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Repercusso da sentena penal na esfera

administrativa.
J. Cretella Jnior
Professor Titular de Direito Administrativo
da Faculdade de Direito da Universidade
de So Paulo.

1. O problema. 2. Ilcito administrativo e ilcito penal. 3. Traos do julgamento administrativo. 4. Traos do julgamento penal. 5. Comunicabilidade de instncias. 6. A sentena penal
absolutria. 7. Repercusso da sentena penal absolutria. 8.
No-repercusso da sentena penal absolutria. 9. Doutrina estrangeira. 10. Doutrina brasileira. 11. Jurisprudncia ptria.
12. Reintegrao. 13. Readmisso. 14. Concluses.

1. O problema.
Inmeras vezes o funcionrio pblico submetido a dois
julgamentos, o administrativo, processado perante agentes indicados pela prpria Administrao, o Judicirio, que se desenrola diante do magistrado do Poder Judicirio, no juzo
penal. As decises das duas esferas p o d e m coincidir, m a s pode
ocorrer a hiptese inversa, ou seja, que haja "absolvio n o
juzo administrativo e condenao no juzo penal", ou que
haja "absorvio no juzo penal e condenao no juzo administrativo"
Tal diversidade de julgamentos conclusivos possvel,
porque a configurao do ilcito administrativo, que permite
a condenao, na esfera do Poder Executivo, diferente da
configurao do ilcito penal, que possibilita a condenao, na
esfera do Poder Judicirio.
A existncia dos dois tipos de ilcitos, de ndoles diversas, possibilita igualmente a dupla condenao a adminis-

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trativa e a penaJ , pelo m e s m o fato incriminado, sem que se


infrinja a regra do "non bis in idem"
N a prtica, o que se observa c o m mais freqncia a
"absolvio no juzo criminal e a condenao no juzo administrativo" Aquilo que bastante para a incriminao administrativa , muitas vezes, insuficiente para a delineao da
figura penal, base de condenao. O funcionrio absolvido
penalmente.
Nesses casos, c o m o ttulo absolutrio, expedido pelo
juzo penal, pleiteia o funcionrio seu regresso ao cargo, mediante o instituto da reintegrao.
Equaciona-se, no caso, o clssico problema da comunicabilidade de instncias ou da possibilidade de repercusso de
pronunciamento de u m juzo sobre outro.
Tal problema paralelo ao que ocorre entre os juzos
cvel e penaJ, quando, ento, se costuma indagar: qual a repercusso, no cvel, da sentena penal, transitada e m julgado?
Substituindo-se os vocbulos civil - cvel, empregados no
Cdigo Civil e no Cdigo de Processo Penal, por administrativo, so vlidos os preceitos desses Cdigos, para o nosso
caso. " A responsabilidade civil independente da criminal;
no se poder, porm, questionar mais sobre a existncia do
fato, ou q u e m seja seu autor, quando estas questes se acha"Faz
rem decididas no crime" (Cdigo Civil, art. 1525)
coisa julgada no eivei a sentena penal que reconhecer ter
sido o ato praticado e m estado de necessidade, e m legtima
defesa, e m estrito cumprimento do dever legal ou no exerccio regular de direito" (Cdigo de Processo Penal, art. 65)
" N o obstante a sentena absolutria no juzo criminal, a ao
civil poder ser proposta quando no tiver sido, categoricamente, reconhecida a inexistncia material do fato" (Cdigo
de Processo Penal, art. 66) .
O artigo 386 do Cdigo de Processo Penal e seus incisos
fornecero t a m b m subsdios para a resoluo do problema.

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Existe autonomia total entre as esferas administrativa e


penal ou so elas comunicveis de tal m o d o que decises do
juzo penal possam influir na rbita administrativa? A absolvio, no juzo criminal, influi sempre sobre a deciso administrativa que conclui pela culpabilidade do funcionrio, aplicando-lhe, e m conseqncia, pena concernente falta cometida? E m que casos a absolvio no juzo criminal repercute
na instncia administrativa?
2.

Ilcito administrativo e ilcito penal.

No campo do direito, o ilcito ala-se altura de categoria jurdica e, c o m o entidade categorial, revestida de unidade ntica, diversificada e m penaJ, civil, administrativa, apenas
para efeitos de integrao, neste ou naquele ramo, evidenciando-se a diferena quantitativa ou de grau, no a diferena
qualitativa ou de substncia. Desse m o d o , o ilcito administrativo caminha e m plano menos elevado do que o ilcito penal, u m minus, e m relao a este, separando-os o matiz de
oportunidade e de convenincia, avaliado pelo critrio axiolgico, possvel na esfera discricionria do administrador e do
magistrado, contingente ao tempo e s reas geogrficas.
O ilcito sempre u m fato no permitido, proibido pela
lei, concretizando-se ora no delito civil fato ilcito, danoso,
cometido c o m inteno de prejudicar, ora no delito penal
ato h u m a n o , anti-jurdico, doloso ou culposo, sancionado por
u m a pena ora no delito administrativo, ao ou omisso do
agente pblico, que causa perturbao aos servios pblicos,
ou atenta contra a hierarquia. Tanto so diversos os ilcitos,
penal e administrativo, que j se decidiu: "existe substancial
diferena entre a pena criminal e a pena administrativa, podendo esta perdurar quando anulada aquela" (STF, e m R D A
75/171)
3. Traos do julgamento administrativo.
O julgamento administrativo desenrola-se no mbito da
Administrao. Q u a n d o esse julgamento referente apura-

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o de irregularidades funcionais, seu trmino converge para


u m a tomada de posio do administrador, concretizando-se
na edio do ato administrativo.
Da, definir-se o processo administrativo, quer disciplinar,
quer penai c o m o a srie de procedimentos ou operaes, que
antecede a edio do ato administrativo. O ato administrativo,
que consubstancia, por exemplo, u m a penalidade, fundamentado nas operaes preliminares processuais (cf. nosso
Tratado de direito administrativo, vol. V I , 1969, pgs. 61-62)
No entanto, mesmo com a medida Drocessual acautelatria, que o processo administrativo, a Administrao pode
cometer injustias ou praticar atos irregulares.
Para isso, nos sistemas jurdicos, como o nosso, o ato
administrativo, eivado de ilegalidade, ou o processo administrativo, viciado, por defeito de forma, suscetvel de reviso
pelo Poder Judicirio.
que, no mbito da Administrao, existe aquilo que
O R L A N D O denominou c o m muita propriedade de "esprito de
corporao", o que desnatura, no raro, os atos e processos do
Poder Executivo ( O R L A N D O V E., Principii di diritto amministrativo, 5 a ed., 1919, pg. 340)
O julgamento administrativo, consubstanciado, no processo administrativo, desenvolve-se, muitas vezes, e m ambiente
de tenso, carregado de paixes, faltando-lhe a necessria serenidade para a apreciao valorativa dos fatos. As presses administrativas e polticas sobre os membros das Comisses Processantes influem, inmeras vezes, nas decises.
Tratando-se da apurao de fato capitulado como crime
Crime contra a Administrao , configura-se o processo administrativo penal, que definimos c o m o "o conjunto ordenado
de formalidades, praticadas na esfera administrativa, a que
submetido o servidor pblico que cometeu crime contra a Ad-

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ministrao" (cf. nosso Tratado de direito administrativo,


1969, vol. V I , pg. 193).
4. Traos do julgamento penal.
Tratando-se de crime, a autoridade que determinar o processo administrativo providenciar a instaurao de inqurito
policial (art. 226, do Estatuto dos funcionrios civis da Unio,
de 1952), ou, na linguagem do Estatuto dos funcionrios civis do Estado de So Paulo, art. 304: " Q u a n d o ao funcionrio se imputar crime, praticado na esfera administrativa, a autoridade que determinou a instaurao do processo administrativo providenciar para que se instaure, simultaneamente,
o inqurito policial"
Estando capitulada a infrao, na lei penal, o processo
ser remetido autoridade competente, ficando traslado na
repartio.
C o m o ato da remessa passa o processo administrativo
criminal para a esfera penal, continuando, entretanto, vinculado esfera administrativa, esperando-se, posteriormente, o resultado da sentena criminal, absolutria ou condenatria, para, conforme o caso, reviver-se ou no o resultado a que se chegou no juzo administrativo.
Remessa o ato concreto pelo qual se estabelece a relao entre a instncia administrativa e a instncia penal, surgindo, no mbito do direito administrativo, o relevante problema
da comunicabilidade de instncias.
Remetida a pea processual administrativa para a esfera
penal, o novo julgador vai estud-la sob todos os aspectos, tom a n d o as medidas necessrias para o fundamento de sua deciso. Recebendo os autos do processo administrativo, o juiz
do crime decide de acordo c o m as provas dos autos.
Livre de presses de qualquer espcie, forma sua convico de maneira objetiva e rpida.

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A probabilidade de no condenar injustamente muito


maior na esfera penal do que na administrativa.
5. Comunicabilidade de instncias.
A comunicabilidade de instncias ou interdependncia
dos juzos administrativo e penal da mais alta importncia,
devendo, entretanto, entender-se e m seus justos termos.
N o deve tal interdependncia ocorrer sempre, c o m o
t a m b m a teoria da independncia das jurisdies ser compreendida nos casos particulares e m que se verifica.
O pronunciamento de autoridade do Estado, quer do
Poder Executivo, quer do Poder Judicirio, deveria ser, de preferncia, uniforme, para que a diversidade de decises no
concorresse para o desprestgio de u m dos Poderes e, e m ltima anlise, do prprio Estado.
"Deve haver entre as instncias um entendimento que
permita alcanar a verdadeira justia, o que n e m sempre acontece quando se defende u m a autonomia absoluta que s prevalece quando mal compreendida a independncia das jurisdies. T o ortodoxamente certos defensores da independncia dos poderes situam a questo que, m e s m o no seio do Judicirio, h q u e m proclame e, muitas vezes, prevalece seu
ponto de vista que defeso justia apreciar o mrito dos
processos administrativos, donde limitar-se sua apreciao ao
que c h a m a m legalidade do processo. A legalidade, e m tal entender, limita a ao jurisdicional ao exame do aspecto formal
do processo. Assim, por exemplo, e m caso de demisso de funcionrio, competiria ao Judicirio unicamente indagar se a
demisso teria sido precedida de inqurito administrativo e
se, neste inqurito, foi dada ao funcionrio oportunidade de
defesa, requisitos essenciais que seriam suficientes para justificar o ato demissrio " ( M E L O C O U T O A N B A L , D a responsabilidade do servidor pblico, e m R D A 37/510-511)
To comunicveis so as esferas penal e administrativa

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que, e m certo momento, o D A S P se inclinou pela tese da necessidade do prvio pronunciamento do Poder Judicirio para
aplicao da pena administrativa, visto que entre as infraes
que p o d e m dar motivo pena de demisso a b e m do servio
pblico se inclui a infrao criminal, o crime (Exposio de
Motivos do D A S P n. 882, de 23 de maro de 1943)
Realmente, se o juzo administrativo decide uma coisa
e o juzo penal decide outra, e m matria de crime, tal disparidade de solues concorre para desacreditar u m dos julgadores.
Por isso, melhor seria que, tratando-se de crime, o juzo
administrativo sobrestasse seu pronunciamento, aguardando
a deciso do Poder Judicirio.
Nos vrios Estatutos dos Funcionrios, quer da Unio,
Estados ou Municpios, a referncia a crimes contra a Administrao clara. Capitulam-se depois, especificamente, inmeras figuras definidas tambm, no Cdigo Penal, c o m o crimes.
Ora, os dispositivos estatutrios, quando falam em crime,
no definem os atos infringentes da lei penal e, por isso, s
esfera judiciria competente que cabe definir o delito, j que
os crimes no so punidos pela Administrao pelo fato de
constiturem crimes, mas por estarem definidos de maneira autnoma no Estatuto (RDA 51/190)
Em que casos se impe a comunicabilidade de instncias?
E m que hipteses a deciso administrativa verdadeira sentena administrativa adquire foros de res judicata, de intangibilidade, a ponto de ser irreformvel pelo Poder Judicirio?
6. A sentena penal absolutria.
Na sentena penal absolutria, a parte dispositiva mencionar a causa da deciso, desde que reconhea a presena ou
ausncia de elementos, suficientes para tal pronunciamento.
O Cdigo de Processo Penal Brasileiro, e m seu artigo

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386, enuncia seis causas distintas, que levam o magistrado a


absolver o ru. Este artigo servir de roteiro seguro para a
resoluo do importante tema da comunicabilidade dos juzos
penal e administrativo. Assim: I estar provada a inexistncia do fato; II no haver prova da existncia do fato; III
no constituir o fato infrao penal; I V no existir prova de
ter o ru concorrido para a infrao penal; V I no existir
prova suficiente para a condenao.
Tudo gira, pois, em torno do fato, existncia ou inexistncia. O u da prova da existncia do fato. O u da capitulao do
fato c o m o infrao penal. O u da suficincia ou insuficincia
de provas para a condenao. O u ainda da existncia de circunstncia que exclua o crime ou isente o ru de pena.
7 Repercusso de sentena penal absolutria.
Admitamos que o funcionrio pblico, acusado de crime
de peculato, submetido a processo administrativo e, e m conseqncia, demitido a b e m do servio pblico.
Peculato a apropriao, pelo funcionrio, de dinheiro,
valor ou qualquer outro b e m mvel, pblico ou particular, de
que o agente tem a posse e m razo do cargo (Art. 312 do Cdigo Penal de 1940) Desvio desses bens, e m proveito prprio
ou alheio, tambm configura o crime de peculato. Peculato
doloso.
A ao do funcionrio dever recair sobre b e m mvel, do
Estado ou de particular, desde que tenha a guarda do objeto.
N a hiptese formulada, o juiz do processo penal, tendo
convertido o julgamento e m diligncia, verificou que os valores no tinham sido subtrados. O dinheiro, u m pacote de
notas, cara atrs de u m mvel; ou, noutro caso, os objetos
artsticos do museu, sob a guarda de funcionrio, tinham sido
transportados para o andar superior para reparos, ou para salv-los de inundao iminente.

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E m qualquer dos casos apontados, tendo ficado reconhecida a inexistncia do fato, suporte indispensvel para a configurao do crime, ilustra-se a primeira hiptese enumerada no
Cdigo de Processo Penal: "estar provada a inexistncia do
fato".
Admitamos, n u m outro caso, que funcionrio bibliotecrio seja acusado de ter-se apropriado dos livros confiados sua
guarda. Colegas acusam-no do fato. E m conseqncia, demitido do cargo, depois da instaurao do processo administrativo.
N e n h u m livro, entretanto, encontrado c o m o funcionrio. N o se conseguiu provar, e m m o m e n t o algum, que o agente se apropriou dos livros.
N o m u n d o dos fatos, pode m e s m o ter ocorrido o desaparecimento dos livros, mas o fato do apiesamento, pelo funcionrio, no foi provado, n e m direta, n e m indiretamente.
Hiptese anloga pode ser aventada para o carteiro, acusado de desvio de registrados c o m valores, confiados sua guarda. N o entanto, n e n h u m a reclamao por parte do pblico;
n e n h u m valor encontrado e m poder do carteiro. As acusaes
constantes do inqurito administrativo, vagas e imprecisas, levadas depois para o juiz criminal ilustram a segunda hiptese
enumerada no Cdigo de Processo Penal: "no haver prova da
existncia do fato".
Figuremos, agora, o caso de porteiro de repartio pblica, acusado de ter aberto a porta, possibilitando que terceiros
entrassem no prdio e furtassem valores do Estado, ou de particulares, mas sob a guarda de agentes do poder pblico.
Realmente, a porta fora aberta, mas no existe prova da
abertura pelo porteiro. O u , ento, a porta fora aberta para que
outro funcionrio entrasse e, ento, nesse meio tempo, outros
entraram.

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T e n d o o juiz penal concludo "no existir prova de ter


o ru concorrido para a infrao penal", temos configurado a
I V hiptese do Cdigo de Processo, art. 386.
Em todos os casos exemplificados, a sentena penal absolutria repercute no juzo administrativo, sobrepondo-se deciso das autoridades administrativas, ou seja: a) quando fica
provada a inexistncia do fato; b) quando no h prova da
existncia do fato; c) quando no existe prova de que o funcionrio concorreu para a infrao penal.
8. No-repercusso dia sentena penal absolutria.
Com base nos outros incisos do art. 386 do Cdigo de
Processo Penal, procuremos figurar as hipteses e m que a sentena penal absolutria no se reflete na esfera administrativa.
O mesmo artigo 386 fornece-nos a chave para a resposta
e m seus incisos III e IV, isto , quando o fato no constitui
infrao penal e quando no existe prova suficiente para a condenao.
Nesses dois casos, quando o fato no configura infrao
penal e quando a prova do fato insuficiente ou ineficiente,
prevalece a deciso administrativa.
A configurao da primeira hiptese simples. Basta que
se pense e m falta disciplinar e no e m crime.
Se a falta cometida pelo agente pblico, por ao ou omisso, ferir simplesmente o interesse do servio pblico, perturbando-lhe o funcionamento ou afetando, atual ou potencialmente, sua eficincia, da nasce a responsabilidade disciplinar
do funcionrio ( F O N S E C A Tito Prates da, Lies de direito administrativo, 1943, pg. 189) Ao ou omisso do funcionrio que implique quebra de dever do cargo pode levar penalidade de carter administrativo, destinada a corrigi-lo ou a
afast-lo do servio pblico, sem que tenha fora, porm, de
incrimin-lo penalmente.

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N o se confunde, pois, a responsabilidade administrativa


c o m a responsabilidade penal, consistindo a primeira na tutela
do b o m funcionamento do servio pblico e dos fins por ele
visados. O delito penal, ao contrrio, tem delineamento preciso, disciplinado por u m texto legislativo ao qual se d interpretao restritiva.
No campo disciplinar, tal preciso no existe. A falta disciplinar atpica. Deixa-se u m a larga m a r g e m para poder atingir-se, pela represso disciplinar, toda infrao aos deveres e
obrigaes do funcionrio.
No necessrio um elenco exaustivo para as faltas disciplinares, c o m o h para os crimes. N e m se requer u m a definio geral e precisa, estabelecida por u m texto.
No tendo guarida, no campo disciplinar, o princpio do
nulum crimen, nulla poena sine lege, resta grande m a r g e m
ao superior hierrquico para, discricionariamente, determinar
e apreciar a falta disciplinar.
A ausncia de tipicidade nas faltas disciplinares no indica, entretanto, que a ao administrativa se realiza de m o d o
arbitrrio ou in jurdico. A lei estabelece critrios dentro dos
quais a responsabilidade disciplinar apurada e graduada,
luz dos cnones gerais do direito.
As penas criminais so estabelecidas em textos de lei,
nunca e m regulamentos e, ao contrrio das penas disciplinares,
so fixadas e m textos de interpretao restrita.
Ao passo que as sanes administrativas so fixadas por
autoridades administrativas, e m processos administrativos, as
sanes penais so fixadas por juizes togados, e m processo
penal. A falta penal tpica.
A aplicao da pena disciplinar no exige previso expressa, e m lei, no se sujeitando idia de tipicidade prvia. E m bora haja tendncia doutrinria a prestigiar o trabalho das co-

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misses processantes, o superior hierrquico tem enorme poder


para determinar e apreciar a falta disciplinar.
Por outro lado, os crimes funcionais constituem quase
sempre faltas disciplinares, mas a recproca no verdadeira.
Desse modo, inmeras vezes o fato no configura infrao penal, no crime. Nesse caso, o agente pblico absolvido na esfera penal. N o entanto aquilo que no crime, pode
ser falta funcional, falta disciplinar, o que tem, c o m o efeito, a
condenao administrativa. Absolvido penalmente, condenado administrativamente. H incomunicabilidade de instncias, porque a deciso do juiz togado no repercute na esfera
administrativa.
A segunda hiptese de no-repercusso temos na insuficincia ou ineficincia de provas.
Com efeito, "a absolvio por ineficincia, deficincia ou
insuficincia de provas no tem influncia igual da absolvio pela inexistncia material do fato, ou por no ter sido o
funcionrio seu autor, no tocante instncia administrativa"
(RDA 51/191).
Por isso se diz de modo genrico que a absolvio em processo penal no invalida, por si s, a demisso de funcionrio
contra o qual figura a infrao disciplinar. O u m e s m o infrao
penal. condenao criminal impe-se rigor b e m maior do
que para a aplicao de pena administrativa. A prova que suficiente, no mbito administrativo, para demisso, no bastante, na esfera penal, para a condenao (Revista de Direito
da Procuradoria Geral da Guanabara, 1956, 4/267)
Quando a absolvio, no juzo penal, repousa, apenas, em
pressupostos ligados ao maior ou menor poder de convico da
prova coligida, n e n h u m efeito poder ter sobre a punio administrativa. Se a prova frgil, mas existe. Se a prova insuficiente ou deficiente, mas existe, se a prova foi colhida e m
processo administrativo regular, sem defeitos formais, c o m

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possibilidade de ampla defesa, o ato administrativo demissrio subsiste, indestrutvel, a despeito da absolvio no juzo
criminal.
Logo, no h repercusso da sentena penal absolutria
fundada e m infrao penal no configurada e e m ineficincia
de prova. Ocorre a incomunicabilidade de instncia, erigindose a deciso administrativa e m "res judicata"
9- Doutrina estrangeira.
Os autores estrangeiros tm dedicado a maior ateno ao
tema da comunicabilidade de instncias.
acentua que "o julgamento penal no
subordina a autoridade investida do poder disciplinar, a no
ser na medida e m que afirma a existncia ou a inexistncia material do fato incriminado, mas u m a absolvio pode significar
apenas que os fatos apurados no renem os elementos de u m
delito, podendo, entretanto, configurar u m a falta disciplinar"
(Trait lmentaire de droit administratif, 6.a ed., 1952, pg.
352)

MARCEL WALINE

" A regra non bis in idem, e m virtude da qual u m indivduo no pode ser processado e punido duas vezes pelo m e s m o
fato, encontra plena aplicao e m matria penal e e m matria
disciplinar, cada u m a considerada separadamente, mas no vigora nas relaes da represso disciplinar e da represso penal,
pela simples razo de que no h idem necessrio para a aplicao da regra. A represso disciplinar diferente da represso penal. Logo, o processo penal no impede a possibilidade
do processo disciplinar e vice-versa; o fato de haver o funcionrio sido condenado penalmente no impede aplicao de
u m a sano disciplinar. Dois casos, a respeito, devem ser considerados: a) o juiz penal absolve o funcionrio porque os
fatos a ele atribudos, materialmente estabelecidos, no caem
sob a qualificao de u m delito penal. O processo disciplinar
possvel, mas a verificao dos fatos, feita pelo juiz penal, vincula o rgo disciplinar. Resta decidir se esses fatos so ou no

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de molde a acarretar a sano disciplinar; b) o juiz penal absolve porque os fatos atribudos ao funcionrio no so materialmente apurados. Processo administrativo disciplinar, fundado sobre os m e s m o s fatos, no mais possvel. A autoridade
da coisa julgada se ope a isso. Para processar necessrio encontrar fatos novos atribuveis ao funcionrio ( D U E Z Paul e
D E B E Y R E G u y , Trait de droit administratif, 1952, pg. 688).
"Pelo fato de a infrao disciplinar ter caracteres prprios
que a tornam diferente da infrao; penal, decorre disso a independncia recproca das duas represses, a disciplinar e a
penal. assim que a represso disciplinar pode intervir simultaneamente c o m a penal, porque o fato pode ter, ao m e s m o
tempo, a qualidade de infrao disciplinar e de infrao penal,
justificando a coexistncia das duas represses. Por outro lado,
a represso disciplinar pode intervir depois do arquivamento
ou da absolvio no juzo penal, porque u m fato pode no ser
infrao penal e constituir, entretanto, infrao disciplinar"
( B O N N A R D Roger, Prcis de droit administratif, 1935, pg.
396)
"Se a represso disciplinar , sem dvida alguma, uma
represso, ela no se confunde nunca c o m a represso penal.
Esta diz respeito no importa a q u e m (porque abrange, naturalmente, os funcionrios, mas no somente estes), intervm
nos fatos qualificados de infraes, que no so vinculados ao
exerccio de u m a funo e comporta sanes que atingem o delinqente, no e m sua funo, mas e m sua vida, liberdade ou
propriedade. A diferena de natureza entre as duas represses
tem por efeito a independncia entre ambas, independncia
que fica b e m clara quando se observa que numerosas condutas
p o d e m constituir infraes disciplinares sem serem infraes
penais e inversamente. Assim, quando u m funcionrio processado, por u m s e m e s m o fato, na esfera penal e na esfera administrativa, a deciso de u m a das duas instncias no vincula
a outra, mas o alcance desta afirmao deve ser demarcado.
A deciso da autoridade administrativa, em hiptese alguma,

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nunca, vincula a deciso do juiz penal. Por sua vez, a deciso


do juiz penal deixa livre a autoridade disciplinar se o juiz penal conclui que o fato incriminado no constitui infrao penal, visto que precisamente u m fato pode ser infrao disciplinar sem ser infrao penal. Entretanto, as verificaes feitas pelo juiz penal e concernentes existncia ou inexistncia
material dos fatos, vinculam, e m princpio, a autoridade disciplinar. A autoridade administrativa, porm, no se acha vinculada s decises penais que absolvem, por motivo de dvida
" ( L A U B A D R E Andr de, Trait lmentaire de droit administratif, 3.a ed., 1963, vol. II, pg. 92)
Tratando da exatido material dos motivos de fato, ressalta J E A N R I V E R O que "se o fato, sobre o qual o ato_declara
se fundamentar, no se produziu, o ato, na ausncia do m o tivo legal, perde sua justificativa. Por exemplo, se u m funcionrio punido c o m sano disciplinar por motivos que, na realidade, no existiram, a sano repousa e m motivo materialmente inexato e, portanto, sob tal aspecto, ilegal " ( R I V E R O
Jean, Droit administratif, 5.a ed., 1971, pg. 241)
"No caso em que o juzo penal concluir pela absolvio,
deve entender-se que tal sentena preclui o curso da ao disciplinar apenas quando se pronunciou pela inexistncia do
fato ou porque o funcionrio nele no haja tomado parte, ao
passo que qualquer outra forma absolutria no pode impedir
o exerccio do poder disciplinar da Administrao, diversa sendo, subjetivamente, a valorao que dos m e s m o s fatos deve
fazer o juiz administrativo e o juiz penal " ( P I R O M A L L O Francesco, Disciplina delia Publica Amministrazione, e m N u o v o
Digesto Italiano, 1938, vol. V , pg. 28, "sub voc")
"A absolvio no juzo penal constitui autoridade de coisa julgada, quando declara a inexistncia do fato ou quando,
embora admitindo o fato, exclui do fato a participao do indiciado, no obstante, nessas hipteses, possam surgir fatos
particulares e circunstncias disciplinarmente punveis " ( P E -

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TROZZIELLO

Modestino, J rapporto di pubblico impiego, 1935,

pg. 264)
Sistematizando o tema, A L E S S I O aponta os princpios que
regem a comunicabilidade e a incomunicabilidade de instncias. "l. influncia do processo administrativo sobre o penal.
a) A comunicao de punio disciplinar no exclui nunca a
responsabilidade penal, quando tal ocorre. N e m pode haver
influncia alguma sobre o juzo penal, no que se refere ao acertamento do fato. b) A absolvio administrativa no exime
de responsabilidade penal, n e m quando se est diante da excluso do elemento objetivo da falta. O processo administrativo no tem carter jurisdicional e, pois, as decises c o m que
ele se encerra no podem, e m caso algum, adquirir fora de
coisa julgada, n e m a favor e n e m contra o empregado. 2. Influncia do juzo penal sobre o disciplinar, a) D e v e ser imediatamente suspenso do cargo e dos vencimentos o funcionrio
contra o qual se expediu mandado de priso, b) Q u a n d o o fato
atribudo ao funcionrio tenha dado lugar a denncia autoridade judiciria, o processo disciplinar permanecer suspenso, salvo a obrigao de concorrer para a apurao dos fatos e
colheita das provas. N o se instaurar processo administrativo se o juiz penal decidiu c o m sentena que exclui a existncia do fato imputado ou, embora admitindo-o, exclui o
funcionrio da autoria ( A L E S S I O F R A N C E S O O Df, Istituzioni di
diritto amministrativo italiano, 4.a ed., 1949, vol. I, pgs. 578579).
Os tribunais italianos firmaram orientao que assim se
resume: a absolvio do funcionrio, na esfera penal, preclui
a via ao processo administrativo quando a sentena absolutria conclui pela inexistncia do fato ou pela excluso da autoria, ou seja, houve o fato, mas o funcionrio no seu autor.
Qualquer outro tipo de absolvio no impede o exerccio do
poder disciplinar, c o m o ocorre, por exemplo, c o m a absolvio
penal por insuficincia de provas (cf. A L E S S I O Francesco D',
Istituzioni, citada, pg. 579, nota n. 2)

151

T a m b m a sentena penal absolutria pode, e m alguns


casos, excluir o processo disciplinar, o que ocorre quando nessa se decide pela inexistncia do fato imputado ou, embora
o admitindo, fica provado que o funcionrio nele no tomou
parte. E m tais hipteses, a demisso revogada e o funcionrio readquire o direito aos vencimentos no recebidos. Entretanto, se a sentena absolutria, do juzo penal, pronunciada
c o m fundamento diverso do acima apontado anistia; insuficincia de provas; porque o fato, embora cometido, no constitui crime, o processo administrativo prevalece ( Z A N O B I N I Guido, Corso di diritto amministiativo, 4.a ed., 1949, vol. III pg.
249)
unnime, pois, a doutrina estrangeira quando distingue
a inexistncia do fato; a existncia do fato, mas a excluso da
autoria; e a insuficincia de provas. N o s dois primeiros casos,
h repercusso da sentena penal absolutria na esfera administrativa; no segundo caso, no h a repercusso mencionada.
prevalecendo o que as autoridades administrativas tinham decidido.
10. Doutrina brasileira.
A doutrina brasileira, no tocante comunicabilidade da
instncia penal c o m a civil e administrativa, unnime (cf.
nosso Tratado de direito administrativo, 1969, vol. V I , pgs.
199 a 208), orientando-se pelo que fixou a Exposio de M o tivos do Cdigo de Processo Penal de 1941: " N o ser prejudicial da ao cvel a deciso que, no juzo penal: (1) absolver o acusado, sem reconhecer, categoricamente, a inexistncia
material do fato (2) ordenar o arquivamento do inqurito ou
das peas de informao, por insuficincia de prova quanto
existncia do crime ou sua autoria (3) declarar extinta a punibilidade ou (4) declarar que o fato imputado no definido
c o m o crime".
Combinando-se o que diz a Exposio de Motivos c o m
o que se acha determinado no artigo 386, incisos I a V I e c o m

152

o que preceitua o art. 65 do Cdigo de Processo Penal, b e m


c o m o c o m o que diz o Cdigo Civil e m seu artigo 1.525, tem
a doutrina ptria todos os dados para o equacionamento e resoluo da influncia da sentena penal absolutria sobre tudo o que se decidir nos demais juzos.
11. Jurisprudncia brasileira.
"No se poder questionar mais sobre a existncia do fato,
ou q u e m seja o seu autor, quando estas questes se acharem
decididas no crime" (Cdigo Civil, artigo 1.525)
Tratando-se de funcionrio pblico, submetido a processo administrativo, que culminou por sua condenao e pela
aplicao da pena de demisso, e m virtude de crime, cumpre
indagar a respeito da influncia da sentena penal absolutria
sobre o que decidiram as autoridades administrativas.
A lei civil substantiva, depois de afirmar que a responsabilidade civil independente da responsabilidade criminal,
preceitua que a deciso penal soberana e encerra o assunto
e m dois casos: quando conclui a respeito da existncia do fato
e quando conclui sobre a autoria (art. 1.525 do Cdigo Civil)
"Se o fato imputado ao funcionrio for um s e o julgado
criminal negar a existncia desse m e s m o fato, ou negar a autoria atribuda no funcionrio, foroso ser reconhecer o efeito
daquele julgado no cvel, at m e s m o e m obedincia regra
do art. 1.525 do Cdigo Civil " ( R F 142/142); porque "no
pode subsistir a demisso que teve por causa fato apurado e m
inqurito administrativo e negado no processo penal" ( R D A
27/79); "se o fato que constitui ilcito administrativo , ao
m e s m o tempo, ilcito penal, a deciso do juiz criminal, que
declara inexistente o fato, ou que o funcionrio no foi seu
autor, vlida na instncia administrativa" ( R D A 51/189 e
94/281); "fcil , e m nosso direito, alis, comprovar a justa
dependncia da instncia administrativa deciso da justia
criminal, quando esta reconhece inexistente o fato ou afirma

153

no ter sido, o funcionrio, seu autor. A deciso administrativa, no caso, vinculada existncia de u m pressuposto: a prtica do fato, punvel t a m b m na rbita penal. Cabendo ao Poder Judicirio o controle da legalidade dos atos administrativos (e, no exame da legalidade, se compreende o da existncia desse fato pressuposto, que justifica a punio), quando
o Poder Judicirio tiver de examinar a legalidade do ato impugnado, estar obrigado a respeitar a concluso da justia criminal, que declarou inexistente o fato ou que dele no participou o funcionrio. E no poder acolher a legitimidade do ato
administrativo que chegou a concluso diversa. Portanto, deve
a administrao atender, nesse caso, concluso do julgado
criminal, por motivo semelhante ao que impe e acolhe a
instncia civil" ( R D A 51/190)
"Absolvido pela inexistncia de crime, sem qualquer valor resulta a demisso de funcionrio que se apoiou na prtica
do ato delituoso" ( R D A 58/126), porque "no subsiste a demisso de funcionrio acusado de crime do qual foi absolvido,
tendo a respectiva sentena negado o fato que lhe foi atribudo" ( R D A 26/120)
" A absolvio do funcionrio, no processo criminal, no
acarreta, necessariamente, a sua reintegrao. Somente quando
o fato admitido na esfera administrativa for tido c o m o inexistente, no processo judicial, que o decidido atinge a soluo administrativa" ( R D A 26/125)
A nossa mais moderna jurisprudncia m a n t m a m e s m a
colocao, decidindo que a sentena penai absoiutria infiui
sobre a deciso administrativa, anulando-a e permitindo a reintegrao do funcionrio, quando o juzo criminal declara: a)
a I N E X I S T N C I A D O F A T O "negada a existncia do fato, no juzo criminal, no subsiste a pena administrativa" (STF,
e m R D A 94/86): "somente a deciso, na esfera criminal, sobre
a negativa do fato imputado, geraria ao funcionrio pblico,
demitido pela denncia da prtica de peculato, o direito de
pleitear o seu reingresso no funcionalismo, voltando para o lu-

154

gar do qual fora alijado" (TJRGS, e m R T 412/367); "deve ser


invalidada, com a conseqente reintegrao do servidor, a demisso fundada e m prtica de crime que veio a ser considerado
inexistente pelo Judicirio" ( T F R 221/121) b) a F A L T A D E
P R O V A D A E X I S T N C I A D O F A T O "absolvido na instncia criminal, por faita de provas, funcionrio demitido, acusado de
furto, e m processo administrativo, deve ser readmitido" (STF,
e m R D A 97/113) - c) NEGAO DA AUTORIA "se o julgado
criminal negar a autoria, atribuda ao funcionrio, foroso ser
reconhecer o efeito daquele julgado no cvel" (RF 142/142);
"a deciso do juiz criminal, que declara que o funcionrio no
foi seu autor, vlida na instncia administrativa" (94/281)
Logo, a inexistncia do fato, a falta de prova da existncia
do fato e a no vinculao do funcionrio prtica do fato,
considerado crime, quando fundamento da sentena penal
absolutria, fazem c o m que o julgado criminal influa na esfera administrativa.
Decises tambm modernas de nossos tribunais declaram
que a faita residual, aquele minus que as autoridades administrativas apuraram, basta para condenar o funcionrio, administrativamente, amparado como legtimo e inatacvel o ato
administrativo demissrio. " A absolvio e m processo criminal no importa, necessariamente, e m reintegrao do funcionrio demitido; h que fazer-se o exame sobre a falta residual"
(STF, e m R D A 97/112) "Pela falta residual, no compreendida
na absolvio pelo juzo criminal, admissvel a punio administrativa do servidor pblico" (Smula 18); " A absolvio por
ineficincia da prova no tem influncia igual da absolvio
pela inexistncia material do fato, ou por no ter sido o funcionrio seu autor, no tocante instncia administrativa" ( R D A
51/191) " A absolvio, no processo criminal, no invalida,
por si s, a demisso de funcionrio, contra o qual ficou apurada infrao disciplinar" (TFR, e m R D A 77/206) " U m fato
pode no ser punvel na Justia Penal e se-lo na esfera administrativa, pois a sua gravidade pode no ser bastante para justifi-

155

car u m a condenao criminal, mas ser suficiente para fundamentar u m a pena administrativa" (RDA 37/514)
12. Reintegrao.
Pela demisso o funcionrio desligado do cargo que
ocupava. N o mais pertence aos quadros. pessoa estranha
ao funcionalismo. Perde todo e qualquer direito aos vencimentos e vantagens. Rompe-se c o m a demisso o vnculo jurdico que une o funcionrio pblico ao Estado.
Por isso, em razo dos prejuzos econmicos e morais advindos, procura o funcionrio demitido pleitear seu reingresso
ao servio pblico.
A reintegrao uma das formas de reingresso ao funcionalismo, consistindo na voita do funcionrio ao mesmo cargo
que ocupava a do qual fora ilegalmente demitido, com a conseqente reparao integral de todos os danos sofridos em razo
do afastamento.
Reconhecida a ilegalidade do ato de demisso, em deciso administrativa ou judicial, o funcionrio tem o direito subjetivo pblico de regressar ao servio, reocupando o cargo,
restaurados todos os direitos e vantagens de que ficou privado
durante o afastamento (direito ao estipndio, pagando-lhe o
Estado todos os atrasados; direito a frias no gozadas; direito
aos qinqnios; direito licena-prmio; direito aposentadoria, caso tenha completado o tempo de servio durante o
perodo de afastamento)
No caso que estamos analisando, tem inequvoco direito
subjetivo reintegrao o funcionrio pblico que foi demitido, e m virtude de processo administrativo, mas que, posteriormente, foi absolvido no processo penal, tendo concludo a sentena penal absolutria que o fato inexistiu, que houve falta de
prova da existncia do fato, ou que houve o fato, mas outro
seu autor e no o funcionrio incriminado.

156

Nesses casos, a sentena penal absolutria ttulo hbil


para a reintegrao do funcionrio, sobrepondo-se deciso administrativa ( R D A 26/125; R F 221/121; R D A 25/92).
A reintegrao ou volta do funcionrio ao mesmo cargo,
ressarcido plenamente dos prejuzos sofridos c o m o afastamento, u m a das conseqncias da existncia da comunicabilidade
de instncias ou de juzos. A sentena penal absolutria repercute no mbito administrativo, porque no possvel questionar sobre a existncia do fato ou sobre q u e m seja seu autor, na
esfera administrativa, quando tais questes se acharem decididas no crime.
A irresponsabilidade penal do funcionrio, proclamada no
juzo criminal, determina a imediata reintegrao do ru no
cargo pblico de que fora demitido ( R D A 34/225), sempre que
o fato for negado, no provado, ou nada tendo o funcionrio
c o m o ocorrido; "reintegrao o remdio contra a demisso
ilegal. Fundado o ato de demisso, h que examinar a procedncia do fundamento e sua conformidade c o m a legislao
aplicada, desde que a apreciao de seu merecimento no contrarie o princpio da harmonia dos poderes" ( R D A 25/92).
Voltando ao cargo o funcionrio ilegalmente demitido,
q u e m o ocupava perde o lugar, sem qualquer direito indenizao. Tratando-se de primeira investidura, fica destitudo de
plano; se o ocupante j pertencia aos quadros do funcionalism o e veio de outro cargo, voltar ao cargo que antes ocupava.
D e qualquer m o d o , a reintegrao, sendo u m direito e no u m a
Iiberalidade, garante o cargo ao antigo titular.
" N a reintegrao do funcionrio por sentena judicial, o
ocupante do cargo destitudo de plano, sem direito a indenizao" ( R D A 32/149)
N o ocorre, entretanto, a possibilidade de reintegrao,
quando o funcionrio, demitido e m processo administrativo,
absolvido no processo penal, fundamentando-se a sentena penal absolutria na insuficincia ou deficincia de provas.

157

Absolvido no juzo penal, no tem o funcionrio pblico o


direito subjetivo de pleitear a reintegrao, porque restou u m
resduo, u m minus, suficiente para caracterizar o ilcito administrativo, insuficiente, entretanto, para caracterizar o ilcito
penal.
Esse quantum o bastante para o suporte legal do ato administrativo de demisso.
A incomunicabilidade de instncias ou juzos evidente.
A sentena penal absolutria no repercute no mbito administrativo. Exaure-se a sentena penal absolutria e m seu prprio mbito, no o ultrapassando.
A faita residuai persiste e justifica a deciso administrativa, erigindo-se c o m o se fosse a "res judicata" administrativa,
intangvel, inatacvel, irreformvel.
13. Readmisso.

H vrias modalidades de reingresso ao servio pblico,


distinguindo-se, entre essas vias, a reintegrao, a readmisso
e a reverso, mas, ao passo que a primeira figura repousa n u m
direito do funcionrio, a readmisso est na esfera discricionria da Administrao, consistindo n u m ato de liberalidade,
b e m c o m o a reverso, tanto a pedido quanto a que ocorre
quando cessam as causas que levaram o funcionrio aposentadoria ou reforma, que depende da oportunidade e da convenincia da Administrao.
Alis, no mbito federal no mais existe o instituto da
readmisso, que o Estatuto da Unio definia c o m o "o reingresso no servio pblico do funcionrio demitido ou exonerado,
sem ressarcimento de prejuzos" (art. 62) O art. 113 do D e creto-lei 200, de 25 de fevereiro de 1967, revogou expressamente os artigos 62 e 63 do Estatuto da Unio, b e m c o m o todas
as disposies legais e regulamentares que disciplinavam as
readmisses no servio pblico federal.

158

Desse m o d o , a nica via que resta ao funcionrio pblico


para reingressar no servio pblico, e m decorrncia de deciso
administrativa ou judiciria, a reintegrao, porque, m e s m o
nas esferas estadual e municipal, e m que existe ainda o instituto da readmisso, absurdo seria o agente, demitido ilegalmente, pleitear a volta "sem ressarcimento de prejuzo", quando a
lei lhe faculta o reingresso " c o m ressarcimento das vantagens
ligadas ao cargo"
14. Concluses.
Cabe ainda referncia ao artigo 65 do Cdigo de Processo Penal que diz: "Faz coisa julgada no cvel a sentena penal
que reconhecer ter sido o ato praticado e m estado de necessidade, e m legtima defesa, e m estrito cumprimento de dever
legal ou no exerccio regular de direito"
Repercute validamente, no mbito administrativo, possibilitando a reintegrao, a sentena penal absolutria que reconhea ter o ato do funcionrio sido praticado: a) e m estado
de necessidade; b) e m legtima defesa; c) e m estrito cumprimento de dever legal; d) no exerccio reguiar de direito.
Acolhida pelo juzo penal uma destas justificativas, o ato
lesivo ser, no mbito administrativo, considerado lcito, o que
no impede, entretanto, que, nos casos especiais de estado de
necessidade e de legtima defesa, caiba reparao, a ttulo de
responsabilidade objetiva.
Em outras palavras, as autoridades administrativas que
instauraram o processo administrativo, no podero divergir
do juiz do crime, afirmando que o fato no se deu e m legtim a defesa ou e m estado de necessidade. Isso inquestionvel,
mas, no obstante considerem provada a justificativa, casos admitiro de ressarcibilidade do dano, nos termos do artigo 107,
da E m e n d a Constitucional n. 1, de 17 de outubro de 1969.
O presente trabalho teve por finalidade pr e m relevo o
problema da comunicabilidade dos juzos, penal e administra-

159

tivo, procurando acentuar as hipteses e m que o funcionrio,


submetido a dois processos, tenha a oportunidade de voltar ao
cargo, do qual fora ilegalmente afastado, mediante as portas
largas do instituto da reintegrao.
Ora, a reintegrao u m direito subjetivo pblico do funcionrio, oponvel ao Estado. a volta ao m e s m o cargo c o m
ressarcimento total pelos prejuzos advindos c o m a demisso.
Se o funcionrio foi submetido apenas a processo administrativo, e m virtude de infrao administrativa, que configure ilcito administrativo, m a s no chegue a capitular-se c o m o
crime, s lhe resta a exausto da instncia administrativa atravs do recurso administrativo hierrquico ou, ento, o apelo ao
Poder Judicirio, e m procura de defeito formal do processo ou
de inexistncia real de motivo.
Se, porm, o funcionrio foi t a m b m submetido a processo penal, porque a falta cometida configura ilcito penal,
cumpre indagar a respeito do fundamento da sentena penal
absolutria, cuja repercusso, na esfera administrativa, e m certos casos, possibilita a reintegrao do funcionrio ao servio
pblico e no m e s m o cargo.
O Cdigo Civil, o Cdigo Penal e o Cdigo de Processo Penal fornecem elementos suficientes para o equacionamento e soluo do problema.
As jurisdies civil, administrativa e penal so manifestaes da soberania do Estado. N o devem opor-se. A o contrrio, devem ser harmnicas, servindo c o m o referencial necessrio a sentena penal.
Se, no mbito penal, o juiz decidir, condenando, que houve o fato ou q u e m seu autor, a sentena penal condenatria
repercutir no mbito administrativo, obrigando reparao
do dano: "caber ao regressiva contra o funcionrio responsvel, nos casos de culpa ou dolo" (Art. 107, nico)
Se, no juzo penal, o juiz decidir, absolvendo, concluindo
pela inexistncia do fato, pela falta de provas de autoria do

160

fato ou pela existncia do fato, mas sua desvinculao c o m o


agente imputado, nesses casos haver comunicabilidade de
juzos, impondo-se a deciso penal sobre a deciso administrativa.
Ao contrrio, havendo prova, insuficiente, ineficiente ou
deficiente, no caber a reintegrao, porque restou u m resduo, u m minus, u m quantum, mas o bastante para a demisso
do funcionrio pblico, porque, no obstante tnue, a prova
serviu para o delineamento do ilcito administrativo, e m torno
do qual gravitou o processo administrativo condenatrio, que
atingiu seu clmax c o m a aplicao da pena de demisso.
Observe-se, por fim, que resduo no s o quantum de
ilcito administrativo, que se agrega ao ilcito penal, sem c o m
ele se confundir, c o m o t a m b m aquilo que restou do prprio iicito penai quando, apreciado o fato Judicirio, foi o
indiciado absolvido, e m razo da deficincia probatria. N o
primeiro caso, o resduo u m aiiud, no segundo caso, u m
minus; no primeiro caso, trata-se de resduo heterogneo, no
segundo de resduo homogneo; nos dois casos, porm, resta
o ilcito administrativo, bastante para a condenao administrativa.