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Leonardo M. Grilo
Rubens T. Alves
Este Guia Prtico de Anlise do Value for Money em Projetos de PPP fruto de pesquisas e
trabalhos realizados por Leonardo Melhorato Grilo e Rubens Teixeira Alves. dirigido a
estudantes e profissionais de engenharia, finanas e direito, lderes polticos, servidores
pblicos e investidores interessados na estruturao de projetos de PPP no Brasil.
Este texto baseou-se na tese de Doutorado de ttulo Modelo de anlise da qualidade do
investimento em projetos de parceria pblico-privada (PPP), de Leonardo Grilo, disponvel aos
interessados na biblioteca do Departamento de Construo Civil e Urbana da Universidade de
So Paulo, assim como na experincia prtica dos consultores da AGR Estruturadora de
Projetos.
FICHA CATALOGRFICA
SUMRIO
LISTA DE QUADROS ........................................................................................................................ iii
LISTA DE TABELAS.......................................................................................................................... iv
LISTA DE TABELAS.......................................................................................................................... iv
LISTA DE FIGURAS........................................................................................................................... v
LISTA DE FIGURAS........................................................................................................................... v
1
Introduo ...................................................................................................................... 6
1.1
Experincia internacional em Anlise do Mrito em Projetos de PPP ......................... 7
1.2
Base legal para a Anlise do Mrito do Projeto no Brasil............................................. 8
1.3
Base econmica para a Anlise do Mrito do Projeto .................................................. 9
1.4
Premissas da metodologia de Anlise do Mrito do Projeto...................................... 10
2
Consideraes Iniciais .................................................................................................. 11
2.1
Conceito de PPP no Brasil ............................................................................................. 11
2.2
Arranjos institucionais para obras e servios ............................................................. 13
2.3
Diferenas entre obras pblicas, concesses comuns e PPPs ................................... 14
2.4
Vantagens e desvantagens das parcerias pblico-privadas ........................................17
2.5
Anlise da convenincia e oportunidade da PPP........................................................ 19
3
Anlise Qualitativa ........................................................................................................21
3.1
Listas de verificao ......................................................................................................21
3.1.1
Anlise da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP .......................21
3.1.2
Anlise da adequao da contratao em regime de PPP.......................................... 22
3.2
Estudo de casos ............................................................................................................ 26
3.3
Anlise da Competio pelo acesso ao mercado ........................................................ 27
4
Anlise Quantitativa ..................................................................................................... 30
4.1
Plano da Anlise Quantitativa ..................................................................................... 31
4.2
Escopo da Anlise Quantitativa ................................................................................... 32
4.3
Projeto Pblico de Comparao (PPC) ........................................................................ 32
4.3.1
Caractersticas do PPC ................................................................................................. 33
4.3.2
Componentes do PPC ................................................................................................... 34
4.3.2.1 Investimentos ............................................................................................................... 34
4.3.2.2 Receitas ......................................................................................................................... 35
4.3.2.3 Despesas ....................................................................................................................... 35
4.3.2.4 Premissas ...................................................................................................................... 36
4.3.2.5 Riscos ............................................................................................................................ 36
4.4
Projeto Privado de Referncia (PPR)........................................................................... 42
4.4.1
Caractersticas do PPR ................................................................................................. 43
4.4.2
Componentes do PPR ................................................................................................... 47
4.5
Anlise de sensibilidade .............................................................................................. 48
4.6
Garantia e controle da qualidade dos modelos financeiros ....................................... 48
5
Deciso sobre o Mrito da PPP .................................................................................... 50
Anexo I Estudo de Caso: PPP em Complexo Prisional no Brasil............................................... 51
Anlise do Mrito do Projeto de PPP no Brasil
1
2
2.1
2.2
2.3
ii
LISTA DE QUADROS
iii
LISTA DE TABELAS
iv
LISTA DE FIGURAS
1 Introduo
A Lei da PPP (Lei n 11.079/04) introduziu, no ordenamento jurdico brasileiro, o conceito das
parcerias pblico-privadas, fazendo-as conviver com a Lei n 8.987/95 (Lei de Concesses) e a
Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos Pblicos). A Lei da PPP trouxe inovaes ao
direito administrativo brasileiro ao permitir a alocao contratual dos riscos e a
complementao das receitas, quando o investimento privado no puder ser recuperado
exclusivamente por meio de tarifas ou receitas de usurio.
Embora a Lei da PPP constitua um marco de suma relevncia, cabe ao governo disciplinar os
procedimentos para a celebrao dos contratos, definir os setores adequados a esse formato de
contratao, identificar os projetos prioritrios e estabelecer os critrios para a Anlise dos
projetos, condio essencial para assegurar a eficincia e a transparncia no desenvolvimento
das parcerias pblico-privadas no Brasil.
Nos pases com programas consolidados de PPP, tais como Inglaterra e Austrlia, os governos
tm disciplinado os procedimentos de Anlise do Mrito dos Projetos de PPP (tambm
conhecidos como Anlise do Value for Money, na expresso em ingls) com a finalidade de
assegurar a eficincia no uso dos recursos pblicos e a transparncia na celebrao dos
contratos. Nesses pases a principal justificativa para a adoo do formato contratual de PPP
reside na reduo dos custos e na melhoria da qualidade dos servios, que caracterizam o
Mrito do Projeto.
Alm disso, na maioria desses pases, a abertura da licitao est condicionada autorizao
dos rgos competentes, fundamentada em estudos que comprovem a convenincia do
fornecimento dos servios mediante PPP. Logo, as metodologias que sustentam tais estudos se
tornaram instrumentos importantes para assegurar a transparncia das decises e a
legitimidade das parcerias.
O Art. 10 da Lei da PPP condiciona a abertura da licitao demonstrao da convenincia e
oportunidade do fornecimento dos servios mediante PPP. Embora essa exigncia legal seja
aproximadamente equivalente ao conceito de Anlise do Mrito do Projeto adotado no exterior,
os governos brasileiros ainda carecem de metodologias de verificao do Mrito do Projeto em
PPP, aplicveis ao contexto nacional. Tais metodologias podem contribuir para:
a adoo da PPP em projetos nos quais esse formato contratual possa proporcionar ganhos
de eficincia ou qualidade no fornecimento dos servios;
1.1
1
2
O PPC deve considerar todos os custos com investimentos, despesas operacionais, riscos,
tributos e seguros de um projeto desenvolvido da forma tradicional, em face das especificidades
e limitaes do setor pblico brasileiro, inclusive no tocante s restries da Lei n 8.666/93 e
das demais leis que regem a matria.
Por sua vez, o PPR, no Brasil, pressupe a constituio de uma Sociedade de Propsito
Especfico (SPE), tal como exige a Lei n 11.079/04, para clculo da receita, incluindo a
contraprestao pblica, que satisfaz todas as condies para cobertura da remunerao dos
investimentos, despesas operacionais, tributrias, financeiras e demais riscos transferidos ao
parceiro privado, no mbito do contrato de PPP.
A metodologia brasileira tambm no pode eximir-se da discusso sobre a taxa utilizada para
descontar os fluxos de caixa do PPC e do PPR, assim como do tratamento dispensado aos riscos
do projeto, visto que a omisso desses pontos pode conduzir a decises de investimento
equivocadas.
1.2
A Lei de PPP, em seu artigo 4, estabeleceu como diretrizes para a celebrao dos contratos de
PPP:
I.
II.
Respeito aos interesses e direitos dos destinatrios dos servios e dos entes privados
incumbidos da sua execuo;
III.
IV.
V.
VI.
Mrito do Projeto em PPP no Brasil. A Anlise do Mrito do Projeto constituir, portanto, uma
referncia para a demonstrao, por meio de estudo tcnico fundamentado, previamente
abertura da licitao, da convenincia e oportunidade da contratao mediante PPP, em
observncia s diretrizes do artigo 10 da Lei n 11.079/04.
1.3
Um projeto apresenta Mrito quando sua implantao concorre para a soluo de problemas a
um custo adequado, de modo que o governo, diante da alternativa de fornecer o servio da
forma tradicional, tenha um custo menor (ou qualidade melhor) utilizando a PPP.
Muitos pases adotaram a PPP atrados pela possibilidade de viabilizar investimentos que no
poderiam ser financiados pelo setor pblico em funo de restries expanso do
endividamento pblico. Porm, alguns deles, notadamente Colmbia3, Mxico4 e Portugal5,
enfrentaram problemas para honrar, posteriormente, os compromissos resultantes desses
contratos.
Embora a PPP permita antecipar benefcios que seriam alcanados somente em longo prazo, ela
implica um comprometimento das receitas futuras do rgo contratante6. Portanto, a PPP deve
ser utilizada por razes de eficincia na prestao do servio e no emprego dos recursos
pblicos (razes do Mrito). No como aparente soluo para restries ao financiamento dos
investimentos no mbito governamental, ou mesmo em funo da forma de contabilizao das
obrigaes assumidas pelo governo.
Segundo o inciso I, do art. 4 da Lei n 11.079/04, a PPP deve proporcionar eficincia no uso
dos recursos pblicos, ou melhor, reduo de custos, tanto na realizao das obras como no
fornecimento dos servios, quando comparada proviso direta pelo setor pblico.
Portanto, para fins da demonstrao da convenincia e da oportunidade do projeto, ou Anlise
do Mrito do Projeto, o estudo tcnico mencionado no item I do art. 10 da Lei de PPP deve ser
apresentado como uma anlise ex ante do custo provvel da execuo dos servios da forma
tradicional vis--vis o custo provvel do fornecimento dos servios mediante PPP. Tal estudo ,
pois, elemento central para instruir a deciso de se fazer ou no a PPP.
Com a finalidade de produzir as informaes necessrias instruo do rgo contratante, por
conseguinte, deve-se adotar uma criteriosa metodologia, que leve em considerao a
experincia internacional e brasileira nessa rea nos ltimos anos. Uma proposio feita a
seguir.
1.4
Ajuste nos modelos financeiros utilizados na Anlise Quantitativa com o intuito de refletir
potenciais diferenas, no tocante a riscos, receitas, tributos e seguros, decorrentes do
fornecimento dos servios da forma tradicional e por meio da PPP;
a PPP seja utilizada quando ela for capaz de proporcionar ganhos de eficincia legtimos
frente aos arranjos institucionais tradicionais, como a execuo direta, os contratos
administrativos regidos pela Lei n 8.666/93 ou uma combinao de ambos7;
10
2 Consideraes Iniciais
2.1
A Lei n 11.079/04 instituiu as normas gerais para licitao e contratao das parcerias
pblico-privadas no Brasil. A Lei, ento, define a PPP como um contrato de prestao de
servios e veda a celebrao de parcerias para a proviso exclusiva de mo-de-obra,
equipamentos ou a execuo de obra pblica.
A Lei de PPP complementou a Lei n 8.666/93 (Lei de Licitaes e Contratos) e a Lei n
8.987/95 (Lei de Concesses), alm de se harmonizar com a Lei Complementar Federal n
101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
A Lei de PPP superou algumas limitaes da Lei de Concesses, ao permitir que os governos
complementem a receita do operador quando o investimento no puder ser recuperado por
meio de tarifas. Dessa forma, a Lei permite a licitao de projetos com um retorno
socioeconmico adequado, mas com um retorno financeiro, sem complementaes tarifrias ou
contraprestaes, incapaz de atrair o interesse dos investidores.
Para definir o regime aplicvel s PPPs e diferenci-las das concesses comuns, todavia, a Lei
conceituou PPP como um contrato administrativo de concesso, na modalidade patrocinada ou
administrativa.
Na concesso patrocinada, o governo complementa a receita oriunda da cobrana da tarifa. Na
concesso administrativa, em contrapartida, cabe ao governo, usurio direto ou indireto dos
servios, o pagamento integral ao parceiro privado.
A vantagem dessa estrutura conceitual a possibilidade de remeter alguns aspectos da Lei de
PPP s Leis n 8.666/93 e 8.987/95. Dessa forma, nas concesses patrocinadas aplica-se
subsidiariamente o disposto na Lei de Concesses. Nas concesses administrativas, por outro
lado, o regime predominante o da Lei de PPP e se aplicam adicionalmente alguns dispositivos
da Lei de Concesses.
Cabe ressaltar que a Lei n 11.079/04 estabeleceu diferenas nas permisses legais para a
adoo de cada tipo de PPP. Assim, servios pblicos em sentido estrito, tal como definidos em
lei prpria, poderiam ser transferidos para operadores privados, desde que no exista limitao
legal. Mais comum seria, todavia, a transferncia de servios de interesse pblico para
operadores privados, pois nesse caso no haveria necessidade de lei autorizando tal
transferncia, que poderia se dar por meio de concesso patrocinada. As concesses
administrativas, por seu lado, no tratam de servios pblicos no sentido estrito, mas sim de
servios de interesse pblico. Teriam como beneficirio primrio o prprio governo,
beneficiando secundariamente a populao.
A Lei n 11.079/04 estabeleceu, tambm, um limite mnimo no inferior a 5 (cinco) anos e no
superior a 35 (trinta e cinco) anos para a vigncia dos contratos de PPP e definiu a partilha dos
11
riscos entre as partes, de modo a possibilitar a alocao contratual dos riscos, uma inovao no
direito administrativo brasileiro8.
A Lei de PPP definiu um valor contratual mnimo de R$ 20 milhes para evitar que pequenos
projetos sejam licitados como PPPs e instituiu incentivos gesto eficiente dos contratos ao
vincular a liberao dos pagamentos disponibilidade do servio ou ao atendimento a metas
de desempenho pelo parceiro privado.
A fim de evitar que as obrigaes assumidas pelo governo coloquem em risco a disciplina fiscal
e comprometa uma parcela substancial do oramento, a Lei de PPP estabeleceu um limite
agregado de 1% da receita corrente lquida (RCL), do ente federativo, para as despesas anuais
decorrentes desses contratos (contraprestaes pblicas). Posteriormente, o art. 10 da Lei n
12.024/09 alterou esse limite para 3% da RCL. Portanto, a concesso de garantias e
transferncias voluntrias do Governo Federal para os governos estaduais ou municipais
condicionada demonstrao do cumprimento desse limite.
Destacam-se, ainda, na Lei das PPP, os seguintes pontos9:
Limitao das operaes de crdito e das contribuies de capital das entidades fechadas
de previdncia complementar e empresas pblicas a 80% dos recursos captados pela
As concessionrias tm recorrido com freqncia garantia constitucional de equilbrio econmicofinanceiro para limitar a transferncia contratual de riscos. Contudo, a Constituio estabelece que os
termos do equilbrio econmico-financeiro sejam definidos em Lei. Logo, a Lei n 11.079/04 permite
alterar o regime tradicional de alocao de riscos nos contratos de PPP (BRITO; SILVEIRA, 2005).
Para uma discusso pormenorizada das mudanas introduzidas com a Lei de PPP, consultar: Brito e
Silveira (2005) e Tribunal de Contas da Unio (2005).
10
O Fundo Garantidor das Parcerias Pblico-Privadas dever ser absorvido pela Agncia Brasileira de
Garantias (entidade a ser criada pelo Governo Federal).
12
futura SPE;
2.2
As polticas pblicas formuladas pelos governos podem ser atendidas por meio de aes,
projetos e programas. Por projeto, entende-se uma ao, limitada no tempo, da qual resulta um
bem ou servio que concorre para atender a essas polticas. O processo de desenvolvimento de
um projeto governamental pode ser subdividido, genericamente, em quatro atividades
principais:
Financiamento do projeto;
Implantao do projeto;
Uma das atribuies dos governos consiste em decidir sobre a alocao mais eficiente das
atividades essenciais ao desenvolvimento dos projetos, do qual resultem bens ou servios que
concorram para atender s polticas pblicas. Nesse sentido, os governos geralmente possuem
as seguintes opes:
Execuo direta: o governo pode produzir o bem ou servio sem o envolvimento do setor
privado. A execuo direta justificada quando:
Prestao de servios por terceiros: para realizar as suas funes, o governo pode recorrer
colaborao de terceiros, valendo-se dos servios e dos bens de agentes pblicos ou
privados para melhor cumprir suas atividades:
11
13
2.3
Conforme discutido, o governo pode delegar a prestao dos servios a pessoas jurdicas no
vinculadas ao Estado para melhor cumprir suas atividades.
Antes da aprovao da Lei de PPP, a prestao desses servios era delegada, basicamente, por
meio de duas modalidades de contratos administrativos: os contratos para execuo de obras
pblicas ou servios (curto prazo), regidos pela Lei n 8.666/93, e a concesso comum (longo
prazo), instituda pela Lei n 8.987/95.
As concesses patrocinadas e administrativas, introduzidas pela Lei de PPP, somaram-se ento
s modalidades de contratos administrativos vigentes.
A PPP est fundamentalmente associada ao fornecimento de servios pelo parceiro privado,
estando vedada a celebrao de contratos com objeto exclusivo de fornecimento de mo-deobra, fornecimento e instalao de equipamentos ou execuo de obras pblicas. Portanto, a
simples execuo da obra pblica no pode ser caracterizada como uma PPP. necessrio
tambm que o parceiro privado seja incumbido do fornecimento dos servios nas instalaes
construdas ou reformadas.
Dentre as caractersticas da PPP, cumpre destacar:
12
Por exemplo, as diversas atividades envolvidas na concesso administrativa dos servios de gesto de
facilidades de um centro administrativo (portaria, segurana, limpeza, manuteno, iluminao,
alimentao coletiva, ar condicionado, jardinagem, gesto de estacionamentos, etc.), usualmente
terceirizados por meio de contratos administrativos regidos pela Lei n 8.666/93, podem ser delegadas
a um nico parceiro privado mediante contrato de PPP, desde que seja, tambm, previsto investimento
nas instalaes ou sistemas do centro administrativo.
14
Alocao contratual dos riscos entre o setor pblico e o privado, de acordo com a
capacidade de cada parte para suport-los (Quadro 1);
13
15
o desempenho do parceiro privado seja avaliado por meio de critrios objetivos (Sistema de
Mensurao do Desempenho SMD);
Ao estabelecer os padres e as metas de qualidade dos servios a serem prestados pelo parceiro privado,
as PPPs trazem o conceito da gesto por indicadores de desempenho (Key Performance Indicators) para a
administrao pblica brasileira.
Neste contexto, o Sistema de Mensurao do Desempenho deve definir os padres e metas de qualidade
e disponibilidade dos servios, os critrios objetivos de avaliao e o Mecanismo de Pagamento, que
vincula as contraprestaes pecunirias ao desempenho do parceiro privado.
Portanto, a remunerao nos contratos de PPP, vinculada qualidade dos servios prestados e
mensurada por meio de indicadores de desempenho, difere totalmente do conceito de obrigao
financeira determinada que prevalece nos contratos administrativos tradicionais.
O Quadro 3 ilustra as principais diferenas entre os contratos para execuo de obras pblicas
ou servios, concesso administrativa, concesso patrocinada e concesso comum.
16
Item
Contratos para
execuo de
obras pblicas
ou servios
Concesso
administrativa
Concesso
patrocinada
Concesso comum
Diploma legal
Lei n 8666/93
Lei n 11.079/04
Lei n 11.079/04
Lei n 8.987/95
Valor
No estabelecido
Mnimo de R$ 20
milhes
Mnimo de R$ 20
milhes
No estabelecido
Prazo
5 anos
Entre 5 e 35 anos
Entre 5 e 35 anos
No estabelecido
Obteno de recursos
financeiros para a execuo
de obras
Vedada14
Aplicvel
Aplicvel
Aplicvel
Participao do autor do
projeto na licitao
Vedada
Aplicvel
Aplicvel
Aplicvel
Apenas em situaes
excepcionais (art. 26 da
Lei Complementar n
101/00)
Necessrios
Contraprestaes
Complementao
tarifria
Previso contratual de
critrios de avaliao do
desempenho
No estabelecida
Obrigatria
Obrigatria
Aplicvel
Remunerao varivel
vinculada ao desempenho
No estabelecida
Obrigatria
Obrigatria
Aplicvel
Fundo garantidor
No aplicvel
Aplicvel
Aplicvel
No aplicvel
Risco de demanda
No aplicvel
Compartilhado entre
o setor pblico e o
parceiro privado
Assumido pelo
concessionrio (art. 2
da Lei n 8.987/95)
2.4
A anlise da experincia internacional indica que as parcerias podem contribuir para a reduo
de alguns aspectos negativos associados execuo de obras e ao fornecimento de servios no
mbito
governamental,
como
atrasos,
sobrecustos,
deteriorao
prematura,
superdimensionamento, subutilizao de infraestruturas, carncia de manuteno, custos de
operao elevados, carncia de flexibilidade operacional, ausncia de estruturas de incentivos,
baixa qualidade e descontinuidade dos servios15.
14
15
Vide: Scottish Parliament Finance Committee (2002), HM Treasury (2003); National Audit Office (2003)
e Cabral (2006).
17
Contratos de PPP bem estruturados possibilitam uma transferncia eficiente dos riscos de
projeto, construo, manuteno e operao para o parceiro privado, alm de criar incentivos
financeiros gesto competente, reduo dos custos globais do empreendimento e ao alcance
das metas e padres de qualidade e disponibilidade definidos pelo governo.
A PPP oferece a possibilidade de ganhos de eficincia em relao aos arranjos institucionais
tradicionais devido a:
Reduo de custos de construo, uma vez que o parceiro privado responsvel pela
obteno dos recursos necessrios para a realizao da obra;
Anlise de riscos pelos financiadores, que cria incentivos para a mitigao dos riscos de
construo pelo parceiro privado (por exemplo, mediante utilizao de tecnologias
testadas);
Manuteno adequada das facilidades, visto que o contrato de PPP define padres e metas
de qualidade dos servios de manuteno, e os recursos destinados a essa atividade no
so afetados por restries oramentrias de curto prazo;
Partilha das facilidades implementadas por meio da PPP com terceiros, de modo a
possibilitar a explorao de receitas acessrias e, por conseguinte, a reduo do valor das
contraprestaes para o governo;
16
18
as necessidades do governo podem mudar ao longo do tempo. Logo, existe o risco de que o
servio se torne obsoleto ou o contrato se torne inadequado devido s constantes
mudanas nas demandas ao longo da sua vigncia;
as inovaes nos mtodos de execuo das obras e dos servios (por exemplo, utilizao de
tecnologias no testadas) podem trazer impactos negativos;
o parceiro privado pode no ser capaz de gerenciar os riscos assumidos no contrato de PPP
e os rgos contratantes podem acreditar que esses riscos foram efetivamente transferidos;
2.5
19
20
3 Anlise Qualitativa
Nem todos os fatores que influenciam a convenincia do fornecimento de um determinado
servio mediante contrato de PPP podem ser capturados pelas Anlises Quantitativas, que se
baseiam na comparao entre os custos provveis da execuo desses servios pelo governo e
os custos provveis do seu fornecimento por um parceiro privado.
Alm disso, as estimativas de investimentos e custos operacionais em contratos de longo prazo
esto sujeitas a considervel incerteza, especialmente nas circunstncias em que os objetivos
do governo so expressos por meio de metas e padres de qualidade dos servios, em vez de
projetos bsicos ou executivos, que possibilitariam a elaborao de oramentos mais confiveis.
Por esse motivo, a Anlise do Mrito do Projeto de PPP tambm deve utilizar Anlises
Qualitativas, mediante listas de verificao, estudos de casos e Anlises da Competio pelo
acesso ao mercado.
A Anlise Qualitativa possibilita a concluso quanto elegibilidade do projeto contratao
mediante PPP, ao xito na celebrao de parcerias no setor em questo e presena de grupos
empresariais com interesse e capacidade tcnico-financeira para implantar o empreendimento e
fornecer os servios a ele associados.
3.1
Listas de verificao
3.1.1
Uma anlise preliminar pode ser conduzida, nas fases iniciais do estudo, com o intuito de
avaliar a elegibilidade do projeto contratao nos moldes da Lei n 11.079/04. O Quadro 4
apresenta questes que devem ser respondidas por meio de listas de verificao. Os projetos
que atenderem a esses requisitos e estiverem devidamente inscritos no Plano Plurianual
podero ser elegveis contratao em regime de PPP.
21
possvel repartir os riscos contratuais entre o parceiro pblico e o parceiro privado de forma
objetiva?
as funes, os servios e as atividades a que refere o contrato de PPP podem ser delegados a
particulares?
3.1.2
22
Quadro 517.
A experincia internacional tem aconselhado a adoo dos contratos de PPP em projetos de
rodovias, pontes, tneis, sistemas de produo, tratamento e distribuio de gua, sistemas de
coleta e tratamento de esgoto, gesto de resduos slidos, gesto de facilidades em centros
administrativos, escolas e hospitais, e administrao de complexos penitencirios18.
17
Para uma discusso detalhada sobre as situaes em que a contratao em regime de PPP pode
proporcionar ganhos de eficincia, consultar: HM Treasury (2003), Bettignies; Ross (2004), Fitzgerald
Report (2004), Riess (2005) e Vlila (2005).
18
23
Justificativa
24
Questo
Justificativa
antes da publicao do edital.
25
as foras armadas definem o padro de qualidade dos servios e delegam o fornecimento dos servios
de telecomunicaes por satlite ao parceiro privado;
o parceiro privado pode ofertar a capacidade excedente do satlite a governos e empresas, de modo a
criar economias de escala para o projeto;
como os requisitos das foras armadas so conhecidos, os fluxos de caixas do projeto tornam-se mais
previsveis e os riscos de demanda so consideravelmente reduzidos.
3.2
Estudo de casos
O sucesso da PPP em casos semelhantes fornece, tambm, uma indicao de que a escolha
desse formato contratual poder proporcionar ganhos de eficincia no fornecimento dos
servios. Alm disso, a Anlise do Mrito do Projeto pode beneficiar-se das experincias
acumuladas em parcerias celebradas anteriormente. Por esse motivo, projetos similares devem
ser investigados e as perspectivas do setor privado devem ser analisadas, sempre que possvel,
no que diz respeito:
19
EUROPEAN SPACE POLICY INSTITUTE; EUROCONSULT SA; MILBANK, TWEED, HADLEY & MCCLOY LLP.
Applicability of Public Private Partnerships in the next generation of satcom systems. Final Report to
the European Space Agency. ESTEC Contract Number 21487. Paris: ESA, 197 p., 2010 (Unpublished).
26
Nos primeiros projetos, pode ser possvel obter informaes a partir de relatrios de projetos
executados em outros contextos e por meio de contatos com outros rgos contratantes.
Simultaneamente, devem-se estabelecer e manter bancos de dados sobre esses projetos, a fim
de assegurar que a aprendizagem institucional seja aproveitada futuramente.
O estudo de casos pode anteceder a Anlise da Competio pelo acesso ao mercado em setores
cujos fornecedores no sejam devidamente capacitados. Esse estudo deve investigar as
experincias de mercados locais e internacionais, com o intuito de prover informaes sobre o
interesse dos fornecedores, a competncia das empresas, os principais riscos associados ao
projeto e a disposio do setor privado para aceitar a alocao de riscos proposta pelo rgo
contratante.
3.3
Uma parte considervel dos benefcios oriundos do estabelecimento de uma PPP decorre da
Competio pelo acesso ao mercado. mais provvel que a PPP promova ganhos legtimos de
20
O Governo deve estimular a disputa comercial pelos contratos, tambm conhecida como Competio
pelo acesso ao mercado ou Competio pelo mercado, nos setores em que a Competio no mercado
no pode ser introduzida.
27
Consulta Pblica.
Se julgar conveniente, o rgo contratante pode utilizar, antes da fase da Consulta Pblica, o
instrumento legal da Solicitao da Manifestao de Interesse. Muito utilizada em outros pases,
a Solicitao da Manifestao de Interesse tem como objetivo colher contribuies do setor
privado e identificar, em um estgio inicial da Anlise do Mrito do Projeto, se o setor privado
tem capacidade e interesse em desenvolver o projeto como uma PPP (Quadro 7).
21
Tambm conhecida como Chamamento Pblico para Manifestao de Interesse, ou PMI (Procedimento
da Manifestao de Interesse)
28
O rgo pode utilizar, ainda, a fase da Consulta Pblica, obrigatria nas licitaes de PPP, para
verificar o nvel de interesse despertado pelo contrato e aperfeioar a modelagem do projeto por
meio das contribuies apresentadas pelos participantes.
29
4 Anlise Quantitativa
Conduzida aps o exame da elegibilidade do projeto contratao em regime de PPP, a Anlise
Quantitativa envolve a comparao entre o custo provvel do fornecimento do servio da forma
tradicional (Projeto Pblico de Comparao ou PPC) e no formato de PPP (Projeto Privado de
Referncia ou PPR).
Sempre que possvel, os modelos empregados na Anlise Quantitativa devem considerar as
vantagens ou desvantagens decorrentes da titularidade pblica da execuo dos servios no
tocante a investimentos, despesas operacionais, riscos, tributos e seguros. Finalmente, a Anlise
deve possibilitar a concluso dos rgos contratantes quanto ao arranjo institucional mais
eficiente para o fornecimento do servio.
A Anlise Quantitativa tem como objetivo demonstrar se a PPP capaz de promover ganhos de
eficincia em relao aos arranjos institucionais tradicionais. A Anlise Quantitativa estima o
custo provvel da prestao dos servios pelo setor pblico (PPC) e tambm o custo da
execuo dos servios por meio de PPP (PPR).
O PPC e o PPR so ento comparados e a confiabilidade dos resultados avaliada por meio de
mudanas nas premissas adotadas nos modelos, para verificao da sensibilidade dos
resultados frente a essas mudanas. Juntamente com as Anlises Qualitativas, a Anlise
Quantitativa possibilita a concluso quanto ao arranjo institucional mais adequado para o
fornecimento do servio e a convenincia e oportunidade da contratao do projeto no formato
de PPP (Quadro 8).
30
Em uma PPP, por outro lado, o governo poder ter o fornecimento dos servios, em certo nvel de
qualidade, a um custo global CP mais adequado (Projeto Privado de Referncia ou PPR).
(CP) / (1+iP)t = Valor presente dos custos provveis do fornecimento por parceiro privado (PPR)
Conforme discutido nos itens 4.3.2.5 e 3.3.1 (Anexo II), admite-se a adoo de taxas comuns para
a estimativa do valor presente dos custos com fornecimento pblico (PPC) e privado (PPR).
Portanto, para fins da Anlise do Mrito, considera-se iG = iP.
4.1
os participantes da Anlise:
31
22
BNDES, BNB, agncias multilaterais, FGTS, fundos de penso, bancos, fundos de mercado, fundos de
private equity, etc.
23
PPC conhecido, no Reino Unido e em outras jurisdies como PSC Public Sector Comparator. Em
Portugal a expresso equivalente Projecto Comparvel do Setor Pblico.
32
difcil de determinar ou sujeito a um alto nvel de incerteza, razo pela qual a preparao de um
PPC, em situaes excepcionais, poder ser dispensada.
Nessas circunstncias, o PPC deve basear-se na estimativa do custo da alternativa mais
eficiente, talvez associada ao fornecimento do servio segundo padres de qualidade inferiores
aos exigidos no contrato de PPP. essencial, no entanto, que os padres considerados na
Anlise sejam adequadamente documentados.
O PPC pode utilizar informaes de:
4.3.1
Caractersticas do PPC
24
33
Avaliao dos riscos incorridos pelo governo na execuo de contratos para a realizao de
obras e a prestao dos servios (sobrecustos, atrasos, aditamentos, passivos trabalhistas,
etc.);
Clculo do valor presente lquido (VPL)25 da execuo dos servios no mbito do governo
(execuo direta ou contrato administrativo nos moldes da Lei n 8.666/93), ao longo do
horizonte temporal do projeto de PPP, mediante desconto dos fluxos de caixa projetados a
uma taxa de desconto em valores constantes;
4.3.2
Componentes do PPC
O PPC deve ser apresentado em um modelo de fluxo de caixa descontado. O nvel de detalhe do
modelo depende inevitavelmente da escala do projeto. A equipe de projeto deve explicar o
desenvolvimento do modelo de forma resumida e apresentar os principais resultados. O Quadro
9 lista os principais componentes do PPC.
Quadro 9. Componentes do PPC
(+) Investimentos
(-) Receitas acessrias
(+) Despesas
(+) Riscos
(+) Seguros
(+) Tributos
= PPC
4.3.2.1
Investimentos
Internet, pela Caixa Econmica Federal e, no caso de obras e servios rodovirios, tabela do Sistema
de Custos de Obras Rodovirias (SICRO), nas classificaes funcional-programticas pertinentes, assim
como valores constantes no Sistema Integrado de Administrao de Materiais e Servios (SIAD).
25
34
4.3.2.2
Receitas
A projeo dessas receitas pode ser difcil, especialmente nos casos em que h pouca
informao histrica disponvel. Sempre que as receitas acessrias se tornarem um componente
relevante do modelo, todavia, deve-se conduzir uma avaliao mais criteriosa desse item.
4.3.2.3
Despesas
A estimativa das despesas deve basear-se no custo de projetos pblicos recentes nos quais a
mesma infraestrutura foi executada ou o mesmo tipo de servio foi prestado, ou ainda em
estimativas de especialistas, quando no existir um projeto pblico comparvel. Quando no
existirem exemplos nacionais, podem-se utilizar exemplos internacionais. As despesas devem
ser classificadas em categorias, conforme as fases ou atividades do projeto:
35
4.3.2.4
Premissas
Fluxo de caixa: como o PPC calculado por meio de um fluxo de caixa descontado, todos os
componentes usuais de um fluxo de caixa26 devem ser considerados.
4.3.2.5
Riscos
No mbito da Anlise Quantitativa, risco pode ser definido como qualquer fator ou evento capaz
de afetar o fluxo de caixa esperado do projeto.
Historicamente, os rgos contratantes tm falhado em identificar, quantificar e gerenciar os
riscos dos projetos pblicos de forma adequada [1,2]. Os oramentos desses projetos raramente
consideram os fatores de risco incorporados anlise de projetos no setor privado.
Portanto, uma anlise de riscos abrangente deve ser conduzida durante a construo do PPC,
para que o rgo contratante reconhea o custo provvel do desenvolvimento do projeto. Os
itens seguintes descrevem as atividades que devem executadas durante a anlise de riscos do
PPC (Figura 2).
Identificao dos
Identificao
dos e
riscos (sistmicos
riscos
(sistmicos
no
sistmicos)e
no sistmicos)
Estimativa do
Estimativa
impacto
dosdo
riscos
impacto dos riscos
Estimativa da
Estimativa da
probabilidade
do risco
probabilidade
do riscoe
(tcnicas simples
(tcnicas
simples e
avanadas)
avanadas)
Matriz de riscos
Matriz de riscos
Ajuste do Projeto
AjustePblico
do Projeto
de
Pblico
de
Comparao
Comparao
26
Obtm-se o fluxo de caixa lquido a partir da DRE (Demonstrao de Resultados do Exerccio) e da DFC
(Demonstrao de Fluxos de Caixa), nos termos da Lei n 6.404/76, alterada pela Lei n 11.638/07 e
demais regulamentaes da Receita Federal e da Comisso de Valores Mobilirios (CVM). No setor
pblico, aplica-se o Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (STN/MF, 2009).
36
Anlises de riscos elaboradas por consultores tcnicos, se for o caso (tcnicas como os
grupos de foco e o mtodo Delphi podem auxiliar o processo);
A preciso e o nvel de detalhe da informao coletada devem refletir o impacto dos riscos nos
resultados da Anlise. Logo, no se deve despender um tempo excessivo para avaliar riscos
pouco significativos.
Sempre que possvel, os riscos do projeto devem ser identificados e quantificados. Mesmo que
no seja possvel quantificar o risco, ele deve ser includo na matriz do projeto, visto que ele
pode ser relevante para a confeco da minuta do contrato de PPP.
Os riscos de um projeto de infraestrutura podem ser classificados em (Quadro 10):
37
Descrio
Exemplos
Implicaes para
a anlise
financeira
Risco no
sistmico ou
especfico
Riscos no
correlacionados com
as variaes na
atividade econmica
Riscos de projeto,
construo,
operao e
manuteno, etc.
Esses riscos so
considerados
diretamente no
fluxo de caixa do
projeto
Valor do risco
corresponde ao
produto entre a
probabilidade e o
impacto do risco
Riscos
correlacionados com
as variaes na
atividade econmica
Risco de demanda
relacionado com o
nvel de atividade
econmica,
mudanas
inesperadas na
inflao, o efeito de
mudanas
inesperadas nas
taxas de juros e nas
taxas de cmbio,
etc.
Esses riscos so
refletidos na taxa
utilizada para
descontar o fluxo
de caixa do projeto
Taxa de desconto
obtida por meio de
mtodos como o
Capital Asset
Pricing Method
(CAPM), Weighted
Average Cost of
Capital (WACC) e o
Benchmarking
Risco sistmico
Determinao do
risco
Efeito do risco: efeito da materializao do risco, como o aumento dos custos ou a reduo
das receitas do projeto;
Tipo de risco: alguns riscos podem ser mais facilmente estimados do que outros. O risco de
manuteno de uma rodovia, por exemplo, mais fcil de estimar do que o risco de
demanda;
38
c. Probabilidade de ocorrncia
A estimativa da probabilidade de ocorrncia dos riscos no uma cincia exata e, em alguns
casos, premissas precisam ser feitas. Deve-se assegurar que as premissas sejam razoveis e
totalmente documentadas, visto que elas podero ser questionadas antes ou depois das
licitaes, durante as auditorias dos rgos de controle.
Alguns riscos apresentam baixa probabilidade de ocorrncia, mas no podem ser ignorados,
pois possuem impactos significativos. Nesses casos, pequenas mudanas em probabilidades
podem gerar alteraes considerveis no seu valor esperado.
Quando houver dvidas sobre a probabilidade de ocorrncia de um risco, pode-se adotar uma
estimativa subjetiva, baseada em experincias recentes ou boas prticas, subsidiadas, sempre
que possvel, por informaes confiveis.
Deve-se, ainda, avaliar se a probabilidade pode mudar ao longo do horizonte temporal do
projeto. Se o rgo contratante no dispe de informaes confiveis, premissas sobre os
impactos esperados dos riscos precisaro ser formuladas. Diferentes tcnicas podem ser
empregadas na avaliao dos riscos, a saber:
Tcnicas simples: consiste na avaliao subjetiva de cada risco. Essa abordagem facilita a
Anlise e a interpretao dos resultados. Sempre que possvel, as avaliaes devem ser
fundamentadas em experincias recentes, boas prticas ou expectativas de melhorias
baseadas em informaes confiveis;
Tcnicas avanadas: pode-se determinar a probabilidade de ocorrncia dos riscos por meio
da construo de distribuies probabilsticas e da interpretao dos seus resultados. As
distribuies devem basear-se em informaes histricas, premissas realistas de projetos
recentes e na experincia de especialistas. Essas tcnicas se baseiam em princpios
rigorosos e fornecem um espectro de resultados possveis. Em contrapartida, as Anlises
podem ser complexas de calcular e interpretar, alm de requerer uma quantidade
considervel de informaes para que as distribuies sejam determinadas.
A seleo da tcnica de avaliao dos riscos deve considerar diversos fatores, tais como o
tamanho e a complexidade do projeto, a relao entre os custos da Anlise e a magnitude dos
riscos, e a diferena entre os resultados do PPC e do PPR.
d. Valor dos riscos
Os riscos no sistmicos so individualmente calculados por meio da seguinte frmula (Quadro
11):
39
Probabilidade (%)
Valor (R$)
-6.214.000,00
10%
-621.400,00
0,00
15%
0,00
Aumento
6.214.000,00
35%
2.174.900,00
Aumento
18.642.000,00
25%
4.660.500,00
Aumento
37.284.000,00
15%
5.592.600,00
100%
11.806.600,00
Custo de construo
Reduo
Sem desvio
Impacto (R$)
124.280.000,00
Valor do risco
a contratao de seguros;
O governo assume uma parcela substancial dos riscos tcnicos, financeiros e operacionais nas
obras e nos servios executados de forma direta ou por contratos administrativos regidos pela
Lei n 8.666/93.
Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil
40
Na PPP, em contrapartida, uma parte desses riscos pode ser transferida contratualmente ao
setor privado. Portanto, necessrio que o rgo contratante defina uma estrutura de partilha
de riscos com o parceiro privado caso o projeto seja executado no formato de PPP.
f.
Matriz de riscos
A matriz de riscos lista os impactos e os custos associados aos riscos identificados (Quadro 15).
Ela deve incluir todos os riscos, tanto assumidos pelo rgo contratante como transferidos para
o parceiro privado, utilizados no clculo do PPC.
Quadro 13. Matriz de riscos de Complexo Prisional.
Risco
Setor pblico
Setor privado
Projeto
Construo
Reposio do ativo
Operao
Manuteno
Mudanas em leis
Movimentao interna
de presos
Movimentao externa
de presos
X
X
Atendimentos de baixa
complexidade
Atendimentos de alta
complexidade
X
X
Riscos trabalhistas
Riscos tecnolgicos
Vandalismo
Demanda ou volume
No contrato pblico tradicional, o governo usualmente assume a maior parcela dos riscos do
projeto. Em uma PPP, todavia, o governo pode transferir riscos que o setor privado pode
gerenciar a um custo menor.
Os riscos que no podem ser gerenciados a um custo menor pelo setor privado devem ser
retidos pelo governo, pois os parceiros privados podero exigir uma compensao
demasiadamente alta pela sua assuno.
A matriz de riscos deve proporcionar um resumo da Anlise de riscos e identificar a alocao de
riscos definida pelo rgo contratante, para incorporao ao contrato de PPP. Deve-se observar
que a matriz de riscos apenas um elemento de orientao, prvio elaborao do contrato, e
no um anexo do contrato de PPP.
41
A alocao de riscos em uma PPP feita por meio de uma complexa estrutura contratual, que,
para o caso de uma concesso de servio pblico, pode envolver o rgo contratante,
investidores, bancos, seguradores, fornecedores de insumos, construtoras, operadores, etc.
Esse intrincado conjunto de contratos segmenta e compartilha o risco entre as diversas partes,
possibilitando que cada agente fique responsvel pela parcela de risco que mais lhe convm e
que pode melhor gerenciar.
Uma das questes mais importantes nos projetos de parceria a alocao contratual dos riscos
entre as partes. Neste contexto, a lei brasileira de PPP inova ao permitir a transferncia, ao
particular, de riscos tipicamente assumidos pelo poder pblico nos contratos executados da
forma tradicional.
A Lei de PPP define a repartio de riscos entre as partes, inclusive os referentes a caso fortuito,
fora maior, fato do prncipe e lea econmica extraordinria. Esse dispositivo altera o regime
tradicional de partilha ou alocao de riscos entre o setor pblico e os entes privados. Nos
contratos administrativos em geral, o setor pblico assume integralmente esses riscos, cabendo
ao ente privado assumir apenas os riscos referentes lea econmica ordinria. A Lei de PPP
permite, portanto, que a alocao de riscos seja feita contratualmente.
i)
Tributos
O parceiro privado dever recolher os tributos incidentes sobre o fornecimento dos servios,
enquanto um rgo contratante poder ser dispensado dessa obrigao. Logo, o PPC dever
refletir os tributos incidentes sobre o fornecimento dos servios pelo setor privado, com o
intuito de tornar a comparao, entre os arranjos institucionais, equitativa, no discriminatria,
e isonmica em relao aos tributos.
27
42
a construo do PPR;
Clculo do valor presente lquido (VPL) da execuo dos servios por parceiro privado, ao
longo do horizonte temporal do projeto de PPP, mediante desconto dos fluxos de caixa
projetados a uma taxa de desconto em valores constantes;
28
43
Uma particularidade do PPR o custo do capital, que deve ser formado pela estrutura de capital
prprio e capital de terceiros em projetos recentes. No se deve assumir que o custo do capital,
no PPR, seja vinculado ao custo de captao para o governo (por exemplo, custo de um ttulo
pblico), mas que o projeto dependa do seu prprio crdito (Quadro 14). Logo, o custo do
capital deve ser justificado por dados histricos ou pela Anlise dos Riscos do projeto, pela
perspectiva dos financiadores. O tratamento do valor residual dos ativos tambm deve ser
identificado na anlise financeira.
Quadro 14. Estrutura financeira do Projeto Privado de Referncia
A estrutura financeira apresenta a relao entre o rgo contratante, o parceiro privado, os investidores,
os financiadores, os subcontratados e as demais partes envolvidas. As fontes de financiamento devem ser
identificadas na estrutura financeira proposta. As taxas de retorno sobre o capital prprio e o capital de
terceiros, as condies dos contratos de financiamento e os ndices de cobertura do servio da dvida
devem ser definidos.
As premissas devem ser documentadas, pois os modelos sero auditados pelos rgos de controle. O
financiamento do projeto pode envolver operaes de Project Finance, modalidade de operao de
crdito constituda para segregar os fluxos de caixa do empreendimento do patrimnio dos controladores
da sociedade de propsito especfico (SPE).
Os fluxos de caixa do projeto de PPP devem ser suficientes para saldar os financiamentos e as receitas do
projeto podem ser cedidas em favor dos financiadores. Operaes de Project Finance puro no
requerem garantias dos controladores da SPE. No entanto, isso dificilmente ocorre na prtica.
As premissas, dentre outras, adotadas na Anlise devem ser descritas:
Sempre que possvel, o PPR deve utilizar premissas macroeconmicas similares s do PPC, a fim
de permitir uma comparao adequada entre os dois arranjos institucionais. As taxas utilizadas
para descontar o fluxo de caixa do PPC e do PPR podem diferir apenas em circunstncias
particulares 29.
As eficincias esperadas do setor privado devem ser identificadas e utilizadas nas estimativas. A
fim de manter a coerncia da anlise, os custos adicionais da PPP, tais como custos financeiros,
licitatrios, regulatrios ou de monitoramento, devem ser identificados e includos nas
estimativas.
29
Partnerships Victoria (2003a, p. 17) discute a definio das taxas de desconto para projetos de
infraestrutura de forma pormenorizada.
44
Os fatores que podem propiciar diferenas nos investimentos, custos, receitas e riscos de uma
PPP (PPR), em relao ao contrato pblico tradicional (PPC), incluem:
Economia de escala;
Inovao;
A Tabela 1 ilustra a estimativa das diferenas nos investimentos, despesas, receitas e riscos da
PPP e do modelo tradicional em um projeto rodovirio hipottico. O estudo de casos
semelhantes, a Solicitao da Manifestao de Interesse, a Consulta Pblica e,
preferencialmente, os bancos de dados podem ser utilizados na identificao de potenciais
diferenas nas estimativas de investimentos, despesas, receitas e riscos empregados nos fluxos
de caixa do PPC e do PPR.
45
PPC
PPR
100%
120%
500.000
400.000
2 meses
1.500.000
2.000.000
200.000
150.000
100%
180%
Implantao da rodovia
100%
95%
100%
90%
Custos de aquisio
100%
95%
200.000
50.000
4%
2,5%
3 meses
2%
2%
100%
90%
2%
1%
Custos de preparao
Risco geotcnico
Atraso na fase de preparao
Custos no visveis
Falhas no planejamento
Custos de contratao
Custos de implantao (investimentos)
A etapa seguinte consiste na introduo dos ajustes de riscos no fluxo de caixa do PPR.
necessria uma anlise independente, baseada no custo que o setor privado aplicaria para
assumir os riscos. A anlise deve ser conduzida por especialistas e corroborada por consultores
independentes quando apropriado.
A matriz de riscos preparada para o PPC deve ser utilizada como uma referncia para o PPR.
Embora as categorias de riscos sejam as mesmas, elas so tratadas de forma diferente nos dois
modelos. No PPC, os riscos so avaliados por meio da anlise da probabilidade de ocorrncia,
do custo do impacto e dos custos de mitigao. Os valores so ento adicionados ao PPC para
criar um modelo com ajuste de risco.
No PPR, os riscos so incorporados s estimativas de custos do projeto e so refletidos como:
Seguros e garantias;
46
O PPR deve refletir, ainda, os riscos e os custos assumidos pelo governo no contrato de PPP,
como custos relativos ao monitoramento e cesso de garantias, que devem ser estimados e
includos ao modelo.
O PPR uma estimativa abrangente dos custos, pela perspectiva do rgo contratante, do
fornecimento do servio por meio de uma PPP. O PPR deve, pois, mostrar claramente as
obrigaes pecunirias que sero assumidas pelo governo se o projeto for contratado dessa
forma.
As obrigaes assumidas pelo governo se o projeto for contratado na forma de PPP devem ser
trazidas a valor presente e, posteriormente, comparadas com o custo do fornecimento dos
servios, no mesmo padro de qualidade do contrato de parceria, no mbito do governo (PPC).
os principais resultados;
a durao do projeto;
os tributos.
47
Durao do projeto;
Taxas de desconto;
Custos de implantao;
Custos de operao:
Custos financeiros;
Inovaes;
Economia de escala.
Pode ser importante analisar a sensibilidade dos resultados do PPR utilizando taxas de desconto
altas e baixas, referidas a um leque de ttulos pblicos com vencimento semelhante vigncia
do contrato de PPP. Se todas as taxas confirmarem ou rejeitarem a vantagem financeira da PPP,
o resultado claro. Se apenas uma taxa confirmar a vantagem da PPP, no entanto, o projeto
deve ser reexaminado. Nessa Anlise, deve-se levar em conta a sensibilidade dos resultados a
mudanas em outras premissas adotadas na construo dos modelos.
48
Incluso dos impactos financeiros, das consequncias e das estratgias de mitigao dos
riscos contidos na matriz de riscos;
49
(CG) / (1+i G)t APPC / (1+iG)t > (CP) / (1+iP)t APPR / (1+iP)t
Em resumo:
H Mrito no Projeto se [ (CG) / (1+i G)t APPC / (1+i G)t ] - [ (C P) / (1+i P)t APPP / (1+i P)t ]
>0
50
De um modo geral, o projeto deve ser executado se duas condies fundamentais forem
atendidas:
i. o projeto for capaz de gerar benefcios sociais lquidos, ou seja, se os benefcios
decorrentes da implementao do projeto superarem os seus custos, considerados de modo
amplo;
ii. os benefcios lquidos do projeto superarem os benefcios lquidos de projetos que
concorram para satisfazer s mesmas necessidades ou para solucionar os mesmos
problemas.
51
Governo: comparao entre os custos provveis do fornecimento dos servios por parceiro
privado e os custos provveis do fornecimento dos servios no mbito do governo;
52
PPP: delegao da execuo de obras e da prestao dos servios para terceiros por meio de
um contrato de PPP (Lei n 11.079/04).
Projetos includos nos planos oramentrios: nesses projetos, provvel que estudos
tcnicos, financeiros, oramentrios, ambientais e socioeconmicos tenham sido
concludos. Nesse caso, a Anlise do Mrito pode complementar os estudos anteriores e
avaliar se a PPP constitui, dentre os arranjos institucionais disponveis, a opo mais
adequada para a execuo do projeto;
Projetos em fase de estudo de viabilidade: uma Anlise do Mrito pode ser conduzida
paralelamente anlise financeira ou socioeconmica, a fim de avaliar se a contratao em
formato de PPP pode proporcionar aumento da eficincia, melhoria na qualidade ou ambos.
A anlise financeira prov a maioria dos dados requeridos pela Anlise do Mrito, enquanto
Anlise do Mrito do Projeto em PPP no Brasil
53
Aspectos quantitativos (item 3): comparao entre os custos provveis do fornecimento dos
servios por parceiro privado com os custos provveis para fornecimento dos servios no
mbito do governo. Se o rgo contratante dispuser de bancos de dados consolidados, o
esforo envolvido nesta Anlise poder ser reduzido. Caso no existam dados confiveis,
uma modelagem financeira detalhada dever ser conduzida.
2 Anlise Qualitativa
2.1
Deve-se conduzir uma Anlise preliminar mediante preenchimento de uma matriz ou lista de
verificao, com o intuito de avaliar se o projeto rene as caractersticas bsicas para uma
contratao no formato de PPP.
A inexistncia de limitaes de natureza tcnica (escopo), econmica (escala) ou legal
(delegabilidade das funes) para a execuo da obra e o fornecimento dos servios mediante
PPP fornece uma indicao preliminar sobre a adequao desse formato contratual, que deve
ser corroborada por Anlises complementares.
A seguir uma lista, no exaustiva, das questes que podem ser discutidas durante a Anlise da
elegibilidade do projeto do Complexo Prisional contratao em regime de PPP. Essa lista deve
ser elaborada e preenchida pelos tcnicos do rgo contratante (Secretaria de Segurana
Pblica, no exemplo em questo).
54
3) Atendimento aos prazos legais: o prazo de vigncia superior a 5 (cinco) anos e inferior a
35 (trinta e cinco) anos?
R. Sim, prev-se um contrato com prazo de vigncia de 22 (vinte e dois) anos, dos quais
2 anos para a execuo das obras e 20 anos para a gesto e a operao do
empreendimento, portanto, condizente com as exigncias da Lei de PPP e suficiente
para a amortizao dos investimentos incorridos pelo parceiro privado.
4) Capacidade legal de prestar os servios: os servios de que trata o projeto de PPP podem ser
delegados a particulares?
R. Sim, os servios de projeto, construo, manuteno, monitoramento e assistncia ao
sentenciado (assistncia social, jurdica, mdica, odontolgica, material, religiosa,
laboral e educacional) podem ser delegados ao parceiro privado. Por outro lado, os
servios e atividades de natureza jurisdicional (controle da execuo da pena) e
administrativo-jurdica (uso da fora, aplicao de sanes disciplinares,
classificao tcnica, guarda externa, etc.) so privativos do Estado e sero
integralmente desempenhados por servidores pblicos. Cumpre ressaltar que, no
tocante aos servios de assistncia jurdica aos presos, os advogados designados
pelo parceiro privado tero atuao complementar aos defensores pblicos
constitudos pelo Estado, para defesa dos detentos.
A Anlise da elegibilidade da contratao do projeto em regime de PPP sugere a inexistncia de
limitaes de natureza tcnica, econmica e legal para a execuo da obra das unidades penais
e o fornecimento dos servios de monitoramento interno, manuteno da infraestrutura e
assistncia ao sentenciado por parceiro privado. Contudo, a concluso quanto convenincia do
fornecimento dos servios mediante PPP depende de Anlises complementares, tais como a
Anlise da adequao da contratao em regime de PPP (item 2.2), estudo de casos semelhantes
(item 2.3) e, finalmente, de Anlises financeiras (item 3).
2.2
55
A seguir uma lista no exaustiva de questes referentes ao projeto do Complexo Prisional que
podem ser discutidas durante a anlise da adequao da contratao em regime de PPP.
56
6) Custos estimveis no longo prazo: os custos para prover os servios segundo as metas e
padres de qualidade e disponibilidade definidos pelo governo, durante o prazo de vigncia
do contrato, podem ser estimados de forma confivel pelos interessados?
R. Sim, em vista das experincias anteriores na proviso dos servios prisionais em
regime de cogesto. Alm disso, na PPP, o rgo contratante definir apenas as
diretrizes construtivas e as metas e padres de qualidade e disponibilidade dos
servios a serem observados, cabendo ao parceiro privado definir os meios (projetos
de arquitetura e engenharia, mtodos construtivos, processos de compra, mtodos de
execuo dos servios) para que tais resultados sejam alcanados da forma mais
eficiente possvel.
30
CABRAL, S. Alm das Grades: Uma Anlise comparada das modalidades de gesto do sistema prisional.
Universidade Federal da Bahia (Tese de Doutorado), 2006, 291 p.
57
financeiras
suficientes
12) Estabilidade e continuidade dos servios: os servios a serem delegados ao parceiro privado
esto sujeitos a mudanas frequentes, decorrentes, por exemplo, de avanos tecnolgicos,
58
13) Garantias do poder pblico: o rgo contratante pode aportar garantias reais com
qualidade, volume e liquidez suficientes para que o parceiro privado possa obter recursos
para a execuo do projeto junto a entidades financiadoras?
R. Sim, consultas dos tcnicos da Secretaria de Finanas aos agentes financiadores
indicaram que as garantias ofertadas so suficientes para a obteno dos recursos
necessrios execuo do projeto.
14) Delegao e aspectos polticos: os servios a serem delegados mediante contrato de PPP so
sensveis, do ponto de vista poltico, por exemplo, em caso de falhas na sua execuo? Em
outras palavras, eventuais falhas na execuo dos servios delegados podem ocasionar
impactos sociais relevantes?
R. Sim, eventuais falhas na execuo dos servios, tais como falhas na estanqueidade
das unidades penais (fugas, rebelies, motins, etc.), so muito sensveis do ponto de
vista poltico e podem gerar impactos sociais relevantes, na medida em que coloca
em risco a segurana dos cidados. No entanto, a Anlise de prises com estrutura
hbrida de governana indica que a probabilidade de ocorrncia de tais riscos
bastante reduzida, seja pela qualidade dos servios de custdia e segurana, seja
pelo perfil crimingeno dos presos a elas encaminhados, com baixa ou mdia
periculosidade e maior propenso reinsero social. Alm disso, tais riscos so
partilhados com o parceiro pblico, uma vez que cabe Polcia Militar a guarda das
muralhas e as intervenes em situaes crticas, visto que o uso da fora privativo
do Estado. Por outro lado, as penalidades impostas o Sistema de Mensurao do
Desempenho criam incentivos financeiros para que o parceiro privado zele pela
manuteno da ordem e da disciplina nas dependncias das unidades penais.
59
desse formato contratual na qualidade dos servios e coletar subsdios para a modelagem do
projeto.
2.3
O estudo de outras PPPs, em casos semelhantes, fornece uma indicao de que a escolha desse
formato contratual poder proporcionar redues de custos, melhorias na qualidade dos
servios ou ambos em novos casos. Alm disso, a Anlise do Mrito pode beneficiar-se das
experincias acumuladas em parcerias celebradas recentemente. Por esse motivo, experincias
e projetos similares devem ser investigados e as expectativas do setor privado devem ser
analisadas, sempre que possvel.
Muitos governos tm recorrido a modelos alternativos de fornecimento dos servios no setor
prisional frente a limitaes oramentrias ou administrativas que restringem a expanso do
sistema carcerrio, a melhoria dos nveis de qualidade e a reduo dos custos operacionais.
Dentre essas alternativas destacam-se as terceirizaes, as concesses e as privatizaes.
Experincias com a participao do setor privado na construo, gesto e operao de unidades
penais foram introduzidas em diversos pases, diferindo principalmente no nvel de
envolvimento dos governos na execuo dos servios e na governana dos estabelecimentos.
Basicamente, podem ser identificados dois modelos principais de participao do setor privado
na gesto e operao de unidades penais: o modelo norte-americano e o modelo francs.
Descritos nos itens seguintes, esses modelos apresentam diferenas acentuadas no que tange
aos papis do governo e dos operadores privados na execuo dos servios 31.
2.3.1
Modelo norte-americano
31
Para uma anlise detalhada dessas experincias, vide: CABRAL, S. Alm das Grades: Uma Anlise
comparada das modalidades de gesto do sistema prisional. 2006, Tese (Doutorado em Administrao),
Universidade Federal da Bahia, 291 p.
60
decorrncia do aumento das taxas de aprisionamento, do crescimento dos gastos e da queda nas
condies de alojamento.
Mais de 30 estados norte-americanos possuem unidades penais operadas pelo setor privado.
At 2003, existiam 264 estabelecimentos penais com gesto privada nos Estados Unidos, 101
no regime fechado e 163 no regime semiaberto. Dentre essas unidades, havia quatro unidades
de segurana mxima, 65 de segurana mdia e as demais de segurana mnima, demonstrando
a tendncia de as prises privadas operarem em unidades de segurana mdia e mnima. At
2006, 6,7% da populao carcerria do pas estava custodiada em prises privadas.
Considerando os diferentes arranjos adotados, percebe-se, em geral, que a experincia privada
nos Estados Unidos enfoca a reduo de custos e, embora os estudos disponveis no sejam
conclusivos, existem evidncias de permutas entre custos e qualidade32. Contudo, novos
estudos, mais detalhados, so necessrios para que resultados mais conclusivos sejam
produzidos.
2.3.2
Modelo francs
32
Vide: Archoembeault; Deis (1996), Logan (1992), Bayer; Pozen (2005) e Luckemeyer; McCorkle (2006).
61
contratadas por meio de licitaes, e assumiria as funes de direo, alocao dos internos nas
celas e monitoramento dos internos, tanto interno quanto externo.
Os demais servios ligados manuteno das novas unidades, sade, alimentao, ocupao
com trabalho e educao poderiam ser delegados a entes privados, desde que habilitados pela
administrao penitenciria. Apesar das complementaridades proporcionadas pela delegao da
construo e operao das unidades a um mesmo grupo, o modelo francs baseou-se em dois
contratos distintos: um para construo e outro para operao das unidades.
No final da dcada de 80 foram construdas 25 prises com 12.836 vagas (Programa 13000),
parcialmente operadas pelo setor privado. Dentre essas prises, quatro (uma em cada regio)
foram assumidas integralmente pelo governo francs, com o intuito de possibilitar a
comparao com as unidades privadas. Em 1996, o governo lanou o Programa 4.000, que
envolvia apenas a concepo e construo das prises, sendo que as atividades de operao
seriam licitadas juntamente com os contratos vincendos no ano de 2000.
Em 2006, licitou-se um contrato para concepo, construo, financiamento, manuteno e
limpeza de unidades penais em contratos de 30 anos, perodo no qual o governo se reservaria o
direito de compra das unidades em regras preestabelecidas. As atividades de transporte,
alimentao, formao profissional e ocupao com trabalho seriam licitadas posteriormente
em contratos separados. Uma terceira modalidade em estudo envolvia uma PPP para construo
e operao das unidades penais, que no foi publicada at 2006 devido a incertezas jurdicas.
Apesar da carncia de estudos abrangentes comparando o desempenho das unidades com
gesto pblica e privada, a Anlise da experincia francesa indica que, com exceo da
ocupao com o trabalho33, os estabelecimentos penais sob gesto compartilhada apresentam
resultados superiores em relao gesto pblica tradicional no tocante manuteno das
unidades e aos servios assistenciais (alimentao, sade, etc.). Desta forma, em contraste com
os Estados Unidos, no caso francs a participao do setor privado na proviso de servios
prisionais conduziu a aumentos nos custos 34 e na qualidade35.
2.3.3
Modelo chileno
No ano 2000, aps vrios anos de discusses pblicas sobre a convenincia da utilizao de
operadores privados na gesto penitenciria no Chile, o governo lanou diversas licitaes para
a construo e operao privada de Complexos Penitencirios no pas.
33
Dentre as dificuldades relativas ocupao com o trabalho, destacam-se a baixa instruo dos presos, a
carncia de reas destinadas ao estabelecimento de canteiros, as exigncias de segurana que limitam
os processos de recebimento, armazenagem e entrega de produtos, e dinmica econmica da regio
na qual a unidade ser instalada.
34
Postula-se que tais aumentos se devam a trs fatores: i) investimentos e recolhimento de tributos; ii)
maior qualidade dos servios prestados em face de exigncias contratuais mais rgidas; iii) margem de
lucro da prestadora de servios.
35
62
2.3.4
Modelo brasileiro
63
Alm dessas polmicas, argumentava-se que a execuo penal no seria passvel de delegao
por se tratar de atividade jurisdicional. Contudo, esse argumento era refutado por outros
especialistas, que distinguiam as atividades jurisdicionais das atividades administrativas. As
atividades jurisdicionais, ligadas s normas de direito penal e direito processual penal, no
poderiam ser delegadas. As atividades administrativas, por sua vez, poderiam ser classificadas
em: i) atividades administrativo-judicirias, que envolveriam a aplicao de sanes
disciplinares; ii) atividades administrativas, relacionadas com as atividades operacionais
necessrias ao funcionamento dos estabelecimentos penais. Ao interferir na execuo da pena,
as atividades administrativo-judicirias no poderiam ser delegadas, enquanto as atividades
administrativas (assistncia material, mdica, odontolgica, social, etc.) poderiam ser delegadas
a empresas privadas ou ligadas ao terceiro setor.
Desta forma, no seria possvel reproduzir o modelo norte-americano no Brasil diante das
limitaes de natureza legal. Contudo, a adoo de um arranjo similar ao modelo francs
mediante terceirizao dos servios seria plenamente factvel do ponto de vista legal.
A primeira licitao para terceirizao dos servios de gesto e operao prisional no pas foi
conduzida apenas no fim da dcada de 90 (Penitenciria Industrial de Guarapuava). O governo
paranaense contratou uma empresa para a construo da unidade, transferindo sua
administrao para uma empresa privada, responsvel pelos servios de assistncia mdica,
jurdica, social, laboral, educacional, material (alimentao) e de limpeza. As funes de direo
e segurana do estabelecimento, incluindo a guarda de muralha, foram mantidas com o poder
pblico por exigncia legal.
Ainda no governo Lerner, outras cinco unidades penais foram construdas e licitadas para
operao por operadores privados, totalizando seis estabelecimentos com gesto privada
apenas no Estado do Paran.
Em 2001, o Estado do Cear iniciou sua experincia de terceirizao da gesto prisional,
acompanhado pelos estados da Bahia, Amazonas, Santa Catarina e Esprito Santo. Em 2006,
estados como Rio Grande do Sul, So Paulo e Minas Gerais consideravam a entrada de grupos
privados na construo e operao de unidades prisionais por meio de Parcerias PblicoPrivadas.
Minas Gerais assinou, com um consrcio de construtoras e operadora prisional, o primeiro
contrato de PPP brasileiro para construo (concepo arquitetnica do operador privado) e
operao de Complexo Prisional com 5 unidades penais masculinas, totalizando mais de 3.000
detentos, alm das unidades de servio centrais (cozinha, lavanderia, almoxarifado,
administrao central), em junho de 2009. Trata-se, esse contrato, de uma combinao do
formato PPP com o sistema de cogesto, pois a Direo Geral do Complexo, auxiliado por outros
profissionais do quadro permanente, permanece com servidores especializados do Estado.
Cabe ressaltar que, embora inspirada no modelo francs, a experincia brasileira se distingue
por permitir a delegao de um nmero maior de atividades, notadamente vigilncia interna e
assistncia jurdica, aos operadores privados. Desta forma, dentro de uma unidade com gesto
privada no Brasil a maioria dos funcionrios pertence ao operador privado, em contraste com a
experincia francesa, na qual esse percentual no ultrapassa 20%.
64
Alocao mais eficaz das funes de controle e deciso, que afetam os incentivos das partes
e proporcionam maior foco sobre questes operacionais;
3 Anlise Quantitativa
Conduzida aps a Anlise Qualitativa, a Anlise Quantitativa envolve a comparao entre o
custo provvel do fornecimento dos servios no mbito do governo (Projeto Pblico de
Comparao ou PPC) e no formato de PPP (Projeto Privado de Referncia ou PPR).
65
O custo provvel do fornecimento dos servios estimado por meio de modelos financeiros.
Sempre que possvel, os modelos devem considerar as diferenas no custo do fornecimento dos
servios no mbito do governo e no formato de PPP, no que diz respeito a:
Incidncia de tributos: a Anlise deve considerar os tributos que incidem sobre as receitas e
os lucros do parceiro privado e que no esto presentes no fornecimento dos servios no
mbito do governo;
Transferncia de riscos: a Anlise deve considerar, ainda, o valor dos riscos transferidos
para o parceiro privado na PPP (projeto, construo, operao, manuteno, etc.),
usualmente assumidos pelo rgo contratante quando os servios so fornecidos da forma
tradicional. Cabe ressaltar que os seguros contratados pelo parceiro privado e as provveis
dedues nas suas contraprestaes devido a desvios na qualidade dos servios tambm
devem ser considerados nessa Anlise.
36
Observa-se que, na Anlise do Mrito de projetos cujos servios sejam fornecidos por entidades
vinculadas ao Estado, como autarquias, fundaes e, especialmente, sociedades de economia mista, o
Projeto Pblico de Comparao deve ser adaptado para refletir as personalidades jurdicas dessas
entidades, com as consequncias tributrias da sua condio.
66
3.1
Investimentos
Ano 1 (40% dos investimentos): elaborao do projeto executivo e obteno das licenas e
aprovaes para o incio da execuo das obras, instalao do canteiro de obras e incio da
execuo da infraestrutura bsica do empreendimento (energia, gua, esgoto e
pavimentao);
37
Idem.
67
3.2
Custos
A tabela a seguir apresenta a estimativa dos custos operacionais mensais nas unidades
administradas pelo governo (PPC) e pelo parceiro privado (PPR). As despesas operacionais do
PPC foram estimadas com base em despesas empenhadas e liquidadas nas classificaes
funcional-programticas das unidades penais existentes no mbito do Estado e consideradas no
levantamento. Os custos de manuteno foram estimados por especialistas em gerenciamento
de facilidades consultados pela equipe de projeto. Calculados a partir do nmero mdio de
profissionais em exerccio nas unidades administradas pelo Estado, as despesas de pessoal
consideraram todos os funcionrios concursados.
68
Custos de operao
Recursos Humanos
Alimentao
Enxoval
Manuteno
Utilidades
Demais
Transporte
Seguros
Projeto Pblico
de Comparao
(R$/ms)
2.083,40
1.485,75
298,72
41,08
93,10
66,70
54,31
43,74
0,00
Projeto Privado
de Referncia
(R$/ms)
1.575,34
1.151,11
201,50
33,19
55,86
41,69
44,35
43,74
3,89
Estimou-se, para o PPC, um custo operacional mdio mensal de R$ 2.103,96 por preso, visando
ao atendimento nos padres de qualidade e disponibilidade exigidos no contrato de PPP. Os
custos de operao incluem os seguintes itens:
Medicamentos;
Manuteno;
Enxoval;
Estimou-se, para o PPR, um custo de operao mdio mensal de R$ 1.531,60 por preso, que
inclui os seguintes itens:
Medicamentos;
Manuteno;
Enxoval;
69
3.3
Riscos
No mbito da Anlise do Mrito do Projeto, risco pode ser definido como qualquer fator ou
evento capaz de afetar o fluxo de caixa esperado do projeto. Tradicionalmente, os governos tm
falhado em identificar, quantificar e gerenciar os riscos dos projetos de forma adequada e
raramente os oramentos consideram os fatores de riscos incorporados s Anlises de projetos
no setor privado.
Portanto, o rgo contratante deve, com o suporte de especialistas, identificar e quantificar os
riscos do projeto durante a Anlise do Mrito, de modo que a comparao entre o custo provvel
do fornecimento dos servios na forma tradicional e no formato de PPP seja fidedigna.
Os riscos dos projetos podem subdivididos em sistmicos e no sistmicos ou especficos. Os
riscos sistmicos so correlacionados com as variaes na atividade econmica (variaes no
Produto Interno Bruto, inflao, cmbio e outras) e devem ser refletidos na taxa utilizada para
descontar o fluxo de caixa dos projetos. Os riscos no sistmicos, por sua vez, so especficos do
projeto (erros de concepo, atrasos, sobrecustos e outros), devendo ser calculados de forma
individual e incorporados diretamente ao fluxo de caixa dos projetos.
3.3.1
Riscos sistmicos
Para estimativa da taxa de desconto do fluxo de caixa do PPC e do PPR, adotou-se o Modelo de
Precificao de Ativos de Capital (Capital Asset Pricing Model ou CAPM)38, onde:
RP = RF + x (RM)
Considerou-se:
38
As taxas de desconto podem ser determinadas por diferentes mtodos, tais como o Modelo de
Precificao de Ativos de Capital (Capital Asset Pricing Model ou CAPM), o Custo Mdio Ponderado
do Capital (Weighted Average Cost of Capital ou WACC), o Benchmarking e outros.
70
RM adotou-se um prmio de risco para o mercado brasileiro de aes nos ltimos 5 anos
de 5,95% aa (moeda constante).
Taxa de juros de emprstimo-ponte (curto prazo) de 13,5% aa (valores nominais), que incide
sobre 28% (40% de 70%) do investimento total no primeiro ano.
Obteve-se, dessa forma, um custo do capital de terceiros de 6,38%, um custo do capital prprio
aps impostos de 10,93% a.a. e um custo mdio ponderado do capital (WACC) de 7,75%, em
valores constantes, considerando uma alavancagem39 de 30/70 e a utilizao do emprstimoponte.
A taxa de desconto, para clculo do valor presente dos fluxos de caixa (projetados em moeda
constante)40 do PPC e do PPR, a adotar, neste projeto, o custo real mdio ponderado do
capital (7,75% aa).
3.3.2
Riscos no sistmicos
A Anlise foi iniciada com a identificao dos riscos especficos do Complexo Prisional:
Em seguida, os riscos do PPC e do PPR foram estimados pelos membros da equipe de projeto
por meio de matrizes de impacto e probabilidade (Tabela 3 e Tabela 4), elaboradas a partir de
informaes obtidas em relatrios de projetos recentes e experincias de especialistas em
administrao prisional, ressocializao, segurana, tecnologia da construo e gerenciamento
de facilidades.
O valor dos riscos segurveis no mercado pode ser estimado pela contratao de seguros pelo
parceiro privado (riscos de engenharia, seguro-garantia, danos patrimoniais, responsabilidade
civil, equipamentos, automveis e seguro de vida em grupo). Tais riscos correspondem ao valor
39
40
As projees de fluxo de caixa podem ser feitas em moeda constante ou nominal, cabendo os devidos
ajustes em cada caso, de modo que os resultados (valor presente), em ambos os casos, sejam
compatveis. Caso os custos operacionais tenham indexadores diferentes para diversas categorias de
custo, ou o indexador de receita seja diferente dos indexadores de custo, recomenda-se a projeo em
termos nominais, para maior preciso da Anlise.
71
do prmio das aplices, estimados por consultores em seguros contatados pela equipe de
projeto.
Usualmente, os governos no contratam seguros no mercado, optando pelo autosseguro. Essa
opo, porm, no mitiga ou reduz o impacto da ocorrncia dos riscos (por exemplo, acidentes
de trnsito ou defeitos em automveis), que geram custos difceis de serem discriminados nas
classificaes funcional-programticas e devidamente estimados pela equipe de projeto.
Por esse motivo, os custos dos seguros contratados pelo parceiro privado devem ser
incorporados ao fluxo de caixa do PPR como uma estimativa aproximada do valor da assuno
desses riscos pelo governo. A fim de promover uma comparao equitativa e no discriminatria
entre o fornecimento dos servios por meio da PPP e da forma tradicional, os custos dos seguros
a serem contratados pelo parceiro privado devem ser includos no fluxo de caixa do PPC.
Tabela 3. Matriz de impacto e probabilidade dos riscos do PPC
PROJETO PBLICO DE
COMPARAO
Erro de concepo
Impacto (R$)
Custo de construo
124.280.000,00
Reduo
-2.485.600,00
5%
-124.280,00
Sem desvio
0,00
10%
0,00
Aumento +
2.485.600,00
45%
1.118.520,00
Aumento ++
3.728.400,00
30%
1.118.520,00
Aumento +++
4.971.200,00
10%
497.120,00
100%
2.609.880,00
Valor do risco
Risco de custos adicionais
de construo
Impacto (R$)
Custo de construo
124.280.000,00
Reduo
-6.214.000,00
10%
-621.400,00
Sem desvio
0,00
15%
0,00
Aumento +
6.214.000,00
35%
2.174.900,00
Aumento ++
18.642.000,00
25%
4.660.500,00
Aumento +++
37.284.000,00
15%
5.592.600,00
100%
11.806.600,00
Valor do risco
Risco de custos adicionais
de operao
Impacto (R$)
Custo de operao
2.083,40
Reduo
-208,34
5%
-10,42
Sem desvio
0,00
25%
0,00
Aumento +
104,17
45%
46,88
Aumento ++
208,34
20%
41,67
Aumento +++
312,51
5%
15,63
100%
93,75
Valor do risco
72
Impacto (R$)
Custo de construo
109.290.000,00
Reduo
-2.185.800,00
5%
-109.290,00
Sem desvio
0,00
50%
0,00
Aumento +
2.485.600,00
30%
745.680,00
Aumento ++
3.728.400,00
10%
372.840,00
Aumento +++
4.971.200,00
5%
248.560,00
Valor do risco
100%
1.257.790,00
Custo de construo
109.290.000,00
Reduo
-6.214.000,00
15%
-932.100,00
Sem desvio
0,00
40%
0,00
Aumento +
6.214.000,00
30%
1.864.200,00
Aumento ++
18.642.000,00
10%
1.864.200,00
Aumento +++
31.070.000,00
5%
1.553.500,00
Valor do risco
100%
4.349.800,00
Custo de operao
1.575,34
Reduo
-208,34
15%
-31,25
Sem desvio
0,00
40%
0,00
Aumento +
104,17
30%
31,25
Aumento ++
208,34
10%
20,83
Aumento +++
312,51
5%
15,63
100%
36,46
Valor do risco
3.4.1
Impostos
73
PIS: 1,20%;
COFINS: 5,30%;
3.4.2
Capital de giro
3.4.3 Depreciao
Em conformidade com a legislao pertinente, adotou-se uma depreciao linear das edificaes
durante o perodo da concesso (5% a.a.), das instalaes em 10 anos (10% a.a.) e dos
equipamentos em 5 anos (20% a.a.).
[A fim de simplificar a Anlise, nas projees de fluxo de caixa em moeda constante, considerouse que os valores a serem depreciados permaneceriam constantes ao longo do tempo,
desprezando-se os efeitos da inflao sobre os montantes invariveis da depreciao. Nas
projees de fluxo de caixa em valores nominais tais montantes de depreciao devem
permanecer constantes, pois so invariveis no tempo, portanto expostos s perdas
inflacionrias].
Considerou-se um financiamento com prazo de amortizao total de 12 anos, com carncia para
incio da amortizao de 12 meses e exigncia de garantia do ndice de cobertura do servio da
dvida mnimo (relao entre recursos disponveis para pagamento do servio da dvida e o
servio da dvida) de 1,3, tipicamente requerido em operaes financeiras dos bancos de
desenvolvimento nacionais.
74
PPR: os custos com transporte externo de presos considerados nas despesas operacionais
do PPC devem ser incorporados ao fluxo de caixa do PPR.
3.5
Preparou-se um fluxo de caixa (Tabela 5), em valores constantes, que considera os custos
incorridos pelo governo em um horizonte de 22 anos (similar vigncia do contrato de PPP),
tanto na realizao da obra quanto na operao e manuteno do Complexo Prisional, levando
em conta o valor dos riscos e dos seguros (item 3.3.2), assim como os tributos recolhidos pelo
parceiro privado, calculados a partir do Projeto Privado de Referncia.
Aps a construo do fluxo de caixa, os valores encontrados foram trazidos a valor presente por
meio da taxa calculada no item 3.3.1, com o intuito de possibilitar a comparao entre os custos
provveis do fornecimento dos servios no mbito do governo (custo ajustado ao risco) com os
custos provveis do fornecimento dos servios na forma de PPP (custo ajustado ao risco).
75
1
49.712.000,00
1.043.952,00
4.722.640,00
49.712.000,00
5.766.592,00
55.478.592,00
604.258,49
-
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20 35.657.946,20
7.169.374,33
7.169.374,33
7.169.374,33
7.169.374,33
7.169.374,33
7.169.374,33
7.169.374,33
7.169.374,33
7.169.374,33
986.036,24
986.036,24
986.036,24
986.036,24
986.036,24
986.036,24
986.036,24
986.036,24
986.036,24
2.234.400,00
2.234.400,00
2.234.400,00
2.234.400,00
2.234.400,00
2.234.400,00
2.234.400,00
2.234.400,00
2.234.400,00
1.600.731,94
1.600.731,94
1.600.731,94
1.600.731,94
1.600.731,94
1.600.731,94
1.600.731,94
1.600.731,94
1.600.731,94
1.303.488,00
1.303.488,00
1.303.488,00
1.303.488,00
1.303.488,00
1.303.488,00
1.303.488,00
1.303.488,00
1.303.488,00
1.049.715,34
1.049.715,34
1.049.715,34
1.049.715,34
1.049.715,34
1.049.715,34
1.049.715,34
1.049.715,34
1.049.715,34
74.568.000,00
6.214.000,00
1.565.928,00
7.083.960,00
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
74.568.000,00 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 56.215.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05 50.001.692,05
8.649.888,00
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
2.250.076,14
83.217.888,00 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 58.465.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19 52.251.768,19
604.258,49
1.730.456,16
1.700.243,24
1.670.030,31
1.639.817,39
1.609.604,46
1.579.391,54
1.549.178,61
1.518.965,69
1.488.752,76
5.073.590,26
5.151.532,84
5.229.475,42
5.307.418,00
5.385.360,57
5.783.237,03
6.674.662,15
6.811.454,46
6.922.801,00
76
Reais (R$)
548.780.428,30
32.198.456,13
580.978.884,43
14.146.767,25
55.599.938,44
650.725.590,12
Depreciao;
Lucro antes do Imposto de Renda: receita lquida deduzida das despesas operacionais e da
depreciao;
Lucro lquido aps IR: lucro antes do IR deduzido dos impostos sobre a renda;
Fluxo de caixa do projeto: lucro lquido aps IR, considerando os investimentos e a variao
do capital de giro, acrescido da depreciao e da recuperao do capital de giro.
A partir da tarifa que viabiliza o projeto de PPP, deve-se calcular a contraprestao pecuniria a
ser paga pelo governo em cada exerccio oramentrio (Tabela 8). Esse valor essencial para a
Anlise do Mrito, uma vez que possibilita a comparao com os custos do fornecimento dos
servios, com um mesmo padro de qualidade, pelo governo, obtido com base no PPC.
1
604.258,49
3.253.306,02
(3.857.564,51)
(3.857.564,51)
45.959.036,00
32.171.325,20
(17.645.275,31)
(17.645.275,31)
(17.645.275,31)
2
604.258,49
6.338.058,92
(6.942.317,42)
(6.942.317,42)
32.171.325,20
68.938.554,00
80.428.313,00
7.000.000,00
(34.623.883,62)
(31.213.224,48)
(48.858.499,79)
3
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.730.456,16
3.567.322,78
8.744.879,50
4.915.588,45
(1.474.676,54)
516.136,79
309.682,07
320.091,19
3.769.678,40
8.744.879,50
6.702.359,42
5.812.198,49
4.723.524,26
(44.134.975,54)
4
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.700.243,24
3.270.045,88
8.744.879,50
5.243.078,28
(1.572.923,48)
550.523,22
330.313,93
343.015,48
4.019.225,65
8.744.879,50
6.702.359,42
6.061.745,73
4.441.056,36
(39.693.919,18)
5
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.670.030,31
2.972.768,99
8.744.879,50
5.570.568,10
(1.671.170,43)
584.909,65
350.945,79
365.939,77
4.268.772,89
8.744.879,50
6.702.359,42
6.311.292,98
4.168.403,64
(35.525.515,53)
6
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.639.817,39
2.675.492,09
8.744.879,50
5.898.057,92
(1.769.417,38)
619.296,08
371.577,65
388.864,05
4.518.320,14
8.744.879,50
6.702.359,42
6.560.840,22
3.906.373,31
(31.619.142,23)
7
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.609.604,46
2.378.215,19
8.744.879,50
6.225.547,75
(1.867.664,32)
653.682,51
392.209,51
411.788,34
4.767.867,38
8.744.879,50
6.702.359,42
6.810.387,47
3.655.518,28
(27.963.623,95)
8
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.579.391,54
2.080.938,29
7.400.619,50
7.897.297,57
(2.369.189,27)
829.216,24
497.529,75
528.810,83
6.041.740,75
7.400.619,50
6.702.359,42
3.278.700,00
3.461.300,83
1.674.863,21
(26.288.760,74)
9
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.549.178,61
1.783.661,39
7.400.619,50
8.224.787,39
(74.840,51)
1.222.492,03
733.495,22
790.994,69
5.477.805,45
7.400.619,50
6.702.359,42
6.176.065,54
2.694.106,42
(23.594.654,32)
10
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.518.965,69
1.486.384,49
7.400.619,50
8.552.277,22
1.282.841,58
769.704,95
831.227,72
5.668.502,96
7.400.619,50
6.702.359,42
6.366.763,05
2.503.712,14
(21.090.942,18)
11
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.488.752,76
1.189.107,59
7.400.619,50
8.879.767,04
1.331.965,06
799.179,03
863.976,70
5.884.646,25
7.400.619,50
6.702.359,42
6.582.906,33
2.333.706,52
(18.757.235,66)
78
12
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.458.539,84
891.830,70
7.400.619,50
9.207.256,86
1.381.088,53
828.653,12
896.725,69
6.100.789,53
7.400.619,50
6.702.359,42
6.799.049,61
2.172.899,46
(16.584.336,20)
13
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.428.326,92
594.553,80
5.900.619,50
11.034.746,69
1.655.212,00
993.127,20
1.079.474,67
7.306.932,81
5.900.619,50
6.702.359,42
3.278.700,00
3.226.492,90
929.576,19
(15.654.760,01)
14
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.398.113,99
297.276,90
5.900.619,50
11.362.236,51
1.704.335,48
1.022.601,29
1.112.223,65
7.523.076,10
5.900.619,50
6.702.359,42
6.721.336,18
1.745.712,62
(13.909.047,39)
15
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.367.901,07
5.900.619,50
11.689.726,33
1.753.458,95
1.052.075,37
1.144.972,63
7.739.219,38
5.900.619,50
13.639.838,88
3.193.664,06
(10.715.383,34)
16
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.337.688,14
5.900.619,50
11.719.939,26
1.757.990,89
1.054.794,53
1.147.993,93
7.759.159,91
5.900.619,50
13.659.779,41
2.883.278,10
(7.832.105,24)
17
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.307.475,22
5.900.619,50
11.750.152,18
1.762.522,83
1.057.513,70
1.151.015,22
7.779.100,44
5.900.619,50
13.679.719,94
2.603.052,39
(5.229.052,85)
18
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.277.262,29
5.900.619,50
11.780.365,11
1.767.054,77
1.060.232,86
1.154.036,51
7.799.040,97
5.900.619,50
3.278.700,00
10.420.960,47
1.787.624,54
(3.441.428,30)
19
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.247.049,37
5.900.619,50
11.810.578,03
1.771.586,70
1.062.952,02
1.157.057,80
7.818.981,50
5.900.619,50
13.719.601,00
2.121.645,88
(1.319.782,43)
20
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.216.836,44
5.900.619,50
11.840.790,96
1.776.118,64
1.065.671,19
1.160.079,10
7.838.922,03
5.900.619,50
13.739.541,53
1.915.431,01
595.648,58
21
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.186.623,52
5.900.619,50
11.871.003,88
1.780.650,58
1.068.390,35
1.163.100,39
7.858.862,56
5.900.619,50
13.759.482,06
1.729.255,70
2.324.904,28
22
60.425.849,38
3.927.680,21
56.498.169,17
28.501.733,61
4.836.000,00
796.576,00
1.340.640,00
1.000.457,46
1.064.515,20
1.156.410,59
5.900.619,50
11.901.216,81
1.785.182,52
1.071.109,51
1.166.121,68
7.878.803,09
5.900.619,50
7.000.000,00
20.779.422,59
2.354.254,78
4.679.159,06
3
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
4
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
5
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
6
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
7
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
8
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
9
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
10
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
11
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
13
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
14
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
15
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
16
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
17
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
18
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
19
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
20
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
21
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
22
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
12
60.425.849,38
2.234.400,00
62.660.249,38
79
Reais (R$)
520.865.143,62
19.260.318,04
540.125.461,66
Projeto Pblico de
Comparao
2.083,40
1.485,75
298,72
41,08
93,10
66,70
54,31
43,74
0,00
124.280.000,00
6.214.000,00
2.609.880,00
11.806.600,00
Projeto Privado
de Referncia
1.575,34
1.151,11
201,50
33,19
55,86
41,69
44,35
43,74
3,89
109.290.000,00
3.278.700,00
1.257.790,00
4.349.800,00
93,75
36,46
80
A Anlise Quantitativa foi, ainda, complementada por uma Anlise Multicritrio (Qualitativa).
A equipe de projeto listou fatores crticos de sucesso para o projeto do Complexo Prisional e
atribuiu importncias relativas de 1 a 9 (pouco importante a muito importante) a cada desses
fatores. Aps a listagem dos fatores, a equipe atribuiu pontuaes de 1 a 4 (ruim a muito bom)
para o fornecimento dos servios no formato tradicional e mediante PPP em cada um desses
fatores. O produto entre os pesos e a pontuao atribuda gerou uma pontuao relativa para o
Projeto Pblico de Comparao e o Projeto Privado de Referncia. Aps o somatrio das
pontuaes obtidas, calculou-se a pontuao atribuda a cada modelo institucional conforme os
critrios estabelecidos pela equipe de projeto.
A Tabela 12 ilustra os resultados da Anlise Multicritrio utilizada na Anlise do Mrito.
Conforme indicado na matriz, a PPP tende a proporcionar um desempenho superior ou
equivalente ao modelo tradicional na maior parte dos critrios considerados, com exceo da
flexibilidade para mudanas no escopo dos servios e na forma segundo a qual os servios so
prestados. O contrato de PPP tende a superar o modelo tradicional no tocante prestao de
contas, uma vez que a remunerao do parceiro privado vinculada qualidade na execuo
dos servios, apurada por meio de critrios objetivos de avaliao (Sistema de Mensurao do
Desempenho).
81
Projeto Pblico de
Comparao
Peso
Custo
Inovao
Qualidade
Prazo (obra)
Manuteno
Flexibilidade
(mudanas)
Flexibilidade
(gesto)
Prestao de contas
Total
Pontuao relativa
9
3
9
3
3
3
Projeto Privado de
Referncia
96
84
114
100
82
41
Para uma Anlise detalhada das metodologias internacionais de Anlise do Mrito, vide: AGR
ESTRUTURADORA DE PROJETOS. Levantamento das Experincias Internacionais na Anlise da Convenincia e
Oportunidade de Projetos de PPP (Mrito). AGR Estruturadora de Projetos (Boletim Tcnico 04.2010), 2010,
109 p. Disponvel em: <http://www.agrppp.com..br>
42
83
A frica do Sul publicou, em 2004, o seu Manual de PPP. O Mdulo 4 do Manual discorre sobre a
apresentao de estudos de pr-viabilidade. Segundo a Regulation 16 to the Public Finance
Management Act (GOVERNMENT OF SOUTH AFRICA, 2002), a celebrao de contratos de PPP deve ser
precedida da demonstrao da viabilidade oramentria, do Mrito e da transferncia de riscos
tcnicos, financeiros e operacionais para o setor privado.
Em 2002, a Holanda publicou dois manuais de Anlise de projetos de PPP. O primeiro manual trata do
Public Private Comparator (PPCo). O PPCo compara, por meio de modelos financeiros, o custo provvel
do fornecimento do servio pelo setor pblico e por um parceiro privado. Se as vantagens da opo
privada forem demonstradas, um Public Sector Comparator convencional ento preparado e
comparado com as propostas entregues durante o processo licitatrio.
A Partnerships British Columbia43 publicou, em 2009, uma primeira verso do seu modelo de Anlise
Quantitativa de opes contratuais. O modelo discorre sobre a preparao, durante a compilao do
Plano de Negcios, de estimativas dos custos provveis do fornecimento dos servios pelo setor
pblico (Public Sector Comparator) e mediante uma PPP (Shadow Bid). O PPC e a Shadow Bid so
utilizados, durante a licitao, para a avaliao das propostas dos licitantes.
43
A Partnerships British Columbia uma empresa controlada pela provncia de British Columbia (BC). A
Partnerships BC se reporta ao Ministrio das Finanas e responde pelo desenvolvimento de projetos de PPP na
Colmbia Britnica.
84
Manual
Responsvel
Descrio
Aplicaes
Data
Reino
Unido
Treasury Taskforce
1 (edifcio
pblico)
1999
HM Treasury
2003
HM Treasury
2004
HM Treasury
HM Treasury
2004
HM Treasury
2006
HM Treasury
HM Treasury
frica do
Sul
National Treasury
Austrlia
(Vitria)
Practioners Guide
PARTNERSHIPS
VICTORIA
PARTNERSHIPS
VICTORIA
PARTNERSHIPS
VICTORIA
PARTNERSHIPS
VICTORIA
1 (hospital)
2003
Ministry of Finance
1 (tnel)
2003
Ministry of Finance
1 (tnel)
2002
Canad
(Colmbia
Britnica)
Partnerships British
Columbia
1 (projeto
genrico)
2009
Irlanda
Public-private partnership
assessment (Public private
partnership Guidance Note 4)
Department of the
Enviroment and
Local Government
Holanda
1 (grupo de
escolas)
1 (grupo de
escolas)
2004
2006
2006
1 (hospital)
2002
1 (hospital)
2001
2003
2000
85
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8.987, de 13 de fevereiro de 1995, e do art. 31 da Lei n 9.074, de 7 de julho de 1995, para
apresentao de projetos, estudos, levantamentos ou investigaes, a serem utilizados em modelagens
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Poder Executivo, Braslia, DF, 31.12.2004.
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agosto de 2004, que tratam de patrimnio de afetao de incorporaes imobilirias; dispe sobre o
tratamento tributrio a ser dado s receitas mensais auferidas pelas empresas construtoras nos
contratos de construo de moradias firmados dentro do Programa Minha Casa, Minha Vida - PMCMV,
atribui Agncia Nacional de Telecomunicaes - ANATEL as atribuies de apurar, constituir,
fiscalizar e arrecadar a Contribuio para o Fomento da Radiodifuso Pblica; altera as Leis n 11.196,
de 21 de novembro de 2005, 11.652, de 7 de abril de 2008, 10.833, de 29 de dezembro de 2003,
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2004, 8.668, de 25 de junho de 1993, 8.745, de 9 de dezembro de 1993, 10.865, de 30 de abril de
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