco para o Nordeste, em 2013, foram da monta de 25,7 bilhes
de reais, o que corresponde a 13,5% dos desembolsos totais, porcentagem muito
prxima da participao da regio no PIB do Brasil, de 13,4%. Assim, esse conjunto de intervenes do poder pblico com foco territorial tem alavancado a reduo
das desigualdades regionais brasileiras.
DIMENSO POLTICO-INSTITUCIONAL
No que se refere dimenso poltico-institucional, duas so as ideias centrais: i) criar condies para uma insero internacional mais soberana; e ii) o contnuo fortalecimento do Estado e das instituies, de forma a atender aos legtimos anseios de uma sociedade cada vez mais exigente e ciente dos seus direitos.
A insero internacional soberana condio necessria para que a estratgia de desenvolvimento em curso no pas obtenha xito. Dessa constatao
decorre a necessidade de que o Brasil participe do sistema poltico internacional
em condies de defender e promover seus interesses atuais e futuros, o que in-

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

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clui a soluo pacfica de conflitos e a cooperao entre os povos para o progresso


da humanidade; acordos internacionais que favoream a agregao de valor e a
ampliao da produtividade e da competitividade das economias dos pases em
desenvolvimento, dentre eles o Brasil; e a adoo de capacidade de defesa capaz
de dissuadir eventuais agressores externos, resguardando a soberania sobre o territrio nacional.
A estratgia brasileira de insero internacional, situada em um contexto
de reordenamento dos polos dinmicos da economia mundial, implica a ampliao
dos esforos de formao de um bloco regional na Amrica do Sul, com fundamento nos princpios de no interveno, de autodeterminao e de cooperao para
reduo das assimetrias regionais, ao mesmo tempo em que se procura intensificar
a cooperao com parceiros de todos os nveis de desenvolvimento, participando
ativamente dos principais debates da agenda internacional, em particular em organismos multilaterais, tanto no plano econmico-comercial quanto no mbito
poltico e social.
No mbito militar, a estratgia brasileira implica a priorizao do desenvolvimento tecnolgico nacional, com ampliao e diversificao do parque industrial
nacional de produtos de defesa, de forma a reduzir a dependncia de compras externas e ampliar a pesquisa e o desenvolvimento de tecnologias de uso civil e militar.
42

Desde o incio da dcada de 2000 o Brasil tem conferido integrao regional ateno especial em sua poltica externa. Destacam-se a atuao brasileira no
Mercado Comum do Sul (MERCOSUL) e na Unio de Naes Sul-Americanas (UNASUL). Nota-se que a perspectiva de integrao regional vem sendo gradativamente
incorporada a um conjunto cada vez mais amplo das polticas nacionais. preciso
seguir avanando nessa direo, tendo em vista as potencialidades do continente,
por exemplo, no que se refere integrao fsica e produtiva, agregando valor s atividades baseadas em recursos naturais, bem como aquelas relacionadas biodiversidade e energia, dentre as quais se destacam o nibio e o ltio, minerais estratgicos em funo de sua importncia em equipamentos eletrnicos de alta tecnologia.
Do ponto de vista geopoltico, a posio geogrfica do Brasil, simultaneamente martima e continental, influencia em grande medida a insero regional do
pas: na base continental, participa de regies estratgicas como as bacias do Prata
e do Orinoco, voltadas para o Oceano Atlntico; busca tambm a conexo com o
Oceano Pacfico, onde se defronta com interesses de pases como Estados Unidos
e China, que ampliam sua influncia na regio, em grande medida, por meio de
mecanismos de financiamento e acordos comerciais.
Nesse particular, o Brasil se defronta com o desafio de buscar complementaridades entre as vertentes interna e externa do seu projeto de desenvolvimento.
Afinal, os sucessivos supervits comerciais com os pases vizinhos, com destaque
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

para a exportao de manufaturas, tm sido importantes para a gerao de emprego e renda no Brasil. Todavia, para assumir maior protagonismo no processo
de integrao sul-americana, contribuindo, em particular, com a reorganizao do
parque industrial e das cadeias produtivas dos pases vizinhos, o Brasil precisar
arcar com custos e compromissos que, no curto prazo, podem implicar resistncias de setores da sociedade que no estejam convencidos dos benefcios, inclusive
para a populao brasileira, de vivermos em uma regio mais desenvolvida e integrada social e economicamente.
Nossa integrao com os pases vizinhos no tem ocorrido, todavia, em detrimento de outros relacionamentos com parceiros tradicionais. O Brasil figura entre as poucas naes que mantm relaes diplomticas com todos os demais 192
membros da Organizao das Naes Unidas (ONU). Sem prejuzo ao fortalecimento das relaes com os pases desenvolvidos, o pas tem diversificado suas parcerias e aprofundado o dilogo com atores de crescente importncia internacional,
como a China, a ndia, a Rssia e a frica do Sul, alm de outros pases emergentes, como os membros da Associao de Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), os
pases africanos e o Oriente Mdio. Tem sido destacada a atuao do Brasil junto
a esses parceiros, seja no plano bilateral, seja no contexto de mecanismos como o
BRICS15, as cpulas Amrica do Sul-frica (ASA) e Amrica do Sul-Pases rabes
(ASPA), bem como o IBAS16.
No mbito do BRICS, vm avanando as decises no sentido de estabelecer-se um Arranjo Contingente de Reservas, no valor de US$ 100 bilhes, que
funcionar como mecanismo de salvaguarda para eventuais crises de balano de
pagamentos, e de criar um novo Banco de Desenvolvimento, cujo capital inicial foi
estimado em US$ 50 bilhes. Trata-se de iniciativas que visam complementar os
benefcios obtidos com as estruturas nacionais e multilaterais existentes e que no
deixam de ter o efeito de estimular a acelerao da reforma da governana global
na rea econmico-financeira.
No que se refere soberania nacional, cabe lembrar que incentivos estatais
a investimentos relacionados defesa nacional so dispensados de restries estabelecidas pela Organizao Mundial do Comrcio. Esse recurso tem sido utilizado
especialmente pelos pases centrais como forma de estmulo s indstrias nacionais, desenvolvendo tecnologias de uso dual civil e militar.
H uma clara contraposio, no entanto, entre o que afirma a carta das Naes Unidas sobre o monoplio do uso da fora por parte da ONU e a prtica dos
pases centrais, notadamente os que compem o Conselho de Segurana da ONU
(15) Brasil, Rssia, ndia, China e frica do Sul.
(16) ndia, Brasil e frica do Sul.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

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na condio de membros permanentes com poder de veto (Estados Unidos, Reino


Unido, Frana, Rssia e China), os quais decidem entre si as questes internacionais mais relevantes, como intervenes militares e a possibilidade de se deter e de
usar armas atmicas. Esses pases e seus aliados concentram a produo industrial
e o comrcio de armas em nvel mundial, ao mesmo tempo em que desestimulam o
armamento e a adoo de polticas industriais pelos demais pases.
Embora o Brasil seja um pas que busca a soluo pacfica de controvrsias,
no podemos descartar riscos e ameaas decorrentes, por exemplo, da crescente demanda mundial por recursos naturais. Nesse contexto, cabe ao Brasil zelar
pelos seus interesses, reduzindo a dependncia de compras externas e, ao mesmo tempo, ampliando e diversificando seu parque industrial. Essa a concepo
que orienta a Poltica de Defesa Nacional (PDN), a Estratgia Nacional de Defesa
(END) e o Livro Branco de Defesa (LBD).

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Uma das diretrizes da END capacitar a indstria nacional para que conquiste autonomia em tecnologias indispensveis defesa. Nesse sentido, o Decreto n 8.122, de 16 de outubro de 2013, regulamentou o Regime Especial Tributrio
para a Indstria de Defesa, estabelecendo regras diferenciadas para a produo
e aquisio de produtos de defesa, a fim de contribuir para o desenvolvimento
da indstria nacional. A inteno evitar a importao de produtos de alto valor
agregado e estimular o potencial econmico interno para transformar o pas em
exportador desse seleto nicho de produtos no mercado mundial de defesa.
Para alm dos aspectos associados soberania nacional, o contnuo fortalecimento do Estado e das instituies se faz necessrio para atender aos legtimos
anseios de uma sociedade cada vez mais exigente e ciente dos seus direitos. Fundamental nesse sentido a participao social. Cabe registrar que entre 2003 e 2013
foram realizadas no Brasil 97 conferncias nacionais sobre 43 temas diferentes, de
onde se extraram subsdios e diretrizes que, em grande medida, vm influenciando
o direcionamento das polticas pblicas. Trata-se de um movimento expressivo, especialmente se levarmos em considerao que de 1941 a 2002 haviam sido realizadas apenas 41 conferncias nacionais sobre 11 temticas diferentes (BRASIL, 2014).
Para alm da sua ampla dimenso territorial e diversidade cultural, as especificidades do Estado brasileiro esto relacionadas a um federalismo tripartite
singular, que exige esforos de gesto para fazer com que as polticas pblicas, de
responsabilidades muitas vezes compartilhadas, alcancem os cidados onde so
mais necessrias. Nesse sentido, uma srie de iniciativas vm sendo realizadas visando contribuir com o aperfeioamento da capacidade de planejamento e gesto
dos estados e municpios, tais como as que estimulam o consorciamento de municpios e o aprimoramento da capacidade de elaborar e implementar projetos.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

CONSIDERAES FINAIS
Observar as conexes entre as diferentes dimenses do desenvolvimento e
das polticas pblicas permite uma melhor compreenso do estgio de desenvolvimento pelo qual determinado pas pode estar passando. importante, contudo,
salientar que as conexes so previstas no plano terico, mas precisam ser coadunadas com o mundo real, observando-se o estgio de cada pas e as trajetrias e
condies histricas estruturais, pois cada sociedade, dependendo das lutas polticas, ir incorporar o reconhecimento de determinadas necessidades e igualdades
desejveis. Assim, exigir que o Estado assuma a responsabilidade pela produo,
proviso e regulao de sua defesa e promoo. Tais processos diferenciam-se conforme cada sociedade, tendo maior ou menor abrangncia, sendo dinmicos e estando, na maior parte do tempo, em construo.
Neste artigo, procurou-se demonstrar que a estratgia de desenvolvimento vigente no Brasil est organizada para a busca do crescimento econmico com
incluso social. Esse modelo se desdobra em cinco dimenses: social, econmica,
ambiental, territorial e poltico-institucional.
As polticas sociais permitiram a ampliao do poder de compra da populao via aumento real do salrio mnimo, gerao de emprego e renda, e por programas de transferncia de renda, elevando milhes de brasileiros categoria de
participantes ativos do mercado de bens durveis e no durveis e de servios em
geral. Esse imenso contingente, que por dcadas esteve carente de bens e servios,
finalmente pode ter acesso a uma gama de possibilidades, gerando uma contnua
demanda interna.
Na dimenso econmica destacam-se os trs motores do investimento
(consumo de massa, recursos naturais e infraestrutura), que precisam ser turbinados pela inovao tecnolgica e pela reativao de encadeamentos produtivos
tradicionais. O PAC vem sendo o grande indutor desses investimentos que visam
melhorar tanto a infraestrutura social quanto a econmica, de forma a potencializar a produo nacional. Essa melhoria da infraestrutura leva reduo de custos
sistmicos, dando condies para o aumento das escalas de produo, tornando
produtos e servios mais acessveis, evitando o ciclo inflacionrio, e promovendo o
aumento da produtividade e o consequente crescimento econmico.
O crescente aumento dos investimentos em polticas sociais, aliado ao
reguladora do Estado, proporciona a diminuio da desigualdade, que a seu turno
promove o aumento da demanda interna, estimulando a economia. Assim, estabeleceu-se no pas um crculo virtuoso em que a justia social promove o crescimento
econmico e vice-versa.

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

45

Em paralelo, na dimenso ambiental as polticas pblicas buscam fomentar


a sustentabilidade do processo de desenvolvimento, de forma que os avanos socioeconmicos sejam complementados, ao invs de se oporem, pela preservao e
pelo uso sustentvel do meio ambiente. Sob a perspectiva territorial, as polticas
pblicas tm contribuido para distribuir pelo territrio nacional condies mais
adequadas de acesso a bens e servios, visando fomentar as potencialidades locais e regionais. Com relao dimenso poltico-institucional, vem se procurando
criar condies para uma insero internacional mais soberana e para fortalecer o
Estado e as instituies.
O circuito de elaborao e implementao das polticas pblicas , portanto,
produto das tenses latentes em cada sociedade e fonte de permanente aprendizado institucional. Afinal, as polticas pblicas, ao permitirem a ampliao das
habilidades e capacidades dos indivduos, famlias e grupos, podem ser elemento
importante para a melhoria da compreenso dos processos pelos quais passa cada
sociedade. Consequentemente, podem ser um elemento para ampliao da participao poltica e social, bem como para maior defesa e ampliao da igualdade e
solidariedade social, tanto entre as geraes atuais como entre estas e as futuras
geraes, como princpio e pilar da estruturao da sociedade, fomentando alteraes nas instituies estatais fundamentais aos processos de desenvolvimento.
46

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[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

[MONITORAMENTO
E AVALIAO DE
POLTICAS PBLICAS]

[CAPTULO]

ESTRUTURA
NORMATIVA E
IMPLEMENTAO DE
POLTICAS PBLICAS
LUCIANA LEITE LIMA
Doutora em Cincias Sociais, professora e pesquisadora do
Departamento de Sociologia da UFRGS.
LUCIANO DASCENZI
Doutor em Cincias Sociais, tcnico superior da Agncia Estadual
de Regulao dos Servios Pblicos Delegados do Rio Grande do
Sul (Agergs).

INTRODUO
As polticas pblicas se tornaram o centro dos debates polticos em virtude
de seus custos e benefcios sociais. Isso incentivou o crescimento de dois campos:
o da anlise de polticas pblicas, e o da gesto de polticas pblicas. Este captulo
orbita em torno da anlise de polticas pblicas, focando na implementao.
No campo das polticas pblicas, comum o uso da abordagem sequencial,
ou ciclo de polticas pblicas. uma ferramenta analtica que apresenta a poltica
pblica em fases: formulao, implementao e avaliao. De forma simplificada,
podemos definir as etapas da seguinte forma: a fase da formulao composta
pelos processos de definio e escolha dos problemas que merecem a interveno
estatal, produo de solues ou alternativas e tomada de deciso; a implementao refere-se execuo das decises adotadas na etapa prvia; por fim, a avaliao
consiste na interrogao sobre o impacto da poltica1.
A implementao de polticas pblicas apenas recentemente vem recebendo ateno no Brasil (FARIA, 2012). At pouco tempo, aceitava-se, sem muita discordncia, que os problemas das polticas pblicas derivavam de seu desenho. O
debate sobre a implementao surge da averiguao de que mesmo as polticas
mais bem desenhadas, com recursos disponveis e apoio poltico e social, podem
no gerar os efeitos desejados (DASCENZI; LIMA, 2011). Com isso, a implementao passou a ser considerada como um momento da poltica pblica que possui
estrutura e dinmica prprias, exigindo um campo especfico de anlise.
Este captulo est dividido em duas partes, alm da introduo e da concluso. Primeiro, apresentamos as abordagens analticas de implementao de polticas
pblicas que acreditamos sejam as mais difundidas. Segundo, ilustramos com um
caso emprico, o da implementao do SUS, com foco na diretriz da descentralizao.

ABORDAGENS DE ANLISE DE IMPLEMENTAO DE


POLTICAS PBLICAS: DO CONTROLE AO CONTEXTO
A relao entre o plano da poltica pblica e sua execuo uma preocupao que transpassa o campo da anlise da implementao. Parece uma obviedade
dizer que o planejamento de alguma atividade , necessariamente, seguido por
(1) Para uma discusso dos limites da abordagem sequencial, ver Muller e Surel (2002).
Majone e Wildavsy (1984) e Browne e Wildavsky (1984) discutem as relaes de interdependncia entre as fases.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

51

sua implementao. No entanto, a execuo de uma poltica pblica um processo


problemtico, no sentido de que, inevitavelmente, diferir das intenes daqueles
que a formularam.
A semelhana ou o distanciamento da implementao em relao ao plano
que lhe deu origem , aparentemente, um objeto de pesquisa dos mais valorizados
nesse campo. Ou seja, a implementao , na maioria das vezes, observada a partir
do plano que lhe deu origem. Por isso, fala-se tanto sobre os problemas de implementao, o que, grosso modo, expressa a seguinte ideia: o sucesso da poltica seria
resultante da perfeio de seu desenho, mas seu fracasso seria derivado da forma
como ela foi executada.

52

Nessa linha, Cline (2000) apresenta duas definies predominantes para os


problemas de implementao. A primeira estabelece que a natureza do problema
administrativo-organizacional, e sua resoluo depende da especificao de objetivos e do controle dos subordinados. Para a segunda definio, o problema da
implementao decorre de conflito de interesses, e a preocupao com a obteno de cooperao dos participantes do processo. A soluo para os problemas da
implementao, portanto, construir instituies ou mecanismos que criem um
contexto de cooperao para os participantes. As abordagens analticas em implementao de polticas pblicas equilibram-se nesses pressupostos. A definio do
problema da implementao influencia a escolha das variveis, o foco da anlise e
as proposies decorrentes.
Com isso, podemos entender a tenso que perpassa os trs tipos de abordagens que apresentaremos a seguir. Eles jogam com a relao, mais ou menos interdependente, entre a estrutura normativa da poltica pblica e sua implementao.
Com base nesse critrio, agrupamos os modelos de anlise da implementao de
polticas pblicas em trs grandes abordagens: controle, interao e cognio.
ABORDAGENS BASEADAS NO CONTROLE
Na abordagem baseada no controle, agrupamos os modelos de anlise que
valorizam as determinaes dispostas na estrutura normativa da poltica pblica. O referido controle diz respeito s atividades e s aes dos indivduos e das
organizaes responsveis por colocar em prtica o plano. A relao entre plano e
execuo de causalidade funcional.
Essa viso est lastreada na abordagem sequencial, que percebe a poltica
pblica como uma sequncia de etapas distintas, guiadas por lgicas diferentes
(MULLER; SUREL, 2002). Nesse sentido, o processo de formulao seria permeado pela lgica da atividade poltica, e a implementao estaria no mbito da prtica administrativa. A implementao corresponderia execuo de atividades [...]

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

com vistas obteno de metas definidas no processo de formulao das polticas


(SILVA; MELO, 2000, p. 4). Fica clara a distino entre a deciso e a sua operacionalizao, as quais possuem arenas e atores distintos.
Subjacente a isso, h uma viso bastante limitada do funcionamento da implementao de polticas pblicas. A burocracia seguiria o princpio da diviso de
tarefas, com a especializao que a segue e a sustenta, bem como o da distribuio
hierrquica ascendente de autoridade. Alm disso, e de forma complementar, seria
vista como executora das decises tomadas pelos polticos eleitos, representantes legtimos do povo. Esse funcionamento, no entanto, no ocorre de forma automtica.
Nesse quadro, o processo de implementao tratado como consequncia
da formulao. Sua trajetria estaria subordinada aos objetivos e estratgias definidos na estrutura normativa da poltica pblica. Sendo assim, os principais elementos explicativos da execuo da poltica referem-se ao processo de formulao,
principalmente s caractersticas do plano que dele resultam. As variveis privilegiadas dizem respeito s normas que estruturam a poltica pblica e suas lacunas.
As lacunas de implementao permitiram mudanas na poltica durante
sua execuo. Tais problemas so responsabilidade dos formuladores, que devem
evit-los seguindo determinadas orientaes para a elaborao das regras que estruturam a implementao. Alguns desses conselhos clssicos (HILL, 2007, p.
66) so manter a poltica clara, evitar ambiguidades na definio do objetivo, do
financiamento e das responsabilidades, e manter controle efetivo sobre os implementadores. Com isso, estes teriam margem de manobra limitada.
Limitar, regular e controlar a discricionariedade dos implementadores so
questes centrais. Regras claras, compreensveis e especficas visam permitir a difuso do plano e minimizar a discrio, considerada uma distoro da autoridade
governamental. A discricionariedade pode ser usada para acobertar um comportamento que no est relacionado com as intenes da poltica, por isso o problema
da administrao controlar a discrio (MAJONE; WILDAVSKY, 1984).
Nessa abordagem, do ponto de vista de gesto, o sucesso da poltica pblica
julgado com base no grau de alcance dos objetivos previamente definidos, sendo
a explicao mais comum para o fracasso as falhas de comunicao. Essa viso est
lastreada em uma perspectiva de que os indivduos em organizaes so, por natureza, colaborativos. Os conflitos de interesse e a no conformidade com os objetivos
formulados pela autoridade organizacional so tratados como questes desviantes.
ABORDAGENS QUE ENFATIZAM A INTERAO
Diferentemente da abordagem baseada no controle, os enfoques que enfatizam a interao borram as fronteiras do ciclo das polticas pblicas. Aqui parAVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

53

te-se da ideia de que a implementao o resultado de um processo de interao


entre a estrutura normativa da poltica pblica e as caractersticas dos espaos de
execuo (LIMA; DASCENZI, 2013).
Por um lado, o plano define a arena na qual o processo ocorre, o papel dos
principais atores, as ferramentas permitidas de ao e a alocao de recursos, e
oferece uma definio para o problema social. Por outro lado, a execuo promove
a adaptao dos objetivos e das ferramentas de gesto realidade social.
Segundo essa acepo, o plano existe como potencialidade, e sua realizao depende de qualidades intrnsecas e circunstncias externas. Conforme Majone e Wildavsky (1984), a poltica pblica seria um conjunto de disposies que
funcionam como pontos de partida para um processo de experimentao, pois se
assume que, em virtude da racionalidade limitada, no possvel prever os comportamentos nem do problema social, nem da dinmica da poltica pblica a priori.
Isto , os problemas sociais sero realmente conhecidos a partir do momento em
que tentarmos solucion-los, e a validade e a efetividade das estratgias escolhidas para enfrent-los somente sero confirmadas aps entrarem em operao. A
implementao inclui buscar respostas e (re)formular perguntas, provocando mudanas nas solues e na compreenso dos problemas sociais.
54

Disso resulta um processo contnuo de adaptao do plano ao contexto, o


que seria a essncia da implementao. A adaptao uma caracterstica intrnseca do processo de implementao, que ocorre mesmo com a existncia de rgidos
mecanismos de controle. Majone e Wildavsky (1984) definem, assim, a implementao como um processo de evoluo, pois envolve aprendizado e inovao. Por
isso, a implementao modela a poltica pblica, na medida em que, na maior parte
do tempo, o que ocorre o seu redesenho.
Bardach (1979) tambm relativiza o peso do plano, definindo-o como um
esquema que coloca em movimento uma srie de atores. A implementao o processo que rene numerosos e diversos recursos que esto nas mos de diferentes
atores, os quais so, muitas vezes, independentes. Esses atores precisam ser induzidos a contribuir por meio de persuaso e barganha, por isso o autor afirma
que o processo de implementao a continuao da atividade poltica com outro
nome (BARDACH, 1980). Na medida em que (re)organiza recursos existentes, a
implementao conforma um processo de transio, associando arranjos sociais,
polticos e econmicos prvios em uma configurao diferente.
O plano estimula a implementao, sendo, contudo, apenas uma coleo
de palavras anteriormente a ela (BARDACH, 1980). O autor cria, claramente, um
espao prprio para a implementao e amplia sua autonomia em relao estrutura normativa. Com isso, critica as avaliaes que atribuem implementao o
fracasso ou sucesso da poltica, pois no se pode contar como fracasso do processo
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

de implementao um resultado que originado de um defeito de desenho. Alm


disso, uma boa implementao no pode cancelar o efeito de uma m poltica. Para
o autor, o xito da implementao est em ajudar os atores a reconhecer seus erros
e a corrigi-los, procurando caminhos melhores para o destino desejado.
Nesse sentido, Bardach (1980) formula sua metfora dos jogos: a implementao dominada por vrios atores manobrando com e contra outros atores por
resultados finais e vantagens estratgicas, e a maioria desses jogos est conectada e
interdependente. Para o autor, a incerteza que vigora na implementao est relacionada aos jogos, particularmente aos jogos de implementao que tm efeito adverso no processo de reunio de elementos necessrios para a execuo da poltica.
Bardach destaca os jogos que considera mais comuns: o desvio de recursos;
a mudana de objetivos durante a implementao; a evaso ou resistncia dos subordinados frente s tentativas de controle de seu comportamento pelos superiores; a dissipao de energias como a competio entre burocracias por autoridade
legal ou status ou, ao contrrio, a no responsabilizao de burocracias por atividades consideradas de pouco valor.
O autor sugere trs formas para lidar com os jogos de implementao: (1)
estratgias baseadas na mediao e na persuaso, como negociaes bilaterais ou
multilaterais; (2) estratgias baseadas na interveno de agentes poderosos que
so porta-vozes da legitimidade poltica da poltica pblica, apresentando, nesse
sentido, a figura do political fix; (3) e medidas preventivas tomadas no estgio do
desenho da poltica, tais como basear a poltica em uma teoria social, econmica e
poltica razovel e sofisticada; escolher uma estratgia administrativa bsica simples que envolva a mnima dependncia possvel dos processos burocrticos; fazer
uma lista de elementos requisitados pelo programa e definir quais organizaes,
grupos ou indivduos esto em posio de contribuir; identificar os jogos de implementao que podem ocorrer; estabelecer mecanismos de facilitao e fixing;
e formular uma poltica que tenha mais apoiadores do que opositores. Assim, a
metfora dos jogos de implementao enfatiza o carter aberto do processo, tendo
em vista os jogos serem criados por meio da poltica pblica e seu funcionamento
acabar alterando-a.
Por fim, devemos citar o trabalho de Lipsky (1980). Em relao a Majone e
Wildavski e a Bardach, Lipsky restringe bastante seu objeto de interesse: o autor
est preocupado em entender o funcionamento do que chamou de burocracias de
nvel de rua (street level bureaucracy), agncias nas quais os trabalhadores interagem diretamente com cidados no curso de suas tarefas e que tm substancial
discrio na execuo de seu trabalho.
Lipsky (1980) argumenta que as decises desses atores, as rotinas que estabelecem, e os dispositivos que inventam para lidar com as incertezas e presses do
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

55

trabalho efetivamente se tornam as polticas pblicas que implementam. O papel


de policy making desses burocratas construdo sob duas facetas inter-relacionadas de suas posies: o alto grau de discrio e a relativa autonomia em relao
autoridade organizacional. A discricionariedade dos implementadores tem, assim,
um papel central para Lipsky: ela inevitvel e pode ser desejvel, j que esses
atores detm conhecimento das situaes locais e podem adaptar o plano a cada
situao. Tais ajustes, alm disso, podem ser possveis fontes de inovao.
A fonte da discricionariedade est no conhecimento, nas regras institucionais e na relativa autonomia da autoridade organizacional. Primeiro, espera-se que
profissionais exeram discricionariedade, faam julgamentos e tomem decises.
Segundo, normalmente as organizaes pblicas operam na existncia de uma
multiplicidade de regras complexas que mudam constantemente. Isso incentiva
seu uso seletivo e dificulta a superviso. Terceiro, a relativa autonomia da autoridade organizacional, ou seja, dos superiores hierrquicos, advm da multiplicidade
de regras e do dilema agente-principal.

56

O exerccio dessa discricionariedade possibilitado e, at certo ponto, incentivado pelas condies de trabalho, que determinam a atuao dos burocratas
de nvel de rua. Lipsky destaca as caractersticas que considera mais relevantes.
Primeiro, os recursos so cronicamente inadequados para as tarefas a serem desenvolvidas. Segundo, a demanda pelo servio tende a aumentar at encontrar a
oferta, o que, para Lipsky, acarreta o aprisionamento dos burocratas de nvel de
rua em um ciclo de mediocridade: quanto melhor e mais sensvel s necessidades
dos cidados o programa, maior ser a demanda para o servio. Terceiro, os objetivos dos servios pblicos tendem a ser vagos, conflitantes, ambguos e, muitas
vezes, representam horizontes desejveis, e no alvos fixos. Quarto, difcil medir
a performance desses trabalhadores relativamente livres de superviso, dada a discricionariedade. Isso significa que as agncias no so autocorretivas, e a definio
da performance adequada altamente politizada. Quinto, o carter no voluntrio
dos clientes, os quais no tm condies de disciplinar os burocratas que, por sua
vez, geralmente no tm nada a perder por falhar com eles. Se a demanda inesgotvel, o fato de os clientes ficarem insatisfeitos significa apenas que outros estaro
na fila para tomar o seu lugar. Assim, a perda de clientes no determinante do
comportamento dos burocratas de nvel de rua.
Para o autor, o problema desses burocratas relaciona-se necessidade de
se tomarem decises sob condies de considervel incerteza, nas quais decises
satisfatrias sobre alocao de recursos devem ser pessoalmente derivadas, e no
advindas de organizaes. Para lidar com as incertezas do trabalho, esses burocratas desenvolvem trs repostas: em primeiro lugar, criam padres de prticas
que tendem a limitar a demanda, maximizar a utilizao de recursos disponveis

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

e obter a conformidade dos clientes. Ou seja, organizam seu trabalho para obter
solues dentro dos constrangimentos que encontram. Em segundo lugar, modificam o conceito de seu trabalho, restringem seus objetivos e reduzem o fosso
entre recursos disponveis e objetivos atingidos. Por fim, transformam o conceito
de matria-prima (seus clientes) para tornar mais aceitvel a discrepncia entre
realizaes e objetivos.
Essas rotinas e simplificaes so criadas para lidar com a complexidade do
trabalho. Quando as polticas pblicas consistem em muitas low-level decisions, as
rotinas e as categorias desenvolvidas para processar tais decises efetivamente determinam a poltica. Nesse sentido, os burocratas de nvel de rua fazem a poltica
pblica (LIPSKY, 1980, p. 84).
A perspectiva atenta para a autoridade informal que deriva do conhecimento, das habilidades e da proximidade das tarefas essenciais desempenhadas pela organizao (ELMORE, 1979). A discrio vista como um mecanismo adaptativo. A
resoluo de problemas requer habilidade e discrio, e ocorre por meio da ao dos
atores, da implantao de suas estratgias, da gesto de seus conflitos e dos processos de aprendizagem. A poltica pblica pode direcionar a ateno dos indivduos
para o problema e oferecer uma ocasio para aplicao de suas habilidades e seu
julgamento, mas no pode resolver o problema (MULLER; SUREL, 2002; ELMORE,
1979). Dessa forma, as abordagens que enfatizam a interao entre a estrutura normativa da poltica pblica e as caractersticas dos espaos de execuo reconhecem a
influncia que a estrutura normativa exerce sobre a implementao e demonstram
que a dinmica da implementao modela a poltica e seus resultados.
ABORDAGENS COGNITIVAS
Sob o rtulo de abordagens cognitivas, agrupamos os modelos que enfatizam o peso da dimenso simblica para o estudo da ao do Estado. A hiptese
de que a viso de mundo dos atores orienta seu comportamento e, sendo a implementao um produto de sua ao, afeta os resultados e a conformao da poltica.
Segundo Faria (2003, p. 23):
[a]s ideias podem ser definidas, por exemplo, como afirmao de valores, podem especificar relaes causais, podem ser solues para problemas pblicos, smbolos e imagens que expressam identidades pblicas e privadas, bem
como concepes de mundo e ideologias (FARIA, 2003, p. 23).

O autor salienta que as abordagens mais tradicionais de anlise das polticas pblicas centram-se em variveis como poder e interesse, deixando s ideias
apenas um papel justificador. Contudo, as ideias conformam a percepo que os
tomadores de deciso tm dos policy issues, podendo influenciar diretamente a

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

57

ao poltica. Para ilustrar a operacionalizao dessa abordagem, utilizaremos as


noes de coalizes de defesa, matriz cognitiva, referenciais e paradigmas.
Sabatier (1986) define as coalizes de defesa (advocacy coalitions) como arranjos formados por atores de vrias organizaes pblicas e privadas que compartilham
um projeto de poltica pblica e procuram realizar seus objetivos comuns. A definio
considera que h articulao entre atores inseridos em diferentes instituies, e o
projeto compartilhado para o setor corresponde referncia primria dos indivduos
e se sobrepe aos conflitos administrativo-organizacionais ou poltico-partidrios. O
conceito possibilita trabalhar com a participao de atores externos s organizaes
pblicas, fator geralmente negligenciado nas abordagens baseadas no controle. Isso
permite tambm introduzir na anlise o papel dos grupos sociais, suas relaes com
os atores estatais e o impacto da decorrente para a implementao.
Muller e Surel (2002, p. 59) destacam o conceito de matrizes cognitivas:
sistemas de representao do real no interior dos quais os diferentes atores pblicos e privados agem. Essas matrizes orientam as aes dos atores, formando um
filtro por meio do qual processada a estrutura normativa da poltica, e influenciado, assim, a sua execuo.

58

A noo de referencial, apresentada no clssico trabalho de Bruno Jobert e


Pierre Muller (1987), uma tentativa de operacionalizar os fenmenos de conhecimento e de sentido no nvel do espao pblico (SUREL, 2008, p.42). Referencial
uma imagem da realidade social construda por meio do prisma das relaes de hegemonia setorial e global (JOBERT; MULLER, 1987). Essa imagem permite atuar
sobre a realidade por meio das normas que produz. Os referenciais possuem trs
dimenses: cognitiva, normativa e instrumental (SOLANAS, 2009), oferecendo
uma interpretao do problema social e a definio de solues apropriadas.
Temos, assim, os referenciais global e setorial. O referencial global uma
imagem geral da sociedade, uma representao global em torno da qual so ordenadas e hierarquizadas as diferentes representaes setoriais. Jobert e Muller
(1987) alertam que no se trata de uma imagem coerente, mas uma agregao de
imagens trazidas pelos diferentes atores de um setor. O referencial global no ,
assim, um consenso, mas est fortemente ligado aos valores dominantes. O referencial setorial, por sua vez, a imagem dominante de um setor, de uma disciplina,
de uma profisso. Assim, da mesma forma que o referencial global, corresponde
percepo dos grupos dominantes no setor (JOBERT; MULLER, 1987). Esse referencial um meio para produzir sentido em uma coletividade mais ou menos
restrita, na medida em que produz imagens da sociedade, fixa objetivos e distribui
funes entre os atores (SUREL, 2008).
O referencial rene os processos de categorizao e definio que permitem
a certo setor situar-se em uma sociedade e ver-se depositrio de funes sociais
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

precisas. Com isso, o referencial supe a atualizao de normas de ao que conformaro as polticas pblicas (SUREL, 2008). Importante nessa construo a
figura dos mediadores, atores que tornam o referencial inteligvel aos demais e o
traduzem em formas de ao.
Surel (2008) pretendeu ampliar a noo de referencial e, a partir do trabalho de Thomas Kuhn, props definir as polticas pblicas como paradigmas: um
paradigma no somente uma imagem social, mas um conglomerado de elementos cognitivos e prticos que estruturam a atividade de um sistema de atores, que
o tornam coerente e durvel (SUREL, 2008, p. 51). Um paradigma compreende
quatro elementos: princpios metafsicos gerais, hipteses, metodologias e instrumentos especficos. Os princpios metafsicos correspondem a um conjunto
de metaimagens sociais coletivamente legtimas. As hipteses so elementos que
asseguram a operacionalizao dos princpios metafsicos, conferindo ao sistema
conceitual uma orientao lgica capaz de dar conta da realidade observada. As
metodologias dizem respeito aos tipos de relao entre Estado e setor que so consideradas mais apropriadas. E, por fim, os instrumentos especficos so os princpios e as normas que formam a base normativa do paradigma.
Os trabalhos de enfoque cognitivo criticam a pretensa neutralidade dos
instrumentos de operacionalizao das polticas pblicas. As decises organizacionais, as polticas pblicas derivadas e as formas de ao definidas so lastreadas
em ideias e valores forjados no conflito social. A explicao de um problema social,
as formas de interveno e os objetivos almejados expressam, consequentemente,
vises de mundo e relaes de poder.
No campo da implementao, devemos levar em considerao que os executores raramente participam da fase de formulao. Isto , suas vises de mundo
podem no estar representadas na poltica pblica. No incomum, portanto, vermos corporaes se oporem a polticas ou programas porque estes afrontam suas
representaes e seus valores profissionais2.

NOTAS SOBRE A IMPLEMENTAO DO SISTEMA NICO


DE SADE (SUS)
Nesta seo, apresentaremos um caso ilustrativo, a implementao do SUS.
Observaremos a dinmica do controle, por meio da formulao e do financiamento
(2) Sobre isso ver o caso da resistncia dos profissionais da sade a implementao de uma
mudana gerencial induzida por um programa de sade em DAscenzi e Lima (2013).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

59

de polticas e programas, a interao entre os atores e o contexto institucional


produzindo um resultado no previsto originalmente , e a influncia da cultura
na configurao dos papis previstos na poltica pblica.
O SUS foi formulado e implementado a partir das seguintes diretrizes: descentralizao, integralidade e participao. Todas apresentaram avanos e limites,
umas mais do que outras. Assim, ilustram empiricamente as dissonncias entre
essas duas fases da politica pblica, conforme apontado pelas abordagens discutidas. Trataremos da diretriz da descentralizao, enfocando o papel dos governos
federal e municipal.
O processo de descentralizao do sistema de sade ampliou o papel dos
municpios e modificou a atuao da Unio. De acordo com a Lei Orgnica da Sade, o processo de planejamento do SUS seria ascendente, do nvel local at o federal (BRASIL, 1990). Aos municpios competem o planejamento, a organizao,
o controle, a avaliao, a gesto e a execuo das aes e dos servios de sade.
Unio cabe acompanhar, controlar e avaliar as aes e os servios de sade. A formulao das aes pelos municpios valorizaria a proximidade com os cidados, de
forma a atender as demandas e as especificidades locais.

60

Para estimular a descentralizao, o governo federal atuou, na dcada de


1990, por meio de dois mecanismos: formulao dos regramentos que operacionalizavam o SUS e incentivos financeiros para a adeso a suas propostas. Mesmo
aps o bem sucedido processo, a prtica de estimular a adeso dos municpios a
polticas federais por meio da disponibilizao de recursos financeiros se mantm
at os dias de hoje.
O resultado dessa dinmica foi a especializao dos entes federados no que
se refere formulao e implementao da poltica de sade: o governo federal
atua como formulador e incentivador, por meio de financiamento, e a implementao est a cargo dos municpios. Assim, embora se pudesse pensar que a descentralizao enfraqueceria o governo central, o que aconteceu foi uma mudana
em seu padro de atuao com relao conduo da poltica de sade, ampliando
significativamente sua interveno.
O Ministrio da Sade passou a dirigir o sistema no mais diretamente,
mas por meio do monoplio da agenda e da formulao da poltica, repassando
incentivos financeiros decrescentes ao longo dos anos. Com isso, espraiou sua ao
em todo o territrio nacional por meio das estruturas institucionais municipais,
alocando menos recursos oramentrios em termos relativos.
Embora os municpios sejam autnomos, a padronizao dos programas
em nvel nacional visvel e, normalmente, defendida pelos gestores municipais.
Assim, a agenda dos governos locais bastante conectada agenda federal, que

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

controla o timing, o contedo e a direo do sistema. A julgar pela constncia da


prtica no tempo, pode-se inferir que isso independe do partido poltico que estiver no poder, apontando para caractersticas culturais brasileiras.
No se quer dizer que os governos municipais no possam exercer sua
autonomia, mas certamente suas condies tcnicas e financeiras, bem como os
repasses federais de recursos, contam nas definies das prioridades municipais.
Apesar da expectativa de que a descentralizao fosse gerar iniciativas inovadoras
nos municpios, uma rpida pesquisa nos stios das secretarias de sade dos maiores municpios brasileiros revela que as polticas e programas implementados so,
em sua grande parte, originados no Ministrio da Sade. Nesse sentido, salta aos
olhos que as ltimas novidades consagradas tenham sido os agentes comunitrios
de sade e os programas de sade da famlia, iniciativas municipais criadas antes
da operacionalizao do SUS3.
Essa forma de cooperao entre entes federados demonstra os limites prticos operacionalizao da diretriz da descentralizao. Esse arranjo pode gerar
polticas pouco conectadas ao pblico que atendero e s condies e capacidades
dos que iro execut-las. Alm disso, gera pouco incentivo ao desenvolvimento de
capacidade de formulao de polticas no nvel municipal de governo.
No entanto, deve-se atentar para as adaptaes que podem ocorrer nas
polticas formuladas centralmente, uma vez que sua execuo se dar por outros
atores em outros nveis de governo. Como vimos, todas as abordagens analticas
citadas anteriormente chamam a ateno para os desvios de rota, no caso das baseadas no controle, ou para as mudanas decorrentes da no conformidade com os
objetivos, ou ento das interpretaes lastreadas em vises de mundo especficas.

CONSIDERAES FINAIS
Este captulo pretendeu apresentar algumas abordagens analticas para a
implementao de poltica pblicas, demonstrando a variedade de elementos explicativos que podem ser integrados para compor uma perspectiva mais ampla.
Isso relevante uma vez que a sociedade e o sistema poltico almejam melhores
polticas pblicas. Para tanto, precisamos conhecer e entender os constrangimentos e as capacidades dos atores e organizaes que participam de sua execuo e
formulao. Essa a contribuio do campo de anlise de polticas pblicas para a
sociedade.
(3) Ilustrativamente, ver vila (2011).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

61

Um desafio, que no exclusividade do campo das polticas pblicas, a relao incipiente entre anlise e gesto. A afirmao de que esses campos no dialogam comum, gerando um grande desperdcio de recursos pblicos investidos em
pesquisa e em intervenes deficientes. No entanto, Bardach (1980) identificou
que a resistncia por parte dos formuladores e dos polticos eleitos s anlises de
implementao de polticas pblicas se deve ao fato de estas serem um exerccio de
pessimismo concentrado: seus produtos sero sempre a exposio dos problemas
da poltica pblica.

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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

63

[CAPTULO]

AVALIAO DE
POLTICAS SOCIAIS
NO BRASIL:
O CASO DO PROGRAMA
BOLSA FAMLIA

MARLIA PATTA RAMOS


PhD em Sociologia, professora e pesquisadora do Departamento
de Sociologia e do Programa de Ps-Graduao em Sociologia da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Bolsista
CNPq.
LUCIANA LEITE LIMA
Doutora em Cincias Sociais, professora e pesquisadora no curso
de Polticas Pblicas do Departamento de Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

INTRODUO
O foco deste artigo so o retrospecto histrico da avaliao de polticas e
programas sociais no Brasil a partir dos anos 2000 e as avaliaes do Programa
Bolsa Famlia j realizadas no Brasil. Na primeira parte, so apresentados os diferentes momentos pelos quais passou a avaliao de polticas sociais no Brasil a
partir da dcada de 2000, bem como um retrospecto histrico das principais aes
at a criao do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e a instaurao de
uma cultura da prtica avaliativa at o momento atual. Por fim, so apresentados
os desenhos das avaliaes oficiais do governo1 a que o Programa Bolsa Famlia j
foi submetido, assim como alguns dos procedimentos metodolgicos empregados
na tentativa de levantar impactos do referido programa.

A AVALIAO NO BRASIL
O PLANOS PLURIANUAIS
No Brasil, a Constituio Federal de 1988, no seu artigo do ttulo VI da
Tributao e do Oramento , estabeleceu como leis de iniciativa do Poder Executivo, a serem submetidas aprovao do Legislativo:
a) o Plano Plurianual (PPA), abrangendo quatro anos e contendo as diretrizes, os objetivos e as metas da administrao pblica federal para as despesas de capital e para os programas de longa durao;
b) e as Diretrizes Oramentrias e os Oramentos Anuais, como componentes de um sistema integrado de planejamento e oramento.
Todos os demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem
ser subordinados ao PPA. Embora os PPA dos quatrinios 1996-1999 e 2000-2003
j possussem instrumentos de avaliao e monitoramento, os modelos apresentavam falhas, o que suscitou a necessidade de corrigir certos aspectos (GARCIA,
2000).
J o PPA de 2004 a 2007 trouxe uma inovao inexistente nos anos anteriores: o Sistema de Avaliao do Plano Plurianual. O objetivo era assegurar que
a avaliao integrasse a gesto dos programas subsidiando a tomada de deciso,
bem como disseminar a cultura avaliativa e garantir a sua utilizao na formulao
e na implementao das polticas e programas de governo. A estrutura principal
(1) No inclumos neste artigo todas as avaliaes acadmicas feitas por pesquisadores
individuais, apenas priorizamos algumas com desenhos de investigao mais ilustrativos e
focamos naquelas avaliaes governamentais realizadas ou encomendadas pelo MDS.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

65

desse Sistema a Comisso de Monitoramento e Avaliao (CMA), assessorada


pela Cmara Tcnica de Monitoramento e Avaliao (CTMA). A Comisso constituda pelos Ministrios do Planejamento, da Fazenda e do Meio Ambiente, alm da
Casa Civil, com a finalidade de deliberar sobre propostas de normas e procedimentos gerais relativos Avaliao e Monitoramento (A&M) dos programas do Poder
Executivo. Alm disso, essa Comisso oferece elementos tcnicos que orientam o
processo de alocao de recursos oramentrios e financeiros e a reviso dos programas, com vistas ao alcance dos resultados.
Segundo a legislao, o relatrio anual de avaliao deve conter:
a) avaliao do desempenho das variveis macroeconmicas que fundamentaram a elaborao do Plano;
b) demonstrativo da execuo fsica, financeira e regionalizada dos programas;
c) demonstrativo do desempenho dos indicadores de cada programa;
d) avaliao do alcance das metas fsicas e financeiras e da evoluo dos
indicadores de cada programa (BRASIL, 2000).

66

Quanto ao monitoramento, o principal instrumento do PPA a Portaria N


198, de 18 de julho de 2005, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto,
que estabelece os procedimentos e a periodicidade para registro de informaes
relacionadas com o desempenho das aes do Plano Plurianual, no Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento - SIGPlan (BRASIL, 2005, p. 1).
A norma obriga o registro de informaes do desempenho fsico das aes
no sistema pelos coordenadores de ao, como tambm das restries execuo e
providncias adotadas para sua superao. No que tange avaliao, o PPA inclui o
Relatrio Anual de Avaliao, obrigatrio por lei e encaminhado ao Congresso Nacional, junto com as normas propostas de reviso do Plano e da Lei Oramentria
Anual. Esse relatrio contm:
a) a avaliao do desempenho das variveis macroeconmicas que fundamentaram a elaborao do Plano;
b) o demonstrativo da execuo fsica, financeira e regionalizada dos programas;
c) o demonstrativo do desempenho dos indicadores de cada programa;
d) a avaliao do alcance das metas fsicas e financeiras e da evoluo dos
indicadores de cada programa (BRASIL, 2000).
O Relatrio Anual constitudo, ainda, de trs nveis de avaliao:
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

a) dos Programas, realizada pelos Gerentes;


b) da Avaliao Setorial, elaborada no mbito da secretaria-executiva dos
ministrios;
c) e da Avaliao do Plano, uma avaliao geral realizada pelo Ministrio do
Planejamento.
A etapa de Avaliao do Programa, de responsabilidade do gerente de programa, , de fato, uma auto-avaliao em que os gerentes destacam os avanos
e resultados alcanados e apresentam as restries de recursos oramentrios e
humanos, entre outras, que dificultaram a obteno de melhores desempenhos. A
avaliao subdivide-se em trs partes interdependentes, quanto:
a) concepo do programa;
b) implantao do programa;
c) aos resultados do programa.
Todas as etapas so importantes para o alcance dos objetivos da avaliao.
Contudo, a terceira (resultados do programa) valoriza a elaborao, o acompanhamento e a apurao dos indicadores como forma de propiciar objetividade e credibilidade ao processo. A metodologia de avaliao de programas do PPA envolve a
escolha de um conjunto de critrios e o uso de indicadores possibilitando um julgamento continuado e eficaz acerca do desempenho de um programa ou conjunto
de programas, por meio da comparao com padres de desempenho predefinidos.
A Avaliao Setorial fica a cargo da Unidade de Monitoramento e Avaliao
(UMA), a unidade de assessoramento do secretrio-executivo ou seu equivalente.
Ela se baseia em questes mais abrangentes, buscando relacionar os resultados aos
objetivos da pasta. As etapas de avaliao dos programas e de avaliao setorial so
realizadas atravs de questionrios de mltipla escolha, aos quais se adicionaram
algumas questes de resposta aberta e discursiva. O questionrio preenchido
pelos gerentes e pela secretaria executiva de cada ministrio por meio do Sistema
de Informaes Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN), acessvel pela Internet.
O Ministrio do Planejamento adiciona essas avaliaes a uma anlise das
variveis macroeconmicas, do cenrio que integra a Lei de Diretrizes Oramentrias e da conjuntura, para consolidar o Relatrio Anual de Avaliao. O SIGPLAN
foi implantado para apoiar o planejamento, a execuo, o monitoramento, a gesto
e a avaliao do plano. Esse sistema agregou os dados de execuo oramentria e
financeira de todos os programas e aes do governo federal, alm de informaes
de monitoramento e gesto fornecidas pelos gerentes de programas, ministrios

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

67

setoriais e pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.


A integrao entre o Plano Plurianual e o Oramento permitiu que a
atualizao da execuo oramentria e financeira dos programas fosse procedida
semanalmente, e que os gerentes complementassem periodicamente as informaes sobre o desempenho fsico. Os tcnicos do Ministrio do Planejamento tm
por tarefa monitorar as informaes no SIGPLAN. Tambm h um mdulo nesse
sistema com o objetivo de tornar acessveis sociedade as informaes sobre o
andamento dos programas.

A AVALIAO DAS POLTICAS SOCIAIS NO BRASIL

68

A criao de uma Secretaria, em 2006, dentro do MDS (criado em 2004),


que se ocupasse da construo de um sistema de monitoramento e avaliao foi
fundamental para responder necessidade da poltica de assistncia social implementada nos ltimos anos. Ao responder pelas aes de avaliao e monitoramento dos programas governamentais, a Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao (SAGI) passou a agregar um fluxo de informaes que necessitam de
tecnologia para criao de um sistema de divulgao e armazenamento de dados.2
A SAGI considerada uma inovao no campo do governo federal tanto no
que se refere institucionalizao da avaliao e do monitoramento enquanto parte do processo de gesto dos programas, como tambm do ponto de vista da publicizao dos indicadores de monitoramento e publicao de estudos de avaliao.
A SAGI oferece subsdios para gestores e tcnicos instrumentalizando a tomada
de decises, por isso fundamental que os rgos gestores estejam familiarizados
com as ferramentas e com toda a tecnologia que disponibilizada. Acesse o site
para fazer o reconhecimento dos programas, informaes quantitativas e qualitativas e estudos sobre avaliao e monitoramento. Mais adiante exemplificaremos
algumas dessas informaes.
As pesquisas de avaliao, ferramentas informacionais, painis de monitoramento, grficos explicativos, dentre outros, esto agregados aos assuntos referentes ao processo de gesto da informao. A SAGI fomenta a organizao e a
execuo de cursos de capacitao, eventos, encontros, seminrios e palestras, a
fim de disseminar aes e informaes que visam qualificar a gesto dos programas sociais. essa abordagem multidisciplinar que propicia ao prprio MDS a
(2) Para mais informaes a respeito e ferramentas utilizadas pela SAGI, acessar http://
aplicacoes.mds.gov.br/sagi/FerramentasSAGI/index.php?group=1. Acesso em: 6 jun. 2014.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

interveno nos programas sociais e a qualificao da informao visando implantao de suas aes.
No mbito da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI), do
Ministrio do Desenvolvimento Social, foi desenvolvido, em 2006, o Sistema de
Avaliao e Monitoramento de Polticas e Programas Sociais. Ele tem como objetivo principal desenvolver e implementar instrumentos de avaliao e de monitoramento das polticas e programas referentes s aes da pasta. Alm dessa
responsabilidade, a Secretaria responde pela capacitao de gestores de polticas
sociais, pela promoo da gesto do conhecimento e pela publicao de estudos e
pesquisas, sejam elas contratadas ou realizadas internamente.
A SAGI substituiu e herdou a estrutura da Secretaria de Avaliao dos Programas Sociais do extinto Ministrio da Assistncia e Promoo Social (MAS), que
funcionou por cerca de um ano sem apresentar resultados expressivos. Ela constituda pelas seguintes secretarias e programas:
1. Secretaria Nacional de Renda e Cidadania (SENARC), responsvel pelo
Programa Bolsa Famlia;
2. Secretaria Nacional de Segurana Alimentar (SESAN);
PAA/Compra Local - Programa de Aquisio de Alimento;
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PAA/Conab;
PAA/Leite;
Cisternas;
Distribuies de Cestas;
Hortas Comunitrias;
Cozinhas comunitrias;
Restaurantes Populares;
Educao Alimentar;
Banco de Alimentos;
3. Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS);
Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (PETI);
Benefcio Assistencial da Prestao Continuada (BPC);
Agente Jovem;
Proteo Social Bsica Criana de 0 a 6 anos (PAC);

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

Programa de Combate ao Abuso e Explorao Sexual de Crianas e


Adolescentes (Sentinela);
Ateno Pessoa Idosa (API);
Programa de Ateno Integral Famlia (PAIF);
Ateno s Pessoas com Deficincia (PDC);
O formato de rgo especfico com a finalidade precpua de avaliao e gesto da informao como a SAGI indito no governo federal. Na prtica, a SAGI
tem um funcionamento do tipo matricial, na medida em que executa e contrata
pesquisas, realiza cursos e publicaes e atende s necessidades das secretarias
responsveis pelas polticas nacionais de segurana alimentar e nutricional, de assistncia social e de renda de cidadania.
De acordo com o regimento interno do MDS, as informaes produzidas
pela SAGI tm como objetivo subsidiar gestores e formuladores das polticas sociais na tomada de decises, de modo a aperfeioar os programas e racionalizar o
uso dos recursos financeiros. Ademais, a disseminao do conhecimento ao pblico, mediante publicaes tcnicas e seminrios, contribui para a ampliao do
controle social e o fortalecimento da transparncia governamental.
70

importante esclarecer que a SAGI no possui uma exclusividade na avaliao das polticas sociais no pas: a sua responsabilidade institucional, e outras
agncias, tanto internas (como o IPEA e o IBGE) como externas (universidades, fundaes privadas e think tanks3) tambm esto envolvidas em atividades avaliativas.
A Secretaria tambm atua no acompanhamento de todas as fases das pesquisas, inclusive enviando servidores para o trabalho de campo, promovendo assim
aprendizado organizacional. No quadro VIII, apresentado abaixo, pode-se acompanhar
o fluxo de avaliao de programas desde a discusso da avaliao a ser realizada e cada
fase subsequente, propiciando uma viso panormica do processo do incio ao fim.
Pode-se notar que cada etapa tem maior ou menor grau de complexidade:
algumas so mais tcnicas, e outras de cunho metodolgico, por isso a avaliao, de
modo geral, pressupe recursos humanos, tecnologia adequada ao objetivo, clareza
de objetivo e um aparato tcnico para organizao e plublicizao das informaes.
(3) A maior parte dos think tanks so organizaes sem fins lucrativos, fundadas por governos, grupos de interesse ou empresas. Alguns think tanks tambm exercem funes de
pesquisa e consultoria, sendo esta uma de suas fontes de financiamento. Os think tanks ainda no representam uma real alternativa aos centros e grupos de pesquisa universitria no
Brasil, onde as poucas iniciativas esto geralmente vinculadas a partidos polticos, como: a)
o Instituto Teotnio Vilela, ligado ao Partido da Social Democracia Brasileira, b) a Fundao
Perseu Abramo, ligada ao Partido dos Trabalhadores, c) a Fundao Liberdade e Cidadania,
ligada ao Democratas.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Quadro 1 Fluxo de Avaliao dos programas do MDS

1. DISCUSSO

2. TERMO DE
REFERNCIA

SAGI/SF

SAGI/SF

- Definio da avaliao
a ser realizada

- Elaborao do TR pela
SAGI

- Relevncia do estudo
proposto

- Reviso do TR pela SF

- Contratao da instituio executora (IE)

5. ACOMPANHAMENTO
DA PESQUISA

6. RESULTADOS FINAIS
(RECOMENDAES)

4. REUNIO/
DEFINIES
IMPORTANTES

3. CONTRATAO
RGO DE
COOPERAO
INTERNACIONAL
- Aprovao do TR

SAGI/SF/IE

SAGI/IE

SAGI/SF/IE

- Definio de questes
relevantes para estudo
- Disponbilizao dos
dados necessrios para
realizao da pesquisa

- Desenvolvimento dos
instrumentos de pesquisa
- Visitas ao campo
- Avaliao e aprovao
de relatrios parciais e
do relatrio final

- Recomendaes da
avaliao (IE)
- Reunies com gestores
- Retroalimentao dos
Programas

7. DIVULGAO
DOS RESULTADOS

8. PUBLICAES

9. DISPONIBILIZAO
DOS MICRODADOS

SAGI/SF/IE

SAGI

SAGI

- Apresentao dos resultados finais ao MDS


- Seminrios abertos ao
pblico externo

- Cadernos de estudos

- Envio dos arquivos dos


microdados das pesquisas para o CIS

- Relatrios de pesquisa
- Livros

Fonte: Paes-Sousa e Vaitsman (2009, p. 18).

Em relao s atividades de monitoramento, o principal instrumento elaborado pela SAGI a Matriz de Informao Social (MI Social), uma ferramenta de
informaes georeferenciadas sobre os programas do MDS, na qual so depositadas informaes migradas de outros sistemas e agregadas tabelas especficas de informaes no sistematizadas. Tais informaes podem ser visualizadas em vrios
nveis de agregao, sejam unidades da federao, microrregies, municpios ou
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

71

territrios especiais. Alm dos indicadores e informaes bsicas dos programas


sociais do MDS, esto disponveis para consulta na ferramenta informaes demogrficas e socioeconmicas.
A apresentao dos resultados das pesquisas dirigida ao pblico do
prprio Ministrio e a convidados externos envolvidos com o tema. A divulgao
tambm se d por meio de vrias publicaes, como os Cadernos de Estudos de Desenvolvimento Social e livros. Quatro meses aps a divulgao dos resultados da pesquisa, os microdados sem a identificao pessoal de qualquer entrevistado so
disponibilizados para o Consrcio de Informaes Sociais (CIS)4. Na pgina da SAGI5
podemos encontrar um link de relatrios de informaes sociais, clicando neste link,
aparecer outro link SAGI/ferramentas da SAGI, que abre a pgina abaixo:
Figura 1 Pgina de Gesto da Informao da SAGI

72

Disponvel em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/FerramentasSAGI/index.php?group=1


(4) O CIS resultou de um projeto do Ncleo de Apoio Pesquisa sobre Democratizao e
Desenvolvimento da Universidade de So Paulo (NADD-USP) em parceria com a Associao
Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (ANPOCS). O projeto est sendo
desenvolvido sob a chancela de um convnio entre a Universidade de So Paulo e a ANPOCS, e conta com o suporte financeiro da FAPESP. Disponvel em: <http://www.nadd.prp.
usp.br/cis/index.aspx>. Acesso em: 06 jun. 2014
(5) Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/gestaodainformacao/gestao-da-informacao>.
Acesso em: 06 jun. 2014.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

No campo destinado a tcnico e pesquisador, encontramos os links para


MI Social , Oficina SAGI, Capacita SUAS, IDV, Tab Social e Rede Nacional de Capacitao e Educao Permanente do SUAS. Acessando o Tab Social, possvel conhecer e selecionar a rea de interesse da pesquisa. Ainda nessa pgina, teremos
uma boa ferramenta para o BSM, o data social, uma ferramenta que agrega vrias
ferramentas da SAGI e permite a visualizao de dados dos programas do MDS
agrupados pelos eixos e interesses do Plano Brasil sem Misria. Sua funcionalidade est em ser uma ferramenta que se conecta as outras, que agrega dados e de
fcil utilizao.

Figura 2 Pgina de entrada do Portal Data Social

73

Disponvel em: http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/simulacao/layout/teste/miv_novo.php

Com relao s principais reas e aos tipos de informaes que se pode encontrar, citamos abaixo as principais:
TAB SOCIAL
O Tab Social rene bases de dados das reas de atuao do MDS, provenientes das pesquisas primrias, registros de programas e cadastros pblicos, dispondo
tambm de ferramentas para tabulao, anlise e extrao de informaes. uma
ferramenta para dados mais cientficos e est dividida em reas de interesse para
pesquisa:

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

Tab SUAS O Tab SUAS permite elaborar tabulaes dos dados levantados no Censo do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Esse
levantamento permite o monitoramento dos servios executados no
mbito SUAS;

Tab Cad O Cadastro nico para Programas Sociais um instrumento


que identifica e caracteriza as famlias com renda mensal de at meio
salrio mnimo por pessoa ou de trs salrios mnimos no total.

Nesta ferramenta, pode-se conhecer, atravs das tabulaes dos dados, a


realidade socioeconmica dessas famlias, trazendo informaes de todo o ncleo
familiar, das caractersticas do domiclio, das formas de acesso a servios pblicos
essenciais e tambm dados de cada um dos componentes da famlia.
PESQUISAS IBGE/MDS

74

Os dados se referem ao suplemento de Assistncia Social da Pesquisa de


Informaes Bsicas Municipais (Munic), que aborda informaes da gesto da
assistncia social dos 5.565 municpios brasileiros. A Munic faz um levantamento
de informaes sobre a estrutura, a dinmica e o funcionamento das instituies
pblicas de todos os municpios do Pas, compreendendo informaes das prefeituras e seus diferentes setores, e das polticas que envolvam o governo municipal
e a municipalidade.
AVALIAO DE IMPACTO DO PROGRAMA BOLSA FAMLIA
O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia direta de
renda condicionada focalizado nas famlias pobres e extremamente pobres do pas.
Foi formado em 2003 pela integrao de quatro programas federais de transferncia monetria: Bolsa Escola (1997), Bolsa Alimentao (2001), Auxilio Gs (2002)
e Carto Alimentao (2003) (DRAIBE, 2003, 2009).
O critrio principal de elegibilidade do programa a renda mensal per capita familiar. So elegveis as famlias com renda mensal de at R$ 60,00 por pessoa.
As famlias com renda mensal entre R$ 60,01 e R$ 120,00 por pessoa podem ingressar no programa desde que tenham gestantes, nutrizes e crianas e adolescentes entre 0 a 15 anos (BRASIL, 2012a). O recebimento do benefcio est condicionado frequncia escolar das crianas e adolescentes; acompanhamento da sade
de grvidas, nutrizes e crianas menores de sete anos; e frequncia em servios
socioeducativos para crianas e adolescentes em risco ou retiradas do trabalho infantil (DRAIBE, 2006; BRASIL, 2012b).

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

A operacionalizao do programa feita de forma descentralizada envolvendo o governo federal, estados e municpios. O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) responsvel pela direo nacional do
programa e sua normatizao. A execuo da poltica est a cargo dos municpios
que fazem o cadastramento das famlias e acompanham o cumprimento das condicionalidades. Os estados devem prestar apoio tcnico aos municpios e a Caixa
Econmica Federal a gestora do Cadastro nico para Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) e responde pelo pagamento dos benefcios (BICHIR,
2010).
Uma caracterstica distintiva do Programa Bolsa Famlia a focalizao.
Evitar erros de focalizao e monitorar o cumprimento dos objetivos do programa so preocupaes frequentemente explicitadas pelo MDS. Por isso, um dos
poucos ministrios que possuem em sua estrutura uma secretaria voltada especificamente para a avaliao dos programas e aes formulados, a Secretaria de
Avaliao e Gesto da Informao.
Alm das avaliaes produzidas pelo prprio ministrio, o MDS vem financiando o desenvolvimento de diversas pesquisas que investigam diferentes efeitos
do Bolsa Famlia sobre dimenses da vida das famlias beneficirias e sobre a economia local (PAES-SOUSA; VAITSMAN, 2007; TAPAJS; QUIROGA, 2010). Duas
dessas pesquisas so avaliaes de impacto: Avaliao do impacto do Programa
Bolsa Famlia (AIBF) primeira (2004) e segunda (2009) rodada.
DESENHOS DAS PESQUISAS DE AVALIAO DE IMPACTO DO BF
A pesquisa Avaliao de Impacto do Programa Bolsa Famlia foi realizada em duas rodadas cujo objetivo geral foi avaliar impacto do programa sobre a
melhoria do bem-estar das famlias beneficirias. Na primeira rodada6, foi desenvolvida uma pesquisa de linha de base para servir s investigaes subsequentes.
Isso porque o programa foi formado a partir de outros preexistentes, o que impossibilitava a construo de um momento antes de sua implantao. Assim,
os pesquisadores descartaram a utilizao do desenho experimental optando pelo
quase-experimental.
Os grupos de tratamento e controle foram construdos por meio da tcnica
de pareamento por escore de propenso (propensity score matching) que permite
estimar a probabilidade de um indivduo ou grupo receber um tratamento no
caso, o programa Bolsa Famlia , levando em considerao variveis observveis.
O mtodo auxilia na criao de conjuntos de dados pareados com caractersticas
semelhantes, reduzindo o vis de seleo.
(6) A pesquisa foi executada pelo CEDEPLAR/UFMG.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

75

Foram criados trs grupos de comparao: um de tratamento e dois de controle. Um dos grupos de controle era formado por famlias no beneficirias, mas
que estavam cadastradas no Cadnico. O segundo grupo de controle era composto
por famlias no beneficirias, mas com perfil semelhante ao das famlias cadastradas. A tcnica de avaliao de impacto utilizada foi a de diferenas em diferenas,
que permite avaliar o impacto quando o indicador de interesse observado em
mais de um perodo no tempo. Essa tcnica consiste em comparar a variao no indicador antes e depois da interveno para o grupo de tratamento com a variao
observada para o grupo de controle. O impacto estimado a partir da diferena
entre essas duas variaes (SCHOR; AFONSO, 2007).
A pesquisa foi domiciliar. A amostra representativa para trs reas do pas:
Nordeste, Sudeste e Sul, e Norte e Centro-Oeste. O grupo de tratamento representou 30% da amostra, o grupo de controle com famlias cadastradas, 60%, e o grupo
de controle de no beneficirios, 10%. Os dados foram coletados em novembro
de 2005, e foram obtidos 15.426 questionrios em 269 municpios de 23 estados.

76

A segunda rodada da AIBF foi realizada em 20097. A amostra pesquisada foi


a mesma da primeira rodada com uma perda de 25,9%. A tcnica de avaliao foi
novamente a de diferenas em diferenas. Nessa etapa, foi possvel fazer a comparao entre os resultados de 2005 e 2009, estimando o impacto entre os grupos
em dois momentos.
Entre as publicaes do MDS no constam pesquisas de impacto especificamente referidas populao residente em reas rurais. Para ilustrar o uso nesse
campo, citaremos o trabalho de Duarte, Sampaio e Sampaio (2009) e Melo e Duarte (2010).
Duarte, Sampaio e Sampaio (2009) avaliaram o impacto do Bolsa Famlia
sobre os gastos com alimentos de famlias rurais beneficiadas. O desenho da pesquisa quase-experimental e o mtodo de avaliao o pareamento por escore
de propenso. A amostra foi composta por 838 famlias de agricultores familiares
de 32 municpios da Paraba, Cear, Rio Grande do Norte e Sergipe8. O grupo de
tratamento foi composto por 189 famlias e o grupo de controle por 649 famlias.
Melo e Duarte (2010) avaliaram o impacto do Bolsa Famlia sobre a frequncia escolar de crianas e adolescentes de cinco a 14 anos na agricultura familiar dos estados de Pernambuco, Cear, Sergipe e Paraba. O desenho da pesquisa
quase-experimental. Os autores construram trs grupos de comparao a partir
de dados coletados em pesquisa de campo e microdados da PNAD 2005: um de
(7) A pesquisa foi executada pelo Consrcio IFPRI (International Food Policy Research Institute)/ Datamtrica Consultoria, Pesquisa & Telemarketing.
(8) Os dados foram coletados em 2005 para pesquisa realizada pelo PADR-UFRPE/Fadurpe.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

tratamento e dois de controle. O grupo de tratamento foi composto por crianas


e adolescentes de cinco a 14 anos que moravam em domiclios rurais beneficiados
pelo PBF e nos quais a principal atividade da propriedade a agricultura. Um dos
grupos de controle foi formado por crianas e adolescentes de domiclios rurais
no beneficiados pelo programa cuja principal atividade da propriedade a agricultura. O segundo grupo de controle foi composto por crianas e adolescentes
residentes em domiclios que no recebiam o benefcio e cujo chefe da famlia trabalhava no meio rural em ocupao agrcola. A mostra foi composta por 1.120
observaes: 460 indivduos no grupo de tratamento, 285 no primeiro grupo de
controle e 375 no segundo grupo de controle. A avaliao do impacto foi realizada
por meio da tcnica de pareamento por escore de propenso.
Sistematizamos os desenhos das pesquisas no quadro da pgina ao lado.
Percebe-se o uso comum de desenhos quase-experimentais em virtude da impossibilidade de construir um cenrio experimental para avaliar a poltica pblica. Tambm verificamos o uso frequente da tcnica de pareamento por escore de
propenso, a qual, nos casos destacados, foi utilizada para construir os grupos de
comparao e tambm como mtodo de avaliao de impacto.
Os desenhos das pesquisas so semelhantes, apontando para uma unidade
metodolgica na rea de anlise de impacto. Percebe-se tambm a variedade das
fontes de dados: as pesquisas utilizaram dados primrios e secundrios. A unidade
de anlise foi principalmente a famlia, j que esta tambm a unidade beneficiria.
A vantagem dos desenhos de pesquisa utilizados que estes permitem
construir grupos comparveis e verificar se houve alterao nas variveis selecionadas ao longo do tempo ou entre os grupos de controle e tratamento. A questo
fundamental da avaliao de impacto verificar se houve alterao de uma dada
situao e se essa alterao foi provocada pela interveno estudada. Por isso, o
uso disseminado do desenho quase-experimental.
No caso da AIBF I, como os programas que formaram o Bolsa Famlia j
existiam desde a dcada de 1990, no foi possvel construir um quadro caracterstico da populao antes da interveno. A sada foi comparar o grupo de tratamento com o grupo de controle no mesmo perodo de tempo. Na AIBF II, a linha
de base foi os resultados da AIBF I, que possibilitou a comparao no tempo e
entre os grupos. A comparao no tempo permite verificar se as caractersticas selecionadas sofreram modificaes no perodo. A comparao entre grupos permite
verificar se essa alterao tem relao com a interveno pblica.
Isso bastante relevante, pois as condies socioeconmicas da populao
sofrem influncia de uma variedade ampla de variveis. E no incomum atribuir
modificaes sociais unicamente ao funcionamento de novas polticas pblicas.
As pesquisas de avaliao de impacto expostas aqui no se encaixam nesse tipo
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

77

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Avaliar o impacto do BF sobre a frequncia


escolar de crianas e adolescentes de cinco
a 14 anos na agricultura familiar.

Melo e
Duarte
(2010)

Fonte: Elaborao prpria.

Avaliar o impacto do BF sobre os


gastos com alimentos de famlias rurais.

Objetivos especficos
Avaliar efeitos sobre:
a) consumo domiciliar;
b) educao de crianas entre 7 e 14 anos;
c) sade das crianas de 0 a 6 anos;
Avaliar
d) condies de ocupao e da procura de
impacto do
trabalho;
BF sobre a
e) dados antropomtricos das crianas
melhoria do
entre 6 e 60 meses.
bem-estar
Avaliar efeitos BF sobre:
das famlias
a) gastos com alimentao;
beneficib) diversificao dos itens de alimentao;
rias.
c) dados antropomtricos de crianas com
menos de 7 anos;
d) gastos com educao, sade, vesturio,
entre outros.

Objetivo

Duarte,
Sampaio
e Sampaio
(2009)

AIBF 2

AIBF 1

Pesquisa

Desenho quase-experimental. Tcnica para


avaliao do impacto:
pareamento por escore
de propenso.
Desenho quase-experimental. Tcnica para
avaliao do impacto:
pareamento por escore
de propenso.

Tcnica para avaliao do


impacto: diferenas em
diferenas.

Tcnica para construo


dos grupos de comparao: pareamento por
escore de propenso.

Desenho quase-experimental.

Desenho da pesquisa

Quadro 2- Sistematizao dos desenhos das pesquisas de avaliao de impacto do BF

78

838
famlias

11.433
famlias

1.120
Dados primrios e
indivdusecundrios.
os

Dados
secundrios.

Dados primrios.

15.426
famlias

Fonte dos dados Amostra

de superficialismo e pouco rigor metodolgico. Alis, o rigor metodolgico uma


questo extremamente importante nessa rea, conforme se pode notar nos tpicos que antecedem.
Por isso, em geral, o trabalho com avaliao de impacto exige conhecimentos de estatstica e econometria, alm de familiaridade com o manuseio de bancos
de dados. Objetivamente, a construo dos grupos de tratamento e controle exige
a seleo e coleta de caractersticas socioeconmicas da populao que se deseja
estudar nos grandes bancos de dados oficiais. Em seguida, a seleo dos indivduos-alvo da pesquisa exige o conhecimento de programas estatsticos que fazem
o pareamento. Constri-se, dessa forma, um grupo que sofre a interveno comparvel com o outro que no sofre a interveno. O segundo passo, a coleta de
dados sobre as variveis de interesse: nas avaliaes selecionadas isso foi feito por
meio de pesquisa domiciliar.
Os dados coletados na pesquisa de campo podem ser tratados por meio de
programas estatsticos como o STATA ou R. Os resultados permitiro verificar as
diferenas nas caractersticas selecionadas no tempo e entre os grupos e, assim,
estimar o impacto do programa.
Especificamente, todas as informaes usadas nas avaliaes do Programa Bolsa Famlia se encontram no Cadnico. O Cadastro nico para Programas
Sociais do Governo Federal (Cadastro nico) um instrumento que identifica e
caracteriza as famlias de baixa renda, entendidas como aquelas que tm renda
mensal de at meio salrio mnimo por pessoa ou renda mensal total de at trs
salrios mnimos.
O Cadastro nico permite conhecer a realidade socioeconmica dessas famlias, trazendo informaes de todo o ncleo familiar, das caractersticas do domiclio, das formas de acesso a servios pblicos essenciais e, tambm, dados de
cada um dos componentes da famlia.
O Governo Federal, por meio de um sistema informatizado, consolida os
dados coletados no Cadastro nico. A partir da, o poder pblico pode formular e
implementar polticas especficas, que contribuem para a reduo das vulnerabilidades sociais a que essas famlias esto expostas. Atualmente, o Cadastro nico
conta com mais de 21 milhes de famlias inscritas.
O Cadastro nico coordenado pelo Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS), devendo ser obrigatoriamente utilizado para seleo
de beneficirios de programas sociais do Governo Federal, como o Bolsa Famlia.
Alm disso, o MDS disponibiliza todas as informaes para o pblico em
geral: quatro meses aps a divulgao dos resultados da pesquisa internamente
ao MDS, os microdados sem a identificao pessoal de qualquer entrevistado
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

79

so disponibilizados para o Consrcio de Informaes Sociais (CIS/USP-ANPOCS).


Assim sendo, qualquer pesquisador tem amplo acesso s informaes e poder realizar avaliaes de acordo com o recorte especfico que deseje.

CONSIDERAES FINAIS
Conclumos que pesquisas de avaliao de impacto (resultados), alm de serem necessrias para melhor efetivao das referidas aes, exigem tambm uma
srie de cuidados metodolgicos, sem os quais qualquer inferncia causal ficaria
prejudicada, colocando em cheque todo um esforo de se avaliar o uso de recursos
pblicos e seu resultado concreto. O Quadro 1 apresentado acima resume claramente os esforos da administrao pblica federal brasileira em aplicar com rigor,
ainda que nem sempre existam informaes necessrias disponveis, os procedimentos cientficos necessrios para toda e qualquer tentativa de se avaliarem os
resultados gerados pela implementao de uma poltica pblica.

80

O captulo aqui apresentado demonstrou que tais procedimentos metodolgicos foram usados com rigor em todas as avaliaes do Programa Bolsa Famlia.
O que caracteriza um esforo por parte do MDS em realizar avaliaes de impacto
que levem em conta os procedimentos cientficos necessrios para que possamos
falar em causalidade, aspecto esse fundamental sempre que queremos mensurar
resultados de intervenes na realidade, sejam elas pblicas ou no, sejam elas no
meio urbano ou rural.

REFERNCIAS
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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

81

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arquivos/cad13.pdf/download>. Acesso em: 06 ago. 2014.

82

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

[CAPTULO]

DESENVOLVENDO
CAPACIDADE PARA
MONITORAR E AVALIAR:
O CASO DO SAGI/MDS1

ALINE HELLMANN
Doutoranda em Economia do Desenvolvimento na Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (UFRGS). Mestre em Sociologia e graduada em
Cincias Sociais pela mesma Universidade. Pesquisadora do CEGOV e do
Ncleo de Estudos em Tecnologia, Indstria e Economia Internacional
(NETIT-UFRGS).
PATRICIA AUGUSTA FERREIRA VILAS BOAS
Mestre em Educao (UnB). Atualmente Diretora de Formao e
Disseminao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (DFD/SAGI/
MDS). Foi Assessora Tcnica e Coordenadora Geral de Capacitao e
Formao em EAD da Secretaria de Educao a Distncia do Ministrio
da Educao (SEED/MEC).
PAULO DE MARTINO JANNUZZI
Professor do Programa de Ps-Graduao em Estudos Populacionais e
Pesquisas Sociais da Escola Nacional de Cincias Estatsticas (ENCE)
do IBGE e professor colaborador da Escola Nacional de Administrao
Pblica (ENAP). Atualmente ocupa o cargo de Secretrio de Avaliao e
Gesto de Informao (SAGI) do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome.

(1) Os autores agradecem a todos os integrantes das equipes CEGOV


e SAGI que estiveram envolvidos na concepo do Ciclo, na elaborao
dos materiais instrucionais e/ou na gesto do Termo de Cooperao.
Em especial, agradecemos, pela SAGI: Marclio Ferrari, Michelle Stephanou, Maria de Jesus Rezende, Renato Monteiro, Antonio Castro,
Marconi Sousa, Alexandro Pinto, Caio Nakashima. Pelo CEGOV: Ana
Jlia Possamai, Bruno Sivelli, Giordano Tronco, Jlia da Motta, Gustavo Margarites, Gustavo Mller, Joana de Oliveira, Thiago Borne,
Matheus Hoscheidt, Luciana L. Lima.

O objetivo deste captulo situar o papel da capacitao dos gestores pblicos para a construo de capacidades de monitoramento e avaliao (M&A). Pretende-se demonstrar que os desafios institucionais e pedaggicos da capacitao
constituem uma etapa importante na institucionalizao de sistemas de monitoramento e avaliao (SM&A) de polticas pblicas no Brasil.
Na concepo de gesto por resultados, proposta desde a reforma do Estado
da dcada de 1990, dois aspectos so fundamentais: prestao de contas (accountability) e desempenho (performance). Accountability pode ser entendida como a
obrigacao permanente de prestar contas sobre o uso de recursos publicos, os resultados alcancados (desempenho), e os criterios de decisao utilizados. Desempenho
significa realizaes reais medidas em relao s metas, padres e critrios definidos. Medir o desempenho monitorar e avaliar os resultados de uma poltica, plano, programa, projeto ou ao, e verificar seu progresso em relao s metas preestabelecidas. (RIST; BOILY; MARTIN, 2011; PACHECO, 2004). Portanto, um bom
sistema de M&A est no corao de uma governana responsiva e democrtica.

84

O crescente interesse no uso do M&A como instrumento para a melhoria da


gesto tem incitado diversos esforos para construo de capacidades em M&A por
parte dos rgos da administrao pblica, em todas as esferas de governo. Na literatura especializada, esse conjunto de esforos (ou estratgias) intencionais para
o desenvolvimento de capacidade em monitorar e avaliar tem sido denominado
Evaluation Capacity Building (ECB)2.
Existem vrios modelos de ECB. Eles podem abordar diferentes nveis (sociedade, organizao ou indivduo), enfoques (pelo lado da demanda ou da oferta),
propsitos (para implementao de sistemas de M&A, para melhoria da governana) e prescreverem diferentes mtodos de construo (a partir de seminrios,
experincias prticas, comunidades de profissionais, tecnologia). Entre os diversos
mtodos existentes, a capacitao, formal ou informal (aprendizado com os pares),
tem papel relevante na criao de capacidade para M&A.
Este trabalho apresenta o esforo do Ministrio do Desenvolvimento Social
(MDS) para construir capacidade em M&A por meio da capacitao de trabalhadores
do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS). Na primeira seo, revisam-se brevemente os principais aspectos relacionados construo de capacidade em M&A a
partir da literatura sobre ECB. Na segunda seo, evidencia-se, por meio de exemplos
(cases), o investimento recente realizado no Brasil para capacitar gestores no desenvolvimento e uso de atividades de M&A. Finalmente, na terceira seo, discute-se, de
maneira mais detida, a concepo e a implementao de um programa de capacitao
em M&A para gestores pblicos municipais e estaduais da rea de assistncia social.
(2) Neste texto, estratgias para o desenvolvimento de capacidade em monitorar e avaliar
e ECB sero usados como sinnimos. Ver, entre outros, Nielsen e Attstrom (2011, p. 229),
Banberger, Rugh e Mabry (2012, p. 446) e Gorgens e Kusek (2009).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

ESTRATGIAS DE DESENVOLVIMENTO
DE CAPACIDADES PARA M&A
A reviso da literatura sobre diferentes estratgias/modelos de desenvolvimento de capacidade para M&A, realizada por Nielsen e Attstrom (2011, p. 225242), revelou que existe: 1) pluralidade conceitual; 2) divergncias sobre o propsito; 3) falta de uma base emprica abrangente para os diferentes modelos (muitos
trabalhos so estudos de caso que permitem generalizaes analticas porm no
estatsticas) e 4) uma nfase na prescrio de abordagens e mtodos (em oposio
a um debate conceitual e terico sobre os diferentes modelos de ECB).
De acordo com os autores, o termo evaluation building j foi empregado em
nvel macro (sociedade), meso (organizacional) ou micro (individual) e pode focar
tanto a parte da oferta (desenvolvimento de capital humano, ferramentas, recursos financeiros) quanto da demanda (polticas especficas para M&A, planos, estruturas organizacionais, processos e cultura). No entanto, Segone (2010, p. 33)
recomenda uma abordagem sistmica para o desenvolvimento de capacidade em
M&A, que leve em conta trs componentes principais: individual; institucional e o
ambiente externo favorvel, como ilustrado na figura abaixo:
85

NVEL
INDIVIDUAL

NVEL INSTITUCIONAL
SOCIEDADE
Fonte: Elaborao prpria, adaptado de Segone (2010, p. 33).

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

OFERTA

DEMANDA

Figura 1 Abordagem sistmica e integrada de desenvolvimento de capacidade


nacional em avaliao

Existem tambm diferentes entendimentos sobre qual deveria ser o propsito da estratgia. Para Stockdill, Baizerman e Compton (2002), qualquer que
seja a estratgia a ser implementada, o foco deve ser o de tornar a realizao e o
uso de avaliaes uma rotina. Para Mackay (2002), a estratgia deve garantir que o
conhecimento advindo das atividades de M&A sejam aplicados como parte da governana pblica slida, e isso deve abranger [...] uma ampla gama de ferramentas
de avaliao e abordagens que incluem, mas vo alm, da avaliao de programas
(MACKAY, 2002 apud NIELSEN; ATTSTROM, 2011, p. 227).
Para Preskill e Boyle (2008), o ECB envolve o desenho e a implementao
de estratgias de ensino e aprendizagem para ajudar indivduos, grupos e organizaes a entender o que constitui uma prtica avaliativa efetiva, til e profissional.
O objetivo final de um ECB deve ser a prtica avaliativa sustentvel e isso requer
tambm o desenvolvimento de sistemas, processos, polticas e planos que ajudem
a internalizar a avaliao na forma como a organizao cumpre sua misso e seus
objetivos. Na verdade, as diferentes concepes e objetivos do ECB vo depender, em certa medida, do entendimento sobre o papel real e objetivo da avaliao,
seja como instrumento de gesto nas organizaes ou como uma ferramenta de
accountability para a sociedade (MAYNE; DIVORSKI; LEMAIRE, 1999).

86

Em resumo, pode-se afirmar, conforme Clotteau et al. (2010), que o desenvolvimento de capacidade em M&A objetiva:

aumentar a relevncia do M&A para os tomadores de deciso (policy


makers) de maneira a estimular a demanda por produtos decorrentes
das atividades de M&A;

melhorar a quantidade e qualidade da oferta de produtos de M&A;

garantir o custo-efetividade de produtos de M&A;

promover a sustentabilidade de arranjos institucionais e sistemas de M&A.

Em nvel individual, especificamente, os objetivos de um ECB podem ser


divididos em trs grandes grupos: desenvolvimento de conhecimento (knowledge),
habilidades (skills) e sensibilizao (affective) (PRESKILL; BOYLE, 2008).
O modelo de ECB com foco no desenvolvimento de conhecimento (knowledge) capacita os envolvidos para realizar avaliaes, o que envolve atividades propositadas, planejadas e sistemticas; trata de conceitos e termos em avaliao, da
relao entre pesquisa e avaliao, de como os achados e o processo da avaliao
podem contribuir para a tomada de deciso, dos pontos fortes e fracos das diferentes abordagens, dos pontos fortes e fracos dos diferentes mtodos de coleta de
dados, de como aplicar anlise estatstica bsica a dados quantitativos, de como

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

aplicar anlise de contedo a dados qualitativos, de como a poltica pode influenciar o processo e os achados da avaliao, da importncia de usar abordagens e
mtodos culturalmente apropriados e responsivos, do que constitui uma prtica
avaliativa tica, das diferentes opinies, objetivos, atividades e expectativas que os
vrios stakeholders podem ter, e do tipo de conhecimento, habilidades e experincia exigido ao se contratar um avaliador.
J o modelo de ECB com foco no desenvolvimento das habilidades (skills) capacita os envolvidos a desenvolver um modelo lgico de programa; desenvolver perguntas-chave para avaliar; elaborar um plano de avaliao; desenhar instrumentos de
coleta de dados; escolher mtodos apropriados e relevantes de coleta de dados; coletar
dados confiveis e teis; analisar dados quantitativos e qualitativos; interpretar resultados e traar concluses; elaborar oramentos; comunicar os processos e achados da
avaliao, usando diversas estratgias; ensinar outras pessoas sobre avaliao; desenvolver um plano de avaliao estratgica; e gerenciar o processo de avaliao.
Por fim, o modelo de ECB com foco na sensibilizao (affective) busca transmitir aos envolvidos a compreenso de que a avaliao produz informaes teis
e que avaliar pode ser uma experincia positiva; que a avaliao deve fazer parte
do desenho de um programa, contribuindo para o seu sucesso, conferindo valor a
uma organizao, sendo assim uma parte importante do trabalho; que avaliao
demanda tempo e dinheiro.
Os autores sugerem diferentes abordagens de ensino e aprendizagem que
podem ajudar no alcance dos objetivos relacionados anteriormente. So elas:
1. Estgio: participao em programas formais que ofeream experincia
prtica em avaliao para iniciantes;
2. Pesquisa documental: elaborao e leitura de documentos sobre o processo e os resultados de avaliaes;
3. Tecnologia: utilizao de recursos on-line (sites, fruns, softwares) e/ou
ensino de M&A distncia;
4. Encontros/seminrios: reserva de tempo para debater sobre as prticas avaliativas, especialmente com o propsito de aprender com e sobre avaliao;
5. Pesquisa de apreciao (appreciative inquiry): abordagem que se utiliza
dos pontos fortes da organizao para ensinar sobre avaliao
6. Comunidades de profissionais: compartilhamento de experincias e
informaes entre membros com interesses em comum;
7. Capacitao: organizao de cursos, seminrios e workshops;
8. Experincia prtica: participao no desenho e/ou na implementao

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

87

de uma avaliao;
9. Suporte tcnico: apoio de avaliadores internos ou externos
10. Coaching: suporte tcnico individualizado prestado por um especialista.
No caso do Brasil, a partir de um levantamento realizado em 20103, possvel concluir que a falta de profissionais especializados em M&A, tanto no lado da
demanda quanto no lado da oferta, um dos principais entraves para o desenvolvimento da capacidade para M&A do pas. De acordo com o estudo, entre outros
aspectos, tem-se:

a existncia de demanda por capacitao por parte dos servidores e a


pouca oferta de cursos, sendo estes de nvel bsico e concentrados no
eixo Rio-So Paulo;

a dificuldade em conseguir assistncia tcnica (servios prestados por


instituies), devido dificuldade de se encontrar profissionais treinados e com experincia em M&A de programa; a profisso de avaliador
no institucionalizada nem regulamentada;

o domnio do mercado de M&A (por ser uma rea nova e com poucos profissionais), por consultores individuais e que, em alguns casos, no so adequadamente especializados, afetando a qualidade dos trabalhos entregues;

a falta de organizao e de divulgao adequada da oferta de servios


de M&A; somente quem j tem conhecimento prvio encontra os prestadores de servios.

88

No Brasil a cultura de planejar, monitorar e avaliar de forma sistemtica


ainda e incipiente e enfrenta resistncias, em grande medida devido confuso
conceitual entre avaliao e controle ou auditoria de desempenho. Tal contexto
dificulta a organizao de uma estratgia nacional, focada no desenvolvimento
de capacidades para M&A (JOPPERT, 2012)4. No entanto, a crescente relevncia
dessas atividades para o aprimoramento da gesto pblica e transparncia vem estimulando a busca por aperfeioamento nesses processos (REIS; ANTICO, 2013).
Para ilustrar esse processo, a seo a seguir apresenta alguns exemplos de
capacitaes em M&A. Antes, porm, vale fazer trs observaes.
A primeira observao a de que no houve, at o momento, um alinhamen(3) Ver Joppert (2012).
(4) Vale destacar, no entanto, que o Brasil sediou, em 2013, a III Conferncia Internacional
sobre Capacidades Nacionais de Avaliao, organizada pela Secretaria de Avaliao e Gesto
da Informao (SAGI) do Ministrio do Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) e pelo
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) da ONU.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

to conceitual sobre M&A para uso na administrao pblica, por vezes nem dentro
das prprias organizaes, especialmente em relao aos conceitos de auditoria/
avaliao, anlise de polticas pblicas/avaliao, programa/projeto, ao/atividade, iniciativa, meta e etapa. O entendimento sobre esses conceitos e a forma como
so empregados na elaborao do planejamento plurianual (PPA), por exemplo,
muitas vezes no so aplicados s atividades de planejamento, monitoramento e
avaliao dos ministrios finalsticos e podem diferir, ainda, quando se trata do
monitoramento e avaliao do planejamento estratgico (PE) das organizaes pblicas. Ainda que os ciclos poltico, de planejamento e estratgico se desenvolvam
em tempos, de maneira e com objetivos distintos, fundamental um alinhamento
conceitual mnimo que facilite a execuo orquestrada das aes governamentais,
tendo em vista, especialmente, as diretrizes de descentralizao, intersetorialidade, transparncia e participao social, colocadas desde a Constituio de 1988.
A segunda observao a de que o ensino a distncia adotado em vrios dos
casos apresentados. Essa modalidade de ensino potencializa aes de capacitao e
construo de capacidades porque: a) permite uma eficaz combinao de estudo e
trabalho, oportunizando a aplicabilidade rpida e direta dos contedos estudados;
b) atende milhares de pessoas simultaneamente e dispersamente distribudas no
territrio (isso especialmente vantajoso em se tratando do caso brasileiro, devido
ao tamanho do territrio e populao); c) tem seu custo de desenvolvimento menor
quanto mais replicado for; d) no ausenta o trabalhador do seu local de trabalho5. Por
outro lado, essa modalidade pode reproduzir as desigualdades regionais, tendo em
vista o acesso desigual internet, como pode ser visualizado no Quadro 16.

Quadro 1 - Proporo de domiclios com acesso Internet / Percentual sobre o total


de domiclios2

Regio/ Percentual (%)

SIM

Sudeste

51

48

Nordeste

30

69

Sul

51

49

Norte

26

74

Centro-Oeste

44

54

Excluindo-se o acesso via telefone celular no domiclio.


2
Base: 62,8 milhes de domiclios.
Fonte: Adaptada de NIC.br.
1

NO

(5) Isto especialmente relevante visto que em muitos dos 5.570 municipios brasileiros h poucos
servidores, e a necessidade de uma ausncia mais prolongada dificulta a realizao da capacitao.
(6) Reproduzimos os dados de acesso internet por domiclio, porque 73% dos alunos do Ciclo
de Capacitao do MDS responderam que acessaram a plataforma aps a jornada de trabalho.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

89

A terceira observao a de que a oferta mapeada prioriza cursos de curta


durao. Tal aspecto informa sobre o nvel de aprofundamento dos contedos e
condiz com o atual estgio de implementao, tanto de sistemas de M&A quanto
de estratgias para o desenvolvimento de capacidades para M&A. O que se quer dizer que, tendo em vista a baixa institucionalizao tanto da demanda quanto da
oferta de servios de M&A, a sensibilizao para a importncia dessas atividades
, por si s, um resultado bastante positivo de qualquer iniciativa. Nesse sentido,
os cursos seriam a primeira etapa de um projeto maior (ainda que a literatura recomende outras etapas antes da oferta de capacitaes, tais como levantamento da
capacidade instalada e mapeamento de boas prticas, por exemplo).
Alm disso, sabe-se que, de fato, enquanto a maioria dos programas monitorada, apenas alguns so avaliados quanto a seus efeitos e muito poucos quanto
ao seu impacto. Nesse sentido, muitas capacitaes focam-se na construo e no
uso de indicadores e painis de monitoramento em vez de no desenho e na implementao de pesquisas de avaliao, contedo este mais complexo. Para esses
casos, um resultado positivo esperado seria o aumento do uso das pesquisas de
avaliao feitas em instituies de pesquisa e universidades, em cooperao ou no
com organizaes pblicas, para o aprimoramento da gesto pblica.

90

A prxima seo apresenta um breve levantamento das aes de capacitao em M&A implementadas no Brasil, tanto para gestores pblicos como para um
pblico mais amplo.

CAPACITAO EM MONITORAMENTO E AVALIAO:


EXPERINCIAS RECENTES
Como j foi mencionado, a capacitao um dos principais mtodos para
desenvolver a capacidade de um estado em monitorar e avaliar suas aes. No Brasil, desde 2011, por exemplo, o Ministrio da Sade, por intermdio da Secretaria
Executiva e do Departamento de Monitoramento e Avaliao do Sistema nico de
Sade (Demas), em conjunto com a Fundao Osvaldo Cruz, oferta capacitaes
a distncia na rea de monitoramento e avaliao, com oficinas de 16 horas-aula.
A ideia a de que os profissionais sejam capazes de elaborar estudos avaliativos
relacionados aos programas de sade para assim avanar na qualidade do servio
pblico (PORTAL BRASIL, 2013).
Em 2012, o Senado brasileiro, por meio do programa Brasil Interlegis, ofertou quatro edies do curso de curta durao em Monitoramento e Avaliao de

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Polticas Pblicas, na modalidade de ensino a distncia, com o objetivo de treinar


gestores municipais no uso de indicadores sociais de desenvolvimento e estudos
de avaliao a fim de identificar reas prioritrias para interveno governamental
(BAMBERGER, RUGH; MABRY, 2012, p. 467).
Em 2013, o Ministrio da Sade ofertou a primeira Especializao em Avaliao em Sade (320 horas a distncia e 40 horas presenciais), parte da estratgia
nacional de institucionalizao do M&A no Sistema nico de Sade (SUS). O curso faz parte de uma ao interinstitucional, de carter inovador, promovida pela
Escola Nacional de Sade Pblica Sergio Arouca, da Fundao Oswaldo Cruz, por
meio do Laboratrio de Avaliao de Situaes Endmicas Regionais, do Departamento de Endemias Samuel Pessoa, e da Coordenao de Educao a Distncia.
A ao desenvolvida em parceria com a Central de Monitoramento e Avaliao
do Departamento de DST/Aids e Hepatites Virais da Secretaria de Vigilncia em
Sade do Ministrio da Sade, e conta com o apoio do Center for Disease Control
and Prevention do Brasil (BRASIL, 2014).
Tambm em 2013, o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
(MP), em cooperao com o Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), implementou um
programa de capacitao em M&A, para gestores municipais de planejamento, que
prev a oferta de quatro cursos a distncia: Indicadores; Elaborao de projetos;
Monitoramento; e Avaliao de programas.
A Escola Nacional de Administracao Publica (Enap), orgao formador vinculado ao Ministerio do Planejamento, Orcamento e Gestao, vem, desde 2010, investindo na construcao do Programa de Capacitao em Indicadores, Monitoramento
e Avaliao (Pracima), voltado para servidores da administracao publica federal.
Nesse programa so ofertados os seguintes cursos: Indicadores socioeconomicos de
politicas publicas; Sistemas de monitoramento de politicas e programas publicos:
indicadores e paineis; Monitoramento tematico do PPA 2012-2015 e acompanhamento orcamentario da LOA; Avaliacao de politicas publicas; Metodos de pesquisa
social aplicados a avaliacao de programas publicos; Sistemas integrados de informacao para a gestao governamental; Gestao da informacao para o monitoramento
de programas e politicas sociais; e Gestao do conhecimento (REIS; ANTICO, 2014).
Entre as administraes pblicas estaduais, destaca-se a oferta feita pela
Rede Escola de Governo (REG), da Fundao para o Desenvolvimento de Recursos Humanos do Estado do Rio Grande do Sul (FDRH), tambm em parceria com
o CEGOV/UFRGS em 2012 e 2013. Os cursos presenciais de curta durao (60
horas-aula e 75 horas-aula) em conceitos e tcnicas de M&A capacitaram mais de
oitenta gestores de quarenta diferentes rgos da administrao pblica estadual.7
(7) Ver Rio Grande do Sul (2012).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

91

Tambm foram ofertadas duas edies do curso de M&A de polticas de segurana


para alunos da rea de segurana pblica do Rio Grande do Sul.
Ademais, vale mencionar outras trs iniciativas. A primeira iniciativa a do
Servio Social da Indstria (Sesi), que, por meio do Observatrio de Indicadores
de Sustentabilidade (Orbis), e em parceira com o Fundo das Naes Unidas para
a Infncia (Unicef), oferta o curso Indicadores para avaliar e monitorar polticas,
programas e projetos, de curta durao (40h), distncia e autoinstrucional.
A segunda iniciativa trata da oferta anual de minicursos no mbito dos seminrios promovidos pela Rede Brasileira de Monitoramento e Avaliao (RBMA).
Em 2013, por exemplo, o evento ofertou os seguintes cursos ministrados por pesquisadores e profissionais do Brasil e do exterior: Estratgia de Monitoramento
Analtico do Plano Brasil sem Misria e Programas do MDS; Anlisis de datos cualitativos para la evaluacin de resultados y percepciones de los proyectos; Evaluacin
con enfoque de igualdad de gnero, interculturalidad y derechos humanos; Avaliao, estratgia e sustentabilidade de organizaes da sociedade civil; Fundamentos
e prtica de uma avaliao relevante; e Avaliao em Cincia, Tecnologia e Inovao.

92

Finalmente, a terceira iniciativa refere-se atuao da Fundao Ita Social. Desde 2005, essa instituio promove o Curso de Avaliao Econmica de
Projetos Sociais, de 72 horas presenciais que acontecem em diversas cidades do
pas, muitas vezes, em parceria com universidades. O curso aborda os principais
conceitos e instrumentos bsicos necessrios para a mensurao do impacto e para
o clculo do retorno econmico de projetos sociais. De acordo com a Fundao, o
curso j formou 74 turmas, tendo participado mais de 1.570 gestores de ONGs,
rgos pblicos, fundaes e institutos empresariais e universitrios.
O objetivo da prxima seo compartilhar os principais desafios e o aprendizado adquirido com a implementao do programa de capacitao em M&A para
trabalhadores do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS).

CICLO DE CAPACITAO EM DIAGNSTICO,


MONITORAMENTO E AVALIAO
O Ciclo de Capacitao em Indicadores para Diagnstico, Monitoramento e Avaliao de aes e programas do Plano Brasil sem Misria (BSM) e SUAS, tem como
objetivo capacitar gestores municipais, estaduais e conselheiros envolvidos nas
Polticas do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome, bem como
professores da Rede Nacional de Capacitao e Educao Permanente (RENEP/
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

SUAS)8, em conceitos, tcnicas e ferramentas para a elaborao de diagnsticos e a


realizao de monitoramento e avaliao de programas.
O programa foi idealizado para atender as demandas de qualificao tcnica
colocadas por um lado, pelos desafios que a agenda do Plano BSM colocava de, em
quatro anos, promover a superao da extrema pobreza em vrias perspectivas, e
de outro, as determinaes que a Poltica Nacional da Assistncia Social (PNAS)
preconizava desde 2004. A PNAS destaca o papel central da gesto da informao,
em especial as atividades de M&A do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS),
como forma de promover mudanas qualitativas na gesto e oferta dos servios
no campo da assistncia. Da mesma forma, a Norma Operacional Bsica do SUAS
(NOB/SUAS) estipula como eixos estruturantes da gesto do SUAS, entre outros,
a 1) qualificao dos recursos humanos; e 2) a informacao, o monitoramento, a
avaliacao e a sistematizacao de resultados.
Era, pois, necessrio prover um arranjo operacional para garantir que tcnicos e gestores pudessem desenvolver capacidades e habilidades na elaborao
de diagnsticos scio-territoriais para os Planos Municipais de Assistncia Social,
compreender os indicadores de monitoramento do conjunto de mais de cem aes
e programas do Plano BSM e entender melhor os resultados dos estudos de avaliao realizados pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi) do
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Tratava-se, ao
fim e ao cabo, de oferecer capacitao para aumentar a efetividade das aes do
Ministrio e disseminar a cultura de planejamento e avaliao de polticas sociais9.
O planejamento do Ciclo orientou-se pela perspectiva didtico-pedaggica
da Poltica Nacional de Educao Permanente do SUAS (PNEP/SUAS), instituda
pela Resoluo n 04/2013 do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS),
alicerada em trs pilares: o princpio da Educao Permanente; a Aprendizagem
Significativa; e o desenvolvimento de Competncias.
Sucintamente, a Educao Permanente pode ser definida como o processo
de atualizao e renovao contnua e cotidiana das prticas e condutas profissionais, a partir do contato com novos aportes tericos, metodolgicos, cientficos e
(8) A RENEP/SUAS constituda por Instituies de Ensino Superior (IES), Escolas de Governo e Institutos Federais de Educao, Cincia e Tecnologia (IF) que, por meio de um
Chamamento Pblico, so habilitadas pelo MDS para participarem do esforo conjunto de
capacitao e formao dos trabalhadores do SUAS.
(9) Como discutido em Jannuzzi (2013b), a inovao do desenho e gesto de programas
sociais depende no apenas da estruturao de sistemas de monitoramento e avaliao,
mas tambm da capacitao de tcnicos e gestores - do nvel estratgico ao operacional - em
conceitos e tcnicas na rea, em um contexto complexo de desenhos de interveno, intersetorialidade e articulao federativa de arranjos operativos de programas, como os que
caracterizam as Polticas do MDS.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

93

tecnolgicos disponveis. Neste processo, o planejamento das aes formativas,


que visam suprir lacunas de competncias para o exerccio das prticas profissionais relacionadas gesto participativa do Sistema e ao provimento dos servios
e benefcios socioassistenciais, est ancorado aos processos de trabalho e s prticas profissionais dos trabalhadores. Assim, privilegia-se um modelo de formao a
partir da troca de experincias, correlacionado conhecimento e realidade, e mediado por prticas pedaggicas dialgicas, significativas e reflexivas.
A Aprendizagem Significativa10, por sua vez, ocorre quando o educando, a
partir de suas prprias experincias, compreende a lgica e o sentido daquilo que
est sendo abordado, ou seja, quando os contedos so apresentados a contextos
da vida real. Na educao de adultos, a Aprendizagem Significativa se constitui
um elemento fundante do processo de capacitao, pois busca mobilizar saberes e
experincias prvias do educando para facilitar sua ressignificao ou a interiorizao de novos conhecimentos, valores e atitudes.

94

Por competncia, entende-se o conjunto de conhecimentos, habilidades e


atitudes necessrias ao desempenho das funes e atribuies de um trabalhador,
visando ao alcance dos objetivos da instituio, rgo, equipamento, ou servio no
quadro dos quais exerce sua atividade profissional. Diz-se, assim, que conhecimentos, habilidades e atitudes constituem o trip de capacidades que ao serem mobilizadas pelo trabalhador para a realizao de atividades especficas conformam sua
competncia profissional. No contexto do SUAS, o desenvolvimento de competncias no se restringe a aspectos meramente tcnicos, mas tambm scio-profissionais, ou seja, que incorporam reflexes de natureza tica, poltica, humana e social.
Tais perspectivas so assumidas na elaborao do projeto pedaggico dos
cursos do Ciclo e expressas em sua matriz de contedos11.
O Ciclo prev a oferta de trs cursos de curta durao, na modalidade de
ensino distncia, pensados com base no ciclo de polticas pblicas (policy cycle)12:
1) Curso Indicadores para Diagnstico (42 horas-aula); 2) Monitoramento (32 horas-aula); e 3) Avaliao (32 horas-aula). Apesar das crticas de longa data, tal separacao em etapas presta-se aos objetivos de evidenciar, ao longo do processo, enfases
diferenciadas em planejamento, operacao ou avaliacao dos programas, conforme
pode-se observar no Quadro 2. Ademais, tal modelo didatico para contextualizar
tecnicos e gestores na tematica (JANNUZZI, 2013a).
(10) Conceito formulado pelo pesquisador norte-americano David Paul Ausubel (1918-2008).
(11) A proposta inicial do Ciclo foi desenhada pelo Departamento de Formao e Disseminao (DFD) da SAGI, com aprimoramentos posteriores do Centro de Estudos sobre Governo (CEGOV) da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
(12) Sobre policy cycle, ver Sabatier (2007).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Quadro 2 Matriz Pedaggica do Ciclo de Capacitao

Objetivo

Carga
horria

Elaboracao de
Diagnosticos para
Formulacao de
Programas

Desenvolver capacidades para utilizacao de fontes de dados de programas e estatisticas oficiais


para elaboracao de diagnosticos propositivos
para programas publicos.

42 horas

Instrumentos e
Indicadores de
Monitoramento de
Programas

Qualificar os participantes no uso de sistemas de informacao e no desenvolvimento de


metodologias de construcao de indicadores de
monitoramento de programas publicos.

32 horas

Introducao aos
Metodos das Pesquisas e Estudos de
Avaliacao

Desenvolver capacidades essenciais para


compreender os resultados de pesquisas de
avaliacao, as metodologias empregadas, suas
potencialidades e limitacoes.

32 horas

Curso

Fonte: Jannuzzi (2013a).

Conforme a matriz, o curso de Diagnsticos pr-requisito para o curso


de Monitoramento, assim como este pr-requisito para o curso de Avaliao13.
esperado, nesse sentido, que o nmero de alunos formados diminua conforme
avana o Ciclo, ou seja, haver mais alunos formados em Diagnstico do que em
Monitoramento, e, da mesma forma, mais alunos formados em Monitoramento
do que em Avaliao (seja porque aumenta a complexidade dos contedos, seja
porque o aluno se envolve em outros compromissos)14.
Para cada um dos cursos foi elaborado, alm da identidade visual, um kit
de material didtico composto por: a) Caderno de Estudos (com o contedo); b)
Guia do Aluno (com orientaes sobre o desenvolvimento do curso); c) Guia para o
Moodle (com orientaes especficas para acesso plataforma de ensino a distn(13) Dessa forma, as inscries so abertas apenas uma vez para cada Ciclo.
(14) O Ciclo recebeu, em fevereiro de 2014, quase dez mil inscries, realizadas, em sua maioria, aps sua divulgao na pgina do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
no Facebook. De acordo com a Assessoria de Comunicao do MDS, a publicao sobre o Ciclo
foi a mais acessada entre todas as publicaes at aquela data, gerando mais de 200 comentrios, mais de 3.000 compartilhamentos e um alcance de mais de 135 mil pessoas. As inscries
foram feitas atravs do preenchimento de um formulrio on-line (JotForm) porque a inscrio
diretamente na plataforma de ensino distncia (Moodle) no permite a seleo do pblico-alvo. Para atender aos 5.873 selecionados, foi necessria a aquisio de um servidor exclusivo ao
projeto, para que a oferta regular de cursos a distncia da universidade no entrasse em colapso. Tal arranjo permitiu ao CEGOV a instalao de recursos (plug in, como, por exemplo, barra
de progresso e certificado automtico) que no existem na verso institucional da plataforma
Moodle, utilizada pela universidade, tornando o ambiente virtual mais amigvel, interativo e
possibilitando a customizao grfica (insero da identidade visual do Ciclo).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

95

cia dos cursos do Ciclo), d) Leia Mais (uma seleo de textos de apoio); e) seleo
de vdeos, animaes; f) glossrio; g) avatares; h) exerccios de fixao; i) avaliao
final; j) perguntas frequentes; k) questes de debate nos fruns; l) ficha de avaliao do curso (alm da ficha de inscrio)15.
O material instrucional mais importante o Caderno de Estudos, que abriga todo o contedo tratado em cada um dos trs cursos. Ele disponibilizado na
ntegra e tambm separado por aulas, em PDF, para que o aluno possa imprimir,
se desejar, e consultar sempre que sentir necessidade. Ao se focar em uma mdia
tradicional (livro), buscou-se, em um primeiro momento, garantir o acesso do aluno ao contedo, tendo em vista o precrio servio de internet no pas. Depender
de banda larga para acessar vdeos, por exemplo, seria correr o risco de o aluno no
receber o contedo. Alm disso, de acordo com Grivot (2009, p. 3) [...] existe uma
afinidade do aluno com textos impressos como elemento que direciona a aprendizagem e lhe permite realizar, sozinho, suas tarefas. Para a autora,

96

Esta afinidade se da pelos seguintes motivos: permite releitura e leitura


seletiva; pode ser consultado com facilidade; nao requer horario especifico
de distribuicao; nao requer equipamento especifico; e um meio que permite
transmitir a mensagem sem interferencia da tecnologia de entrega; tem
custo baixo comparado a outras tecnologias; e o melhor formato quando
ha grande quantidade de conteudo; integra-se facilmente a outros meios
(GRIVOT, 2009, p. 3).

No entanto, a elaborao do material didtico para ensino a distncia deve


ser diferente de sua verso presencial e muito diferente de um artigo cientfico,
gnero textual mais recorrente no meio acadmico. Nesse sentido, foi realizado
um esforo para adaptar a linguagem e o estilo dos textos do material didtico,
a fim de torn-lo mais acessvel ao aluno. Essa adaptao baseou-se tambm nos
seguintes critrios propostos por Veras (2008) ao se redigir um texto: adotar de
um estilo claro, conciso, preciso e facilmente compreensivel; ter objetivos claros;
evitar o uso excessivo do que; dar preferencia a frases curtas; usar verbos ativos
e diretos, evitando a voz passiva e o gerundio; usar palavras concretas; evitar o uso
de adjetivos que nada informam; evitar palavras impessoais; evitar as negacoes;
explicar termos tecnicos preferencialmente por meio de hipertextos; adequar o
texto habilidade de leitura dos alunos; evitar frases feitas e jargoes academicos;
dar preferncia coloquialidade; ativar os conhecimentos previos; usar analogias,
repeticoes, exemplos e comparacoes (retomada, espiralidade)16.
(15) Apenas para se ter uma ideia, no foi encontrado curso sobre M&A de programas no
Coursera, plataforma que abriga 750 cursos de 111 instituies e tem 9,2 milhes de usurios. J na plataforma MY M&E, os cursos oferecidos esto baseados em apresentaes em
power point com o udio do professor, acompanhados de textos de apoio (artigos cientficos)
e um teste de mltipla escolha em que o aluno deve obter 80% de acertos.
(16) A equipe conta com um jornalista, que muito auxiliou na adequao da linguagem aca[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

O desenvolvimento do Caderno de Estudos tambm privilegiou a abordagem


dos contedos a partir da realidade dos profissionais do SUAS, como preconiza os
princpios pedaggicos da PNEP/SUAS. Para tanto, foi traado o perfil dos inscritos, utilizando-se as informaes da ficha de inscrio e tambm as informaes
levantadas pelo Censo SUAS 2012. O estudo mostrou que 89,98% dos inscritos
eram mulheres; 94% tinham curso superior; 69% tinham graduao em Servio
Social e 13% em Psicologia; e 74,3% j tinham feito algum curso em EAD.
O levantamento tambm revelou que 53% dos inscritos no possua experincia nem em monitoramento nem em avaliao de programas. Sobre esse
aspecto, foi realizada, adicionalmente, a anlise dos currculos dos cursos de graduao e de ps-graduao em Servio Social17 ofertados no pas, com vistas a
determinar em que medida os alunos j haviam tido contato com a temtica do
M&A. Dos 333 cursos de graduao pesquisados, 151 ofertam alguma disciplina
relacionada ao M&A, 92 no ofertam e 90 no possuem informao em suas pginas na internet. J os programas de ps-graduao em Servio Social somam 33
no pas. Destes, apenas seis possuem linhas e/ou grupos de pesquisa que tratem de
M&A. No entanto, 16 deles informaram ter alguma disciplina relacionada ao M&A
de polticas sociais, tais como: estatstica; estatstica aplicada s Cincias Sociais;
avaliao social e construo de indicadores; metodologia quantitativa em Cincia
Social; tratamento e anlise dos dados em pesquisa social; avaliao e monitoramento de polticas pblicas; planejamento social e avaliao; avaliao e monitoria
em Servio Social; e oficina de avaliao e monitoramento de polticas pblicas18.
Todas essas informaes validaram a proposio de apresentao dos contedos a partir dos conceitos at a instrumentalizao para uso das ferramentas
computacionais desenvolvidas pela Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI). O resultado foi aprovado pelos alunos, de acordo com a pesquisa de
avaliao de reao aplicada, conforme pode ser conferido no Grfico 1, a seguir.
Essa avaliao revelou tambm que 73% dos alunos acessaram o curso aps
a jornada de trabalho e durante a semana, determinando, com isso, o horrio de
publicao de informes, seja no Ambiente Virtual de Aprendizagem (AVA) ou por
e-mail marketing19.

dmica para a linguagem do EAD.


(17) A escolha pelo curso de Servio Social se deve ao perfil dos inscritos.
(18) As informaes sobre cada um dos cursos foram obtidas nos sites das referidas instituies (BRASIL, 2014a, 2014b).
(19) Alm do Frum de Notcias e das mensagens via Moodle, foi utilizado um e-mail marketing, com vistas a garantir a entrega da informao, j que, no Moodle, o aluno pode configurar para no receber mensagens.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

97

0%

10%

20%

30%

Nunca

40%

de 1 a 3 vezes

50%

60%

70%

80%

90%

100%

4 vezes ou mais

Grfico 1 - Pertinncia do curso de Diagnstico (edio 2, 1.677 respondentes)


Os exerccios e a prova final esto claros e de acordo com
2%
o contedo ensinado.
Os contedos facilitaram a compreenso e utilizao das
3%
ferramentas do Portal SAGI.
Procurei situaes em que fosse possvel aplicar o
1%
contedo do curso.
Associei os contedos s minhas experincias.

1%

Associei os contedos aos meus conhecimentos.

0%

62%

36%

59%

38%

66%

33%

71%

28%

74%

26%

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%
No concordo

Concordo Parcialmente

Concordo Plenamente

Fonte: CEGOV (2014).


11

98

Cabe mencionar que, para obter o certificado, o aluno deve responder s


questes de fixao de contedos (sem conceito, sem limite de tentativas), responder avaliao final (trs tentativas, devendo alcanar 60% de acertos) e responder avaliao do curso. Com base no tempo calculado para a realizao de
cada uma dessas atividades, somado leitura do Caderno de Estudos e leitura dos
textos selecionados como Leia Mais (calcularam-se cinco minutos para cada pgina em ambas as publicaes), estipulou-se a carga horria do curso e sugeriu-se
um cronograma a ser seguido pelo aluno (que consta no Guia do Aluno). A partir
desse cronograma, os tutores monitoram as atividades dos alunos, e discute-se
a pertinncia de prorrogao do prazo para a finalizao do curso20. O Quadro 3
apresenta um panorama do programa at o momento.
Quadro 3 Resultados parciais do Ciclo de Capacitao Sagi/MDS

Curso Diagnstico
Curso Monitoramento
Curso Avaliao

Cursantes

Certificados

Taxa de sucesso

2.931

2.137

73%

1.413

940

Em andamento Em andamento

66,5%
Em andamento

Fonte: Elaborao prpria.

(20) O Ciclo de Capacitao objeto de um Termo de Cooperao entre a universidade e o


ministrio, e, nesse sentido, necessrio que seja informado o nmero de alunos formados
ao final do compromisso, observando os alunos em atraso em relao ao cronograma proposto.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

CONCLUSO
A formulacao, avaliacao e gestao de politicas e programas requerem, como
qualquer outra atividade desempenhada em organizacoes humanas, esforcos de formacao e capacitacao de tecnicos e gestores envolvidos nos niveis decisorios mais amplos e na prestacao de servicos na ponta (JANNUZZI, 2013b). Poltica Pblica e programas sociais so empreendimentos complexos, operados por milhares de agentes
e instituies, envolvendo decises cotidianas que afetam, no Brasil, milhes de pessoas. A carncia de recursos humanos apropriadamente capacitados atuando nas organizaes pblicas no afeta apenas a capacidade de monitorar e avaliar, mas potencializa as chances de tomadas de deciso ruins e a m alocao dos recursos escassos.
O Ciclo de Capacitao em Indicadores para Diagnsticos, Monitoramento
e Avaliao da SAGI evidenciou a pertinncia da realizao de capacitaes como
estratgia para a melhoria da gesto das polticas sociais nos entes federados. Entre os fatores-chave para o bom desempenho do programa esto a matriz baseada
no ciclo de polticas pblicas; o desenvolvimento de um Caderno de Estudos robusto, mas com a apresentao do contedo de forma dialogada com o aluno e
adaptado realidade dos trabalhadores; e a utilizao do ensino a distncia no
desenvolvimento de capacidades em M&A.
Esta capacitao passo importante para criar cultura de inovao permanente na gesto, ao dotar o gestor e tcnico das polticas de desenvolvimento social de instrumentos e conhecimentos para conhecer melhor os pblicos-alvo dos
programas, o contexto social e econmico de operao dos mesmos, os indicadores
de monitoramento das aes e os estudos de avaliao sobre a implementao e
resultados dos programas. Naturalmente, as inovaes incrementais ou mais
significativas no desenho e operao dos programas, potencialmente induzidas
pelo Ciclo proposto, s se efetivaro se tcnicos e gestores puderem contar com
ambiente institucional e recursos para tanto. Dessa combinao virtuosa capacitao e cultura institucional orientada ao aprimoramento depende a continuidade dos avanos sociais que as polticas de desenvolvimento social e combate fome
tm promovido no Brasil.

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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

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<http://simaocc.home.sapo.pt/e-biblioteca/pdf/ebc_dauroveras1.pdf>. Acesso em 28
set. 2014.

102

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

[CAPTULO]

MONITORAMENTO
E AVALIAO:

QUALIFICANDO A GESTO DA
ASSISTNCIA SOCIAL NA REGIO
METROPOLITANA DE PORTO ALEGRE
LIGIA MORI MADEIRA
Professora do Departamento e do Programa de Pos-Graduacao em Ciencia
Politica da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Doutora
em Sociologia (UFRGS). Coordenadora do GT de Avaliacao de Politicas
Publicas do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV/
UFRGS).

LUCIANA PAZINI PAPI


Bacharel em Cincias Sociais e mestre em Cincia Poltica pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Atualmente doutoranda
em Cincia Poltica pela UFRGS. Ps-graduanda responsvel pelo GT de
Avaliao de Polticas Pblicas do Centro de Estudos Internacionais sobre
Governo (CEGOV/UFRGS)
ALINE HELLMANN
Doutoranda em Economia do Desenvolvimento na Universidade Federal
do Rio Grande do Sul (UFRGS). Mestre em Sociologia e graduada em
Cincias Sociais pela mesma Universidade. Pesquisadora do GT Avaliao
de Polticas Pblicas do Centro de Estudos Internacionais sobre Governo
CEGOV/UFRGS e do Ncleo de Estudos em Tecnologia, Indstria e Economia Internacional (NETIT/UFRGS).
ANA JLIA POSSAMAI
Doutoranda e mestre pelo Programa de Ps-Graduao em Cincia Poltica
da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Bacharel em Relaes Internacionais pela mesma Universidade. Assistente de pesquisa do
GT Avaliao de Polticas Pblicas e do GT Governana Digital do Centro
de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV/UFRGS).

INTRODUO
A vulnerabilidade social e a pobreza que marcam a histria dos pases latino-americanos agudizadas aps duas dcadas de enxugamento do Estado e de
precarizao dos servios pblicos deixaram uma profunda dvida social a ser enfrentada pelas geraes atuais. No caso brasileiro, tal dvida tem sido combatida,
recentemente, por um conjunto de polticas no campo social que buscam promover
a incluso e o acesso a direitos por parte da populao mais vulnervel. A criao
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), em 2004, e a
criao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), em 2005, foram fundamentais nesse processo. Com a proposta de integrar a poltica de combate fome com
as polticas de transferncia de renda e de assistncia social, o MDS transformou a
lgica da prestao de servios sociais antes marcados pela fragmentao e pela
filantropia em um processo coordenado e normatizado de prestao de servios
que buscam efetivar a garantia de direitos.

104

A exemplo do Sistema nico de Sade (SUS) no Brasil, o SUAS tem transformado o paradigma da assistncia social, que migra de um modelo de prestao de aes dispersas e eventuais para um formato normatizado e organizado
de servios, pactuado nos trs nveis de governo, passando a operar por nveis de
proteo. Atravs dessa padronizao, institui-se uma referncia nica em todo
territrio nacional no que diz respeito nomenclatura, ao contedo, ao padro de
funcionamento dos servios, s estratgias e s medidas de preveno e superao
de vitimizaes, riscos, e vulnerabilidades sociais (BRASIL, 2010b).
Desde sua instituio, em 2005, h uma grande adeso por parte dos municpios ao Sistema nico de Assistncia Social. At 2010, dos 5.564 municpios
brasileiros, 5.526 (99,3%) estavam habilitados em algum dos nveis de gesto estabelecidos pela NOB SUAS 2005 e apenas 38 municpios (0,7%) no o estavam.
Desde ento, foram implantados no pas 7.475 novos Centros de Referncia de Assistncia Social (CRAS), em 5.254 municpios (95% dos municpios brasileiros) e
2.109 novos Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS)1.
Por conseguinte, nos ltimos anos houve a crescente institucionalizao
da assistncia social no Brasil, por meio de instalaes de equipamentos pblicos,
(1) CRAS uma unidade pblica, estatal e descentralizada, com o objetivo de prevenir a
ocorrncia de situaes de vulnerabilidade e riscos sociais, por meio da oferta de servios
que articulem as diversas aes da proteo social bsica no seu territrio de abrangncia.
Por sua vez, CREAS so unidades pblicas e estatais, que coordenam e articulam a proteo especial de mdia complexidade no Brasil. Ofertam servios especializados e continuados a famlias e indivduos em situao de ameaa ou violao de direitos (violncia fsica,
psicolgica, sexual, trfico de pessoas, cumprimento de medidas socioeducativas em meio
aberto, entre outras).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

implantao dos servios e aumento de recursos humanos da rea. Entretanto, estudos e diagnsticos recentes apontam para a necessidade de se avanar no campo
da qualificao da prestao dos servios do SUAS e na efetivao da garantia de
direitos e superao de problemas sociais.
A instituio de um sistema pblico no contributivo, descentralizado, cujo
objetivo reside em construir novos parmetros e referncias de atuao no campo
da assistncia social, um processo indito no s no pas, mas tambm em mbito internacional. Esse ineditismo, aliado recente implantao do sistema, impe
que se reflita sobre os inmeros desafios na implementao dessa poltica pblica,
que vo desde a articulao federativa, o dimensionamento das capacidades estatais dos trs nveis de governo para dar conta de um conjunto de atribuies ligadas gesto de polticas pblicas e a superao da prpria trajetria de formao
da assistncia social atrelada ao passado assistencialista.
Em muitos casos, em municpios pequenos, de desenvolvimento socioeconmico e capacidade burocrtica baixos, a execuo da assistncia social apresenta-se com feies muito diversas e distantes das formuladas no mbito da Poltica
Nacional de Assistncia Social (PNAS) e, sobretudo, do SUAS. Nesses casos, mesmo a despeito da adeso ao sistema nico, nota-se um modus operandi pouco condizente com a nova lgica de assistncia social, refletindo ainda o tradicional atendimento s demandas imediatas e at mesmo o assistencialismo. Chama a ateno,
igualmente, a precariedade das gestes municipais na poltica de assistncia, nas
quais, em muitos casos, apenas recentemente foi criada uma estrutura exclusiva
para tratar dos assuntos relacionados a essa poltica pblica. Em especial, os dispositivos de planejamento e gesto, tais como a utilizao do Plano Municipal de
Assistncia Social e a produo e o uso de informaes para a retroalimentao da
poltica pblica, assumem um carter ainda incipiente.
Por essa razo, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
tem tomado iniciativas2 que buscam inverter essa lgica de operao do sistema,
investindo e induzindo os municpios, que so a ponta do sistema, a implementar
sistemas de monitoramento e avaliao, bem como a estruturar a vigilncia socioassistencial como veios estratgicos de gesto para uma melhor execuo da poltica.
Sabe-se que desde a instituio da PNAS, em 2004, o campo da informao
sobretudo o monitoramento e a avaliao (M&A) foi alado a um lugar estrat(2) Existem ainda investimentos em capacitao profissional, a exemplo do CapacitaSUAS,
que consiste em uma estratgia de apoiar os estados e o Distrito Federal na execuo dos
planos estaduais de capacitao do SUAS, visando ao aprimoramento da gesto e progressiva qualificao dos servios e benefcios socioassistenciais. Tem como objetivo promover
a capacitao dos gestores, trabalhadores e conselheiros da assistncia social, que, pautada
pela gesto do trabalho eeducao permanente, exige um novo perfil de trabalhadores, ticos e comprometidos com o exerccio profissional.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

105

gico dentro da nova moldura institucional de gesto da assistncia social. A materializao da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao (SAGI) no mbito do
MDS, em 2006, impulsionou mais ainda a nova concepo no uso da informao e
do M&A no ciclo de gesto das polticas sociais. Desde ento, inmeros subsdios e
tecnologias tm sido criados no esforo para melhorar a gesto da informao dos
programas e das polticas de desenvolvimento social, com o objetivo mais amplo
de melhorar sua eficcia, eficincia e efetividade3. Entretanto, no Brasil, as funes
de planejamento e gesto governamental envolvendo uma concepo de administrao pblica eficiente, eficaz e transparente ainda no se institucionalizaram como prtica rotineira. A despeito de todos os esforos do MDS para inverter
essa lgica, nos municpios, onde se d a prtica das aes de assistncia social, a
criao de tais estruturas fica relegada a um segundo plano, face s exigncias de
atendimento das demandas sociais cotidianas.

106

Diante desse panorama, este artigo busca investigar a implementao do


SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre (RMPA), identificando o espao
destinado aos setores de monitoramento e avaliao como um instrumento fundamental na gesto da poltica de assistncia social. O objetivo situar o estgio
em que a RMPA se encontra na implementao dos sistemas de monitoramento e
avaliao (SM&A) locais, para que seja possvel identificar qual o espao destinado
s aes de gesto da assistncia em relao ao cotidiano de execuo dos servios
constantes na Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais (TNSS).
A empresa se justifica em razo de que, apesar da existncia de inmeros
trabalhos e pesquisas voltados a investigar os avanos recentes na rea de assistncia social, ainda so escassos os que buscam situar tais aes no ciclo de polticas pblicas, enfatizando o papel dos instrumentos de monitoramento e avaliao
como partes integrantes e imprescindveis aos processos de implementao. Diante dessa realidade, fundamental uma produo de dados e investigaes sobre
implementao, para que seja possvel identificar as limitaes que interferem na
consolidao do sistema, contribuindo com o seu aprimoramento e, consequentemente, com a maior efetivao da proteo social no Brasil.
Em termos metodolgicos, a pesquisa fez uso de anlise documental e legislativa e levantamento de dados no portal da SAGI-MDS, de modo a caracterizar
as gestes municipais em relao implementao do SUAS. Ainda foram realizadas entrevistas com gestores municipais e trabalhadores implementadores, dando
nfase aos atores responsveis pelo desenvolvimento e pela atuao em setores de
monitoramento e avaliao nos referidos municpios. Os dados qualitativos foram
(3) No portal da SAGI, disponvel em <http://www.mds.gov.br/sagi>, h um conjunto de
ferramentas que auxiliam a gesto municipal a mapear e diagnosticar as necessidades e
demandas de seu territrio, auxiliando na gesto dos servios e resultados obtidos.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

analisados com o auxlio do software NVivo, que permitiu a construo e a anlise


de categorias sociais reprodutoras dos conceitos-chave da pesquisa.
A pesquisa teve como objeto cinco municpios no que tange implementao do SUAS (Alvorada, Canoas, Porto Alegre, So Leopoldo e Viamo) e trs no
que diz respeito aos setores de monitoramento e avaliao (Alvorada, Canoas e So
Leopoldo). A escolha desses trs municpios deveu-se a vrios fatores: em primeiro
lugar, buscaram-se diferentes cenrios do ponto de vista socioeconmico e de indicadores sociais, escolhendo So Leopoldo e Canoas como municpios desenvolvidos do ponto de vista socioeconmico, que apresentam, no entanto, um histrico
recente de implantao das aes de assistncia social, e Alvorada como municpio
de baixo desenvolvimento socioeconmico, mas com uma trajetria de implantao dos servios que remonta dcada de 1990. Alm disso, do ponto de vista
das vulnerabilidades sociais, os trs municpios do conta de cenrios diversificados. Procurou-se, tambm, contemplar diferentes estgios de implementao do
SUAS: Alvorada, cuja implementao reproduz as expectativas da poltica federal;
Canoas, cuja criao de estruturas institucionais recentes impacta na incipincia
da poltica; e So Leopoldo, municpio com maior tradio em polticas pblicas,
mas que passa atualmente por uma situao de retrocesso.
O artigo est organizado em trs sees: na primeira, contextualiza-se a
assistncia social no quadro da proteo social no Brasil contemporneo; na segunda, revisam-se os principais desafios e as possibilidades na implementao de
setores de M&A para as gerncias locais da assistncia social; por fim, na terceira
seo, apresentam-se os resultados da pesquisa.

PROTEO SOCIAL NO BRASIL CONTEMPORNEO:


O PAPEL E O IMPACTO DAS POLTICAS NO
CONTRIBUTIVAS NA MELHORA DOS INDICADORES SOCIAIS
O Brasil tem passado por mudanas profundas nas duas ltimas dcadas,
cujo significado um marco no processo de ruptura institucional que sustentou o
modelo do nacional-desenvolvimentismo (1930-1980). Tais mudanas vm determinando uma redefinio da agenda pblica, com reformas polticas, programas
de estabilizao econmica, integrao na ordem mundial globalizada e, especialmente, reorientao das polticas pblicas postas em prtica pelos governos anteriores. O efeito dessas mudanas um corte com o passado, com impacto sobre
a sociedade, a economia, as ideologias e a poltica, representando um ponto de
inflexo na trajetria da sociedade brasileira (DINIZ, 2007).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

107

A transio vivida nos anos 1980, em meio terceira onda de democratizao (HUNTINGTON, 1994), representou uma ruptura com o passado autoritrio e
a implantao de um regime polirquico, construindo-se uma ordem democrtica
com bases mais estveis. Contudo, no se esgotaram os desafios, especialmente no
que se refere superao de trs modalidades de dficits historicamente acumulados no processo de constituio do Estado e ampliados com a hegemonia das
polticas neoliberais nos anos 1990 , quais sejam: 1) o dficit de incluso social,
uma vez que a desigualdade de renda tem efeitos polticos sobre a qualidade da democracia; 2) o dficit da capacidade de implementao do Estado e sua capacidade
de produo de resultados sociais (capacidade estatal); e 3) o dficit de accountability. Em outras palavras, cabe, em ltima instncia, recuperar a importncia
da dimenso social da democracia e ampliar os direitos de cidadania, sobretudo
quanto aos direitos civis e sociais, reduzindo substancialmente a distncia entre
democracia formal e substantiva (DINIZ, 2007, p. 24).

108

Em face desses desafios, na rea social, a estratgia de desenvolvimento


brasileiro na ltima dcada buscou orientar-se segundo trs eixos bsicos: 1) o
reforo dos servios sociais bsicos, de carter universal, envolvendo programas
de previdncia social, sade, educao, assistncia social, habitao e saneamento; 2) nfase em programas de trabalho, emprego e renda, voltados gerao de
novas oportunidades de trabalho e eliminao das formas discriminatrias prevalecentes; e 3) destaque a programas prioritrios, voltados ao combate pobreza,
concebidos como uma mescla entre programas universais e programas focalizados
(DRAIBE, 2005). Nesse ltimo eixo, destaca-se a adoo de polticas focalizadas e
de proteo seletiva aos grupos mais vulnerveis aos processos de ajuste no modelo de desenvolvimento (COSTA, 2009, p. 695).
Essa nova agenda de reformas revelou um esforo institucional em prol da
poltica social brasileira que, apesar das restries fiscais, teve manuteno e crescimento do gasto social, especialmente nas reas de sade, educao, trabalho e
previdncia (COSTA, 2009; CASTRO et al., 2012). De 1995 a 2010, o gasto real per
capita mais que dobrou em termos reais, saindo da casa dos R$ 1.471 ao ano em
1995 para atingir os R$ 3.325 em 2010. Na composio do Produto Interno Bruto
(PIB), o gasto social federal (GSF) soma do montante aplicado em previdncia
social, benefcios a servidores pblicos, sade, assistncia social, alimentao e
nutrio, habitao e urbanismo, saneamento bsico, trabalho e renda, educao,
desenvolvimento agrrio e cultura aumentou de 11,24%, em 1995, para 15,54%,
em 2010, passando a representar um total de 4,3% do PIB nacional. Na primeira
metade da srie (1995-2002), o GSF per capita cresceu 32% em termos reais. J na
segunda metade (2003-2010), o crescimento foi de 70% (CASTRO et al., 2012).
Em 2011, o GSF chegou a 16,23% do PIB (CHAVES; RIBEIRO, 2012). Uma anlise
rpida sobre esses dados permite concluir que o conjunto de gastos sociais, no
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

mbito do governo federal brasileiro, teve prioridade macroeconmica, isto , o


volume de recursos destinado s polticas sociais federais cresceu ante o conjunto
de recursos totais disponveis na economia (CASTRO et al., 2012). Portanto, so
patentes os esforos empregados na ltima dcada no campo social com vistas
a operar um Projeto Inclusivo de Desenvolvimento Nacional (BRASIL, 2013b).
Esses dados revelam a postura adotada no Governo Lula, que assumiu o
poder no pas em 2003, com a responsabilidade de desenvolver prioritariamente
as reas sociais, sendo a pobreza e a desigualdade social os principais problemas a
serem enfrentados, com a promessa de incluso dos mais pobres Brasil afora. Sua
linha de ao foi de manuteno e ampliao dos programas e polticas universalistas j existentes e priorizao da focalizao nos pobres, atravs, sobretudo, da
implementao do Programa Bolsa Famlia (PBF).
Criado em 20034, o Bolsa Famlia um programa de transferncia de renda
condicional para famlias em situao de pobreza que visa a promover o alvio imediato da pobreza por meio da transferncia direta de renda. A ruptura do ciclo intergeracional da pobreza esperada por meio das condicionalidades, que reforam
o exerccio de direitos sociais nas reas de sade e educao e que, potencialmente,
propiciam o combate pobreza futura com investimento no desenvolvimento de
capital humano. A estrutura do PBF reproduz a tendncia de descentralizao de
todo o sistema de proteo social brasileiro5.
A experincia do Bolsa Famlia foi complementada pela institucionalizao
e pelo enraizamento do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), cuja cobertura
(4) Os programas de transferncia de renda no Brasil surgiram na dcada de 1990 a partir
de iniciativas locais (os primeiros programas de transferncia de renda no Brasil foram criados no Distrito Federal, em Campinas/SP, em Vitria/ES e em Ribeiro Preto/SP), voltadas
a combater a pobreza, eliminar o trabalho infantil e aumentar a escolaridade de crianas
e adolescentes. A partir dessas iniciativas, em 2001, o governo federal adotou diferentes
programas de transferncia de renda para famlias pobres, distribudos em diferentes ministrios, que, apesar de avanarem como estratgias de combate fome e pobreza, foram
aes marcadas por fragmentao, paralelismo e problemas de sobrefocalizao dos benefcios, baixa cobertura e frgil controle social (SENNA et al., 2007). Em 2003, sob o intuito de
unificar quatro programas de transferncia de renda existentes no governo anterior (Bolsa
Escola, Auxlio Gs, bolsa alimentao e carto alimentao) e ampliar sua cobertura, o governo federal instituiu o Programa Bolsa Famlia, a principal interveno na rea social do
Governo Lula.
(5) A partir da concesso de autonomia aos trs entes federados com a Constituio Federal
de 1988, os programas sociais passaram a contar com gerenciamento e financiamento da
Unio, sendo estados e municpios responsveis pela execuo das polticas. Nesse processo, os municpios tiveram suas competncias ampliadas. No entanto as desigualdades em
termos financeiros, polticos e administrativos so percebidas como grandes entraves ao desenvolvimento desse novo papel do nvel local. Ademais, uma caracterstica do federalismo
brasileiro, com reflexos nas diferenas em termos de implementao de polticas pblicas
sociais, o carter de competitividade dos entes subnacionais, no apenas por prerrogativas, mas, sobretudo, por recursos.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

109

foi ampliada significativamente na ltima dcada, tanto no campo da Proteo Social Bsica, quanto no campo da Proteo Social Especial. Regulamentado em 1993
pela Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), o SUAS ganhou materialidade a
partir de 2004, com a formulao da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS)
e a edio da Norma Operacional Bsica (NOB) de 2005, cujo objetivo estruturar
e articular a assistncia social efetivamente como poltica pblica e direito social
no Brasil.
O avano da institucionalizao do SUAS merece registro. O Censo SUAS de
2011 revela que 95% dos municpios brasileiros possuem ao menos um Centro de
Referncia de Assistncia Social. De 2007 a 2011, registra-se um aumento na mdia
de CRAS por municpio, que praticamente dobrou em todas as regies. Atualmente,
em mais de trs mil municpios esto implantados mais de um CRAS. Por sua vez,
o mesmo Censo apurou um total de 2.109 Centros de Referncia Especializados de
Assistncia Social cadastrados. Em relao apenas ao ano anterior, de 2010, o nmero de CREAS instalados e em operao aumentou 32% (BRASIL, 2013a).

110

Com o Governo Dilma, inaugurado em 2011, aos esforos j aplicados no


SUAS e nos programas de transferncia de renda seja o Bolsa Famlia, seja o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC)6 , foi somado um novo leque de programas e iniciativas, consubstanciados no novo compromisso assumido pelo governo
federal, qual seja: retirar 17 milhes de pessoas da extrema pobreza7, exterminando esse problema social do pas at 2014. O chamado Plano Brasil Sem Misria
(BSM) envolve tanto a estratgia da Busca Ativa, que tem por objetivo central
incluir no Cadastro nico para Programas Sociais (Cadnico) aqueles que vivem
fora da rede de proteo e promoo social e garantir-lhes acesso a benefcios e
servios, quanto interveno em trs eixos prioritrios: 1) garantia de renda; 2)
acesso a servios; e 3) incluso produtiva urbana e rural8.
(6) O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) um benefcio no contributivo que integra
a Proteo Social Bsica no mbito do SUAS. Consiste na transferncia mensal de um salrio mnimo ao idoso, com 65 anos ou mais, e pessoa com deficincia, de qualquer idade,
com impedimentos de longo prazo (de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial) que
comprovadamente no possuem meios de garantir o prprio sustento, nem t-lo provido
por sua famlia.
(7) Segundo o governo federal, famlias com menos de R$ 70,00 per capita mensal.
(8) O primeiro eixo do BSM constituiu-se do BPC e do Bolsa Famlia, cuja cobertura foi
ampliada, alm de uma nova ao voltada especialmente para a primeira infncia: o Brasil
Carinhoso, que amplia o acesso a creches e a medicamentos, alm de prever uma transferncia de renda complementar. No tocante ao acesso a servios, a meta promover a
atuao conjunta dos diversos ministrios com vistas prestao de servios pblicos de
melhor qualidade. Envolve desde cursos de alfabetizao, educao integral, assistncia
social (CRAS e CREAS), segurana alimentar e nutricional, at exames oftalmolgicos, tratamento dentrio, proteo da sade bsica. A emisso de documentos de identificao
tambm est inserida nesse eixo. Por fim, a promoo da incluso tem sido operada em
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Em suma, um balano das polticas pblicas na rea social brasileira ao longo das ltimas dcadas revela um quadro de expanso no gasto pblico, diversificao em termos de bens e servios criados, aumento nos benefcios sociais e criao
de novos programas. Outra caracterstica marcante desse processo de expanso
das reas sociais no Brasil a ampliao significativa do contingente de beneficirios incorporados ao sistema de proteo social e de gerao de oportunidades ao
longo das duas ltimas dcadas.
Tais esforos tiveram por resultado uma melhoria inequvoca de indicadores sociais, percebendo-se um melhor desempenho nos indicadores que revelam
concentrao de renda e desigualdade. O coeficiente de Gini tem sofrido uma queda constante, passando de 0,6 em 1993 a 0,5 em 2011. A melhoria do perfil distributivo da renda no pas teve lugar em todas as regies, tendo cado a um patamar
inferior a 0,5 nas regies Sul e Sudeste e convergido para o patamar 0,5 no Nordeste e no Centro-Oeste (BRASIL, 2013c).
A taxa de extrema pobreza, cujo ndice em 1992 era de 22,55, decresceu
para 17 pontos ao longo da dcada de 1990. a partir de 2003 que a queda se
acentua, reflexo do crescimento econmico e dos impactos do Programa Bolsa Famlia, fazendo com que o ndice de 17,49 chegue ao final da dcada de 2000 a 8,51.
A Figura 1ilustra a evoluo temporal da pobreza extrema no Brasil, destacando
a reduo da percentagem da populao com renda domiciliar per capita at US$
1,25/dia. De 2001 para 2011, esse extrato recuou de 14% para 4,2% da populao,
bem abaixo da meta estabelecida para 2015 pelos Objetivos do Milnio (ODM),
de 12,8%. Outro dado fundamental para avaliar a queda na desigualdade social
a razo entre a renda dos 20% mais ricos e os 20% mais pobres no Brasil. O
crescimento econmico da ltima dcada, somado s transferncias de renda, beneficiou de forma mais significativa a populao de renda mais baixa. Entre 2001 e
2011, a renda dos 20% mais pobres aumentou em ritmo sete vezes maior do que a
dos mais ricos: 5,1% ao ano em mdia acima da inflao, ante 0,7% em mdia dos
mais ricos (BRASIL, 2013c).
O crescimento econmico da dcada e a ampliao do mercado interno, resultado das polticas fiscais e sociais do governo federal, tambm contriburam para
a queda na taxa de desocupao, que passou de 9,3%, em 2001, para 6,8%, em 2011,
e para a ampliao da formalizao de trabalhadores do setor privado. O percentual
de trabalhadores com carteira assinada passou de 32% do total da populao ocupada, em 2001, para 42%, em 2011, e o percentual de trabalhadores sem carteira caiu
de 24% para 20%. Essa maior formalizao positiva para o campo das polticas soduas frentes: urbana e rural. Nas cidades, so ofertados cursos de qualificao profissional e
capacitao, com destaque para o Pronatec, alm da criao de uma poltica de microcrdito.
No meio rural, o objetivo apoiar tcnica e financeiramente a produo e a comercializao
dos produtos dos agricultores mais pobres.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

111

ciais, na medida em que abre as portas no s para uma renda mensal no inferior
ao salrio mnimo, mas para todo um leque de proteo social associada ao trabalho
(seguro desemprego, seguro em caso acidente de trabalho, gravidez, doena e incapacidade). Ainda nesse campo, cabe destacar a forte reduo do trabalho infantil,
entre outras medidas, graas a transferncias e benefcios associados ao Bolsa Famlia e suas condicionalidades. De 2001 a 2011, registra-se uma queda de 54% do
nmero de crianas entre cinco e 14 anos que trabalhavam (BRASIL, 2013c).
O sistema educacional brasileiro tambm apresentou avanos importantes
ao longo das duas ltimas dcadas. A taxa de analfabetismo na populao com
15 anos ou mais de idade diminuiu de 12,3%, em 2001, para 8,4%, em 2011. Na
Regio Nordeste, a queda foi ainda maior, de 24,2% para 16,9% em dez anos. Ademais, observa-se um crescimento nas taxas de frequncia, em todas as faixas etrias, em especial na faixa de quatro a cinco anos, que passou de 55,1%, em 2001,
para 78,2%, em 2011. Registra-se, ainda, a universalizao do ensino fundamental, com 98,3% das crianas com idades de seis a 14 anos frequentando a escola
(BRASIL, 2013c).

112

Por fim, em relao s condies de sade, indicadores demonstram uma


ampliao da expectativa de vida, que em 2000 era de 70,4 anos e em 2009 passou
a ser, em mdia, de 74,1 anos em 2011. Registra-se, por fim, uma queda significativa na mortalidade infantil, que recuou de 26,1 bitos por mil nascidos vivos,
em 2001, para 15,7, em 2011 ultrapassando tambm com antecedncia a meta
estabelecida pelos ODM (BRASIL, 2013c).
Os avanos sociais registrados na ltima dcada e, em especial, junto ao
pblico mais carente so resultados da sinergia de um conjunto variado de fatores,
sistematicamente interdependentes. Por um lado, houve o supracitado fortalecimento das polticas sociais universais, somado criao, expanso e ao fortalecimento das polticas de desenvolvimento social e combate fome ligadas ao Bolsa
Famlia, ao SUAS e s polticas de segurana alimentar e nutricional, bem como
s polticas de desenvolvimento agrrio (Programa Nacional de Fortalecimento
da Agricultura Familiar, Pronaf, e Programa de Aquisio de Alimentos PAA).
Por outro lado, houve o j destacado impacto do crescimento econmico sobre a
formalizao do trabalho, somado poltica de valorizao real do salrio mnimo
(JANNUZZI, 2012).
No entanto de especial relevncia o papel desempenhado pela melhoria
na capacidade de gesto das polticas sociais no Brasil e pela ampliao e melhoria
da qualificao dos quadros de funcionrios pblicos. A busca de uma maior intersetorialidade de polticas e programas e a consolidao de arranjos federativos
para a operao dos programas nos trs nveis tambm aparecem como fatores que
contriburam para o bom desempenho dos indicadores sociais (JANNUZZI, 2012).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Alm disso, como bem sublinha Jannuzzi (2012), so de especial relevncia as inovaes implantadas no campo da produo de informaes estatsticas, cadastros
pblicos e registros de programas, o que ampliou a capacidade institucional do
setor pblico na elaborao de diagnsticos de pblicos-alvo especficos e na prpria capacidade de gesto municipal. Nesse mbito, a organizao de sistemas de
monitoramento e pesquisas de avaliao vem desempenhando um papel crucial,
ao qual retornaremos na segunda seo, aps uma anlise mais detida do Sistema
nico de Assistncia Social.

ASSISTNCIA SOCIAL NO BRASIL: O SISTEMA NICO


COMO UMA NOVA FORMA DE GESTO
A constituio da assistncia social como poltica pblica no Brasil remete
Constituio Federal de 1988 e, sobretudo, edio da Lei Orgnica da Assistncia
Social em 1993. Antes disso, no se pode falar de poltica de assistncia social,
seno de aes dispersas e voluntrias ligadas ao paternalismo do poder pblico
e associadas geralmente ao gabinete de primeiras-damas que buscavam distribuir
benesses e prestar assistncia aos desfavorecidos. Tal modo de atuao levou
configurao de uma concepo de que a assistncia social seria destinada somente
a uma parte da populao: pobres, frgeis e carentes. Nessas condies, as aes do
Estado deveriam ser residuais, ou seja, destinadas aos conhecidamente incapazes
de, com seus prprios meios, acessar seus recursos no mercado (SPOSATI, 2009).
Segundo Arretche (1999), essa configurao resultado de um modelo de
Estado que consolidou o sistema de proteo social como um conjunto de aes
dispersas e fragmentadas, com reduzidos ndices de cobertura e fragilmente institudo de iniciativas, devido centralizao administrativa e financeira. De acordo
com a autora:
Esta forma de Estado moldou uma das principais caractersticas institucionais do sistema brasileiro: [devido a] sua centralizao financeira e administrativa [...] Os diversos programas de assistncia social eram formulados e
financiados por organismos federais e implementados por meio de diversas
agncias pblicas e organizaes semiautnomas privadas [...] [Nesse arranjo,] Estados e municpios eram agentes da expanso do estado e da execuo
local das polticas centralmente formuladas (ARRETCHE, 1999, p. 114).

De acordo com Barat (2007), o desenvolvimentismo do Estado brasileiro


(1930-1980) deu maior nfase s infraestruturas econmicas do que s sociais, de
modo que os quadros de sade pblica e educao no se alteraram substancialAVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

113

mente nesse perodo. Assim, a centralizao econmica e decisria que permitiu


investir no planejamento e no desenvolvimento de infraestruturas econmicas
(transportes, energia, telecomunicaes), ao passo que viabilizou ao Brasil um
crescimento vertiginoso que alou o pas posio de oitava economia mundial,
no foi acompanhada por investimentos em gesto e programas sociais.
Ao longo dos anos 1980, porm, quando foram recuperadas as bases do
Estado federativo brasileiro com a Constituio de 1988, a questo da seguridade
social foi alada prioridade no mbito dos direitos sociais. Com a chamada Constituio Cidad, a assistncia social foi elevada ao status de poltica pblica, constituinte do Sistema de Seguridade Social, ao lado da sade e da previdncia social.

114

Cabe salientar que at a promulgao da CF/88 no se dispunha de uma


concepo nacional sobre assistncia social, embora j existisse h mais de dez
anos uma Secretaria Nacional de Assistncia Social instalada no Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social. A ttulo de exemplo, no existiam mesmo dados
sistematizados sobre o que ocorria em cada estado ou municpio. Segundo Sposati
(2009), era de se questionar como criar uma concepo nacional em um Estado
federativo e como trazer os quase seis mil municpios, os 26 governos estaduais
e um distrito federal para assumir a compreenso e a gesto da assistncia social
como direito de seguridade social e em uma perspectiva de abranger todo o territrio nacional. A Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS) de 1993 foi editada
com a finalidade de dar respostas a essas questes, ao regulamentar os princpios e
as normas programticas constitucionais, especialmente no que tange ao formato
federativo9. Como destaca Arretche (1999), em estudo sobre as polticas sociais no
contexto da descentralizao, a LOAS municipalizou a assistncia social, colocando os municpios sob a orientao direta de assumir a gesto integral das aes no
seu territrio.
Entretanto, mesmo com as mudanas normativas datadas da dcada de
1990, mudanas mais concretas e efetivas no modus operandi da assistncia social
so recentes. Em mbito federal, foi apenas com o Governo Lula que o gabinete
da primeira-dama se desvinculou de fato das aes de assistncia social, e a tarefa
da erradicao da fome e da misria foram constitudas enquanto principal projeto
de governo, tornando as polticas sociais foco de ateno e investimentos, como
j indicado neste trabalho. Tambm foi nesse perodo que se revisou o pacto federativo no mbito da assistncia social, de modo que a Unio recentralizou papis
importantes de financiamento e regulao da poltica que estavam nas mos dos
municpios, sem qualquer coordenao, ao criar o Programa Bolsa Famlia, o MDS
(9) Institui-se, ento, como diretriz principal da assistncia social no pas, a descentralizao poltico-administrativa para os estados, o Distrito Federal e os municpios, e o comando
nico das aes em cada esfera de governo (art. 5). Ainda foi reforado o papel dos entes
federados no estabelecimento de suas polticas prprias de assistncia social (art. 8).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

e o SUAS, buscando inverter a lgica da gesto e prestao dos servios de assistncia at ento praticados.
Por conseguinte, no campo da poltica social brasileira, a concepo e a implantao de instrumentos de gesto um tema extremamente novo. O primeiro
documento normativo que visa a orientar os rumos da assistncia social aps a
edio da LOAS foi a Poltica Nacional da Assistncia Social (PNAS), de 200410,
documento que destaca o carter pblico da poltica; a articulao em mbito federativo e a execuo em mbito local; a centralidade da participao social na construo da agenda; e as aes voltadas para matricialidade familiar (BRASIL, 2004).
De fato, a maior novidade da PNAS reside no papel central dado gesto da
informao, em especial s atividades de monitoramento e avaliao, com vistas
promoo de mudanas qualitativas na assistncia. A nova concepo do uso da
informao, do monitoramento e da avaliao, e a aplicao das novas tecnologias
da informao e comunicao (TIC) no campo da poltica de assistncia social so
os veios estratgicos para a transparncia das aes, retroalimentao da poltica e,
portanto, condio para a superao de um passado atrelado ao campo dos favores
polticos e caridade (BRASIL, 2004).
A implantao do SUAS aps a PNAS 2004 e as Normas Operacionais Bsicas de 2005, 2010 e 2012 configuraram uma concepo de sistema orgnico da
poltica social de assistncia, em que a articulao entre as trs esferas de governo
constitui-se como elemento fundamental, a exemplo do Sistema nico de Sade.
No SUAS, todos os entes federados tm responsabilidades na implementao da
poltica de assistncia social, com atribuies especficas estabelecidas na Norma Operacional Bsica do SUAS (NOB/SUAS). Cabe Unio a coordenao e o
estabelecimento de normas gerais, enquanto aos estados e municpios cabem a
coordenao e a execuo dos programas (BRASIL, 2004). Ainda se estabeleceu
que cada esfera federativa possui a tarefa de coordenar, formular e cofinanciar as
aes, alm de monitorar, avaliar e sistematizar informaes pertinentes sua esfera de atuao.
Buscando evitar paralelismos, fragmentao de aes e disperso de recursos pblicos, a implantao do SUAS classificou a organizao das aes da assis(10) A PNAS apresenta as seguintes diretrizes da assistncia social no pas: 1) a descentralizao poltico-administrativa, cabendo a coordenao e as normas gerais esfera federal
e a coordenao e execuo dos respectivos programas s esferas estadual e municipal, bem
como s entidades beneficentes e de assistncia social, garantindo o comando nico das
aes em cada esfera de governo, respeitando-se as diferenas e as caractersticas socioterritoriais locais; 2) a participao da populao, por meio de organizaes representativas,
na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis; 3) a primazia da
responsabilidade do Estado na conduo da Poltica de Assistncia Social em cada esfera
de governo; 4) a centralidade na famlia para concepo e implementao dos benefcios,
programas e projetos (BRASIL, 2004, p. 32-33).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

115

tncia por nveis de proteo (de bsica, mdia e alta complexidade), o que possibilitou a construo de uma
referncia unitria, em todo o territrio nacional, de nomenclatura, contedo, padro de funcionamento, indicadores de resultados, estratgias e medidas de preveno quanto presena ou agravamento e superao de vitimizaes, riscos e vulnerabilidades sociais (BRASIL, 2010b).

Institui-se, dessa forma, uma rede pblica de equipamentos, em que devem


se materializar as aes de assistncia por nveis de proteo: os j supracitados
CRAS e CREAS, alm dos abrigos/casas/lares de crianas, adolescentes, idosos,
mulheres.

116

O CRAS atua como a porta de entrada ao sistema nico e tem por objetivo
prestar servios populao que busquem fortalecer a funo protetiva das famlias, evitando a ruptura de vnculos e o agravamento de problemas sociais, como
a violncia de diferentes matizes, a situao de rua, entre outros. O CREAS o
equipamento onde funcionam os servios de mdia complexidade, em situaes de
agravamento de problemas sociais, tais como famlias e indivduos em situao de
ameaa ou violao de direitos, violncia fsica, psicolgica, sexual, trfico de pessoas e cumprimento de medidas socioeducativas em meio aberto. J a alta complexidade possui como equipamento de referncia as casas, lares, abrigos e repblicas
que atuam em situaes onde j est instalada a ruptura de vnculos familiares e
situaes cuja gravidade necessita do afastamento familiar.
Quanto ao financiamento da assistncia, o SUAS estabeleceu a utilizao
de indicadores para a realizao da partilha de recursos, considerando o porte
populacional, seus indicadores socioterritoriais, a capacidade de gesto, de atendimento e de arrecadao de cada municpio. Outra novidade a maior fiscalizao da utilizao dos recursos federais pelos municpios. Estes, para terem acesso
aos recursos do Fundo Nacional da Assistncia Social (FNAS), necessitam prestar
contas anualmente atravs do Relatrio Anual de Gesto, renovar o Plano de Assistncia Social de quatro em quatro anos e manter ativo o conselho municipal,
instncia de participao popular. A criao da Secretaria de Gesto da Informao
(SAGI-MDS) alia-se aos novos instrumentos produzidos no governo federal para
coordenar a poltica de assistncia social, que permitiu monitorar centralmente as
aes de assistncia em mbito nacional, auxiliando no processo de planejamento
da poltica e na tomada de deciso.
Como pode se observar, no so poucos os esforos feitos pelo governo federal para inverter a lgica da gesto da assistncia social. As NOBs, o sistema de
monitoramento e avaliao nacional e todos os mecanismos de gesto inovadores
apontam para a consolidao de um sistema com capacidade de romper com o
passado assistencialista e de feies pouco pblicas. Entretanto, os desafios im[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

postos, depois de quase uma dcada de implantao do sistema, apontam para a


reflexo sobre o alcance dos resultados e as limitaes que podem impactar no seu
aprimoramento.
Desde a NOB 2010, a discusso sobre o aprimoramento da prestao dos
servios, de modo que sua qualidade atinja um nvel desejado para a superao
dos problemas sociais, est sendo posta no centro da agenda da assistncia social.
Para tanto, os mecanismos de gesto, sobretudo os ligados ponta do sistema o
municpio , assumem uma centralidade inquestionvel.
Ainda h poucos trabalhos refletindo sobre as limitaes municipais na
implementao do SUAS. Contudo, a realidade local amplamente conhecida,
especialmente aps a realizao dos Censos SUAS por parte do MDS. Embora a
fotografia da assistncia tenha indicado avanos recentemente, as precariedades
existentes do ponto de vista dos recursos humanos, recursos materiais (sobretudo
equipamentos pblicos no condizentes com a norma) e lgica de gesto em nvel
local so evidentes.
Nesse contexto, coloca-se que a tarefa principal da assistncia social, a despeito de todas as regras ministeriais, persiste sendo o atendimento s situaes
agravadas que chegam at os equipamentos pblicos. Como tal, os espaos para
reflexo da prtica e investimento em estruturas de planejamento e gesto tm
ficado em segundo plano diante dessas exigncias cotidianas. Assim, como ser
possvel notar atravs do exame dos casos empricos referenciados neste artigo,
so inmeros os casos em que a prtica atual ainda repete o antigo padro de atendimento, sendo pouco conhecidos e refletidos os resultados alcanados do ponto
de vista da emancipao social, cerne da PNAS.
Ademais, instrumentos como o plano municipal e as ferramentas de M&A
ainda no se institucionalizaram em larga escala como mecanismos de aprimoramento das aes de assistncia social no nvel local de governo. Contudo, so
imprescindveis para subsidiar a tomada de deciso e a incorporao de qualidade
gesto e aos servios prestados. Conforme Vaitsman (2009, p.164),
Os dados produzidos pelas gerncias locais constituem a matria-prima para
a produo de indicadores de monitoramento dos programas e servios. Esses dados no apenas fornecem informaes para a atuao do gerente, mas
tambm podem subsidiar avaliaes sobre situaes especficas no municpio. Ao mesmo tempo, ao informarem sobre o municpio, constituem elementos do sistema de monitoramento dos programas e servios do MDS de
abrangncia nacional.

Enfim, a assistncia social no Brasil, instituda como eixo estruturante das


aes de proteo social, avanou sobremaneira nos ltimos anos a partir da instituio do SUAS. Mecanismos de gesto e informao passaram a ser valorizados e

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

117

colocados no centro da reforma dessa poltica pblica. No entanto sabe-se que, em


um pas de dimenses continentais e estrutura federativa de profundas desigualdades regionais, os desafios colocam-se para alm do despertar para a necessidade
de gesto, mas em produzir capacidades estatais em todos os nveis de governo
para que seja possvel a efetivao de polticas pblicas de qualidade. Diante disso,
a prxima seo dedica-se ao estudo dos atuais desafios e possibilidades de setores
de M&A para as gerncias locais da assistncia social no pas.

MONITORAMENTO E AVALIAO NO CICLO DE


POLTICAS PBLICAS: DESAFIOS E POSSIBILIDADES NA
IMPLEMENTAO DE SETORES DE M&A PARA AS
GERNCIAS LOCAIS DA ASSISTNCIA SOCIAL

118

Seja como prtica sistemtica no mbito governamental, seja como objeto de


pesquisa e ensino universitrio, o monitoramento e a avaliao de polticas pblicas
so algo recente no Brasil. At o final dos anos 1990, os poucos trabalhos que predominavam na rea consistiam em avaliaes setoriais, realizadas por servidores pblicos e focadas nos processos de formulao e deciso (CEPIK, 1997; DULCI, 2010).
Desde os anos 2000, entretanto, verificou-se um aumento dessas atividades, no
apenas por parte dos rgos governamentais, mas tambm por parte de organismos
internacionais, grupos de interesse da sociedade civil e universidades. Segundo Souza e Hellmann (2012), essa crescente decorre de quatro fatores principais.
Em primeiro lugar, destaca-se o maior protagonismo constitucional do
Estado brasileiro, sobretudo nos mbitos federal e municipal, no terreno das polticas sociais. Ultrapassada a etapa de busca por melhoria da eficincia e da produtividade em um contexto de conteno de gastos pblicos que caracterizou a
dcada de 1990, a supracitada ampliao do gasto social ao longo da dcada de
2000, entre outros fatores, impeliu os governos a adotar em suas agendas os temas
da transparncia e da eficincia e eficcia da ao governamental (SOUZA; HELLMANN, 2012). O segundo fator refere-se expanso recente de cursos de graduao e ps-graduao stricto sensu nas universidades brasileiras, tendo como reas
de concentrao o estudo das polticas pblicas, que passou a contemplar mais
fortemente a funo avaliativa e a articul-la com a pesquisa. Em terceiro lugar, o
papel das novas tecnologias de informao e comunicao (TIC), que afetaram as
prticas governamentais de M&A por meio do desenvolvimento de sistemas de informao cada vez mais sofisticados. Por fim, registra-se o conjunto de incentivos
dados pelos organismos internacionais (tais como o Banco Mundial e o Banco In[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

teramericano de Desenvolvimento) para o monitoramento das condies iniciais,


dos processos de implementao e do impacto das polticas por eles financiadas
(SOUZA; HELLMANN, 2012).
Nesse contexto, a produo e a anlise de informao qualificada, em especial por meio da configurao de um sistema de monitoramento e avaliao (SM&A),
tornaram-se imperativos agenda da gesto social, por serem pilares estruturantes
do planejamento da ao, expanso e consolidao da rede de servios e programas
de proteo social. Segundo Jannuzzi (2013, p. 3), um SM&A consiste em um
[...] conjunto de atividades articuladas, sistemticas e formalizadas de
produo, registro, acompanhamento e anlise crtica de informaes geradas na gesto de polticas pblicas, de seus programas, produtos e servios,
por parte das organizaes, agentes e pblico-alvo envolvidos, com a finalidade de subsidiar a tomada de deciso com relao aos esforos necessrios
para a melhoria da ao pblica.

Sobretudo em mbito local, quando se leva em considerao a descentralizao da gesto e da execuo das polticas sociais processada aps a Constituio
Federal de 1988 que delegou aos municpios poder decisrio, competncias e recursos para um conjunto de atividades, entre as quais a elaborao de diagnsticos
sociais e o desenvolvimento de atividades de M&A houve uma crescente demanda para que as gerncias locais da assistncia social produzam dados e informaes sociais territorializadas e classificadas, atravs de atividades de diagnstico,
monitoramento e avaliao (VAITSMAN, 2009). Na elaborao dos diagnsticos
para formulao de programas, a coleta de dados e informao e a formulao de
indicadores so fundamentais para qualificar os pblicos-alvo, localiz-los e retrat-los, de modo to amplo e detalhado quanto possvel, no intuito de adequar as
intervenes s caractersticas e necessidades dos demandantes dos programas.
Em relao ao acompanhamento da implementao dos programas e, posteriormente, sua gesto, a construo e a alimentao de indicadores de monitoramento so tarefas necessrias para verificar com regularidade as aes programadas da previso e alocao do gasto produo dos servios e mesmo para
acompanhar a realizao de metas e o alcance de resultados idealizados no programa (JANNUZZI, 2005). A atividade de monitoramento envolve a coleta contnua
de dados sobre o conjunto de programas e servios com vistas produo de informaes sintticas e em tempo eficaz, que permita a rpida avaliao situacional e
a interveno oportuna que confirme ou corrija as aes monitoradas na direo
desejada (COUTINHO, 2001). Nesse sentido, os dados primrios produzidos pelas
gerncias locais constituem a matria-prima essencial para a produo de indicadores de monitoramento dos programas e servios, orientando a atuao do gerente, bem como subsidiando avaliaes sobre situaes especficas no municpio
(VAITSMAN, 2009).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

119

J a avaliao, apesar de ser localizada aps a etapa de implementao no


ciclo de polticas pblicas, complementar ao monitoramento, e ambos devem
ocorrer em todas as etapas, com vistas a permitir que o gestor acompanhe as aes
e revise-as e redirecione-as, se necessrio. Enquanto o monitoramento uma atividade gerencial interna, que se realiza durante o perodo de execuo e operao,
a avaliao est preocupada com o impacto provocado pela interveno pblica
em seus beneficirios. Para tanto, envolve a tarefa de pesquisa social, podendo ser
realizada tanto antes ou durante a implementao, quanto ao concluir uma etapa
ou o projeto como um todo, ou mesmo algum tempo depois (JANNUZZI, 2013).

120

Por suas caractersticas, o processo de implantao de um sistema de monitoramento e avaliao de polticas, de programas e da ao governamental um
empreendimento complexo. Ainda que se identifique um rol de experincias bem-sucedidas, so expressivos os contrastes que se observam entre distintos setores
das polticas sociais, ou entre equipes de gestores do governo federal e tcnicos de
prefeituras de pequenos municpios no interior do pas. Vaitsman (2009) avalia
que a maior parte dos 5.564 municpios brasileiros de pequeno porte e com capacidade gerencial e assistencial limitadas, o que restringe suas condies para desenvolver diagnsticos sociais, bem como atividades de avaliao e monitoramento. Dados do Censo SUAS de 2011 indicam que, no campo da assistncia social,
o monitoramento e a avaliao ainda carecem de uma maior institucionalizao
embora se reconhea a dificuldade em exigir que pequenas localidades estruturem rgos especficos de M&A para todos os setores de atuao pblica (como
sade, educao, assistncia social etc.). De modo geral, o levantamento registra
que 42,3% dos municpios apresentam uma rea de M&A constituda na prpria
estrutura do rgo gestor da assistncia social, enquanto 31,1% realizam atividades de monitoramento e avaliao, porm de maneira informal. Dos municpios
restantes, 26,6% no tm a rea minimamente constituda (BRASIL, 2013a).
Essa realidade reflete os desafios inerentes construo de sistemas de monitoramento e avaliao, que envolvem decises de natureza poltica, administrativa e tcnica. Jannuzzi (2012) aponta uma srie de fatores que dificultam a implementao de SM&A no pas. De maneira geral, o autor destaca a precocidade
de nosso Sistema de Proteo Social e dos programas sociais; a expanso rpida da
oferta e da cobertura dos programas; a realidade social bastante diferenciada pelo
territrio; a natureza multidimensional e multideterminada dos problemas sociais;
o descolamento entre o planejamento e os servios prestados na ponta; a estrutura federativa e as dificuldades de articulao vertical dela decorrentes; os mltiplos
agentes envolvidos e dificuldades de articulao horizontal; a capacidade diferenciada de gesto de polticas ao longo dos trs nveis e no interior de cada nvel.
No mbito local, esses fatores so majorados em razo da diversidade no

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

que se refere capacidade gerencial e tecnolgica, sobretudo nos municpios menores (VAITSMAN, 2009). Uma reviso da literatura especializada permite classificar, sinteticamente, os desafios e as possibilidades para a construo de SM&A
no nvel local segundo trs dimenses: tcnica, gerencial e de cultura organizacional. Os Quadros 1, 2 e 3 ilustram esses tpicos.
Englobando os desafios de natureza tcnica, gerencial e de cultura organizacional, qui o maior desafio dos sistemas de monitoramento e avaliao, no
s, mas tambm em nvel local, o de sua institucionalizao. De acordo com
Grau e Bozzi (2008), um SM&A um sistema institucionalizado quando atende
aos seguintes critrios: a) existncia de institucionalizao formal, com unidade
coordenadora e nome prprio; b) operacionalizao do sistema por uma entidade
com funo e autoridade sobre toda a administrao pblica, mas com funes especializadas; c) regularidade das atividades; d) realizao de atividades de monitoramento e avaliao; e) inteno de cobertura global; f) utilizao das informaes
resultantes e das atividades de monitoramento e avaliao; g) articulao explcita
dos usurios e das funes do sistema; h) localizao do sistema no poder executivo; i) regulao do sistema dentro da administrao pblica; j) mnima densidade
instrumental, ou seja, de ferramentas e instrumentos desenvolvidos sistematicamente para realizar monitoramento e avaliao. A ttulo de ilustrao, no mbito
federal, SM&A formalmente assim institudos, com estrutura e instrumentos devidamente organizados e implementados e atividades regulares e contnuas, s
so encontrados em rgos governamentais com competncias legais para tanto:
o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA) e a Controladoria Geral da Unio e o Tribunal de
Contas da Unio, que realizam avaliaes de natureza auditorial. H ainda o caso
da Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que foge regra encontrada nos ministrios finalsticos, muito embora esta no se apresente como executora direta de
avaliaes (SERPA, 2011).
natural, portanto, esperar uma menor penetrao e institucionalizao
de SM&A no nvel local. De todo modo, a ampliao do gasto social no Brasil e a
diversificao dos programas voltados a atender s diversas demandas pblicas
vm pressionando o setor pblico a aprimorar suas prticas de gesto, o que tem
relao direta com a necessidade de aprimoramento tcnico na elaborao de diagnsticos e nas atividades de monitoramento e avaliao de programas (SOUZA;
HELLMANN, 2012). Conforme conclui Serpa (2011), a moderna administrao
pblica no pode mais ser concebida sem a existncia de sistemas de monitoramento e avaliao que viabilizem a busca por maior eficcia e eficincia do Estado
no provimento de bens e servios sociedade, bem como por maior transparncia
e accountability das aes governamentais.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

121

com o intuito de compreender melhor como vem sendo enfrentado esse


desafio especificamente no campo da assistncia social na Regio Metropolitana
de Porto Alegre que se desenha a pesquisa emprica apresentada na prxima seo.

A ASSISTNCIA SOCIAL NO RIO GRANDE DO SUL E A


IMPLEMENTAO DO SUAS NA REGIO METROPOLITANA
DE PORTO ALEGRE (RMPA)

122

A instituio da assistncia social no estado do Rio Grande do Sul, seguindo


os preceitos da LOAS, data de 1995, quando se criou a Secretaria do Trabalho,
Cidadania e Assistncia Social (STASC). Em 1996, foi produzido o primeiro Plano Estadual de Assistncia, assim como tiveram incio as atividades do Conselho
Estadual. Em 1997, foi criado o Fundo Estadual de Assistncia Social. Esse impulso de adeso do estado LOAS e municipalizao da assistncia, induzido pela
Secretaria de Assistncia Social (SAS), pode ser notado tambm nos municpios
da Regio Metropolitana de Porto Alegre, que comearam a implantar seus conselhos, planos e fundos municipais em fins dos anos 1990.
No entanto, a despeito da adeso municipalista para a implementao da
LOAS, sabe-se que a prtica se manteve intimamente atrelada ao contedo assistencialista e voluntrio que caracterizou o perodo das dcadas de 1960 e 197011,
materializando-se atravs de doaes de cestas bsicas, passagens, campanhas
do agasalho e auxlios especficos populao demandante. A rede de entidades
prestadoras de servios assistenciais tambm era representativa e operava nesses
moldes, com pouco ou nenhum contedo pblico.
No mbito municipal, apenas em meados dos anos 2000 foram criadas estruturas especficas para a gesto da assistncia. Anteriormente, tais estruturas
encontravam-se divididas com reas como sade, habitao e transportes. No caso
do municpio de Alvorada, apenas em 2004 foi criada a Secretaria do Trabalho,
Assistncia Social e Cidadania (STASC). Em Canoas, data do mesmo ano a criao
(11) Martha Arretche (2000) assinala que no Rio Grande do Sul, j nas dcadas de 1960 e
1970, havia um amplo aparelho institucional ligado assistncia, sobretudo a fundaes
e rgos da administrao indireta que prestavam servios. So elas: a Fundao Sul Rio-grandense de Assistncia (FSRA), a Fundao para o Bem-Estar do Menor (Febem), a Fundao de Lazer e Recreao (Funlar) e a Fundao Gacha do Trabalho (FGT). Todas estas
foram extintas e esvaziadas nas dcadas de 1980 e 1990, por conta da perda de importncia
na agenda do governo estadual. A trajetria da assistncia reiniciou, portanto, j em fins da
dcada de 1990 sob as novas orientaes da LOAS e, logo aps, sob a lgica de um sistema
nico, o SUAS.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

da Secretaria Municipal de Assistncia Social, Cidadania e Trabalho (SMACIT). Por


sua vez, em So Leopoldo, somente em 2005 criou-se a Secretaria do Trabalho,
Assistncia Social e Cidadania (SACIS), j buscando se inserir nos moldes do novo
sistema nico.
Conforme resume o Quadro 4, no que diz respeito adeso ao SUAS, todos
os municpios incorporaram a ideia e aderiram ao novo sistema no ano de 2005.
Desde ento, iniciou-se uma trajetria de busca de implantao das estruturas fsicas e da contratao de recursos humanos, bem como de adequao s normativas
federais acerca do novo padro de prestao de servios por nvel de proteo, sua
metodologia de aplicao, entre outros.
Quanto aos sistemas de monitoramento e avaliao locais, a despeito de sua
centralidade na gesto e na implementao do SUAS, passam a figurar na agenda
local de assistncia social dos municpios analisados apenas em 2009, possuindo
muitas vezes um perfil de improvisao e informalidade. Todavia, tal situao
compreensvel diante da incipincia dos M&A em mbito nacional, como j foi
balizado anteriormente, e das trajetrias locais de implementao do SUAS, elucidadas a seguir, para uma melhor compreenso do processo.

MUNICPIOS DA RMPA: CARACTERSTICAS


SOCIODEMOGRFICAS E A IMPLEMENTAO DA
POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL
A seguir, apresenta-se uma breve caracterizao dos municpios de Alvorada, Canoas e So Leopoldo, com a finalidade de sublinhar condicionantes sociodemogrficos que afetam as trajetrias de implementao da assistncia social.
So Leopoldo um municpio pertencente ao Vale do Rio dos Sinos, com
uma populao de 214.210 habitantes e, nessas condies, considerado um
municpio de grande porte na categorizao da PNAS. Trata-se de um municpio
urbano, com o maior PIB dentre os trs casos analisados. Na economia local, o
setor de servios responde por 61,4% e crescente a criao de oportunidades de
emprego. Seu perfil populacional exibe uma taxa de idosos em ascenso (j representam mais de 10% da populao), concomitantemente a uma constante queda
da populao jovem. Conforme dados do Censo Demogrfico de 2010, do ponto de
vista infraestrutural (fornecimento de energia eltrica aos domiclios, os nveis de
cobertura de coleta de lixo, abastecimento de gua e cobertura de esgotamento sanitrio), a cobertura dos servios pblicos varia entre 90% e 100% dos domiclios.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

123

Dos trs municpios investigados, So Leopoldo o que menos apresenta problemas sociais e apenas 2% de sua populao situa-se na extrema pobreza. No que
diz respeito gesto, registra-se que houve um forte investimento em assistncia
social, de modo que o gasto municipal nessa rea alcana3,28%do oramento total,
valor esse superior mdia de todos os municpios do estado, que de 2,61%.
Alvorada, por sua vez, possui uma condio diversa na RMPA. Tambm considerado um municpio de grande porte, sua populao soma um total de 196.890
habitantes, majoritariamente urbana. Alvorada constituiu-se como um municpio
perifrico de Porto Alegre, distante do principal eixo de desenvolvimento econmico e social da RMPA, estruturado ao longo da BR-116 entre os municpios de
Porto Alegre e Novo Hamburgo. Configurou-se, portanto, como cidade dormitrio dos trabalhadores de baixa renda acumulando problemas sociais a partir da
dcada de 1970. Na economia local, o setor de servios predominante e o municpio apresenta o segundo menor PIB per capita do estado. Conforme dados do
Censo Demogrfico de 2010, em termos infraestruturais, Alvorada no apresenta
uma rede de esgotamento sanitrio satisfatria, possuindo 3,1% de sua populao
em condio de extrema pobreza. Seu IDH o pior dentre os trs municpios analisados, de 0,768. Em assistncia social, o gasto municipal alcana cerca de 1%do
oramento total, valor esse muito inferior mdia do estado.
124

J Canoas o municpio da RMPA que possui a maior populao dentre os


trs analisados (325.514 habitantes), figurando como a quarta maior populao
do Rio Grande do Sul. Como tal, tambm considerado um municpio de grande
porte para a PNAS. Com sua populao 100% urbana, segue a tendncia dos outros municpios referente a mudanas demogrficas: queda da populao jovem
e taxa de idosos em crescimento. O municpio possui o maior IDH dos trs casos
investigados e o segundo maior PIB do estado, fortemente baseado em servios,
mas tambm dispe de um importante setor secundrio ou industrial. Sua receita
oramentria retrata uma alta de 10,06% ao ano. Em contrapartida, em assistncia social, as despesas alcanam somente 0,68%do oramento total, valor bastante
inferior aos casos analisados.
Assim sendo, como pode ser notado, em termos de investimento em Assistncia Social, os municpios estudados alocaram valores menores proporcionalmente mdia do pas. Alvorada, a despeito de sua pior situao socioeconmica,
ainda investiu em termos relativos o mesmo que So Leopoldo e mais do que Canoas, que figura como o cenrio mais desenvolvido economicamente.
importante salientar que, apesar das diferenas sociais, econmicas e polticas entre os municpios, existem elementos e problemas comuns no que se refere gesto: 1) a adeso imediata ao sistema, mesmo com falta de estruturas fsicas,
recursos humanos e gerenciais para dar conta das novas pactuaes; 2) problemas
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

ligados compreenso e operacionalizao dos novos conceitos propostos no


Sistema nico (nomenclatura e forma de operar por servios e nveis de proteo
propostos na Tipificao Nacional de Assistncia Social de 2009); 3) falta de cultura organizacional voltada para preveno e gesto de resultados; 4) improvisao
e repetio de um modo de operar que muito se assemelha ao modelo anterior ao
SUAS apontando para o peso do legado institucional da assistncia social.
Quanto primeira questo, a NOB SUAS 2005 estabeleceu critrios para
adeso aos nveis de gesto inicial, bsica e plena. Para o pactuante (municpios de
grande porte) ter acesso aos recursos do Fundo Nacional, alm de outros requisitos, a norma aponta para a necessidade de instalao de no mnimo quatro CRAS
nas reas de maior vulnerabilidade social. Dessa forma, para receber esses recursos,
muitos municpios iniciaram uma verdadeira corrida pela instalao de CRAS, que
nem sempre correspondeu a diagnsticos territoriais prvios e condizentes com a
realidade e com os critrios expostos na NOB, sendo assim improvisados e precrios.
Essa situao pode ser notada atravs da posio de um dos entrevistados,
que destaca que, tendo em vista os recursos que seriam aportados e a mobilizao
da equipe de profissionais que desejavam o novo modelo de gesto, o seu municpio iniciou a adeso ao SUAS de forma minimizada.
Os equipamentos e a equipe tcnica eram as mnimas exigidas pelo MDS
para se acessar os recursos e ao sistema. Com isso, os equipamentos, mas,
sobretudo, as equipes tinham que se adequar s situaes de precariedade
concretas. A coordenao no conseguia executar sua tarefa de coordenao
(fazer a gesto e pensar o CRAS), pois tinha que atuar na ponta. Os CRAS
padecem, at hoje, da falta de gesto (ENTREVISTA n 1).

Os municpios de Canoas e So Leopoldo, embora com melhores ndices de


desenvolvimento socioeconmico e menores taxas de pobreza do que Alvorada, enfrentaram um desafio similar de adequao estrutural ao SUAS, de forma que at
hoje figuram com baixos ndices de Desenvolvimento do CRAS12, segundo o Censo
SUAS 2011. De acordo com o Quadro 4, Alvorada, a despeito das suas dificuldades
de incio de trajetria, possui atualmente um ndice de 83%, enquanto Canoas figura com 57% e So Leopoldo 61%. Esses dados do forma a uma fotografia da RMPA
no que diz respeito instalao das estruturas da proteo bsica, demonstrando
um ndice de 56% de desenvolvimento, abaixo da mdia nacional, de 58%.
De acordo com um dos entrevistados, Canoas investiu inicialmente mais na
(12) Tal ndice tem por objetivo estimar as caractersticas de desenvolvimento do CRAS por
meio dos seguintes indicadores: atividades realizadas, horrio de funcionamento, recursos
humanos e estrutura fsica. Nesse sentido, so estimados se os servios tipificados esto
sendo realizados e qual o nvel de execuo, se os recursos humanos esto de acordo com a
NOB RH e se a estrutura fsica apresenta os requisitos indicados no caderno CRAS. Quanto mais prximo de 1, melhor o ndice de desenvolvimento.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

125

busca de famlias para o cadastramento no Bolsa Famlia e no Cadastro nico, que


era uma prioridade da gesto municipal, do que nas demais estruturas de CRAS e
CREAS, que foram se adequando com o passar do tempo. Conforme o relato, criou-se o CRAS mvel em 2010, hoje chamado unidade mvel de AS, cuja experincia
modelo em todo o pas. Entretanto, como os esforos canalizaram-se para essa
tarefa, os recursos humanos e os instrumentos de gesto ficaram pendentes para
uma adequao posterior. Conforme o entrevistado,
[...] a gente sabia da dificuldade do bolso de pobreza que Canoas tem. E a
gente tinha aquele nmero, ento foi uma luta anual de a gente poder identificar onde que estavam as famlias em situao de pobreza e extrema pobreza. E a gente, cada vez que chegava neles obviamente, pelo recurso, tambm,
mas pelas famlias, pelo conjunto de situaes, a gente foi tentando... e sempre puxando o cobertor para cobrir a cabea e descobrindo os ps [...] nunca
tivemos uma equipe efetiva para dar conta disso. Os instrumentos de gesto
eram voltados para este objetivo. O que me parece, esse um instrumento de
monitoramento e avaliao (ENTREVISTA n 6).

126

A dificuldade de os trabalhadores entenderem e aplicarem o novo conceito


de assistncia social por servios tipificados na TNSS, com metas e objetivos a
serem atingidos, o principal limitador para a superao do modus operandi anterior. Como este era voltado para o atendimento imediatista de situaes de agravamento social e no voltado para a preveno e a ateno integral , criou-se
uma cultura de execuo do trabalho, e no de planejamento e reflexo. Tal legado
institucional da poltica de assistncia desafia a construo de uma nova lgica de
trabalho no mbito dos CRAS e CREAS. Na viso de uma das entrevistadas,
[...] h dificuldades de saber como se faz. Embora haja o esforo de padronizao e a instrumentalizao para que a poltica saia do papel tal qual formulada; h diferenas de funcionamento entre os CRAS cada um vai fazendo
o que consegue. Ns vivemos um momento de tentar dar conta da teoria na
prtica. [...] H dificuldade sobre entender o que demanda da AS. O trabalho anterior era voltado para o atendimento de casos de mdia complexidade (situao de rua, violncia etc.), isso desafia a construo do trabalho de
CRAS. Falta de cultura preventiva. Que espao dos CRAS reservado realmente para a preveno, se as demandas chegam e necessitam atendimento
imediato? Em que medida o tipo de atendimento realizado no est se assemelhando s prticas realizadas antes do SUAS? (ENTREVISTA n 3)

Ainda a respeito das dificuldades no entendimento e na operao do sistema, um dos participantes relata:
[...] a ideia do SUAS padronizar o mximo. Como trata-se de um Sistema e
sobretudo em implantao, quem est na ponta anseia (sic) por saber como
se faz qual a diretriz. Reconhecemos que necessrio trabalhar as peculiaridades (sobretudo pelo reconhecimento do territrio). Entretanto, esta
uma caminhada a posteriori, pois o que se apresenta de imediato a realiza-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

o de servios mnimos contidos na Tipificao Nacional dos Servios Socioassistenciais. Os manuais e documentos diversos de orientao do MDS
reforam esta noo de padronizao, em que pese igualmente todo o esforo
de destacar a importncia do reconhecimento do territrio. Este inclusive um dos pilares do SUAS. Nas diretrizes da proteo bsica, por exemplo,
consta que a tarefa central do CRAS promover o PAIF e fazer a gesto do
territrio para dar conta de suas finalidades (ENTREVISTA n 4).

Um diagnstico das fragilidades municipais tem sido desenvolvido pelo


MDS desde o momento de implantao da Secretaria de Avaliao e Gesto da
Informao. Desse mapa resultaram inmeras propostas de apoio aos municpios
na superao de tais problemas, tais como a implantao da rede Capacita SUAS e
a induo de espaos reflexivos voltados para o planejamento de setores de M&A
e de vigilncia social, por exemplo. Entretanto, como refere um dos entrevistados,
no falta espao de construo e incentivos para se aprender a fazer. As pessoas
sabem do que se trata. Mas entre saber e conseguir fazer vai se tentando formas
de fazer (ENTREVISTA n 3).
Ou seja, a novidade do SUAS implica um desconhecimento e um momento
de construo, no qual o legado institucional que remonta para o paradigma de
aes privatistas, dispersas e imediatistas apresenta-se como um limitador do
novo modelo. Uma cultura voltada preveno, cujo foco deixa de ser o indivduo,
passando s famlias nos territrios, constitui-se como verdadeiro desafio:
As normas reforam a importncia de se trabalhar sobre a lgica da preveno com foco na famlia e na coletividade do territrio, porm tcnicos
e usurios ainda no conseguiram migrar da lgica individual, por conta de
situaes que demandam atendimento imediato no CRAS, e tambm por
conta da trajetria precedente que implica num modo de funcionamento dos
servios que difcil de superar em um curto espao de tempo. H tambm
resistncia da populao em participar do novo modelo pautado na preveno e no coletivo, pois a assistncia por longo tempo funcionou atravs da
lgica do atendimento imediato e individual (ENTREVISTA n1).

A IMPLEMENTAO DO SISTEMA DE MONITORAMENTO


E AVALIAO NOS MUNICPIOS DE ALVORADA, CANOAS
E SO LEOPOLDO
A instituio do M&A como etapa fundamental do ciclo de polticas pblicas
de assistncia social seguramente contribui com a superao dessas dificuldades,
uma vez que permite aos gestores e tomadores de deciso dos diferentes nveis de
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

127

governo a obteno de um mapa de suas aes, a partir de dados, informaes e


indicadores que os permitam alocar esforos e recursos para a melhoria da ao
pblica. Todavia, como dito, tais setores carecem de uma maior institucionalizao
em todo o pas. A RMPA, atravs dos casos analisados neste trabalho, tomada
como amostra no representativa do panorama nacional no que diz respeito no
formalizao dos setores de M&A no mbito municipal.
Como pode ser observado no Quadro 4, apenas o municpio de Alvorada
possui o setor formalizado, com estrutura constante em lei como parte integrante
da secretaria de AS. Os demais municpios esto em processo de implantao. So
Leopoldo, na administrao do governo anterior (2009-2012), contava com um
setor exclusivo voltado para a gesto, no qual concentrava as aes de M&A, planejamento estratgico e vigilncia social. Contudo, esse setor foi desarticulado em
fins de 2012 quando da mudana do governo municipal que passa do PT ao PSDB.
J Canoas, a despeito da conscincia dos gestores sobre a essencialidade do M&A
para a qualificao das aes de AS, ainda est em processo de planejamento da
implementao.

128

Em relao s motivaes percebidas pelos atores municipais para a implantao dos setores de M&A, h condicionantes externos e internos. Como condicionante externo, houve a induo do MDS, atravs das normas e da crescente
institucionalizao da SAGI, que oferece um conjunto de ferramentas para a produo de diagnsticos e planejamentos locais. J na qualidade de condicionantes
internos, citam-se: 1) a confuso do papel do conselho municipal de AS, que opera
numa lgica de superviso e avaliao dos servios locais, entretanto, sem os devidos instrumentos metodolgicos para tanto; 2) o despertar das gestes locais
para a necessidade de conhecimento das limitaes e possibilidades dos resultados
do trabalho produzido para alm dos retornos exigidos pelo MDS; e 3) o papel de
tcnicos especficos ligados rea da pesquisa social, tais como cientistas sociais,
analistas de polticas pblicas e tcnicos de planejamento. Em sntese, a partir da
exigncia externa, houve reflexo a respeito do significado das aes de assistncia, o que motivou uma preocupao com o entendimento da prpria lgica de
funcionamento e com os resultados alcanados.
Quanto s motivaes externas, o exemplo de Canoas ilustrativo: mesmo
sem contar com um setor institucionalizado nos termos de Grau e Bozzi (2008),
a trajetria do municpio aponta para a necessidade de dar conta das demandas
ministeriais. Quando questionado sobre as motivaes da implantao de M&A,
um dos entrevistados relata que, na necessidade de preencher o Censo SUAS e os
formulrios mensais ligados s aes das protees sociais, a secretaria procurou
construir instrumentos para padronizar as nomenclaturas e coletar dados no intuito de responder ao MDS de maneira fidedigna.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Dessa prtica, porm, resultou o despertar da prpria equipe de tcnicos


para a necessidade de contar com um departamento de diagnstico e planejamento, no apenas para responder s demandas ministeriais, mas para conhecer
e reconhecer os resultados de suas atividades. Em funo disso, registra-se uma
crescente valorizao do M&A pelos tcnicos e gestores do municpio, que indicam
ser necessria sua implementao para a qualificao da prtica de AS. Recentemente, com a troca da gesto municipal da pasta de AS, a atual secretria (2013)
estabeleceu esse objetivo como um dos seus principais, embora ainda no se tenha
definido como ser articulado e composto o novo setor.
Sem pretender explorar as variveis da dimenso poltico partidrio local
neste trabalho, cabe salientar, no entanto, que a administrao de Canoas dirigida pelo Partido dos Trabalhadores, havendo, portanto, um alinhamento com
as metas e os objetivos dos governos estadual e federal, que vm alertando para
a construo de espaos reflexivos que permitam uma prtica planejada e voltada
para objetivos. Esse elemento pode estar influenciando na adoo efetiva de sistemas de M&A em mbito local.
No caso de Alvorada, mesmo contando com limitaes burocrticas (especialmente a carncia de funcionrios), foram as motivaes internas que mais
pesaram para a instituio do M&A no municpio. Desde 2009, a secretaria de AS
conta com prticas de monitoramento e avaliao impulsionadas pelo ativismo
de tcnicos ligados rea da pesquisa social. Em 2009, instituiu-se o setor, ligado
rea financeira, com a finalidade de acompanhar os convnios firmados entre a
secretaria e as entidades privadas prestadoras de servios socioassistenciais. Segundo o funcionrio responsvel pela implementao do setor, anteriormente o
conselho municipal possua uma prtica pouco adequada de acompanhamento dos
servios, atuando como fiscalizadores e supervisores, mas apresentando-se como
M&A, o que nublava o verdadeiro objetivo do servio:
[...] no Conselho de Assistncia Social percebia-se muitas demandas que vinham para o Conselho, e que no eram do Conselho [...]. E a a gente foi, foi
indo por esse caminho, n, e a foi descobrindo essa outra coisa to grande
que se apresentou, que era poder monitorar os projetos, enfim, as entidades,
o que estava acontecendo, o que estavam fazendo. E a a gente foi comeando.
Ento em 2009 a gente iniciou com o monitoramento, inicialmente assim,
um plido... nem era bem um setor, mas a gente iniciou com um trabalho e
foi indo, foi crescendo, e a ficou um setor, e a se tornou um departamento
(ENTREVISTA n 2).

Ao longo desse processo, houve o convencimento dos gestores de que o setor


deveria se desligar da rea financeira e assumir o M&A dos servios por meio de
metodologia especfica e adequada para essa finalidade, obedecendo s normativas

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

129

federais13. Com isso, em 2010 o setor passou a compor a gesto da secretaria da AS,
que contava ainda com as coordenaes das protees sociais. A chegada de mais
um tcnico da rea da Cincia Social estimulou e instituiu a prtica de M&A local.
Em 2012, o setor de M&A foi incorporado por lei estrutura da secretaria
de Alvorada, passando a ter um papel central na gesto dos servios de AS. No
entanto, em meados daquele ano, com a sada de um funcionrio do setor e a troca
de governo municipal em 2013, o setor esvaziou-se e apenas na metade de 2013
foi recomposto, passando a contar com profissionais da rea da Cincia Social,
Assistncia Social e Histria, todos com experincia em pesquisa social.

130

A trajetria de So Leopoldo como um municpio de perfil socioeconmico


desenvolvido e governo ligado ao Partido dos Trabalhadores at 2012 remonta no
a um setor de M&A, mas a uma Diretoria de Gesto e Planejamento Estratgico, que visava a assessorar e acompanhar as diretorias e equipes, alm de propor
programas e projetos por meio de aes de planejamento, monitoramento, vigilncia, comunicao, produo de conhecimento e formao. Tal setor produzia
instrumentos especficos e relatrios de gesto que retroalimentavam a tomada de
deciso dos gestores. Conforme um entrevistado, por ter constitudo sua estrutura
especfica de assistncia apenas em 2005, na mesma data de adeso ao SUAS, So
Leopoldo j iniciou sua trajetria buscando toda adequao s normas, inclusive a
necessidade de M&A e de vigilncia social.
Antes disso, no se podia falar de assistncia social no municpio de So
Leopoldo, existindo uma rede conveniada muito extensa ligada a universidades e
entidades privadas, geralmente de cunho religioso:
No chegava a ser uma poltica pblica da assistncia, no tinha isso. Tinha
uma necessidade de atender. Era mais atendimento mesmo, aquela coisa de
sacoleiro. Isso, muita cesta bsica. Muita cesta bsica. Nesse sentido as empresas eram fortes. Associao de bairro, que fazia tambm essa questo da
alimentao [...]. Ento foram se criando essas entidades assim. Hoje a gente
fala, ns temos conveniadas 24 entidades, mas eram muito mais. Eram praticamente s entidades antes dos CRAS (ENTREVISTA n 8).

A despeito de todo esforo de adequao ao SUAS, em 2005, com a instituio da rede socioassistencial e a constituio desse setor de planejamento, recentemente, com a mudana no governo municipal, a Diretoria, que contava apenas
(13) Tal metodologia composta por roteiro de entrevista; visita in loco em toda a rede prestadora de servios socioassistenciais; produo de relatrio; produo de plano de providncias, que busca evidenciar os principais pontos frgeis dos servios e possveis caminhos
para a superao de problemas, tendo como orientao as metas e os objetivos traados na
TNSS; reunies com tcnicos dos servios e o gestor de AS para devoluo de informaes.
importante destacar que, poca, os instrumentos da SAGI ainda no estavam plenamente
disponibilizados, sendo que apenas posteriormente foram incorporados aos instrumentos
do setor.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

com funcionrios oriundos de quadros comissionados, foi desativada. Dessa forma, no se pode falar em institucionalizao do setor, nem mesmo de metodologia, na acepo de Grau e Bozzi (2008), mas apenas no retorno do tema para a
pauta de discusso. Quando questionado sobre a existncia de M&A na SACIS, um
entrevistado declarou:
O setor? Constitudo ainda no. A gente iniciou, ano passado, no planejamento da secretaria como um todo, a se pensar esse setor, [...]. Mas acabou
que ele no se constituiu da forma como se pensou... o governo e a est se
reestruturando novamente para que seja criado esse setor. Mas hoje o que se
tem mais a parte do Cadastro nico, a partir das informaes que a gente tem, tentando dar conta... aquilo que a gente consegue de informaes,
atravs das orientaes que vem do MDS, acompanhamento ali pelo site da
SAGI, das ferramentas que so disponibilizadas, mas de acordo com a nossa
realidade, no tem um setor, de fato, constitudo ainda na secretaria (ENTREVISTA n 9).

Em sntese, aps o estudo dos trs casos, pode-se afirmar que os perfis dos
municpios analisados, no que diz respeito sua institucionalizao formal de prticas de M&A, reproduzem a fotografia brasileira. Levando em considerao os critrios de Grau e Bozzi (2008), apenas Alvorada apresenta um SM&A formalmente
institudo, j que possui nome prprio, regularidade das atividades, realizao de
atividades de monitoramento e avaliao e mnima densidade instrumental, ainda
que esteja longe do ideal. Os demais municpios, embora j tenham iniciado a discusso, ainda no obedecem aos requisitos bsicos.
Com relao s dificuldades apontadas para a concretizao dos SM&A,
destacam-se: 1) a priorizao da questo na agenda poltica, especialmente por
parte dos gestores da pasta de AS, que devem estar convencidos de que tal exerccio no se trata de uma prtica de superviso ou controle, mas de um instrumento
de gesto com um potencial de agregao de qualidade aos servios da ponta; 2)
a falta de recursos humanos, no apenas para o M&A, mas para a implantao de
toda a poltica de assistncia social, o que problematiza a prtica dos servios e, sobretudo, da gesto que geralmente preterida em relao necessidade imediata
de prestar servios na ponta; 3) a cultura organizacional, que evidencia um receio
em relao s prticas de avaliao e monitoramento, vistas como prticas de fiscalizao e sano; e, por fim, 4) limitaes poltico-institucionais, traduzidas pela
defasagem entre o ciclo das polticas pblicas e o ciclo eleitoral.
Por outro lado, ao mesmo tempo em que existe esse receio, identifica-se
mais recentemente um anseio dos tcnicos em visualizar os resultados de seu trabalho. Quando perguntados sobre como entendem o M&A e quais as potencialidades do setor, referem que o SUAS depende disso:
[...] uma das coisas, assim, que eu disse para a gesto aqui, que para se manter

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

131

enquanto gesto de poltica pblica do SUAS, tem que ter, sim, planejamento, tem que ter gesto, tem que ter avaliao, tem que ter monitoramento,
seno no vai conseguir. No vai, no vai, porque os conselhos de direito,
eles ficam muito em cima de ns, e a gente no consegue dar resposta a eles.
E existe essa necessidade. E da, claro que as coisas so devagar, mas ela est
aberta. Quer dizer, ela j abriu, ela j baixou a guarda para isso, a gente precisa (ENTREVISTA n 8).
Eu acho que ns, enquanto tcnicos, enquanto gestores, sentimos essa necessidade, precisamos ter mapeado algumas aes nossas, porque todos os
sistemas hoje te exigem essa coleta de dados, mas eu acho que ns avanamos (ENTREVISTA n 11).

CONSIDERAES FINAIS

132

O presente trabalho teve um objetivo claro: entender o papel da implementao de setores de monitoramento e avaliao e sua relao com a qualificao da
gesto pblica da rea de assistncia social municipal. A pesquisa ainda est em
andamento, na medida em que apenas trs dos cinco municpios que compem o
projeto foram investigados no intuito de se verificar o papel dos setores de monitoramento e avaliao na gesto da assistncia social. Dentre eles, resta-nos ainda
descortinar a realidade de Porto Alegre, cuja entrada na poltica de assistncia possui meandros prprios.
De todo modo, foi possvel estabelecer uma srie de relaes entre aspectos
tericos e empricos, elucidando, em primeiro lugar, o papel que a assistncia social tem hoje no sistema de proteo social brasileiro, o que merece investigaes
cada vez maiores, no sentido de compreenso do prprio modelo estatal em voga
e a retomada do debate sobre desenvolvimentismo e suas acepes mais contemporneas. Alm disso, o grande problema de pesquisa da rea de polticas sociais
hoje compreender que impacto toda essa transformao ter do ponto de vista
dos indicadores sociais a mdio e longo prazos.
A pesquisa permitiu tambm o debate sobre o ciclo de polticas pblicas e o
papel das fases de monitoramento e avaliao para a realizao de avanos no s
na prpria gesto, mas especialmente na concesso de servios pblicos. No Brasil,
em que os arranjos federativos produziram um modelo tpico, definindo papis
especficos para cada ente, um grande desafio entender como as estruturas federais se reproduzem ou no em mbito local, com realidades to diversas dos mais
variados pontos de vista.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

H tambm, a partir das investigaes conduzidas, um debate perifrico,


mas no menos importante, que diz respeito aos servidores pblicos no Brasil e
sua falta de qualificao, remunerao insuficiente, alm da tendncia de individualizao e personalizao das prticas tendncia essa muito encontrada nas
polticas pblicas brasileiras, ainda que em processo de diminuio, a partir da
institucionalizao de reas fortes, como a assistncia social. Sendo assim, o peso
dos atores nas instituies tambm se demonstra fundamental para entendermos
as diferenas municipais.
sabido o grau de dificuldades com que a implementao do SUAS conta.
H uma srie de outros elementos, apenas tangenciados aqui, que merecem uma
investigao maior no sentido de se compreenderem a distncia e a dificuldade entre polticas pblicas formuladas e polticas pblicas executadas. A teoria poltica
contempornea e suas diferentes vertentes contribuem para elucidar a questo,
seja atravs do peso das instituies, da cultura poltica em si, e das tradicionais
gramticas brasileiras (NUNES, 2010) que, por meio de clientelismo, insulamento burocrtico e patrimonialismo, continuam a aparecer, especialmente quando
investigamos implementaes locais de polticas pblicas. Soma-se a isso o fato
de o pblico-alvo da poltica pblica de assistncia social ser o mais vulnervel da
realidade brasileira. A histria retratada de aes de assistncia fragmentadas, de
cunho privatista, muitas vezes na mo de instituies filantrpicas e religiosas,
produziu tambm um pblico que, para alm de gestores e tcnicos, precisa ser
formado como cidado receptor de direitos, garantias e servios pblicos.
As prximas fases da pesquisa pretendem conhecer os usurios da poltica,
verificando em que medida a implementao dos setores de monitoramento e avaliao pode se relacionar com a qualidade do servio prestado na ponta.

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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

133

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ENTREVISTA No 1. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2012
ENTREVISTA No 2. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2012
ENTREVISTA No 3. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2012
ENTREVISTA No 4. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

135

Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2012


ENTREVISTA No 5. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2013
ENTREVISTA No 6. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2013
ENTREVISTA No 7. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2013

136

ENTREVISTA No 8. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS


16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2013
ENTREVISTA No 9. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2013
ENTREVISTA No 10. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
Social no Rio Grande do Sul. Porto Alegre: UFRGS, 2013
ENTREVISTA No 11. Entrevista concedida pesquisa referente ao edital FAPERGS
16/2012 FDRH intitulada A implementao do Sistema nico de Assistncia
Social/ SUAS na Regio Metropolitana de Porto Alegre: Setores de Monitoramento e Avaliao como estratgia de inovao e qualificao da gesto da Assistncia
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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

137

ANEXO - QUADROS E FIGURAS


Figura 1 Evoluo temporal da pobreza extrema: Brasil 1990 a 2009

Fonte: Brasil (2013c), com base em dados da PNAD.

Quadro 1 Desafios e possibilidades implantao de SM&A: dimenso tcnica


138

Desafio

Desafio

Possibilidade
Constituio de sistemas inforAusncia de sistemas de
matizados de gesto de programa,
informao gerenciais, que
interligados aos registros e cadasso as fontes de dados para
tros municipais, com a finalidade
a produo de informao
de registrar dados sobre os atendiSistema de
sobre servios, aes e
mentos prestados, informaes dos
informao programas sociais, forneagentes que os operam, caractecendo os insumos para a
rsticas dos beneficirios, proceselaborao de indicadores
sos intermedirios, entre outras
de monitoramento e para o
atividades que produziro os efeitos
desenho de avaliaes.
idealizados pelo programa.
Para que a informao
Articulao produzida em nvel central
Peridica avaliao conjunta do dechegue ao municpio e seja
e intesempenho e utilizao dos sistemas
efetivamente utilizada
grao da
de informao centrais para que seinformao
pelos gerentes, preciso
jam assimilveis, no redundantes,
entre os
tornar as ferramentas e os
tornando-se soluo e no problenveis local
sistemas centrais instruma para os gerentes locais.
e central
mentos efetivamente teis
a gerentes e gestores.

Alm disso, a renda da populao


mais pobre foi se aproximando, em
termos relativos, da linha internacional de pobreza ao longo do perodo:
a distncia entre a renda dos mais
pobres e a linha reduziu-se de 6%
para 2,3%. Assim, alm da reduo
da quantidade de extremamente pobres, estes tambm tiveram aumento
em
seu prpria,
rendimento
e esto
mais2013), Vaitsman (2009),
Fonte:
elaborao
com base em Jannuzzi
(2005, 2012,
Brasil (2010a).
prximos de superar a situao de
CAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]
[
extrema pobreza.
CEGOV

A eleva
do nas
duo
situa
sil. Em
popula
capita
para 4
meta
Desenv

Quadro 2 Desafios e possibilidades implantao de SM&A: dimenso gerencial

(continua)

Desafio

Desafio

Necessidade de atualizao continuada de cadastros e registros


administrados pelos gestores e operadores dos programas. Pode ser
necessrio criar rotinas de coleta de
Rotinizao dados que operem fora dos crculos
normais de produo de servios
dos programas, mas preciso
fazer esforos para aproveitar as
informaes geradas no mbito de
operao cotidiana dos programas.

Recursos
humanos

Possibilidade
Previso contratual de que
parceiros governamentais
e no governamentais que
recebem recursos para
financiar programas e aes
enviem regularmente dados
relativos a esses programas
e a essas aes, de forma
a subsidiar a construo
de indicadores que fazem
parte de seu sistema de monitoramento.

Contratao e capacitao,
Escassez de recursos humanos trei- de forma permanente, de
nados, qualificados e bem informa- profissionais para as vrias
atividades envolvidas no
dos para operar o SM&A em nvel
SM&A e investimento na
local, o que envolve a alimentao
formao continuada dos
de sistemas de informao, o proservidores do quadro.
cessamento de dados e a capacidaA utilizao da informao
de de analis-los.
como prtica de rotina
Necessidade de organizao de
uma equipe interessada e compe- um desafio que depende de
tente, atenta fronteira cientfica e recursos humanos capacitatcnica dos estudos sociais, sobre- dos e bem informados sobre
tudo quanto aos seus componentes a realidade local, o que implica a fixao dos recursos
metodolgicos.
humanos no contexto local.

Recursos
financeiros

Investimento em recursos humanos, sistemas de informao e equipamentos que sustentem o SM&A,


sua operao e manuteno.

Estabelecimento de uma
previso regular de recursos para esse fim.

Ciclo da
poltica
pblica

Desconhecimento sobre o estgio


de avaliabilidade dos programas e
prematuridade na encomenda de
estudos avaliativos de resultados
e impactos, quando este ainda se
encontra em fase de implantao
sofre com problemas de gesto.
Antecipao de avaliaes externas, com natureza de auditoria.

Aposta em avaliaes de
carter mais formativo,
conduzidas internamente e
voltadas ao aprimoramento
incremental.

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

139

Quadro 2 Desafios e possibilidades implantao de SM&A: dimenso gerencial

(concluso)

Desafio

Desafio

A informao reunida em SM&A


pode ser utilizada da mesma
maneira pelos gestores e gerentes, mas cada nvel do sistema de
proteo social (federal, estadual
Especificie municipal) possui distintas nedades locais cessidades, tendo suas atribuies.
Portanto, as gerncias locais tm o
desafio de identificar que informao necessita ser gerada para fazer
frente aos problemas especficos
em seu municpio ou territrio.

140

Possibilidade
Definio e alimentao de
indicadores que expressem
condies no contempladas pelos indicadores
gerais, que j so parte
do SM&A de abrangncia
nacional. Por exemplo,
indicadores que envolvem
especificidades relativas
aos grupos vulnerveis, aos
tipos de vulnerabilidades
existentes e prestao de
servios locais.

Disseminao

Melhorar a estruturao
Dificuldades para disseminar os reda tomada de deciso,
sultados das avaliaes e criar condicriando-se espaos e moes para o seu aproveitamento nos
programas sociais, visto que muitas
mentos de reflexo sobre
os resultados das avaliaes
vezes os processos de tomada de
e adotando-se um planedeciso so precrios e boa parte
jamento estratgico das
das decises tomada sem muita
clareza, privilegiando-se respostas aes nos diferentes nveis
de implementao.
atomizadas a problemas especficos.

Timing

Especificao, desde a
etapa de formulao do
O timing e o fluxo das pesquisas
programa, das atividades de
demandados para realizao dos
M&A, buscando conciliar,
estudos de avaliao, sobretudo
na medida do possvel, o
os de impacto, reduzem o grau de tempo tcnico (durao das
aproveitamento de seus resultados, pesquisas), o tempo admitendo em vista a implementao
nistrativo (processos budos programas sociais.
rocrticos e gerenciais, tais
como regras de licitao) e o
tempo poltico (eleies).

Fonte: elaborao prpria, com base em Jannuzzi (2005, 2012, 2013), Vaitsman (2009),
Brasil (2010a).

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Quadro 3 Desafios e possibilidades implantao de SM&A: dimenso da cultura


organizacional

Desafio

Desafio

Possibilidade

Sensibilizao do corpo de funcioA adeso dos profissionrios envolvidos no programa em


nais envolvidos nas vrias
relao importncia do SM&A,
de maneira que seja visto como
etapas de M&A pressupe,
em primeiro lugar, que eles instrumentos de interesse para a
conheam os objetivos das organizao e necessrios para meAdeso dos
atividades em que esto
lhorar o processo de trabalho e o
profissionais envolvidos e acreditem em desempenho dos programas. Para
isso, preciso que todos saibam o
ao SM&A
sua relevncia. O desconhecimento no apenas do que esto fazendo e para que serve
o que esto fazendo. Capacitao e
significado, mas tambm
da prpria funo de M&A treinamento devem ser estendidos
pode produzir resistncia
a todos os profissionais envolvidos, e no somente aos nveis
em relao ao seu papel.
superiores.

Tecnocratismo ingnuo

Crena desmesurada na capacidade de antecipao e


implementao de programas por parte de tcnicos
de alto escalo que, ao no
incorporar a contribuio
de agentes envolvidos
no trabalho, acabam por
desenhar processos e
rotinas que desconsideram
as distintas realidades de
operao dos programas.

Incentivos institucionais para


maior articulao das pastas
sociais e processos participativos
de gesto, com canais de acesso s
contribuies advindas da street-level bureaucracy.

A articulao entre as distintas uniBlindagem das diferendades tende a avanar com o tempo,
tes unidades do governo,
medida que se amplia o conhecidireta ou indiretamente
mento mtuo e que as oportunidaenvolvidas com polticas
des de colaborao surgem, muitas
Insulamento
sociais, o que dificulta a
vezes por exigncia da prpria
burocrtico
interao com a unidade de
dinmica intersetorial da impleavaliao e a absoro de
mentao das polticas sociais. No
informaes com potencial entanto, incentivos institucionais
mais estruturante.
devem ser adotados desde o incio
da estruturao do SM&A.
Fonte: elaborao prpria, com base em Jannuzzi (2005, 2012, 2013), Vaitsman (2009),
Brasil (2010a).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

141

ago/05
ago/05
ago/05
dez/05
ago/05

5
5
22
5
5

Nmero
de CRAS
em 2013

1
1
7
2
1

Nmero
de CREAS
em 2013

33
48
407
80
59

Nmero de
funcionrios CRAS
em 2013

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Sexo
Feminino
Feminino
Feminino
Feminino
Feminino
Feminino
Masculino
Feminino
Masculino
Feminino
Feminino

Fonte: Elaborao prpria.

Entrevista/ data
1: 08/2012
2: 08/2012
3: 08/2012
4: 08/2012
5: 05/2013
6: 05/2013
7: 05/2013
8: 06/2013
9: 06/2013
10: 06/2013
11: 06/2013

Municpio
Alvorada
Alvorada
Porto Alegre
Porto alegre
Canoas
Canoas
Canoas
So Leopoldo
So Leopoldo
Alvorada
Alvorada

169
196
7.014
36
196

Nmero de
funcionrios
CREAS em
2013

0.20
0.83
0.61
0.57
0.63

IDCRAS
Censo SUAS
2011

Ano implantao
M&A

Secretaria conjunta
Secretaria conjunta
2010
Secretaria
Secretaria exclusiva
Secretaria exclusiva desativado

Secretaria/
Departamento
em 2013

Formao/Cargo que ocupa


Assistente social, coordenadora da proteo bsica
Sociloga coordenadora do M&A
Psicloga coordenadora de CRAS
Assistente social Coordenadora de CRAS
Responsvel pelas aes de M&A
Assistente social coordenadora da proteo bsica
Diretor pela proteo especial
Psicloga, diretora de Proteo Social Bsica
Funcionrio pblico de nvel mdio atuante no M&A e CAD-nico
Sociloga responsvel pelo M&A
Assistente social trabalhadora do M&A

Quadro 5 Caracterizao dos entrevistados por municpios

Fonte: Elaborao prpria.

Viamo
Alvorada
Porto Alegre
Canoas
So Leopoldo

Ms/ Ano
adeso
SUAS

Quadro 4 Caracterizao dos municpios na implementao do SUAS

142

[SETORES DE
POLTICAS PBLICAS]

[CAPTULO]

O MINISTRIO DO
DESENVOLVIMENTO
SOCIAL E COMBATE
FOME:
UMA NOVA CONSTRUO
INSTITUCIONAL

EDGAR PONTES DE MAGALHES


PhD em Cincia Poltica pela Universidade de Stanford e Professor de
Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
LAURA DA VEIGA
PhD em Educao pela Stanford University (1982). Professora adjunta da UFMG, rea de Sociologia (1973-1995). Pesquisadora e docente
da Fundao Joo Pinheiro (1995-2004, 2010-2014). Secretria de
Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio de Desenvolvimento
Social e Combate Fome (2007-2009).

INTRODUO
O objetivo deste artigo examinar o papel do Ministrio de Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) na constituio de um sistema de proteo social no contributiva a que independe de contribuies prvias ao Regime
Geral de Previdncia Social1 , destacando os processos de institucionalizao da
assistncia social enquanto poltica pblica e a expanso de programas de transferncia de renda, em especial o Programa Bolsa Famlia (PBF). A terceira rea
de atuao do Ministrio, a de Segurana Alimentar e Nutricional, no ser aqui
tratada.
A proteo social no contributiva uma das reas que apresenta um desenvolvimento no linear desde a promulgao da Constituio de 1988, principal
marco institucional do reconhecimento de uma agenda mais ampla de direitos sociais para a populao brasileira. A Constituio tambm estabelece o princpio da
corresponsabilidade na implementao desses direitos, conferindo aos municpios
maiores autonomia e responsabilidade. A expanso de direitos e a corresponsabilidade entre os entes federados, associadas existncia de um grande contingente
de populao a ser atendida, fornecem os principais componentes para a redefinio e a expanso das polticas sociais, o arcabouo bsico da proteo social no
Brasil a partir dos anos 1990.
Por outro lado, deveriam ser tambm considerados os constrangimentos
de ordem econmica e fiscal. Nesse contexto complexo, colocavam-se alternativas
para a definio das polticas sociais. Continuamente, observam-se tenses entre
os movimentos progressistas e conservadores que procuram avanar ou bloquear
avanos nas garantias e nos direitos para os setores mais pobres e vulnerveis.
Os governos de Fernando Henrique Cardoso (FHC) e de Luiz Incio Lula da
(1) O Regime Geral de Previdncia Social brasileiro (aposentadorias, penses e seguros),
est fundamentalmente centrado na contribuio dos trabalhadores, em geral vinculados
ao mercado formal de trabalho. At 1988, havia poucas iniciativas para atender aos segmentos pobres, sem vnculo formal de trabalho. Em 1963, foi criado, no mbito do Estatuto
de Trabalhador Rural (Lei 4.214, 2/3/1963), um mecanismo misto de previdncia e assistncia para financiar a proteo do trabalhador rural pobre (FUNRURAL), desvinculado de
qualquer tipo de contribuio prvia. Em 1974, foi criada a Renda Mensal Vitalcia (RMV),
transferncia de meio salrio mnimo a idosos e deficientes de famlias pobres que houvessem contribudo para a previdncia social, por um perodo insuficiente para serem elegveis
para o benefcio previdencirio regular (Lei 6.179, 11/12/1974). Os programas criados em
1970 foram alterados a partir de 1996, quando comeou a ser aplicada a Lei Orgnica da
Assistncia Social (LOAS, Lei 8.742 de 7/12/1993), que institui o benefcio assistencial previsto na Constituio de 1988 e que universalizava a concesso de transferncia monetria
para todos os idosos e pessoas deficientes pobres, desvinculando-o de qualquer contribuio previdenciria anterior. Posteriormente, esse benefcio passou a ser conhecido como
Benefcio de Prestao Continuada (BPC) (ROCHA, 2013).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

145

Silva (Lula) definem e redefinem durante seus respectivos mandatos estratgias para o enfrentamento da pobreza. O tema foi destacado em seus discursos de
posse. FHC apresentou o Programa Comunidade Solidria (primeiro mandato) enquanto Lula falou do Programa Fome Zero e foi emblemtico ao recorrer imagem
das trs refeies dirias como smbolo do eventual sucesso de seu mandato.
No primeiro ano do governo Lula, foram estabelecidas trs estruturas para
tratar da proteo social: Ministrio Extraordinrio de Segurana Alimentar e Nutricional (MESA), Ministrio da Assistncia Social (MAS) e Secretaria Executiva
do Conselho Gestor Interministerial do Programa Bolsa Famlia. Contudo, um ano
depois criado o MDS, que absorve essas trs estruturas.

146

Do ponto de vista do governo, o MESA e o MAS apresentavam importantes


problemas de gesto, sendo o MESA objeto de especial preocupao devido sua
posio central no Programa Fome Zero, alta prioridade do governo e com grande
visibilidade na mdia. A criao do MDS significava, assim, uma segunda tentativa
do governo Lula de implementar uma poltica de proteo social que tinha, at
ento, o Fome Zero como marca emblemtica. Alm de superar as dificuldades
de gesto experimentadas pelo MESA e o MAS, o MDS seria responsvel por implantar o Programa Bolsa Famlia, recm-criado em outubro de 2003, sobre o qual
recaia a responsabilidade poltica de ser o carro-chefe da rea de combate misria
do governo Lula. Alm disso, teria a seu cargo duas outras reas de atuao Assistncia Social e Segurana Alimentar e Nutricional em uma tentativa de racionalizar e otimizar aes do governo federal, evitando sobreposies e facilitando
a integrao de iniciativas direcionadas aos setores mais pobres ou vulnerveis.
As trs reas incorporadas ao MDS transferncia de renda, assistncia
social e segurana alimentar tinham trajetrias muito diferenciadas. Abrigados
em um mesmo Ministrio, os dois principais eixos da proteo social os servios
socioassistenciais, por um lado, e os benefcios monetrios Bolsa Famlia, Benefcio de Prestao Continuada (BPC)2 e Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (PETI) , por outro, formaram a base da proteo social no contributiva
ento projetada mas ainda inconclusa.
Cada uma dessas reas desenvolveu-se de maneira bastante autnoma e
particular, o que lhes conferiu dinamismo, provocando, ao mesmo tempo, tenses
nas tentativas de articul-las. Embora compartilhando uma misso genericamente
comum de proteo social, essas reas se diferenciam pela natureza e pela comple(2) O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) foi institucionalizado em 1993 na Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS, Lei 8.742 de 7/12/1993), mas s comea a ser implantado
em 1996, sob a responsabilidade do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Este
benefcio vai substituir paulatinamente o Renda Mensal Vitalcia (RMV) e se expande em
especial nas reas urbanas, uma provvel consequncia do atendimento feito pelo FUNRURAL nas reas rurais (ROCHA, 2013; IPEA, 2009)
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

xidade de seus programas, pelos recursos disponveis e pelos campos sociopolticos em que atuam.
Alm da proteo social, o enfrentamento de quadros crnicos de destituies materiais ou simblicas de parte expressiva da populao brasileira certamente abarcaria iniciativas de outras polticas sociais (educao, sade, gerao de
renda, habitao, por exemplo), sob a responsabilidade de vrias reas do governo
federal, com agendas, prioridades e desafios prprios. No entanto, as trajetrias
e os ritmos de cada setor tm dificultado a sinergia ou a convergncia da atuao
governamental na prestao de servios destinados a atender s mltiplas necessidades de sobrevivncia, cuidados e de proteo daqueles que esto na base da pirmide social. Ainda que o discurso sobre a intersetorialidade seja muito presente, a
tarefa de viabilizar uma ateno mais integral no mbito local que articule diversos
servios setoriais tem-se revelado muito mais rdua do que a reconhecida por seus
defensores (VEIGA et al., 2013).
Alm dos aspectos referentes ao nvel governamental, um estudo sobre a
criao e a evoluo do MDS deve considerar as foras sociais e polticas que atuavam e atuam na arena da proteo e da promoo social. Esse espao se constitui por organizaes e movimentos que incorporam concepes contrastantes
e interesses materiais de diversos grupos que, como em qualquer arena poltica,
operam em uma rea de alta visibilidade. O enfrentamento da pobreza e a ateno
a setores vulnerveis da sociedade fazem parte das campanhas eleitorais para presidncia da Repblica e das agendas governamentais.
O artigo est centrado na experincia do MDS desde a sua criao at o fim
do governo Lula (2010)3, abordando quatro grandes linhas de atuao bastante
inovadoras: (a) a construo do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), um
sistema pblico de garantia de direitos, descentralizado e participativo, que rompe
com o modelo predominante at ento, fragmentado e contaminado por prticas
clientelistas; (b) a efetivao de um amplo programa de transferncia condicionada de renda (o PBF), internacionalmente reconhecido como um dos suportes
dos avanos nacionais no combate pobreza; (c) a proposta de articulao entre o
SUAS e o PBF como ncleo de uma estratgia no s de proteo, mas tambm de
promoo social; e (d) a introduo de processos sistemticos de monitoramento
e de avaliao de suas iniciativas e a disponibilizao de bases municipais atualizadas de dados, que possibilitam aos entes federados elaborar diagnsticos sintticos sobre a situao social em seu territrio.
(3) O governo Dilma Roussef reorganizou as linhas de atuao relacionadas ao combate
pobreza extrema com o Programa Brasil sem Misria: foi estabelecida a linha oficial da
extrema pobreza em R$ 70,00 de renda per capita familiar, priorizada a insero de todas
famlias ainda no includas no Programa Bolsa Famlia abaixo da linha de extrema pobreza,
estimulando-se a busca ativa. De certo modo, a viso sistmica do SUAS secundarizada.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

147

Os impactos positivos do PBF e do SUAS sobre as populaes atendidas,


abordados em uma vasta literatura, so reconhecidas pelos autores, mas no sero objeto deste artigo. Aqui a ateno estar focada em duas questes centrais: a
primeira apontar fatores que expliquem o xito do MDS, indicado pela efetiva
implantao do SUAS, do PBF e do monitoramento e da avaliao, destacando os
limites e as qualificaes desse xito; a segunda apreender as contribuies
inovadoras do MDS na poltica de proteo social no contributiva.
Outras linhas de atuao desenvolvidas pelas equipes do MDS, embora importantes, no sero aqui tratadas, tais como o caso da rea de Segurana Alimentar e Nutricional, as atividades de capacitao para os agentes locais operadores
das polticas incentivadas pelo MDS, nem as iniciativas junto a populaes especficas como os moradores de rua, os indgenas e os quilombolas, por exemplo.
O texto est subdividido em quatro partes. A primeira composta por esta
Introduo. Na segunda parte, consideram-se aspectos que antecedem criao
do MDS, mas que so relevantes para compreender a sua trajetria. Na seo subsequente, feita uma rpida contextualizao da constituio do campo poltico
da proteo social. Logo aps, o artigo apresenta um quadro dos programas de
transferncia de renda entre 2001 e 2003 que contextualiza os desafios a serem
enfrentados pelo MDS na implantao do PBF.
148

A terceira parte centra-se sobre a evoluo do MDS considerada sob os aspectos da construo da sua engenharia institucional. O incio trata dos desafios
e decises do perodo de constituio do Ministrio (2004 e 2005). As duas sees
seguintes apresentam, separadamente, os desenvolvimentos dos dois principais
eixos de ao: o PBF e a Assistncia Social. A seguir, a proposta de articulao entre os dois analisada. Aps, trata-se do desenvolvimento das capacidades para
o monitoramento e a avaliao das polticas e programas sob a responsabilidade
do MDS. Finalmente, a quarta parte dedicada s consideraes finais do artigo.

CONTEXTO E INICIATIVAS PRVIAS CRIAO DO MDS


A CONSTITUIO DO CAMPO POLTICO DA PROTEO SOCIAL NO BRASIL
As polticas de proteo social referem-se s aes pblicas desenvolvidas
para prevenir, mitigar ou enfrentar situaes de vulnerabilidade, riscos e privaes
que so consideradas socialmente como objeto legtimo de interveno governamental. A utilizao do termo ampla, envolvendo desde a garantia de mnimos e
proteo contra riscos at a promoo da equidade, da coeso e da estabilidade so[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

cial. As polticas sociais compreendem um campo mais amplo de polticas, como o


explicitado pelo art. 6 da Constituio Federal4. Desempenham papel importante
na conformao do tipo de proteo social viabilizado pelas sociedades ao longo do
tempo5 (ESPING-ANDERSEN, 1991: JACCOUD, 2009; CEPAL, 2009; ORTUNO;
DI GIOVANNI, 2013; SIMIONATTO; NOGUEIRA, 2013).
No Brasil, reconhecido como um pas com expressivos nveis de desigualdades sociais e regionais, a proteo social, limitada a segmentos urbanos vinculados
ao mercado formal de trabalho, teve incio nas dcadas de 1930 e 1940. Dado o carter excludente do desenvolvimento econmico, com altas taxas de desemprego,
baixos salrios e informalidade, a proteo possibilitada foi classificada como dual
e fragmentada (SANTOS, 1979; FILGUEIRA, 1999; CASTRO; RIBEIRO, 2009).
No Brasil, como argumenta Almeida (1996) a ao governamental na rea
social foi historicamente ligada ao governo federal e teve impulso em dois ciclos
autoritrios com Vargas (1930-1945) e com os militares (1964-84) , resultando
na concentrao de poder poltico. Extenses de cobertura de proteo social foram
introduzidas pelo Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), de
1963 e da Renda Mensal Vitalcia (RMV), de 1974, para os maiores de 70 (setenta)
anos de idade e os invlidos, definitivamente incapacitados para o trabalho6.
Na dcada de 1980, ao longo do processo de redemocratizao e, principalmente, no perodo de funcionamento da Assembleia Nacional Constituinte (19878), ocorreu uma expressiva mobilizao pela descentralizao, pela participao e
pela ampliao das garantias de direitos sociais que se refletiram no texto constitucional, aprovado em 1988. A Constituio de 1988 considerada como um marco na retomada da democracia e do federalismo no perodo ps-autoritrio: descentralizao se contrapondo ao excessivo centralismo; participao e ampliao
das garantias dos direitos refletindo a luta pela consolidao da cidadania poltica
e pela reduo das iniquidades na distribuio de benefcios e servios.
A maior inflexo na direo mais universalista das polticas sociais e da proteo social est associada Constituio de 1988 com a implantao de um novo
regime de seguridade social, ancorado em trs reas: previdncia social, predominantemente baseada em contribuies ao regime geral da previdncia social; sade,
(4) Art. 6 So direitos sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o
lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituio. (Artigo com redao atualizada conforme
modificaes introduzidas pelas Emendas Constitucionais n 26, de 2000, e n 64, de 2010).
(5) Proteo social distingue-se de polticas sociais, mas elas podem ser abordadas na perspectiva sobre o quanto de proteo elas viabilizam a partir da oferta de servios e de seus
impactos sociais (JACCOUD, 2009).
(6) Lei n 6.189, de 11 de dezembro de 1974.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

149

de acesso universal; e assistncia social, isto , acesso a servios socioassistenciais.


Vrios dos direitos constitucionais, dentre eles os relacionados assistncia social, dependiam da expanso das redes de servios: na sade por meio do
Sistema nico de Sade (SUS); na educao, via a universalizao do acesso ao
ensino fundamental, por exemplo; ou da regulamentao e organizao de sistemas nacionais com redes de ateno descentralizadas no caso da assistncia social.
A operacionalizao das garantias dos direitos definidos na Constituio
enfrentou vrios entraves polticos e fiscais. No perodo imediatamente posterior
a 1988, a literatura registra como elementos do contexto mais geral: a exacerbao
do processo inflacionrio e da crise fiscal; dificuldades de formao de maiorias
inibindo a definio de rumos mais claros e a estabilidade das equipes de governo; sucessivas tentativas de reformas minando a eficincia dos ministrios e das
agncias pblicas; atuao de movimentos contra reformas procurando bloquear
os avanos na legislao e na organizao das reas sociais; a baixa capacidade da
Unio para restabelecer o pacto federativo e formular uma estratgia demarcadora das atribuies dos trs nveis de governo na rea social; e a ao restritiva da
rea econmica do governo priorizando o ajuste fiscal (ALMEIDA, 1996; CASTRO;
RIBEIRO, 2009; IPEA , 2009; ARRETCHE, 1996, 1999, 2000; ABRCIO, 2005).
150

A partir da dcada de 1990, a onda neoconservadora delimitou a agenda da


ao estatal brasileira, priorizando a meta de estabilizao econmica, em detrimento das polticas sociais e, em especial, da proteo social. Passa a valer uma
agenda minimalista, em franco descompasso com o alargamento da participao e
a diversificao das demandas sociais (DINIZ, 1997, p. 22).
Em contrapartida, os avanos relacionados tanto maior disponibilizao
de servios nas reas sociais, quanto construo do arcabouo poltico, legal e
financeiro para sustentar propostas orientadas pela equidade social dependeram
da atuao e da fora poltica de coalizes pr-reformas, atuando no Executivo, no
Legislativo e na sociedade civil.
Como visto, so vrios os fatores que influem sobre a constituio do campo da proteo social, a qual iria passar por avanos e retrocessos. Considerando-se as reas de assistncia social, segurana alimentar e transferncia de renda, que
viriam a compor as reas finalsticas do MDS a partir de 2004, podem-se observar
movimentos importantes.
Na Assistncia Social, foi importante a luta pela aprovao da Lei Orgnica
da Assistncia Social, que teve uma primeira verso vetada pelo Presidente Fernando Collor, mas que foi sancionada, aps intensa mobilizao e negociao, pelo
Presidente Itamar Franco, em dezembro de 1993. Contudo, sua implementao
parcial foi lenta e, no governo de Fernando Henrique Cardoso, pouco aconteceu,

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

em funo da prioridade atribuda aos programas Comunidade Solidria e Comunidade Ativa. A implantao de uma poltica nacional de assistncia, prevista na
Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), de 1993, s ser retomada de forma
mais sistemtica com a criao do MDS. Exceo digna de nota foi a implantao
do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) em 1996.
As estratgias de enfrentamento pobreza do governo FHC nas reas sociais eram compostas pelo Programa Comunidade Solidria, no primeiro mandato, e o Comunidade Ativa, no segundo. Ambas as estratgias utilizavam recursos
pblicos para a contratao de organizaes no governamentais para a prestao
de servios (eixo comunitrio). Estabeleceu-se um claro conflito entre o desenvolvimento da Assistncia Social como uma poltica pblica e a primazia dada a esses
dois programas.
Houve, tambm, nos dois mandatos, a escolha de certos programas pblicos para investimentos federais (dezesseis no primeiro mandado, compondo a
chamada Agenda Bsica e doze, no segundo, no Projeto Alvorada). No havia
mecanismos de coordenao entre o eixo comunitrio e o eixo do investimento
federal nos programas pblicos selecionados.
Por sua vez, programas de transferncia de renda no constavam das estratgias de enfrentamento pobreza apresentadas no incio do primeiro nem do segundo mandatos de FHC, o que no impediu sua implantao a partir do segundo
semestre de 2001, j na segunda metade do segundo mandato (sobre este tema,
ver seo adiante). Tampouco esses programas se relacionavam com o eixo comunitrio (o Comunidade Ativa j estava sendo desativado) e o de investimentos federais na rea social (Projeto Alvorada). No perodo FHC, portanto, a proteo
social no se constituiu em poltica sistmica.
A segurana alimentar sofre um processo de descontinuidade no governo
FHC. Ela passara a fazer parte do campo da proteo social, tendo como marcos a
Ao da Cidadania contra a Fome e a Misria e pela Vida e a criao do Conselho
Nacional de Segurana Alimentar (CONSEA), no governo Itamar Franco, quando
se elaborara um Plano de Combate Fome e Misria. O CONSEA fora extinto no
primeiro dia do governo de FHC, assimilado pelo Programa Comunidade Solidria.
Referindo-se a essa mudana, publicao do IPEA (1996 apud PELIANO, 2010, p.
36) afirma que a segurana alimentar e nutricional ainda no se constitui em objetivo estratgico do atual governo. Entretanto, est sendo tratada em diferentes
mbitos nos quais sempre se faz presente a Comunidade Solidria. Segundo Peliano (2010, p. 38), muitos criticaram a substituio do CONSEA e o esvaziamento
das polticas de segurana alimentar nesse perodo. De fato, os temas da fome e da
segurana alimentar se diluram na proposta de combate pobreza. J o governo
de Lula lanou, em seu primeiro dia, o Programa Fome Zero, dando centralidade

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

151

questo da segurana alimentar.


A terceira rea que viria a ser colocada sob a responsabilidade do futuro
Ministrio foi a da transferncia de renda. Do ponto de vista do desenvolvimento
econmico, a dcada de 1980 conhecida como a dcada perdida. As polticas
de ajuste fiscal dos anos 1990 implicaram altos custos sociais, o que resultou em
restrio de medidas de proteo social. Segundo Draibe (1995, p. 53), houve forte
tendncia seletividade7 e focalizao8 das polticas sociais face aos escassos recursos disponibilizados para a rea. Adicionalmente, o financiamento do gasto, de
base contributiva e atrelado ao emprego assalariado formal, levou a que o sistema,
ao ampliar a cobertura, gerasse uma queda no valor dos benefcios, a precarizao
dos servios oferecidos pelo setor pblico e a fragmentao da assistncia social
em bases filantrpicas.

152

Para compensar os efeitos da poltica econmica sobre as camadas mais pobres, comea-se a discutir a implantao de programas de transferncia de renda,
cujos primeiros exemplos, no Brasil, estavam ocorrendo em alguns municpios e no
Distrito Federal (SILVA; YASBECK; GIOVANNI, 2004; ROCHA, 2013). Ao nvel do
governo federal, programas massivos de transferncia de renda sero introduzidos
no final do governo FHC, entre julho de 2001 e junho de 2002, sem que tivessem
feito parte orgnica das estratgias sociais de governo, baseadas nos Programas
Comunidade Solidria e Comunidade Ativa, como apontado anteriormente. J o
governo Lula lana mais um programa em 2003, o Carto Alimentao, mas, nesse
mesmo ano, muda de orientao e lana o Programa Bolsa Famlia, que absorve os
anteriores e torna-se uma prioridade do governo.
Perpassando as trs reas de proteo social aqui mencionadas (assistncia
social, segurana alimentar e transferncia de renda), duas grandes questes vo
condicionar as diferentes estratgias dos governos FHC e Lula: em primeiro lugar,
a definio das prioridades da poltica econmica, as quais afetam a distribuio
de recursos entre diferentes camadas sociais; em segundo lugar, a controvrsia
sobre a responsabilidade e as funes do Estado e da sociedade civil na conduo
da poltica e na prestao de servios de proteo social.
Como visto nesta seo, a proteo social vem assumindo um papel relevante no campo das polticas sociais brasileiras, no s por ainda refletir a situao
de vulnerabilidade em que se encontram milhes de famlias que dela necessitam,
(7) A seletividade na prestao de servios configura-se na prtica do tipo dar mais a quem
tem menos, garantindo obviamente a universalidade dentro de cada grupo (clientela)
eleito (DRAIBE, 1990, p. 52).
(8) Uma das teses defendidas por economistas do Banco Mundial e acolhidas pelo governo
federal era a de melhorar os critrios de focalizao para concentrar os gastos sociais nas
camadas mais pobres da populao.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

mas tambm por revelar potencialidades para mitigar a pobreza e at mesmo contribuir para sua superao.
PROGRAMAS DE TRANSFERNCIA DE RENDA ENTRE 2000 E 2003
Na presente seo, sero abordados temas relativos instituio de programas nacionais de transferncia de renda no perodo compreendido entre 2001 e
2003. Nesse perodo, foram introduzidos trs programas pelo governo FHC Bolsa
Alimentao, Bolsa Escola e Vale Gs e dois pelo governo Lula, Carto Alimentao e Bolsa Famlia9. Trs aspectos sero destacados: (a) o volume dos benefcios
concedidos, (b) seus valores, e (c) a forma de escolha dos beneficirios (focalizao).
Em 1996, o governo FHC havia institudo o Programa de Erradicao do
Trabalho Infantil (PETI)10 no contexto de movimentos pelos direitos das crianas e
adolescentes e por fora de acordos internacionais firmados pelo Brasil. Em 1998,
foi introduzido o Programa Agente Jovem, que concedia bolsas a jovens para participarem de atividades comunitrias.
Em dezembro de 2000, por meio desses dois programas, o governo federal concedia 434.682 benefcios. No segundo semestre de 2001, foram criados o
Programa Bolsa Alimentao11 e o Programa Bolsa Escola federal (Quadro 1). Em
2002, foi institudo o Auxlio Gs. Dos trs, somente o Bolsa Escola era inteiramente novo, j que o Bolsa Alimentao substitua a distribuio de cestas bsicas12 e
(9) O Programa Bolsa Famlia PBF institudo pela Medida Provisria n 132, de 20 de
outubro de 2003, posteriormente convertida na Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004. O
PBF unificou os seguintes programas de transferncia de renda do governo federal: Bolsa-Escola, Auxlio-Gs, Bolsa-Alimentao e Carto-Alimentao. A transio das famlias
beneficiadas por estes programas para o Bolsa Famlia paulatina, por esta razo eles persistem, residualmente, ainda por alguns anos.
(10) O Programa de Erradicao do Trabalho Infantil- PETI foi lanado em 1996, com apoio
da OIT, para combate de trabalho infantil em carvoarias de Trs Lagoas (MS), ampliado ao
longo dos anos noventa para outros estados e outras atividades; em 2001 normatizado
(Portaria SEAS/MPAS 458/2001). Em 2005, a Portaria 666 do MDS, disciplina a integrao
do PETI com o Programa Bolsa Famlia, adotando a faixa etria de 0 a 16 anos, definindo a
obrigatoriedade do registro de trabalho infantil no Cadastro nico, a extenso das aes socioeducativas (antiga jornada ampliada) para a totalidade de crianas e adolescentes do PBF
identificados em situao de trabalho precoce. O repasse financeiro passou a ser feito diretamente s famlias via carto da CEF. O combate ao trabalho infantil seria potencializado
(Resoluo CNAS/01/2013) nos servios socioassistenciais por meio de aes permanentes
do Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos da proteo bsica da assistncia
social, do trabalho com as famlias (PAIF/CRAS e PAEFI/CREAS), transferncia de renda
(BF) e da busca ativa (Abordagem Social/CREAS). MDS, 2013.
(11) O PETI concedia 394.969 benefcios e o Agente Jovem 39.713.
(12) O Bolsa Alimentao substituiu o PRODEA, programa de distribuio de cestas bsicas. Foi institudo pela Medida Provisria n 2206, de 10/08/2001, e regulamentado pelo
Decreto n 3934, de 20/09/2001.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

153

o Auxlio Gs o subsdio ao consumo de gs de cozinha. Considerando-se os trs


programas, ao final de 2002, havia 15.545.092 benefcios monetrios concedidos,
dos quais 5.106.509 do Bolsa Escola.
Noventa e quatro por cento dos benefcios do Bolsa Escola foram concedidos
nos ltimos quatro meses de 2001 (4.794.405 bolsas), ou seja, cerca de 1,2 milho
por ms. Todos os benefcios do Bolsa Alimentao e do Auxlio Gs foram concedidos durante o primeiro semestre de 2002, uma decorrncia da legislao eleitoral
que proibia a concesso de benefcios a partir de 1. de julho por ser um ano eleitoral. O ritmo de concesso de benefcios foi extremamente acelerado, o que, somado
falta de superviso do cadastramento pelo governo federal, produzir efeitos negativos sobre a focalizao dos programas (ver adiante, ainda nesta seo).

Quadro 1 Nmero de benefcios concedidos por Programas de Transferncia de


Renda do Governo Federal: 2000 a 200313

154

Programa e
Dezembro Dezembro Dezembro Dezembro
(implantao)
2000
2001
2002
2003
PETI (maio de 1996)
394.969
749.353
810.769
810.823
Agente Jovem (1998)
39.713
78.540
104.476
89.928
Bolsa Alimentao
--966.553
369.463
(2 sem. 2001)
Bolsa Escola (2 sem. 2001)
-4.794.405 5.106.509 3.771.199
Auxlio Gs (1 sem. 2002)
--8.556.785 * 8.229.144 *
Carto Alimentao
---349.905
(1 sem de 2003)
Bolsa Famlia
---3.615.596
(outubro 2003)
Total
434.682
5.266.598 15.545.092 17.236.058
* Como os benefcios eram pagos bimestralmente, os nmeros apresentados correspondem
ao bimestre outubro e novembro de cada ano.
Fonte: Brasil (2004a). Quadro elaborado pelos autores.

Ao fim de 2003, primeiro ano do governo Lula, o total de benefcios concedidos pelo governo federal alcanava 17.236.058, um incremento de 10,9% em re(13) Pode haver divergncia quanto a dois nmeros constantes do Quadro 1. Segundo um
documento de balano do governo FHC (BRASIL, 2002, p. 45), os nmeros de benefcios
para dois dos programas, em dezembro de 2002, seriam mais altos: Bolsa Alimentao
(1.300.000) e o Bolsa Escola (8.633.354). Quanto a este segundo nmero, a imprensa da
poca refere-se a uma declarao do Ministro da Educao segundo a qual o Bolsa Famlia
atingira a cifra de 5 milhes de benefcios.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

lao ao fim do governo FHC. Os benefcios vinculados ao PETI, ao Agente Jovem


e ao Auxlio Gs mantiveram-se nos mesmos patamares de dezembro de 2002. O
incremento ocorrido se deu em funo da criao do Carto Alimentao e do Bolsa Famlia, j que o Bolsa Alimentao e o Bolsa Escola estavam sendo absorvidos
pelos novos programas.
Quanto aos valores dos benefcios, ocorreu significattivo incremento com
a instituio do PBF (Quadro 2). Seu valor mdio era 45% superior soma dos
benefcios do Bolsa Escola, Bolsa Alimentao e Auxlio Gs.
Os programas implantados em 2001 e 2002 eram geridos por diferentes
ministrios e, embora o Cadastro nico dos Programas Sociais do Governo Federal (Cadnico) houvesse sido criado em julho de 2001,14 trs fatores influenciaram
para que ele no fosse confivel. Em primeiro lugar, no havia equipes formadas e
treinadas para o preenchimento dos formulrios. Os procedimentos para o cadastramento foram deixados a critrio das prefeituras, sem coordenao ou superviso
federal. Segundo, em muitos municpios listas preexistentes de trabalhadores das
frentes de trabalho ou de beneficirios do Programa de Distribuio de Alimentos
(PRODEA) foram utilizadas como fontes para os novos programas sem verificaes
adicionais. Terceiro, o programa utilizado no cadastro nico utilizava somente o
CPF do beneficirio como parmetro de validao se o nmero do CPF fosse vlido, o benefcio seria pago , ainda que todas as demais informaes estivessem
incorretas ou fossem inconsistentes. Alm disso, quela poca, era possvel que
pessoas tivessem mais de um nmero do CPF, o que permitia que a mesma pessoa
pudesse receber mais de um mesmo benefcio desde que preenchesse outros formulrios com CPFs diferentes. O resultado foi criar uma base de dados inconsistente e
sem verificao que produziu erros de focalizao em grande nmero.
J em meados de 2003 um estudo da Consultoria Legislativa do Senado
Federal solicitado pela Senadora Lcia Vnia (PSDB-GO) advertia que:
Sabe-se que, hoje, (agosto de 2003) no existe um cadastro federal confivel
para esse objetivo. (...) A RPS (Rede de Proteo Social) continua com os mesmos problemas identificados pela administrao anterior: a falta de um cadastro nico com qualidade, sem irregularidades, usos polticos indevidos na
seleo de nomes, que possa garantir a eficcia da unificao dos programas; a
pulverizao dos diversos programas em vrias instncias da estrutura de poder no mbito do Executivo (...) Devido a isso, observa-se que diversas famlias, com mais de um carto, so beneficiadas duas e at trs vezes enquanto
outras, com necessidade semelhante, ficam fora de qualquer dos programas.
Segundo a imprensa, o governo j identificou duplicidade de nomes, beneficirios fantasmas e fraudes em alguns programas (BRASIL, 2003a, p. 9-10).
(14) O Cadnico um instrumento de coleta de informaes para identificar e caracterizar
as famlias de baixa renda. Foi criado pelo Decreto n 3.877, de 24 de julho de 2001 e alterado pelo Decreto n 6.135, de 26 de junho de 2007.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

155

Quadro 2 Valores mensais dos benefcios pagos

Programa

R$

Bolsa Famlia (mdia)

64,00

Carto Alimentao

50,00

Bolsa Escola

20,00

Bolsa Alimentao

16,00

Auxlio Gs

7,50 *

* O Auxlio Gs pago a cada dois meses no valor de R$ 15,00.


Fonte: Brasil (2004a). Quadro elaborado pelos autores.

Dois exemplos podem ser citados para indicar a gravidade do problema.


Um estudo, realizado na cidade de Guaribas em 2003, verificou que 60% da lista
de beneficirios era de parentes do prefeito, correligionrios e vereadores [] A
concluso foi que os mais pobres estavam fora da lista (GRAZIANO DA SILVA,
2010, p. 102). O segundo exemplo se refere identificao de 1.017 servidores da
prefeitura de Teresina (Piau) recebendo benefcio do Bolsa Famlia.

156

A m qualidade do cadastro foi um dos grandes desafios do incio da atuao do MDS, oferecendo munio aos partidos de oposio e aos setores conservadores empenhados em desqualificar o Programa Bolsa Famlia. Na campanha para
as eleies municipais de 2004, o tema foi fortemente explorado para reduzir o
potencial eleitoral dos candidatos identificados com o Partido dos Trabalhadores
e com o governo Lula. E esse foi um dos detonadores da crise interna do MDS em
2004, abordada na prxima seo. Por ora, suficiente adiantar que, em maio de
2005, foi proposto pelo MDS aos municpios que realizassem um recadastramento
dos beneficirios recebendo seis reais por cadastro validado segundo os novos parmetros, propostos pela Caixa Econmica Federal. Em contraste com a situao
anterior, aps o recadastramento, o economista Ricardo Paes de Barros afirmava,
em abril de 2006, que [...] o principal problema do Bolsa Famlia hoje no de foco
[...] mais importante agora pensar numa estratgia que tire as famlias da situao
de pobreza, em vez de apenas garantir a escola aos filhos desses pais (GOIS, 2006).
Bem focalizados ou no, os programas de transferncia de renda apresentaram efeitos favorveis aos candidatos governistas nas eleies para a Presidncia da Repblica, incluindo-se as candidaturas de Jos Serra (2002), Lula (2006)
e Dilma (2010)15.
(15) Examinei a questo cuidadosamente e conclu que, mesmo controlando por crescimento econmico, o Programa Bolsa Famlia produziu um efeito positivo significativo sobre
a votao pr Lula, e que os programas que o antecederam tambm tiveram efeitos similares, embora em menor grau, em favor dos candidatos da situao, como Jos Serra, em
2002, e Dilma Roussef, em 2010. As mudanas recentes no padro de votao no Brasil tm
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL DO MDS:


DESAFIOS E RESPOSTAS
MDS: ANOS DE DEFINIES (2004 2005)
O ato formal de criao de um ministrio apenas o primeiro passo de um
processo contnuo de afirmao e desenvolvimento institucional. No caso do MDS,
havia uma misso poltica prioritria: implantar o PBF, restrito a uma das reas do
ministrio.
A Medida Provisria de criao do Ministrio16 no lhe conferia objetivos
especficos, nem um quadro prprio de funcionrios ou mesmo uma estrutura organizacional. Esta foi proposta pela prpria equipe inicial do ministrio, constituda por quadros cedidos por outros rgos ou com contratos temporrios. Do
ponto de vista material, sequer havia armrios suficientes para guardar os processos herdados do MAS e do MESA. Os poucos funcionrios se espalhavam por salas improvisadas, dispersas por diversos endereos da Esplanada dos Ministrios.
Ademais, recursos tcnicos para possibilitar o planejamento e direcionar as aes
das equipes entre eles, bases de dados e recursos informacionais eram falhos
ou inexistentes.
Por outro lado, a misso a ser cumprida dependeria de diagnsticos adequados dos problemas; de informaes regulares, comparveis e minimamente confiveis; da atuao de quadros profissionais tcnicos qualificados para avaliar, propor
e executar polticas; da melhoria generalizada de capacidade de gerenciamento e
de administrao de conflitos polticos; da adoo de procedimentos que possibilitem aos cidados verificar o que os agentes fazem com os recursos pblicos (transparncia, accountability, democratizao de processos decisrios); da construo
de mecanismos estveis de financiamento das polticas orientadas para atender
aos segmentos que dependem da ateno do Estado para garantir condies dignas
de existncia.
As discusses internas levaram a uma proposta de estrutura com cinco
secretarias, sendo trs delas finalsticas e duas instrumentais. As trs secretarias
finalsticas foram a Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), a Secretaria
Nacional de Renda de Cidadania (SENARC) e a Secretaria Nacional de Segurana
Alimentar e Nutricional (SESAN). As outras duas foram a Secretaria de Articulao
sido atribudas ao voto motivado por razes econmicas, seguindo-se a um perodo de crescimento econmico favorvel aos pobres (Shikida, Monasterio, Araujo Jr, Carraro e Dam
2009), e da modernizao das regies mais pobres levando ao enfraquecimento das oligarquias locais em favor do PT e de seus candidatos (ZUCCO, 2010, p. 2, traduo nossa).
(16) Medida Provisria n 163, de 23 de janeiro de 2004, transformada na Lei n 10.868,
de maio de 2004.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

157

Institucional e Parcerias (SAIP) e a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao


(SAGI) (sobre a SAGI)17.
As secretarias finalsticas correspondiam a estruturas preexistentes do
governo federal e foram a ele incorporadas enquanto as duas secretarias instrumentais (SAGI e SAIP) eram novas, no apenas em relao ao MDS, mas em relao aos demais Ministrios (BRASIL, 2010).
A expresso estruturas preexistentes tem uma conotao de solidez que,
no presente caso, esconde dois aspectos importantes da construo institucional:
1. a precariedade de recursos materiais, humanos, tcnicos (ausncia de
informaes confiveis) e de instalaes fsicas, e
2. a falta de normas e procedimentos estabelecidos para regular as competncias e relaes entre os rgos que compunham (e os que viriam
a compor) o Ministrio.

158

No cabe, no mbito deste artigo, uma anlise detalhada da organizao


interna do MDS18. Basta salientar que se trata de uma estrutura cujos recursos
humanos contrastam com as demandas colocadas pelo gerenciamento e para a
descentralizao de vultosos volumes financeiros e distribuio de benefcios e
servios destinados aos pblicos-alvo das iniciativas do MDS, dispersos nos 5.564
municpios brasileiros, a maioria deles sem capacidade instalada para absorver as
novas tarefas.
O MDS sempre contou com um nmero de servidores relativamente pequeno: o quadro permanente ou com contratos temporrios excludos os terceirizados, em geral, com funes auxiliares passou de 383 servidores, no ano da
fundao, para 869, em 2010, e para 1.014, em 2013 (BRASIL, 2013, p. 65). Neste
ano, apenas quatro ministrios do governo federal tm um nmero menor de servidores do que o MDS.
Em grande medida, o relativo sucesso no desempenho de suas atividades
se explica graas aos mecanismos de descentralizao federativa que sero tratados em outras sees e a articulaes com outros rgos federais, notadamente
a Caixa Econmica Federal, para a operacionalizao do PBF, com a Companhia
Nacional de Abastecimento (CONAB), para a operacionalizao do Programa de
Aquisio de Alimentos, e com os Ministrios da Sade e da Educao, para o con(17) A SAGI desenvolve programas de capacitao dos agentes operacionais e gestores municipais dos programas federais, contrata estudos independentes para avaliar suas aes finalsticas, organiza bases de dados e sistemas mais confiveis de informao para gerenciar
e fiscalizar as aes descentralizadas ou desconcentradas.
(18) Uma descrio dessa estrutura encontra-se na publicao do MDS, Desenvolvimento
Social e Combate Fome no Brasil: balano e desafios, 2010, cap. 2.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

trole das condicionalidades do PBF. Essas articulaes indicam uma capacidade


poltico-institucional significativa, mas nada que se aproximasse da imagem de um
superministrio veiculada pela mdia em 2004 possivelmente uma herana da
exposio que o Programa Fome Zero recebera no ano anterior.
Um episdio ocorrido no final de 2004 marcou o perfil republicano e universalista da atuao do MDS. Como foi exposto na seo anterior, o Cadnico
apresentava um grande nmero de erros de focalizao. No interior do governo,
havia duas posies sobre o que fazer a esse respeito. Uma, esposada pela Casa Civil, optava por manter o pacto tcito com os prefeitos de permitir-lhes ampla liberdade na escolha no processo de seleo dos beneficirios (que havia caracterizado
a implantao dos programas de transferncia de renda no governo anterior).19 A
outra posio enfatizava a necessidade de se fazer respeitar a regra da focalizao
por renda, refazendo-se o cadastramento segundo as normas do PBF e com superviso do Ministrio sobre o trabalho das prefeituras.
Com o apoio do Presidente Lula, o Ministro fez prevalecer a opo pela
reestruturao do Cadastro e a realizao de um recadastramento geral de beneficirios. Trs implicaes importantes decorreram desse episdio para que o MDS
assumisse o perfil que seguiria at 2010.
Em primeiro lugar aspecto importante para as relaes intragovernamentais , firmou-se a posio do ministro, que havia enfrentado, com sucesso, uma
orientao da Casa Civil. Em segundo lugar, definiu-se a diretriz do PBF como um
programa desvinculado de influncias poltico-partidrias (cuja engenharia ser
exposta na prxima seo).
Em terceiro lugar, a resoluo da crise implicou a substituio de gestores
oriundos da equipe original do PBF, seguidora da diretriz da Casa Civil. Isso significou que o primeiro escalo do ministrio passou a seguir a orientao do ministro, contando com sua confiana. A Secretaria Executiva veio a ser ocupada pela
ex-Secretria Nacional de Assistncia Social o que significava um acrscimo de
poder dessa rea. Por seu turno, a nova secretria da SNAS provinha, igualmente,
da rea da Assistncia Social e, como a equipe dessa secretaria, estava compromissada com a viso da PNAS 2004 e com a implantao do SUAS. Outro trao comum
dessa equipe era o de contar com experincia na gesto da Assistncia Social, em
posies de governos municipais. Por seu turno, a SENARC passou a contar com
nova equipe constituda, principalmente, por gestores de carreira do governo fede-

(19) Questionei a Presidncia da Repblica e a Casa Civil quanto vigncia dos Comits
Gestores, j atuantes em fins de 2003, em 2.400 municpios. Havia uma ntida tendncia,
dentro do Bolsa Famlia, de suprimi-los em nome do respeito ao pacto federativo. Leia-se:
fortalecer os prefeitos por razes eleitorais (FREI BETTO, 2010, p. 139).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

159

ral a carreira dos Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental20.


Ambas as equipes a da SNAS e a da SENARC estavam comprometidas com a
implantao de seus respectivos programas de ao no apenas por dever de ofcio
ou responsabilidade pessoal e poltica, mas tambm por suas respectivas vinculaes corporativas. Com as mudanas na direo do MDS, em janeiro de 2005, um
ano aps sua criao, o Ministrio veio a consolidar as equipes que possibilitaram
a implantao do PBF e do SUAS.
Em relao dinmica interna ao MDS, o Ministro se afirmara como o afianador das diretrizes para ambas as reas e iria usar esse capital como mediador entre elas. As linhas de ao estruturantes estavam, na prtica, delineadas de forma
mais realista e operacional do que as grandes expectativas colocadas nos documentos normativos iniciais: implantar o PBF como um programa de transferncia de
renda condicionada com meta de 11,1 milhes de famlias at 2006, devidamente
focalizado e com o sistema de condicionalidades operante, e implantar o SUAS
com presena em todos os municpios, ainda que com cobertura insuficiente. Do
ponto de vista qualitativo, a proposta mais desafiadora era a da articulao entre
suas reas finalsticas para otimizar a oferta de proteo social aos mais pobres.
ESTRUTURA E TRAJETRIA DO PBF
160

ESTRUTURA
O decreto que normatiza o PBF preciso ao fixar a atribuio de unificar
os programas de transferncia de renda, mas seu artigo 4 prdigo em atribuir
objetivos amplos ao programa21:
I. promover o acesso rede de servios pblicos, em especial, de sade, educao e assistncia social;
II. combater a fome e promover a segurana alimentar e nutricional;
III. estimular a emancipao sustentada das famlias que vivem em situao
de pobreza e extrema pobreza;
IV. combater a pobreza; e
V. promover a intersetorialidade, a complementaridade e a sinergia das
aes sociais do Poder Pblico (BRASIL, 2004b)22.
(20) Independentemente de motivaes polticas, a oportunidade de implantar um programa prioritrio foi assumida como um desafio pela equipe de gestores profissionais que se
empenhou em afirmar sua competncia no ambiente competitivo da administrao federal.
(21) A legislao inicial sobre o PBF a seguinte: Medida Provisria 132, de 20 de outubro
de 2003, convertida na Lei n 10.836, de 9 de janeiro de 2004; Decreto n 5.209, de 17 de
setembro de 2004.
(22) Decreto 5.209, de 24 de setembro de 2004, artigos 3 e 4 e respectivos incisos.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

A respeito desses objetivos, h que se considerar que seriam mais adequados a uma estratgia geral de governo do que como objetivos de um programa
setorial e focalizado como o PBF.
Apesar de ter sido criado unilateralmente pelo governo federal, o decreto
prev a execuo e gesto descentralizadas do programa, por meio da conjugao
de esforos entre os entes federados, observada a intersetorialidade, a participao comunitria e o controle social (BRASIL, 2004b)23. Em consequncia, os municpios, voluntariamente, poderiam assinar termos de adeso ao programa, o que
veio a ser feito por todos. Os termos de cooperao deveriam contemplar
a realizao, por parte dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de
programas e polticas sociais orientadas ao pblico beneficirio do Programa
Bolsa Famlia que contribuam para a promoo da emancipao sustentada
das famlias beneficirias [...] (BRASIL, 2004b)24.

Estados e municpios tambm deveriam constituir coordenaes prprias


a fim de promover aes que viabilizassem a gesto intersetorial e disponibilizar servios das reas da assistncia social, da educao e da sade, e promover
o cadastramento e o acompanhamento do cumprimento das condicionalidades.
A seguir, o decreto explicita as normas referentes seleo das famlias, s condicionalidades, ao pagamento e manuteno dos benefcios. O decreto discorre
ainda sobre as normas de acompanhamento das condicionalidades, controle social
e fiscalizao do programa.
Do ponto de vista poltico, o MDS foi levado a enfrentar desafios colocados
reiteradamente ao longo dos anos:
1. afirmar o programa diante das crticas poltico-ideolgicas que assumiam diversos matizes: assistencialismo, nova forma de clientelismo, incentivo preguia, bolsa-misria, estigmatizao dos pobres por meio do teste de necessidade, por exemplo;
2. obter aprovao legislativa e judicial para a expanso do PBF diante da
oposio formada por PSDB e PFL/DEM, sistematicamente derrotados
em suas tentativas de limitar o programa;
3. obter a adeso das prefeituras para implantar o programa em todo o
territrio nacional.
Operacionalmente, o programa est dotado de quatro componentes: cadastro, sistema de pagamentos, condicionalidades de sade e educao e aes
(23) Decreto 5.209, de 24 de setembro de 2004, artigo 11.
(24) No h, na concepo original do PBF, qualquer referncia especfica articulao com
a rea da Assistncia Social: esta ser uma proposta desenvolvida no prprio Ministrio a
partir de uma demanda apresentada, originalmente, pela PNAS 2003.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

161

complementares. Esses mecanismos dependem de articulaes, as principais delas


com as prefeituras (cadastramento e coleta de informaes das condicionalidades),
Caixa Economica Federal (processamento do Cadastro e sistema de pagamentos),
Ministrios da Sade e Educao (acompanhamento das condicionalidades). J as
aes complementares dependem de articulaes ad hoc com rgos pblicos e,
muitas vezes, de parcerias com entidades privadas.
O programa depende do processo de cadastramento, que contnuo, pois o
recadastramento peridico condio para a continuidade do pagamento do benefcio. O PBF um programa focalizado: busca alcanar as famlias com renda mais
baixa classificadas como pobres ou extremamente pobres dentro de cada
municpio, e no em base nacional. Cada municpio tem um nmero de bolsas fixado a partir de uma estimativa da sua populao pobre feita pelo Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE). As famlias so classificadas por sua renda per
capita segundo os dados do Cadnico que so coletados pelos municpios. A indicao das famlias beneficirias feita por um programa gerido pela Caixa Econmica
Federal, sem interferncia do MDS dentro do limite de bolsas fixado pelo IBGE.

162

Ao ser institudo o programa, eram consideradas extremamente pobres as


famlias com at R$ 50,00 (cinquenta reais), e pobres aquelas que se situavam entre R$ 51,00 (cinquenta e um reais) e R$ 100,00 (cem reais), patamares que foram
fixados para o perodo 2011 a 2014, em R$ 70,00 (setenta reais) e R$140,00 (cento
e quarenta reais) respectivamente.
O valor dos benefcios para as famlias depende de sua renda per capita e
da composio familiar. Com o tempo, os critrios para o clculo dos benefcios
se tornaram mais elsticos, permitindo que as famlias sejam beneficiadas por um
maior nmero de situaes relativas sua composio.
O cadastramento de novas famlias e o recadastramento das j beneficiadas
so contnuos e, eventualmente, famlias podem ser substitudas por outras, seja
por no mais se conformarem aos critrios de elegibilidade do programa, seja por
descumprimento das condicionalidades. O cadastramento e o recadastramento
so realizados pelas prefeituras e financiados pelo MDS por meio do ndice de Gesto Descentralizada (IGD, posteriormente chamado de IGD-M) que concede aos
municpios um valor mensal, de acordo com seu desempenho no ndice. De fato,
o valor repassado pode ser utilizado no s na gesto do cadastro, mas tambm
em outras atividades relacionadas s famlias beneficirias, de forma que se torna
interessante para os municpios apresentarem um bom desempenho no ndice.
TRAJETRIA DO PBF
Quanto ao processo de implementao do PBF, observam-se diferentes ritmos, conforme os aspectos a serem considerados. O novo cadastramento foi con[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

cludo em maro de 2006 (como indicado em seo anterior)25.


Em junho do mesmo ano, o PBF alcanou a meta estabelecida de 11,1 milhes de famlias beneficiadas26, enquanto os programas remanescentes continuavam sendo significativamente defasados. O Quadro 3 mostra os dados referentes
ao processo de unificao dos programas de transferncia de renda.
Quadro 3 Nmero de benefcios concedidos PBF e por Programas Remanescentes

Programa

Dezembro 2005 Junho de 2006 Junho de 2012

Bolsa Famlia

8.700.451

11.166.924

13.524.123

Bolsa Escola Federal

1.783.913

280.314

Bolsa Alimentao

24.175

6.071

Carto Alimentao

83.524

39.529

Auxlio Gs*

3.401.114

1.166.068

Observao: Exceto os nmeros do Bolsa Famlia, os demais poderiam estar sendo dirigidos, cumulativamente, a uma mesma famlia.
* Como os benefcios do Auxlio Gs so distribudos em meses alternados, os nmeros aqui
apresentados referem-se soma de um bimestre.
Fonte: Elaborado pelos autores com base em Brasil (2004a).

Quanto s condicionalidades, a educao sempre apresentou um nmero


de informaes significativamente maior do que a rea da sade. Dados referentes
a fevereiro de 2008 revelam que havia informaes sobre a frequncia escolar de
82% dos estudantes das famlias beneficirias. Por outro lado, cerca de 45% das
famlias tinham informaes registradas para as condicionalidades da sade. Em
decorrncia do descumprimento injustificado de condicionalidades, entre agosto
de 2006 e junho de 2008, 73.008 famlias tiveram seus benefcios cancelados27.
Quanto s aes complementares do programa, h que se considerar que,
de uma maneira geral, foram poucas e pontuais. Se, de fato, implementadas de forma sistmica e na amplitude vislumbrada em certos documentos28, o PBF poderia
(25) Comeamos em julho de 2005 h, portanto, quase um ano e terminamos em 31
de maro deste ano a atualizao deste cadastro, disse [o Ministro Patrus Ananias] [...]
Em decorrncia desse cadastramento, suspendemos 974 mil benefcios do Bolsa Escola e
1,634 milho de benefcios do Auxlio Gs, informou o ministro (RECADASTRAMENTO..., 2006).
(26) A meta inicial era de 11.208.390 famlias, fixada de acordo com dados do IBGE referentes a 2001. Posteriormente, a meta foi reduzida em 0,94%, para 11.102.763 famlias,
conforme clculos do IBGE com base na PNAD 2004.
(27) MDS/SENARC. Gesto de Condicionalidades, sem referncia de data: 8, 11 e 12.
(28) As aes complementares abrangeriam diferentes reas como educao, trabalho,
cultura, microcrdito, capacitao e melhoria das condies habitacionais. Disponvel em:

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

163

se tornar no eixo estruturador da proteo no Brasil.


O PBF tem apresentado uma expanso da cobertura (Quadro 3, acima) em
funo, principalmente, de alteraes nos clculos da populao a ser atendida.
Tambm foram includas novas situaes, como a possibilidade da famlia receber
o benefcio varivel por at cinco crianas, em lugar de trs, e a incluso de estudantes entre 15 e 17 anos como beneficirios, o que tendeu a aumentar, em termos
reais, o valor dos benefcios pagos por famlia. Essas ampliaes do programa foram combatidas pelos partidos de oposio, inclusive por meio de processos junto
ao Supremo Tribunal Federal.
Do ponto de vista da gesto, uma alterao significativa foi a instituio do
Protocolo de Gesto Integrada, em 2009, procurando articular os benefcios do
PBF e do BPC prestao de servios do SUAS, processo que apresenta resultados
limitados.
Considerando a trajetria do programa, podem ser apontadas vrias contribuies do PBF (PAES-SOUSA, 2013) para a consolidao da proteo social no
Brasil, sob a perspectiva da transferncia de renda:
1. a unificao dos programas de transferncia condicionada de renda;
164

2. a expanso, ainda que limitada, do atendimento populao-alvo da


assistncia social;
3. a reduo da pobreza;
4. a reduo da desnutrio infantil, em particular, no semirido e em
populaes tradicionais;
5. o impacto positivo na alterao das atitudes das famlias no que se refere nutrio e educao de crianas, sobretudo, adolescentes no
Nordeste; a vacinao e consultas de pr-natal, e o empoderamento das
mulheres na comunidade e no domiclio;
6. a definio de um padro de referncia para concesso de benefcios,
modelo de gesto e de pagamento, em poltica pblica para outras
reas: segurana, cultura e esportes; e
7. a implantao de um paradigma para o cadastramento de pblico-alvo
de polticas pblicas, o Cadastro nico, e de veculo para recebimento
de benefcios financeiros pblicos, o Carto Bolsa Famlia.
Como se pode observar, alguns desses resultados positivos se referem gesto do programa enquanto outros indicam sua efetividade. Por outro lado, as aes
<www.mds.gov.br/bolsa familia/programascomplementares>. Acesso em: 19 mar. 2014.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

complementares do programa foram pontuais e ficaram aqum de promover uma


incluso social sustentvel. Tampouco foi possvel realizar os objetivos ambiciosos
(e irrealistas porque fora da esfera de governabilidade do MDS) estabelecidos no
Decreto que normatizou o programa (transcritos no incio desta seo).
A TRAJETRIA DA ASSISTNCIA SOCIAL
O segundo grande eixo da proteo social no contributiva sob a responsabilidade do MDS foi a implantao de um sistema nacional unificado que viabilizasse os direitos socioassistenciais reconhecidos na Constituio de 1988.
Diferentemente da educao e da sade, mais consolidadas e com corpo de
profissionais e redes de servios mais estabelecidos (a despeito de todas as fragilidades conhecidas), a rea da assistncia social se encontrava na dcada de 1980
em patamares muito baixos, tanto em relao ao tamanho da rede governamental,
quanto na sua insero como poltica pblica, nos trs nveis de governo. As aes
da rea at ento haviam sido predominantemente oferecidas por instituies
religiosas, de forma fragmentada, com baixo investimento pblico. A prestao
de servios ou a distribuio de benefcios, com pouca ou nenhuma fiscalizao,
era fortemente marcada por prticas clientelistas, por doutrinao religiosa e por
aes assistencialistas, patrocinadas por polticos locais ou por esposas de governadores e de prefeitos (SPOSATI, 2009; VEIGA et al., 2013).
Os movimentos de defesa de direitos haviam conseguido inscrever a assistncia social como poltica pblica e como um dos trs pilares da seguridade
social. Como os princpios constitucionais no eram autoaplicveis, o processo de
consolidao da assistncia tanto no que se refere definio do arcabouo legal,
quanto no direcionado construo da rede nacional foi longo e bastante turbulento. E a partir de 2004, a atuao da equipe de profissionais da rea que comps
a Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS) direciona-se fortemente para a
criao do SUAS, aprovado na IV Conferncia Nacional, realizada em dezembro de
2003 (BRASIL, 2003b, p. 28).
O desafio inicial se referia a uma mudana drstica na concepo da rea
como uma poltica pblica e no mais como um espao para caridade ou projetos
pontuais. Esse desafio se colocava diretamente ao conjunto dos profissionais do
setor, embora com implicaes importantes para os setores vulnerveis da populao. A construo de uma rede pblica descentralizada de prestao de servios
socioassistenciais orientados pela diretriz da garantia de direitos e com financiamento governamental tinha sido a estratgia selecionada pelos profissionais progressistas da rea e adotada pela equipe da SNAS para viabilizar um sistema de
proteo social para os segmentos vulnerveis da sociedade brasileira. Essa agenda
bsica, ainda que de forma genrica, j estava presente desde os anos de 1980 e
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

165

continuou a ser debatida e reformulada ao longo das conferncias locais e nacionais da rea da assistncia social.
Se, por um lado, o MDS adotou a orientao proveniente da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), por outro, havia pontos de atrito, ao menos
potencial, entre os profissionais da rea e o ministrio. A criao, em janeiro de
2003, do Ministrio da Assistncia Social (MAS), substituindo a Secretaria de Assistncia Social do Ministrio da Previdncia Social significara elevar o status da
Assistncia Social e correspondera a uma das demandas dos profissionais da rea:
Durante bastante tempo, militantes, profissionais e outros atores do cenrio poltico demandavam por um ministrio especfico para a rea (de Assistncia Social),
sendo esta uma deliberao de vrias conferncias nacionais (PAIVA; LOBATO,
2011, p. 168). No entanto, na avaliao do governo, a experincia do MAS no
gerara resultados operacionais positivos, o que resultou em sua extino e transferncia de suas atribuies para o MDS.

166

Com a criao do MDS em 2004, a assistncia voltava ao status de uma


secretaria nacional. Assim, dentre os desafios estava o de conquistar o apoio dos
profissionais da assistncia que haviam militado pela demarcao de um espao
institucional prprio para implantar a poltica nacional. As atividades da SNAS,
dentre vrias outras diretrizes, se pautaram pela participao e consulta a vrias
instncias de interlocuo com os profissionais da assistncia, tanto os vinculados
ao ensino e formao de quadros tcnicos, quanto os que atuavam em administraes pblicas estaduais e municipais ou nos sindicatos da rea.
Outro ponto de discrdia entre o governo federal e os profissionais da assistncia estava relacionado ao lugar institucional dos programas de transferncia de renda, no caso o PBF. A IV Conferncia postulara que fosse instituda uma
poltica nacional de transferncia de renda, sob a coordenao do Ministrio da
Assistncia Social, eliminando toda e qualquer condicionalidade e contrapartida
(BRASIL, 2003b, p. 28). Em contraposio, o governo havia institudo o PBF com
condicionalidades e com gesto independente da assistncia social. Provavelmente
tem-se a uma das fontes das tenses entre SNAS e SENARC que sero abordadas
na seo seguinte.
Embora o documento da IV Conferncia indicasse alguns princpios gerais
para o sistema a ser implantado, no apresentava, no entanto, sugestes para sua
operacionalizao, que, certamente, iria enfrentar interesses polticos e econmicos de monta, alm de requerer uma engenharia institucional totalmente nova.
Ademais, [...] para a consolidao do SUAS, imprescindvel a ao do MDS, de
forma a criar estratgias e incentivos para que estados e municpios faam adeso
s formas de gesto pactuadas e se responsabilizem pela implementao da poltica conforme estabelecido (PAIVA; LOBATO, 2011, p. 175-176).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Para lidar com o carter multideterminado da excluso e da extrema pobreza, a PNAS (PNAS/2004) props a organizao de um sistema pblico descentralizado, composto por um conjunto de servios de acolhida e apoio s famlias
pobres e socialmente vulnerveis, destinado preveno de situaes de riscos e
ao enfrentamento dos efeitos da violao de direitos.
O SUAS se inspirou fortemente no SUS. O arcabouo foi constitudo pela
(a) organizao dos servios subdivididos em baixa, alta e mdia complexidade,
que deveriam ser objeto da ao governamental e serem desenvolvidos pela rede
pblica de equipamentos; (b) criao das instncias de negociao entre Unio,
estados e municpios (CIT e CIBs), assim como da institucionalidade mnima para
o planejamento, para a alocao de recursos financeiros e para a fiscalizao das
aes em cada nvel de governo (conselho, plano e fundo); (c) definio de pisos
de ateno e dos mecanismos de transferncia de recursos (inicialmente via convnios e, posteriormente, transferncias fundo a fundo) para financiar servios
de proteo bsica e de proteo especial. No entanto, como mencionado, a rea
dispunha de poucos equipamentos pblicos para a prestao dos servios socioassistenciais, alm no dispor de regulamentaes minimamente unificadas e compartilhadas no territrio nacional para lastrear o SUAS29.
Desde 2005 foi desenvolvido um esforo pelo MDS para apoiar os municpios na organizao dos servios socioassistenciais e de ampliao e qualificao
de sua rede lastreada em dois tipos de equipamentos: o centro de referncia da
assistncia social (CRAS), responsvel pela execuo direta e pela articulao da
rede pblica ou conveniada de servios de proteo social bsica, de base local; e o
centro especializado de proteo social (CREAS), responsvel pela proteo especial (de mdia e de alta complexidade), de base regional.
A definio da PNAS foi adotada pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) em 200430. A partir de ento, h um suceder de leis, portarias e resolues, resultantes de longas negociaes, em vrias instncias desde o Congresso
(29) Alguns municpios haviam sido inovadores na organizao da assistncia social. E as
experincias inovadoras de municpios tais como Belo Horizonte, So Paulo e Londrina,
fornecero subsdios para as iniciativas do governo federal para estimular a implantao
dos servios nos municpios brasileiros.
(30) As diretrizes e os princpios que norteiam a Assistncia Social, se encontram expressos
principalmente nos artigos 203 e 204 da Constituio Federal de 1988; na Lei Orgnica
de Assistncia Social 8.742/93, alterada e consolidada pela Lei 12.435/2011; nas Normas
Operacionais Bsicas editadas entre 1997 a 2009, na Poltica Nacional de Assistncia Social
(BRASIL, 2004c) e na Lei 12.435/2011. Alm desses instrumentos legais, foram publicados
no perodo trs documentos relacionados explicitao dos direitos e das garantias e dos
servios de proteo para grupos considerados particularmente vulnerveis o das crianas
e adolescentes Estatuto da Criana e do Adolescente- ECA em 1990, o dos idosos Estatuto do Idoso em 2003, e das pessoas com deficincia - PL 7.699/2006.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

167

Nacional at vrios fruns, governamentais e no governamentais, entre os defensores do SUAS e representantes de diversos tipos de interesses que se sentiam
ameaados pelos avanos do processo de regulamentao.
A construo da engenharia institucional do SUAS foi um grande desafio
que requereu a atuao do MDS em vrias frentes. Um conjunto de iniciativas foi o
de consolidar o arcabouo jurdico e normativo para o SUAS, incluindo leis, decretos e resolues. Dois marcos na implementao do SUAS podem ser destacados: o
primeiro, foi a publicao da Norma Operacional Bsica (NOB SUAS) em 2005, e o
segundo foi a lei que revia a LOAS para incorporar o SUAS, cujo projeto, elaborado
em 2008, foi transformado em lei em 2011 (Lei 12.435/2011), aps longa discusso no Congresso Nacional.

168

A normatizao do sistema dependeu tambm da formulao de decretos e


resolues, a SNAS, sempre negociados junto s instncias de pactuao, em especial por meio da Comisso de Intergestores Tripartite (CIT), do Conselho Nacional
de Assistncia Social (CNAS) e do Colegiado de Gestores Municipais da Assistncia (CONGEMAS). Essas instncias foram e so centrais, pois a tambm esto tambm presentes as foras conservadoras que se opem ao novo paradigma
de ateno. Os debates a realizados e a resoluo pactuada, mesmo que parcial,
dos conflitos emprestavam legitimidade s decises tomadas, o tem possibilitado
a implantao, ainda incompleta, do SUAS e da difuso de procedimentos mais
universalistas na prestao de servios e na contratao dos recursos humanos
necessrios execuo dos servios socioassistenciais.
Outro conjunto de dificuldades o relacionado ao financiamento e ao cofinanciamento da rea. A Constituio de 1988 definiu que as aes governamentais seriam cofinanciadas pelos entes federados, mas no estabeleceu a vinculao
obrigatria de recursos como ocorreu na educao. Portanto os recursos da Unio,
destinados s aes socioassistenciais, foram e so definidos a cada exerccio
algo bastante complicado, principalmente quando envolvem programas que no
podem ser descontinuados. Diferentemente do que ocorrera com o PBF, os recursos enfrentaram contingenciamentos o que exigiu que o MDS tivesse de disputar
recursos escassos com outros ministrios. J no que tange ao cofinanciamento dos
entes federados, as negociaes ocorrem no mbito da CIT, composta por representantes da Unio, dos estados e dos municpios. Mas como se tratam de transferncias voluntrias, as negociaes nem sempre se traduziriam em aportes de
recursos para financiar as atividades necessrias construo e gesto do SUAS;
persistindo, em muitos casos, baixos nveis de investimento com pouca transparncia nos oramentos estaduais e municipais. Entre 2005 e 2010, a Unio (por
meio do MDS) passa a investir no apoio aos municpios para a implantao da
rede de equipamentos e dos servios de proteo bsica (CRAS) e proteo especial

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

(CREAS), utilizando as transferncias fundo a fundo mecanismo j testado na


rea da sade. Alm disso, o MDS financia programas de capacitao dos profissionais da rea e em 2013 inicia a implantao da poltica nacional de formao
de recursos humanos uma demanda j presente na IV Conferncia Nacional de
Assistncia Social. O monitoramento da rede de servios teve incio em 2007 com
a implantao de um processo sistemtico de acompanhamento, organizado pela
SNAS e SAGI. O Censo SUAS acompanha, anualmente, a evoluo do sistema e dos
servios socioassistenciais prestados populao.
A PROPOSTA DE ARTICULAO ENTRE TRANSFERNCIA CONDICIONADA DE RENDA
E SERVIOS SOCIOASSISTENCIAIS
O PBF e o SUAS so os resultados mais visveis do MDS. Como discutido
anteriormente, so duas iniciativas que provieram de histrias particulares e foram organizadas de maneira prpria, ainda que o MDS apresentasse a diretriz de
promover a articulao entre elas. A presente seo trata da proposta de articulao entre o PBF e os servios socioassistenciais, indicando suas origens, a proposta
de articulao contida no Protocolo de Gesto Integrada e as dificuldades de sua
operacionalizao.
Por que articular os eixos da proteo social de famlias pobres e vulnerveis a cargo do MDS? O embasamento para essa proposta advm de uma viso
ampla dos processos de excluso e incluso social, segundo a qual existem fatores
materiais e psicossociais que os determinam e que devem ser considerados para a
anlise e para as aes das polticas pblicas. A articulao entre aes de proteo
social potencializaria seus resultados sobre as famlias beneficiadas.
A adoo de uma perspectiva ampliada da pobreza e da vulnerabilidade,
explicitada na Poltica Nacional de Assistncia Social, fundamentava-se em abordagens tericas e prticas que a antecederam. A PNAS j propunha que as transferncias de renda se fizessem sob a gesto da Assistncia Social.
Por seu turno, o Programa Bolsa Famlia foi definido de forma mais delimitada do que a ao da Assistncia, se for considerado como um programa de transferncia de renda com condicionalidades, embora os documentos que o normatizam procurem atribuir-lhe misses que extrapolam sua capacidade de agir. Est
fundado nas elaboraes em torno de renda mnima e de algumas experincias
importantes na rea educacional (os programas de bolsa-escola do Distrito Federal
e dos municpios de Campinas e de Ribeiro Preto, por exemplo).
Na avaliao do IPEA, a dissociao entre segurana de renda e da segurana via servios tambm seria uma decorrncia de definies contidas na LOAS,
de 1993, que define que o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) seria de res-

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

169

ponsabilidade da Unio. J o PBF, concebido ao final de 2003, se desenvolve independentemente e fora do campo da assistncia social (IPEA, 2010). H que se
considerar, no entanto, que tambm baixa a articulao entre o BPC e os servios
socioassistenciais, mesmo que ambos estejam no mbito da Assistncia Social.
Alm das diferenas de concepo das respectivas misses, outros fatores
marcaram as diferenas na implantao do SUAS e do PBF. O PBF foi prioritrio
para o governo federal, o que lhe carreava recursos suficientes. Tratava-se de um
programa menos complexo que o SUAS e com metas a serem cumpridas em um
cronograma definido. Tambm os pactos federativos necessrios para a implementao dos dois sistemas eram diferenciados: no caso da Assistncia, o sistema baseado em descentralizao e participao, o que no ocorre com o PBF que desconcentra a operao do programa para os municpios sem, a rigor, descentraliz-lo.
Alm de gerar tenses entre as secretarias envolvidas (SENARC e SNAS), o
comando paralelo na distribuio do benefcio pecunirio do PBF e da criao da
rede e dos servios socioassistenciais resultar em estratgias diferenciadas das
duas secretarias nas suas relaes com os entes subnacionais, com repercusses
importantes sobre as administraes municipais que, mesmo submetidas a diretrizes federais, mantiveram liberdade para associar, ou no, as transferncias e os
servios socioassistenciais31.
170

Apesar das diferenas acima apontadas, em 2009, a diretriz do MDS de articular transferncias e servios foi operacionalizada pela SENARC e a SNAS por
meio do Protocolo de Gesto Integrada de Servios, Benefcios e Transferncias de Renda no mbito do SUAS (Resoluo CIT, n. 7, 10/9/2009) que procura estabelecer
maior articulao entre os benefcios monetrios e os servios socioassistenciais, tentando construir uma interao entre estas duas iniciativas que,
embora tenham surgido de maneira relativamente independente, dirigem-se
a um pblico coincidente (IPEA, 2011, p. 55).

A base para a elaborao do protocolo de gesto integrada a compreenso


ampla das situaes de pobreza e vulnerabilidade social j expressa no texto da
PNAS/2004, que envolveria diferentes seguranas a serem afianadas de renda,
de convvio familiar e comunitrio e de acolhimento. Os benefcios contribuem
para viabilizar a segurana de renda, j os servios socioassistenciais destinam-se
a propiciar outras seguranas (IPEA, 2011, p. 56).
A gesto integrada se traduziria, dentre outros pontos, na priorizao das
famlias e pessoas beneficirias do PBF, do BPC e do PETI no atendimento pelos
servios assistenciais. No caso do PBF, o descumprimento das condicionalidades
(31) O municpio de Londrina, no Paran, um exemplo em que as transferncias de renda so geridas pela Secretaria Municipal de Assistncia Social, realizando a formulao da
PNAS.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

indicaria famlias em situao de risco, pblico prioritrio dos servios da assistncia e servios de outras polticas sociais e do sistema de defesa de direitos. Por
outro lado, os servios da Assistncia, em particular os CRAS, deveriam identificar potenciais beneficirios do PBF e do BPC no territrio e encaminh-los para
o cadastramento. E, finalmente, a utilizao dos cadastros do BPC e PBF para o
diagnstico das vulnerabilidades e para organizar atividades de vigilncia social
(IPEA, 2011).
Na prtica, tem-se uma grande desproporo entre o nmero de famlias
ou pessoas beneficirias da transferncia de renda e a quantidade de equipamentos da assistncia social encarregados da prestao dos servios socioassistenciais.
Alm disso, estes funcionam com equipes pequenas e com profissionais contratados com vnculos precrios. No Brasil, tem-se o registro, para janeiro de 2013, de
13.773.543 famlias no PBF e 3.826.136 de pessoas no BPC que se contrapem a
7.475 CRAS e 2.109 CREAS em 2011.
Alm da desproporo entre beneficirios de transferncia de renda e possibilidades de servios, h diferenas nos valores mensais repassados pelo MDS aos
municpios para a gesto do PBF, com base no IGD-M, e repasse de apoio gesto
do SUAS com base no IGD-SUAS32.
Os registros acima indicam que a articulao matricial prevista no Protocolo ainda se encontra no campo das possibilidades, e que as transferncias de
renda, em especial a do PBF, e as seguranas de servios do SUAS avanam em ritmos completamente diferentes e com baixos nveis de articulao. E a repercusso
desse descompasso se faz sentir nas equipes locais dos CRAS que se ressentem de
sua baixa capacidade de responder s demandas de famlias e pessoas vulnerveis
referenciadas nos territrios.
MONITORAMENTO E AVALIAO
O ltimo tema a ser tratado neste artigo refere-se importncia da avaliao e monitoramento para o fortalecimento das iniciativas do MDS. A eficcia
no desempenho das funes bsicas do Estado e a eficincia das polticas pblicas de um modo geral dependem, em larga medida, de uma estrutura administrativa habilitada a produzir e processar informaes, de forma gil e oportuna,
principalmente pautadas por processos como descentralizao administrativa,
transparncia e participao social. A produo, sistematizao e processamento
de informaes so indispensveis boa governana e ao desenvolvimento de ati(32) O IGD-SUAS destinado ao aprimoramento da gesto do SUAS, foi regulamentado por
meio do Decreto 7.636/2011 e permaneceu paralelo ao IGD-M, do PBF. A diferena de aporte de recursos entre ambos expressiva. A ttulo de exemplo para Belo Horizonte o repasse
de IGD-M em junho de 2013 foi de R$ 269.057,33 e do IGD-SUAS alcanou R$ 34.277,84.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

171

vidades de monitoramento e avaliao. Por outro lado, a capacidade de resposta


governamental s demandas da sociedade e a prestao de contas do Estado aos
cidados requerem o uso e a disseminao de tecnologias da informao e a organizao de bases de dados e sua abertura para rgos de fiscalizao e instncias
de controle pblico. Os profissionais de organismos pblicos so prioritariamente
consumidores e processadores de informao. Esse dilogo vital para a produo
de indicadores sociais e para o processo de descentralizao das informaes. Uma
administrao informada mais gil e transparente e, ao mesmo tempo, amplia
sua capacidade de gerenciar e monitorar a execuo de polticas nas diversas reas
de atuao governamental, a partir da elaborao de diagnsticos mais precisos
que forneam o substrato para a tomada de deciso responsvel e coerente e da
existncia de dados que possibilitem monitorar e avaliar se os objetivos propostos
esto sendo alcanados.

172

O esforo do MDS nesse campo digno de nota. Com a criao da SAGI,


desde 2004 iniciado o processo de contratao de pesquisas e estudos independentes para monitorar a implantao de equipamentos e de instrumentos de gesto e avaliar os resultados das polticas e programas sob sua responsabilidade33. O
MDS negociou com o IBGE pesquisas especficas sobre temas centrais, tais como
incidncia do trabalho infantil, padres de nutrio de setores pobres, perfil dos
municpios na rea da assistncia social, dentre outros. Alm disso, foram introduzidas perguntas nas PNADs sobre trabalho infantil e acesso aos benefcios no
contributivos (BPC e PBF). Finalmente, as equipes da SNAS e da SAGI desenvolveram formulrios eletrnicos para viabilizar o levantamento de dados sobre a
implantao do SUAS (Censo SUAS).
No campo do gerenciamento e disponibilizao de informaes, a SAGI
desenvolveu sistemas para a gesto das polticas no mbito municipal, disponibilizando aplicativos que possibilitam acesso a cadastros e informaes sobre as
famlias e programas em cada municpio, prestao de contas e sistemas de consultas online. Finalmente, foram organizadas e disponibilizadas para gestores
municipais e demais pblicos interessados bases de dados, com informaes consolidadas e georreferenciadas com indicadores demogrficos, polticos e sociais, o
que tende a facilitar as atividades de diagnstico, planejamento e fiscalizao. A
existncia de um conjunto expressivo de estudos independentes realizados por
instituies respeitadas e contratadas por meio de licitaes e chamadas pblicas
, aliada disponibilizao de bases de dados, tm sido cruciais no aumento da
credibilidade dos programas e polticas do MDS, permitindo a resposta informada
s crticas e s tentativas de impedir o avano de iniciativas como o PBF.
(33) Os resultados das pesquisas foram disseminados em vrias publicaes da SAGI e as
bases de dados no identificadas so disponibilizadas no Consrcio de Informaes Sociais.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

CONSIDERAES FINAIS
Alm de ser o responsvel pelo programa de transferncia de renda mais
bem sucedido que se conhece e pela implantao do SUAS, que consolidou a Assistncia Social como um poltica pblica sistmica, quais so as outras contribuies
do MDS para a proteo social no Brasil? Lembrando que o presente artigo no
tratou da rea de Segurana Alimentar e Nutricional, do lado predominantemente
positivo, merecem destaques as capacidades do Ministrio para:
articular pactos federativos, um mais descentralizado e participativo,
na Assistncia Social, e outro menos, no PBF, mas ambos eficazes para
organizar a prestao de servios em escala nacional;
administrar recursos vultosos de forma transparente e proba;
fazer articulaes com outros rgos pblicos para a administrao de
seus programas,
e introduzir um sistema contnuo de monitoramento e avaliao de
suas aes.
Por outro lado, a experincia do MDS tambm revela limitaes:
a implantao restrita da proposta de articular, mesmo no mbito do
prprio MDS, benefcios monetrios e servios socioassistenciais;
o incompleto controle das condicionalidades do PBF;
a cobertura ainda relativamente baixa dos servios da Assistncia Social, lembrando, no entanto, que a superao desse desafio depende da
atuao e cofinanciamento dos entes subnacionais;
a falta de sucesso, em nmeros expressivos, nas tentativas de promover a insero produtiva dos beneficirios.
Outras limitaes poderiam ser apontadas, caso fossem tomados como parmetros de xito, os objetivos constantes de certos documentos oficiais, como
promover a emancipao dos beneficirios ou a eliminao da pobreza, expresses que geram expectativas desmesuradas para a avaliao das aes de um ministrio. Para alcanar tais objetivos, seria necessrio no apenas um longo perodo
de crescimento econmico como tambm uma estratgia multifacetada de polticas sociais bem administradas.
A principal contribuio direta do MDS para a reduo da pobreza ocorrida

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

173

no Brasil na ltima dcada est diretamente associada transferncia de renda do


PBF. Nesse sentido, vale lembrar ainda a contribuio do BPC, o qual antecede a
existncia do MDS, mas que foi bastante ampliado no perodo analisado. Deve-se
tambm ressaltar efeitos no imediatamente econmicos do PBF, seja por meio do
incentivo ao cumprimento das condicionalidades, como por meio da mudana de
atitudes das famlias em relao ao acesso a outros servios pblicos e posio
das mulheres no seio das famlias e da comunidade. Igualmente, no pode ser esquecido o efeito dos benefcios monetrios (PBF e BPC) sobre as economias locais,
particularmente no caso dos municpios mais pobres.
Vale notar, ainda, que o incremento da cobertura das transferncias de renda e de seus valores foi acompanhado de uma queda no desemprego na ltima
dcada, fato que enfraquece o argumento de que os benefcios monetrios desencorajariam a busca de trabalho por parte dos mais pobres.
Os efeitos multissetoriais da transferncia de renda sero maiores ou menores dependendo de outros fatores, como a disponibilidade de servios pblicos
nas comunidades onde vivem os beneficirios e da capacidade dos municpios e
estados de estimular as sinergias entre a transferncia de renda e outros mecanismos de incluso e promoo social.
174

Deve-se destacar a importncia da construo do sistema pblico de proteo e promoo social baseado na garantia de direitos, e no na troca clientelista de favores como ainda ocorre, infelizmente, em muitos municpios. Alm de
possibilitar o acesso a direitos, os servios socioassistenciais do SUAS promovem
a cidadania pelo desenvolvimento das capacidades de agir individual e coletivamente do seu pblico atendido. A viabilizao de redes de prestao de servios
socioassistenciais, nos termos postulados pelo SUAS, possibilita aos que vivem
trajetrias multideterminadas de excluso terem acesso a apoios para lidar com
efeitos da pobreza, sejam eles materiais ou simblicos.
Atuar sobre as dimenses psicossociais um componente especfico dos
servios da Assistncia Social, algo bastante complexo de ser realizado pelo seu
carter pouco rotinizvel e que se desenvolve nas relaes interpessoais entre os
profissionais da rea e o pblico demandatrio. A transferncia de renda ser mais
efetiva, inclusive para a reduo da pobreza crnica, se os que recebem o benefcio
monetrio tambm tiverem acesso aos servios socioassistenciais.
Nem o MDS, nem o SUAS, nem o PBF nasceram como projetos acabados.
O MDS e o SUAS eram pouco delineados e com recursos bastante limitados. J a
prioridade poltica atribuda ao PBF no seria suficiente para garantir sua implantao exitosa. A fixao de diretrizes adequadas e a capacidade de gesto se revelaram como elementos decisivos para o desenvolvimento das iniciativas do MDS
consideradas neste artigo.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Como parte do aprimoramento de sua proposta, o MDS foi se orientando


progressivamente para a adoo de uma estratgia da qual o ncleo dinmico seria formado pela articulao entre transferncias de renda e servios socioassistenciais, a fim de, simultaneamente, garantir um mnimo de proteo e promover
uma incluso social ampla. Essa proposta, no entanto, ainda permanece como um
desafio a ser enfrentado para a consolidao da proteo social no Brasil.

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[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

[CAPTULO]

O SISTEMA NICO DE
SADE NO BRASIL:
UMA AVALIAO

SORAYA VARGAS CORTES


Professora do Departamento e Programa de Ps-Graduao
em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS) e pesquisadora do CNPq.

INTRODUO

180

Os princpios norteadores da organizao do Sistema nico de Sade (SUS)


brasileiro, criado em 1988, expressavam os ideais de uma policy community reformista, o movimento sanitrio, que aproveitou a janela de oportunidades aberta
pelos processos de transio para a democracia para tentar viabilizar sua proposta
de transformao do sistema de sade brasileiro. A community formada por atores
no interior de redes existentes nessa rea especfica de poltica pblica (HECLO,
1978), compartilhava crenas, valores e uma determinada viso sobre quais deviam ser os resultados da poltica (RHODES, 1986). Ela defendia a garantia do
direito cidado sade, a ser assegurado pelo Estado brasileiro, por meio de um
sistema nico, descentralizado, hierarquizado, que oferecesse cuidados integrais
de sade e que tivesse a participao de usurios em sua gesto. Para isso, o projeto
reformista propunha: 1) a unificao dos subsetores pblicos de ateno sade
previdenciria e de sade pblica; 2) a garantia de acesso universal a servios de
sade de todos os nveis de complexidade; 3) a ampliao da proviso pblica de
cuidados; 4) o fortalecimento do controle estatal sobre a oferta de servios pblicos e privados; 5) a descentralizao da gesto do nvel federal para os subnacionais de governo; e 6) a criao de mecanismos e fruns de participao de usurios
no processo decisrio setorial.
O captulo desenvolve o argumento de que o projeto reformista teve sucesso em alguns dos objetivos a que se propunha, mas que no teve xito em implantar um sistema de sade nico. Realizou os objetivos de unificao dos subsetores
pblicos de ateno sade, de descentralizao da gesto, de propiciar a participao de usurios no processo decisrio setorial, o que pode ser explicado, ao
menos em parte, pela atuao da policy community reformista. No entanto, no foi
bem sucedido em relao aos objetivos de oferecer acesso universal a servios de
sade de todos os nveis de complexidade, de ampliar a proviso pblica de cuidados e de fortalecer o controle estatal sobre a oferta de servios pblicos e privados,
o que pode ser atribudo, principalmente, ao legado institucional do modelo de
ateno sade, organizado na dcada de 1970 (MENICUCCI, 2007).
As polticas adotadas na dcada de 1970 produziram efeitos que influram
na conformao das reformas implementadas nas dcadas seguintes. Incentivos
governamentais haviam fortalecido os interesses privatistas e suas ligaes com
decisores governamentais. Nas duas dcadas seguintes, mesmo quando surgiram
janelas de oportunidades para os reformistas apresentarem suas propostas e desenvolverem estratgias que pudessem viabilizar as polticas que propunham, as
posies institucionais consolidadas anteriormente pelo bloco privatista, no interior dos governos e no mercado, tornavam difcil o avano de modelos de organiza-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

o dos sistemas de sade que assegurassem acesso universal aos cuidados. Isso se
expressou nas dificuldades de regulao dos servios, na manuteno da proviso
privada e na expanso dos seguros privados de sade.
O ambiente de internacionalizao da agenda neoliberal, nos anos 1980
e 1990 (DRYZEC; DUNLEAVY, 2009), dificultava a constituio de sistemas de
sade inspirados em princpios de universalizao do acesso, financiamento e proviso pblica de servios. A agenda internacional na rea de sade, j no final dos
anos 1970, preconizava que a tarefa fundamental dos governos era induzir que a
procura por cuidados de sade fosse atendida de forma eficiente e eficaz por provedores pblicos ou privados e estimular o co-financiamento privado dos sistemas
de sade.
Essa agenda revigorava as propostas que se contrapunham reforma, e
cujos interesses estavam mais bem representados nas instncias de deciso governamental. A coligao dos interesses privatistas vinculados indstria farmacutica e de equipamentos mdicos, aos provedores privados de servios e
crescente indstria de seguros de sade defendia que o Estado deveria encarregar-se exclusivamente da proviso direta de cuidados focalizados para os mais
pobres e de servios tradicionais de sade pblica, como a vigilncia epidemiolgica e sanitria. Entretanto, no abriam mo do financiamento pblico da proviso
privada, mediante iseno de taxas ou impostos, para instituies provedoras e
para os consumidores, e de financiamento direto da demanda, por meio da compra
de servios.
O captulo est organizado em trs partes. Na primeira, descrito o incio
do processo de reforma, ao longo dos anos 1980, no contexto da democratizao
do regime militar e de estmulos de agncias internacionais de desenvolvimento
para a implementao de polticas de ajuste estrutural. Na rea de sade, recomendava-se a expanso da cobertura de cuidados primrios de sade, segmentao do
financiamento e proviso de servios, e a reduo da interveno estatal na organizao do mercado de bens e servios de sade. Na segunda parte, so examinadas
a criao e a implantao do SUS, destacando a integrao dos subsetores de sade
pblica e previdenciria, a descentralizao da gesto, e a criao de mecanismos
de gesto federativa e de fruns participativos. Ressalta-se ainda o legado institucional dos anos 1970 e o predomnio de princpios liberais na agenda governamental, que favoreceram a constituio de um sistema de sade segmentado. Na
ltima parte, feito um balano do relativo sucesso do projeto reformista, tendo
em vista seus principais objetivos.

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

181

O INCIO DO PROCESSO DE REFORMA DO


SISTEMA BRASILEIRO DE SADE

182

A reforma do sistema de sade brasileiro, que se iniciou nos anos 1980, se


processou em um contexto marcado pela redemocratizao das instituies polticas e pelo predomnio, na agenda internacional da sade, das propostas inspiradas
na Declarao dos Cuidados Primrios de Sade (OMS-UNICEF, 1979), combinadas com ideias liberais de reduo da interveno estatal no mercado de bens
e servios de sade. Na dcada de 1980, a ditadura militar, instalada em 1964,
liberalizava-se progressivamente. medida que a crise econmica, iniciada em
1973, passou a afetar a sustentao poltica do regime, os governantes tomaram
iniciativas no sentido de torn-lo menos opressivo. Procurando expandir suas bases sociais de apoio, o governo passou a implementar polticas sociais orientadas
para a reduo da pobreza e para a expanso da cobertura previdenciria (PAIM,
1989; TEIXEIRA, 1989) . Ao mesmo tempo, as relaes corporativistas entre os interesses dos grandes conglomerados dos negcios e os interesses da tecnoburocracia do sector pblico (CARDOSO, 1975) eram criticadas, inclusive por setores da
burguesia, insatisfeitos com a diminuio das atividades econmicas. Foram gradualmente restabelecidas ou criadas formas democrticas de ao poltica, como,
por exemplo, eleies para cargos executivos, liberdade de imprensa e liberdade de
organizao partidria.
Embora a eleio direta para Presidncia da Repblica viesse a ocorrer somente em 1988, em 1985 o primeiro Presidente no militar foi eleito indiretamente por um colgio eleitoral formado por membros do Congresso Nacional. A
coligao poltica complexa que assumiu o governo, ento, era formada por um
espectro de foras polticas muito variado, que abrangia tanto os integrantes do
antigo regime militar, como faces de esquerda do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), que lutara contra a ditadura militar. Na partio de
cargos, a rea de sade coube aos grupos de esquerda da coligao. Integrantes da
policy community reformista assumiram os principais cargos na rea de sade, no
governo federal.
O sistema de sade, at ento, era dividido em dois subsetores: o de sade
pblica e o previdencirio (BRAGA; PAULA, 1981). Suas aes careciam de coordenao e, muitas vezes, servios similares eram oferecidos mesma populao. O
subsetor de sade pblica era responsvel por aes tradicionais de sade pblica,
como vigilncia epidemiolgica e sanitria, e pela oferta de cuidados primrios de
sade aos mais pobres, que no contribuam para a previdncia social, sendo composto pelo Ministrio da Sade e por secretarias estaduais e municipais de sade.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

O subsetor de sade previdenciria, financiado principalmente pelas contribuies sociais, detinha a maior parte dos recursos financeiros e realizava os
maiores gastos. Organizado em torno do Instituto Nacional de Assistncia Mdica
da Previdncia Social (INAMPS), criado em 1974, o subsetor de sade previdenciria pertencia ao Ministrio da Previdncia e Assistncia Social. Alm disso, oferecia
aos segurados cuidados individuais de sade atravs de rede nacional de servios
ambulatoriais, hospitalares, e de apoio diagnstico e teraputico, que pertenciam
previdncia social ou eram contratados. Os servios contratados predominavam
especialmente no que tange aos cuidados hospitalares e ao apoio diagnstico e
teraputico (TEIXEIRA, 1989). A crise econmica dos anos 1980 e os custos crescentes da proviso de cuidados individuais de sade , a descoordenao das aes
dos dois subsetores, as crticas ao modelo de ateno sade baseadas nas concepes inspiradas nas propostas da Declarao dos Cuidados Primrios de Sade
(OMS-UNICEF, 1979), bem como a contestao ao regime militar autoritrio e
centralizador fortaleciam os crticos do modelo de ateno sade ento vigente.
A Declarao dos Cuidados Primrios de Sade da UNICEF/OMS, resultante da Conferncia de Alma Ata, realizada em 1977, recomendava a implementao
de polticas de cuidados primrios de sade, que estimulariam o autocuidado e a
autonomia das comunidades (HOLLNSTEINER, 1982; MIDGLEY, 1986). Os princpios dos cuidados primrios foram muito influentes nas polticas de sades promovidas nos anos 1980 e 1990, particularmente nos pases em desenvolvimento.
Esses princpios eram vistos pelas agncias internacionais de desenvolvimento e
pelos dirigentes polticos como instrumentos poderosos para a superao da pobreza. Alguns autores acreditavam, no entanto, que eles constituam-se em uma
estratgia que oferecia servios pobres para os setores sociais mais pobres dos
pases de terceiro mundo, enquanto que as elites e os menos pobres poderiam
comprar servios melhores no mercado (MENDES, 1987; NAVARRO, 1983). Ao
invs de reduzir desigualdades sociais, as polticas baseadas em tais princpios poderiam vir a reforar as iniquidades j existentes.
Nos anos 1980, a OMS e a Organizao Panamericana de Sade (OPS) estimularam os governos latino-americanos a implementarem polticas de cuidados
primrios de sade combinadas a polticas de ajustamento estrutural. O principal
interesse dessas agncias era o ajustamento das economias dos pases em desenvolvimento atravs de polticas liberais que visavam reduzir o tamanho do Estado.
Visando ao uso racional de recursos, a nfase era depositada na aplicao
de tecnologias simplificadas atravs de um sistema de sade hierarquizado que
cobriria toda a populao, embora tivesse como alvo prioritrio os setores sociais
mais pobres. Nesse sentido, as polticas inspiradas nos cuidados primrios de sade no contradiziam o novo tom das agncias internacionais. Elas poderiam se

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

183

tornar uma via para racionalizar a utilizao de recursos financeiros, atingindo


seletivamente os pobres e estendendo o mercado para a medicina aloptica. Simultaneamente, o resto da populao poderia obter servios de sade no mercado privado, sobre o qual o Estado no teria poder organizativo ou de regulao. Por trs
das recomendaes polticas das propostas de ajustamento estrutural das agncias
internacionais, havia um tom generalizado nos debates polticos que criticava o
papel do Estado.
No Brasil, os cuidados primrios de sade representaram um esforo em
direo racionalizao do setor de sade, mas tambm em direo ao crescente
envolvimento da sociedade civil no processo poltico do setor. Se, por um lado, as
agncias internacionais defendiam polticas de ajuste estrutural e de reduo do
tamanho do Estado, por outro, as recomendaes da Declarao dos Cuidados Primrios de Sade ofereciam as bases para as propostas defendidas pelo movimento
sanitrio, que no apenas criticava o modelo de ateno sade vigente, mas tambm defendia a democratizao poltica do pas.

184

Em 1985, integrantes do movimento sanitrio brasileiro assumiram a direo, em nvel federal, dos subsetores de sade pblica e de sade previdenciria.
O movimento, formado por acadmicos, profissionais de sade, e por lideranas
do movimento sindical e popular, defendia a ideia de tornar os cuidados de sade
acessveis a todos os cidados, independentemente de contribuio previdenciria.
Para isso, e de modo a racionalizar os custos, argumentavam que era necessrio
organizar uma rede hierarquizada e descentralizada de servios, que tivesse porta
de entrada nica no sistema e financiamento pblico (CORTES et al., 2009). Embora existissem algumas divergncias, tanto os dirigentes da rea de sade federal,
quanto as lideranas que permaneciam frente de organizaes da sociedade civil,
concordavam que o novo sistema poderia reduzir os gastos pblicos com servios
de sade, e ao mesmo tempo universalizar o acesso a cuidados integrais de sade1.
Realizada em 1986, a 8 Conferncia Nacional de Sade considerada como
um dos principais marcos fundadores do incio do processo de reforma do sistema
de sade brasileiro. Foi a primeira Conferncia Nacional a contar com a participao
de representantes da sociedade civil e no apenas como profissionais notveis,
nomeados pelos gestores federais da rea. Reuniu cerca de quatro mil pessoas em
Braslia, as quais, em meio de acaloradas discusses, construram consensos que
possibilitaram a elaborao de um relatrio final que estabeleceu os parmetros
normativos das propostas que passaram a ser defendidas pelos reformistas.
Em 1987, autoridades de sade federais lanaram o Programa dos Sistemas
Unificados Descentralizados de Sade (SUDS). Embora j existissem inciativas in(1) Entre outros, vale a pena referir Cohn (1995); Luz (1991); Menicucci (2007); Oliveira e
Teixeira (1986); Paim (1989); Teixeira (1989).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

crementais de integrao dos dois subsetores desde o final da dcada de 1970, o


programa promoveu uma ruptura com o modelo de organizao prvia do sistema,
ao descentralizar a gesto, universalizar o acesso aos servios de sade financiados com recursos pblicos e, ao mesmo tempo, iniciar um processo de racionalizao dos custos e do uso dos recursos. Para isso, unificou a gesto dos subsetores
de sade pblica e previdencirio de assistncia sade, transferindo para os rgos estaduais o patrimnio, os recursos humanos federais e a responsabilidade
pela gesto dos servios prprios e contratados pela previdncia social.
Os reformadores do sistema brasileiro de sade consideravam como uma
questo de princpio que representantes de organizaes da sociedade civil tivessem controle sobre o sistema. No entanto, eles tambm precisavam ampliar as
bases sociais de apoio ao seu projeto reformista. Nesse sentido, foram institudas
comisses municipais, estaduais e federal, abertas participao da sociedade
civil, que alm de decidirem sobre o destino dos recursos financeiros do programa, tambm funcionavam como fruns mobilizadores de atores que defendiam
a reforma.

A CRIAO DO SISTEMA NICO DE SADE (SUS)


O movimento sanitrio, que fora protagonista na 8 Conferncia e nos
processos de elaborao e implementao do SUDS, desempenhou tambm papel
destacado nos debates que definiram o teor da seo sobre sade no texto constitucional e nas leis complementares da rea de sade. A Constituio Federal, promulgada em 1988 (BRASIL, 1988), e as Leis Complementares de Sade (BRASIL,
1990, 1990a), aprovadas pelo Congresso Nacional em 1990, foram sancionadas
atravs de um processo conflituoso, que posicionou, de um lado, setores conservadores do espectro poltico nacional e, do outro, a policy community reformista.
Aqueles estavam aliados aos prestadores privados de servios de sade e alguns
sindicatos e associaes da profisso mdica, tentando reter prerrogativas do sector privado, poder decisrio sobre o sistema ao nvel federal e restringir a participao dos usurios nas instncias deliberativas criadas pela nova legislao.
A policy community reformista, por sua vez, alm de acadmicos, profissionais de
sade, e lideranas do movimento sindical e popular, ao final dos anos 1980 passara a ser integrada tambm por secretrios municipais e estaduais da sade. Essa
community foi vitoriosa, pois a maior parte de suas propostas transformou-se em
diretrizes legais. Foi garantido o direito universal sade e criado um Sistema
nico de Sade (SUS), descentralizado, organizado de forma hierarquizada, com

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

185

participao da comunidade. Embora o financiamento do SUS deva ser pblico,


dos embates resultou tambm a garantia da proviso mista pblica e privada.
A vitria do projeto reformista significou a aprovao da legislao estabelecendo que o sistema de sade passasse a ter administrao unificada, descentralizada e participativa. Passaram a ser da competncia dos municpios os cuidados
de sade, financiados com recursos pblicos e oferecidos na respectiva rea geogrfica, com excluso daqueles que se constitussem em referncias regionais, estaduais e nacionais. Estabeleceu-se que recursos financeiros federais seriam transferidos automaticamente, de acordo com critrios demogrfico-epidemiolgicos,
para fundos estaduais e municipais destinados exclusivamente a gastos em sade.
Dessa forma, limitavam-se as possibilidades de alianas e negociaes polticas em
torno de transferncias de recursos do nvel federal para os nveis subnacionais de
gesto do sistema.

186

Foram criadas as conferncias e os conselhos de sade aos nveis municipal,


estadual e federal. Ambas as instncias deveriam ter composio paritria, sendo
50% dos seus membros representantes dos usurios e os demais 50% representantes dos gestores governamentais, prestadores de servios e trabalhadores de
sade. Atualmente, os conselhos esto formados em todos os estados e municpios
da federao. Embora existam grandes variaes na regularidade de seu funcionamento e em sua capacidade de influir efetivamente nos rumos da poltica de sade
estadual ou local, esses fruns tm cumprido o papel de favorecer a participao da
sociedade civil na gesto em sade nas esferas administrativas correspondentes.
Desde a aprovao das leis complementares da rea de sade, em 1990, foram realizados seis processos conferencistas em 1992, 1996, 2000, 2003, 2008 e 2011.
As conferncias se desenvolvem ao longo de vrios meses: iniciam em conferncias
municipais que elegem delegados e fazem propostas para conferncias estaduais,
as quais, por sua vez, fazem o mesmo em relao Conferncia Nacional, na qual
culmina o processo.
No incio da dcada de 1990, as dificuldades de gesto de um sistema de
sade nacional em um estado federativo, como o caso brasileiro, desafiavam os
gestores e o movimento sanitrio a encontrar mecanismos que viabilizassem a
coordenao vertical e horizontal das aes implementadas de forma descentralizada. Em 1991, representantes dos gestores municipais e estaduais propuseram
a criao de instncias colegiadas de pactuao entre os gestores nos nveis de
governo correspondentes (CORTES, 2009): as comisses bipartites nos estados,
compostas por gestores estaduais e municipais, e a comisso tripartite federal, integrada por gestores de sade das trs esferas de governo.
A extino do INAMPS, e a sua fuso ao Ministrio da Sade, e a edio
da Norma Operacional Bsica do Ministrio da Sade (NOB/93) em 1993 (BRA[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

SIL, 1993), viabilizaram, de fato, a integrao dos dois subsetores e o processo


de municipalizao. A NOB estabeleceu critrios e mecanismos claros para que os
municpios assumissem a gesto dos servios de sade financiados com recursos
pblicos, formalizando tambm a criao das comisses intergestores. Elaborada
no incio de Governo Itamar Franco, logo aps o processo poltico que levara ao
impedimento do Presidente Fernando Collor, em 1992, a NOB foi construda em
um ambiente poltico favorvel, pois os novos dirigentes federais na rea eram
claramente identificados com o movimento sanitrio, sendo mais permeveis s
propostas de aprofundamento da municipalizao e da descentralizao do sistema, se comparados aos gestores da administrao Collor (LEVCOVITZ; LIMA;
MACHADO, 2001). Estabeleceu-se, assim, o desenho institucional de planeamento e de gesto do SUS vigente at hoje, caracterizado pela descentralizao e pela
existncia de fruns permanentes de coordenao vertical e horizontal.
As comisses intergestores passaram a ser os principais espaos institucionais de tomada de decises sobre financiamento, coordenao da estrutura gestora
descentralizada e funcionamento geral do SUS (LEVCOVITZ; LIMA; MACHADO,
2001; SANTOS; GERSCHMAN, 2006). As comisses respondiam necessidade
de coordenao das aes em sade nos trs nveis de Governo, para possibilitar a
implementao de polticas nacionais de forma articulada e organizada. Enquanto representantes da sociedade civil concentravam sua atuao nos conselhos de
sade municipais, estaduais e nacional e atores governamentais, especialmente
gestores municipais e estaduais, participavam nas comisses intergestores, atores
de mercado optavam por exercer influncia direta sobre os decisores governamentais, e por estratgias de mercado que lhes garantissem posio privilegiada como
provedores de servios no mbito do SUS e fora dele.
A posio de provedores de servios de sade para o SUS e de seguros de
sade foi fortalecida ao longo do perodo, mediante subsdios pblicos diretos e
indiretos, e atravs de escolhas estratgicas sobre os tipos de servios oferecidos
para esses dois complexos compradores. Como afirmam Santos e Gerchman (2006,
p. 798), atravs do apoio expanso de servios e coberturas e da consolidao
de anis burocrticos, a iniciativa privada pde no apenas auferir os benefcios
da contratao direta de servios financiados pelo SUS, como garantiu subsdios
pblicos para reforar seu parque tecnolgico. Para as autoras, ao optar pela proviso privada como forma de viabilizar a universalizao, [...] o setor pblico acaba
criando e consolidando bases para a oferta privada de servios.
O compromisso programtico do movimento sanitrio com a expanso
dos servios; as recomendaes do Banco Mundial baseadas em iderio liberal
pela separao entre compradores e provedores de servios, e pela segmentao do sistema (SANTOS; GERSCHMAN, 2006); as dificuldades de financiamento

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

187

(MENICUCCI, 2008); e a existncia de um setor privado prestador e comprador


de servios o primeiro consolidado durante a ditadura militar, e o segundo principalmente nos anos 1990 foram fatores que criaram condies institucionais e
polticas que favoreceram a permanncia da proviso privada de servios no mbito do SUS e o fortalecimento da capacidade de negociao dos atores de mercado
na arena poltica da rea.
Esse fortalecimento, todavia, foi tambm o resultado da ao de representantes de interesses de mercado em espaos decisrios que no estavam abertos
ao escrutnio pblico (LEVCOVITZ; LIMA; MACHADO, 2001; MENICUCCI, 2007;
SANTOS; GERSCHMAN, 2006). Os anis burocrticos construdos na dcada de
1970 entre atores de mercado e os dirigentes do antigo subsetor previdencirio de
assistncia sade foram revitalizados ou reconstitudos. Os recursos de poder
desses atores viabilizaram ainda o exerccio constante de presses sobre o Poder
Legislativo, a organizao de campanhas na mdia em favor de suas demandas e
propostas, e o acionamento do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico na defesa
de seus interesses.

188

O RELATIVO SUCESSO DO PROJETO


REFORMISTA NA REA DE SADE
Assim, possvel afirmar que o sucesso da reforma do sistema de sade
brasileiro foi limitado, considerando o objetivo de ampliao da proviso pblica
de cuidados, o qual, de fato, ocorreu apenas no mbito dos cuidados bsicos de
sade e da oferta de servios de altssima complexidade, tais como transplantes
e oferta de medicamentos especiais, no cobertos por seguros privados de sade.
O controle estatal sobre a oferta de bens e servios de sade pblicos e privados
permaneceu frgil. A criao da Agncia Nacional de Sade Suplementar em 2000
representou o reconhecimento do governo federal de que o sistema estava segmentado (BRASIL, 2000). Era necessrio regular o crescente mercado de seguros
de sade, comprador privado de servios no mercado de oferta de cuidados ambulatoriais, hospitalares e de apoio diagnstico e teraputico.
Porm, as propostas reformistas obtiveram resultados positivos em relao
a outros objetivos. Em primeiro lugar, houve, de fato, a universalizao do acesso
assistncia sade, alm da melhoria dos servios de sade pblica. Garantiu-se
o direito sade, uma vez que todo cidado pde obter cuidados integrais de sade, independentemente de contribuio previdenciria ou de pagamento direto
pelos servios. Em segundo lugar, houve fuso dos subsetores de sade pblica
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

e previdenciria em um sistema nico, comandado pelo Ministrio da Sade, paralelamente ao fim do direito sade vinculado ao pagamento de contribuies
para a previdncia social. Em terceiro lugar, a descentralizao viabilizou o crescimento do papel relativo dos municpios, frente aos estados e Unio, no financiamento, na execuo das aes e na capacidade de influenciar a definio das
polticas nacionais de sade. Ao mesmo tempo, ocorre a consolidao da noo
de comando nico do sistema, no caso dos gestores municipais, em dada base
territorial. Em um Estado federativo, essa uma conquista a ser comemorada em
termos da melhoria da administrao do sistema pblico de sade. Em quarto lugar, as comisses intergestores representaram um avano na gesto federativa dos
servios de sade. As decises sobre planeamento, oramentao e mesmo sobre
competncias, por vezes concorrentes, passaram a ser pactuadas nesses fruns.
Por fim, os mecanismos participativos, como conselhos e conferncias de sade,
conferem vitalidade cvica ao sistema, uma vez que se constituem como canais institucionalizados atravs dos quais representantes da sociedade civil podem influir
no processo decisrio setorial.
Nas dcadas de 1990 e 2000, o Ministrio da Sade ofereceu incentivos
aos gestores estaduais e municipais para que um conjunto de polticas fosse implementado atravs do pas, com o objetivo de expandir o acesso a servios, tanto
no sentido de aumentar o nmero de pessoas com cobertura assistencial, quanto
de ampliar o espectro de tipos de cuidados ofertados. Desse conjunto, quatro polticas merecem destaque especial (PAIM et al., 2011; MACHADO et al., 2011): a
Estratgia Sade da Famlia (ESF), e os programas Servios de Atendimento Mvel
de Urgncia (SAMU), Brasil Sorridente e Farmcia Popular.
A ESF representou uma reorientao do sistema de sade com base na ateno primria, que compreendeu a conformao de equipes profissionais compostas por mdico, enfermeiro, auxiliar de enfermagem e agentes comunitrios de
sade (MACHADO et al., 2011, p. 523). As equipes so implantadas tendo em
vista diretrizes relacionadas definio de territrio e populao de abrangncia, e
devem buscar o estabelecimento de vnculos com os usurios. A Estratgia tornou-se uma poltica prioritria para a organizao da ateno bsica em sade ainda
nos anos 1990. No incio dos anos 2000, as equipes de sade da famlia estavam
disseminadas pelo territrio nacional, especialmente nas reas urbanas e rurais,
at ento desprovidas de cobertura assistencial e, frequentemente, as mais pobres
do pas. Durante o governo Lula, iniciado em 2003, a ESF prosseguiu sua expanso. Ao final de 2008, abrangia 49% da populao, o que correspondia a mais de 90
milhes de pessoas (MACHADO et al., 2011).
O Programa SAMU, implantado a partir de 2003, veio oferecer atendimento
pr-hospitalar mvel de urgncia. O propsito era melhorar o acesso e a qualidade

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

189

desse tipo de atendimento, nas reas de clnica, peditrica, cirrgica, traumtica,


gineco-obsttrica e de sade mental. Cada SAMU constitudo por uma central
de regulao mdica, uma equipe de profissionais e um conjunto de ambulncias,
de suporte bsico ou intensivo, que podem ter abrangncia municipal (MACHADO et al., 2011, p. 525) ou regional, isto , atende a mais de um municpio. Em
2009, havia 146 servios no territrio nacional, com uma abrangncia estimada
de 1.200 municpios e de cerca 100 milhes de pessoas.
Criado em 2003, o Programa Brasil Sorridente visava assegurar o atendimento em sade bucal inclusive de maior complexidade. O programa aprofundou
a poltica de implantao de equipes de sade bucal articuladas s equipes de sade
da famlia, que se iniciara em 2001. Alm de preconizar a expanso do nmero
de equipes, prope a implantao de centros de especialidades odontolgicas de
referncia para as equipes de sade bucal, bem como de laboratrios de prteses
dentrias (MACHADO et al., 2011). Em 2008, o nmero de equipes de sade bucal do setor pblico implantadas no pas era de 17.349, as quais abrangiam uma
populao estimada de 85 milhes de pessoas. No mesmo ano, no setor pblico,
existiam 672 centros de especialidades odontolgicas e 321 laboratrios de prtese dentria, no setor pblico.

190

O Programa Farmcia Popular foi institudo em 2003 com o objetivo de aumentar o acesso a medicamentos de baixo preo, com subsdio do governo federal,
configurando uma estratgia de co-pagamento entre usurios e Estado (MACHADO
et al., 2011). Inicialmente, o programa se baseava na abertura de farmcias estatais, geridas diretamente pela Fundao Oswaldo Cruz ou por meio de parceria
federal com estados e municpios. Em 2008, existiam mais de 450 unidades desse
tipo no pas. A partir de 2006, uma segunda vertente do programa, baseada no
credenciamento de farmcias privadas da rede do comrcio retalhista, apresentou
acentuado crescimento. Em 2008, havia seis mil estabelecimentos credenciados na
ltima modalidade. Embora o nmero dessas unidades seja maior, o conjunto de
medicamentos disponveis para os usurios mais reduzido do que nas unidades
do setor pblico.
Apesar de garantir o direito ao acesso a bens e servios de sade para a
maioria dos brasileiros, o processo reformista se realizou em um contexto herdado
das dcadas de 1970 e 1980, o que favoreceu a constituio de um sistema dual
pbico-privado (MENICUCCI, 2007). A coexistncia de um sistema pblico e de
um privado configura formas diferenciadas de acesso, financiamento e produo
de servios, embora, formalmente, a poltica de sade assegure o acesso gratuito e
universal a toda populao (MENICUCCI, 2008). Pacientes com seguros privados
de sade tm acesso privilegiado ao sistema pblico e o utilizam para procedimentos de alto custo (BAHIA, 2008). Ocorrem dificuldades para a publicizao da rede

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

privada prestadora de servios


quando existe um mercado alternativo constitudo pelos seguros privados;
[quando] falta de suporte poltico para a universalizao por parte de atores
relevantes cobertos por planos; [quando h] ausncia de uma regulao que
considere interconexes entre os dois sistemas (MENICUCCI, 2007, p. 141).

O Estado brasileiro funcionou como organizador do mercado e como agente


ativo no processo de legitimao da segmentao (BAHIA, 2008), enquanto o estabelecimento da poltica regulatria voltada para os planos privados de sade no final da dcada de 1990 formalizou a dualidade e a segmentao dos pontos de vista
legal, normativo e institucional, na medida em que os segmentos pblico e privado
passaram a ser objeto da poltica de sade de forma explcita (MENICUCCI, 2007).

CONCLUSO
A ao da policy community reformista, movimento sanitrio, favoreceu iniciativas governamentais que levaram garantia do direito ao acesso a servios de
sade, expanso da ateno bsica, da assistncia sade bucal, de urgncia e da
oferta de medicamentos. Contudo, o legado da privatizao implantada durante o
regime militar, a capacidade dos atores de mercado de influenciarem as decises
governamentais, e a agenda internacional da rea de sade favorvel segmentao pblico-privado no financiamento e na proviso de servios de sade propiciaram a manuteno de papel proeminente do setor privado no sistema, bem
como a expanso dos seguros privados de sade e da oferta privada de servios. A
privatizao remanescente do perodo passado institucionalizou-se no presente,
em um sistema dual.
A mobilizao social na defesa dos princpios da universalidade garantiu,
no entanto, o direito ao acesso de todos os cidados ateno integral em sade.
Todavia, a coexistncia de duas lgicas diversas na organizao da ateno, uma
orientada pela eficincia, medida principalmente pela lucratividade, e outra orientada pelas necessidades epidemiolgicas e necessidades sentidas pelos cidados,
provoca tenses que limitam as possibilidades de realizao do objetivo reformista
de universalizao do direito a cuidados integrais de sade conforme estabelecem
os princpios fundadores do Sistema nico de Sade no Brasil.

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

191

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[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

[CAPTULO]

POLTICAS PBLICAS
DE EDUCAO
NO BRASIL:

RECONFIGURAES E AMBIGUIDADES
NAL FARENZENA
Doutora em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS), docente da Faculdade de Educao da UFRGS na
rea de Poltica e Gesto da Educao.
MARIA BEATRIZ LUCE
Doutora em Educao (Phd) pela Michigan State University, e
professora titular de Poltica e Administrao da Educao na
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).

INTRODUO
No presente captulo, trabalhamos com uma escala relativamente reduzida das polticas pblicas de educao no Brasil, com o objetivo de situar suas
configuraes e reconfiguraes nos contextos do direito social educao, de
responsabilidades e instrumentos da ao pblica federativa no setor, e de polticas de maior abrangncia nacional. O eixo da anlise o processo de democratizao da educao, tensionado com o alargamento dos direitos educao e da
ao do Estado.
Cabe, nesta introduo, um esclarecimento quanto compreenso de polticas pblicas aqui adotada, que a de Estado em ao (JOBERT; MULLER,
1987), ou seja, trataremos das configuraes de aes e decises dinmicas, orientadas para finalidades e com fundamento na autoridade legtima do poder pblico.
Como objetos de estudo do campo das Cincias Sociais, com Muller e Surel (2012,
p. 11), consideramos polticas pblicas os programas de ao pblica, isto [...]
dispositivos poltico-administrativos coordenados em princpio em torno de objetivos explcitos.

196

Assim, compreendidas como espaos de construo de sentido, as polticas pblicas no se reduzem a estratgias organizacionais, pois so um elemento
da participao poltica. Tal perspectiva permite vincular as polticas, no sentido
de policies, s dinmicas e aos atores que caracterizam a poltica (politics) e aos
processos e s interaes que concorrem para a formao e a evoluo da polity
(MULLER; SUREL, 2002, p. 30). Segundo Muller (2006), cada poltica busca agir
sobre um setor da sociedade, em geral para transformar ou adaptar uma situao.
Essa ao passa pela definio de objetivos, forjada a partir da significao de um
problema e de suas consequncias, assim como das alternativas de interveno.
As polticas pblicas podem ser vistas, segundo o mesmo autor, como processos
atravs dos quais so elaboradas as representaes que uma sociedade constri
para compreender e agir sobre o real, tal qual ele percebido.
No bojo da concepo de polticas pblicas como fluxos de decises e aes
em que se interpe a autoridade do Estado, para o setor educao, costumamos
analisar: as interaes entre os agentes governamentais situados em diferentes
instncias; as interaes entre os agentes governamentais e a sociedade civil; a
configurao institucional do Estado e da organizao da educao; e o ordenamento jurdico, abrangendo direitos, garantias e condies da escolarizao.
Esse modo de olhar esteve presente no planejamento do estudo bibliogrfico e documental realizado, assim como est presente ao longo do texto. O captulo
formado por cinco sees, alm desta introduo. As trs primeiras expem ce-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

nrios que influenciam ou aliceram as policies da educao: elementos de contexto, de cunho poltico e social; disposies do direito educao e indicadores de
escolarizao da populao; e instrumentos do governo da educao, com nfase
nas (co)responsabilidades federativas. Logo em seguida, compusemos um quadro
descritivo de polticas pblicas recentes de abrangncia nacional e de escopo mais
amplo, agrupando-as em vetores da ao pblica na educao, relativos s seguintes garantias: acesso; permanncia; equalizao de oportunidades; ateno diversidade; e condies de qualidade. No final do captulo, ressaltamos alguns desafios
da interveno pblica na educao.
preciso dizer que foram necessrias muitas escolhas diante da complexidade das aes do Estado na educao brasileira. Optamos por enfatizar contedos
normativos e contedos de polticas, ficando bastante secundarizada a dimenso
dos atores e seus respectivos interesses e ideias, os quais tm se afrontado em diferentes arenas da poltica educacional de mbito nacional. Nosso panorama apenas um panorama, resultando das escolhas feitas e sendo passvel de ser criticado
e complementado pelos leitores, seja pelo que prioriza, por como prioriza e, claro,
por suas insuficincias. Outra observao a de que o texto foi elaborado para um
pblico amplo e, por isso, em algumas partes, foram inseridos esclarecimentos em
notas de rodap.
197

CENRIO POLTICO E SOCIAL


Sem desconsiderar a complexidade do macrocontexto contemporneo da
sociedade brasileira, pontuamos alguns de seus componentes que afetam incisivamente, e de diferentes modos, as decises de poltica educacional ou as demandas
por educao.
AS POLTICAS SOCIAIS VIS--VIS AS POLTICAS MACROECONMICAS
Considerando a trajetria histrica das polticas sociais no pas, a Constituio de 1988 avanou em termos da afirmao de direitos sociais e da responsabilidade pblica na garantia desses direitos. Seus dispositivos referentes poltica
social redesenharam radicalmente o sistema brasileiro de proteo social,
aproximando-o do modelo redistributivista, voltado para a proteo da
sociedade dos riscos impostos pela economia de mercado. Neste novo desenho, afirma-se o projeto de uma sociedade comprometida com a cidadania substantiva, que pretende a igualdade entre seus membros (CASTRO;
RIBEIRO, 2009, p. 30).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

De outra parte, nos anos 1980 e 1990, a poltica social sofreu a intervenincia das crises econmicas e das polticas de ajuste macroeconmico dominantes
no perodo ps-constituinte, conjunturas e estratgias restritivas do gasto social,
dada a busca permanente da estabilizao fiscal, isto , controle da inflao pelo
aumento das taxas de juros, reduo do dficit pblico e gerao de supervit primrio. Mesmo assim, como argumentam Castro e Ribeiro (2009), salvaguardas
jurdicas em polticas sociais de diferentes reas protegeram o gasto pblico social:
houve desacelerao no crescimento dos gastos, mas esta poderia ter sido muito
mais intensa sem aquelas salvaguardas. Segundo os autores, desde 2007, no segundo governo Lula, apesar da manuteno da mesma poltica macroeconmica, a
recuperao do crescimento econmico e o alcance de relativa estabilidade permitem uma inflexo: as polticas sociais passam a ser vistas e implementadas como
instrumentos de desenvolvimento e de superao da crise.

198

Segundo Morais e Saad-Filho (2011), a poltica econmica brasileira, a partir do segundo governo Lula, caracteriza-se por um hibridismo que mescla polticas macroeconmicas neoliberais com polticas de desenvolvimento com equidade, o que os autores qualificam como a suspenso de uma incompatibilidade. Os
mesmos autores falam de uma suspenso provisria da incompatibilidade entre as
duas reas de poltica, o que, contudo, gera tenses cuja distenso dependeria de
ampla repactuao de poder em torno do objetivo de desenvolvimento com equidade; essa repactuao est circunscrita por negociaes internas e pelo cenrio
internacional. Para Fagnani (2011), houve, no perodo de 2006 a 2010, ensaios
desenvolvimentistas, com ampliao do gasto social, para o que concorreram melhorias no mundo do trabalho e nas contas pblicas e certo descrdito da ideologia
neoliberal com a crise financeira internacional de 2008.
MOVIMENTOS DEMOGRFICOS E REPERCUSSES NAS POLTICAS SOCIAIS E NA
EDUCAO
De acordo com Rigotti (2012), a transio demogrfica que vive o pas caracteriza-se por nveis mais baixos de fecundidade e mortalidade, em virtude dos
quais diminui o crescimento populacional e se altera a estrutura etria, com menor
proporo de crianas e adolescentes, em contrapartida maior representatividade de idosos. No processo de transio, ocorre um perodo de bnus demogrfico,
quando a razo de dependncia declina.
O movimento demogrfico, embora no homogneo nem na perspectiva territorial, nem na sua incidncia entre diferentes grupos de renda , afeta os
setores de poltica social, seja a participao relativa de cada setor, seja a configurao de cada setor em funo dos diferentes pblicos que atendem. Exemplo disso
a recomposio imposta pelas progressivas e mutantes demandas de sade e de

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

previdncia. No setor da educao, entre outras influncias possveis, a construo de alternativas de polticas depara-se com pautas de atendimento de direitos
e de expectativas geradas por novos modos de sociabilidade e de trabalho, o que
pode ser ilustrado pela insero da mulher na sociedade e no mercado de trabalho,
incidindo fortemente na demanda por creches ou por educao de turno integral.
De outra parte, novos (junto a nem to novos) requerimentos de acesso ao sistema
educacional e de contedos e tipos de formao vo sendo interpostos, influenciados pelas perspectivas de aumento da expectativa de vida da populao e, por isso
mesmo, em mais longo prazo, de aumento da razo de dependncia da populao
mais idosa.
A CONFIGURAO DO FEDERALISMO FISCAL BRASILEIRO
Em 1988, quando foi promulgada a Constituio, a distribuio da carga
tributria disponvel entre as esferas de governo era a seguinte: 62% para a Unio,
27% para os estados e 11% para os municpios (BNDES, 2001). Em 2013, essa
distribuio foi de 57,4% para a Unio, 24,3% para os estados e 18,3% para os municpios (AFONSO, 2014). Apesar das alteraes, permaneceu a concentrao de
recursos na Unio, em uma situao na qual os governos subnacionais estenderam
sua atuao a quase todos os setores de poltica social. Isso evidencia a centralidade dos debates e conflitos quanto diviso de recursos para o financiamento das
aes pblicas dentro do federalismo fiscal e das responsabilidades dos nveis de
governo na poltica social em geral. Ademais, vale registrar a reflexo de Souza
(2005): em um cenrio de competncias concorrentes em nmero considervel, de
lacunas na regulamentao da cooperao nas relaes intergovernamentais e de
prticas competitivas nessas relaes, a instaurao de mecanismos cooperativos
fica bastante dependente de iniciativas da Unio.

CENRIO DO(S) DIREITO(S) EDUCAO


Temos hoje, no Brasil, um ordenamento legal que detalha direitos educao escolarizada. Alm do enunciado mais amplo do direito/dever [a] educao, direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada
com a colaborao da sociedade [...] (BRASIL, 1988) , h uma especificao de
garantias a serem oferecidas pelo Estado nessa matria (segundo o Art. 208 da
Constituio Federal), que abrangem a oferta gratuita de educao nos diferentes

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

199

nveis, etapas e modalidades1, assim como a oferta de programas suplementares


na Educao Bsica (alimentao escolar, transporte escolar, material didtico, assistncia sade). H, contudo, uma prioridade do Estado: os segmentos da educao que atendem populao que, obrigatoriamente, deve ir escola.
A recente emenda Constituio da Repblica n 59/2009 determinou a
obrigatoriedade escolar para a faixa etria dos quatro aos dezessete anos de idade,
na Educao Bsica, a ser implementada, progressivamente, at 2016. A obrigatoriedade anteriormente estabelecida, e em pleno vigor na transio, incide sobre
crianas (a partir dos seis anos de idade) e adolescentes, no ensino fundamental.
Com a mudana no enquadramento da obrigatoriedade escolar, a priorizao do
gasto pblico tambm foi redefinida, passando a abranger a pr-escola, o ensino
fundamental e o ensino mdio para crianas a partir de 4 anos de idade e adolescentes, conforme preceitua o pargrafo 3 do art. 212 da Constituio:
A distribuio dos recursos pblicos assegurar prioridade ao atendimento
das necessidades do ensino obrigatrio, no que se refere universalizao
e garantia do padro de qualidade e equidade, nos termos do plano nacional de educao (BRASIL, 1988).

200

H que se considerar, contudo, que ainda no chegamos a uma proteo


efetiva dos direitos educao. oportuno, neste ponto, considerar a advertncia
de Bobbio (1992) quanto intensidade, no campo dos direitos sociais, da defasagem entre a posio das normas e a sua efetiva aplicao. Um modo de olhar essa
defasagem cotejar dados da cobertura educacional, apurados pelas estatsticas
oficiais com metas do Plano Nacional de Educao2, tendo em conta as faixas etrias correspondentes a segmentos da educao.

(1) Na estrutura da educao brasileira, h dois nveis: Educao Bsica e Educao Superior. A Educao Bsica, introduzida com a Lei n 9.394/96, a Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional (LDB), formada por trs etapas: educao infantil (creche e pr-escola),
ensino fundamental (durao de nove anos) e ensino mdio (durao de trs anos ou mais).
Relacionadas s trs etapas, h modalidades: educao especial; educao bsica do campo;
educao indgena; e educao para a populao de comunidades remanescentes de quilombos. Para o ensino fundamental e o ensino mdio, acrescentam-se as modalidades educao
de jovens e adultos e educao profissional. A Educao Superior compreende graduao e
ps-graduao (lato sensu e stricto sensu).
(2) Em fevereiro de 2001, foi editada a Lei n 10.172/01, que aprovou o Plano Nacional de
Educao (PNE). Primeiro PNE do pas aprovado no parlamento, teve sua vigncia estabelecida em 10 anos. Em dezembro de 2010, teve incio, no Congresso Nacional, a apreciao do
PNE sucedneo, aprovado em junho de 2014, por meio da Lei n 13.005/014.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Quadro 1 Taxas de atendimento e de frequncia lquida3, por faixas etrias (Brasil


2010)

Tipo de Taxa de Acesso/


Faixa Etria
0 a 3 anos
4 e 5 anos
6 anos
7 a 14 anos
15 a 17 anos
18 a 24 anos

Atendimento
Escolar
24%
80%
94%
97%
83%
31%

Frequncia
Lquida
16%
55%
93%
50%
13%

Fonte: Censo Demogrfico do IBGE 2010. Elaborao prpria.

Destaca-se, no Quadro 1, a imensa defasagem no atendimento das crianas


de 0 a 3 anos, diante da meta de 50% estipulada para 2011; e dos adolescentes de
15 a 17 anos, que ademais apresentam significativo atraso em sua escolarizao,
pois parte considervel deles ainda frequenta o ensino fundamental quando deveria estar no ensino mdio. Igualmente, destaca-se o percentual deveras reduzido
dos jovens de 18 a 24 anos na educao superior, alm de muitos deles estarem
ainda estudando nas etapas da educao bsica.
As desigualdades na escolaridade e nas condies de escolarizao da populao brasileira so uma das faces da desigualdade social. Como assinalam Corbucci et al. (2009), nos recortes da desigualdade na escolaridade dos brasileiros os
quais abrangem renda, raa/etnia, sexo, pertencimento territorial (urbano/rural
e regio) , h segmentos da populao cujos ndices de escolaridade ou escolarizao so piores: aqueles que vivem em famlias com renda per capita mais baixa;
os pretos e pardos; os mais velhos; aqueles que vivem no meio rural; e aqueles que
vivem nas regies norte e nordeste no Brasil.
No trabalho de Rambla, Pereira e Gallego (2013) sobre a contribuio de
diferentes componentes da pobreza multidimensional na distoro entre idade e
ano escolar, so identificados, no Brasil, dois mecanismos reconhecidos pela literatura internacional como causas das desigualdades educacionais: a acumulao de
privaes ao longo da vida das pessoas e os processos de excluso social. Assim, os
autores apontam a existncia de uma fratura tnica e social que desafia as polticas
de desenvolvimento econmico e social, assim como, especificamente, a poltica
educacional.
(3) Taxa de atendimento escolar: percentual da populao que se encontra matriculada na
escola (independentemente do nvel ou etapa), em determinada idade ou faixa etria. Taxa
de frequncia lquida: percentual de pessoas matriculadas em determinado nvel ou etapa de
ensino na idade ou faixa etria teoricamente adequada a esse nvel em relao populao
na faixa etria teoricamente adequada ao mesmo nvel de ensino (BRASIL, 2004).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

201

Evidenciar os recortes das desigualdades na escolaridade e na escolarizao


importante para o entendimento de que vrios problemas referidos educao que
chegaram agenda pblica nos ltimos anos, requerendo aes do Estado, dizem
respeito justamente a dficits educacionais4. Cabe sublinhar algo que foi e tem sido
muito comum, isto , o fato de os problemas filiarem-se a especificidades das desigualdades. Em virtude disso, apresentam-se demandas de reconhecimento de direitos e de polticas pblicas especficas para a populao mais pobre, ou que vive no
meio rural, ou negros e indgenas, ou residentes no norte e no nordeste do Brasil.
nesse veio que se instalam debates como o da universalizao versus a focalizao
das polticas pblicas sociais e educacionais, mais ou menos atravessados por certa
contraposio entre os princpios da igualdade e da equidade na ao pblica.

CENRIO DE INSTRUMENTOS DO
GOVERNO DA EDUCAO5

202

Neste item, feita uma caracterizao resumida da organizao nacional


da educao brasileira em relao a responsabilidades das esferas de governo na
educao, com base em contedos de carter normativo-institucional. dado um
pouco mais de acento s responsabilidades da Unio, devido ao foco do texto polticas pblicas de mbito nacional.
Trs diretrizes importantes da organizao poltico-administrativa da educao no Brasil so: a autonomia dos sistemas de ensino (federal, estaduais e municipais); a organizao em regime de colaborao dos sistemas de ensino; a cooperao
intergovernamental na oferta e no financiamento da educao. Governos federal,
estaduais e municipais tm autonomia nas suas respectivas reas de jurisdio da
educao, mas a exercem subordinados a uma regulao que resulta de normas e
aes de carter nacional, isto , que incidem sobre todos os sistemas de ensino.
Autonomia, colaborao e cooperao na educao so expresses setoriais da organizao poltica federativa do pas.
A responsabilidade pela educao escolar compartilhada pelos trs nveis
governamentais, observando-se as respectivas prioridades e competncias. Entre
(4) Problema entendido aqui como problema pblico, uma situao incmoda que em um
determinado momento consegue entrar para a agenda pblica em funo de que h uma
compreenso de que o Estado deve fazer algo a respeito, deve tomar decises e agir para sua
minimizao ou superao. A esse respeito ver Capella (2006) e Kingdon (2006).
(5) Parte dos contedos deste item foi escrita com base em Farenzena (2012).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

os instrumentos da ao pblica6 na rea, ressaltamos a oferta (proviso de servios), o financiamento, o planejamento, a regulamentao e a avaliao da educao. Em cada um deles, h preceitos normativos de responsabilidades prprias de
cada esfera de governo, assim como de interdependncia.
A responsabilidade pela oferta de educao escolar compartilhada pelos
trs nveis governamentais, com prioridades estabelecidas para cada um deles7. A
atuao prioritria dos municpios deve ser no ensino fundamental e na educao
infantil, e a dos estados no ensino fundamental e mdio. A Unio deve organizar
e manter a rede federal de ensino e prestar assistncia tcnica e financeira aos estados e aos municpios, responsabilidade essa inserida em funo redistributiva e
supletiva para a garantia de equidade e de padro mnimo de qualidade na oferta
educacional (conforme o Art. 211 da Constituio da Repblica). Tal responsabilidade pressupe e implica a cooperao da Unio com os governos subnacionais, delimitada como um dever, esteada em objetivos e funes explicitamente declarados.
Em termos de financiamento, a Constituio estabelece que cada esfera de
governo deve aplicar uma parte de suas receitas resultantes de impostos em educao 18% a parcela do governo federal e 25% a dos estados e municpios.
Essa a principal fonte de financiamento da educao brasileira, mas secundada
pelo salrio-educao, uma contribuio social recolhida pelas empresas cuja destinao o financiamento da educao bsica pblica8. A cooperao federativa
no financiamento da educao tem se efetivado por meio de uma srie de polticas, sendo indispensvel apontar o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do
Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef, vigente de 1997 a
2006) e o atual Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de
Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb), vigente desde 2007, como os
(6) Instrumentos aqui concebidos, de acordo com definies de Lascoumes e Le Gals
(2009), como tipo particular de instituio, como dispositivos tcnicos e sociais que integram o espao sociopoltico das policies. So prticas que materializam e operacionalizam
a ao governamental.
(7) Vale lembrar que a oferta educacional brasileira nos segmentos que antecedem a Educao Superior nasceu descentralizada, ou seja, com grande parte da responsabilidade
assumida pelos estados e municpios. Essa situao foi, em grande parte, influenciada pelo
princpio de autonomia federativa a partir da instalao da repblica. Isso importante
de se levar em conta para que se compreenda o significado dos termos e das propostas de
descentralizao da oferta de educao mais atuais, que de fato dizem respeito municipalizao da educao infantil e do ensino fundamental. No que toca a Educao Superior, a
oferta pblica , historicamente, assumida majoritariamente pelo governo central/federal
e pelos governos estaduais.
(8) A contribuio repartida entre o governo federal (que fica com uma proporo em
torno de 40%) e governos estaduais e municipais (de acordo com o que arrecado em cada
estado e com as propores de matrculas na educao bsica). O montante apropriado pelo
governo federal utilizado para financiar polticas de assistncia tcnica e financeira aos
governos subnacionais ou diretamente a escolas.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

203

principais mecanismos de colaborao intergovernamental no que diz respeito ao


financiamento da educao.
No planejamento, a Constituio de 1988 determina a elaborao, por meio
de lei, de planos decenais nacionais de educao, os quais devem visar articulao
do sistema nacional de educao em regime de colaborao entre os sistemas de
ensino, posicionando-se as aes integradas dos poderes pblicos dos trs nveis
governamentais como estratgia para a manuteno e o desenvolvimento do ensino dos diferentes nveis e etapas do sistema educacional. A lei do PNE 2001-2010
estabeleceu objetivos e metas cuja consecuo trazia, explicitamente, a contribuio e a articulao dos trs nveis governamentais. No projeto de lei do futuro
PNE, que tramita com atraso no Congresso Nacional, mais uma vez as (co)responsabilidades governamentais para a consecuo de metas esto no centro da agenda
de deciso. Cabe acrescentar que estados e municpios tambm so responsveis
pela elaborao de planos de educao no mbito de seus territrios e reas de
jurisdio, embora tenham, em geral, pouco considerado essa ao.

204

A responsabilidade das trs esferas de governo tambm est presente na


tarefa de regulamentao da educao. Nessa dimenso, destacamos o papel dos
poderes executivo e legislativo. Ao Congresso Nacional cabe elaborar a lei de diretrizes e bases da educao nacional e outras leis de interesse nacional versando
sobre a educao. As assembleias legislativas dos estados e as cmaras de vereadores podem complementar a legislao nacional ou estadual. Os poderes executivos
de cada esfera de governo tambm normatizam a educao, por meio de decretos,
resolues, portarias, etc.
A normatizao da educao compreende, igualmente, dispositivos complementares aos preceitos constitucionais-legais e, portanto, definio de instncias
com mandato deliberativo em termos de elaborao de normas para os sistemas de
ensino e suas instituies. Na organizao da educao nacional est institudo o
Conselho Nacional de Educao (CNE), que emite as diretrizes curriculares e acompanha o planejamento e a avaliao de todos os sistemas de ensino, alm de exercer
funes eminentemente regulatrias sobre o sistema federal de ensino. Os estados
e municpios tm autonomia para a organizao dos seus sistemas de ensino, inclusive no que diz respeito atribuio de responsabilidade pela normatizao da educao complementar legislao. Em funo da trajetria histrica da organizao
da educao no pas, os rgos normativos dos sistemas estaduais so os conselhos
estaduais de educao. Os conselhos municipais de educao existem em inmeros
municpios; caso o municpio tenha sistema prprio, o conselho municipal , em
geral, o rgo normativo do sistema. Todavia, o processo de organizao dos sistemas municipais de ensino, conforme as orientaes atuais de gesto democrtica,
ainda resta inconcluso, sendo um dos focos da ao de assistncia tcnica da Unio,

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

por exemplo com as aes que visam apoiar o fortalecimento das secretarias e dos
conselhos municipais de educao no mbito do Plano de Aes Articuladas (PAR).
Outro campo de responsabilidade a que nos referimos neste texto o da
avaliao de redes/sistemas de ensino. O Art. 9, VI, da LDB estabelece que cabe
Unio assegurar processo nacional de avaliao do rendimento escolar no ensino
fundamental, mdio e superior, em colaborao com os sistemas de ensino, objetivando a definio de prioridades e a melhoria da qualidade do ensino. Aos sistemas estaduais e municipais, a LDB estabelece tambm a necessidade de avaliao
das instituies pelos rgos competentes dos sistemas de ensino. A sistemtica
de avaliao de larga escala dominante no pas a de desempenho dos alunos, mediante aplicao de provas. Exemplo disso so as avaliaes nacionais de alunos:
o Exame Nacional de Desempenho de Estudantes de cursos superiores (Enade), o
Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), a Provinha Brasil, e as provas do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica a Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) e a Prova Brasil. Os resultados dessas duas ltimas provas so
componentes do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), indicador
que cada vez mais usado como medida de evoluo da qualidade da educao.
Alm disso, h estados e municpios que possuem sistemas prprios de avaliao
de desempenho de estudantes. Entretanto, h tambm avaliaes institucionais
que consideram a autoavaliao e a avaliao entre pares de diversas e abrangentes dimenses, a exemplo do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior
(Sinaes) e da avaliao dos cursos de ps-graduao, realizada pela CAPES. Uma
questo central em disputa no contexto da avaliao de redes e sistemas de ensino
a sua finalidade: pe-se em xeque a sua utilizao na ao estatal regulatria e
de garantia da qualidade, em detrimento do planejamento e do desenvolvimento
educacional emancipatrio dos sujeitos e dos coletivos profissionais.

POLTICAS PBLICAS RECENTES DE MBITO


NACIONAL

Conforme j explicitado, as normas educacionais federativas comportam


uma srie de responsabilidades estatais na educao, na forma de garantias para
efetivao do(s) direito(s) educao. O desenho da distribuio de responsabilidades pblicas na rea leva existncia de uma multiplicidade de polticas, levadas
a cabo pelo governo da Unio, pelos estados e Distrito Federal, e pelos milhares
de municpios. Nossa opo foi a de ilustrar as polticas a partir de programas ou
aes de escala nacional, a maior parte envolvendo aes intergovernamentais.

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

205

O quadro descritivo compreende polticas pblicas recentes9 de abrangncia nacional e de escopo mais amplo, agrupadas por vetores da ao pblica na
educao, relativos s seguintes garantias: acesso; permanncia; equalizao de
oportunidades; ateno diversidade; e condies de qualidade. Os vetores foram
pensados a posteriori do estudo das polticas em documentos governamentais,
como modo de olhar a ao estatal na educao levando-se em conta princpios
normativos relevantes consagrados no ordenamento constitucional-legal do pas.
Como tal, servem como organizadores da anlise por sua fora, ao evidenciarem
a ao do Estado (as policies), (re)configurarem campos de politics e de capacidade
estatal e, utopicamente,contriburem para a constituio da democracia (a polity).
Na Educao Bsica, as aes pblicas que destacamos so de iniciativa do
governo federal, mas suas (re)formulaes10 e sua implementao se fazem por
trabalho intergovernamental e contemplam assistncia tcnica e/ou financeira da
Unio como parte da interveno pblica disposta. Vrias das polticas, adicionalmente, contam com a participao de instituies de educao superior, principalmente as instituies federais de educao superior.
ACESSO EDUCAO
206

Nesta categoria, arrolamos polticas cujo objetivo principal ampliar a


oferta, garantindo mais vagas no sistema educacional pblico ou mais vagas gratuitas. Ilustramos este vetor com polticas da Educao Bsica (as trs primeiras),
da Educao Superior (as duas seguintes) e uma poltica comum a ambos os nveis
(a ltima):

ProInfncia. Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de


Equipamentos para a Rede Escolar Pblica de Educao Infantil. Construo e equipamento de instituies-padro de educao infantil
(para atendimento de creche e pr-escola).

ProJovem. Programa Nacional de Incluso de Jovens. Suas modalidades so Campo (Saberes da Terra), Urbano, Trabalhador e Adolescente.
Foco na elevao da escolaridade de jovens com idade entre 18 e 29
anos, com oferta de ensino fundamental na modalidade EJA, qualifica-

(9) So descritas polticas desenvolvidas na ltima dcada, compreendendo os governos Lula


da Silva e Dilma Roussef. As principais referncias foram: Brasil (2010, 2012, 2013). Ressalvamos que vrias das polticas descritas se encaixam em mais de um vetor. O enquadramento
que fizemos decorre de nossa leitura de seus objetivos explcitos e, s vezes, implcitos.
(10) Nos referimos aqui s formulaes e reformulaes mais gerais. Nessa escala, os programas contam com instncias de debate e negociao que envolvem interlocuo com dirigentes estaduais e municipais, principalmente com entidades representativas de secretrios de educao: o Conselho dos Secretrios Estaduais de Educao (Consed) e a Unio
Nacional de Dirigentes Municipais de Educao.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

o profissional e aes comunitrias.


PBA. Programa Brasil Alfabetizado. Elevao do nvel de alfabetizao


e de escolaridade da populao de jovens e adultos de 15 anos de idade
ou mais, no alfabetizados ou com baixa escolaridade, mediante apoio
a prefeituras municipais e a secretarias estaduais de educao.

Reuni. Programa de Apoio a Planos de Reestruturao e Expanso das


Universidades Federais. Ampliao do acesso e a permanncia na Educao Superior. As aes preveem, alm do aumento de vagas, medidas
como a ampliao ou abertura de cursos noturnos, o aumento do nmero de alunos por professor, a reduo do custo por aluno, a flexibilizao de currculos e o combate evaso.

ProUni. Programa Universidade para Todos. Concesso de bolsas de


estudo integrais e parciais em cursos de graduao, em instituies privadas de educao superior.

Pronatec. Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico. Visa expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educao profissional e tecnolgica e composto por cinco iniciativas: expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica; bolsa-formao; Rede e-Tec;
Acordo de Gratuidade do Sistema S e Programa Brasil Profissionalizado.

PERMANNCIA NA EDUCAO
Esta categoria abrange polticas cujo objetivo principal oferecer condies para a frequncia, ou manuteno da frequncia, s instituies educacionais
condies sine qua non para a efetividade ou sucesso escolar. A garantia, por parte do poder pblico, de igualdade de condies para o acesso e a permanncia nos
estabelecimentos de ensino um dos princpios da educao inscritos na Constituio da Repblica, cujo carter democrtico afirmou-se pela oposio ao conceito
de igualdade de oportunidades e pela justaposio dos preceitos de acesso e permanncia, esta sempre com o sentido de progresso ou continuidade no processo
de escolarizao.
Na Educao Bsica, os dois primeiros programas exemplificam aes que
envolvem assistncia financeira da Unio, como auxlio para que os entes subnacionais possam oferecer os dois servios. Na Educao Superior, indicamos um programa que igualmente tem carter de suplementao, neste caso referida aos estudantes:

Pnae. Programa Nacional de Alimentao Escolar. O apoio financeiro


da Unio aos estados e municpios busca auxiliar na compra de gneros
alimentcios. Os governos subnacionais tambm do conta, com recursos prprios, dessa e de todas as demais despesas.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

207

Pnate (Programa Nacional de Apoio ao Transporte Escolar) e Caminho da Escola. O primeiro consiste na transferncia automtica de
recursos para custear despesas com a manuteno de veculos escolares
e/ou para a contratao de servios terceirizados de transporte escolar.
O segundo abrange modalidades de apoio para compra de veculos de
transporte escolar.

PNAES. Programa Nacional de Assistncia Estudantil. Apoio permanncia de estudantes de baixa renda matriculados em cursos presenciais de graduao das instituies federais de ensino superior (IFES),
principalmente alimentao, assistncia sade, moradia, transporte
e apoio pedaggico.

EQUALIZAO DE OPORTUNIDADES
Este vetor abrange polticas cuja inscrio mais forte a reparao de
injustias produzidas por mecanismos culturais, sociais e/ou polticos. As aes
priorizam territrios, instituies ou pessoas em situao relativamente mais desfavorecida, no sentido de equiparar oportunidades, corrigir injustias e promover
maior igualdade. Ilustramos esse vetor, na sequncia, com trs polticas direcionadas para a Educao Bsica (as trs primeiras) e uma para a Educao Superior:
208

Fundeb. Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao. Mediante a redistribuio de recursos vinculados educao bsica no mbito de cada
unidade federativa, bem como com a participao financeira complementar da Unio, viabiliza certa equiparao na capacidade de financiamento dos entes, em benefcio, principalmente, dos estados das
regies relativamente mais pobres e dos municpios que tm menos
recursos, independentemente da regio.

PDDE. Programa Dinheiro Direto na Escola e suas modalidades. Transferncia de recursos s escolas pblicas de educao bsica. O PDDE
manuteno (universal) prioriza atualmente as escolas do meio rural
e a educao especial. Alm disso, tem modalidades que priorizam escolas com ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) relativamente mais baixos, combinado com outros indicadores de maior
necessidade, como o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDDE/PDE-Escola) e o PDDE/Mais Educao, que consideram tambm o nvel socioeconmico da comunidade escolar.

PAR. Plano de Aes Articuladas. Como poltica que organiza e articula a assistncia tcnica e financeira voluntria da Unio aos estados e

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

municpios na educao, prioriza (mas no se restringe a isso) as redes


escolares pblicas ou as escolas com Ideb mais baixos. Contempla, contudo, muitas aes que se destinam a todas as redes ou escolas, ou que
agregam outros critrios de priorizao, em composio com o ou para
alm do o Ideb mais baixo. Salientam-se aes de formao para a
capacidade de gesto democrtica das polticas e instituies pblicas.

Aes afirmativas de cunho social e tnico-racial na Educao


Superior. Reserva de vagas por cotas, bnus ou medidas assemelhadas nas universidades federais e nos institutos federais de educao,
cincia e tecnologia, assim como nas instituies privadas que participam do ProUni, a alunos que cursaram o ensino mdio pblico, contemplados, dentro desta cota, percentuais para estudantes de baixa
renda e estudantes negros e indgenas.

ATENO DIVERSIDADE
Neste vetor, mencionamos polticas cujo acento o reconhecimento ou
promoo de diferentes formas de manifestao cultural da existncia humana.
Tm como substrato o reconhecimento da pluralidade cultural ou de identidades/
diferenas socioculturais visando ao desenvolvimento inclusivo dos sistemas de
ensino.
Os destaques que vm a seguir, referentes Educao Bsica (os trs primeiros) e Educao Superior (o ltimo tem), tm o propsito de ilustrar diferentes marcadores pelos quais as polticas de reconhecimento ou promoo da diversidade tm transitado.

Programa de Implantao de Salas de Recursos Multifuncionais. Apoio oferta do Atendimento Educacional Especializado (AEE)
aos alunos pblico-alvo da educao especial no ensino regular, disponibilizando materiais didticos, equipamentos e outros recursos.

Educao Indgena. Desenvolvimento de polticas de promoo e garantia dos direitos culturais, lingusticos e educacionais, em parceria
com os sistemas de ensino, universidades pblicas e institutos federais. Abrange formao de educadores, produo de referncias organizacionais e pedaggicas, financiamento para construo de escolas
indgenas, entre outros.

Pronacampo. Programa Nacional de Educao do Campo. Conjunto


de aes de apoio aos sistemas de ensino para a implementao da
poltica de educao do campo e de comunidades quilombolas. Abrange aes para a melhoria da infraestrutura das escolas, a formao de
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

209

professores, a produo e a disponibilizao de material especfico aos


estudantes do campo e quilombolas.

Programa Incluir. Implementao de polticas de acessibilidade plena


a pessoas com deficincia nas instituies pblicas de educao superior.

CONDIES DE QUALIDADE NA EDUCAO


Polticas que buscam incidir em uma srie de insumos e processos que interferem mais diretamente no currculo (em sentido amplo), abrangendo a produo e a apropriao do conhecimento, e as relaes institucionais e pedaggicas.
Na sequncia, ilustramos aes pblicas que entendemos estarem inscritas
nesse vetor, as duas primeiras da Educao Bsica, a segunda da Educao Superior e as duas ltimas nos dois nveis.

Programas/Aes de valorizao dos profissionais da educao.


Por meio de uma multiplicidade de aes visando ampliar e diversificar
a oferta de formao inicial e continuada para diferentes categorias de
profissionais, o Ministrio da Educao, com forte concurso das instituies pblicas de Educao Superior, promove por exemplo: o Programa de Formao Inicial para Professores em Exerccio na Educao
Infantil (Proinfantil); os cursos da Rede Nacional de Formao Continuada; o Programa Nacional de Alfabetizao na Idade Certa (Pnaic); os
cursos do Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica (Parfor); o Programa Institucional de Bolsa de Iniciao Docncia
(Pibid); o Programa Nacional Escola de Gestores da Educao Bsica Pblica; Programa de Formao para os Funcionrios da Educao Bsica
(Profuncionrio). Os outro eixos dessa poltica so a reestruturao da
carreira do magistrio, a estruturao de quadros de pessoal e carreiras
para os profissionais tcnicos, administrativos e de apoio educacional,
e a melhoria na remunerao docente, na qual sobressai a aprovao do
piso salarial profissional nacional do magistrio da educao bsica
medidas que, em muitas redes de ensino, ainda esto pendentes.

Sinaes. Sistema Nacional de Avaliao da Educao Superior. Compreende auto-avaliao e a avaliao externa, de cursos e dos estudantes,
como referencial para o desenvolvimento institucional e para os processos de regulao e superviso estatal da educao superior, os quais incidem sobre a autorizao, o reconhecimento e a renovao de reconhecimento de cursos ou o credenciamento e recredenciamento de instituies
de educao superior, alm da publicidade dos resultados da avaliao.

210

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Diretrizes Curriculares Nacionais. A formulao ou reformulao


das diretrizes curriculares da Educao Bsica gerais e de diferentes
etapas e modalidades e dos cursos da Educao Superior constitui
eixo importante do planejamento e da regulamentao da educao
nacional, bem como referencial de avaliao externa.

Avaliaes de larga escala. Proliferam no pas nos ltimos anos, com


diversos objetivos, tendo em comum a ideia de que a avaliao produz
conhecimento para o planejamento e a avaliao das instituies e das
polticas pblicas. As avaliaes de maior porte so: Provinha Brasil;
Prova Brasil; Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem); Exame Nacional de Desempenho de Estudantes (Enade),

Com os exemplos de polticas pblicas de educao atualmente em ao,


organizadas em cinco vetores que representam as intenes de maior alcance na
construo da capacidade estatal e da democracia, queremos, sobretudo, ressaltar
os mais impressionantes traos desse setor: a mpar expanso da escolaridade dos
brasileiros, representada pela incluso de milhes de crianas e adolescentes no
sistema escolar, apesar de que ainda estejamos em dvida com a universalizao da
Educao Bsica dos quatro aos dezessete anos de idade e com as geraes que no
tiveram a justa oportunidade na idade prpria; e o persistente constrangimento
das condies de qualidade no trabalho escolar, dados os dficits de formao e valorizao dos docentes, bem como de infraestrutura material e tecnolgica, apesar
dos significativos investimentos que efetivamente tm reduzido as desigualdades
educacionais mais associadas s bases socioeconmicas e territoriais da populao.
Assim, evidencia-se uma dinmica esteada na combinao de distribuio
direta de recursos e de aes qualificadoras da gesto e da atividade pedaggica
com o aumento dos investimentos reais e proporcionais em educao em Educao
Bsica e de forma dispersa/descentralizada. Sob outra perspectiva, cumpre reconhecer a concorrncia de outras polticas de incluso social, como a distribuio
direta de benefcios com aumento real da renda e do crdito, que desmontaram
determinadas configuraes polticas locais antirrepublicanas e tm impulsionado
a economia do Pas. Veja-se, assim, o gasto da Unio em educao, no ano de 2012:
66,5 bilhes, sendo 48% em Educao Bsica, 37% na Educao Superior e o restante comum a ambos. A representatividade da Educao Bsica hoje bem maior
do que h uma dcada, e a sua fora motriz no sistema educacional, e para alm
dele, passa a ser revelada.

AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

211

PARA FINALIZAR: ALGUNS DESAFIOS


Levando-se em conta o marco normativo e as prticas polticas na educao, tm assumido centralidade na agenda setorial debates sobre: a cooperao
intergovernamental;. as relaes entre o setor pblico e o setor privado; e sobre as
relaes entre atores estatais e sociais, a par dos desafios de garantia pelo poder
pblico do acesso, da permanncia e de condies de qualidade do servio educacional, em um contexto de agudas desigualdades sociais e nas finanas pblicas
dos entes federativos.Em relao s (co)responsabilidades federativas, destacam-se as problematizaes e as alternativas a respeito da constituio de um Sistema
Nacional de Educao (SNE), embora exista um sistema federativo da educao
esboado, no qual uma srie de atribuies e de polticas conduz a aes conjuntas
ou complementares entre diferentes nveis de governo. Nesse arranjo, um plano
nacional inscrito em lei algo recente, e os mecanismos formalmente reconhecidos de participao da sociedade civil ainda so incipientes ou frgeis.

212

O requerimento, com a proposta de SNE, de uma nova ou renovada institucionalidade. A implementao de polticas educacionais nessa nova ou na atual
configurao, de todo modo, se depara com os arranjos intergovernamentais que
esto na sua base. Por exemplo, as polticas propostas pelo governo da Unio referentes educao bsica no podem ser consideradas polticas federais, pois so
polticas intergovernamentais, muitas delas em sua formulao e a grande maioria no que concerne implementao. Polticas endereadas gesto de redes ou
escolas, formao inicial e continuada de profissionais da educao, programas
suplementares (alimentao, transporte, material didtico), de acesso educao;
de interveno no currculo escolar, de financiamento, entre outras, so todas polticas intergovernamentais cuja implementao traz embutido o desafio de lidar
com a interdependncia e com a autonomia das esferas de governo em sua ao no
campo da educao, e com a incluso e a articulao de mltiplos atores da implementao, situados em espaos geogrficos e institucionais diversos e mltiplos.
De outra parte, no que toca s relaes entre o setor pblico e o setor privado na oferta educacional e na proviso de certos insumos demandados pelo servio educacional, outros tantos arranjos e desafios esto presentes. No bojo da
responsabilidade pblica de oferecer educao, muitos governos tm recorrido ao
setor privado o que no novidade histrica , mas a diferena de hoje que isso
ocorre mesmo com a regra constitucional-legal de priorizao da oferta pblica.
Nas duas pontas do sistema educacional que mais viceja a oferta educacional privada com financiamento direto ou indireto do poder pblico: na creche, no ensino
tcnico e na educao superior. Na creche, generalizada a oferta em instituies
sem fins lucrativos conveniadas com as prefeituras; no ensino tcnico, marcan-

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

te o peso do sistema S, financiado tambm por recursos pblicos. Na educao


superior, alm do apoio pblico direto via financiamento da ps-graduao e da
pesquisa, ou emprstimos subsidiados a instituies e estudantes, h tambm o
Prouni e abatimentos de dvidas tributrias de instituies mediante oferta de vagas gratuitas tidas como pblicas.
No que diz respeito proviso de insumos, proliferam compras/gastos pblicos em sistemas de ensino ou sistemas de gesto para redes de instituies
livros, kits de materiais pedaggicos, sistemas informatizados, pesquisas, avaliaes de larga escala, pacotes de formao continuada de profissionais etc. Tratamos
aqui de insumos comprados ou apropriados pelo setor pblico do mbito privado
que interferem mais diretamente no trabalho pedaggico e na gesto educacional
e que tm, assim, potencial para interferir na substncia, no mago, do setor a
aquisio de saberes, em sentido amplo, e as condies sob as quais ela se faz.
Esses so mbitos de relaes diretas entre o pblico e o privado na educao que impem desafios ao pblica, pois aqui se expressa, de modo mais
tangvel, o referencial de mercado para a ao pblica e a atuao do Estado, o que
requer que consideremos os seguintes aspectos: regras e prticas de regulao do
setor conveniado ou subsidiado; o equilbrio entre as condies de permanncia e
qualidade nas instituies pblicas e nas instituies privadas as possibilidades de
manuteno da orientao pblica da formao quando uma oferta equivocadamente tida como pblica oferecida em instituies privadas, ou quando contedos da formao esto impregnados de valores particularistas, ou, ainda, quando
transgridem princpios de autonomia administrativa e pedaggica.
Entre as principais decises de governo do setor educacional, cremos que
estejam a formulao de polticas pblicas de maior envergadura na sua extenso territorial (abrangncia e capilaridade), longitudinal (tempo e continuidade)
e programtica (diversidade e universalidade) e de maior intensidade (no valor
simblico e no valor econmico). Ou seja, os desafios que se interpem ao desenvolvimento educacional democrtico esto na ordem da capacidade conceptual e
de articulao poltica, pela viso sistmica da gesto que precisa corresponder
complexidade do tecido social, dos interesses conflitantes de diversos atores e de
suas di(con)fusas linguagens/mensagens de participao. Reconfiguraes!

REFERNCIAS
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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

215

[CAPTULO]

A AGENDA
DA SEGURANA
PBLICA NO BRASIL
E SUAS (NOVAS)
POLTICAS
LETCIA MARIA SCHABBACH
Doutora em Sociologia, professora e pesquisadora do Departamento de Sociologia e do Programa de Ps-graduao em Sociologia da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Participa dos grupos de pesquisa: Violncia e Cidadania, Polticas
Pblicas e Sociedade, INCT Observatrio das Metrpoles Ncleo Porto Alegre.

INTRODUO
Ao longo de nossa histria republicana, os sistemas policiais brasileiros
sempre oscilaram entre a subordinao estrita Unio e a autonomia dos governos
estaduais. exceo dos perodos autoritrios, sempre houve grandes reservas
interferncia da Unio na autonomia poltica das unidades federativas, onde as
polcias e os rgos de segurana pblica atuavam e ainda atuam de forma compartimentada. Aqui, como em outras reas de polticas pblicas, nota-se uma alternncia entre impulsos mais ou menos descentralizadores.
O artigo 144 da Constituio Federal de 1988 definiu competncias exclusivas em segurana pblica aos entes federados, bem como autonomia decisria e
financeira. Enquanto dever do Estado e responsabilidade de todos, essa questo
compete Unio, com as Foras Armadas e as Polcias Federais; aos Estados, com
as Polcias Civil e Militar, de carter judicirio e ostensivo e de preservao da ordem pblica, respectivamente; e aos municpios, os quais tm funo supletiva
atravs das Guardas Municipais.
O setor tem vivenciado, desde meados da dcada de 1990, uma reorganizao das relaes intergovernamentais, em um contexto no qual o governo federal,
ao mesmo tempo em que tomou para si a responsabilidade de enfrentar os fenmenos da criminalidade, violncia e violao de direitos humanos, vem estimulando
a articulao intergovernamental e a descentralizao de programas especficos.
Dentro de uma nova perspectiva em poltica de segurana, o controle do
crime e da violncia no seria mais atribuio exclusiva dos rgos policiais, abrangendo tambm as agncias de polticas sociais e a sociedade civil. Alm de seu carter intersetorial, a nova orientao procuraria ultrapassar o vis repressivo-penal,
priorizando as aes preventivas e a participao social.
Enquanto certos autores denominam tal movimento como segurana cidad (FREIRE, 2009), outros o referem como polticas pblicas de segurana
(ILANUD, 2002). Os seus marcos representativos seriam:
a) a criao da Secretaria de Aes Nacionais de Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SEPLANSEG), em 1995, denominao alterada, em
1997, para Secretaria Nacional de Segurana Pblica (SENASP);
b) o I Plano Nacional de Segurana Pblica (I PNSP), em 2000. At ento,
existia apenas o I Plano Nacional de Direitos Humanos (1996);
c) o Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP), em 2000, destinado a
gerir recursos para apoiar projetos federais, estaduais e municipais na rea
da segurana pblica;
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

217

d) o Sistema Unificado de Segurana Pblica (SUSP), em 2003, que atravs


da integrao de diversas agncias, busca implantar programas relacionados com as seguintes diretrizes: i) reforma das instituies de segurana
pblica; ii) reduo da violncia;
e) o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI),
em 2007, que rene aes de preveno, controle e represso da violncia, e
prev a integrao entre Unio, estados e municpios para implement-las;
f) a 1 Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG), em 2009,
que demarcou o incio do debate envolvendo os profissionais do Sistema de
Justia Criminal e a sociedade civil organizada.

218

Analisando essa trajetria, Luiz Eduardo Soares (2007) identifica, entre a


ltima metade da dcada de 1990 e 2010 intervalo que abrange o perodo entre os governos de Fernando Henrique Cardoso e de Luiz Incio Lula da Silva ,
uma srie histrica compacta da poltica federal de segurana pblica quanto aos
princpios e objetivos, podendo-se falar mais de continuidade do que de descontinuidade. J para Adorno (2008, p. 140), esse perodo difere substancialmente do
anterior, marcado pela omisso do governo federal na rea, ou pela ausncia de
aes coordenadas e recursos especficos, quando as foras policiais procuravam
apenas caar bandidos conhecidos.
De fato, h certo consenso entre os autores acerca da emergncia de uma virada progressista no campo da segurana pblica desde meados da dcada de 1990
no Brasil, denominada de polticas pblicas de segurana (ILANUD, 2002) ou de
segurana cidad (FREIRE, 2009). Dentre as vrias diretrizes desta nova orientao da poltica federal, destacam-se: a articulao entre agncias de controle do
crime e rgos responsveis por polticas setoriais, a nfase nas aes preventivas
da violncia, a forte induo do governo federal dirigida aos municpios, alm do
estmulo participao social.
Jaqueline Muniz e Jos Marcelo Zacchi (2005) examinam criticamente a
poltica de segurana pblica no Brasil, iniciando pelo perodo imediatamente pr
e ps-Constituio de 1988, o qual teria se encaminhado para uma situao de
permanncia das estruturas e prticas institucionais do passado e de inrcia governamental quanto s mudanas necessrias. Tal situao resultou da forte e organizada resistncia corporativa de parte dos estratos superiores das organizaes
policiais e das instituies de justia criminal, e a inexistncia de um paradigma
alternativo, claro e socialmente respaldado para a rea.
Os autores citados (MUNIZ; ZACCHI, 2005) tambm reconhecem a existncia, desde meados da dcada de 1990, de uma nova orientao e a denominam
agenda progressista e democrtica para a segurana pblica. Esta combinaria garantia de direitos, proteo dos excludos e proatividade na identificao dos riscos
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

e na resposta a eles. No obstante, ressaltam que existem poucos atores nos partidos e foras progressistas dedicados agenda da segurana pblica, bem como h
pouca produo e acmulo de conhecimento nesta rea. Outras dificuldades para
o avano no setor seriam as escassas experincias de gesto de governos estaduais
por partidos de esquerda e a ausncia de uma base social slida para a implantao
de programas abrangentes. Em paralelo, vislumbra-se a necessidade de se enfrentar
os problemas relacionados com violncia, crime e violao de direitos com polticas
pblicas eficazes, atravs da utilizao do instrumental prprio da elaborao de
polticas pblicas, do estabelecimento de metas de curto, mdio ou longo prazo e
da avaliao dos resultados alcanados (SOARES, 2001, 2007; CANO, 2002, 2006).
Partindo deste contexto, este trabalho analisa um Programa especifico (o
PRONASCI) e dois movimentos relacionados com a implementao das novas polticas de segurana pblica: a municipalizao da segurana e a intensificao das
relaes intergovernamentais. Para realizar esta anlise, utilizamos dados sobre
estruturas e planos municipais de segurana, obtidos na Pesquisa de Informaes
Bsicas Municipais (IBGE, 2009), e sobre os convnios firmados entre a Unio
(atravs do Ministrio da Justia) e as instncias subnacionais (BRASIL, 2012).
Os resultados foram cotejados com a literatura brasileira sobre relaes intergovernamentais e descentralizao de polticas pblicas.
219

O PROGRAMA NACIONAL DE SEGURANA


PBLICA COM CIDADANIA
O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (PRONASCI) foi
lanado no segundo governo Lula da Silva, atravs da medida provisria n 384, de
20 de agosto de 2007. Ele foi regulamentado aps dois meses, por meio da Lei n
11.530, de 24 de outubro de 20071. Com esse Programa, o governo federal comprometeu-se a investir R$ 6.707 bilhes em uma gama de 94 aes, envolvendo 19
ministrios, atravs de intervenes articuladas entre Unio, estados e municpios.
Os objetivos do Programa aparecem especificados em publicao divulgada
pelo Ministrio da Justia poca do lanamento:
Conceito O Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
(PRONASCI) destina-se preveno, controle e represso da criminalidade,
(1) O PRONASCI foi regulamentado pelos seguintes instrumentos legais: Medida Provisria n 384, de 20/05/2007; Lei n 11.530, de 24/10/2007; Medida Provisria n 416, de
23/01/2008; Lei n 11.707, de 19/06/2008; os Decretos n 6.390, de 8/03/2008; n 6.490,
de 19/06/2008; n 6.609, de 22/10/2008 e n 7.081, de 26/01/2010. Essa documentao,
alm de material informativo, encontra-se no portal do Ministrio da Justia, disponvel
em: <http://portal.mj.gov.br/pronasci/>. Acesso em: 6 mai. 2010.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

atuando em suas razes socioculturais, alm de articular aes de segurana


pblica com polticas sociais por intermdio da integrao entre Unio, estados e municpios. As aes levaro em conta as diretrizes do Sistema nico
de Segurana Pblica (SUSP) (BRASIL, 2007, p. 2).

Os focos prioritrios dos projetos e aes integrantes do PRONASCI so os


seguintes (BRASIL, 2008, artigo 4):

220

etrio: populao juvenil de 15 a 24 anos;

social: jovens e adolescentes egressos do sistema prisional ou em situao de moradores de rua, famlias expostas violncia urbana, vtimas
da criminalidade e mulheres em situao de violncia;

territorial: regies metropolitanas e aglomerados urbanos que apresentem altos ndices de crimes violentos; e

repressivo: enfrentamento do crime organizado.

As aes do PRONASCI dividem-se em dois eixos principais: a) programas


estruturais: modernizao das instituies de segurana pblica e do sistema prisional, valorizao dos profissionais de segurana pblica e enfrentamento corrupo policial e ao crime organizado; e b) programas locais: Territrios de Paz, integrao do jovem e da famlia, segurana e convivncia. As iniciativas especficas
de preveno violncia esto contidas, principalmente, nas rubricas: Ao 8853
Apoio implementao de polticas sociais; e Ao 8857 Apoio implementao de polticas de segurana cidad. Tais rubricas renem os seguintes projetos
de preveno: Territrios de Paz; Projeto de Proteo dos Jovens em Territrio
Vulnervel (Protejo); Mulheres da Paz (inicialmente o Projeto intitulava-se Mes
da Paz); Fortalecimento e apoio s aes de preveno violncia; Instalao e
modernizao de espaos culturais; Cursos preparatrios ao ENEM em territrios
de descoeso social; Instalao e estruturao dos conselhos municipais de segurana pblica; Canal Comunidade; Implantao de ncleos de justia comunitria
e de polcia comunitria; e Formao de redes juvenis, entre outros.
Inicialmente o PRONASCI cobria as capitais das 11 regies metropolitanas
mais violentas: Belm, Belo Horizonte, Braslia (Entorno), Curitiba, Macei, Porto
Alegre, Recife, Rio de Janeiro, Salvador, So Paulo e Curitiba. Posteriormente, foi
ampliado para municpios interioranos. As metas gerais estipuladas no Programa
so: a) beneficiar, direta ou indiretamente, 3,5 milhes de pessoas entre profissionais de segurana pblica, jovens e suas famlias; e b) buscar a reduo da taxa
nacional para 12 homicdios por 100.000 habitantes at o final de 2011. Quanto
primeira meta, no h dados para avali-la; no tocante segunda, constata-se
que ela no foi alcanada, pois a taxa de homicdios no Brasil atingiu, em 2011, 27
homicdios por 100.000 habitantes2.
(2) Fontes: DATASUS (http://tabnet.datasus.gov.br/cgi/tabcgi.exe?sim/cnv/ext10uf.de),
IBGE (http://www.sidra.ibge.gov.br). Vale lembrar que, para alm das metas quantitativas
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

A tabela abaixo expe a distribuio dos gastos realizados no mbito do


PRONASCI no perodo 2008 a 2011, somando-se as aplicaes diretas do governo
federal e as transferncias para os governos subnacionais. Nota-se que a quase
totalidade dos gastos (93%) dos recursos foram destinados a trs tipos de ao:
53% ao Programa Bolsa-Formao; 21% a projetos envolvendo fortalecimento e
modernizao das instituies de justia criminal e construo de prdios, e 19%
para as aes de preveno.
Tabela 1 - Gastos realizados no PRONASCI (aplicao direta e transferncias) no
Brasil, soma dos anos 2008 a 2011

Aes do PRONASCI
1. Concesso de Bolsa-Formao a Policiais
Militares e Civis, Agentes Penitencirios,
Bombeiros e Peritos Criminais, de baixa
renda, pertencentes aos Estados-Membros.
2. Fortalecimento das instituies de segurana pblica, construo e modernizao
de estabelecimentos penais, construo da
Academia de Polcia Civil do DF.
3. Apoio implementao de polticas
de segurana cidad e de polticas sociais
(preveno)
4. Valorizao de profissionais e operadores de segurana pblica (projetos estaduais e municipais)
5. Enfrentamento ao crack e outras drogas
(inicio em 2010)
6. Gesto e comunicao do PRONASCI
7. Campanha do Desarmamento
Total (aplicao direta + transferncias)

% sobre total
Total aplicados
dos gastos do
em R$
PRONASCI
2.161.521.401,16

53%

848.705.194,11

21%
221

765.982.620,34

19%

110.306.362,43

3%

98.889.892,13

2%

66.271.872,05
13.572.757,67
4.051.677.342,22
Fonte: BRASIL (2012). Organizao e compilao dos dados pela autora.

2%
0%
100%

DESCENTRALIZAO E MUNICIPALIZAO
DAS POLTICAS DE SEGURANA
Cientistas polticos que estudam as relaes intergovernamentais no Pas
prvias, a implementao de qualquer poltica pblica provoca alteraes no meio social
objeto de interveno e pode trazer resultados inesperados.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

so unnimes em afirmar a dificuldade em se atingir a cooperao entre as diversas


instncias governativas, no sentido de um federalismo cooperativo (MELO, 1996;
ARRETCHE, 2005). Dentre as possveis razes para esse entrave, destacam-se:
as desigualdades dos governos subnacionais para implementarem polticas pblicas, devido s suas distintas capacidades institucionais (financeiras, tcnicas e
de gesto), bem como inexistncia de mecanismos institucionais ou normativos
de coordenao e que estimulem a cooperao intergovernamental, tanto vertical
quanto horizontalmente. Essa situao torna o sistema bastante competitivo.
Em especfico na rea da segurana pblica, como referem Costa e Grossi
(2007), a cooperao intergovernamental sempre foi obstada pela reserva quanto
interferncia da Unio na autonomia poltica das unidades federativas. Segundo
os autores, essa cooperao depende como condio necessria, mas no suficiente da existncia de leis, normas e prticas polticas. Assim, caberia aos governos
federais a criao de mecanismos promotores de cooperao, como, por exemplo,
o Fundo Nacional de Segurana Pblica, criado em 2000 (COSTA; GROSSI, 2007).

222

De fato, nessa rea de polticas pblicas, a atuao dos governos estaduais


e de suas polcias foi historicamente reativa e repressiva,inclusive atravs da violncia policial, de acordo com vrios estudos sobre a polcia brasileira (ADORNO,
2002; BRETAS, 1997; CANO, 1997; PINHEIRO, 1997). Gesto aps gesto, e independentemente da composio das coalizes partidrias, tais governos tm investido e buscado recursos federais para o reaparelhamento das polcias para a
atividade de represso ao crime armas, viaturas, coletes a prova de balas e outros
dispositivos , e, mais recentemente, para a qualificao profissional dos policiais.
As aes preventivas, quando existentes, foram sempre assistemticas e isoladas,
por exemplo, as experincias de policiamento comunitrio da Polcia Militar do
Rio Grande do Sul.
Paralelamente reduo da cobertura representada pelos servios estaduais
de segurana (menor efetivo, menos investimentos, etc.), desde meados da dcada
de 1990 percebe-se uma progressiva responsabilizao dos municpios nessa rea.
Isso demonstra que, assim como em outros setores de polticas, os governos locais
passaram a ser atores privilegiados na implementao de programas envolvendo a
segurana pblica, inclusive daqueles formulados em nveis superiores de governo
e descentralizados.
Nesse processo, as prefeituras assumem responsabilidades crescentes, embora cerceadas pelas delimitaes previstas na Constituio Federal quanto titularidade federal e estadual da segurana e s restries atinentes atuao das
Guardas Municipais proteo dos bens, servios e instalaes municipais. Quanto
a estas ltimas, em vrias cidades elas foram criadas recentemente, e, em outras, a
corporao pr-existente assume funes suplementares s das polcias estaduais.
A nfase no protagonismo municipal relaciona-se a uma forte induo dis[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

seminada por organismos de cooperao internacional. Por exemplo, em 2003 o


Banco Mundial lanou o manual Preveno Comunitria do crime e da violncia
em reas urbanas da Amrica Latina: um guia de recursos para municpios, adaptado do anterior Making South Africa Safe a Manual for Community Based Crime Prevention, desenvolvido pelo governo sul-africano em 2000 (WORLD BANK, 2003)3.
Tambm contriburam para esse municipalismo uma pliade de experincias inovadoras implantadas desde meados da dcada de 1990 em cidades como Bogot, Medelln, Cali, Nova Iguau, Diadema, Belo Horizonte (Programa Fica Vivo)
e Porto Alegre4. Ademais, os municpios receberam grande destaque na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica realizada em 2009, tendo sido amplamente citados nas diretrizes da CONSEG (CONFERNCIA NACIONAL..., 2009). No mbito
do PRONASCI, os municpios so os principais implementadores das aes preventivas da violncia e dos projetos comunitrios, tais como o Mulheres da Paz e o
Protejo, nos quais os recursos federais so transferidos por meio de convnios.
Tal processo de municipalizao da segurana pblica pode ser ilustrado
pelos resultados da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC/IBGE),
de 2009, no quesito segurana pblica. Dos 5.565 municpios brasileiros, 22% possuem rgo especfico de segurana pblica, 16% Guarda Municipal e 10% Conselho Municipal de Segurana. Do total de conselhos, 57% foram criados entre 2003
e 2009. Entre os municpios maiores, de 100.000 ou mais habitantes, os rgos
especficos de segurana pblica e as guardas municipais so mais presentes, atingindo, respectivamente, 74% e 68%.
A crescente participao dos municpios pode tambm ser constatada
dentre os convnios5 firmados entre a Unio e entes federados no perodo 1996
e 2010. Em nossa pesquisa, foram contemplados somente os convnios de compe(3) Conforme o documento original: NEL, Philip; LIEBERMANN, Susan. Making South
Africa Safe a Manual for Community Based Crime Prevention. Pretoria/South Africa:
National Crime Prevention Centre, Dept. of Safety and Security, 2000.
(4) Em Porto Alegre, foi desenvolvido o Projeto Piloto Segurana Cidad no Bairro Restinga, coordenado por Luiz Eduardo Soares. Sua implantao iniciou no final de 2001 e foi
interrompida em 2002.
(5) Os convnios inserem-se na categoria transferncias voluntrias no condicionadas
as quais tambm abrangem acordos, ajustes ou outros instrumentos similares do governo
federal para os outros entes federados (estados, municpios, Distrito Federal), a ttulo de
cooperao, auxlio ou assistncia financeira, desvinculados de determinao constitucional
ou legal. As transferncias voluntrias e os convnios so monitorados pelo Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI), e podem ser consultados no
portal da transparncia do governo federal, disponvel em: <http://www.portaldatransparencia.gov.br>. Tais instrumentos, conforme Abrcio e Franzese (2011), representam uma
das formas recentes de cooperao intergovernamental para a implementao de polticas
pblicas, ao lado das coordenaes regionais e dos consrcios horizontais e internveis. Os
repasses so liberados aps o envio e a aprovao dos projetos, nos quais se exige a adequao do objeto e plano de trabalho execuo financeira (IPEA, 2011).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

223

tncia do Ministrio da Justia6.


No Rio Grande do Sul, de um total de 310 convnios que totalizaram R$
357.055.098,29 em recursos transferidos, 119 deles foram propostos por Prefeituras Municipais (38%), a maioria a partir de 2008 sob a vigncia do PRONASCI ,
como se verifica no Grfico 1. Em contrapartida, nesse ltimo perodo diminuram
os projetos de autoria do governo estadual. Recentemente, tambm se percebe uma
maior participao das organizaes governamentais na proposio das aes.
Grfico 1 Distribuio da quantidade dos convnios do Ministrio da Justia por
proponente, Rio Grande do Sul, 1996 a 2010.

224

Nota: As datas dos convnios foram agrupadas em quatro intervalos temporais: a) Antes
de 2000 antes do primeiro Plano Nacional de Segurana Pblica (I PNSP) e da criao do
Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP); b) de 2000 a 2002 no segundo governo de
Fernando Henrique Cardoso, na vigncia do I PNSP e do FNSP; c) de 2003 a 2007 compreendendo os dois governos de Lus Incio Lula da Silva, mas anteriormente ao Programa
Nacional de Segurana Pblica (PRONASCI); d) de 2008 a 2010 no segundo governo de
Lus Incio Lula da Silva, sob a vigncia do PRONASCI.
Fonte: BRASIL. Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Disponvel em: http://www.portaldatransparencia.gov.br/. Acesso em: 31 ago.
2011. Organizao e compilao dos dados pela autora.
(6) Embora concentrados no Ministrio da Justia, os recursos federais destinados segurana pblica em programas crescentemente intersetoriais abrangem outras pastas, como o
Ministrio do Esporte, que financia o Programa Esporte e Lazer na Cidade (PELC).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Analisando-se os mesmos 310 convnios conforme o tipo de ao proposta,


como se v no Grfico 2, destacaram-se, em primeiro lugar, os projetos de construo e aparelhamento das instituies estaduais de segurana pblica estrutura
fsica e equipamentos, que se mostraram expressivos em todos os quatro perodos
, seguidos dos projetos de preveno, trabalho comunitrio ou controle social7,
que s apareceram a partir de 2003 e foram os mais frequentes no ltimo intervalo, entre 2008 e 2010.

Grfico 2 - Quantidade de convnios do Ministrio da Justia distribudos por perodo e tipo de ao, Rio Grande do Sul, 1996 a 2010.

225

Fonte: BRASIL. Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Disponvel em: http://www.portaldatransparencia.gov.br. Acesso em: 31 ago.
2011. Organizao e compilao dos dados pela autora.

Especificamente quanto aos convnios envolvendo aes preventivas, como


se verifica na Tabela 2, eles s aparecem a partir de 2003, totalizando 74 proposies em toda a srie histrica analisada e beneficiando 25 municpios8. Do total
de convnios, 63 (85%) foram firmados em anos recentes, entre 2008 e 2010. As
(7) Os convnios pesquisados abrangiam os seguintes projetos: Bombeiro mirim e policial
mirim; Central de atendimento Viva Voz - Informaes e Orientaes Sobre Drogas; Educao para a cidadania; Implantao de Conselho Comunitrio; Projeto Comunidade Segura
ou Vizinhana Segura da Guarda Municipal; Atividades com jovens (Preveno violncia,
Jogos Gachos de Vero, Guarda Jovem Cidado, Escolegal esclarecimento de crimes, Os
Invisveis, Oficinas culturais para infratores); Rede de Apoio/Assistncia a grupos vulnerveis; Preservao Ambiental; Polcia Comunitria (aquisio de unidade mvel/itinerante);
PRONASCI (Mulheres da Paz, Protejo, Ncleo de Justia Comunitria, Gerao Consciente).
(8) A lista com os 25 municpios contemplados aparece em apndice.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

prefeituras mais encaminharam e tiveram aprovados convnios desse tipo, em um


total de 51, representando 69% do total de projetos de preveno. Os convnios
envolvendo preveno do PRONASCI totalizaram 35 no estado, e foram realizados
entre 2008 e 2010. Eles compreendem os seguintes projetos: Mulheres da Paz,
Protejo, Ncleo de Justia Comunitria e Gerao Consciente.

Tabela 2 Convnios do Ministrio da Justia envolvendo aes preventivas, distribudos por tipo de proponente, perodo, quantidade de convnios e valor mdio por
projeto, Rio Grande do Sul, 2003 a 2010

Convenentes

226

2003 a 2008 a
2007
2010

N de convnios
relacionados c/
preveno

Valor mdio
por projeto R$

Prefeitura

44

51 (69%)

604.136,30

Organizao no
governamental

11

13 (18%)

1.077.094,68

Governo do RS

6 (8%)

1.988.147,33

Poder Judicirio /
Defensoria Pblica

2 (3%)

250.000,00

OAB RS

1 (1%)

600.708,85

Sindicato dos
Trabalhadores da
Agricultura Familiar

1 (1%)

106.158,00

Total

11

63

74

783.093,69

Nota: antes de 2003 no foram encontrados convnios deste tipo.


Os municpios que receberam recursos para projetos preventivos aparecem na tabela abaixo.
Fonte: BRASIL. Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (SIAFI). Disponvel em: http://www.portaldatransparencia.gov.br. Acesso em: 31 ago.
2011. Organizao e compilao dos dados pela autora.

CONCLUSO
O trabalho analisou o processo de consolidao do novo paradigma de
segurana pblica no Brasil, consubstanciado nos conceitos de segurana cidad ou polticas pblicas de segurana e referenciado pelos gestores da rea pelo
binmio represso qualificada e preveno. Nele se destacam a intensificao
das relaes governamentais, especialmente entre Unio e municpios, e um movimento de municipalizao da segurana pblica.
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Tomando-se por base dados sobre os componentes dos sistemas municipais


de segurana pblica (rgo especfico, guardas municipais e conselho municipal),
e sobre as transferncias no condicionadas (convnios) efetuadas pelo Ministrio
da Justia no perodo 1996 a 2010, foi constatada a crescente responsabilizao
dos municpios nessa rea de polticas, no tocante a estruturas criadas e encaminhamento de projetos. Alm disso, constatou-se uma maior nfase em aes preventivas, trabalho comunitrio e controle social, que cresceram 473% entre 2008
e 2010, e cujos proponentes so majoritariamente prefeituras municipais, embora
com participao crescente de ONGs locais e do Poder Judicirio. De outro lado,
a induo efetivada pelo governo federal aos governos subnacionais refletiu-se na
diminuio, no perodo 2008 a 2010 sob a vigncia do PRONASCI, da quantidade
de convnios e recursos destinados ao governo estadual, com projetos historicamente voltados construo e aparelhamento das instituies e capacitao de
servidores, embora o custo mdio dos projetos estaduais tenha permanecido superior ao dos outros proponentes.
Para Celina Souza (2005), os estados brasileiros sofreram reduo relativa
de suas despesas, inclusive devido federalizao das suas dvidas com a Unio no
final dos anos 1990. A autora tambm argumenta que as relaes diretas entre o
governo federal e os municpios limitaram a capacidade de iniciativa dos governos
estaduais, especialmente no que se refere a novos investimentos em infraestrutura
ou em polticas sociais. Assim, provavelmente a recente configurao das relaes
intergovernamentais e o advento de novas regras, programas e atores expliquem a
retrao da participao dos governos estaduais na transferncia de recursos federais voltados segurana pblica.
Analisando-se esse processo, possvel constatar a ocorrncia de uma
efetiva descentralizao da poltica de segurana pblica, atravs do repasse de
responsabilidades e de recursos aos municpios? A extrema desigualdade entre os
municpios brasileiros quanto ao seu tamanho populacional, receita, nvel de desenvolvimento econmico e social, desigualdade social, pertencimento ou no
regio metropolitana, dentre outros aspectos , reflete-se na sua capacidade de
propor e implementar polticas pblicas9.
Ao estudarem os acordos realizados na forma de convnios entre o governo
federal e os entes federados, Abrcio e Franzese (2011) verificaram que os termos
so invariavelmente definidos pela esfera superior de governo, assemelhando-se
mais a uma adeso por uma das partes, do que a uma negociao com liberdade
de deciso. Nessa mesma linha, Celina Souza (2001) afirma que, embora os dados
quantitativos comprovem a ocorrncia de descentralizao financeira, a grande
(9) A esse respeito, Abrcio (2011) considera uma utopia idlica a ideia de que o municpio
seria mais eficaz e democrtico apenas por estar mais prximo da populao, e mais acessvel s demandas.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

227

maioria dos municpios ainda precisa sobreviver custa das transferncias estaduais ou federais, e poucos deles aumentaram a sua autonomia poltica e financeira nesse processo. A depender do caso, talvez fosse mais apropriado falarmos de
consolidao10 ou desconcentrao do que de realocao de capacidades fiscais e
de poder de deciso sobre polticas para os governos e autoridades subnacionais
(SOUZA, 2005).

REFERNCIAS
ABRCIO, Fernando. Pacto Federativo: fator auxiliador para a implementao das
polticas pblicas no municpio. Palestra proferida no X Encontro Nacional de Estudantes de Administrao Pblica, em Serra-Negra-SP, 18 de agosto de 2011.
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228

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L11530.htm>. Acesso em: 11 ago. 2014.
(10) Transferncia administrativa para outras esferas de governo das responsabilidades pela
implementao e gesto de polticas e programas definidos em nvel federal, a qual perfeitamente compatvel com elevada concentrao de decises no nvel federal (SOUZA, 2005).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

______. Lei n 11.707 de 19 de junho de 2008. Altera a Lei no 11.530, de 24 de outubro de 2007, que institui o Programa Nacional de Segurana Pblica com Cidadania
- Pronasci. Dirio Oficial [da] Repblica Federativa do Brasil, Poder Executivo,
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AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

229

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(25).pdf>. Acesso em: 30 maio 2011.

[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

APNDICE 1
MUNICPIOS DO RS QUE RECEBERAM RECURSOS DO MINISTRIO DA JUSTIA
PROVENIENTES DE CONVNIOS ENVOLVENDO PREVENO, TRABALHO
COMUNITRIO OU CONTROLE SOCIAL NO PERODO DE 1996 A 2010
Quadro 1 Distribuio dos convnios envolvendo preveno, trabalho comunitrio e
controle social por municpios do Rio Grande do Sul, 1996 a 2010.

Municpios
Porto Alegre
Canoas
Alvorada
Cachoeirinha
Esteio
So Leopoldo
Novo Hamburgo
Passo Fundo
Bage
Erechim
Guaba
Sapucaia Do Sul
Balnerio Pinhal
Candiota
Gravata
Ip
Jaguari
Nova Alvorada
Pelotas
Rio Grande
Santo Antnio da Patrulha
So Miguel Das Misses
So Sep
Vacaria
Viamo
Total de convnios no
perodo 1996 a 2010

Quantidade de Convnios de preveno/


trabalho comunitrio/controle social
23
8
4
4
4
4
3
3
2
2
2
2
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
74

Fonte: BRASIL. Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal


(SIAFI). Disponvel em: <http://www.portaldatransparencia.gov.br>. Acesso em: 31 ago.
2011. Organizao e compilao dos dados pela autora.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

231

[CAPTULO]

POLTICA NO
CONTRIBUTIVA E
DIREITOS SOCIAIS:

O CASO DA ASSISTNCIA SOCIAL1


TIAGO MARTINELLI
Assistente Social, Mestre e Doutor em Servio Social, Professor
no Curso de Servio Social da Universidade Federal do Rio Grande
do Sul (UFRGS).

(1) O presente trabalho foi realizado com o apoio do Conselho


Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico CNPq
Brasil, chamada MCTI/CNPq/MEC/CAPES (07/2011).

10

Todo mundo tem direito vida.


Todo mundo tem direito igual.
(Arnaldo Antunes)2

INTRODUO
Este captulo tem como objetivo aprofundar as discusses sobre a garantia
de direitos sociais atravs da poltica pblica no contributiva de Assistncia Social,
a fim de identificar as contradies e tendncias predominantes sobre as diferentes
concepes de, ou para, uma gesto da poltica. Com o advento do Estado democrtico no Brasil, ficaram assegurados os direitos sociais, que, viabilizados pelas polticas
pblicas sociais, so materializados nos diferentes servios, benefcios, programas
e projetos. A poltica de Assistncia Social, compondo a Seguridade Social brasileira, vem demonstrando avanos nos processos de gesto e ampliao no campo da
proteo social. Nessa perspectiva, a poltica pblica de Assistncia Social contribui
para a reduo das desigualdades e a melhora de indicadores sociais em decorrncia
da prioridade de investimentos em polticas de proteo social, principalmente a
partir do que prope a Poltica Nacional de Assistncia Social firmada em 2004.
Passadas duas dcadas, a Lei Orgnica de Assistncia Social (LOAS) destaca-se
por fomentar a necessria mudana de concepo de um modelo assistencialista, propondo-se a estruturao de um modelo socioassistencial. O marco desse processo est
na consolidao do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), que reafirma a gesto
e a oferta de servios socioassistenciais em todo o territrio nacional, tendo como
diretrizes: a primazia estatal, a descentralizao poltica e administrativa, e a participao e o controle social. Marca-se a defesa da poltica de Assistncia Social enquanto
mais uma poltica, e no a nica, possvel de ser empregada na perspectiva de garantia
e ampliao de direitos sociais, compondo o sistema de proteo social brasileiro.
Entretanto, faz-se necessrio contribuir, constantemente, com crticas que
reforcem a consistncia e a ampliao do sistema de proteo social pblico no
contributivo, pautado na gratuidade e na universalidade. Sendo assim, o Sistema
nico de Assistncia Social, enquanto um sistema de gesto, no perde de vista
que a Assistncia Social uma poltica da Seguridade Social no contributiva de
direito do cidado e dever do Estado.
Garantir a universalidade e a gratuidade nas polticas pblicas estabelecer,
diante de um projeto hegemnico, resistncias a partir da legislao social constituda pela luta dos trabalhadores num contexto de mercado capitalista. A condio
no contributiva prevista na Assistncia Social implica um esforo de ampliar a
(2) Fragmento da letra da msica Rua da Passagem, composio de Arnaldo Antunes e Lenine (BMG, SM Publishing Edies Musicais Ltda., Na presso, Lenine, BMG, 1999).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

233

Seguridade Social queles que possuem protees trabalhistas, bem como queles
que no esto cobertos pelo seguro social.
Os avanos de um modelo socioassistencial pautados para a gesto do Sistema nico de Assistncia Social merecem destaque nesse processo que amplia,
regulamenta e materializa a Assistncia Social enquanto garantidora de direitos.
Por outro lado, o monitoramento e a avaliao do Sistema devem ser constantes,
sob o risco de reproduo do modelo assistencialista.
O grande desafio aos gestores e demais trabalhadores do Sistema nico de
Assistncia Social est em ampliar a poltica da poltica atravs dos projetos e dos
programas que so potenciais formulao de propostas que reforcem os objetivos da Assistncia Social, visando ao aprimoramento e ampliao da oferta dos
servios e dos benefcios. Com isso, buscam-se o fortalecimento da democracia, a
reduo das desigualdades sociais e o aumento dos investimentos sociais, o que
repercutir na garantia de um sistema de proteo social integral, pautado na ampliao da Seguridade Social.

234

Na primeira parte do trabalho, so realizados a sistematizao e a apresentao das diferentes perspectivas, o debate e a compreenso das caractersticas
dos modelos assistencialista, gerencial ou socioassistencial que marcam as aes
da poltica pblica de Assistncia Social. Na segunda parte do texto, refora-se a
necessidade de defesa de aspectos socioassistenciais, com nfase na no contributividade, para a garantia e a ampliao de direitos sociais. Finalizamos o captulo trazendo consideraes que permitam encaminhamentos e a ampliao desse
debate, desde uma perspectiva crtica das reais condies e da materialidade da
Assistncia Social enquanto poltica social pblica.

DIFERENTES CONCEPES DE, OU PARA,


UMA GESTO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL:
ASSISTENCIALISTA, GERENCIAL OU SOCIOASSISTENCIAL
A trajetria histrica da Assistncia Social no Brasil3 passou por diferentes
concepes referentes sua forma de gesto4. No que se refere a uma proposta
(3) As produes que reconstituem a trajetria histrica e como eram realizadas as aes
assistenciais antes da Constituio de 1988 constituem acervo necessrio para que a Assistncia Social no retroceda, mas sim progrida para uma perspectiva ampliada de Seguridade
Social. Sobre o processo histrico, acessar: Sposati, Falco e Teixeira (2008), Mota (2010),
Sposati (2004) e Mestriner (2008).
(4) Ao referir-nos a gesto, estamos buscando apresentar a defesa de uma anlise das polticas sociais implicadas em [...] aes pblicas como resposta a necessidades sociais que
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

democratizante e de garantia de direitos sociais5, h duas dcadas desde a regulamentao da Lei Orgnica de Assistncia Social tm-se a passagem de uma
proposta assistencialista para uma socioassistencial e, nessa realidade em movimento6, as contradies implicadas nas polticas sociais pblicas inseridas na
sociedade capitalista de consumo.
Desde o documento de referncia das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2003, a Poltica Nacional de
Assistncia Social (PNAS) sistematiza parte das construes coletivas que criaram
perspectivas para a implantao do Sistema nico de Assistncia Social, sob a forma de sistema pblico no contributivo, descentralizado e participativo.
No entanto, o Quadro 1 ilustrativo de categorias caractersticas das diferentes concepes que permeiam a poltica de Assistncia Social. Essas categorias
expostas no quadro no so comparativas, mas sim constituintes e caractersticas
das diferentes concepes. No so complementares, pois expressam concepes
opostas. No entanto, so, contraditoriamente, constituintes da realidade, na medida em que se materializam nos diferentes mbitos da poltica de Assistncia Social.
Quadro 1 - Diferentes concepes sobre a gesto da poltica de Assistncia Social no
Brasil7 (continua)

ASSISTENCIALISTA

GERENCIAL

SOCIOASSISTENCIAL

Caridade

Cidado consumidor

Trabalho profissional

Esmola

Avaliao

Direitos trabalhistas

Solidariedade

Foco nos resultados

Direitos sociais

Favor

Gesto empresarial

Poltica pblica

No profissionalizao

Carter privado

Acesso universal

tm origem na sociedade e so incorporadas e processadas pelo Estado em suas diferentes


esferas de poder (federal, estadual e municipal) (RAICHELIS, 2006, p. 1).
(5) O direito social um produto histrico, construdo pelas lutas da classe trabalhadora,
no conjunto das relaes de institucionalidade da sociedade de mercado, para incorporar o
atendimento de suas necessidades sociais vida cotidiana (COUTO, 2004, p. 183).
(6) Em aluso ao livro Sistema nico de Assistncia Social no Brasil: uma realidade em
movimento (COUTO et al., 2010).
(7) Parte desse quadro foi utilizada em oficinas de aprendizagem na Capacitao Para Controle Social nos Municpios: SUAS e Bolsa Famlia, realizada, em 2010, pelo Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (BRASIL, 2010). Foi ampliado, em suas categorias, no que caracteriza cada concepo; o exerccio comparativo era de um modelo socioassistencial com um modelo assistencialista e tinha como objetivo verificar o quanto a cultura
poltica de um modelo assistencialista est implicada no novo modelo socioassistencial. A
concepo gerencial apresenta-se como processos que os modelos de gesto vm adotando
para as polticas pblicas.
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

235

Quadro 1 - Diferentes concepes sobre a gesto da poltica de Assistncia Social no


Brasil (concluso)

ASSISTENCIALISTA

GERENCIAL

SOCIOASSISTENCIAL

Filantropia

Tcnica

Gratuidade

Culpabilizao
dos indivduos

Ferramentas

Proteo social

Socializao moralizante

Corporativismo

Primazia do Estado

Voluntariado

Reduo do Estado

Sujeito de direitos

Patrimonialismo

Liberdade de mercado

Cidados

Clientelismo

Eficincia

Prticas coletivas

Eficcia

Anlise das causas


estruturais

Paternalismo

236

Tutela

Efetividade

Democracia

Subalternidade

Foco tributrio

Participao

Necessitado

Participao consultiva

Controle social

Carente

Agncias reguladoras

Cidadania

Benesse

Privatizao

Descentralizao

Atendimento individual

Contratos de gesto

Multiprofissionalismo

Privilgio

Parcerias

Transdisciplinaridade

Ao fragmentada

Governana

Integralidade

Centralizao

Empreendedorismo

Territorialidade

Imediatismo

Desempenho

Ateno socioassitencial

Falta de crtica da realidade

Proatividade

Emancipao

Promoo da humilhao

Avaliao de desempenho

Conscincia crtica

Sentimento de inferioridade Resultados organizacionais

Participao poltica ativa

Alienao

Produtividade

Reivindicatividade

Dependncia

Naturalizao
da desigualdade

Rede socioassistencial

Vantagem

Flexibilizao dos direitos

Primazia do Estado

O debate sobre os modelos e propostas pautados por diferentes projetos


societrios8 no especfico, mas atravessa a poltica de Assistncia Social. Desta(8) Trata-se daqueles projetos que apresentam uma imagem de sociedade a ser construda,
que reclamam determinados valores para justific-la e que privilegiam certos meios (materiais e culturais) para concretiz-la. Os projetos societrios so projetos coletivos; mas seu
trao peculiar reside no fato de se constiturem como projetos macroscpicos, como propostas para o conjunto da sociedade. Somente eles apresentam esta caracterstica os outros
projetos coletivos (por exemplo, os projetos profissionais [...]) no possuem este nvel de
amplitude e inclusividade (NETTO, 2006, p. 2).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

ca-se para esse ponto em discusso que os referidos modelos no so especficos


da poltica de Assistncia Social, portanto, nesse caso, no se pode afirmar que a
assistencializao9 preponderante especificamente na Assistncia Social10, mas
sim que as polticas sociais pblicas vm passando por um processo de precarizao, logo de reduo de direitos. Contudo, nesse campo de disputas que se destacam os avanos e desafios que o Sistema nico de Assistncia Social trouxe para
a poltica.
Uma das contradies da poltica de Assistncia Social est na peculiaridade
de seu princpio de gratuidade frente lgica do mercado capitalista. justamente
sobre essa perspectiva que se estabelece a disputa entre universalizao, ampliao e integralidade, de um lado, e fragmentao, focalizao, assistencialismo e
assistencializao, de outro. Assim estabelecida a disputa, o risco que se tem com
a focalizao ou a fragmentao das polticas sociais pblicas est, justamente, em
acabar com o processo de construo universal de acesso e garantia de direitos,
transferindo a responsabilidade do Estado para a iniciativa privada.
Esse processo no por uma categoria profissional ou por uma nica poltica
social (em discusso, a Assistncia Social). Est justamente entre a consolidao
das polticas sociais pblicas e as propostas de polticas econmicas neoliberais,
que representam ameaas para a consolidao da Seguridade Social.
Logo, os princpios de focalizao e condicionalidades esto centrados no
carter fiscalizador e punitivo das polticas sociais, sob uma concepo gerencial11.
(9) Em abril de 2009, ocorreu o Seminrio Nacional de Assistncia Social O Trabalho do
Assistente Social no SUAS, na Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ), no qual
um dos debates foi Assistncia Social em Debate: direito ou assistencializao?, com Aldaza
Sposati, da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUCSP), Berenice Rojas Couto,
da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul (PUCRS), e Ana Elizabete Mota, da
Universidade Federal de Pernambuco (UFPE). O debate da assistencializao tambm pode
ser visto em Behring (2008) e Mota (2008).
(10) [...] cabe esclarecer que falar da assistencializao como processo mais profundo associado ao desemprego estrutural, crescimento da desigualdade em tempos neoliberais
e reorientao da poltica social, no significa desqualificar a importncia da Assistncia
Social como poltica pblica consistente, parte da seguridade social que estamos tentando construir no Brasil, na contramo dessas tendncias, desde a definio constitucional
(BEHRING, 2008, p. 155).
(11) O objetivo da Reforma da Gesto Pblica de 1995 contribuir para a formao no
Brasil de um aparelho de Estado forte e eficiente. Ela compreende trs dimenses: a) uma
dimenso institucional-legal, voltada descentralizao da estrutura organizacional do
aparelho do Estado atravs da criao de novos formatos organizacionais, como as agncias
executivas, regulatrias, e as organizaes sociais; b) uma dimenso gesto, definida pela
maior autonomia e a introduo de trs novas formas de responsabilizao dos gestores
a administrao por resultados, a competio administrada por excelncia, e o controle
social em substituio parcial dos regulamentos rgidos, da superviso e da auditoria,
que caracterizam a administrao burocrtica; e c) uma dimenso cultural, de mudana de
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

237

O controle dessas situaes tambm pode traduzir-se no cotidiano dos trabalhadores sociais atrelados s atividades mais rotineiras, como o preenchimento de
cadastros e fichas, formulrios e levantamentos socioeconmicos, onde o usurio,
por exemplo, fica aqum dos processos participativos. Nesse sentido, retrata-se a
despolitizao da pobreza, onde
[...] o debate sai da agenda poltica e passa para a esfera das agncias internacionais, seguido da constituio de um programa de polticas federalizadas. Cada vez menos, a universalizao invocada a dizer algo com
relao pobreza. Cada vez mais, trata-se de polticas focalizadas. J h
algum tempo, a pobreza passou a ser uma questo tcnica, que gira apenas
em torno de qual a melhor opo, porque possui maior eficcia. Fala-se, inclusive, muito nisso: preciso ser eficiente e eficaz (THEODORO,
2007, p. 138).

Para isso, necessria a retomada de princpios com foco na integralidade


da pessoa humana, quebrando a lgica atual do modo de produo capitalista de
explorao da fora de trabalho voltada ao crescimento econmico, funcional e degradante. Portanto, faz-se necessrio recobrar a concepo socioassistencial para a
Assistncia Social, enquanto mais uma, e no a nica, poltica da Seguridade Social
que se configura na proteo social, no sentido de que as
238

[...] polticas de proteo garantem a cobertura de vulnerabilidades reduo de riscos sociais e defendem um padro bsico de vida. preciso
entender que proteo social no assistencialismo ou assistencializao,
no sentido pejorativo de tutela. , em contraponto a uma concepo liberal, adotar o princpio de que a sociedade tem que investir coletivamente
na qualidade dos seus cidados ou no padro de socializao da vida em
comum, e que o risco social e no individual (SPOSATI, 1997, p. 29).

Quando se trata de a gesto estatal reforar a perspectiva econmica das


polticas sociais, a preocupao ainda maior, pois rompe com todo e qualquer
princpio pblico. No entanto, necessrio que no haja critrios de excluso para
o acesso universal aos servios no contributivos e para quem deles necessitar
dentro da poltica de Assistncia Social.
A lgica gerencialista das polticas sociais refora a ateno individual aos
sujeitos, transferindo as responsabilidades e os compromissos de criar condies de superao da situao de misria, pobreza e desigualdade. nessa lgica
que so verificadas as contradies e a fragmentao das polticas centradas nos
indivduos, com corte de renda, teste de meios, condicionalidades, seletividade,
abandono da perspectiva coletiva e redistributiva do Estado, transferindo sermentalidade, visando passar da desconfiana generalizada que caracteriza a administrao
burocrtica para uma confiana maior, ainda que limitada, prpria da administrao gerencial (BRESSER-PEREIRA, [2011]).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

vios para entidades privadas sem fins lucrativos e substituindo os servios por
bolsas.
Um ilustrativo disso pode ser visto no manual Empoderando a las Personas
Pobres Mediante Litigios en Materia de Derechos Humanos (PRADA, 2012), disponibilizado pela Organizao das Naes Unidas Para a Educao, a Cincia e a
Cultura (UNESCO), cujo conceito de empoderamento considera que os pobres
tm condies de desenvolver, por si s, outras dimenses de pobreza associadas
a capacidades de participao, negociao, e influncia sobre as instituies que
devem dar conta de atender as suas necessidades12. Alm disso, o manual refere-se
a solues holsticas de enfrentamento pobreza13.
Essa discusso de como os indivduos e suas individualidades devem ser
potencializados permeia termos associados autonomia que so expostos e pouco definidos poltica e conceitualmente tais como resilincia, empoderamento,
sustentabilidade, protagonismo, capacidade, projeto pessoal desde a conformao da Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) at a ltima Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social (NOB-SUAS) (2012).Com
isso, tem-se um retorno concepo assistencialista, em virtude da qual h um
direcionamento individualizante na execuo da poltica de Assistncia Social, que
possibilita a volta da lgica do favor, da no profissionalizao, da culpabilizao
dos indivduos, da tutela, da benesse, do privilgio, da socializao moralizante da
conduta pessoal14.
Nesse sentido, a condio de desigualdade dos usurios da Assistncia Social (vulnerabilidade ou risco) pode ser controlada atravs da gesto previsvel dos

(12) [...] as pessoas pobres desenvolvem outra dimenso da pobreza, pois empoderamento
a expanso dos bens e capacidades das pessoas pobres para participar em, negociar com,
influenciar sobre, controlar e tornar responsveis as instituies que afetam suas vidas.
Neste sentido, a participao das pessoas pobres so exemplos de como resolver casos de
privao dos bens mnimos, o que de fato pode levar a violao dos direitos humanos (PRADA, 2012, p. 17, traduo nossa).
(13) A luta contra a pobreza requer solues holsticas, e os direitos ESC [Comit de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, da ONU] tm o potencial para empoderar as pessoas e
comunidades que vivem na pobreza (PRADA, 2012, p. 16, traduo nossa).
(14) Chamada de tcnica, centrada nas aes das entidades privadas sem fins lucrativos,
a [...] estratgia de socializao moralizante da conduta pessoal, [que utiliza] a persuaso
por meio de estratgias educacionais e priorizando a preparao dos pobres para o trabalho,
a partir de uma perspectiva de criminalizao da pobreza. Combatendo a ociosidade das
classes populares, visa transformar os pobres em indivduos pseudoprofissinalizados e em
empregados no mercado de trabalho e, portanto, tambm em assalariados e consumidores.
A perspectiva pedaggica francamente tradicional e autoritria, centrada na inculcao
dos valores sociais hegemnicos, criando relaes de tutela, de menoridade e de subordinao (BENELLI; COSTA-ROSA, 2012, p. 623).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

239

perfis humanos15 (CASTEL, 1987) e/ou criminalizada16 (WACQUANT, 2011). O


modelo tcnico de gerencialismo pressupe um nico conhecimento centrado e
que sabe o que melhor para os outros (necessitados, pobres, subalternos).17
No caminho de construir uma nova forma de ampliao dos espaos democrticos e de autonomia poltica criam-se a necessidades de rever o papel do Estado e de sua ampliao. Com isso, ressalta-se o uso das informaes geradas pela
poltica, a fim de garantir a ampliao e o acesso aos servios e benefcios. Ainda
nessa perspectiva, h necessidade do uso da produo de informaes e dos dados
coletados pelos trabalhadores da Assistncia Social, que, no entanto, carecem de
disponibilidade e de acesso sistematizao.
Para o debate em voga, defendem-se os direitos no apenas como condio reparatria, mas sim pela sua necessidade e condio universal, buscando, na
perspectiva socioassistencial, o acesso no contributivo. Sendo assim, aquilo que
preconiza a autonomia dos sujeitos enquanto cidados e de acesso ao direito,
cujo protagonismo est diretamente ligado s condies objetivas de vida ao se
buscarem os servios e benefcios, pode remeter a prticas imediatistas, atravs de
aes fragmentadas.

240

Essas crticas no retiram o mrito da poltica e a defesa intransigente dos


avanos que ela tem possibilitado, desde a gesto at o acesso dos usurios. Cabe
destacar que a gesto da poltica vem sendo monitorada e avaliada nos mais variados espaos de participao, tanto pelo poder pblico quanto pela sociedade civil.

(15) [...] o planejamento social repousou essencialmente na definio de objetivos scio-econmicos, a partir da programao dos equipamentos. A racionalizao, a coordenao, os
redesdobramentos, etc., visam a modificar a estrutura dos empreendimentos e dos estabelecimentos, com a carga para o pessoal de seguir e se adaptar a essas mudanas com todos os
riscos de turbulncias individuais e coletivos que comporta um tal empirismo. A programao das populaes seria a contrapartida lgica de um planejamento consequente, mas ela
mais difcil de ser realizada por razes a um s tempo tcnicas e polticas (CASTEL, 1987,
p. 113).
(16) [...] limpeza policial das ruas e do aprisionamento macio dos pobres, dos inteis e
dos insubmissos ditadura do mercado desregulamentado s ir agravar os males de que j
sofre a sociedade brasileira em seu difcil caminho rumo ao estabelecimento de uma democracia que no seja de fachada [...] (WACQUANT, 2011, p. 14).
(17) Quanto situao de tecnificao, ela destri todo discurso poltico, que transformador, paralelamente a um engessamento da pobreza, o que faz com que a pobreza seja vista
como algo intrnseco e natural sociedade. Existem pobres como existem pessoas, como
existe a chuva, enfim. No algo a ser transformado, no algo que cause mais indignao.
Ao contrrio, algo que vai ser sempre objeto de uma poltica de gesto ou de gerenciamento, o que revela falta de perspectiva de mudana e de transformao social (THEODORO,
2007, p. 138).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

A PERSPECTIVA SOCIOASSISTENCIAL NO CONTRIBUTIVA


PARA GARANTIA E AMPLIAO DE DIREITOS: UM
PROCESSO DE DISPUTA COM A REFORMA GERENCIAL
Apresentadas as concepes que permeiam a poltica de Assistncia Social
na atualidade, destacam-se o modelo de gesto18 proposto pelo Sistema nico de
Assistncia Social, as possibilidades e os desafios postos a um processo entendido
como mecanismos que possibilitem dar materialidade poltica e s suas diretrizes.19 Esse processo refere-se gesto pautada pelos princpios organizativos do
sistema democrtico e participativo para a concepo de efetivao do controle
social20 atravs dos conselhos e das conferncias, da publicizao21 de dados e informaes, de canais de informao e de deciso com organizaes sociais, de audincia da sociedade, de usurios e de trabalhadores sociais (BRASIL, 2009).
Cabe aqui apresentar a frase emblemtica, subttulo de obra que retrata a
vida de Bartolom Las Casas22, cuja implicao de justia social pauta a necessida(18) A concepo apresentada na Poltica Nacional de Assistncia Social de que a [...]
gesto uma competncia exclusiva do poder pblico que implica o exerccio de funes de
coordenao, articulao, negociao, planejamento, acompanhamento, controle, avaliao
e auditoria. Executar a poltica de assistncia social a principal competncia do gestor municipal. Alm disso, outras responsabilidades so imputadas a esta esfera de gesto, como a
formulao da Poltica Municipal de Assistncia Social, o cofinanciamento da poltica, a elaborao do Plano Municipal de Assistncia Social, a organizao e gesto da rede municipal
de incluso e de proteo social, a superviso, o monitoramento e a avaliao das aes em
mbito local, dentre outras (IBGE, 2010, p. 22).
(19) A Norma Operacional Bsica do Sistema nico de Assistncia Social apresenta, como
diretrizes estruturantes da gesto, a primazia da responsabilidade do Estado na conduo
da poltica de Assistncia Social;descentralizao poltico-administrativa e comando nico
das aes em cada esfera de governo;financiamento partilhado entre a Unio, os estados,
o Distrito Federal e os municpios; matricialidade sociofamiliar; territorializao; fortalecimento da relao democrtica entre Estado e sociedade civil; controle social e participao
popular (BRASIL, 2012).
(20) Significa acesso aos processos que informam as decises no mbito da sociedade poltica. Permite participao da sociedade civil organizada na formulao e na reviso das
regras que conduzem as negociaes e a arbitragem sobre os interesses em jogo, alm do
acompanhamento da implementao daquelas decises, segundo critrios pactuados
(RAICHELIS, 2008, p. 42-43).
(21) Em contraponto publicizao prevista na reforma gerencial do Estado, o seu sentido
democrtico, enquanto [...] aes pblicas na direo da construo de uma nova institucionalidade que implica a criao de espaos pblicos, nos quais sujeitos sociais investidos
de representatividade social possam disputar lugares de reconhecimento poltico de suas
demandas (RAICHELIS; WANDERLEY, 2004, p. 8).
(22) Bartolom de Las Casas (1484-1566), encomendero, frade e Bispo de Chiapas, por muitos denominado defensor dos ndios. A obra de Las Casas extensa, e sua atuao poltica,
intensa. Envolvido em permanentes disputas com os colonos e os defensores do sistema
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

241

de de considerar todos os direitos para todos. Destaca-se nessa concepo,


A preocupao universal com a justia, a busca de todos os direitos para
todos levam assim dupla prioridade que visa viabilidade de toda a ordem jurdica: [primeira] concentrar-se em assegurar e defender os direitos
mais fundamentais, porque condies de todos os outros: o direito vida,
s condies de vida, sade e liberdade, posse e disposio dos bens
indispensveis; [segunda] empenhar-se na proteo desses direitos para os
mais pobres e fracos, que deles foram ou esto sendo despojados [...] (JOSAPHAT, 2000, p. 318)

Nessa perspectiva, tm-se o diferencial e a necessidade do cumprimento


do papel e das funes dos conselhos na consolidao dos princpios da poltica.
Em dezembro de 2013, 99,8% dos municpios brasileiros j estavam habilitados
em um dos nveis de gesto do Sistema nico de Assistncia Social23. Do mesmo
modo, todos os estados devem estar comprometidos com a implantao de sistemas locais e regionais de Assistncia Social e com sua adequao aos modelos de
gesto e cofinanciamento propostos (BRASIL, 2014).

242

Em disputa, contrapondo a proposio de ampliao de uma proposta socioassistencial, deve-se atentar para a privatizao e/ou terceirizao da oferta dos
servios viabilizados pelas polticas pblicas, potencializadoras das transformaes do sistema de proteo social brasileiro. No entanto, a precarizao da Seguridade Social est reduzindo a hegemonia de os direitos deverem ser de acesso
pblico, universal e gratuito. Proteo social no deve estar sob a lgica da produo econmica. Nesse sentido, a proteo social est em constante disputa com o
mercado capitalista e suas implicaes com a classe trabalhadora. Proteo social
no concesso, direito garantido.
A lgica desqualificadora dos servios pblicos est impregnando as polticas de Seguridade Social (Previdncia, Sade e Assistncia Social) atravs dos
planos privados e complementares, e da disputa da rede privada de entidades no
acesso verba pblica por meio de subterfgios legais24.
colonial da Coroa, o Bispo atuava diretamente na corte, onde articulava e obtinha vitrias e
fracassos para a sua causa, a questo indgena (FREITAS NETO, 2003, p. 33-4).
(23) No caso da gesto municipal, so possveis trs nveis de habilitao ao SUAS: Inicial,
Bsica e Plena. A Gesto Inicial fica por conta dos municpios que atendam a requisitos mnimos, como a existncia e funcionamento de conselho, fundo e planos municipais de assistncia social, alm da execuo das aes da Proteo Social Bsica com recursos prprios.
No nvel Bsico, o municpio assume, com autonomia, a gesto da proteo social bsica. No
nvel Pleno, ele passa gesto total das aes socioassistenciais (BRASIL, 2014).
(24) [...] legalidade, apesar do ocultamento do seu carter classista, pode e deve, na sua
contraditoriedade, ser um espao de luta, no qual se constroem, ou podem ser construdas,
as identidades de classe, os projetos de hegemonia. A democracia, mesmo a mais limitada,
interessa mais aos trabalhadores do que a ditadura mais esclarecida do capital (DIAS, 1996,
p. 75-76).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Exemplos do uso de recursos legais regulamentados sob a gide do mercado


capitalista, apoiados sob a perspectiva da reforma gerencial do Estado, podem ser
vistos na rea da Sade com a criao de instituies dentro e paralelamente ao
Estado, tais como: a Empresa Brasileira de Servios Hospitalares (Ebserh)25; para
a Previdncia Social, a instituio da Fundao de Previdncia Complementar do
Servidor Pblico Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe)26; e, capilarmente difundidos pelas unidades federadas, na Assistncia Social, os Fundos Sociais e Leis
de Solidariedade, ambos no previstos na poltica.
A ttulo de exemplo da sutileza e da capacidade de seduo e convencimento
da sociedade o que reafirma as ideias da reforma gerencial do Estado brasileiro,
no que cabe a um Estado forte em regulamentaes esto entre as competncias
da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares (Ebserh) (BRASIL, 2011)
[...] administrar unidades hospitalares, bem como prestar servios de assistncia mdico-hospitalar, ambulatorial e de apoio diagnstico e teraputico comunidade, integralmente disponibilizados ao Sistema nico de
Sade (SUS) (BRASIL, 2013a).

Ou seja, podem realizar a gesto e/ou gerenciamento do Sistema nico de


Sade. Nesse mesmo sentido, de colocar sob o controle do Estado o que pblico,
cabe Empresa Brasileira de Servios Hospitalares recuperar os hospitais vinculados s universidades federais, de forma a prestar, a essas instituies,
[...] servios de apoio ao ensino e pesquisa e extenso, ao ensino-aprendizagem e formao de pessoas no campo da sade pblica, [...] em
especial na implementao de residncia mdica ou multiprofissional e em
rea profissional da sade, nas especialidades e regies estratgicas para o
SUS (BRASIL, 2013a).

E, claro, diante de tantas possibilidades previstas, ainda tem como competncia


(25) A criao da Empresa Brasileira de Servios Hospitalares (Ebserh) integra um conjunto de aes empreendidas pelo Governo Federal no sentido de recuperar os hospitais vinculados s universidades federais. [...] Com a finalidade de dar prosseguimento ao processo
de recuperao dos hospitais universitrios federais, foi criada, em 2011, por meio da Lei
n 12.550, a Ebserh, uma empresa pblica vinculada ao Ministrio da Educao. Com isso,
a empresa passa a ser o rgo do MEC responsvel pela gesto do Programa de Reestruturao e que, por meio de contrato firmado com as universidades federais que assim optarem,
atuar no sentido de modernizar a gesto dos hospitais universitrios federais, preservando e reforando o papel estratgico desempenhado por essas unidades de centros de formao de profissionais na rea da sade e de prestao de assistncia sade da populao
integralmente no mbito do Sistema nico de Sade (SUS) (BRASIL, 2013).
(26) A Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe) foi criada pelo Decreto n 7.808/2012, com a finalidade de administrar
e executar planos de benefcios de carter previdencirio complementar para os servidores
pblicos titulares de cargo efetivo da Unio, suas autarquias e fundaes (BRASIL, 2013).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

243

[...] prestar servios de apoio ao processo de gesto dos hospitais universitrios e federais e a outras instituies pblicas congneres, com a implementao de sistema de gesto nico com gerao de indicadores quantitativos e qualitativos para o estabelecimento de metas (BRASIL, 2013a).

No campo da Previdncia Social, o cenrio descamba para a complementariedade das polticas pblicas. Isso ocorre desde a sua composio, que, no jargo
empresarial, trata o cidado de direitos como patrocinador, incluindo os rgos do
Poder Executivo Federal, suas autarquias e fundaes e ainda a Cmara dos Deputados, o Senado Federal e o Tribunal de Contas da Unio, que celebraro convnios
de adeso com a Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo (Funpresp-Exe) na qualidade de patrocinadores de planos de benefcios prprios administrados pela entidade.
Para a venda desse produto, cujos consumidores esto centrados nos servidores pblicos, a Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo encarrega-se de tratar seu projeto como modernizao
para o sistema previdencirio do Brasil.

244

uma tendncia mundial. Atualmente, com o dficit da previdncia e com


o envelhecimento da populao em 5 anos 40% da fora de trabalho do
servio pblico federal estar em condies de se aposentar , a tendncia
do dficit previdencirio seria aumentar; e a Funpresp-Exe foi criada para
reverter este processo. A Funpresp-Exe chega tambm para dar mais transparncia, controle e previsibilidade aos gastos com a Previdncia Pblica.
A ideia reduzir os riscos e permitir melhor gesto dos recursos pblicos
(BRASIL, 2013b).

A mesma justificativa da importncia da criao da Fundao de Previdncia Complementar do Servidor Pblico Federal do Poder Executivo deveria ser tomada por parte do Estado para dar tratamento digno aos trabalhadores do servio
pblico, com justia social e igualdade, ampliando os benefcios oferecidos pelos
regimes pblicos de previdncia e no criando mecanismos complementares.
Por fim, para no entrar em debate com as demais polticas, a Assistncia
Social, desde a sua gnese, sofre com os rebatimentos assistencialistas do mais
profundo conservadorismo privado. Um diferencial para essa poltica est no mecanismo capilar de as unidades federadas acatarem propostas originrias da reforma gerencial do Estado que foram sendo aderidas. Para isso, os Estados do Rio
Grande do Sul e de So Paulo so referncias.
No Rio Grande do Sul, esse processo culminou, em janeiro de 2008, com a
aprovao da lei sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico em mbito estadual. Para
alm disso, durante o governo de Yeda Crusius (2007-11), ampliou-se a Lei de Solidariedade (RIO GRANDE DO SUL, 2002, 2007) e instauraram-se a Rede de Par[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

ceria Social27 e o Programa de Apoio Incluso e Promoo Social (PAIPS)28.


Veja-se que, na mesma lgica da Previdncia e Sade, o discurso governamental preconiza e destaca a precarizao do Estado e as vantagens gerenciais da
parceria empresarial na adoo de projetos sociais elaborados e executados por
entidades sociais.
O benefcio fiscal concedido pela Lei da Solidariedade permite ao Governo
agilizar e garantir a aplicao de recursos na Assistncia Social na medida
em que o repasse do dinheiro por parte da Empresa feito diretamente a
Entidade Social Executora de Projeto Social (RIO GRANDE DO SUL, 2013).

Em So Paulo, a vinculao tambm passa por dentro do Estado, sob a forma de fundo social29. O Fundo Social de Solidariedade confirma, em seu discurso,
que um rgo do Governo, vinculado Casa Civil, e reproduz a contradio da
luta histrica da poltica de Assistncia Social em desvincular a poltica da direo
exercida por primeiras-damas. O objetivo do Fundo est em [...] desenvolver projetos sociais para melhorar a qualidade de vida dos segmentos mais carentes da
(27) uma iniciativa da STDS, que otimiza o uso da Lei da Solidariedade pelo trabalho em
rede, integrando Empresas, ONGs e governo [...] Entidades civis organizadas, com notria
experincia em gesto no Terceiro Setor, chamadas entidades-ncora, apresentam projetos ao Conselho Estadual de Assistncia Social, atravs da Lei da Solidariedade. Cada uma
dessas ONGS responsvel por uma ou mais Carteiras de Projetos, que tm como foco
aes para gerao de renda, qualificao profissional, proteo criana e ao adolescente,
creches comunitrias e meio ambiente, entre outras. Uma vez definidas as Carteiras de Projetos, cada ncora busca uma empresa patrocinadora e fica responsvel por abrir editais/
chamadas pblicas para receber inscries de organizaes de todo o RS. Um conselho misto, composto por membros do servio pblico, empresas financiadoras e representantes das
entidades- -ncoras, seleciona os projetos que sero atendidos pela Rede, atravs de uma
avaliao com critrios claros e objetivos. As ONGs selecionadas tm at 12 meses para
execuo dos objetivos propostos e, alm do gerenciamento das organizaes-ncoras e do
acompanhamento direto das empresas patrocinadoras, participam de um Programa de Capacitao em Princpios para a Gesto Social Sustentvel, atualmente conduzido pela ONG
Parceiros Voluntrios. O objetivo consiste em buscar a sustentabilidades dos projetos e das
organizaes, com cursos na rea de gesto (RIO GRANDE DO SUL, 2014).
(28) Programa de incentivo fiscal, que viabiliza a parceria entre governo, Entidades Sociais
e empresas para realizao de projetos sociais, institudo pela Lei 11.853 em 29 de novembro de 2002 e regulamentado pelo Decreto 42.338 de 11 de junho de 2003 (RIO GRANDE
DO SUL, 2013).
(29) O Fundo Social dirigido por um Conselho Deliberativo composto por sete membros,
com mandato de dois anos e reconduo permitida, sob a presidncia da esposa do Governador do Estado ou por outra pessoa de livre escolha deste. A atual administrao exercita
a solidariedade educativa, criando programas e aes visando o resgate da dignidade humana, a capacitao profissional, a gerao de renda e emprego. Para tanto, so articuladas
aes e a ampliao de parcerias com a iniciativa privada, rgos do governo e com a sociedade civil. So polticas governamentais apoiadas por empresas que tm a conscincia da
responsabilidade social na contribuio para a reduo das desigualdades sociais.O Fundo
Social de Solidariedade do Estado de So Paulo atua na capital em 2500 entidades cadastradas e, no interior, atravs dos Fundos Municipais de Solidariedade (SO PAULO, 2013).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

245

populao (SO PAULO, 2013).


Diante desse cenrio de precarizao das polticas pblicas via reforma
gerencial do Estado, vislumbram-se a defesa da Seguridade Social ampliada30 e a
materializao dos princpios previstos desde a Lei Orgnica de Assistncia Social
at a gesto do Sistema nico de Assistncia Social, centrados, principalmente, na
gratuidade e na universalidade.
Entende-se que as polticas sociais so parte dos meios e possibilidades para
a emancipao poltica no enquanto um meio em si , no caindo no fatalismo
de que, atravs delas, estaro sendo reproduzidas as premissas do sistema capitalista. De fato, a plenitude da justia social no se materializar no capitalismo, mas
justamente nas contradies do capital e do trabalho que se efetivam as polticas
sociais pblicas. Nesse contexto de crise, fala-se somente sobre os rebatimentos
estritamente econmicos, no se cogitando a explorao cada vez mais exacerbada
da classe trabalhadora31.

246

Diante da necessidade de se conhecerem os projetos que esto em disputa


nos diferentes mbitos societrios (poltico, terico, cultural, tico, econmico),
preciso reconhecimento da luta da classe trabalhadora pelos avanos democrticos
e pelo acesso a polticas pblicas32 voltadas garantia e ampliao dos direitos
sociais previsto na Constituio de 1988. Explicitadas as caractersticas de uma
concepo assistencialista do controle social33, pretende-se avanar no processo e
na efetivao do controle em uma perspectiva democrtica34.
(30) A definio da seguridade social ampliada, na forma de sistema de protees sociais
integrais, supera os limites expressos na Carta Constitucional que, em seu artigo 6, reafirma
direitos sociais que ainda hoje so acessados apenas por uma pequena parcela da populao,
o que impe o desafio da universalidade, envolvendo a reviso do efeito limitado da contributividade da previdncia social e do maior alcance da assistncia social, bem como a implantao efetiva da universalidade integral da sade (SECRETARIA EXECUTIVA..., 2009, p. 78).
(31) So nesses momentos de crise econmica que as atenes e a fragmentao da classe
trabalhadora ficam mais prejudicadas e, contraditoriamente, tomam fora.
(32) Considerando-se a defesa de uma poltica pblica [...] cuja principal marca definidora
o fato de ser pblica, isto , de todos, e no porque seja estatal (do Estado) ou coletiva (de
grupos particulares da sociedade) e muito menos individual. [...] uma estratgia de ao
pensada, planejada e avaliada, guiada por uma racionalidade coletiva, na qual, tanto o Estado como a sociedade, desempenham papis ativos (PEREIRA, 2009, p. 95-96).
(33) O controle social havido na assistncia social notoriamente obstaculizou o protagonismo dos usurios sujeitos de direitos, amplificando a presena de atores que se mobilizam mais pela ajuda e a caridade, lgico, na disputa por recursos pblicos. Tais setores se
detm com mais afinidade s tradicionais polticas, atuando como linhas de transmisso
do conservadorismo e reproduzindo, em escala local, o clientelismo e a subalternizao dos
sujeitos de direito (PAIVA; ROCHA; CARRARO, 2010, p. 255).
(34) Por controle democrtico entende-se o controle dos cidados sobre o Estado e sobre
a prpria sociedade, por oposio ao termo controle social que, em sua formulao original, do socilogo mille Durkheim, significa o controle do Estado sobre os indivduos
(PEREIRA, 2009, p. 95).
[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Nesse sentido, a condio no contributiva35 prevista na Assistncia Social


implica um esforo de ampliar a Seguridade Social, desde os direitos garantidos e
de identificao com a classe trabalhadora, incluindo aqueles que no tm acesso
ao trabalho e proteo social de nenhuma outra poltica. Sendo assim, a universalidade e a gratuidade nas polticas pblicas dependem do estabelecimento,
diante de um projeto hegemnico, de resistncias a partir da legislao social constituda pela luta dos trabalhadores em um contexto de mercado capitalista.

CONSIDERAES FINAIS
mister garantir o processo de asseguramento das polticas sociais pblicas no contexto de um Estado que pauta sua organizao atravs dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judicirio. Destaca-se o uso de instrumentos legais que
viabilizam os direitos, no entanto, esses mesmos instrumentos legais tm servido
para judicializar o acesso s polticas pblicas, criar aparelhos organizativos que
burocratizam e dificultam a promoo de cidadania e, ainda, criam mecanismos
de operacionalizao das polticas pautados em condicionalidades, principalmente
por corte de renda.
Faz-se necessrio criar diferentes espaos e momentos de discusso e alianas para a gerao de propostas que estejam alinhadas com as reais necessidades
dos usurios. O controle social no deve ser visto como concesso, mas sim como
uma conquista da classe trabalhadora, com espaos e organizaes que busquem
reconstruir o papel da sociedade, visando garantia dos direitos consolidados e
ampliao e criao de novos direitos que expandam a Seguridade Social.
preciso constituir processos pedaggicos capazes de abordar e acolher as
reais necessidades vividas pelos trabalhadores em seus diferentes processos de trabalho. O processo de capacitao dos trabalhadores das diferentes polticas, minimamente, deve estar pautado em projetos de continuidade que sejam desenvolvidos
desde a base de conhecimentos, como parte introdutria de um projeto de formao
permanente, constituindo-se de atualizaes peridicas e necessrias supervises.
Romper com o assistencialismo tambm estar atento lgica das polticas
de recorte neoliberal. Vale destacar que o Sistema nico de Assistncia Social est
(35) Um modelo de proteo social no contributiva para o Brasil resulta no s de implantao de novos programas de governo, mas de mudana mais incisiva que exige do gestor
pblico assumir um novo papel baseado na noo de cidado usurio (e no de carente ou
assistido) de seus direitos, e na responsabilidade do Estado em se comprometer com a capacidade de as famlias educarem seus filhos tratando-as como ncleos bsicos de proteo
social (SPOSATI, 2009, p. 19).
AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

247

em constante disputa de projetos e que, na atual conjuntura, se pode afirmar que


a direo socioassistencial vem constituindo hegemonia, no entanto, passa por
desdobramentos que reproduzem a lgica gerencial e, ainda que em baixa escala, a
perversidade assistencialista.
A proteo social possibilitada pela Assistncia Social pode ser pautada pela
lgica da mensurao dos indicadores, desde que a leitura da realidade amplie o
foco sobre as demandas, a fim de ofertar programas, benefcios, servios e projetos.A lgica inversa de ampliao de acesso a verbas pblicas melhorar indicadores para ampliar o acesso a financiamento deve ser seguida de um constante
monitoramento por parte da vigilncia socioassistencial, que, alm de trabalhar
na lgica mensurativa, aponte perspectivas da realidade territorial e das famlias
envolvidas na poltica.
As polticas pblicas merecem ateno e debruamento para o entendimento daquilo que as une, ou seja, os processos de compreenso da intersetorialidade
e de suas especificidades, compostas pelas competncias tcnicas, de gesto e pela
materialidade na vida dos sujeitos beneficirios.

248

Por fim, precisam ser promovidos os arranjos operacionais que, compostos


de ferramentas, possibilitem a autonomia dos gestores e demais trabalhadores em
suas atividades cotidianas, ampliando, assim, os processos gerenciais para a transparncia, a participao e o controle social, processo que certamente culminar no
atendimento das necessidades sociais da populao, evidenciando-se a centralidade dos usurios no campo da poltica pblica de Assistncia Social.
urgente unir os campos do saber e os diferentes dimensionamentos das
polticas sociais pblicas, a fim de articular os processos de proteo social pautados na defesa e na ampliao da Seguridade Social. Nessa perspectiva, fazer o contraponto despolitizao significa propor-se a trabalhar a partir de uma perspectiva de politizao das polticas sociais, considerando o processo histrico das lutas
da classe trabalhadora pela garantia e pela ampliao de direitos. primordial a
defesa intransigente das polticas sociais, para que o carter pblico prepondere
independentemente dos espaos em que sejam travadas as correlaes de foras.

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[ CEGOVCAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

Nos ltimos 20 anos, o Brasil experimentou


um processo crescente de oferta de polticas
sociais. O aumento de cobertura de servios
de sade, educao e, mais recentemente, de
assistncia social contribuiu para a melhoria
das condies de vida da populao. Os
contornos iniciais das polticas sociais
contemporneas esto nos debates do
processo constituinte de 1988. Dados os altos
nveis de pobreza e desigualdade que
recortavam o pas, as polticas sociais estavam
no centro dos debates sobre a agenda de
desenvolvimento.
[...]
O desenvolvimento das polticas sociais
ocorreu em condies cleres de
implementao. Em 30 anos, o Estado
brasileiro desenvolveu um modelo abrangente
de poltica social. Coube ao poder municipal o
papel essencial de implementao da parte
mais substantiva das polticas sociais,
sobretudo nos servios de menor
complexidade. Esse fenmeno de
descentralizao da ao de Estado se deu via
constituio de aparatos municipais de
prestao de servios.
[...]
Os ganhos de bem-estar adquiridos
apresentam novos nveis de demanda para o
Estado. Alguns parecem mais ntidos, como
sugerem os movimentos sociais de novo tipo:
mais qualidade
e homogeneidade
dos servios
Este livro foi composto na tipologia Chaparral
Pro, em corpo
10 pt
2pblicos. Para que logre esses objetivos,
e impresso no papel Offset 75 g/m na Grfica da UFRGS
sabemos que o Estado brasileiro precisar
manter os nveis crescentes de investimento
em suas polticas sociais, mesmo face aos
nveis mais tmidos de crescimento econmico.

Editora da UFRGS Ramiro Barcelos, 2500 Porto Alegre, RS 90035-003 Fone/fax (51) 3308-5645
editora@ufrgs.br www.editora.ufrgs.br Direo: Alex Niche Teixeira Editorao: Luciane
[...]Delani (Coordenadora), Carla M. Luzzatto, Cristiano Tarouco, Fernanda Kautzmann, Lucas Ferreira de Andrade,
Maria da Glria Almeida dos Santos e Rosangela de Mello; suporte
editorial: Jaqueline
Moura (bolsista)
A arquitetura
das polticas
sociais brasileiras
Administrao: Aline Vasconcelos da Silveira, Getlio Ferreira
de Almeida,
Bittencourt,
adquiriu
umJaner
formato
que Jaqueline
delineado ao
Trombin, Laerte Balbinot Dias, Najra Machado e Xaiane Jaensen Orellana Apoio: Luciane Figueiredo.

longo dos captulos contidos neste volume.

Rmulo Paes-Sousa

CAPACIDADE ESTATAL E DEMOCRACIA ]

A era digital vem alterando o contexto no qual se do as relaes


entre Estado e sociedade. A forma com a qual os Estados organizam
sua burocracia, interagem com seus cidados, provm bem-estar e
segurana, constroem alternativas institucionais para a resoluo de
seus conflitos e habilitam inmeras formas de organizao em rede
da sociedade objeto de pesquisa e ao dos Grupos de Trabalho do
Centro de Estudos Internacionais sobre Governo (CEGOV), da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
O CEGOV realiza estudos e pesquisas sobre a ao governamental no
Brasil e no mundo e preza pela excelncia acadmica no
desenvolvimento de seus projetos e pelo progresso da UFRGS como
instituio, procurando contribuir para a interao institucionalizada
entre a Universidade e as instituies da Administrao Pblica. Os
Grupos de Trabalho do Centro so responsveis pela formulao,
implementao e avaliao de projetos interdisciplinares em reas
como poltica internacional, governana, processos decisrios,
controle democrtico, polticas pblicas, entre outras.
Nesta coleo, intitulada Capacidade Estatal e Democracia,
trabalhos dos pesquisadores participantes dos GTs e de colaboradores
externos so apresentados como contribuio para reflexo pblica
sobre os desafios polticos e governamentais contemporneos.

ISBN 978-85-386-0257-6

EDITORA

9 788538 602576