Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
1. INTRODUCCIN
2. SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL DE LA UNIN
2.1. Estado de la cuestin antes de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa
2.2. El Tratado de Lisboa y la atribucin de personalidad jurdica a la UE
3. COMPETENCIAS EXTERIORES DE LA UNIN Y COMPETENCIAS
DE LOS EEMM
3.1. Generalidades
3.2. Competencias Exteriores Expresas
3.3. Competencias Exteriores Implcitas
3.4. Competencias Exteriores atribuidas en virtud del art. 352 TFUE
3.5. Competencias de los Estados Miembros
4. CELEBRACIN DE ACUERDOS INTERNACIONALES POR LA UE
4.1. Generalidades
4.2. La negociacin de acuerdos: las competencias de la Comisin
4.3. El control parlamentario de los acuerdos: la funcin del Parlamento Europeo
4.4. El control de constitucionalidad de los acuerdos internacionales
4.5. La conclusin de los acuerdos: las competencias del Consejo
5. CONCLUSIN
MGH
2
Abril 2010
1.- INTRODUCCIN
La UE es el proceso poltico supranacional que ms lejos ha llegado en la
integracin de sus miembros. No obstante, existen mbitos en los que se ha avanzado
con prudencia o dificultad. La poltica exterior ha sido probablemente una de las
cuestiones ms espinosas del proceso europeo, debido a que la materia econmica fue la
prioridad.
La construccin europea, iniciada con las CCEE y encauzado en el TUE a travs de
la Unin Europea, cuenta con una dimensin exterior que se muestra como uno de sus
componentes ms singulares y complejos. Deca Pescatore que el problema de las
relaciones exteriores de las CCEE no era ms que el aspecto externo de la actividad de
las Comunidades, la manifestacin de esta actividad en relacin con el mundo exterior.
Pero como indica certeramente Stein, las tensiones existentes en el marco de las
relaciones entre los Estados y las CCEE y los conflictos de separacin de poderes entre
las distintas Instituciones adquieren un matiz diferentes cuando se trata de las
relaciones con el mundo exterior.
Esta dimensin exterior se ha visto afectado por la doble lgica supranacional e
intergubernamental- inherente al proceso europeo y que, en materia de accin exterior,
determin la distincin entre el mbito comunitario (el antiguo primer pilar) y la PESC,
ncleo esencial de problemas de la accin exterior europea, pero no el nico. Desde
msterdam, y en particular con la inclusin del art. 24 TUE (actual artculo 37 TUE)
-que permite que la UE celebre acuerdos con terceros tanto en poltica exterior y de
seguridad como en el pilar de la cooperacin policial y judicial en materia penal-, se
plantea la necesidad de avanzar en la formulacin de las competencias exteriores de la
Unin. El Tratado de Lisboa se esfuerza por avanzar en este propsito, agrupando
algunas de las competencias exteriores expresamente atribuidas a la UE en diferentes
secciones del TUE (captulo 2 del Ttulo V, Disposiciones especficas sobre la PESC)
y del TFUE (Quinta Parte, Accin exterior de la Unin).
Debe adems mencionarse que el Tratado de Lisboa dota expresamente a la UE de
subjetividad internacional. Anteriormente, slo la Comunidad Europea y la Comunidad
Europea para la Energa Atmica gozaban de personalidad jurdica.
3
En este tema se aborda en primer lugar, la cuestin de la subjetividad jurdicointernacional de la Unin Europea, para pasar despus a analizar las competencias
exteriores de la Unin y concluir con la celebracin internacional de tratados.
4
personalidad jurdica a una Organizacin Internacional para que disfrute de ella, . Si
bien es cierto que esta personalidad es distinta de la de sus EEMM, como sujetos
originarios de derecho internacional, las organizaciones internacionalespues
stas
En este dictamen, el TIJ diferencia claramente a los Estados de las Organizaciones Internacionales. Tras
afirmar que los sujetos de derechos en un sistema jurdico no son necesariamente idnticos en cuanto a
su naturaleza o la extensin de sus derechos, el TIJ argument que mientras un Estado posee la
totalidad de derechos y obligaciones internacionales reconocidos por el Derechos Internacional, los
derechos y deberes de una entidad como la organizacin deben depender de sus propsitos y funciones tal
como son enunciados o implcitos en sus documentos constitutivos y desarrollados en la prctica.
2
En este dictamen, el TIJ diferencia claramente a los Estados de las Organizaciones Internacionales. Tras
afirmar que los sujetos de derechos en un sistema jurdico no son necesariamente idnticos en cuanto a
su naturaleza o la extensin de sus derechos, el TIJ argument que mientras un Estado posee la
totalidad de derechos y obligaciones internacionales reconocidos por el Derechos Internacional, los
derechos y deberes de una entidad como la organizacin deben depender de sus propsitos y funciones tal
como son enunciados o implcitos en sus documentos constitutivos y desarrollados en la prctica.
5
jurdica derivada. Debido adems a su carcter de organizaciones de integracin3, las
funciones asignadas excedieron con mucho, cualitativa y cuantitativamente, del
conjunto de atribuciones generalmente conferidas a las clsicas organizaciones de
cooperacin. Este hecho es singularmente importante en el tratamiento de su
personalidad jurdica, al tener atribuidas funciones que comnmente ejercaen los
sujetos estatalesEEMM, a los que sin embargo sustituyen y que, con anterioridad,
correspondan naturalmente a sus EEMM. En consecuencia, en los mbitos de su
competencia se produce una sustitucin de los Estados en beneficio de las CCEE/UE
(es correcto sustituir CCEE por UE tras Lisboa? conviene hacer alguna precisin
sobre este punto), que se encuentran a medio camino entre las clsicas OOII y las
formas estatales de organizacin, particularmente evidente en el mbito exterior.
En definitiva, aunque su condicin de sujetos de DI est fuera de duda, eEl
contenido y alcance de su personalidad jurdica y sus distintas manifestaciones sern,
por ello, son una expresin privilegiada de la singularidad de las CCEE/UE como
modelo de organizacin y son, tambin, el origen de buena parte de los problemas que
plantea ad internum y ad externum su accin exterior.
Con estos presupuestos se mencionan a continuacin los principales atributos que
han conformado la personalidad jurdica internacional de las CCEE. En concreto,
la prctica internacional de la Comunidad Econmica Europea, en tanto que sujeto
internacional ms significativo, ha sido muy intensa y, por regla general, no ha
planteado ningn problema por lo que se refiere a la aceptacin por los terceros de su
presencia en la vida internacional (ha celebrado infinidad de acuerdos internacionales,
ha intervenido en Conferencias internacionales, participa como miembro de pleno
derecho o como observador en OOII, ofrece asistencia a los nacionales de los EEMM en
terceros pases, ejerce el derecho de legacin activa y pasiva, puede intervenir en los
procedimientos de solucin pacfica de diferencias, as como en las relaciones de
responsabilidad internacional).
1. El poder de conclusin de tratados internacionales es uno de los atributos que han
caracterizadon la personalidad jurdica de las CCEE, del que tambin disfruta la actual
UE, y que las singulariza respecto del resto de OOII,. Pese a la capacidad de conclusin
3
Las organizaciones de integracin tiene atribuida una funcin de unificacin, se alimentan de poderes
de los Estados gracias a la transferencia de los mismos; en cambio, las organizaciones de cooperacin
cumplen una funcin de coordinacin de intereses y, por ello, operan sobre una limitacin de los poderes
estatales.
6
de Tratados de estas ltimas que, se encuentranestn lejos de desarrollar, cualitativa y
cuantitativamente, una actividad convencional como la comunitaria. El propio TJCE
dedujo del mencionado artculo 281 TCE que en las relaciones internacionales la
Comunidad goza de capacidad necesaria para establecer vnculos contractuales con
terceros pases (STCE de 31 de marzo de 1971, Comisin c. Consejo, AETR, 22/70,
punto 19).
2. El derecho de legacin activo y pasivo4. Pese a que los Tratados Constitutivos no
contienen ninguna disposicin al respecto, las CCEE han ejercido ampliamente ambos
derechos, con fundamentos distintos en cada caso. El Parlamento Europeo
fue
especialmente sensible a este tema y el 5 de septiembre del 2000 aprob una Resolucin
sobre el establecimiento de una diplomacia comn con interesantes propuestas. En
diciembre de 2002, la Comisin reestructur y unific el personal de su extensa red de
130 delegaciones y oficinas exteriores bajo el control de la Direccin del Servicio
Exterior y en 2003 inici un ambicioso programa de formacin de su personal
diplomtico. Se trata de decisiones que han preparado el terreno para el Servicio
Europeo de Accin Exterior recogido en el Tratado de Lisboa.
3. La participacin en organizaciones y conferencias internacionales, que puede
articularse a travs de 3 cauces distintos:
a) la representacin mediante el ejercicio del derecho de legacin activo y pasivo
al que se ha hecho referencia en el apartado anterior,
b) la cooperacin o colaboracin administrativa entre organizaciones
internacionales que se establecen expresamente en los antiguos arts. 302 a 304 TCE
(actual art. 220 TFUE), en concreto: NNUU, sus organismos especializados, el Consejo
de Europa, la OSCE y la OCDE, y sin que ello suponga excluir su colaboracin con
otras organizaciones, y
c) la participacin de las CCEE en organizaciones y conferencias
internacionales, sujeta a 3 condicionantes: en primer lugar, el alcance y la naturaleza
exclusiva o concurrente de las competencias comunitarias; en segundo trmino, el
objeto y la finalidad de la nueva organizacin o conferencia en cuestin; y, junto a lo
anterior, el rgimen de participacin previsto en dicha organizacin o conferencia.
4
El derecho de legacin activo consiste en la facultad de enviar representantes ante terceros Estados y
OOII, mientras que el pasivo es el derecho de recibir agentes diplomticos y representantes de otros
Estados u OOII.
7
4. La responsabilidad internacional activa y pasiva5. Las razones que justifican la
capacidad de las CCEE como sujetos de la relacin jurdica de responsabilidad
internacional son, siguiendo a Stein, las siguientes: la autonoma de las CCEE en los
mbitos de su competencia, el reconocimiento de su personalidad jurdica por terceros
Estados y organizaciones internacionales, la capacidad, los medios y recursos de las
CCEE para reparar daos, las competencias comunitarias en materia de control de las
importaciones y exportaciones que les permiten adoptar medidas de retorsin o
represalia cuando sus intereses se vean afectados por el hecho ilcito de un tercero; y,
naturalmente, la obligacin de las Instituciones y de los EEMM de respetar sus
compromisos y obligaciones internacionales.
5. Las sanciones internacionales6. Esta materia fue objeto de regulacin expresa en
Maastricht. El art. 215 TFUE retoma el contenido del antiguo art. 301 TCE: Cuando
una decisin acordada de conformidad con el captulo 2 del ttulo V del TUE 7 prevea la
interrupcin o la reduccin, total o parcial, de las relaciones econmicas y financieras
con uno o varios terceros pases, el Consejo adoptar por mayora cualificada, a
propuesta del Alto Representante de la Unin para Asuntos Exteriores y Poltica de
Seguridad y de la Comisin, las medidas necesarias. Informar de ello al Parlamento
Europeo. Esta disposicin se completa con lo previsto en el art. 75 TFUE (antiguo art.
60 TCE) para movimientos de capital y pagos, en el contexto de la lucha contra el
terrorismo y las actividades con l relacionadas y crea una interaccin o pasarela entre
la PESC y la estructura comunitaria..
Adems, la Unin Europea, especialmente tras msterdam, posee competencias
expresamente reconocidas en los pilares intergubernamentales para comprometerse
internacionalmente antiguos arts. 24, en los mbitos de la PESC, y 38 del TUE,
referido este ltimo a la Cooperacin Policial y Judicial en materia Penal- lo que ha
venido haciendo con total normalidad y ha sido aceptado por terceros Estados y otras
Organizaciones Internacionales.
La responsabilidad internacional activa supone la capacidad para hacer valer los derechos propios
mediante una reclamacin internacional; la responsabilidad pasiva, para responder por la comisin de
hechos ilcitos o de hechos lcitos causantes de daos en los supuestos de responsabilidad objetiva.
6
Son una categora de medidas jurdico-internacionales que, sobre una base social o colectiva, estn
destinadas a garantizar la aplicacin de las normas jurdicas reprimiendo las violaciones de que sean
objeto. La prctica de las sanciones internacionales se ha generalizado y consolidado, progresivamente,
como uno de los exponentes ms significativos del fenmeno de creciente institucionalizacin de la
sociedad internacional.
7
Disposiciones especficas sobre la poltica exterior y de seguridad comn.
3.1.- Generalidades
8
9
El principio de atribucin de competencias en Derecho Comunitario determina que
todas las competencias que no han sido especficamente atribuidas a la UE permanecen
dentro del mbito competencial estatal.
Las relaciones exteriores comunitarias encuentran su fundamento en un conjunto de
competencias que se ha ido conformando, progresivamente, a travs de 3
procedimientos sustancialmente distintos, que responden a lo dispuesto por el art. 2.1.j)
ms arriba mencionado:
a)
b)
c)
El art. 2 TFUE distingue entre competencias exclusivas de la UE, competencias compartidas con los
EEMM y competencia para llevar a cabo acciones con el fin de apoyar, coordinar o complementar la
accin de los EEMM.
10
a) Captulo 2 Disposiciones especficas sobre la poltica exterior y de seguridad
comn (arts. 23 a 26) del Ttulo V Disposiciones generales relativas a la accin
exterior de la Unin y disposiciones especficas relativas a la poltica exterior y de
seguridad comn del TUE.
En el marco de la PESC, el Tratado de Lisboa contempla el desarrollo de una
Poltica Comn de Seguridad y Defensa y la reconoce como parte integrante de aqulla.
As, de conformidad con el art. 24 TUE, la competencia de la Unin en materia de
poltica y de seguridad comn abarca todos los mbitos de la poltica exterior y todas
las cuestiones relativas a la seguridad de la Unin, incluida la definicin progresiva de
una poltica comn de defensa que podr conducir a una defensa comn.
b) Quinta Parte La accin exterior de la Unin (arts. 205 a 223) del TFUE: Se
refiere a las siguientes competencias:
-
10
Art. 217 TFUE: La Unin podr celebrar con uno o varios terceros pases o con organizaciones
internacionales acuerdos que establezcan una asociacin que entrae derechos y obligaciones
recprocos, acciones comunes y procedimientos particulares. No atribuye una determinada competencia
sino ms bien una modalidad de relaciones y un instrumento jurdico, no delimitado desde el punto de
vista material. La asociacin sirve tanto para preparar una futura adhesin como para establecer marcos
especficos de cooperacin que, a su vez, sern diferentes entre s segn se trate de acuerdos con pases
desarrollados o con pases en vas de desarrollo. Le caracteriza, pues, la polivalencia.
11
-
12
teora conoce un desarrollo ms significativo y muestra su valor como cauce de
extensin de las competencias comunitarias y como instrumento de racionalizacin de
dichas competencias que est llamado a cubrir las lagunas o a superar las deficiencias de
su articulacin jurdica en los Tratados.
Su origen se encuentra en la ST TJCE de 31 de marzo de 1971 en el Asunto AETR11.
En ella el TJCE afirmaba que las competencias comunitarias no slo derivaban de una
atribucin expresa realizada en el Tratado, sino que podan tambin encontrar su
fundamento en el sistema general y en otras disposiciones del Tratado y en actos
adoptados en el marco de esas disposiciones por las Instituciones de la Comunidad.
En el razonamiento jurisprudencial se adverta la voluntad de preservar la integridad
de las competencias comunitarias internas. Entenda el TJCE que, una vez que se haban
adoptado reglas comunes en el mbito comunitario interno, los EEMM no podan
asumir compromisos susceptibles de afectar dichas reglas o de alterar su alcance.
Esta teora conoce un nuevo pronunciamiento con la ST TJCE de 14 julio de 1976
en el Asunto Kramer. En ella, el TJCE avanzaba en su interpretacin al reconocer la
existencia de una competencia comunitaria externa en ausencia de reglas comunes
internas.
Es realmente, en el Dictamen 1/76, de 26 abril 1977, donde la doctrina se encuentra
formulada con mayor claridad y amplitud. Recopilaba el TJCE su jurisprudencia
anterior para concluir que la competencia exterior derivaba de manera implcita de las
disposiciones del Tratado que establecen la competencia interna, siempre que la
actuacin exterior comunitaria fuese necesaria para la realizacin de uno de los
objetivos de la Comunidad. De este modo, el reconocimiento de la competencia exterior
quedaba sujeto a una doble condicin: la existencia de una competencia interna dirigida
a permitir la realizacin de uno de los objetivos del Tratado y la necesidad de una accin
internacional para la consecucin de dicho objetivo.
3.4.- Las competencias atribuidas en virtud del art. 352 TFUE (antiguo art. 308
TCE)
11
Cada vez que la Comunidad, con el fin e establecer una poltica comn prevista por el Tratado,
adopta disposiciones que establecen reglas comunes, en la forma que sea, los EEMM ya no tienen la
facultad, ya acten individual o colectivamente, de contraer con Estados terceros obligaciones que
afecten a dichas reglas.
13
El recurso al art. 352 TFUE como cauce de extensin de las competencias
comunitarias externas se encuentra avalado jurisprudencialmente cuando, en su
sentencia AETR, el TJCE afirma que esta norma permite al Consejo adoptar todas las
disposiciones apropiadas, tambin en el mbito de las relaciones exteriores. La
utilizacin de esta norma del Tratado tambin conoce un valioso impulso poltico en la
Declaracin de la cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de Paris de 1972 donde se
menciona expresamente la posibilidad de acudir a esta disposicin.
Desde entonces el art. 352 TFUE se utiliza como fundamento jurdico exclusivo en
materia convencional bsicamente en 3 supuestos: cuando no se puede utilizar ninguna
otra competencia exterior comunitaria, cuando dicho artculo ha sido la base para la
adopcin de normas internas, y cuando se utiliza junto al art. 217 TFUE (antiguo art.
310 TCE)
14
4.1.- Generalidades
La personalidad jurdica nica atribuida por el Tratado de Lisboa a la UE determina
que la Unin pueda celebrar acuerdos internacionales. El art. 37 TUE reconoce
expresamente que la Unin podr celebrar acuerdos internacionales y participar en
organizaciones internacionales, ocupndose el Ttulo V Acuerdos Internacionales de
la V Parte Accin Exterior de la Unin del TFUE de regular esta materia, en sus arts.
216 a 219.
Antes de abordar el estudio del procedimiento que conduce a la celebracin de
acuerdos internacionales por la UE, conviene realizar una somera enumeracin de los
tipos de acuerdos que se han venido firmando hasta la fecha:
-
15
-
12
16
los lmites del presupuesto correspondiente. En estos acuerdos slo est la
Comisin obligada a informar al Consejo.
-
Procedimiento Luns: El procedimiento Luns result de un compromiso asumido por el Consejo con la
finalidad de asociar de un modo ms estrecho al Parlamento Europeo en los Acuerdos de Asociacin. En
su desarrollo se distinguen tres fases. La primera, anterior al comienzo de las negociaciones, consiste en
la facultad del Parlamento de organizar un debate a tal efecto. Durante el desarrollo de las negociaciones,
la Comisin mantiene informadas a las comisiones parlamentarias competentes del desarrollo de las
17
Asociacin y del Procedimiento Westerterp14 establecido para los Acuerdos Comerciales
en 1973. En la actualidad, y tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, el art. 218.10
TFUE exige que en los Acuerdos de Asociacin se informe cumplida e inmediatamente
al Parlamento Europeo en todas las fases del procedimiento, mientras que el art. 207
TFUE exige, para los Acuerdos Comerciales, que la Comisin informe peridicamente
al Parlamento Europeo de la marcha de las negociaciones.
Acuerdos de asociacin;
mismas. Por ltimo, cuando las negociaciones finalizan, pero antes de la firma del acuerdo, el Consejo
informa de su contenido a las comisiones parlamentarias de modo confidencial y oficioso. La esencia de
este procedimiento reside en que permite a las comisiones parlamentarias realizar un estrecho
seguimiento del desarrollo de las negociaciones.
14
Procedimiento Westerterp: En el terreno de los Acuerdos Comerciales la evolucin sigue un desarrollo
paralelo. El Parlamento consigui que se le asociase a los mismos mediante este procedimiento
esencialmente informativo, que en lneas generales sigue la pauta marcada por el procedimiento Luns. En
la prctica, el procedimiento Westerterp parece limitarse a un control poltico a posteriori y a un juicio
global del Parlamento Europeo sobre dichos acuerdos.
18
-
ii.
19
El Consejo se pronunciar por mayora cualificada durante todo el procedimiento, si
bien existen algunas excepciones sujetas a unanimidad (por ejemplo, lo relativo a los
acuerdos de asociacin a la UE, o el acuerdo de adhesin de la UE al CEDH). En estos
casos, la decisin de celebracin del acuerdo entrar en vigor despus de haber sido
aprobada por los EEMM, de conformidad con sus respectivas normas constitucionales
(art. 218.8 TFUE).
Finalmente, el Consejo podr adoptar, a propuesta de la Comisin o de la AR, una
decisin por la que se suspenda la aplicacin de un acuerdo y se establezcan las
posiciones que deban adoptarse en nombre de la Unin en un organismo creado por un
acuerdo, cuando dicho organismo deba adoptar actos que surtan efectos jurdicos, con
excepcin de los actos que completen o modifiquen el marco institucional del acuerdo
(art. 218.9 TFUE).
5.- CONCLUSIN
La teora de las competencias implcitas junto con la aplicacin de las competencias
subsidiarias del art. 352 TFUE, ha permitido una presencia muy activa de la UE en el
mbito internacional, que ha crecido de forma paralela a su desarrollo interno. Son
mltiples los mbitos y manifestaciones, entre ellos la celebracin de acuerdos
internacionales, el mantenimiento de relaciones diplomticas, la intervencin en los
procedimientos de solucin de controversias, la participacin en las relaciones de
responsabilidad internacionales, o el disfrute de privilegios e inmunidades destinados a
garantizar la independencia necesaria para el ejercicio de sus funciones.
Los arts. 1 pfo. 3 y 47 del TUE determinan la creacin de una nueva organizacin
internacional, la Unin Europea, con personalidad jurdica internacional, que sucede a
las anteriores15 en todos los derechos y obligaciones internacionales vigentes 16 (debe
recordarse que es necesario el consentimiento, al menos tcito, del tercero implicado),
participando la nueva UE autnomamente en las relaciones internacionales.
La personalidad jurdica nica de la UE no tiene por qu afectar al reparto interno de
competencias, poderes institucionales y procedimientos. Como afirmaron S. Beltrn y
15
Para info: La UE no sustituye Salvo a la CEEA, hecho ste que puede enturbiar los avances en el
proceso de fusin porque en ciertos mbitos si bien muy reducidos- las competencias internacionales
sern actuadas sobre la base del TCEEA (Ojo! Esta afirmacin no s si conviene realizar esta afirmacin
en la conclusin, ya que puede dar lugar a preguntas de difcil respuesta; est bien conocerlo pero es
arriesgado utilizarlo, especialmente en la conclusin).
16
Debe recordarse que es necesario el consentimiento, al menos tcito, del tercero implicado.
20
Cl. Jimnez, se trata de una nica personalidad jurdica pero que tendr una capacidad
de actuacin con distintas velocidades y desarrollo, segn se trate de mbitos
comunitarios o intergubernamentales y de competencias exclusivas, compartidas o de
otro tipo.