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TRIBUNAL DE JUSTIA
PODER JUDICIRIO
So Paulo
Registro: 2016.0000456651
ACRDO

ACORDAM, em rgo Especial do Tribunal de Justia de So


Paulo, proferir a seguinte deciso: "AFASTARAM A PRELIMINAR E
JULGARAM A AO PROCEDENTE. V.U.", de conformidade com o voto do
Relator, que integra este acrdo.
O julgamento teve a participao dos Exmos. Desembargadores
PAULO DIMAS MASCARETTI (Presidente), FRANCISCO CASCONI, RENATO
SARTORELLI, CARLOS BUENO, TRISTO RIBEIRO, NEVES AMORIM,
BORELLI THOMAZ, JOO NEGRINI FILHO, SRGIO RUI, SALLES ROSSI,
RICARDO ANAFE, ALVARO PASSOS, AMORIM CANTURIA, SILVEIRA
PAULILO, ARTUR MARQUES, ELCIO TRUJILLO, ADEMIR BENEDITO,
XAVIER DE AQUINO, ANTONIO CARLOS MALHEIROS, MOACIR PERES,
FERREIRA RODRIGUES, PRICLES PIZA E MRCIO BARTOLI.
So Paulo, 29 de junho de 2016.
JOO CARLOS SALETTI
RELATOR
Assinatura Eletrnica

Este documento foi liberado nos autos em 30/06/2016 s 13:05, cpia do original assinado digitalmente por JOAO CARLOS SALETTI.
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/esaj, informe o processo 2220776-81.2015.8.26.0000 e cdigo 345F010.

Vistos, relatados e discutidos estes autos de Direta de


Inconstitucionalidade n 2220776-81.2015.8.26.0000, da Comarca de So Paulo, em
que autor PROCURADOR GERAL DE JUSTIA DO ESTADO DE SO
PAULO, so rus GOVERNADOR DO ESTADO DE SO PAULO e
PRESIDENTE DA ASSEMBLIA LEGISLATIVA DO ESTADO DE SO
PAULO.

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So Paulo
Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 2220776-81.2015.8.26.0000
COMARCA SO PAULO
REQUERENTE - PROCURADOR GERAL DE JUSTIA DO ESTADO DE
SO PAULO
REQUERIDO
- GOVERNADOR DO ESTADO DE SO PAULO e
PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO
ESTADO DE SO PAULO
Interessados
- Procurador Geral do Estado de So Paulo e Fazenda do Estado
de So Paulo.

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
Pedido de declarao de inconstitucionalidade em face da
expresso ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de
idade constante da alnea b do inciso I do art. 1 da Lei
n 14.707, de 08 de maro de 2012, bem como da Lei n
15.531, de 22 de julho de 2014, ambas do Estado de So
Paulo
Preliminar suscitada pelo Presidente da
Assembleia Legislativa do Estado, pelo Governador do
Estado de So Paulo e pelo Procurador-Geral do Estado
no sentido da impossibilidade de impugnao de lei de
efeitos concretos por meio de ao direta de
inconstitucionalidade, quanto Lei n 15.531/14, que d
denominao ao estabelecimento de ensino que especifica
Cabvel, no caso, o controle de constitucionalidade, pela
via de ao direta, porquanto a norma impugnada, de
efeito concreto, tem grau suficiente de abstrao,
indeterminao, generalidade e prospeco, com violao
a preceitos constitucionais Norma, a que atribui nome a
estabelecimento de ensino, que, no obstante de efeito
concreto, pode ser a qualquer tempo modificada para
outro nome ser atribudo ao mesmo estabelecimento
Preliminar afastada.
AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE
A
alnea b do art. 1 da Lei n 14.707, de 08 de maro de
2012, do Estado de So Paulo, ao autorizar a atribuio de
nome de pessoa viva a prdios, rodovias e reparties
pblicas estaduais, desrespeita os princpios da
moralidade e da impessoalidade (arts. 111 e 115, 1, da
CE) Igualmente, a Lei Estadual 15.531/2014, que d
denominao ao estabelecimento de ensino que
especifica, porque homenageia pessoa viva, tambm viola
os mesmos princpios da moralidade e da impessoalidade
(arts. 111 e 115, 1, da Constituio Estadual), alm do
princpio da separao de poderes, por invadir a esfera de
competncia privativa do Chefe do Poder Executivo (arts.

Direta de Inconstitucionalidade n 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs

Este documento foi liberado nos autos em 30/06/2016 s 13:05, cpia do original assinado digitalmente por JOAO CARLOS SALETTI.
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/esaj, informe o processo 2220776-81.2015.8.26.0000 e cdigo 345F010.

V O T O N 26.933

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5, 1 e 2; 47, II e XIV, da CE), ao atribuir nome a bem
pblico (estabelecimento de ensino) Ao procedente.
Preliminar afastada e ao direta de inconstitucionalidade
julgada procedente.

O libelo inaugural veicula pedido de declarao de


inconstitucionalidade em face da expresso ou com mais de 65 (sessenta e cinco)
anos de idade constante na alnea b do inciso I do art. 1 da Lei n 14.707, de 08
de maro de 2012, bem como da Lei n 15.531, de 22 de julho de 2014, ambas do
Estado de So Paulo (fls. 1/16).

petio inicial:
CONSTITUCIONAL.
ADMINISTRATIVO.
AO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEIS N 14.707, DE 08 DE
MARO DE 2012 E N 15.531, DE 22 DE JULHO DE 2014, DO
ESTADO DE SO PAULO. DENOMINAO DE PRPRIOS
PBLICOS.
INICIATIVA
PARLAMENTAR.
RESERVA
DA
ADMINISTRAO. SEPARAO DE PODERES. NOME DE PESSOA
VIVA. VIOLAO AOS PRINCPIOS DA MORALIDADE E DA
IMPESSOALIDADE. 1. A denominao de bens, prdios, logradouros e
vias do patrimnio pblico ato privativo da gesto administrativa
reservada ao Chefe do Poder Executivo. 2. Leis estaduais de iniciativa
parlamentar que usurpam a reserva da Administrao, com ofensa ao
princpio da separao dos poderes (arts. 5 e 47, II e XIV, da Constituio
do Estado). 3. Lei Estadual que autoriza ou atribuir nome de pessoa viva a
prprios pblicos no se afina aos princpios da moralidade e da
impessoalidade (arts. 111 e 115, 1, da Constituio do Estado).
O senhor Presidente da Assembleia Legislativa do Estado de So
Paulo prestou informaes (fls. 206/221). Alega, preliminarmente, a
incompatibilidade do controle abstrato de constitucionalidade da Lei Estadual n
15.531/14 com a lei de efeito concreto, como o diploma questionado. No mrito,
sustenta: a) inocorrncia de usurpao de competncia do Poder Executivo na
edio da Lei Estadual n 15.531/14; b) constitucionalidade do critrio normativo
definido na Lei Estadual n 14.707/12 que parametriza a denominao de prprio
pblico em homenagem pessoa viva; c) constitucionalidade da Lei Estadual n
15.531/14. Requer seja acolhida a preliminar e assim extingo o processo, sem
apreciao do mrito no tocante Lei Estadual n 15.531/14 e, caso assim no
entendido, seja julgada improcedente a ao. Ainda, pleiteia o prequestionamento
dos seguintes regramentos congneres da Constituio Federal: arts. 2 e 84, caput
e incs. II e XXVII, bem como o artigo 37, caput, c.c. o 1, todos da Carta da
Repblica de 1988.
A douta Procuradoria Geral do Estado se manifestou (fls. 223/227):
Direta de Inconstitucionalidade n 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs

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Afirma o proponente, consoante a sntese lanada na ementa da

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O senhor Governador do Estado prestou informaes (fls. 231/235).


Alega: a) o Estado de So Paulo, desde o ano de 1992, permite que se homenageie
pessoas vivas, maiores de 65 anos, desde que preenchidos os demais requisitos
legais, conforme a ento nova redao da Lei estadual n 1.284/1977, dada pela Lei
estadual n 8.118, de 30 de outubro de 1992, de teor semelhante ao da norma
impugnada; b) a Lei n 14.707/2012 originou-se do Projeto de Lei n 1059/2011,
cujo intuito, declarado expressamente na exposio de motivos do parlamentar autor
do texto, era to somente incorporar em um nico texto as sucessivas alteraes da
Lei n 1.284, de 18 de abril de 1977, que dispe sobre a denominao de prdios,
rodovias e reparties pblicas, alm de facilitar a consulta legislao, (...)
atende Lei Complementar n 863, de 29 de dezembro de 1999, que dispe sobre a
elaborao, a redao, a alterao e a consolidao das leis; c) por seu turno, a
Lei n. 15.531/2014, que alterou denominao de escola estadual localizada no
Municpio de Promisso, atribuindo-lhe nome de pessoa viva, ato normativo de
efeito concreto, que no se sujeita a controle abstrato de constitucionalidade,
conforme j decidiram o rgo Especial desta Corte e o Supremo Tribunal Federal;
d) notrio que a Lei n 15.531/2014 encerra contedo concreto, sem carga de
abstrao necessria que autorize o conhecimento de ao direta de
constitucionalidade que a tenha por objeto.
A douta Procuradoria Geral de Justia manifestou-se pelo no
acolhimento da preliminar e pela procedncia da ao (fls. 237/253).

o relatrio.

1. Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade proposta em face


da expresso ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade constante na
alnea b do inciso I do art. 1 da Lei n 14.707, de 08 de maro de 2012, bem como
da Lei n 15.531, de 22 de julho de 2014, ambas do Estado de So Paulo.
A Lei n 14.707, de 08 de maro de 2012, do Estado de So Paulo,

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a) concordou com o pedido formulado na exordial, no sentido de ser declarada


inconstitucional a expresso ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade,
contida na alnea b do inciso I do artigo 1 da Lei estadual n 14.707, de 8 de
maro de 2012, assinalando que a atribuio de nome de pessoa viva a bem
pblico permite ao homenageado a promoo de sua imagem e a divulgao de seu
nome entre a populao, ferindo frontalmente os princpios da impessoalidade e
moralidade, de cariz constitucional; b) ressaltou que, com relao Lei 15.531, de
22 de julho de 2014, sem menoscabo aos argumentos submetidos apreciao deste
rgo Especial, impende assinalar que no possvel excogitar interesse do Estado
de So Paulo na declarao de sua inconstitucionalidade, assinalando que a
jurisprudncia do STF firme no sentido da impossibilidade de impugnao de lei
de efeitos concretos por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade

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dispe sobre a denominao de prdios, rodovias e reparties pblicas estaduais
(fls. 25/26), estabelecendo no art. 1, inciso I, alnea b:

A Lei n 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de So Paulo, de


sua vez, d denominao ao estabelecimento de ensino que especifica (fls. 27 e
48), estabelecendo:
Artigo 1. Passa a denominar-se Professor Doutor Moacyr
Miranda Pinto a Escola Estadual Jardim Bela Vista, em Promisso.
Artigo 2. Esta lei entra em vigor na data de sua
publicao.
2. Dispem os arts. 5, 47, II e XIV, 111 e 115, 1, da Constituio
do Estado de So Paulo:
Art. 5 - So Poderes do Estado, independentes e
harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Art. 47 Compete privativamente ao Governador, alm de
outras atribuies previstas nesta Constituio:
(...)
II exercer, com o auxlio dos Secretrios de Estado, a
direo superior da administrao estadual;
(...)
XIV praticar os demais atos de administrao, nos limites
da competncia do Executivo;
(...)
Artigo 111 - A administrao pblica direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes do Estado, obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, razoabilidade,
finalidade, motivao, interesse pblico e eficincia. (com redao dada
pela EC 21/2006).
Artigo 115 - Para a organizao da administrao pblica
direta e indireta, inclusive as fundaes institudas ou mantidas por
qualquer dos Poderes do Estado, obrigatrio o cumprimento das seguintes

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Art. 1. Podero ser atribudos nomes de personalidades


nacionais ou estrangeiras a prdios, rodovias e reparties pblicas
estaduais, desde que:
I. a proposta seja acompanhada de:
(...)
b) documento que comprove ser o homenageado pessoa
falecida ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade;
(...).

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normas:

Dispe a Constituio Federal nos dispositivos a seguir transcritos,


que se acham reproduzidos ou replicados na Constituio do Estado acima
apontados, mas que so invocados pela Assembleia Legislativa para sustentar a
constitucionalidade da norma questionada:
Art. 2. So Poderes da Unio, independentes e harmnicos
entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judicirio.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de
qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao seguinte:
(...)
1. A publicidade dos atos, programas, obras, servios e
campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou
de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou
imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores
pblicos.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da
Repblica:
(...)
II exercer, com o auxlio dos Ministros de Estado, a
direo superior da administrao federal;
(...)
XXVII
exercer outras atribuies previstas nesta
Constituio.
3. No vinga a preliminar suscitada pelo Presidente da Assembleia
Legislativa do Estado, pelo Governador do Estado de So Paulo e pelo ProcuradorGeral do Estado no sentido da impossibilidade de impugnao de lei de efeitos
concretos por meio de ao direta de inconstitucionalidade quanto Lei Estadual n
15.531/2014.
Cabvel, no caso, o controle de constitucionalidade, pela via de ao
direta, porquanto a norma impugnada, de efeito concreto, tem grau suficiente de

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(...)
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e
campanhas da administrao pblica direta, indireta, fundaes e rgos
controlados pelo Poder Pblico dever ter carter educacional, informativo
e de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos e
imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores
pblicos.
(...).

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abstrao, indeterminao, generalidade, com violao a preceitos constitucionais,
como adiante se ver.

A permisso dada ao administrador com carter geral, de atribuir


nome de qualquer pessoa a ditos bens pblicos, des'que preenchidos determinados
requisitos, requisitos que de certo modo limitam a discricionariedade da autoridade
encarregada do ato, de sorte a que no se distancie dos princpios constitucionais a
um s tempo orientador e sancionador da atuao da mesma autoridade ou do poder
do administrador.
O segundo diploma, este sim, tem efeito concreto ao atribuir nome a
certo prdio pblico, com assento no primeiro, e por isso igualmente questionado.
Mas esse efeito no definitivo, irreversvel, porquanto a norma atributiva do nome
escola por certo que vigora at que outra, da mesma natureza, venha a revoga-la ou
substitui-la para atribuir o nome de outra pessoa ao mesmo estabelecimento. Assim
o que vez ou outra acontece com a alterao da denominao de ruas e avenidas da
cidade, ou de rodovias, como sucedeu com a dos Trabalhadores, batizada e hoje
chamada Ayrton Senna.
Em caso semelhante j decidiu esta Corte (ADI n
2032984-81.2015.8.26.0000, Relator o Desembargador XAVIER DE AQUINO, j.
29.07.2015), citando jurisprudncia da Corte Suprema. Essa demanda teve por
objeto as Leis ns 10.222/2012, 10.296/2012 e 10.367/2012, de iniciativa
parlamentar, do Municpio de Sorocaba que atriburam nome a logradouros e escola
do Municpio:
Afasta-se, por primeiro, a preliminar de inadequao da
presente ao direta de inconstitucionalidade para o controle concentrado
de norma de carter concreto.
que o Supremo Tribunal Federal j decidiu, na
oportunidade do julgamento do ADI 4048 MC/DF, Rel. Min. GILMAR
MENDES, que O Supremo Tribunal Federal deve exercer sua funo
precpua de fiscalizao da constitucionalidade das leis e dos atos
normativos quando houver um tema ou uma controvrsia constitucional
suscitada em abstrato, independente do carter geral ou especfico,
concreto ou abstrato de seu objeto. Possibilidade de submisso das normas
oramentrias ou controle abstrato de constitucionalidade.

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So dois os diplomas objeto da ao. O primeiro, em que inserta a


expresso combatida pelo proponente, tem carter geral, permissivo de que se
atribua a prdios, rodovias e reparties pblicas estaduais, o nome de pessoas que,
dentre outros requisitos a serem preenchidos pela proposta, relaciona o de que haja
documento que comprove ser o homenageado pessoa falecida ou com mais de 65
(sessenta e cinco) anos de idade, expresso esta em destaque a objetivada na
demanda.

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No bojo do julgado, interessante lio do Ministro Relator:

No se discute que os atos do Poder Pblico sem


carter de generalidade no se prestam ao controle abstrato de
normas, porquanto a prpria Constituio elegeu como objeto desse
processo os atos tipicamente normativos, entendidos como aqueles
dotados de um mnimo de generalidade e abstrao.
(...)
Outra h de ser, todavia, a interpretao, se se cuida
de atos editados sob a forma de lei. Nesse caso, houve por bem o
Constituinte no distinguir entre leis dotadas de generalidade e
aqueloutras, confirmadas sem o atributo da generalidade e
abstrao. Essas leis formais decorrem ou da vontade do legislador
ou do desiderato do prprio constituinte, que exige que determinados
atos, ainda que de efeito concreto, sejam editados sob a forma de lei
(*v.g., lei do oramento, lei que institui empresa pblica, sociedade
de economia mista, autarquia, fundao).
Ora, se a Constituio submete as leis ao processo
de controle abstrato, at por ser este o meio prprio de inovao na
ordem jurdica e o instrumento adequado de concretizao da ordem
constitucional, no parece admissvel que o intrprete debilite essa
garantia da Constituio, isentando um nmero elevado de atos
aprovados sob a forma de lei do controle abstrato de normas e, muito
provavelmente, de qualquer forma de controle....
No mesmo sentido manifestao do C. Supremo Tribunal Federal
(RE 412921 AGR/MG, Relator Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, j.
22.02.2011, DJe 048, divulg 14.02.2011, public. 15.03.2011, ement. Vol. 02481 pp
0100):
AGRAVO
REGIMENTAL
NO
RECURSO
EXTRAORDINRIO.
REPRESENTAO
DE
INCONSTITUCIONALIDADE DE LEIS OU ATOS NORMATIVOS
ESTADUAIS OU MUNICIPAIS. VEDAO CONSTITUCIONAL DE
ATRIBUIR A LEGITIMAO PARA AGIR A UM NICO RGO.
PARTIDO POLTICO SEM REPRESENTAO NO PODER
LEGISLATIVO LOCAL. POSSIBILIDADE. CONTROLE ABSTRATO
DE CONSTITUICONALIDADE. LEIS DE EFEITOS CONCRETOS.

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A extenso da jurisprudncia, desenvolvida para


afastar do controle abstrato das normas os atos administrativos de
efeito concreto, s chamadas leis formais suscita, sem dvida,
alguma insegurana, porque coloca a salvo do controle de
constitucionalidade um sem-nmero de leis.

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VIABILIDADE. CONTRATO DE CONCESSO DE SERVIO


PBLICO. PRORROGAO POR PERODO ALM DO PRAZO
RAZOVEL PARA A REALIZAO DE NOVO PROCEDIMENTO
LICITATRIO. VIOLAO EXIGNCIA CONSTITUCIONAL DE
PRVIA LICITAO PBLICA. AGRAVO IMPROVIDO. I
A
exigncia do art. 125, 2, da Constituio Federal, pertinente aos
legitimados para a representao e inconstitucionalidade de leis ou atos
normativos estaduais ou municipais em face da Constituio Estadual,
que a Carta Estadual no os restrinja a um nico rgo legitimado.
Precedente. II No julgamento da ADI 4.048-MC/DF, Rel. Min. Gilmar
Mendes, esta Corte admitiu o exerccio de controle abstrato de leis de
efeitos concretos. III A prorrogao no razovel de concesso de servio
pblico ofende a exigncia constitucional de que ela deve ser precedida de
licitao pblica. Precedentes. IV
Agravo regimental improvido.
(negritei)
No sem razo, portanto, sustenta a douta Procuradoria Geral de
Justia, com esteio em julgados deste rgo Especial e do Colendo Supremo
Tribunal Federal (fls. 237/253), que
O ato normativo impugnado, embora no dotado de
densidade normativa com grau suficiente de abstrao, indeterminao e
generalidade, requisitos dos atos normativos, suscetvel de controle
jurisdicional de constitucionalidade por via de ao, uma vez que traz em si
e reveste formalmente de ato normativo com clara violao de princpio
constitucional.
Cabe ressaltar que a jurisprudncia constitucional vem
flexibilizando a denegao de trnsito da sindicncia de constitucionalidade
dos denominados atos normativos de efeito concreto especialmente quando
veiculam questes sensveis ou uma controvrsia constitucional suscitada
em abstrato como no presente caso em que ela consiste num grave
conflito institucional envolvendo o princpio da separao de poderes e os
limites da competncia do Poder Legislativo. Neste sentido ...:
... (RTJ 212/372).
... (RT 911/412).
... (RTJ 206/232).
... (STF, AgR-RE 421.921-MG, 1 Turma, Rel. Min.
Ricardo Lewandowski, 22-02-2011, v.u., DJe 15-03-2011).
... (STF, RE 422.591-RJ, Tribunal Pleno, Rel. Min.
Dias Toffoli, 01-12-2010, v.u., DJe 11-03-2011).

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... (RTJ 211/247)..

No se pode obliterar que a questo nuclear na presente


ao da usurpao de competncia do Executivo com violao do
princpio da independncia e harmonia entre os Poderes, remetendo
diretamente ao princpio da separao de poderes, sendo irrelevante as
caractersticas de abstrao, generalidade e indeterminao do ato
normativo, mas, sim, sua posio no concerto da diviso funcional do
poder, merecendo idntico tratamento a transgresso da competncia
normativa dos entes federados.
A lei local impugnada nesta via (Lei n 15.531/14)
preenche as condies enunciadas na jurisprudncia para habilitao do
contencioso de constitucionalidade.
Com essas razes, repilo a preliminar de descabimento da
ao.
4. Passo anlise do mrito.
A alnea b do art. 1 da Lei n 14.707, de 08 de maro de 2012, do
Estado de So Paulo, ao autorizar a atribuio de nome de pessoa viva a prdios,
rodovias e reparties pblicas estaduais, desrespeita os princpios constitucionais
da moralidade e da impessoalidade (art. 111 e 115, 1, da CE).
A Lei n 15.531, de 22 de julho de 2014, do Estado de So Paulo, que
d denominao ao estabelecimento de ensino que especifica, malgrado com
observncia do primeiro diploma, porque homenageia pessoa viva, tambm viola os
mesmos princpios constitucionais da moralidade e da impessoalidade, alm do
princpio da separao de poderes, por vcio de iniciativa, conforme se ver adiante.
Conforme o ensinamento clssico de HELY LOPES MEIRELLES
(Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros Editores, 35 ed./2009, atualizada por
Eurico de Andrade Azevedo, Dlcio Balestero Aleixo e Jos Emmanuel Burle Filho,
pgs. 88/94):
(...)

Direta de Inconstitucionalidade n 2220776-81.2015.8.26.0000 - mfl-jcs

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Este documento foi liberado nos autos em 30/06/2016 s 13:05, cpia do original assinado digitalmente por JOAO CARLOS SALETTI.
Para conferir o original, acesse o site https://esaj.tjsp.jus.br/esaj, informe o processo 2220776-81.2015.8.26.0000 e cdigo 345F010.

Vale ainda ressaltar que a Lei n 15.531/14 no teve seus


efeitos exauridos no momento de sua promulgao, espargindo-se para
outros domnios como a permanncia de seus efeitos no tempo relativo
identificao de um bem pblico, at que por outra norma venha a ser
alterado. E sob esta tica importa considerar que a jurisprudncia
constitucional s inadmite a ao direta de inconstitucionalidade diante de
norma de efeito exaurido (RTJ 212/29).

fls. 271

A moralidade administrativa est intimamente ligada ao


conceito do bom administrador, que, no dizer autorizado de Franco
Sobrinho, aquele que, usando de sua competncia legal, se determina
no s pelos preceitos vigentes, mas tambm pela moral comum. H que
conhecer, assim, as fronteiras do lcito e do ilcito, do justo e do injusto, nos
seus efeitos. E explica o mesmo autor: Quando usamos a expresso nos
seus efeitos, para admitir a lei como regra comum e medida ajustada.
Falando, contudo, de boa administrao, referimo-nos subjetivamente a
critrios morais que, de uma maneira ou de outra, do valor jurdico
vontade psicolgica do administrador. O inegvel que a moralidade
administrativa integra o Direito como elemento indissocivel na sua
aplicao e na sua finalidade, erigindo-se em fator de legalidade. Da por
que o TJSP decidiu, com inegvel acerto, que o controle jurisdicional se
restringe ao exame da legalidade do ato administrativo; mas por legalidade
ou legitimidade se entende no s a conformao do ato com a lei, como
tambm com a moral administrativa e com o interesse coletivo. (TJSP,
RDA 89/134, sendo o acrdo da lavra do Des. Cardoso Rolim).
Com esse julgado pioneiro, a moralidade administrativa
ficou consagrada pela Justia como necessria validade da conduta do
administrador pblico. (... STF, ADI 2.661, com excelente relatoria do
Min. Celso de Mello. O TJSP j decidiu que, pela s infringncia do
princpio da moralidade administrativa, possvel a anulao de ato
administrativo (RJTJSP 135/31), bem como a anulao de lei de efeitos
concretos (RT 673/61).
(...)
... O princpio da impessoalidade, referido na Constituio
de 1988 (art. 37, caput), nada mais que o clssico princpio da finalidade,
o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu fim
legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indica
expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal.
Esse princpio tambm deve ser entendido para excluir a
promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos sobre suas
realizaes administrativas (CF, art. 37, 1).
E a finalidade ter sempre um objetivo certo e inafastvel
de qualquer ato administrativo: o interesse pblico. Todo ato que se apartar
desse objetivo sujeitar-se- a invalidao por desvio de finalidade, que a
nossa lei da ao popular conceituou como o fim diverso daquele previsto,
explcita ou implicitamente, na regra de competncia do agente (Lei
4.717/65, art. 2, pargrafo nico, e).
(...)
O que o princpio da finalidade veda a prtica de ato
administrativo sem interesse pblico ou convenincia para a
Administrao, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por

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fls. 272

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favoritismo ou perseguio dos agentes governamentais, sob a forma de
desvio de finalidade. Esse desvio de conduta dos agentes pblicos constitui
uma das mais insidiosas modalidades de abuso de poder ....

Afinal, atribuir o nome de pessoa viva a rodovia, por exemplo, sem


embargo de merecida a homenagem, afasta-se desses princpios, porque pode, sem
respeito moralidade administrativa, incidir no vcio da pessoalidade e assim afastarse do princpio da finalidade.
Bem pondera a douta Procuradoria Geral do Estado (fls. 223/227) ser
... cedio que a nomenclatura de imveis estaduais detm
uma elevada carga de publicidade, que vai desde a veiculao no Dirio
Oficial do diploma normativo que atribui determinado nome ao bem
imvel, at a colocao de placas indicativas no edifcio ou rodovia, e
placas comemorativas. Assim, a atribuio de nome de pessoa viva a bem
pblico permite ao homenageado a promoo de sua imagem e a
divulgao de seu nome entre a populao, ferindo frontalmente os
princpios da impessoalidade e moralidade, de cariz constitucional.
... O princpio da impessoalidade visa, no magistrio de
Uadi Lammgo Bulos, coibir o desvio de finalidade de ato comissivo ou
omissivo na Administrao Pblica, impedindo que o administrador
pratique ao ou omisso para beneficiar a si prprio ou a terceiros.
... Por sua vez, segundo o mesmo professor, a ideia de
moralidade atrela-se ao princpio da proporcionalidade ou da
razoabilidade entre os meios e os fins perseguidos pelo administrador.
... A atribuio de nome de pessoa viva a patrimnio
pblico gera benefcios de ordem pessoal ao homenageado, e demonstra a
contrariedade moral jurdica da finalidade buscada pelo administrador e
instrumentalizada no ato normativo que deu a denominao ao imvel.
... O rgo Especial do Tribunal de Justia de So Paulo j
se debruou sobre o tema, e apresentou o seguinte entendimento:
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Lei

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Os princpios fundamentais da administrao pblica enunciados no


artigo 37 da Constituio Federal, replicados na Constituio do Estado, so de
observncia obrigatria, deles no podendo as leis de algum modo se afastar ou, por
vias travessas, permitir a prtica de atos cujos fundamentos e objetivos, sob a
aparncia de legalidade, no resultam mais que beneficiar pessoas ou, por
intermdio da homenagem que a elas se presta, tirar proveito muitas vezes de carter
poltico-eleitoral.

fls. 273

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A douta Procuradoria Geral de Justia, de seu turno, bem assinalou


em seu parecer de fls. 237/253 que,
Como pormenorizadamente explicado na petio inicial, a
expresso ou com mais de 65 (sessenta e cinco) anos de idade constante
na alnea b do inciso I do art. 1 da Lei n 14.707, de 08 de maro de
2012, do Estado de So Paulo, inconstitucional por no se afinar aos
princpios constitucionais da moralidade administrativa e da
impessoalidade insculpidos nos arts. 111 e 115, 1, da Carta Paulista.
Ao autorizar que seja conferido a bens pblicos o nome de
pessoa viva, a lei potencialmente permite a promoo de imagem pessoal
do homenageado perante a opinio pblica, com potencial de
aproveitamento poltico, estritamente pessoal, por parte do beneficiado, em
decorrncia dessa situao. Neste sentido, inclusive, o Procurador-Geral
do Estado se manifestou, pleiteando a declarao de
inconstitucionalidade da expresso impugnada (fl. 224).
Nessa hiptese, aqui deduzida exemplificativamente, estar
nitidamente caracterizada a situao de benefcio pessoal do homenageado,
cuja imagem ter sido evidentemente, alavancada perante a opinio
pblica atravs da propaganda realizada pela homenagem, consistente na
denominao do bem pblico.
Ora, utilizar a concesso de nomes a bens pblicos no
se afina moralidade administrativa, bem como ao princpio da
impessoalidade. A prtica dos atos autorizados na lei, inevitavelmente,
significar utilizao da atividade administrativa e dos bens pblicos
para benefcio dos homenageados.
A inconstitucionalidade, em situaes anlogas, j foi
assentada na jurisprudncia do Col. STF, como se infere dos julgados a
seguir transcritos, aplicveis hiptese mutatis mutandis:
(...)
O inciso V do art. 20 da CE veda ao Estado e aos

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Municipal n 967 de 20 de setembro de 2002 de Caraguatatuba que


altera a redao da lei Municipal n 739/99 para permitir a
denominao de vias, logradouros e de prprios municipais com
nome de pessoa viva. Vcio formal de inconstitucionalidade, por
desvio do Poder Legislativo. Violao aos princpios da moralidade e
da impessoalidade, permitindo a prtica de atos com finalidade de
promoo pessoal. Ofensa aos artigos 5, 47, II e XIV; 111, 115, 1
e 144 da Constituio Paulista. Inconstitucionalidade configurada.
Ao procedente. (TJSP
ADI 0176537-94.2013.8.26.0000, j.
12.02.2014. Rel. Des. Pricles Piza).

fls. 274

Municpios atribuir nome de pessoa viva a avenida, praa, rua,


logradouro, ponte, reservatrio de gua, viaduto, praa de esporte,
biblioteca, hospital, maternidade, edifcio pblico, auditrios, cidades
e salas de aula. No me parece inconstitucional. O preceito visa a
impedir o culto e a promoo pessoal de pessoas vivas, tenham ou
no passagem pela Administrao. Cabe ressaltar, que Proibio
similar estipulada, no mbito federal, pela Lei 6.454/1977. (ADI
307, voto do Rel. Min. Eros Grau, julgamento em 13-2-2008,
Plenrio, DJE de 1-7-2009).
(...)
Publicidade de atos governamentais. Princpio da
impessoalidade. (...) O caput e o pargrafo 1 do art. 37 da CF
impedem que haja qualquer tipo de identificao entre a publicidade e
os titulares dos cargos alcanando os partidos polticos a que
pertenam. O rigor do dispositivo constitucional que assegura o
princpio da impessoalidade vincula a publicidade ao carter
educativo, informativo ou de orientao social incompatvel com a
meno de nomes, smbolos ou imagens, a includos slogans, que
caracterizem promoo pessoal ou de servidores pblicos. A
possibilidade de vinculao do contedo da divulgao com o partido
poltico a que pertena o titular do cargo pblico mancha o princpio
da impessoalidade e desnatura o carter educativo, informativo ou de
orientao que constam do comando posto pelo constituinte dos
oitenta. (RE 191.668, Rel. Min. Menezes Direito, julgamento em
15-4-2008, Primeira Turma, DJE de 30-5-2008).
(...).
Nesse sentido, recorda CELSO ANTNIO BANDEIRA
DE MELLO (Curso de Direito Administrativo, 25. Ed., So Paulo:
Malheiros, 2008, p. 114), ao tratar do princpio da impessoalidade, que
nele se traduz a ideia de que a Administrao tem que tratar a todos os
administrados sem discriminaes, benficas ou detrimentosas. Nem
favoritismo nem perseguies so tolerveis.
Restou claro, portanto, que a expresso ou com mais de 65
(sessenta e cinco) anos de idade constante do inciso I do art. 1 da Lei n
14.707, de 08 de maro de 2012, do Estado de So Paulo, violou os arts.
111 e 115, 1, da Constituio Estadual.
5. Tanto no bastasse, a Lei n 15.531, de 22 de julho de 2014, do
Estado de So Paulo, de autoria do Poder Legislativo, alm de ofender os referidos
princpios da moralidade e da impessoalidade (arts. 111 e 115, 1, CE), invade a
esfera de competncia privativa do Chefe do Poder Executivo, ao atribuir nome a
bem pblico (estabelecimento de ensino), contrariando o princpio da separao dos
poderes (arts. 5, 1 e 2; 47, II e XIV, da CE).
Ensina HELY LOPES MEIRELLES (Direito Municipal Brasileiro,

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fls. 275

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Malheiros, 2014), a propsito, que a

O cotejo da norma em apreo com o ensinamento clssico e,


sobretudo, com as normas constitucionais, revela ter o legislador local extrapolado
suas atribuies para adentrar o campo da iniciativa reservada ao Chefe do Poder
Executivo.
Nesse ponto, bem ressalta a douta Procuradoria Geral de Justia (pea
inicial fls. 1/16 e parecer de fls. 237/253):
Indubitavelmente, os Estados possuem autonomia
administrativa e legislativa para regulamentar acerca de denominao de
seus bens pblicos, posto que no h na Constituio em vigor reserva
dessa matria em favor de qualquer dos Poderes, donde se conclui que a
iniciativa das leis que dela se ocupem s pode ser geral ou concorrente.
Contudo, afigura-se necessrio distinguir as seguintes
situaes:
(a) a edio de regras que disponham genrica e
abstratamente sobre a denominao de prprios pblicos, caso
em que a iniciativa concorrente;
(b) o ato de atribuir nomes a prprios pblicos,
segundo as regras legais que disciplinam essa atividade, que da
competncia privativa do Executivo.
No Estado, Assembleia Legislativa incumbe as funes
legislativas e ao Governador as executivas. Entre esses Poderes no existe
subordinao administrativa ou poltica, mas simples entrosamento de
funes e de atividades poltico-administrativas.
Em sua funo normal e predominante sobre as outras, a
Assembleia Legislativa elabora leis, isto , normas abstratas, gerais e
obrigatrias de conduta. Esta sua atribuio especfica, bem diferente
daquela outorgada ao Poder Executivo, que consiste na prtica de atos
concretos de administrao. Ou seja, a Assembleia Legislativa edita normas

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Leis de iniciativa exclusiva do prefeito so aquelas em que


s a ele cabe o envio do projeto Cmara. Nessa categoria esto as que
disponham sobre a criao, estruturao e atribuio das secretarias, rgos
e entidades da Administrao Pblica Municipal; a criao de cargos,
funes ou empregos pblicos na Administrao direta e autrquica,
fixao e aumento de sua remunerao; o regime jurdico dos servidores
municipais; e o plano plurianual, as diretrizes oramentrias, os oramentos
anuais, crditos suplementares e especiais (p. 760/761).

fls. 276

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gerais, enquanto que o Governador as aplica aos casos particulares
ocorrentes.

O ato de denominar os prprios pblicos no se destina


apenas a permitir a orientao da populao, como essencialmente
acontece no que diz respeito aos logradouros pblicos, mas sim
homenagear determinadas pessoas ou fatos histricos.
Definidas essas premissas bsicas, entretanto, imperativo
o reconhecimento da inconstitucionalidade da Lei n 15.531, de 22 de
julho de 2014, do Estado de So Paulo.
Ou seja, a Assembleia no pode, em nosso regime
constitucional, invadir a esfera da gesto administrativa, que cabe ao Poder
Executivo, atribuindo, especificamente e de modo individualizado, a
determinados prprios integrantes do Estado, denominao concreta.
As leis formais no se mostram regras jurdicas, mas
simples atos administrativos do Poder Legislativo, que invadem a esfera
de competncia constitucional do Poder Executivo.
Na ordem constitucional vigente, que incorporou o
postulado da separao de funes, a fim de limitar o poder estatal, na
consagrada frmula de Montesquieu, no existe a menor possibilidade de a
Administrao municipal ser exercida pela Assembleia, por meio de leis
(Estado legal), pois a Constituio clara ao atribuir ao Governador a
competncia privativa pra exercer, com o auxlio dos Secretrios do Estado,
a direo superior da administrao municipal (CE, art. 47, II) e praticar os
atos de administrao, nos limites de sua competncia (CE, art. 47, XIV).
...
Nesse contexto, a aprovao de lei, de iniciativa
parlamentar, que atribui nome a bem pblico estabelecimento de ensino
s pode ser interpretada como atentatria ao postulado constitucional da
independncia e harmonia entre os poderes (CE, art. 5).

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Assim, no exerccio de sua funo normativa, a


Assembleia Legislativa est habilitada a editar normas gerais,
abstratas e coativas a serem observadas pelo Governador, para a
denominao de bens pblicos, vias e logradouros como, por exemplo:
proibir que se atribua o nome de pessoa viva, determinar que nenhum nome
poder ser composto por mais de trs palavras, exigir o uso de vocbulos da
lngua portuguesa, etc. (Cf. ADILSON DE ABREU DALLARI, Boletim
do Interior, Secretaria do Interior do Governo do Estado de So Paulo,
2/103).

fls. 277

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No h como aceitar a interpretao que inclui no rol dos


poderes implcitos da Assembleia a competncia para editar leis formais,
desvestidas dos atributos de generalidade e abstrao, tampouco estender
esses poderes sobre rea de atuao exclusiva do Poder Executivo, a quem
compete administrar os bens pblicos e prestar os servios pblicos
estaduais. O ato de atribuir nomes a prdios pblicos mero corolrio do
poder de administrar.
Em suma, a Assembleia Legislativa no pode arrogar a si a
competncia para autorizar a prtica de atos concretos de administrao. E
a nomenclatura de prprios pblicos que constitui atividade relacionada
ao servio pblico municipal de educao enquadra-se exatamente nessa
hiptese, resultando, da, a concluso inafastvel de que a lei em epgrafe
manifestamente incompatvel com o princpio da separao dos poderes.
6. Por fim, observo que a ASSEMBLEIA ressalta o
prequestionamento dos seguintes regramentos congneres da Constituio Federal:
arts. 2 e 84, caput e incs. II e XXVII, bem como o artigo 37, caput, c.c. o 1,
todos da Carta da Repblica de 1988.
Para fins de prequestionamento, desnecessria meno expressa aos
dispositivos legais indicados, bastando que a questo controvertida tenha sido objeto
de anlise.
Consoante tem decidido este Tribunal de Justia (Embargos de
Declarao n 261.401.4/1-01, 10 Cmara de Direito Privado, Relator
Desembargador MAURCIO VIDIGAL, j. 02.09.2003),
No h a obrigao de mencionar expressamente as
disposies legais referidas pelas partes. Como j afirmou o Ministro
Marco Aurlio, em julgamento transcrito em RT, 703/226, no h
necessidade de constar, do acrdo, os nmeros dos artigos, dos incisos,
dos pargrafos relativos matria examinada. Basta que o tema tenha sido
decidido.... No mesmo sentido, h decises do Superior Tribunal de
Justia, relator Ministro Adhemar Maciel (RSTJ, 102/170) e relator
Ministro Antonio de Pdua Ribeiro (RSTJ, 148/247), referidas nesta ltima
vrias outras decises do mesmo tribunal no mesmo sentido. Finalmente,
em acrdo constante de RSTJ, 157/31, a Corte Especial do Superior
Tribunal de Justia repetiu essa tese, sustentando que basta o debate pelo
tribunal de origem sobre a questo federal controvertida, no se exigindo

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Em outras palavras, a concesso de denominao a


determinado bem estadual ato concreto de administrao,
estabelecimento de ensino, parte integrante do respectivo servio, cujo
nico responsvel o Governador.

fls. 278

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meno expressa aos dispositivos cuja violao alegada no recurso
especial. No incio do terceiro milnio e quando h consenso sobre a
necessidade de modernizar os procedimentos judiciais, no razovel o
entendimento contrrio, de carter formalista e retrgrado, segundo o qual
h a obrigao de o juiz mencionar expressamente disposies legais em
decises que as apreciem.
7. Ante o exposto, afasto a preliminar e julgo procedente a ao.

JOO CARLOS SALETTI


Relator
assinado digitalmente

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meu voto.