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No 55-F
L'ajustement budgtaire
comme instrument de
stabilit et de croissance
James Daniel, Jeffrey Davis,
Manal Fouad et Caroline Van Rijckeghem
No 55-F
Lajustement budgtaire
comme instrument de
stabilit et de croissance
James Daniel, Jeffrey Davis,
Manal Fouad et Caroline Van Rijckeghem
ISBN-13 : 978-1-58906-602-1
ISBN-10 : 1-58906-602-2
ISSN 0252-2985
Aot 2006
Catalogage la source
Lajustement budgtaire comme instrument de stabilit et de croissance/
James Daniel... [et al.] Washington : Fonds montaire international, 2006
(Srie des brochures; no 55)
Mise jour substituer la premire version de 1995 intitule
Ajustement budgtaire : principes directeurs Introduction.
Bibliographie comprise.
ISBN-13 : 978-1-58906-602-1
ISBN-10 : 1-58906-602-2
1. Politique budgtaire. 2. Stabilisation conomique. I. Daniel, James, 1967
II. Srie : Srie des brochures (Fonds montaire international); no 55
Les opinions exprimes dans cette brochure, notamment sur les aspects juridiques,
nengagent que leurs auteurs et ne peuvent tre imputes aux administrateurs du
FMI ou leurs autorits nationales.
dition anglaise
Couverture et composition : Division des services multimdias
dition franaise
Division franaise des services linguistiques du FMI
Traduction : Andr Chassigneux
Correction et PAO : Van Tran
Prface . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Introduction. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . vii
I. Quant faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire? . . .
Lajustement budgtaire comme instrument
de croissance et de lutte contre la pauvret. . . . . . . . . . . . . . .
Lajustement budgtaire comme instrument
de rduction de la vulnrabilit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Lajustement budgtaire comme instrument
de stabilit macroconomique court terme. . . . . . . . . . . . . .
II. Comment faut-il valuer la position budgtaire? . . . . . . . . . .
Couverture du secteur public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
quel stade faut-il comptabiliser les oprations
des administrations publiques? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
Principaux indicateurs budgtaires . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
III.
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16
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iii
Bibliographie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
Encadrs
1. Contractions budgtaires expansionnistes . . . . . . . . . . . . . .
2. Principales diffrences entre les ditions 2001 et 1986
du Manuel de statistiques de finances publiques . . . . . . . . .
3. Politique budgtaire et ressources non renouvelables . . . . .
4. Rforme de la fonction publique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
5. Transparence budgtaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
6. Les dangers des exonrations temporaires dimpt . . . . . . .
7. Rforme de fond des dpenses publiques . . . . . . . . . . . . . .
8. Les principales questions poses par la rforme
des retraites. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9. Caractristiques des services fiscaux spcialiss
dans les gros contribuables . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
10. Suivi des dpenses visant rduire la pauvret . . . . . . . . . .
11. Reconstruction des institutions budgtaires
dans les pays qui sortent dun conflit . . . . . . . . . . . . . . . . .
iv
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Prface
La prsente brochure est le fruit dun travail collectif ralis par les services
du Dpartement des finances publiques. En particulier, Peter Barrand, Matt
Davies, Robert Gillingham, Michael Keen, Wojciech Maliszewski, Paulo
Medas et Theo Thomas ont apport des contributions prcieuses. Les auteurs
tiennent remercier Teresa Ter-Minassian (Directrice du Dpartement des
finances publiques) pour ses conseils et son soutien. Ils ont aussi profit
des observations formules par les services dautres dpartements du FMI.
Marina Primorac, du Dpartement des relations extrieures, a coordonn
la production de cette brochure.
Introduction
La dmarche du FMI en matire dajustement budgtaire est centre sur le
rle quune position saine et viable des finances publiques joue dans la recherche
de la stabilit macroconomique et de la croissance. Pour obtenir et prserver
cette position, il faut souvent ajuster la politique et renforcer les institutions
budgtaires. Selon les circonstances du pays, lajustement peut impliquer soit
un resserrement, soit un assouplissement de lorientation budgtaire1.
Le prsent document remplace et actualise la brochure initiale de 1995,
Ajustement budgtaire : principes directeurs. Il reflte les changements
importants intervenus depuis dans lconomie mondiale et dans la dmarche
du FMI en matire dajustement budgtaire. Les principaux changements
concernent la mondialisation, qui prsente de nouveaux dfis et de nouvelles
possibilits pour la politique budgtaire, limportance croissante des variables
de bilan, mise en vidence par les crises de la dette et du compte de capital,
la prise de conscience du rle essentiel des institutions dans la russite du
dveloppement et la stabilit macroconomique, enfin la volont de plus
en plus affirme daider les pays faible revenu accrotre leurs dpenses
productives et bien utiliser les augmentations de laide.
La politique budgtaire et lajustement des finances publiques posent beaucoup
de questions fondamentales et complexes, qui ont fait lobjet de nombreuses
publications et suscitent encore bien des dbats. Pour tre bien cible et comprise,
la prsente tude doit ncessairement simplifier certaines de ces questions. Elle
se concentre aussi sur des thmes de porte gnrale et sur des choix pratiques
de politique, et non sur des aspects purement techniques et thoriques, et elle
opre une slection dans les sujets quelle traite2. De plus, si lanalyse peut
dans une grande mesure sappliquer aux conomies avances, cette brochure
est centre sur les marchs mergents et les pays faible revenu.
Compte tenu du caractre pratique de la dmarche, ltude est structure
autour de cinq questions :
Quand faut-il mettre en uvre lajustement budgtaire?
Comment faut-il valuer la position budgtaire?
Comment assurer la russite de lajustement budgtaire?
Comment mettre en uvre lajustement budgtaire?
Comment les institutions peuvent-elles appuyer lajustement budgtaire?
1Cette dfinition large de lajustement budgtaire (compare lusage habituel qui identifie
ajustement et assainissement) reflte limportance accrue donne aux situations qui justifient
une politique expansionniste.
2Seules quelques rfrences figurent dans le corps du texte. On trouvera une liste complte
dans la bibliographie.
vii
I
Quand faut-il mettre en uvre
lajustement budgtaire?
Les gouvernements doivent ncessairement fonctionner sans
interruption. Ils doivent tre maintenus en activit dans les priodes
fastes comme dans ladversit. Il leur faut donc une bonne marge
de scurit. Si la charge de limpt et de la dette publique atteint
la limite de ce que les citoyens peuvent supporter en priode de
prosprit, on risque le dsastre en temps de crise.
Calvin Coolidge (18721933)
Il peut savrer ncessaire de rquilibrer les finances publiques pour raliser
des objectifs long terme, comme la croissance conomique et la rduction
de la pauvret et, paralllement, se prmunir contre des situations de vulnrabilit budgtaire telle que laugmentation de la dette publique. Les objectifs
budgtaires plus immdiats doivent sinsrer dans ce cadre long terme.
5Dans
(les chocs sur loffre exigent dordinaire une rponse budgtaire neutre ou
procyclique du fait que lconomie doit sadapter une moindre production
potentielle). Certaines conditions pralables doivent nanmoins tre runies
pour assurer le succs des politiques budgtaires qui visent stabiliser la
conjoncture (Hemming, Kell, and Mahfouz, 2000).
Les politiques budgtaire et montaire doivent tre bien coordonnes. La
politique montaire est gnralement plus efficace en tant quinstrument
anticyclique dans la mesure o les modifications des taux dintrt peuvent
tre effectues en quelques jours et rapidement inverses. Toutefois, les ajustements de la politique montaire peuvent agir plus lentement sur la demande
globale que ceux de la politique budgtaire. De plus, cette dernire apporte
une stabilisation plus gnrale compte tenu de lincidence de la fiscalit et
des dpenses publiques sur les composantes de la demande globale qui sont
sensibles au revenu et au taux dintrt.
Quand la politique montaire ne permet pas de ragir aux variations de
la production, la politique budgtaire doit jouer un rle prpondrant. Cela
arrive parfois quand le mandat de la banque centrale a pour objectif principal
de maintenir linflation un bas niveau, et non de stabiliser la production. Par
ailleurs, si les taux dintrt nominaux sont proches de zro, les options de
politique montaire sont limites, car il est impossible de les abaisser. Lefficacit relative des politiques budgtaire et montaire dpend aussi du rgime
de change. La politique budgtaire est relativement moins efficace dans un
rgime taux flottant, mais plus efficace en cas de taux fixe.
Dans certaines circonstances, les politiques budgtaires anticycliques
nont gure dutilit pendant les phases de rcession ou de flchissement
de la conjoncture. En particulier :
En cas de fort dsquilibre des positions intrieure et extrieure, les
politiques budgtaires anticycliques peuvent ne pas convenir. Mme si
lconomie ralentit ou entre en rcession, la tche prioritaire peut consister
viter une pousse de linflation et un affaiblissement de la balance des
paiements, ou prendre des mesures pour y ragir.
Les contraintes financires peuvent imposer un plafond au dficit budgtaire.
Nombre dconomies de march mergentes et de pays faible revenu
ont des difficults pour emprunter compte tenu du sous-dveloppement de
leur systme financier et du fait quils ne peuvent pas facilement solliciter
les marchs financiers extrieurs.
Mme si une politique budgtaire anticyclique est judicieuse, elle peut ne pas
avoir leffet recherch sur la demande globale. Certains facteurs peuvent contri10
contrepartie soit une pargne intrieure nette du secteur priv (un excdent de
lpargne prive par rapport linvestissement priv), soit un dficit extrieur
courant, soit une combinaison des deux7. Toutefois, la rduction du dficit (de
lexcdent) budgtaire ne produira gnralement pas une rduction gale du
dficit (de lexcdent) des transactions courantes, tant donn que lquilibre
entre lpargne et linvestissement du secteur priv sera lui aussi affect.
Par exemple, comme le crdit devient meilleur march et plus abondant, la
baisse du dficit budgtaire peut stimuler linvestissement priv et rduire
lpargne du secteur priv.
Lassainissement des finances publiques peut galement appuyer lajustement des comptes courants du fait de son impact sur le taux de change
rel8. Lajustement budgtaire aura, par exemple, tendance dprcier le
taux de change rel en rduisant la demande et donc le prix des biens
non changeables, ce qui aura pour effet daccrotre la rentabilit relative du
secteur des produits changeables et de stimuler les exportations nettes. Par
ailleurs, une dvaluation du taux de change nominal qui nirait pas de pair
avec un redressement des dsquilibres budgtaires agirait principalement
sur linflation plutt que sur le taux de change rel, et ne produirait donc
pas dajustement extrieur significatif.
Lutter contre linflation (ou la dflation)
Le rquilibrage des finances publiques peut agir sur linflation de faons
multiples. court terme, il peut avoir une incidence sur les prix du fait de
son impact sur la demande globale. En effet, les achats publics de biens et
de services non changeables viennent grossir la demande globale, tandis
que les transferts et les modifications de la fiscalit ont une incidence sur la
demande prive. La hausse des prix administrs a galement un effet sur le
niveau des prix, tandis que laugmentation des salaires de la fonction publique
13
peut exercer des pressions sur les cots9. Toutefois, une inflation soutenue
exige gnralement un accroissement rgulier de la masse montaire qui
doit excder la demande de monnaie. Les politiques budgtaires peuvent
jouer un rle majeur dans la mesure o lmission de monnaie est lie au
financement du dficit. court terme, le financement montaire du dficit
est peu coteux, mais, sil perdure au-del du ncessaire accompagnement
de laugmentation de la demande de monnaie, il favorise linflation et une
offre montaire excdentaire.
Le rquilibrage des finances publiques peut aussi agir sur linflation par
le biais de la demande de monnaie, notamment en fonction des anticipations
inflationnistes, des taux dintrt et de la confiance. Ainsi, lorsque la politique montaire est juge accommodante, lexpansion budgtaire mme
si elle est initialement finance par la banque centrale peut rapidement
amener anticiper un accroissement de loffre montaire, et donc mener
linflation (Sargent and Wallace, 1981).
Financer un dficit en sappuyant sur une forte inflation est particulirement nfaste, et de plus en plus rare. Cela implique en effet de mobiliser des
ressources aux dpens des personnes dont les avoirs ou les revenus nominaux sont fixes, personnes qui comptent gnralement parmi les groupes
les plus pauvres. Avec le temps, la perspective de collecter le prlvement
inflationniste samenuise : quand linflation augmente, les mnages et les
entreprises rduisent leurs avoirs de rserve en monnaie nationale (aprs
ajustement pour linflation) et cherchent dautres moyens pour prserver la
valeur de leurs actifs (comme les devises). Un taux dinflation lev peut
aussi rduire les recettes provenant des impts explicites en cas de retards
de perception (leffet Tanzi) ou si les rentres dpendent troitement de
certains impts spcifiques.
De mme, une politique budgtaire expansionniste peut contribuer
faire face la dflation. Une rduction dimpt opportune aura pour effet
daccrotre le revenu disponible et de stimuler la consommation, tandis que
laugmentation des dpenses publiques peut doper la production et rduire le
chmage. La politique budgtaire doit toutefois viser stimuler la demande
globale dans des proportions crdibles. Dans lidal, les programmes de
dpenses et les mesures dallgement fiscal doivent cibler les consomma9Les
14
15
II
Comment faut-il valuer la position budgtaire?
Si vous namenez pas de faits, vous ntes quune personne de plus
qui amne son opinion.
Anonyme
De mme que lajustement budgtaire a de nombreux objectifs, il existe
plusieurs faons de le mesurer. Mme lajustement le mieux conu chouera
sil repose sur des indicateurs budgtaires errons. tant donn la diversit
des problmes, des objectifs et des structures conomiques, aucune mesure ne
saurait convenir en toute circonstance. Les pratiques des pays refltent cette
diversit, et les normes statistiques internationales elles-mmes voluent
mesure que les pays adoptent le Manuel de statistiques de finances publiques
2001 du FMI10 (encadr 2). Les principales questions concernent la dfinition
de ce qui doit tre inclus dans le secteur public, le moment o les oprations
budgtaires doivent tre comptabilises et les indicateurs utiliser.
16
17
11Dans les publications du FMI, les caisses de scurit sociale sont normalement classes au
niveau de ladministration o elles interviennent. Si le systme de scurit sociale est autonome,
ses actifs quilibrant parfaitement ses passifs (rgime cotisations dtermines ou entirement
autofinanc), il est considr comme partie intgrante du secteur public non financier.
18
distinct des mouvements de trsorerie. On peut aussi modifier la comptabilit de caisse pour permettre la comptabilisation de certaines oprations
hors caisse (par exemple lenregistrement des intrts la date dchance
plutt qu la date de rglement).
12La
nature exacte de ces liens est complexe et varie selon les dfinitions comptables. Ainsi,
le fait dinclure les prts moins remboursements au-dessus de la ligne ( linverse de ce que
prconise le Manuel de statistiques de finances publiques 2001; voir lencadr 2) impliquerait
que le solde budgtaire global ne correspond pas lvolution de la situation financire nette
de ladministration publique.
20
Lendettement peut atteindre un niveau intolrable si les projets dinvestissement public sont mal choisis. Mme dans le cas contraire, il se peut que
ltat ne peroive pas les dividendes budgtaires de la croissance (autrement
dit, linvestissement public nest gnralement pas rentable).
Dautres utilisations des fonds publics tout particulirement la rduction
des taux dimposition ou linvestissement dans le capital humain et les
oprations de fonctionnement et dentretien peuvent avoir un rendement
22
conomiser une partie des recettes issues des ressources non renouvelables.
La politique budgtaire doit tre conue pour ne pas avoir procder un
rquilibrage des finances publiques dans lurgence en cas de chute de la production. cet effet, il convient dconomiser une part importante des recettes
provenant des ressources non renouvelables, notamment en cas de dure relativement brve de lexploitation. Lpargne financire doit tre conserve
ltranger afin de ne pas provoquer une volatilit de lconomie intrieure et
une apprciation excessive du taux de change rel (dans une certaine mesure,
une apprciation relle peut rsulter normalement de labsorption des recettes
provenant des ressources naturelles).
Favoriser la transparence. Les pouvoirs publics doivent dfinir le cadre juridique et rglementaire de lexploitation des ressources non renouvelables et
divulguer lensemble des donnes relatives aux recettes de ce secteur. Les socits internationales et nationales exploitant les ressources non renouvelables
doivent appliquer les normes comptables internationales.
Les fonds relatifs aux ressources non renouvelables doivent tre transparents
et pleinement intgrs dans le budget. Un fonds bien conu, tel que le Fonds
ptrolier dtat de la Norvge, peut contribuer la bonne gestion des recettes
issues des ressources non renouvelables, principalement pour des raisons
dconomie politique. En revanche, un fonds mal conu peut compliquer la
gestion de la politique budgtaire, par exemple en crant un budget double et
en rduisant lefficience de la gestion de la trsorerie.
Envisager des oprations de couverture. Les stratgies de couverture permettent ladministration centrale damliorer la stabilit et la prvisibilit
des flux de recettes provenant des ressources non renouvelables, mais elles
exigent des capacits institutionnelles et un contrle rigoureux.
Fixer les prix intrieurs des produits issus des ressources non renouvelables
au niveau des cours internationaux. Les subventions sont gnralement inefficaces, mal cibles et rarement transparentes.
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tions de stocks, et les stocks sont de plus en plus souvent considrs comme
des repres importants permettant par eux-mmes dvaluer les politiques
budgtaires. La rconciliation des flux et des stocks permet galement de
vrifier si la qualit des donnes budgtaires reste constante. On prend
comme point de dpart le compte de patrimoine de ltat une date donne.
Il comprend, dune part, les actifs publics, financiers (par exemple les dpts
des administrations) et non financiers (par exemple les routes) et, dautre
part, les passifs publics (par exemple la dette publique) et la valeur nette
(cest--dire la diffrence entre les actifs et les passifs).
Les passifs, qui sont pour lessentiel constitus par la dette, sont une
variable de stock communment utilise. Des passifs importants ou en
augmentation (gnralement mesurs par rapport une variable scalaire
comme le PIB ou les recettes) peuvent annoncer des problmes futurs pour
le service de la dette.
La valeur financire nette tient compte du fait que les passifs peuvent
tre quilibrs par des actifs financiers, et quun examen limit aux passifs
peut donner une ide fausse de la situation financire de ltat15. Toutefois,
seuls les actifs financiers liquides peuvent tre utiliss pour couvrir les
passifs qui arrivent chance. Par exemple, les participations de ltat
dans les entreprises publiques ne se vendent pas toujours facilement, et
le retrait des dpts dtat dans les banques publiques risque de prcipiter leur effondrement. Par ailleurs, les oprations de compensation, qui
consistent quilibrer les engagements du secteur public par ses crances,
peuvent dissimuler des problmes dasymtrie, comme lincapacit de
ladministration centrale assurer le service de sa dette envers la caisse
de scurit sociale.
Le concept de valeur nette va plus loin en reconnaissant que les passifs
peuvent tre contrebalancs par des actifs financiers, mais aussi par des actifs
non financiers. Cest la variable de stock la plus dlicate mesurer, car elle
impose, par exemple, dvaluer les actifs non financiers.
Le compte de patrimoine peut omettre certains aspects essentiels de
la situation financire de ltat, et il doit donc tre complt par dautres
informations, par exemple :
Les passifs conditionnels, comme les garanties des prts (voir la discussion
la section I, Lajustement budgtaire comme instrument de rduction
15La composition des passifs peut tre une source importante de vulnrabilit (voir la
section I, Lajustement budgtaire comme instrument de rduction de la vulnrabilit).
25
26
III
Comment assurer la russite
de lajustement budgtaire?
Si cen tait fait quand ce sera fait, il serait bon que ce ft vite fait.
William Shakespeare (15641616)
Un rquilibrage russi des finances publiques amliore la situation budgtaire durablement et efficacement tout en rduisant au minimum les cots en
termes de bien-tre. La russite dpend dun ensemble de variables, en particulier le calendrier, la rapidit, lampleur et la qualit de lajustement.
27
29
18Par capacit dabsorption, on entend gnralement les limites qui empchent un pays de faire
un bon usage de laide compte tenu de la qualit de ses politiques et institutions et du manque
de capacits administratives, plus particulirement de comptences ou de manire plus gnrale
faute des ressources humaines et des conditions matrielles (infrastructure et quipements) qui
sont ncessaires la mise en uvre des politiques et des programmes.
32
19Dans ce contexte, labsorption mesure lampleur des transferts de ressources rellement gnrs
par laide du fait de laugmentation des importations ou de la rduction des ressources intrieures
affectes aux produits exports. Si le complment daide sert au financement direct des importations,
ou sil sagit daide en nature, les dpenses et les ressources absorbes squilibrent.
33
dficit est trop lev, cela peut contribuer stabiliser lconomie, rduire
lendettement public et faire baisser les taux dintrt, ce qui exerce un
effet dattraction sur le secteur priv.
Dpenser laide plutt que de labsorber pose problme, car cette dmarche
reflte souvent une mauvaise coordination des politiques montaire et budgtaire. Cette approche peut tre assimile une relance budgtaire engage en
labsence de toute aide. Laide tant verse aux rserves, laccroissement des
dpenses publiques doit donc tre financ au moyen de la planche billets
ou par des emprunts publics auprs du secteur priv intrieur. Il ny a pas
vraiment de transfert de ressources tant donn quil ny a pas augmentation
des importations nettes. En dautres termes, laide supplmentaire peut servir
soit constituer des rserves, soit accrotre le dficit budgtaire, mais elle
ne peut pas faire les deux la fois.
dune politique globale qui vise une rduction approprie du dficit sur
le court terme.
Lgislations sur la responsabilit budgtaire
Les lois sur la responsabilit en matire de finances publiques ont pour
but dimposer une discipline budgtaire durable et de rsoudre les problmes
lis la tendance au dficit budgtaire (FMI, paratre). Elles visent
imposer une contrainte de base, plus ou moins formelle, la politique
budgtaire et, souvent, ceux qui llaborent. Elles comportent parfois des
rgles numriques, comme lquilibre budgtaire, ou imposent des procdures destines amliorer la transparence et le sens des responsabilits.
En rgle gnrale, elles imposent aux autorits dadopter une stratgie
de finances publiques vrifiable ou de se fixer des objectifs budgtaires
prcis20. Certaines prvoient des sanctions bien dfinies en cas de nonrespect. En rgle gnrale, elles comprennent aussi des clauses dexemption
qui en suspendent lapplication dans des circonstances exceptionnelles
comme les catastrophes naturelles ou les rcessions graves. Elles peuvent
galement dfinir des objectifs budgtaires pluriannuels ou des indicateurs
structurellement ajusts.
Dans la plupart des pays, les lois sur la responsabilit budgtaire ne datent
que de quelques annes, et les preuves de leur efficacit sont donc encore
provisoires. Toutefois, on peut en tirer certaines leons pralables :
Les institutions doivent tre suffisamment dveloppes pour appliquer
les dispositions du cadre juridique. Les systmes de gestion des finances
publiques doivent notamment tre suffisamment volus pour appliquer
et faire respecter les rgles et procdures budgtaires avec la crdibilit
ncessaire.
Les lois sur la responsabilit budgtaire doivent faire lobjet dun large
consensus politique et ne sauraient se substituer un rel engagement
politique. Si leur adoption permet parfois de promouvoir des rformes
utiles en faveur de la prudence budgtaire, lexprience a montr que leur
succs tient lexistence dun large soutien en faveur de cette politique.
Il faut du temps pour formuler un cadre juridique et celui-ci doit avoir
20Outre les rgles numriques, lexistence dune autorit budgtaire indpendante constitue
un moyen de dpolitiser les dcisions en matire de politique budgtaire. Toutefois, il peut
savrer politiquement difficile de lui dlguer les pouvoirs ncessaires. Les commissions de
finances publiques qui fournissent des analyses indpendantes posent moins de problmes au
plan politique, mais sont moins contraignantes pour lorientation de la politique.
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IV
Comment mettre en uvre
lajustement budgtaire?
La manire la plus souhaitable daccrotre les recettes serait que le
prince abolisse les dpenses superflues, dmantle les administrations
surnumraires, vite les guerres et les visites ltranger, contrle
linstinct de possession des puissants et prte attention la bonne
administration de son territoire plutt qu son expansion.
Desiderius Erasmus (14691536)
Dans lidal, lassainissement des finances publiques doit tre fond sur
des mesures structurelles de qualit introduites ds les premires tapes du
processus budgtaire. Il sagit notamment de politiques avises en matire de
recettes et de dpenses pour le moyen terme ainsi que de mesures court terme
qui stimulent la croissance. Les dispositifs de protection sociale permettent
dattnuer les cots court terme que le rquilibrage des finances publiques
impose aux pauvres.
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44
exemptions doivent tre vites dans toute la mesure possible, car elles
rduisent lefficience de la TVA en crant un effet de cascade sur toute la
chane de production (Harrison and Krelove, 2005). De mme, les taux
nuls doivent tre vits, sauf dans le cas des exportations, car ils obligent
des remboursements qui peuvent tre une source majeure de difficults
administratives. Cela tant, des exonrations sont souvent accordes
pour des raisons techniques (pour des services financiers) ou des raisons
dquit (bien que ce soit une erreur, car ce sont souvent les nantis qui
en tirent profit du fait quils achtent plus ces produits que les pauvres)
comme dans le cas pour certaines denres alimentaires essentielles et
pour les services dducation de base et de sant.
Droits daccise. Linstauration de droits daccise (qui, la diffrence de la
TVA, ne donnent pas lieu dgrvement) sur un nombre limit de produits
peut savrer une bonne formule lorsque la demande est inlastique et que
les produits peuvent aisment faire lobjet dun suivi. Les droits daccise
permettent de remdier aux externalits ngatives (une taxe sur lessence,
par exemple, permet de remdier la pollution atmosphrique locale et
au rchauffement plantaire) et sont parfois trs apprcis pour limiter la
consommation de produits nfastes la sant, comme lalcool et le tabac.
Les droits daccise doivent galement tre prlevs sur les importations
comme sur la production intrieure et sur une base ad valorem23, lexception de certains produits, en particulier les produits ptroliers, afin de
ne pas aggraver leur volatilit.
Droits de douane. Les tarifs douaniers bas et gnraliss prsentent des
avantages, du point de vue des recettes, dans les pays o dautres taxes prfrables pourraient savrer difficiles administrer. Des dispositifs doivent
tre mis en place pour compenser le biais dfavorable aux exportations
d aux droits de douane sur les intrants, soit par un systme de ristourne
aux exportateurs (remboursement des droits acquitts sur les importations
utilises pour la fabrication de produits dexportation), ou par un systme
de suspension (excluant compltement ces importations du rgime de
douane). Les exonrations de droits de douane doivent tre limites et
clairement dfinies afin dviter les abus. mesure de la libralisation
des changes, les recettes provenant de cette source diminueront probablement. De nombreux pays en dveloppement devront donc sattaquer
23Il sagit de taxes, droits ou redevances calculs sur la valeur des produits, des services ou
des biens sur lesquels ils sont prlevs.
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Les coupes doivent tre pragmatiques, suffisantes pour atteindre les objectifs viss tout en tant conomiquement fondes et socialement ralisables.
Beaucoup de mesures peuvent tre mises en place rapidement, mais une
rforme durable et efficace des dpenses exige invariablement un rexamen
des politiques publiques sous-jacentes, de la composition des dpenses, des
activits couvertes par le secteur public et de la prestation des services publics.
Dans bien des cas, il faut plusieurs annes pour mettre en uvre une profonde
rforme structurelle de la politique des dpenses publiques (encadr 7).
Rforme des dpenses long terme
Les dpenses publiques doivent tre values en fonction de leur impact sur
la croissance et linvestissement ainsi que sur la pauvret et lquit. Outre
les fonctions essentielles de ltat, les domaines dinefficience du march
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somme ainsi dgage peut tre utilise au profit des pauvres (par exemple
pour dvelopper les rseaux de transport en zone rurale).
Les dpenses de biens et de services hors salaires peuvent tre trs productives, mais ce sont elles qui subissent souvent le contrecoup des ajustements budgtaires. Les intrants non salariaux hautement productifs comme
les mdicaments et les manuels scolaires sont souvent vincs au profit des
traitements et salaires. Les agents de sant et les enseignants se trouvent donc
privs des outils ncessaires leurs fonctions. De mme, les programmes
dinvestissement public ne prennent pas toujours en compte les cots rcurrents des projets, do une dtrioration rapide des infrastructures.
En dehors du ciblage sur des secteurs spcifiques, on peut amliorer la
productivit des dpenses publiques en remdiant aux problmes de gestion
et de gouvernance. Dans le domaine de lducation, la qualit des enseignants
et leur assiduit comptent davantage que la taille des classes. Ceci montre bien
quil est relativement plus important de payer suffisamment les enseignants que
daugmenter leur nombre. Par ailleurs, Il est notoire que les dpenses dinvestissement concernent souvent des lphants blancs tels que des aroports ou
des ponts sous-utiliss. On peut amliorer la productivit des investissements
en respectant quelques principes de base. Ils consistent notamment soumettre les grands projets un examen minutieux et une rigoureuse analyse
cotsavantages et assurer le suivi de tous les projets prvus et en cours au
niveau de ladministration centrale et des collectivits locales.
La lutte contre la corruption a tendance accrotre la qualit des dpenses
et le volume des recettes ncessaires leur financement (Tanzi, 1998). En
effet, la corruption se traduit gnralement par une diminution des dpenses
de sant et des dpenses dentretien non salariales et par une augmentation
des crdits affects des projets dinvestissement moins productifs et aux
dpenses militaires.
Les pays aux populations vieillissantes devront entreprendre deux ajustements extrmement dlicats qui ncessitent la fois une rorientation des
schmas de dpense et une rvision des promesses des gouvernements.
Rforme des retraites. Les rgimes de retraite se heurtent deux grandes
difficults. Premirement, la plupart des rgimes publics promettent des
prestations qui ne peuvent tre finances sur les cotisations actuelles. Plusieurs possibilits soffrent aux pays pour rsoudre ce problme moyen
et long terme (encadr 8). Dun ct, ils peuvent restructurer lactuel
systme par rpartition pour quilibrer les prestations et les cotisations sur
une base actuarielle. De lautre, ils peuvent passer des systmes privs
50
55
V
Comment les institutions peuvent-elles appuyer
lajustement budgtaire?
Plus les gens ressentent le poids de limpt, plus ils surveillent
jalousement les dpenses publiques, mieux cela vaut pour eux et
pour leurs gouvernants.
Francis Wayland (17961865)
56
ne peut dterminer exactement les obligations fiscales de chaque contribuable, ni contrler leur respect. Ce principe impose une autovaluation par
laquelle les contribuables et les entreprises qui ont accs aux informations
ncessaires et laide des services fiscaux et douaniers calculent euxmmes leur impt, rdigent leur dclaration et acquittent les impts et les
taxes quils ont eux-mmes calculs. Les erreurs dvaluation et le dfaut
de paiement les exposent des contrles fiscaux et des pnalits. Les
administrations fiscales et douanires ont pour rle, premirement, daider
les contribuables et les entreprises comprendre leurs obligations et sen
acquitter et, deuximement, de prendre les mesures ncessaires contre les
contrevenants, en particulier ceux qui sont lorigine des manques percevoir les plus importants.
Outre ces principes gnraux, une administration moderne des recettes
implique :
Une lgislation claire et simple. Les lois et rglementations faciles
comprendre et appliquer favorisent la bonne administration des recettes
et rduisent au minimum les efforts requis des contribuables et des entreprises et le cot des mesures visant garantir le civisme fiscal.
Des systmes et procdures de recouvrement efficients. Ladministration
de limpt et le respect de la lgislation fiscale gagnent sappuyer sur
des systmes dvaluation, de dclaration et de paiement simples et sans
complications inutiles. Les administrations fiscales doivent trouver un
quilibre entre, dune part, les contrles ncessaires la protection des
recettes et, dautre part, les cots et dsagrments imposs aux entreprises
pour quelles sacquittent de leurs obligations.
Une mentalit de service. Les administrations fiscales et douanires sont
de plus en plus frquemment appeles amliorer leurs services aux
entreprises. Cest particulirement le cas des douanes, o lamlioration
des services a une incidence directe sur les cots et stimule la comptitivit
des exportateurs et des importateurs.
Des programmes de vrification fonds sur lanalyse des risques. Les
administrations modernes optimisent le recouvrement de limpt en
concentrant leurs interventions sur les contribuables et les entreprises qui
prsentent le plus de risques cet gard. Les administrations fiscales et
douanires doivent se doter de procdures de gestion des risques et amliorer leur capacit danalyse afin de mieux comprendre la composition
de la masse des contribuables et des entreprises et leur comportement
lgard de limpt.
57
FISCAL ADJUSTMENT
LAJUSTEMENT
BUDGTAIRE
FOR STABILITY
COMME INSTRUMENT
AND GROWTHDE STABILIT ET DE CROISSANCE
64
Lefficience des dpenses peut tre amliore durant le processus dexcution budgtaire et de publication des rsultats si lon rduit les cots de gestion
des finances publiques, par exemple en crant un compte unique du Trsor
et en instaurant un systme intgr de gestion financire. Il est galement
important damliorer la qualit des rapports pour plus de transparence et de
responsabilit, par exemple en passant une comptabilit dexercice et en
amliorant la gestion et la comptabilisation des flux daide. Ces problmes
peuvent tre rsolus de plusieurs faons :
Mise en place dun cadre institutionnel appropri. Les ministres et organismes dpensiers doivent tre responsables de lexcution du budget en
assurant les prestations de services prvues. Le ministre des finances est,
quant lui, responsable des contrles rglementaires, de la planification
de la trsorerie et de la gestion de la dette. Un nombre croissant de pays
en dveloppement renforcent aujourdhui les services du Trsor au sein
du ministre des finances pour mieux sacquitter de ces fonctions.
Regroupement de lensemble des ressources financires publiques dans
un systme comptable unique. On constate dans de nombreux pays
une tendance manifeste, et souhaitable, au regroupement des oprations bancaires de ltat en un compte du Trsor unique plac sous le
contrle du ministre des finances. Ces comptes uniques fournissent des
informations compltes sur les fonds publics, permettent un contrle
plus strict des flux de trsorerie (et des rapprochements comptables),
rduisent le cot des emprunts, limitent le plus possible les soldes
de trsorerie inactifs et amliorent lefficience et la transparence de
lexcution du budget.
Regroupement des diffrentes tapes de lexcution du budget dans un
systme intgr dinformation sur la gestion financire. Cela permet une
meilleure gestion des fonds publics, un contrle financier plus strict, un
suivi plus efficace de la situation de trsorerie, un plan de trsorerie mieux
conu et une meilleure information budgtaire. Les donnes ncessaires
llaboration du budget y gagnent en qualit. Linformatisation de ces
systmes intgrs, bien quelle soit coteuse et complexe, peut par ailleurs
amliorer lefficience.
Contrles et audits internes et audits (externes) indpendants. Ces
procdures peuvent tre utiles si le personnel est comptent et si les
recommandations de laudit sont effectivement appliques. Toutefois,
elles peuvent favoriser la corruption si les faiblesses de la gouvernance
ne sont pas corriges.
65
On pourrait dresser une longue liste des fonctions que devrait assumer
un systme de gestion des finances publiques dans une situation idale; or
les ressources ncessaires au renforcement de ces systmes sont limites
dans de nombreux pays. De plus, ce qui est adapt la situation dun pays
dvelopp ne lest pas forcment celle dun pays en dveloppement. En
consquence, la conception et lchelonnement des rformes de la gestion
des finances publiques sont fonction du pays, de ses besoins, de sa situation
initiale et de ce qui est envisageable dans la pratique. Pour nombre de pays
en dveloppement, le principe de base est de veiller ce que les conditions
requises soient runies avant dengager des rformes plus pousses. dfaut,
les risques de gaspillage financier sont considrables et cela peut mme
mettre en pril des lments critiques du systme de gestion existant. Les
problmes dchelonnement des mesures et de prise en compte des capacits
existantes se posent de faon particulirement aigu dans les pays qui sortent
dun conflit (encadr 11).
La plupart des pays ont un systme de partage des recettes (par lequel
ladministration centrale peroit les recettes et en transfre une partie
aux administrations infranationales); toutefois, le recours excessif cette
mthode de financement peut porter prjudice au rquilibrage des finances
publiques. Ladministration centrale peut, par exemple, se trouver contrainte
daugmenter les recettes dans une proportion suprieure la rduction
prvue du dficit global afin de couvrir des dpenses qui sont engages
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