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#1

OUTUbro
2007

Cadernos de Poltica Tarifria


Anlise do Processo de Reviso Tarifria e da Regulao POR incentivoS

Os Cadernos de Poltica Tarifria foram desenvolvidos


com o apoio tcnico da Siglasul Consultores em Energia.

Poltica Tarifria e
Regulao por Incentivos
Esta srie de cadernos avalia
o ambiente regulatrio em
que operam as distribuidoras
de energia eltrica, sua
evoluo e tendncias.
Tambm so analisados os
principais componentes do
processo de Reviso Tarifria
Peridica e seu efeito sobre a
sustentabilidade do setor.

#1

Poltica Tarifria e
regulao por incentivoS

Sumrio Executivo
A
 regulao deve promover um ambiente seguro e confivel que estimule os investimentos, o

contnuo aumento da produtividade das empresas, o aprimoramento dos servios e a modicidade tarifria.

O regime de Regulao por Incentivos, se adequadamente implementado, estimula as em-

presas a aumentar sua produtividade e compartilhar este resultado com os consumidores na


forma de reduo da parcela da tarifa destinada remunerao dos custos e investimentos
das distribuidoras.

Para ser adequadamente implementada, a Regulao por Incentivos deve respeitar alguns
princpios quanto qualidade das regras e do processo regulatrio:

#2

A Universalizao dos
Servios de Distribuio
de Energia Eltrica


Processo
regulatrio: os processos de deciso do regulador devem ser transparentes para
toda a sociedade e estar abertos para a participao das partes interessadas.

Apesar de alguns sinais que apontam para o aprimoramento das metodologias do segundo

#3

Empresa de referncia

#4

A qualidade e as tarifas
na distribuio de
energia eltrica

#5


Regras:
as regras ou metodologias devem ser coerentes, claras, legais e previsveis.

PERDAS E INADIMPLNCIA
NO SETOR ELTRICO

ciclo de Reviso Tarifria Peridica das distribuidoras (RTP), muitos critrios e procedimentos
adotados pelo regulador no tm respeitado os princpios acima:
A indefinio de regras se repete no segundo ciclo, mantendo a mesma provisoriedade

das metodologias que j havia comprometido os resultados do ciclo anterior.

O processo regulatrio tem estabelecido exigncias adicionais s distribuidoras sem a

devida avaliao e discusso de seu impacto nas tarifas. Isso produz uma inadequada
sinalizao de preos aos consumidores e prejudica os incentivos para que se promova a
melhora dos servios no longo prazo.

Alguns ajustes nos modelos e critrios de clculo da tarifa tm sido realizados sem uma

#6

TARIFAS de Baixa Renda

prvia discusso com os agentes do setor, causando incoerncias entre as regras do


primeiro e segundo ciclos de RTP e tornando invlidas as metas de eficincia sinalizadas
no passado.

Este o primeiro de uma srie de cadernos que analisaro a Poltica Tarifria do setor de distriOs cadernos acima esto disponveis
em www.acendebrasil.com.br

buio de energia eltrica no Brasil. O objetivo desta srie analisar o processo regulatrio do
setor e avaliar a adequao das prticas adotadas nas revises tarifrias aos princpios bsicos
da Regulao por Incentivos. Os prximos cadernos faro anlises aprofundadas sobre conceitos de Poltica Tarifria e sobre temas especficos do processo de Reviso Tarifria.

1. Introduo
Em 2007, a Agncia Nacional de Energia Eltrica (ANEEL)
deu incio ao segundo ciclo de Reviso Tarifria Peridica
(RTP) das distribuidoras de energia eltrica brasileiras.
A reviso das tarifas um tema de fundamental importncia porque seus resultados produzem reflexos
em toda a sociedade. A elevao exagerada das tarifas
pode, de um lado, onerar injustamente os consumidores. Uma reduo excessiva, por outro lado, pode
reduzir a capacidade de investimentos das empresas
e comprometer tanto sua sustentabilidade econmica
quanto a qualidade dos servios no futuro.
O Primeiro Ciclo de RTP ocorreu entre os anos 2003
e 2006. Pelo seu carter pioneiro e dado o nvel de
maturidade da regulao poca, este ciclo exigiu que
as regras fossem definidas ao longo do processo. Isto
gerou resultados e correes retroativas que prejudicaram a qualidade da regulao.
Finalizado o Primeiro Ciclo, a regulao foi rediscutida pelo setor e sofreu ajustes com o propsito de ser
aprimorada para as revises subseqentes. Entretanto,
o que se tem observado no incio do Segundo Ciclo
a manuteno de regras provisrias e a freqente
aplicao de critrios arbitrrios pelo regulador, o que
levanta dvidas se de fato caminha-se para um aprimoramento da regulao.
Esses fatores prejudicam os incentivos para a melhoria
da qualidade e da produtividade dos servios e comprometem os fundamentos econmicos do setor, o que
futuramente poder causar uma excessiva elevao
das tarifas como forma de compensar os desequilbrios atuais.

Quadro 1: Objetivos da Regulao


e
 vitar o abuso do poder de mercado, impedindo a prtica
de preos elevados e assegurando qualidade do servio
s imular condies de eficincia econmica em um
mercado competitivo
 arantir uma remunerao dos investimentos
g
condizente com os riscos do setor

2. As Caractersticas
do Setor Eltrico e os
Objetivos da Regulao
O setor de distribuio de energia eltrica, assim como
outros servios de utilidade pblica, possui uma estrutura de mercado denominada monoplio natural. Esta
estrutura ocorre quando as empresas operam com:
custos elevados de implementao de infra-estrutura e
c ustos decrescentes de fornecimento dos servios para
novos clientes.
Nessas condies, o servio pode ser fornecido ao menor
custo quando ofertado por uma nica empresa.
Outra caracterstica do setor o fato dos investimentos
serem especficos e de longo prazo de maturao (20 a
30 anos). Ou seja, uma vez realizados os investimentos,
os ativos construdos no podem ser transferidos para
outra atividade econmica e s proporcionaro retorno
no longo prazo. Todas essas caractersticas implicam
alto risco para as empresas, cujos investimentos ficam
expostos s oscilaes do ambiente poltico-econmico: um contrato de concesso de 20 anos, por exemplo,
atravessar no mnimo 5 eleies presidenciais e seus
respectivos mandatos.
Por ser um servio pblico bsico e essencial para o
bem-estar da sociedade, a distribuio de energia eltrica
requer ainda a superviso do Estado, o que muitas vezes
confundido com o atendimento de interesses polticos
especficos do governo, interesses que podem se afastar
do cumprimento da lei e dos contratos de concesso.
Diante dessas caractersticas setoriais, a criao de uma
agncia reguladora est associada necessidade de
um rgo independente do ponto de vista poltico que
monitore o atendimento dos contratos de concesso de
forma a garantir a sustentabilidade do setor no longo
prazo. Dentre outros objetivos (vide Quadro 1), o regulador deve assegurar a prestao do servio com boa qualidade ao menor custo para o usurio, estabelecer tarifas
que remunerem adequadamente o capital investido
pelas empresas, e resistir a presses poltico-eleitorais
do governo por tarifas artificialmente menores ou por
servios desatrelados do custo.

garantir a universalidade do servio


 romover polticas de incentivo inovao e busca
p
pela eficincia, permitindo a reduo de custos e preos
no futuro e favorecendo a reduo das tarifas
 roteger o meio ambiente e garantir a segurana do
p
servio e das instalaes
garantir a estabilidade das regras

caderno de poltica tarifria #1

Poltica Tarifria e Regulao por Incentivos

3. Os Modelos Regulatrios


Para promover uma prestao de servio ao menor custo
para o consumidor e uma remunerao adequada para as
empresas, o regulador deve dispor de instrumentos que
o permitam calcular o valor justo da tarifa. Dentre os
diversos modelos utilizados no setor eltrico, destacam-se
dois: a regulao pelo custo do servio, ou Cost-Plus, e
a regulao por preo-teto, ou Price-Cap, uma das mais
consagradas formas de Regulao por Incentivos.

3.1 O Cost-Plus e o Price-Cap

Na regulao Cost-Plus, as tarifas so calculadas de


forma a proporcionar s empresas uma receita mnima
que garanta a cobertura de seus custos operacionais
reais e um retorno adequado sobre os investimentos
realizados. Se, por um lado, esse mecanismo proporciona
um estmulo expanso das redes de distribuio (devido segurana ao investimento realizado), por outro
lado ele desestimula a busca por produtividade j que
cobre as despesas das empresas independentemente de
seu nvel de racionalidade e prudncia.
No regime de regulao Price-Cap, ou de Regulao por
Incentivos, o regulador estabelece um valor teto para a
tarifa, a qual se ajusta anualmente pela taxa de inflao
descontada de um ndice de ganho de produtividade
pr-definido.
O principal objetivo da Regulao por Incentivos
estimular produtividade, recompensando a empresa
regulada se seu desempenho for superior a parmetros
pr-determinados pelo regulador (benchmarks).
Se os ganhos de produtividade superarem esse parmetro,
as empresas podero se apropriar da diferena, obtendo
ganhos econmicos. Estes ganhos sero parcialmente
compartilhados com os consumidores a partir da aplicao
de um redutor de tarifa em revises tarifrias peridicas
(que normalmente ocorrem a cada quatro anos).
O resultado que se cria um progressivo incentivo maior
produtividade a partir de um processo contnuo de concorrncia com os benchmarks, o que gera um crculo
virtuoso de aumento de produtividade e modicidade tarifria. Em outras palavras, a Regulao por Incentivos busca
simular as condies de um mercado de livre concorrncia,
mesmo em se tratando de um monoplio natural.
O regime de Regulao por Incentivos (Price-Cap) tem
sido considerado prefervel ao Cost-Plus, motivo que
fez com que ele fosse escolhido na grande maioria dos
pases onde a sustentabilidade do servio depende unicamente da tarifa, inclusive no Brasil.
Os grficos do Quadro 2 mostram como as empresas
concorrem contra os benchmarks regulatrios em um
regime de Regulao por Incentivos.

3.2 O Modelo Regulatrio Adotado no Brasil

O principal instrumento da Regulao por Incentivos


o prprio processo de atualizao das tarifas do servio
regulado. No Brasil, os contratos de concesso das distribuidoras de energia eltrica contemplam os seguintes
mecanismos de atualizao tarifria: Reajuste Tarifrio
Anual, Reviso Tarifria Peridica e Reviso Tarifria
Extraordinria.
O Reajuste Tarifrio Anual corresponde a um ajuste da
tarifa pela inflao descontada de um ndice de ganho
(ou perda) de produtividade. Seu objetivo restabelecer
anualmente o poder de compra da receita obtida pela
concessionria.
Nas Revises Tarifrias Peridicas, que ocorrem normalmente a cada quatro anos, o valor teto das tarifas, o
nvel de qualidade dos servios e o ndice de ganho de
produtividade so revisados. Estas revises so necessrias para garantir o repasse dos ganhos de produtividade
ao consumidor e corrigir eventuais desvios que coloquem
em risco a capacidade de investimento das empresas e,
conseqentemente, a sustentabilidade do setor.
O modelo brasileiro de distribuio de energia eltrica prev ainda a Reviso Tarifria Extraordinria, que confere
ANEEL a capacidade de, a qualquer tempo, proceder reviso das tarifas visando a manter o equilbrio econmicofinanceiro do contrato. Esse mecanismo aplicado quando
ocorrem alteraes significativas nos custos da empresa de
distribuio, custos estes no previstos nos mecanismos de
reviso tarifaria peridica ou de reajuste anual.
Para definir o novo valor-teto da tarifa (na Reviso
Tarifria Peridica), o rgo regulador calcula a Receita
Requerida para cobrir os custos das empresas. Estes
custos so divididos em duas categorias: os Gerenciveis
e os No-Gerenciveis.
O Quadro 4 mostra a participao da parcela B e dos
principais itens da parcela A no valor da tarifa de energia eltrica.
Os Custos No-Gerenciveis (ou Parcela A) correspondem
a aproximadamente 70% do valor da tarifa e incluem a
compra de energia eltrica, os custos de uso do sistema
de transmisso, impostos e encargos setoriais. Como a
concessionria no tem controle sobre esses custos, eles
so repassados integralmente aos consumidores.
Os Custos Gerenciveis (ou Parcela B) somam os outros
30% do valor da tarifa e so aqueles sobre os quais a
concessionria tem um controle efetivo. A Parcela B
inclui os custos operacionais, a remunerao do capital e
a reposio dos ativos da empresa.
Os custos operacionais correspondem aos custos de pessoal, material e outras atividades vinculadas diretamen. Com exceo das perdas no tcnicas que, em parte, podem ser gerenciadas
pela empresa.

caderno de poltica tarifria #1

Poltica Tarifria e Regulao por Incentivos

Quadro 2: Benchmark Regulatrio


No primeiro ciclo tarifrio, as empresas concorrem em relao a curva de Benchmark Regulatrio. As empresas mais eficientes
B, H, I e F operam com ganhos de produtividade, enquanto as empresas A, G, D e E so penalizadas por no atingirem o Benchmark. A empresa H premiada pois opera com um custo inferior ao Benchmark Regulatrio C1 internalizado em sua tarifa T1.
Durante o ciclo, todas as empresas buscam obter ganhos de produtividade para maximizar seus resultados: as menos eficientes tentam atingir o Benchmark Regulatrio enquanto as mais eficientes buscam maximizar seus ganhos introduzindo novas
prticas de melhorias no setor.
No ciclo tarifrio seguinte, o regulador estabelece uma nova curva de Benchmark mais exigente, capturando o aumento de produtividade do setor obtido ao longo do primeiro ciclo e reduzindo as tarifas. Agora as empresas H e I sero as indutoras das novas
prticas de melhorias setoriais. A empresa H ainda continua sendo premiada mesmo considerando que sua tarifa foi reduzida a T2
pois opera com um custo inferior a seu novo Benchmark Regulatrio C2.
Caso o regulador estabelecesse o Benchmark como sendo o custo da empresa mais eficiente do setor H, eliminaria todo o incentivo econmico, uma vez que as tarifas no forneceriam recursos para atingir um nvel de custos menor que o estabelecido. Em
conseqncia o incentivo se tornaria uma penalidade, j que todas as empresas do setor, com exceo da mais eficiente, teriam
prejuzos econmicos. Este padro impossibilitaria qualquer reduo futura das tarifas, j que a falta de incentivo comprometeria
o aumento da produtividade no setor.

Curva do Benchmark Regulatrio


(1 ciclo de Reviso Tarifria Peridica)
Custos
R$

Custos Eficientes (T1)

Curva Benchmark Regulatrio


(2 ciclo de Reviso Tarifria Peridica)
Custos
R$

E
D

Custos Eficientes (T1)

Custos Eficientes (T2)

E
D

I
C1

C1

G
C2

A
B

A
X1

H
B
X2

Driver de Custos (*)

Grfico 2a

Driver de Custos (*)

Grfico 2c

Tarifa

Tarifa

T1

T1

Ganhos de eficncia obtidos


no primeiro perodo tarifrio

Custos de operao e
remunerao do capital
(Parcela B)

Custos de operao e
remunerao do capital
(Parcela B)

Custos no-gerenciveis
(Parcela A)

Custos no-gerenciveis
(Parcela A)

Reposicionamento
Tarifrio

T2

Anos

1 RTP

Custos no-gerenciveis
(Parcela A)

te operao e manuteno para a prestao do servio


de distribuio de energia eltrica.
A remunerao do capital representa o retorno dos
investimentos das empresas e resulta da multiplicao
do montante de investimentos a ser remunerado pelo
custo de capital para desenvolver a atividade de distribuio no Brasil.
A reposio dos ativos da empresa corresponde ao valor
a ser recuperado anualmente para substituir ou repor os

caderno de poltica tarifria #1

Anos

2 RTP

1 RTP
Grfico 2b

Ganhos de eficincia
obtidos no segundo
perodo tarifrio

Grfico 2d

ativos ao fim de sua vida til. obtido atravs da multiplicao do montante de ativos da empresa por uma
taxa anual de depreciao.
Finalmente, a ANEEL calcula o ndice de ganho de produtividade (ou Fator X), que dever ser aplicado anualmente no processo de reajuste tarifrio para compartilhar com os consumidores os ganhos de produtividade
obtidos pelas empresas.
* Driver de Custos corresponde ao nmero de clientes, ao grau de disperso dos 
clientes, qualidade dos servios, quantidade de ativos etc.

Poltica Tarifria e Regulao por Incentivos

Quadro 3: Mecanismos de Correo do Valor


das Tarifas de Energia Eltrica no Brasil
Quadro 4: Composio da Tarifa de Energia

Reajuste Tarifrio
Anual

Aplicado anualmente entre as revises


tarifrias peridicas.

Visa a corrigir as perdas do valor da tarifa


decorrentes do processo inflacionrio.





 Prev a transferncia de parte do aumento


de produtividade da empresa ao consumidor, descontando-se do ndice de inflao
um ndice de produtividade.

Reviso Tarifria
Peridica

Aplicado geralmente a cada quatro anos,


dependendo do contrato de concesso.




Visa a redefinir o preo-teto da tarifa


(receita mnima) que garanta o equilbrio
econmico-financeiro das empresas.

Ajusta o ndice de produtividade a ser


aplicado nos reajuste anuais.

Reviso Tarifria
Extraordinria

Impostos e
Encargos*
35,6%

Compra de
energia eltrica
28,5%

Transmisso
6,4%

Distribuio (Parcela B)
29,5%

Aplicado diante de alteraes significativas nos custos da empresa, custos estes


no previstos nos mecanismos de reviso
tarifria peridica ou de reajuste anual.

* Os Impostos e Encargos acima referem-se apenas aos incidentes sobre


a distribuio de energia. A tributao total do setor eltrico (gerao,
transmisso, distribuio e comercializao) chega a 43,7% (2005). Para
maiores informaes, ver www.acendebrasil.com.br, seo Estudos,
Tributos e Encargos no Setor Eltrico Brasileiro.

Visa a garantir o equilbrio econmico-financeiro das empresas.

Fonte: ANEEL. Mdia Brasil, 2006.

Quadro 5: Resumo do Processo de Reviso Tarifria Peridica

70,5%

Parcela A

Reposicionamento
Tarifrio

Reviso
Tarifria
Peridica
(RTP)

Compra de
energia

6,4%

Custos de
transporte

35,6%

Encargos
e tributos
Custos
operacionais
eficientes

29,5%

Parcela B

No-Gerenciveis

Gerenciveis

Reposio
dos ativos
Remunerao
do capital

Ganhos de
Produtividade

caderno de poltica tarifria #1

28,5%

Fator X

Poltica Tarifria e Regulao por Incentivos

4. Princpios para uma Regulao Eficaz


Para que a Regulao por Incentivos atinja o objetivo de promover a busca pela melhoria de produtividade, possibilitando a modicidade tarifria, alguns
princpios devem ser atendidos no que diz respeito
qualidade das Regras e do Processo Regulatrio:

Qualidade das Regras

As regras ou metodologias estabelecidas dentro


do marco regulatrio devem ser coerentes, claras,
legais e previsveis.
Coerncia: adoo de procedimentos e metodologias
compatveis entre si e com os demais aspectos regulados, de forma a no comprometer a lgica do processo.
Clareza: metodologias e regras definidas de forma
compreensvel, evitando interpretaes ambguas
ou controversas.
Legalidade: respeito aos direitos, obrigaes e princpios estabelecidos em lei e no contrato de concesso.
Previsibilidade: regras estveis e sujeitas a pequenos
ajustes enquanto vigorar o contrato de concesso. A
mudana nos critrios deve ocorrer aps claras justificativas e ampla discusso pelos agentes envolvidos.

Qualidade do Processo Regulatrio

Existem dois princpios que devem conduzir os


processos de definio e aplicao das regras em um
ambiente regulatrio: Transparncia e Comunicao e
Participao Pblica.
Transparncia: os critrios adotados devem ser transparentemente disponibilizados para todos os agentes
interessados a fim de minimizar julgamentos arbitrrios
e aumentar a credibilidade do processo.
Comunicao e Participao Pblica: fundamental
que todos os agentes interessados possam se informar
e opinar com disponibilidade de tempo suficiente e
compatvel com a complexidade dos temas. Faz parte
desse processo o direito de resposta com comentrios e
esclarecimentos da agncia reguladora sobre as contribuies apresentadas.
O cumprimento destes princpios (Quadro 6) fundamental para proporcionar confiana no sistema regulatrio e previsibilidade ao processo, garantindo assim a
sustentabilidade do setor e a modicidade tarifria.

Quadro 6: Princpios para uma Regulao Eficaz


Qualidade das Regras

Coerncia
Clareza
Legalidade
Previsibilidade

Qualidade dos
Processos Regulatrios

caderno de poltica tarifria #1

Transparncia
Comunicao e Participao Pblica

Poltica Tarifria e Regulao por Incentivos

5. Anlise da Regulao por Incentivos no Brasil


Qualidade das Regras

exemplo o adiamento da aplicao da ltima parcela do reajuste diferido devido Enersul e CEMIG, de
forma a coincidir com a segunda reviso tarifria de
ambas as empresas. Dessa forma a ANEEL avocou para
sia funo de compatibilizar a tarifa renda individual,
de maneira a evitar uma impopular, porm regulatoriamente coerente, correo das tarifas acima do ndice de
inflao, mesmo que custa do equilbrio econmico-financeiro dessas concessionrias.

A anlise do processo de revises tarifrias mostra


que a Regulao por Incentivos adotada no Brasil tem
sido prejudicada pela indefinio e inadequao de
algumas regras estabelecidas pelo regulador.
A indefinio de regras pode ser observada na crescente tendncia de se adiar o estabelecimento dos
mecanismos de cobertura tarifria para obrigaes
impostas concessionria, o que impede uma avaliao precisa de seu impacto econmico sobre a tarifa
final do consumidor. Exemplo disto o programa de
eletrificao rural (conhecido a partir de 2003 como
Programa Luz para Todos), que carrega um significativo dficit por no prever cobertura tarifria para os
elevados custos tpicos de programas dessa natureza.

A discricionariedade do regulador pode ser observada,


neste Segundo Ciclo de RTP, nos ajustes realizados em
modelos de clculo e alguns critrios sem uma prvia discusso com os agentes do setor. Esses ajustes tm carter
redutor, comprometendo, em muitos casos, a coerncia
entre as regras do Primeiro e do Segundo Ciclo de RTP.

A inadequao das regras se deve definio de alvos


regulatrios inatingveis, instveis e discricionrios.

Um exemplo desta instabilidade ocorreu quando


concessionrias como a Light e a Bandeirante tiveram
seus processos definitivos mantidos sob anlise,
portanto provisrios, por estaremainda passveis de
uma reconsiderao por parte doregulador. Outro
. Esse tema ser tratado em mais detalhes na segunda edio desta srie de
Cadernos de Poltica Tarifria

Escelsa

9,5

250

9,0
240

8,5
8,0

230

7,5

220

7,0
210

6,5
6,0

200
ago/2004 a
julho/2005

ago/2005 a
julho/2006

ago/2006 a
julho/2007

ago/2007 a
julho/2008

Bandeirante
260

16,0
15,0

250

14,0
240

13,5
12,0

230

11,0

220

10,0
210

9,0
8,0

200
out/200sa
set/2004

. 0,5% da receita bruta de distribuio.


. A Audincia Pblica n 008/2006 deu origem Resoluo Normativa n 234, de
31 de outubro de 2006, que estabelece os conceitos gerais e procedimentos para
realizao do Segundo Ciclo de RTP que ocorrer no perodo de 2007 a 2010.

ago/2004 a out/2005 a out/2006 a


set/2007
julho/2005 set/2006
Mercado

out/2007 a
set/2008

Custos Regulatrios

Nota: Custos da Escelsa expressos em moeda de agosto de 2007 e


da Bandeirante em moeda de outubro de 2007.
Fonte: Siglasul

caderno de poltica tarifria #1

Mercado (milhes KWh)

10,0

260

Poltica Tarifria e Regulao por Incentivos

Mercado (milhes KWh)

Desde ento, pouco se avanou e, conseqentemente,


o Segundo Ciclo comeou sem que o aprimoramento das regras tivesse sido realizado. Tal situao faz
com que as metas sejam posteriormente revisadas e
aplicadas com carter retroativo, perdendo assim sua
condio de sinalizadora de produtividade.

Custos Operacionais Regulatrios x Mercado

Custos Operacionais (milhes R$)

A instabilidade da regulao se deve muito forma


como est sendo conduzido o segundo ciclo de RTP.
Embora amplamente discutida com a sociedade atravs de audincias pblicas, a resoluo de outubro
de 2006 que estabelece os conceitos gerais e procedimentos do Segundo Ciclo de RTP no detalhou os
critrios de aplicao das metodologias, que ficaram
por ser definidos posteriormente.

Quadro 7: Evoluo dos Custos


Operacionais Regulatrios

Custos Operacionais (milhes R$)

Quando o rgo regulador estabelece uma meta


inatingvel, desestimula os esforos na busca pela produtividade, dada a impossibilidade de sua aplicao.
Um exemplo desta distoro o nvel de inadimplncia reconhecido pela ANEEL, que inalcanvel pela
grande maioria das distribuidoras do pas, e se verifica
na prtica apenas em mercados desenvolvidos, como
o setor eltrico americano. Medidas como essa geram
apenas penalidades s empresas e ignoram a raiz do
problema, que, no caso do nvel de inadimplncia, a
condio socioeconmica da populao atendida.

A ttulo ilustrativo, o Quadro 7 mostra a descontinuidade dos Custos Operacionais da Escelsa e Bandeirante reconhecidos pelo regulador no Primeiro Ciclo e
propostos nas Audincias Pblicas do Segundo Ciclo de
RTPs. Apesar do aumento do mercado e do nmero de
clientes, o rgo regulador reduziu os custos operacionais das empresas, o que injustificado pelos ganhos de
produtividade do setor.

Quadro 8: Estudo de Caso Lies da


Provisoriedade do 1 Ciclo de RTP
No Primeiro Ciclo de RTP, dado o baixo nvel de maturidade da regulao poca, as regras foram definidas
e aprimoradas ao longo do processo, o que inviabilizou a sua aplicao definitiva desde o incio. Devido
ao elevado grau de complexidade e de dificuldade de
implementao, alguns processos tiveram resultados
provisrios por longos perodos.

Assim, apesar de seguirem a sinalizao de preos e


metas de produtividade durante o Primeiro Ciclo de RTP,
as empresas foram surpreendidas com uma mudana
abrupta e injustificada na aplicao das regras no Segundo Ciclo. Como exemplos pode-se citar: a) a alterao
nas regras das Obrigaes Especiais; e b) a retirada de
ativos totalmente depreciados da base bruta de remunerao. Medidas como esta comprometem a eficcia da
Regulao por Incentivos uma vez que os alvos a serem
atingidos tornam-se imprevisveis.

A figura abaixo ilustra o grau de provisoriedade e o tempo de aprovao definitiva do reajuste tarifrio (Reposicionamento Tarifrio - RT), de acordo com os mecanismos adotados para apurao dos Custos Operacionais e
da Base de Remunerao.

Todas essas prticas trazem reflexos negativos ao setor


porque aumentam o risco da atividade, comprometendo
os investimentos na expanso e melhoria dos servios.
Alm disso, a despeito de uma reduo das tarifas no
presente, corre-se o risco de uma excessiva elevao das
tarifas no futuro como forma de compensar os desequilbrios anteriormente gerados.

A manuteno de valores provisrios significou que


todas as discrepncias apuradas ao final do processo
geraram correes retroativas data da reviso que, na
Situao das Distribuidoras segundo a RTP
maior parte dos casos, foram compensadas nos reajustes
tarifrios
posteriores.
50
47

Qualidade do Processo Regulatrio

O Segundo Ciclo de Reviso Tarifria traz avanos na


transparncia da regulao. Ao contrrio do anterior,
neste ciclo o regulador disponibilizou para as empresas os modelos utilizados no processo de RTP, como por
exemplo, os modelos de clculo dos custos operacionais
eficientes e do ndice de ganho de produtividade (fator X).

0
Destaca-se
ainda que o prprio mecanismo de parcelaAno 2003
Ano 2004
Ano 2005
Ano 2006
mento do ajuste tarifrio no est previsto em nenhum
dispositivo legal e fere as clusulas de reajuste previstas
nos contratos de concesso.

Por outro lado, os agentes do setor tm tido dificuldades


para obter respostas em tempo hbil sobre as contribuies apresentadas. Isso coloca em dvidas a efetividade
do processo de audincias e consultas pblicas como
instrumentos para garantir a comunicao e a real participao pblica nas decises do rgo regulador.

Outra questo que merece ateno a crescente utilizao de procedimentos considerados invasivos pelos
agentes regulados, como por exemplo, o nvel excessivo
de detalhes sobre as operaes das empresas, sem uma
clara definio sobre para que e como sero utilizadas estas informaes. A percepo desses agentes
que tais informaes comprometem o carter estratgico das operaes comerciais das concessionrias e
reduzem os incentivos do modelo regulatrio adotado.
O quadro 9 resume os desvios observados nas regras
e no processo regulatrio que ferem os princpios da
Regulao por Incentivos.

caderno de poltica tarifria #1

35

QUANTIDADE DE EMPRESAS

Alm disso, em alguns casos, o modelo utilizado nas


revises tem apresentado variaes frente ao modelo disponibilizado pelo regulador no incio do processo de RTP.

RT Definitivo

45 problema tornou-se ainda mais significativo naqueTal


RT Provisrio
40 empresas em que a correo foi parcelada por ser
las
34
35
superior
ao ndice de reajuste j anunciado. Este parce30
lamento
distorceu os reajustes anuais subseqentes,
25
prejudicando a percepo do consumidor em relao
20
17
coerncia entre o ajuste tarifrio e a inflao ocorrida no
15
10 o planejamento das concessioperodo.
Tambm afetou
10
nrias
quanto previsibilidade de seus 3resultados. 2
5

29

30
25
20

16
14

15
10
5

0
Na data RTP

1 ano aps RTP

2 anos aps RTP

Ainda Provisrio

TEMPO DE APROVAO DO REPOSICIONAMENTO TARIFRIO

Nota: situao em Dezembro de 2006


Fonte: Siglasul

Poltica Tarifria e Regulao por Incentivos

Quadro 9: Desvios que ferem os Princpios da Regulao por Incentivos


Dimenso

Desvios Observados

Qualidade
das Regras

Indefinio




Metas Inatingveis

Instabilidade


Exemplos
Falta de metodologia de clculo para o dficit do
Programa Luz para Todos
Definio de ndice de inadimplncia incompatvel
com a realidade socioeconmica brasileira
Reabertura das revises tarifrias das
concessionrias Light e Bandeirante depois de 
serem homologadas como definitivas

Adiamento da aplicao da ltima parcela do


reajuste da Enersul e da CEMIG

Revisita ao processo de fixao da Base de


Remunerao homologada de forma definitiva, com
inusitada reabertura e reduo em carter retroativo,
da Base de Remunerao Regulatria da Enersul
Realizao de ajustes de metodologia de avaliao
dos custos operacionais eficientes de forma arbitrria
e sem discusso com os agentes envolvidos 

Discricionariedade
do Regulador



Qualidade do
Processo Regulatrio

Limitada Participao
dos Agentes

Dificuldade dos agentes para receber respostas sobre


suas contribuies ao processo regulatrio







Falhas na Transparncia
do Processo

Solicitao de nvel excessivo de detalhes sobre 


as operaes das empresas, sem uma clara
definio sobre para que e como sero
utilizadas as informaes
Reprodutibilidade do modelo comprometida
por variaes entre os modelos efetivamente
utilizados na RTP e inicialmente disponibilizados
pelo regulador

caderno de poltica tarifria #1

Poltica Tarifria e Regulao por Incentivos

6. Concluses
Este trabalho demonstra que as recentes mudanas na
regulao do setor de distribuio de energia eltrica
no Brasil tm comprometido a eficcia do modelo de
Regulao por Incentivos.
Foram apresentados e analisados os princpios necessrios para que a regulao produza incentivos adequados
para as empresas buscarem a maior produtividade,
garantindo a melhoria na prestao de servio com
menores custos para os consumidores.
Observou-se que, apesar de alguns aprimoramentos das
metodologias no momento que antecedeu o incio do
Segundo Ciclo de Reviso Tarifria Peridica, os critrios
e procedimentos utilizados pelo regulador nem sempre
respeitam os princpios para uma regulao eficaz. Devido indefinio de critrios ou inadequao das regras
j definidas, o processo regulatrio tem se tornado
instvel e perdido a sua credibilidade, comprometendo
os incentivos pela busca de produtividade.
Adicionalmente, a ANEEL tem estabelecido exigncias
adicionais s distribuidoras sem a devida avaliao e

discusso do impacto na tarifa para os consumidores.


Tudo isso resulta em inadequada sinalizao de preos e
aumento da percepo de riscos, aumentando os custos
para o consumidor e comprometendo a sustentabilidade do servio no longo prazo.
Dessa forma, prope-se um novo empenho do regulador
para concluir as metodologias de reviso tarifria, buscando eliminar as imperfeies existentes e apresentar
solues para os temas cujos critrios so ainda provisrios. Este senso de urgncia fundamental para que os
objetivos regulatrios sejam alcanados: o desenvolvimento sustentvel do setor e a modicidade tarifria.
Nos cadernos subseqentes sero descritas detalhadamente as propostas de aperfeioamento dos critrios e
procedimentos aplicados nos processos de Revises Tarifrias Peridicas das distribuidoras de energia eltrica
brasileiras. Os temas abordados sero: Universalizao,
Empresa de Referncia, Perdas e Inadimplncia, Base
de Remunerao, Qualidade vis a vis Investimentos, e
Programa Baixa Renda.

Bibliografia
ACCC (Australian Competition and Consumer Commission). Best practice
utility regulation. Utility Regulators Forum, 1999.

Consultoria Integrada/Cmara Brasileira de Investidores 


de Energia Eltrica, So Paulo, 2003.

ALVAREZ, L. F. Brazilian Discos Price Cap Regulation. IEEE Power Engineering


Society, 2007.

PARENTE, V. Energia: o Desafio das Agncias Reguladoras. Instituto de Eletrotcnica e Energia, Universidade de So Paulo, 2007.

ANEEL. Cadernos Temticos ANEEL Tarifas de Fornecimento 


de Energia Eltrica. Braslia, 2005.

PEANO, C. R. Regulao Tarifria do Setor de Distribuio de Energia Eltrica


no Brasil: uma anlise da metodologia de reviso tarifria adotada pela ANEEL. Universidade de So Paulo, 2005.

ANEEL. Por dentro da conta de luz: informao de utilidade pblica. Superintendncia de Regulao Econmica. Braslia, 2007.
ANEEL. Resoluo Normativa n 234, de 31 de outubro de 2006.
BROWN, A. C. O Fortalecimento da Estrutura Institucional e Regulatria do
Setor Eltrico Brasileiro. Projeto PPIAF, The World Bank, 2002.
BROWN, A. C. STERN, J. TENENBAUM, B. Handbook for Evaluating Infrastructure Regulatory Systems. The World Bank, 2006.
GUEDES FILHO, E. M. CAMARGO, J. M. Setor Eltrico Brasileiro: Cenrios de
Crescimento e Requisitos para a Retomada de Investimentos. Tendncias

PIRES, J. C. L. PICCININI, M. S. A Regulao dos Setores de 


Infra-estrutura no Brasil. BNDES, 1999.
PIRES, J. C. L. PICCININI, M. S. Mecanismos de Regulao Tarifria do Setor
Eltrico: a Experincia Internacional e o Caso Brasileiro. BNDES, 1998.
TOZZINI, S. As Conseqncias da Regulao Econmica sobre as Estratgias
Empresariais das Concessionrias de Distribuio de Energia Eltrica Brasil.
Programa Interunidades de Ps-Graduao em Energia, Universidade de So
Paulo, 2006.

Viso

A evoluo sustentvel do setor eltrico brasileiro.

O Instituto Acende Brasil desenvolve estudos e projetos que visam


promover a trasparncia e a sustentabilidade do Setor Eltrico Brasileiro.
Presidente: Claudio J. D. Sales
Diretor Executivo: Eduardo Mller Monteiro
Relaes Institucionais: Maria Clia Musa
Desenvolvimento Sustentvel: Alexandre Uhlig
Assuntos Econmicos e Regulatrios: Fernando Pieroni
Staff: Eliana Marcon e Melissa Oliveira
So Paulo:
Rua Joaquim Floriano, 466 Edifcio Corporate, conj. 501 
CEP 04534-004, Itaim Bibi - So Paulo, SP, Brasil
Telefone: +55 (11) 3167-7773

Evoluo Sustentvel: processo de desenvolvimento contnuo que, simultaneamente, 


atende s necessidades dos consumidores, remunera os investimentos das empresas, 
e gera benefcios sociedade.

Misso

Viabilizar a ao empreendedora privada no Setor Eltrico Brasileiro


materializando a contribuio dessa ao para a Sociedade.
Ao empreendedora: a ao criadora, construtora, que, pela aplicao competente e
inovadora de recursos, permite atender s demandas da 
sociedade por energia eltrica.
Contribuio: competncia de gesto do bem/servio pblico com eficincia, qualidade
e responsabilidade. Contribuio que tambm diminui a necessidade de investimentos
pblicos e possibilita ao governo alocar seus recursos em reas prioritrias como sade,
educao, e segurana.

Braslia:
SCN Quadra 5, Bloco A, sala 1210
Braslia Shoppingand Towers
CEP 70710-500 - Braslia, DF, Brasil
Telefone: +55 (61) 3963-6007

Valores

Email Corporativo: contato@acendebrasil.com.br

Compromisso com o Brasil: Nossa contribuio concreta para o desenvolvimento


econmico e social do Brasil consiste na oferta eficiente e sustentvel de energia.

Assessoria de Imprensa: Tnia Regina Pinto


Telefone: +55 (11) 3167-7773 / (11) 8383-2347
Projeto Grfico e diagramao: Cacumbu Design

caderno de poltica tarifria #1

Eficincia: Atender com eficincia e qualidade s demandas dos diferentes 


pblicos por energia eltrica.

Transparncia: Um relacionamento transparente claro e verdadeiro. Ele base de


confiana para as nossas relaes com todos os pblicos com os quais interagimos.

Pblicos: entendemos por pblicos nossos consumidores, os contribuintes brasileiros, os


trs poderes, a agncia reguladora, as comunidades locais onde atuamos, as entidades
formadoras de opinio e a sociedade em geral.

Poltica Tarifria e Regulao por Incentivos

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