EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO

GARANTE DE LA TICA PBLICA

Dr. Carlos E. Delpiazzo (*)

SUMARIO:

I) OBJETO. Necesidad actual de revitalizar la Etica pblica. II) JURIDIZACION DE

LA ETICA. 1 - Bases constitucionales. 2 - El Derecho administrativo como custodio
del comportamiento tico. A) Lo tico en el ingreso a la funcin pblica. B) Lo tico
en el desempeo de la funcin pblica. C) Lo tico al cesar en la funcin pblica.
III) GARANTIAS DEL COMPORTAMIENTO ETICO. 1 - Control social y
transparencia. 2 - Virtudes y vicios en la funcin pblica. IV) CONCLUSION.
Lucha contra los adversarios de la Etica.

(*)

Doctor en Derecho y Ciencias Sociales por la Universidad Mayor de la Repblica Oriental del
Uruguay. Profesor de Derecho Administrativo, Profesor de Informtica Jurdica y de Derecho
Telemtico, y Director del Instituto de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de
dicha Universidad. Profesor de Derecho Administrativo, Director del Programa Master de
Derecho Administrativo Econmico (PMDAE), y Profesor de Derecho Informtico en la
Facultad de Derecho de la Universidad de Montevideo. Profesor Invitado del Instituto Nacional
de Administracin Pblica (Espaa). Profesor Visitante de la Especializacin en Derecho
Administrativo de la Universidad de Belgrano (Argentina). Profesor Extraordinario Visitante de
la Universidad Catlica de Salta (Argentina). Autor de varios libros y mltiples trabajos sobre
temas de su especialidad. Miembro del Instituto Uruguayo de Derecho Administrativo, del
Instituto de Derecho Administrativo de la Universidad Notarial Argentina, de la Asociacin
Argentina de Derecho Administrativo, de la Asociacin de Derecho Pblico del Mercosur, de la
Asociacin Andrs Bello de juristas franco latino americanos, de la Asociacin Iberoamericana
de Derecho Administrativo, y de la Asociacin Internacional de Derecho Administrativo.
Secretario General del Foro Iberoamericano de Derecho Administrativo.

I) OBJETO
Bien se ha dicho que asistimos en nuestros das al "rescate de lo tico" ya
que, hasta hace slo unos aos, el asunto de lo tico estaba relegado a la filosofa
y a la religin que, lamentablemente, dentro del escalafn de los saberes del
hombre, haban cado para muchos en desgracia, al punto que la Etica brillaba por
su ausencia -y an sigue brillando- en muchas carreras universitarias. Bienvenido
sea que se hable de la Etica con tal que no se haga con ligereza o porque queda
bien. Es que "los fraudes, las arbitrariedades polticas, las injusticias descaradas,
las conductas insanas y tantos otros desmanes semejantes nos han obligado a
romper el silencio... Lo que importa ahora es que no sea todo un juego de palabras
sino un compromiso de conversin a la conducta tica" (1).
En lo que refiere a la Administracin pblica, a las tres "e" que se han puesto
de moda con los procesos de reforma y modernizacin estatal -economa,
eficiencia y eficacia- se agrega ltimamente una cuarta "e", correspondiente a la
tica (2).
Ello se debe a que se ha comenzado a tomar conciencia de la necesidad de
"regenerar la vida pblica", no limitndose a la prevencin o reaccin frente a la
corrupcin sino garantizando la vigencia y realizacin de todos los valores ticos en
el mbito de la Administracin, fundados en el valor trascendente de la persona y
en el carcter servicial de la Administracin ya que, "en definitiva, es la dignidad
humana la que marcar las pautas de conducta. Dignidad en el administrador y en
el administrado, en el que realiza las funciones administrativas y en su destinatario"
(3).

Es que la Etica se ocupa de la conducta humana en cuanto a la bondad o

maldad y rectitud o no de sus actos y omisiones (4), por lo que lo tico es un estilo
de ser y de actuar que se inspira en la fidelidad a los valores humanos y a sus
derechos fundamentales, proponiendo lo que hace bien al hombre y a la sociedad.
La experiencia del comportamiento tico se traduce en una conducta honrada de
quien llamamos "hombre de bien" u "hombre a carta cabal" porque acta en funcin
de valores por los que vale la pena vivir, luchar o morir.

(1)

Luis Carlos BERNAL - "El cansancio de ser honrado" (Montevideo, 1999), pgs. 103 y 104.

(2)

Jaime RODRIGUEZ-ARANA MUOZ - "La Etica en la modernizacin de las Administraciones

pblicas", en Rev. de Derecho Administrativo (Buenos Aires, 1999), Ao 11, N 32, pg. 273.

(3)

Jess GONZALEZ PEREZ - "La tica en la Administracin pblica" (Civitas, Madrid, 1996),
pg. 33.

(4)

Nicols ETCHEVERRY ESTRAZULAS - "Un torneo de nuestros tiempos. Etica profesional

por qu y para qu?", en Rev. de la Facultad de Derecho (Montevideo, 2000), N 17, pg.
62.

Desde la perspectiva del Derecho administrativo, se verifica hoy una cierta

juridizacin de la Etica como exigencia del obrar de los funcionarios pblicos,
cualquiera sea su jerarqua (especialmente los que participan del ejercicio del
poder), y como fin de la actividad administrativa.
Va en ello la propia dimensin de la dignidad humana (5), que significa
bondad en s mismo y que, por ende, "no es superioridad de un hombre sobre otro
hombre, de una persona sobre otra; todas deben ser tratadas y respetadas como
tal, y deben actuar como seres racionales y libres que son; pretender desconocer
esta su naturaleza es desconocer esa superioridad y tratarlos como objeto, como
cosa, como si fueran irracionales. Por ello lo reprobable de ese actuar, porque
rebaja, degrada y escarnece lo ms sagrado del ser humano, su calidad de
persona" (6).
Consecuentemente, debe reputarse que el comportamiento tico de los
funcionarios estatales es derivacin de la naturaleza instrumental (7) o servicial (8)
del Estado para el logro del bien comn, de su ser para otros (9), a fin de que los
componentes del cuerpo social -todos- puedan alcanzar plenamente sus fines
propios.
Por eso, es de inters reflexionar acerca de las exigencias ticas del obrar
pblico (que no se limitan a la prevencin y represin de la corrupcin) y de su
control.

(5)

Carlos E. DELPIAZZO - "Dignidad humana y Derecho" (U.M., Montevideo, 2001),

especialmente pg. 27 y sigtes.

(6)

Eduardo SOTO KLOSS - "Derecho Administrativo" (Edit. Jurdica de Chile, Santiago, 1996),
tomo I, pgs. 73 y 74.

(7)

Mariano R. BRITO - "Principio de legalidad e inters pblico en el Derecho positivo uruguayo",

en La Justicia Uruguaya, tomo XC, seccin Doctrina, pg. 11 y sigtes.

(8)

Eduardo SOTO KLOSS - "Derecho Administrativo" cit., tomo I, pg. 83 y sigtes.; y "La
primaca de la persona humana, principio fundamental del Derecho pblico chileno", en
Estudios Jurdicos en memoria de Alberto Ramn Real (F.C.U., Montevideo, 1996), pg. 507 y
sigtes.

(9)

Mariano R. BRITO - "Planificacin y libertad en el Estado social de Derecho", en Rev.

Uruguaya de Estudios Administrativos (Montevideo, 1977), N 1, pgs. 35, 40 y sigtes.; y "El
Estado de Derecho en una perspectiva axiolgica", en Ius Publicum (Universidad Santo
Toms, Santiago, 2001), N 6, pg. 63 y sigtes.

II) JURIDIZACION DE LA ETICA

1 - Bases constitucionales
La Constitucin uruguaya consagra la vigencia plena del Estado de Derecho
y la forma de gobierno democrtico republicana (art. 82), en la cual se reconoce
que la enumeracin de derechos, deberes y garantas "no excluye los otros que son
inherentes a la personalidad humana o que se derivan de la forma republicana de
gobierno" (art. 72).
Si bien nuestra Constitucin no recibe a texto expreso la enunciacin de un
principio de moralidad administrativa (10), al estilo de la Constitucin brasilea de
1988 (11), el mismo puede extraerse de los aludidos preceptos y de otras mltiples
disposiciones que remiten a la moral.
Quiere decir que "El Estado no es nicamente una realidad jurdica y formal;
no se identifica nicamente con el Derecho positivo. No es una legalidad
desprovista de valores y fines culturales, humanos y sociales. En resumen, no es
una mera estructura normativa, neutra e indiferente en su contenido y sustancia, a
las realidades sociales" (12).
Es ms, superando el positivismo de otrora que "hace del Derecho una
caricatura del Derecho" (13), "La Constitucin de la Repblica establece en ciertas
materias, deberes jurdicos del Estado cuyos contenidos son esencialmente
morales, sin perjuicio de aquellos nsitos en la funcin pblica: los fines de justicia y
el inters general, el bienestar social, etc., condicionantes de su legitimidad o
juridicidad" (14).
As, se dispone que el Estado velar por la "estabilidad moral y material" de
la familia (art. 40); "dispondr las medidas necesarias para que la infancia y
juventud sean protegidas contra el abandono corporal, intelectual o moral de sus
padres o tutores" (art. 41); "legislar en todas las cuestiones relacionadas con la
(10)

Ver: Manoel DE OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO - "O principio constitucional da moralidades

administrativa" (Genesis, Curitiba, 1993), pg. 27 y sigtes.

(11)

De acuerdo al acpite del art. 37 de la Constitucin de la Repblica Federativa de Brasil, "La

Administracin pblica directa, indirecta o fundacional, de cualquiera de los Poderes de la
Unin, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios obedecer a los principios de
legalidad, impersonalidad, moralidad (y) publicidad".

(12)

Hctor GIORGI - "Las condicionantes jurdicas y ticas de la actividad del Estado", en Anuario
de Derecho Administrativo (Montevideo, 1996), tomo V, pg. 45.

(13)

Salvador GARCIA PINTOS - "Labor Parlamentaria" (Cmara de Representantes, Montevideo,

1990), pg. 12.

(14)

Hctor GIORGI - "Las condicionantes jurdicas y ticas de la actividad del Estado" cit., pg.
47.

salud e higiene pblicas, procurando el perfeccionamiento fsico, moral y social de

todos los habitantes del pas" (art. 44); "combatir por medio de la ley y de las
convenciones internacionales los vicios sociales" (art. 46); reconocer a quien se
hallare en una relacin de trabajo o servicio, como obrero o empleado, "la
independencia de su conciencia moral y cvica" (art. 54); y garantizar la libertad de
enseanza, posibilitando la intervencin estatal "al solo objeto de mantener la
higiene, la moralidad, la seguridad y el orden pblicos" (art. 68).
Obsrvese que la Constitucin no desconoce sino que, por el contrario,
reconoce que el Derecho no regula todos los actos humanos ni todos sus aspectos
sino que juega en un mbito muy especfico como es lo social, por lo que reenva
reiteradamente a la Moral. Es que si bien tanto la Moral como el Derecho se
refieren al obrar humano y tienen como objeto la conducta del hombre (el cual
siempre se mueve dentro del bien y del mal), mientras la Moral tiende a que el ser
humano sea mejor en cuanto hombre y se perfeccione a s mismo, a los dems y a
la sociedad toda, el Derecho pretende algo ms modesto: no perjudicar a otro y,
principalmente, dar a cada uno lo suyo (15).
Por lo tanto, puede sealarse una suerte de juridizacin de la Etica respecto
al quehacer estatal en general y de la Administracin en particular,
fundamentalmente a travs de normas de Derecho pblico que explicitan por un
lado y procuran controlar por otro, el actuar de sus agentes.
2 - El Derecho administrativo como custodio del comportamiento tico
Segn se ha destacado con acierto, "El Derecho administrativo trata de
garantizar el servicio a los intereses generales, sujetando la actividad administrativa
a una serie de formalidades y controles" (16).
Tratando de evitar en lo posible el uso del poder para fines distintos a
aquellos en que se concreta el inters pblico, esta rama del Derecho contempla
una serie de medidas respecto a las personas llamadas al desempeo de la funcin
pblica, tanto en el momento de acceder a ella, como durante su desempeo, y an
despus de su cese.
A) Lo tico en el ingreso a la funcin pblica
En primer lugar, por lo que refiere al ingreso a la funcin pblica, el decretoley N 10.388 de 13 de febrero de 1943 exige como requisito previo "comprobar
aptitud moral ofreciendo informacin satisfactoria de vida y costumbres" (art. 2, lit.
c).
(15)

Eduardo SOTO KLOSS - "Moral y Derecho: una aproximacin a sus relaciones", en Ius
Publicum (Universidad Santo Toms, Santiago, 2000), N 5, pg. 11 y sigtes.

(16)

Jess GONZALEZ PEREZ - "La tica en la Administracin pblica" cit., pg. 65.

Al decir de nuestra mejor doctrina, se trata de una exigencia lgica por

cuanto "el funcionario, por ms modesto que sea su empleo, representa en su
actuacin a la autoridad pblica y muy poco favor le hara a sta, si su agente no
fuera respetado en la comunidad en virtud de su inmoralidad" (17).
Por similar fundamento, nuestra legislacin establece inhabilitaciones para el
acceso a la funcin pblica, tales como la existencia de condenas penales (18).
Asimismo, la llamada ley anticorrupcin N 17.060 de 23 de diciembre de
1998 impone la obligacin de formular una declaracin jurada de bienes e ingresos
a una larga nmina de funcionarios pblicos (arts. 10 y 11), ampliando las
previsiones contenidas en el anterior decreto-ley cristal N 14.900 de 31 de mayo
de 1979 (19).
Conforme a la normativa vigente, dicha declaracin jurada contendr "una
relacin precisa y circunstanciada de los bienes muebles e inmuebles e ingresos
propios del declarante, de su cnyuge, de la sociedad conyugal que integra, de las
personas sometidas a su patria potestad, tutela o curatela; de la participacin que
posea en sociedades nacionales o extranjeras, personales con o sin personalidad
jurdica, en sociedades de responsabilidad limitada, annimas o en comandita por
acciones o holdings, as como de aquellas sociedades en las que desempee el
cargo de director o gerente, y de los bienes de que dispongan el uso exclusivo, y de
los ingresos del declarante y su cnyuge" (art. 12). La declaracin inicial deber
actualizarse cada dos aos, y complementarse con una declaracin final dentro de
los 30 das del cese (art. 13).
B) Lo tico en el desempeo de la funcin pblica
En segundo lugar, durante el desempeo de la funcin pblica, el
ordenamiento jurdico impone a los funcionarios una serie de deberes,
prohibiciones e incompatibilidades de claro sustrato tico.

(17)

Daniel Hugo MARTINS - "Estatuto del Funcionario" (Montevideo, 1965), pg. 176.

(18)

Ver: Enrique SAYAGUES LASO - "Tratado de Derecho Administrativo" (Montevideo, 1963),

tomo I, pg. 299; Julio A. PRAT - "Derecho Administrativo" (Acali, Montevideo, 1978), tomo 3,
vol. 1, pg. 100; Ruben CORREA FREITAS y Cristina VAZQUEZ - "Manual de Derecho de la
Funcin Pblica" (F.C.U., Montevideo, 1998), pgs. 150 y 151; y Felipe ROTONDO
TORNARIA - "Manual de Derecho Administrativo" (Edic. del Foro, Montevideo, 2000), pg.
115.

(19)

Augusto DURAN MARTINEZ - "Corrupcin y derechos humanos. Aspectos de Derecho

administrativo en la ley N 17.060 de 23 de diciembre de 1998", en Estudios sobre Derechos
Humanos (Ingranusi, Montevideo, 1999), pg. 133 y sigtes.

Sin perjuicio de la diversidad emergente del rgimen nacional de Estatutos

funcionales mltiples, a nivel constitucional se establecen un conjunto de bases o
principios, entre los que se destaca el consagrado en el art. 58, a cuyo tenor "los
funcionarios estn al servicio de la Nacin y no de una fraccin poltica. En los
lugares y las horas de trabajo, queda prohibida toda actividad ajena a la funcin,
reputndose ilcita la dirigida a fines de proselitismo de cualquier especie. No
podrn constituirse agrupaciones con fines proselitistas utilizndose las
denominaciones de reparticiones pblicas o invocndose el vnculo que la funcin
determine entre sus integrantes". Asimismo, el art. 59 de la Constitucin sienta "la
base fundamental de que el funcionario existe para la funcin y no la funcin para el
funcionario".
A partir de estos principios, la legislacin ha desarrollado -con distinto
alcance segn se trate de titulares de altos cargos o no- diversas obligaciones,
prohibiciones e incompatibilidades (20), acompaadas en muchos casos de
represin penal especfica, sin perjuicio de la general responsabilidad disciplinaria y
patrimonial (21).
(22),

Con la aprobacin de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin

entre otras medidas preventivas (art. III), se han propiciado las siguientes (23):

a) aprobacin de "normas de conducta para el correcto, honorable y

adecuado cumplimiento de las funciones pblicas" (num. 1);
b) creacin de "mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de
dichas normas de conducta" (num. 2); y
c) fortalecimiento de "instrucciones al personal de las entidades
pblicas, que aseguren la adecuada comprensin de sus responsabilidades y las
normas ticas que rigen sus actividades" (num. 3).
(20)

Ver: Enrique SAYAGUES LASO - "Tratado de Derecho Administrativo" cit., tomo I, pg. 306 y
sigtes.; Daniel Hugo MARTINS - "Estatuto del Funcionario" cit., pg. 183 y sigtes.; Julio A.
PRAT - "Derecho Administrativo" cit., tomo 3, vol. 1, pg. 109 y sigtes., y 195 y sigtes.; Ruben
CORREA FREITAS y Cristina VAZQUEZ - "Manual de Derecho de la Funcin Pblica" cit.,
pg. 163 y sigtes.; y Felipe ROTONDO TORNARIA - "Manual de Derecho Administrativo" cit.,
pg. 116 y sigtes.

(21)

Carlos E. DELPIAZZO - "Responsabilidad de los funcionarios pblicos y de los concesionarios

de servicios pblicos", en Rev. de Direito Administrativo & Constitucional (Curitiba, 2000), Ao
1, N 3, pg. 39 y sigtes.

(22)

Suscrita en Caracas (Venezuela) el 29 de marzo de 1996 y aprobada por ley N 17.008 de 25

de setiembre de 1998.

(23)

Augusto DURAN MARTINEZ - "Corrupcin y derechos humanos. Aspectos de Derecho

administrativo en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin", en Estudios sobre
Derechos Humanos cit., pg. 125 y sigtes.

En ese marco, se ha puesto el nfasis en la formacin de los funcionarios

pblicos en "aspectos referentes a la moral administrativa, incompatibilidades,
prohibiciones y conflictos de intereses en la funcin administrativa" (art. 28 de la ley
N 17.060 multicitada), a la vez que se han tipificado como faltas y delitos
comportamientos reputados contrarios a la probidad, entendida como "una
conducta funcional honesta en el desempeo de su cargo con preeminencia del
inters pblico sobre cualquier otro" (art. 20).
Asimismo, procurando codificar los principales deberes funcionales de
contenido tico, en el ao 1999, la Oficina Nacional del Servicio Civil propuso el
siguiente Declogo de Principios de Etica en la funcin pblica (24):
1.- Principio del servicio pblico. Los funcionarios pblicos estn al
servicio exclusivo de la Nacin y de los ciudadanos, debiendo prevalecer en
cualquier circunstancia el inters pblico sobre los intereses particulares o de
grupo.
2.- Principio de legalidad. Los funcionarios pblicos deben actuar de
conformidad con los principios constitucionales, legales y reglamentarios que rigen
en la Administracin pblica.
3.- Principio de justicia e imparcialidad. Los funcionarios pblicos, en
el ejercicio de su funcin, deben tratar en forma justa e imparcial a todos los
ciudadanos, actuando segn rigurosos principios de neutralidad.
4.- Principio de igualdad. Los funcionarios no pueden beneficiar o
perjudicar a cualquier ciudadano en funcin de su ascendencia, sexo, raza, lengua,
convicciones polticas, religiosas, situacin econmica o condicin social.
5.- Principio de proporcionalidad. Los funcionarios, en el ejercicio de
su actividad, slo pueden exigir a los ciudadanos lo indispensable requerido por el
Derecho objetivo para la realizacin de la actividad administrativa.
6.- Principio de colaboracin y buena fe. Los funcionarios, en el
ejercicio de su funcin, deben colaborar con los ciudadanos segn el principio de
buena fe, teniendo en cuenta la realizacin de los intereses de la comunidad y
fomentar su participacin en la realizacin de la actividad administrativa.
7.- Principio de informacin y calidad. Los funcionarios deben brindar
informacin al pblico en forma clara, simple, corts y rpida.

(24)

Ruben CORREA FREITAS - "La Etica en la Funcin Pblica", en Rev. de Administracin

Pblica Uruguaya (Montevideo, 1999), N 25, pg. 5 y sigtes.

8.- Principio de lealtad. Los funcionarios, en el ejercicio de su funcin,

deben actuar en forma leal, solidaria y con espritu de cooperacin.
9.- Principio de integridad. Los funcionarios pblicos deben regirse en
el ejercicio de la actividad pblica segn los principios de honestidad personal,
integridad de carcter, austeridad republicana y vocacin de servicio.
10.- Principio de competencia y responsabilidad. Los funcionarios
pblicos deben actuar en forma responsable y competente, con dedicacin y
espritu crtico, procurando su dignificacin profesional.
Por supuesto, esos mandatos ticos deben impregnar los "modos de hacer
administrativos" (25) y, en especial, la emisin de los actos administrativos cuya
moralidad es aliada de la eficacia, la conveniencia y la equidad, apareciendo como
elemento de juicio contra el error, el dolo, la violencia y la arbitrariedad, de modo
que el apartamiento de la moralidad puede aparejar su anulacin (26).
C) Lo tico al cesar en la funcin pblica
En tercer lugar, sin perjuicio de la declaracin jurada final de bienes e
ingresos impuesta por la ley, el ordenamiento jurdico ha querido preservar que el
desempeo de la funcin pblica no sea un peldao hacia otras posiciones o
beneficios obtenidos a partir del cargo.
As, la Constitucin prev la obligacin de rendir cuentas de la gestin
cumplida (arts. 193 y 211, lit. C), la prohibicin de que los Directores de empresas
pblicas sean nombrados para cargos que directa o indirectamente dependan de la
misma "hasta un ao despus de haber terminado las funciones que la causen"
(art. 200) o que sean candidatos a legisladores a menos que cesen en sus cargos
por lo menos doce meses antes de la eleccin (art. 201).
Por otra parte, sin perjuicio de que la solucin de principio es que se
compromete directamente la responsabilidad patrimonial del funcionario toda vez
que se cause un dao al patrimonio estatal (27), el Texto Ordenado de la Ley de
(25)

Manoel DE OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO - "O principio constitucional da moralidade

administrativa" cit., pgs. 23 y 71.

(26)

Agustn A. GORDILLO - "Tratado de Derecho Administrativo" (F.D.A., Buenos Aires, 1999),

tomo 3, 4 edicin, pgs. II-31 y II-32.

(27)

Carlos E. DELPIAZZO - "Responsabilidades del Estado y de los concesionarios de servicios

pblicos", en Anuario de Derecho Administrativo (Montevideo, 1999), tomo VII, pgs. 53 a 55;
Daniel Hugo MARTINS - "La responsabilidad civil de los funcionarios pblicos por daos
causados a la Administracin", en Tercer Coloquio (Edit. Universidad, Montevideo, 1997), pg.
155 y sigtes.; y Felipe ROTONDO TORNARIA - "Responsabilidad del funcionario", en
Estudios Jurdicos en memoria de Alberto Ramn Real (F.C.U., Montevideo, 1996), pgs. 474
y 475.

Contabilidad y Administracin Financiera (TOCAF) prev expresamente que "el

cese de funciones no exime de responsabilidad civil al ex funcionario" (art. 126) y
que "las responsabilidades especficas en materia financiero-contable y las civiles
emergentes... prescriben a los diez aos a contar de la fecha del acto o hecho que
diera origen a las mismas" (art. 127).
III) GARANTIAS DEL COMPORTAMIENTO ETICO
1 - Control social y transparencia
Bajo la denominacin de "Control social", el captulo III de la ya citada
ley anticorrupcin N 17.060 contiene tres disposiciones jerarquizadoras del
principio de transparencia en el obrar de los servidores pblicos (28).
En primer trmino, el art. 5 ordena que "Los organismos pblicos darn
amplia publicidad a sus adquisiciones de bienes y contrataciones de servicios".
A rengln seguido, establece el art. 6 que "El Poder Ejecutivo, a propuesta
de la Junta (Asesora en Materia Econmico Financiera del Estado creada en la
misma ley), llevar a cabo peridicamente campaas de difusin en materia de
transparencia pblica y responsabilidad de los funcionarios pblicos, as como
sobre los delitos contra la Administracin Pblica y los mecanismos de control
ciudadano".
Finalmente, agrega el art. 7 que "Los actos, documentos y dems
elementos relativos a la funcin pblica pueden ser divulgados libremente, salvo
que por su naturaleza deban permanecer reservados o secretos o hayan sido
declarados tales por ley o resolucin fundada. En todo caso, bajo la responsabilidad
a que hubiere lugar por Derecho".
Quiere decir que la aplicacin del principio de publicidad se asocia a la
transparencia, es decir, a la diafanidad del obrar pblico, permitiendo ver con
claridad el actuar de la Administracin en la disposicin y uso de los fondos
pblicos y en el obrar de sus funcionarios (29), evitando el "secretismo" en la
contratacin (30) y reivindicando la aplicacin de soluciones garantistas propias del
Derecho pblico (31).
(28)

Carlos E. DELPIAZZO - "Desafos actuales del control" (F.C.U., Montevideo, 2001), pg. 97 y
sigtes.

(29)

Roberto DROMI - "Licitacin pblica" (E.C.A., Buenos Aires, 1995), pg. 104.

(30)

Jos Mara GIMENO FELIU - "El control de la contratacin pblica" (Civitas, Madrid, 1995),
pg. 54.

(31)

Juan P. CAJARVILLE PELUFFO - "La transparencia en la contratacin pblica", en La

corrupcin y la empresa (Montevideo, 1999), pg. 51 y sigtes.

Por eso, bien se ha dicho que la transparencia "constituye una consecuencia

de la muy elemental presuncin de que el gobierno pertenece al pueblo, quien tiene
derecho a saber qu hacen los servidores pblicos, por qu y cmo lo hacen" (32).
Por lo que refiere a la actividad empresarial del Estado, el art. 191 de la
Constitucin establece que "Los Entes Autnomos, los Servicios Descentralizados
y, en general, todas las administraciones autnomas con patrimonio propio,
cualquiera sea su naturaleza jurdica, publicarn peridicamente estados que
reflejen claramente su vida financiera. La ley fijar la norma y nmero anual de los
mismos y todos debern llevar la visacin del Tribunal de Cuentas".
Al decir de nuestra ms calificada doctrina, se trata de una medida de buena
administracin, tendiente a mantener informada a la opinin pblica sobre el
desenvolvimiento de dichos entes, que constituye una forma de control popular
sobre la actuacin de los mismos (33).
En esa lnea, deben inscribirse disposiciones legales recientes que apuntan
al conocimiento real por la poblacin de la actuacin de los funcionarios pblicos,
especialmente en lo que refiere a la obtencin y aplicacin de los dineros del
Estado.
As, la ley N 17.040 de 20 de noviembre de 1998 estableci que "las
empresas pblicas o de propiedad estatal, con actividad comercial e industrial,
publicarn su balance general, expresado en los estados de situacin patrimonial y
de resultados, confeccionados conforme a lo dispuesto por los arts. 88 a 92 de la
ley N 16.060 de 4 de setiembre de 1989, antes de un ao de vencido el ejercicio
contable, previo dictamen de auditora del Tribunal de Cuentas que se expresar y
responsabilizar respecto de la razonabilidad y consistencia de los mismos. La
publicacin, que se realizar en al menos dos peridicos de circulacin nacional,
estar a disposicin de los medios de comunicacin que la soliciten" (art. 1).
Respecto a esta ley, interesa destacar la amplitud de su alcance subjetivo y
la preocupacin de que la informacin a publicar sea fcilmente comprensible para
los ciudadanos.
En efecto, la misma comprende a todas "las empresas pblicas", es decir,
tanto a las estatales como a las no estatales. Pero adems se extiende a las
(32)

Richard S WERKSMAN y Carlos MAMFRONI - "La transparencia y la Convencin

Interamericana contra la Corrupcin", en Rev. de Derecho Administrativo (Buenos Aires,
1996), Ao 8, N 21-23, pg. 346.

(33)

Ver: Enrique SAYAGUES LASO - "Tratado de Derecho Administrativo" cit., tomo II, pg. 194;
Horacio CASSINELLI MUOZ - "Derecho Pblico" (F.C.U., Montevideo, 1999), pgs. 270 y
271; y Julio A. PRAT - "Los Entes Autnomos" (A.M.F., Montevideo, 1971), pg. 112.

empresas "de propiedad estatal", con lo cual incluye a todas las formas
organizativas -an de Derecho privado- que las Administraciones pblicas puedan
adoptar para su actuacin (34).
Adems, la ley no slo detalla los aspectos que debe incluir la publicacin
(art. 2) sino que comete a la reglamentacin adoptar los medios necesarios "para
que el usuario no especializado pueda formarse un juicio cabal del servicio y su
tarifa" (art. 3).
2 - Virtudes y vicios en la funcin pblica
Segn se ha sealado, "cuando reflexionamos en torno a la Etica, hablamos
(aunque no nos demos cuenta) de desarrollar virtudes humanas. A su vez, cada
una de ellas tiene una contracara. Cada virtud tiene una contracara que es un
defecto, que podemos llamar con mayor precisin, un vicio" (35).
Cuando se trata del quehacer de la Administracin, "la idea de servicio de los
intereses generales debe presidir la actuacin de cualquiera que realiza una funcin
pblica. Autoridad o funcionario, poltico o empleado, debe hacer siempre lo que
sea mejor para los intereses pblicos" (36).
En tal sentido, merece destacarse el acpite del art. 2 del reglamento de
procedimiento administrativo aprobado por el Decreto N 500/991 de 27 de
setiembre de 1991, a cuyo tenor "La Administracin pblica debe servir con
objetividad los intereses generales con sometimiento pleno al Derecho".
Precisamente, la corrupcin se caracteriza como "la irrupcin del inters privado,
actuando por fuera de las normas, en el recinto de lo pblico" (37), como la conducta
de quienes, "en lugar de servir al inters general, se sirven de su ejercicio para su
provecho" (38). Nuestra ley N 17.060 la define como "el uso indebido del poder
pblico o de la funcin pblica para obtener un provecho econmico para s o para
otro, se haya consumado o no un dao al Estado" (art. 3).
"Pero -segn se ha dicho (39)- la Etica en la Administracin pblica no se
agota en la fidelidad a los intereses generales" sino que reclama el trabajo bien
(34)

Ver: Mariano R. BRITO y Carlos E. DELPIAZZO - "Derecho Administrativo de la Regulacin

Econmica" (U.M., Montevideo, 1998), pg. 53 y sigtes.

(35)

Nicols ETCHEVERRY ESTRAZULAS - "Un torneo de nuestros tiempos. Etica profesional

por qu y para qu?" cit., pg. 74 y sigtes.

(36)

Jess GONZALEZ PEREZ - "La tica en la Administracin pblica" cit., pg. 52.

(37)

Washington ABDALA y Guillermo MACIEL - "Manual de Ciencia Poltica" (F.C.U., Montevideo,

1996), tomo II, pg. 219.

(38)

Jos A. CAGNONI - "Justicia y sociedad: los fenmenos de la corrupcin", en Rev. de

Derecho Pblico (Montevideo, 1997), M 11-12, pg. 15.

(39)

Jess GONZALEZ PEREZ - "La tica en la Administracin pblica" cit., pgs. 57 y 58.

hecho. "Exige una entrega al servicio, un afn de perfeccionamiento en las

tcnicas, un esfuerzo en intentar la perfeccin". Para ello, se requiere cultivar las
virtudes y luchar contra los defectos.
Segn la enseanza aristotlica, las virtudes son hbitos operativos
buenos, por lo que nadie nace virtuoso sino que las virtudes se van alcanzando
mediante esfuerzo, lucha y educacin. Precisamente, la madurez humana a nivel
natural es consecuencia del desarrollo armnico de las virtudes humanas (40) y, en
el mbito de la funcin administrativa, son necesarias la generosidad, la fortaleza,
el optimismo, la perseverancia, el orden, el respeto, la sinceridad, la lealtad, la
laboriosidad, la paciencia, la justicia, la obediencia, la humildad y el patriotismo.
El reverso de la moneda de cada una de esas virtudes es un defecto, y es
necesario no acostumbrarse a esos vicios sino luchar personal y colectivamente
contra ellos; el tolerar la deshonestidad, la debilidad, el pesimismo, la falta de fijeza,
el desorden, la falsedad, la deslealtad, la pereza, la injusticia, la desobediencia, la
soberbia y la viveza criolla desembocan en la corrupcin. Corrupcin significa echar
a perder o pudrir; "una sociedad y un pas que se acostumbra a estas prcticas y
actitudes y las toma como normales, es una sociedad y un pas que terminan
pudrindose... No hay duda entonces que para evitar este tipo de
acostumbramientos hay que desarrollar virtudes y tener ideas y principios claros en
la cabeza. Ello implica formar la conciencia primero y no engaarla despus" (41).
IV) CONCLUSION
Si administrar quiere decir servir, es preciso rescatar que el funcionario
pblico es, antes que cualquier otra cosa, un servidor, sea que ocupe un cargo
poltico de alto rango, sea que desempee la ms modesta de las tareas (42),.
En efecto, "la poltica verdadera es, sencillamente, el servicio al prjimo, a la
comunidad, a aquellos que vendrn despus de nosotros; su origen primitivo es
moral, puesto que es fundamentalmente responsabilidad que se cumple cara a
todos y por todos" (43). Pero tambin es servicio la labor intelectual o manual que
realiza cualquier funcionario.
(40)

David ISAACS - "La educacin de las virtudes humanas" (Eunsa, Pamplona, 1988), pg. 40 y
sigtes.

(41)

Nicols ETCHEVERRY ESTRAZULAS - "Un torneo de nuestros tiempos. Etica profesional

por qu y para qu?" cit., pg. 78.

(42)

Jaime RODRGUEZ-ARANA MUOZ Cuestiones de Etica Social (Lugo, 2000), pg. 284 y
sigtes.

(43)

Vaclav HAVEL - "El origen moral de la poltica", en Rev. Empresa (Buenos Aires, 2001), N
146, pg. 70.

Siendo as, es necesario jerarquizar el desenvolvimiento tico de quienes

desempean funciones pblicas, previniendo y reprimiendo las conductas
contrarias.
Para ello, se impone luchar contra los adversarios actuales de la Etica, los
cuales estn muy metidos en la sociedad contempornea y se advierten, entre
otros, en los siguientes sntomas (44):
a) refugiarse en lo colectivo, lo que permite escudarse en que "todos
lo hacen" o abroquelarse en grupos polticos, funcionales o de otro tipo que llevan a
oponer "los nuestros" a "los que no forman parte de nosotros", con clara prdida de
conciencia del rol misional del funcionario hacia la sociedad a la que se debe;
b) cultivar lo efmero e inmediato, trasladando al campo tico el
esquema de "use y tire" que propicia el consumismo y que conduce a mirar slo lo
inmediato, til o a corto plazo, sin que importen las consecuencias en el mediato o
largo plazo, transfiriendo problemas (agravados) a las futuras generaciones; y
c) ampararse en el cinismo ridiculizante o trivializador que utiliza el
humor corrosivo, la irona o la ridiculizacin para degradar los comportamientos
virtuosos, rindose de la lealtad por considerarla aburrida, considerando la
honestidad como perimida y propia de fracasados, burlndose de la laboriosidad
por considerarla sntoma de inmadurez, y trivializando todo valor de signo positivo.
Con palabras de un sabio de nuestro tiempo, el Papa Juan Pablo II, es
posible epilogar estas reflexiones enfatizando que "Ante las graves formas de
injusticia social y econmica, as como de corrupcin poltica que padecen pueblos
y naciones enteras,... se difunde y agudiza cada vez ms la necesidad de una
radical renovacin personal y social capaz de asegurar justicia, solidaridad,
honestidad y transparencia" (45).
No somos ajenos a esta verdadera cruzada quienes desenvolvemos las
profesiones del Derecho (46) y tenemos la noble misin de ensearlo como docentes
univeritarios (47), transfiriendo a nuestros alumnos lo que Angel OSSORIO calific
certeramente como "la sensacin de la justicia" (48).
(44)

Nicols ETCHEVERRY ESTRAZULAS - "Un torneo de nuestros tiempos. Etica profesional

por qu y para qu?" cit., pg. 83 y sigtes.

(45)

Juan Pablo II - Carta Encclica "Veritatis Splendor", N 98.

(46)

Carlos VAZ FERREIRA - "Moral para Intelectuales" (Losada, Buenos Aires, 1962), pg. 50 y
sigtes.

(47)

Oscar SARLO - "Fundamentacin de una Etica del Derecho", en Cuadernos de la Facultad de

Derecho (Montevideo, 2000), Tercera serie, N 4, pg. 149 y sigtes.

(48)

Angel OSORIO - "El alma de la toga" (Librera El Foro, Buenos Aires, 1997), pg. 31 y sigtes.