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Avanzada, Revista de Derecho y Ciencia Poltica, N 8, 2016

PROCESO COMPETENCIAL, FORMA DE ESTADO UNITARIO Y

DESCENTRALIZADO, Y TEST DE COMPETENCIA
*

Juan Manuel Sosa Sacio

Profesor de Derecho Constitucional I de la Universidad Nacional Mayor de San Marcos

Sumario: Introduccin I. El origen de la justicia constitucional como justicia

competencial II. Forma de Estado, proceso de descentralizacin y distribucin
de competencias. El Per como estado unitario y descentralizado 1. Formas
de Estado y el modelo de Estado acogido por el Per 2. Diferencias entre el
Estado unitario y descentralizado y otros tipos de Estado 3. El proceso de
descentralizacin en el marco de nuestra forma de Estado III. Los conflictos de
competencia 1. El proceso constitucional de conflicto de competencia 2. Tipos
de conflicto constitucionales de competencia 3. Sujetos entre los cuales puede
producirse el conflicto 4. Trasgresiones de competencia: cundo estamos
ante un conflicto competencial? IV. Resolucin de conflictos y el denominado
test de la competencia 2. Casos en los que puede emplearse el test de
competencia 3. Contenido del test de la competencia. Conclusiones.

INTRODUCCIN
En el presente artculo vamos a referirnos a uno de los procesos constitucionales que
ha sido menos tratado por la doctrina: el proceso competencial. A este hace alusin la
Constitucin poltica, cuando en su artculo 202, inciso 3, hace referencia a la competencia del
Tribunal Constitucional para conocer del conflicto de competencias o atribuciones1.
Se trata de un proceso singular por varios motivos. Por ejemplo, se trata de uno de los
pocos procesos que conoce el Tribunal Constitucional como instancia nica y definitiva, cuya
sentencia tiene claros efectos normativos o nulificantes, lo que lo ciertamente lo emparenta
2
con el proceso de inconstitucionalidad . Se le suele calificar, en este sentido, como un proceso
orgnico, cuya finalidad es obtener un pronunciamiento sobre la titularidad de una
competencia (Adrin 2006: 558-559) o tambin uno predominantemente objetivo (Len 2009:
361). Pese a lo indicado, no se trata de un proceso abstracto: de hecho, en su interior suele
analizarse actos concretos u omisiones que generen conflicto.
Adems, este proceso revela el carcter en gran medida arbitral de la jurisdiccin
constitucional (Len 2009: 358) o su funcin moderadora, en tanto que reguladora,
pacificadora y preservadora de la unidad poltica nacional (Sosa 2009, siguiendo a Schmitt
1983). En efecto, el proceso constitucional pone en evidencia el rol esencialmente mediador o
moderador de los dems poderes, funcin que basada en la auctoritas del Tribunal
Constitucional, antes que en su potestas (cfr. Sosa 2006: 422-423).
*

Abogado por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos (UNMSM) y magster en Derecho Constitucional por la
Pontificia Universidad Catlica del Per (PUCP). Profesor de D. Constitucional II en la Facultad de Derecho en la
UNMSM y en la Escuela de Posgrado en la PUCP. Asesor jurisdiccional del Tribunal Constitucional. isosa@tc.gob.pe.
1
En realidad, el conflicto de competencias o atribuciones es el objeto del proceso competencial, es decir, lo que se
resuelve en dicho proceso.
2
En este orden de ideas, el artculo 100 del Cdigo Procesal Constitucional establece que Si el conflicto versare sobre
una competencia o atribucin expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la va adecuada es el
proceso de inconstitucionalidad. Es decir, se trata de un caso de conflicto de competencia que por mandato legal debe
resolverse como proceso de inconstitucionalidad.

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Proceso Competencial, Forma de Estado Unitario

Pero lo que ms nos llama la atencin de este proceso son otras caractersticas o
peculiaridades a las que nos vamos a referir en este trabajo. Una primera tiene que ver con el
origen de la jurisdiccin constitucional como justicia competencial; ms precisamente, nos
interesa destacar que los modelos cannicos de control constitucional (el estadunidense y el
austriaco) fueron ideados inicialmente (aunque no de modo exclusivo) con el afn de afirmar la
unidad poltica del Estado, y de encarar los conflictos que surgan entre el gobierno nacional (o
federal) y los estados federados.
Adems, para entender adecuadamente lo que puede ser resuelto en los procesos
competenciales, es necesario tener en cuenta la distribucin institucional y territorial del poder
en el Estado. En especial, nos interesa lo relacionado con la distribucin territorial del poder, es
decir, con nuestra forma de Estado; tema tan apasionante como tambin escasamente tratado.
Al respecto, nuestro Tribunal Constitucional ha definido a nuestra forma de Estado como
unitaria y descentralizada, sin embargo, no ha desarrollado suficientemente dicha afirmacin y
la doctrina, por su parte, en muchas ocasiones solo se ha animado a reproducir las exiguas
expresiones del Tribunal.
En lo que s se ha detenido ms el Tribunal Constitucional es en intentar fijar algunos
criterios que le permitan resolver adecuadamente los conflictos de competencia que conoce y
para ello ha ido consolidando el denominado test de competencia; el contenido de este test
ha ido variando en el tiempo, por lo que conviene hacer una revisin sobre este examen.
Adicionalmente, pues tambin ha contado con un interesante desarrollo jurisprudencial, nos
referiremos a la tipologa de los conflictos de competencia y a los sujetos entre los que
procesalmente puede entablarse este tipo de controversias.
Todos estos, pues, sern los temas que trataremos en el presente artculo. Segn lo
ofrecido, empecemos por lo relacionado con el origen de la justicia constitucional y el rol de los
tribunales constitucionales como jueces de los conflictos de competencias.

I.

EL ORIGEN DE LA JUSTICIA CONSTITUCIONAL COMO JUSTICIA COMPETENCIAL

No es un tema muy destacado, pero vale la pena recordarlo ahora: la justicia

constitucional naci, bsicamente, a partir de la necesidad de resolver conflictos de
competencia entre diferentes niveles de gobierno territorial. Con mayor precisin, la idea de
hacer prevalecer la Constitucin frente a la legislacin no fue pensada inicialmente como una
forma de limitar a los parlamentos nacionales y de proteger los derechos fundamentales; fue
buscada, ms bien, con el propsito de dotar de unidad jurdica a los incipientes Estados
federados, y para maniatar los impulsos autrquicos o autonmicos, sobre la base de lo
dispuesto por la Constitucin.
As, con respecto al constitucionalismo estadounidense, varios de sus principales aportes
al constitucionalismo (judicial review, presidencialismo y modelo de Estado federal) estuvieron
precisamente vinculados con el fortalecimiento de la unin entre los estados federados con la
finalidad de defenderse mejor del enemigo externo (Reino Unido), aunque sin perder su
soberana (cfr., in extenso, Hugues 86 y ss.).

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Efectivamente, Hamilton, Jay y Madison defendieron en sus textos de El Federalista
(1787-1788) la existencia de un Estado Federal fuerte, pero considerando imprescindible que
esta fuerza no termine avasallando el poder y la autonoma de los estados federados3, y para
ello propusieron un conjunto de instituciones que garantizaran el contrapeso entre los poderes
territoriales y nacionales (cheks and balances). La Constitucin (1787), en este sentido, fue
entendida como una forma de regular y limitar el poder pblico, tanto de las autoridades
federales como de las estatales. Adems, en este contexto, se apost tambin por la existencia
de un Poder Judicial fuerte, autnomo e independiente, que sea real contrapeso para los otros
poderes, y que garantice la vigencia de la Constitucin federal (judicial review of legislation).
Sobre esta base, con el paso del tiempo se ha puesto en evidencia que la existencia tanto
la Constitucin federal estadounidense como del control de constitucionalidad en manos de la
Corte Suprema han servido para limitar posibles excesos de los estados federados. Esto, por
ejemplo, puede reconocerse fcilmente al revisar los principales leading cases del mencionado
pas del norte: al hacerlo, se verificar que varias de las principales causas se refieren a
controversias entre individuos y estados federados, en los que la Corte Suprema no pocas
4
veces ha declarado la invalidez de la legislacin estatal a la luz de la Constitucin federal .
Vale la pena recordar, adicionalmente, que en Estados Unidos la competencia de la Corte
Suprema para inaplicar leyes federales por contravenir la Constitucin federal no naci como
una competencia legal expresa a favor de dicho rgano judicial, sino que ella fue explicitada
jurisprudencialmente, en el famoso caso Marbury vs. Madison (1803). Asimismo, que la
Declaracin de Derechos (1791) no estuvo contenida originalmente en la Constitucin (1787) y,
por ello, las discusiones iniciales sobre el modelo de jurisdiccin estadounidense no estuvieron
referidas a la tutela de los derechos fundamentales.
Por otra parte, en lo que se refiere al constitucionalismo europeo y al control constitucional
de tipo kelseniano o austriaco, el origen de este modelo tiene relacin tambin con la
compresin de los tribunales constitucionales como rganos inicialmente encargados de
conflictos entre el Estado nacional federal (Bund) y los estados federados (Lnder).
Como se ha reseado bien (Lagi 2012: 276 y ss; Carpio 2015: 21 y ss.), aunque a Hans
Kelsen se le suele atribuir la genialidad de idear por primera vez un tribunal constitucionaly
hasta se la suele considerar como una pieza central de su teora del Derecho en realidad el
origen de esta institucin se encuentra en otra parte y es respuesta a una necesidad ms
concreta. Para empezar, fue pues Karl Renner, socialdemcrata y canciller de la repblica
austriaca (1919), quien le encarg al asesor Kelsen (y a otros especialistas) elaborar un
proyecto de tribunal constitucional, sobre la base de lo avanzado por el mismo Renner y lo
planteado antes ya por Jellinek.
Al respecto Georg Jellinek, el ms connotado iuspublicista de su poca, en su trabajo
Tribunal Constitucional para Austria (1885) formul la existencia de un tribunal constitucional
(Verfassungsgerichtshof) para hacer cumplir la divisin de competencias entre el Centro y los
Lnder, y salvaguardar la Constitucin de posibles excesos del Parlamento o los partidos. El
3

Los estados federados son los estados que conforman a los Estados Unidos, tales como actualmente son New York,
California, Texas o Nebraska. Como veremos luego, Estados Unidos es un Estado federal y est compuesto por
varios estados federados o simplemente estados.
4
A mayor abundamiento, esto ha ocurrido por ejemplo en los dos casos recientes ms sonados: Whole Woman's
Health v. Hellerstedt (2016) en el que la Corte Suprema estadounidense declar inconstitucional una regulacin sobre
establecimientos de salud prevista por Texas que restringa irrazonablemente la posibilidad de abortar, y la Obergefell
v. Hodges (2015), en la que no solo declar inconstitucional las prohibiciones al matrimonio igualitario (en el caso
concreto, exista legislacin de Michigan, Kentucky, Ohio y Tennessee que sealaba que el matrimonio es nicamente
para la unin entre un hombre y una mujer), sino que se obliga a todos los estados federados a reconocer los
matrimonios civiles para las personas del mismo sexo.

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mencionado profesor haba observado que el parlamento austriaco estaba compuesto por
representantes de mltiples nacionalidades y minoras lingsticas en permanente pugna, lo
cual tenda al caos y a los excesos; asimismo, que exista deficiencias en la resolucin de los
conflictos entre la legislacin de los Lnder y del Imperio (Reich). Precisamente, sobre la base
de una problemtica similar, las primeras competencias que Kelsen y Renner previeron para
los tribunales constitucionales en los proyectos legislativos iniciales estaban encaminadas a
resolver tales problemas, sin que se vislumbrara aun la posteriormente famosa propuesta
kelseniana del tribunal como legislador negativo. Asimismo, solo muy posteriormente a la
mayora de tribunales constitucionales del mundo se le encargar la tutela los derechos
fundamentales.
Siendo entonces este el origen de la justicia constitucional, es cierto tambin que los
conflictos que actualmente buscan resolverse a travs del proceso competencial no se reducen
solo a los conflictos de competencias entre niveles de gobierno territorial (conflictos de
competencia), sino tambin a los que se originan entre los poderes o los organismos
constitucionales autnomos (conflictos de atribuciones), los cuales tienen una problemtica
propia.
Por nuestra parte, si bien lo que sealemos al tratar el proceso competencial ser de
aplicacin a cualquiera de los mencionados tipos de conflicto (de competencia o de
atribuciones), en el presente artculo vamos a poner un especial nfasis en los conflictos
competenciales de carcter territorial. Como sealamos en la introduccin, este supuesto de
conflicto nos parece especialmente interesante y retador, en la medida que implica entender
siquiera preliminarmente nuestra forma de Estado y nuestro complejo proceso de
descentralizacin, lo cual ha sido poco tratado en nuestro medio. A ello vamos a dedicar a
continuacin.

II.

FORMA DE ESTADO, PROCESO DE DESCENTRALIZACIN Y DISTRIBUCIN DE

COMPETENCIAS. EL PER COMO ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO

1.

FORMAS DE ESTADO Y EL MODELO DE ESTADO ACOGIDO POR EL PER

En el Derecho Comparado existen diversas formas de Estado, entendiendo por forma

de Estado al modo en que el poder poltico se encuentra distribuido en el territorio
nacional. Las dos formas ms representativas, por tratarse de modelos que se encuentran
en las antpodas, son el Estado federal y el Estado unitario; adems se habla del
5
Estado regional como un modelo intermedio .
Explicado de manera breve, en el Estado unitario el poder se encuentra concentrado en
un nico centro poltico-administrativo. En este caso, existe plena unidad poltica del pas y
la relacin con diversos niveles de gestin territorial es bsicamente de jerarqua, sin
autonomas relevantes. A lo ms, existe la desconcentracin administrativa del poder, lo
cual implica la descongestin o la delegacin de asuntos especficos a instancias de
gobierno menor, pero no de manera definitiva. Ejemplos arquetpicos de Estados unitarios
son Francia (aunque con matices, sobre todo tras las reformas de 1985 y 2014), Mnaco y
Ciudad del Vaticano.
5

Se trata de modelos ideales o arquetpicos. Entre otros modelos conocidos en el Derecho Constitucional comparado
tenemos, por ejemplo, Estados integrados por comunidades autonmicas (Espaa), por regiones (Italia), por cantones
(Suiza) y el caso especial del Reino Unido.

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De otra parte, en el Estado federal el poder se encuentra muy distribuido, existiendo

unidades polticas fuertes llamadas estados federados (que incluso cuentan con
constituciones y parlamentos estatales, distintas a la Constitucin y al Congreso federales)
que tienen la mayora de competencias estatales (administrativas, econmicas, polticas),
y un gobierno central a cargo del Estado Federal o Federacin, al que se le encarga
asuntos de trascendencia nacional que han sido delegados por los estados federados.
Algunos ejemplos de Estados federales son Alemania, Estados Unidos, Mxico, Brasil y
Argentina.
El Estado regional, por su parte, suele concebirse como un modelo intermedio entre los
anteriores. En este existen mrgenes importantes de autonoma a favor de subdivisiones
territoriales denominadas regiones, a las cuales se les ha trasladado competencias a
travs de un proceso generalmente vertical, es decir, del centro a la periferia. Otro rasgo
sin que exista uniformidad en el modelo es que este traslado de competencias puede
haber sido paulatino o progresivo: por ello, puede ocurrir que no todas las regiones
cuentan con iguales funciones, competencias ni grados de autonoma. Adicionalmente,
tenemos que las regiones, a diferencia de lo que ocurre en un estado centralizado,
cuentan con rganos ejecutivos y legislativos propios.
Sealado esto, corresponde preguntarnos ahora, qu tipo de Estado es el peruano
entonces? Como se sabe, pese a que a lo largo de nuestra historia republicana haya
habido diferentes esfuerzos orientados a la desconcentracin y la descentralizacin del
poder (Planas 1998, Contreras 2000), el Estado peruano ha sido durante muchsimo
tiempo uno centralizado o centralista.
Contemporneamente nuestra Constitucin se refiere expresamente a la
descentralizacin al definir al Estado peruano. Seala que El Estado es uno e indivisible.
Su gobierno es unitario, representativo y descentralizado (artculo 44) y contiene adems
un captulo entero dedicado exclusivamente a la descentralizacin (Captulo XIV). Al
respecto, si bien la Constitucin en su redaccin inicial (1993) ya aluda al proceso de
descentralizacin y sealaba una incipiente distribucin de competencias, es recin con la
reforma constitucional de 20026 (y con las normas de desarrollo, en especial la Ley de
7
Bases de la Descentralizacin ) que la descentralizacin recibi un real impulso, con lo
cual se moviliz normativa y polticamente (aunque siempre con altibajos y
complicaciones) la distribucin de competencias perfilada hasta este momento.
La Constitucin reformada seala sobre la descentralizacin y los niveles de gobierno:
Artculo 188.- La descentralizacin es una forma de organizacin democrtica y
constituye una poltica permanente de Estado, de carcter obligatorio, que tiene como
objetivo fundamental el desarrollo integral del pas. El proceso de descentralizacin se
realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan
una adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales y locales.
Los Poderes del Estado y los Organismos Autnomos as como el Presupuesto de la
Repblica se descentralizan de acuerdo a ley.

A travs de la Ley n. 27680, Ley de Reforma Constitucional del Captulo XIV del Ttulo IV, sobre Descentralizacin,
publicada el 7 de marzo de 2002.
7
Ley n. 27783, publicada el 20 de julio de 2002.

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Artculo 189.- El territorio de la Repblica est integrado por regiones, departamentos,
provincias y distritos, en cuyas circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a
nivel nacional, regional y local, en los trminos que establece la Constitucin y la ley,
preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nacin.
El mbito del nivel regional de gobierno son las regiones y departamentos. El mbito
del nivel local de gobierno son las provincias, distritos y los centros poblados.
La reforma constitucional busca, entonces, que nos convirtamos por fin en un Estado
descentralizado. Dicho propsito, reconociendo que provenimos de una tradicin
centralista persistente en nuestra historia y arraigada en los operadores, constituye sin
duda un reto enorme por alcanzar; dicho cambio, prcticamente, [e]s casi como volver a
nacer y de hecho no hay muchos ejemplos exitosos hacia dnde mirar (Contreras 2002:
29).
Sobre la base de lo sealado, el Tribunal Constitucional ha calificado a nuestra forma
de Estado como unitaria y descentralizada. Ello, siempre conforme a la explicacin del
Alto Tribunal, querra decir que no somos un Estado unitario descentralizado, pues este a
su entender esta forma de Estado implicara que la descentralizacin solamente se
presenta en un mbito administrativo, ms no en un mbito poltico y que las entidades
descentralizadas no gozan de verdadera autonoma, con lo cual sus potestades se
reduciran a la mera ejecucin de las leyes estatales (STC Exp. n. 0020-2005-PI y otro
(acumulados), f. j. 38).
Por el contrario, que seamos un Estado unitario y descentralizado, seala el Tribunal,
significa que la descentralizacin, al alcanzar una manifestacin poltico-normativa,
acepta la convivencia de subsistemas normativos (nacional, regional y local) y, por ello, al
existir gobiernos regionales y locales con competencias normativas propias, es posible la
introduccin de tantos subsistemas normativos como gobiernos regionales y locales
puedan existir, con un mbito de vigencia y aplicacin delimitado territorialmente a la
circunscripcin de cada instancia de gobierno (regional o local) y sometido a la
Constitucin y a las leyes de desarrollo constitucional (dem).

2.

DIFERENCIAS ENTRE EL ESTADO UNITARIO Y DESCENTRALIZADO Y

OTROS TIPOS DE ESTADO

As, atendiendo a las modelos ideales de Estado a los que nos hemos referido antes,
nuestro modelo de Estado unitario y descentralizado se distinguira del Estado unitario
a secas, en que en el primero no existen relaciones de dependencia o jerarqua entre el
gobierno central y los dems niveles de gobierno, ni los gobiernos regionales o locales
juegan un rol de meros receptores o aplicadores de las normas del gobierno nacional.
Antes bien, en el modelo unitario y descentralizado se encuentran garantizadas para los
gobiernos locales y regionales las autonomas administrativa, econmica e incluso poltica.
Por otra parte, la diferencia del modelo unitario y descentralizado con el Estado
federal es ms clara: en nuestro tipo de Estado, pese a existir autonomas regionales y
locales, existe un conjunto de competencias exclusivas y excluyentes a favor del gobierno
nacional, el cual se favorece adems de la clusula de residualidad: si una competencia
no ha sido atribuida a ningn nivel de gobierno, esta debe considerarse como atribuida al
gobierno nacional. Incluso ms, al gobierno central le corresponde, en general, ejercer un

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rol conductor (rol rector) al definirse las polticas sectoriales y le toca procurar que los
objetivos nacionales sean alcanzados.
Al no ser jerrquicas, entonces, las relaciones entre los distintos niveles de gobierno,
estas se encuentran definidas ms bien por sus competencias que vienen establecidas
principalmente por la Constitucin y las leyes orgnicas de desarrollo, la cuales pueden
ser competencias exclusivas (cuando la competencia nicamente le corresponde a un
nivel de gobierno) o competencias compartidas (cuando la competencia y tareas conexas
son atribuidas a diferentes niveles de gobierno, por ende la coordinacin y el recproco
8
respeto son imprescindibles) . As visto, nuestra forma de Estado parece ms bien una
variante del tipo de Estado regional.
3. EL PROCESO DE DESCENTRALIZACIN EN EL MARCO DE NUESTRA FORMA
DE ESTADO

Adicionalmente a lo sealado, y para entender de mejor modo nuestro modelo, es

necesario destacar que el Estado peruano no cuenta actualmente con competencias del
todo definidas a favor de cada nivel territorial de gobierno. En este sentido, tal como lo
seala nuestra Constitucin, la descentralizacin es un proceso paulatino y permanente,
que realiza por etapas, en forma progresiva y ordenada conforme a criterios que permitan
una adecuada asignacin de competencias y transferencia de recursos del gobierno
nacional hacia los gobiernos regionales y locales. Sobre la base de dicho proceso
gradual, se ha venido produciendo la transferencia o asignacin de competencias hacia
los gobiernos regionales y locales, las cuales inicialmente estaban en manos del gobierno
nacional.
Visto en perspectiva, desde la dacin de la Constitucin de 1993 hasta la fecha puede
establecerse algunas etapas o ms bien fases en el proceso de descentralizacin. La
inmediatamente posterior a la vigencia de la Constitucin fue una falsa o nominalmente
descentralista (la cual fue calificada como descentralismo falaz; Planas 1998: 572) y
lleg a su trmino con la reforma constitucional de 20029, a la cual ya nos hemos referido.
Sobre la base de esta reforma debieron sucederse un conjunto de etapas y momentos en
la transferencia de competencias, conforme se prevea la Ley de Bases de la
Descentralizacin10.
Sin embargo, estas etapas solo sirvieron de modo referencial (sus plazos y contenidos
quedaron desfasados y fueron reformados varias veces (Azpur et al. 2006: 12); es ms, el
carcter consecutivo de las citadas etapas fue modificado, convirtindolas en paralelas y
ya no en etapas consecutivas, Zas Friz 2010: 25), y los procesos de transferencia se
fueron llevando a cabo de manera desordenada, con apuros y retrocesos, lo que ha dado
8

Asimismo, la Ley de Bases de la Descentralizacin se refiere a competencias delegables, que son aquellas que un
nivel de gobierno delega a otro de distinto nivel, de mutuo acuerdo y conforme al procedimiento establecido en la ley,
quedando el primero obligado a abstenerse de tomar decisiones sobre la materia o funcin delegada. La entidad que
delega mantiene la titularidad de la competencia, y la entidad que la recibe ejerce la misma durante el periodo de la
delegacin (artculo 13.3).
9
En efecto, como explica Efran Gonzales, desde 1990 se ha dado un proceso de descentralizacin, con un hiato
ocurrido entre 1992 y 2001 a raz del autogolpe Fujimorista de 1992, que redujo los niveles de gobierno contemplados
en la Constitucin de 1979 de tres a dos, concentrando el 95% de las decisiones fiscales en el gobierno central. Al
retorno a la democracia en 2001, el nuevo gobierno reestableci los gobiernos regionales y se legisl sobre el
relanzamiento de la descentralizacin a partir de la nueva Constitucin de 1993 y de la nueva ley de descentralizacin.
Este proceso reiniciado el 2003 es, hasta el momento, uno de los ms prometedores de los ltimos ochent a aos
(Gonzales 2010).
10
La segunda disposicin transitoria de la Ley de Bases de la Descentralizacin prevea las siguientes etapas del
proceso de descentralizacin: etapa preparatoria (emisin de normas marco), primera etapa: Instalacin y organizacin
de los gobiernos regionales y locales; segunda etapa: Consolidacin del proceso de regionalizacin; tercera etapa:
Transferencia y recepcin de competencias sectoriales; cuarta etapa: Transferencia y recepcin de competencias
sectoriales en educacin y salud.

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como resultado la existencia de diversos ritmos o velocidades en la transferencia e
implementacin de competencias (Defensora del Pueblo 2011: 12 y ss, Congreso de la
Repblica 2016: 65).
De esta forma, que la afirmacin de que descentralizacin es un proceso permanente
parece haber degenerado en la idea de que se trata de un proceso prorrogable,
improvisado, con retrocesos, a veces exasperante, de nunca acabar. Tal como ha
resumido la Contralora General de la Repblica en un reciente estudio:
De acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralizacin, el proceso de
descentralizacin se deba realizar por etapas, en forma progresiva y ordenada,
conforme a criterios que permitan que las competencias y recursos se asignen y
transfieran al nivel de gobierno que, estando ms cerca de la gente, cuente con la
capacidad efectiva para ejercerlas y lo pueda hacer al menor costo unitario,
aprovechando las economas de escala de los modelos centralizados o los beneficios
netos de los modelos descentralizados () No obstante, el proceso de
descentralizacin no se realiz tal como lo determinaba la ley; no se utiliz la
combinacin adecuada de los principios establecidos en la Ley de Bases de
Descentralizacin. Por el contrario, fue un proceso acelerado y a pesar de los distintos
esfuerzos, el Estado no ha sido capaz de delimitar las competencias y distribuir
funciones de las entidades pblicas para una eficiente gestin de los distintos niveles
de gobierno. Asimismo, el sistema de acreditacin fue ms un formalismo que un
mecanismo eficiente donde se identificaran de manera adecuada las verdaderas
brechas de capacidad que existan en las regiones y municipios. Sumado a ello, los
ministerios no desarrollaron un plan integral de fortalecimiento de capacidades; este se
entendi slo como un plan de capacitacin que no ha sido permanente. Como
consecuencia, los gobiernos sub nacionales recibieron sbitamente una carga masiva
de funciones y competencias sin los recursos necesarios ni las capacidades adecuadas
para una oportuna, eficaz y eficiente provisin de los servicios (Contralora General de
la Repblica 2014: 12-14)
Con todas estos problemas de implementacin, marchas y contramarchas, actualmente
no todos los gobiernos regionales, y dentro de ellos no todos los sectores, tienen el mismo
grado o nivel de avance en materia de descentralizacin, o ms precisamente, de
transferencia de competencias y responsabilidades11.
As, en el estadio actual del proceso de descentralizacin12 an continan los procesos
de transferencias, y lo que corresponde garantizar no es solo el traslado de competencias
y presupuestos, sino sobre todo asegurar, sin apresuramientos que jueguen en sentido
contrario, que los gobiernos regionales y locales cuenten con las capacidades humanas e

11

Formalmente ha habido un gran avance en la transferencia de competencias hacia las regiones (de hasta 92.8%)
(Presidencia del Consejo de Ministros 2016: 29). Sin embargo, el avance no ha sido el mismo con respecto de los
gobiernos locales, e incluso algunos avances han sido revertidos o desactivados (Congreso de la Repblica 2016: 6768).
12
Con lo anotado, es claro que no se puede hacer referencia a etapas o fases bien definidas del proceso de
descentralizacin. No obstante ello, y solo con propsito explicativo, podemos sealar algunos conjuntos de tareas o
trechos ideales (superpuestos en la prctica): (1) de implementacin (aprobacin de la legislacin marco, saneamiento
de lmites territoriales, conformacin de regiones a travs de consulta); (2) de acreditacin y transferencias (sistema de
acreditacin para recibir competencias, transferencia progresiva de competencias, delimitacin y ajuste de
competencias); (3) de robustecimiento del rol rector del gobierno central (delimitacin del rol rector del gobierno
nacional, acompaamiento de los gobiernos regionales y locales, coordinacin de polticas y gestin pblicas) y (4) de
fortalecimiento de capacidades y consolidacin del proceso (transferencia de las ltimas competencias, consolidacin
de capacidades humanas e institucionales, afinamiento de nociones o elementos clave del proceso, y descentralizacin
econmica y fiscal).

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institucionales necesarias para desempear adecuadamente sus funciones; que exista
una verdadera descentralizacin fiscal y econmica (es decir, encaminada a la suficiente
generacin de riqueza y recaudacin en el propio territorio) y, finalmente, que se precisen
o definan nociones o aspectos claves del proceso y modelo de Estado, tales como los
reales alcances y contenido de las competencias exclusivas y compartidas, del rol rector
del gobierno nacional, del principio de subsidiariedad y de la clusula de residualidad.

III.

LOS CONFLICTOS DE COMPETENCIA

1.

EL PROCESO CONSTITUCIONAL DE CONFLICTO DE COMPETENCIA

Como se sabe, las relaciones entre poderes, rganos constitucionales y niveles de

gobierno territorial, no obstante que deben ser armnicas y afirmar la unidad poltica del
Estado Constitucional, en ocasiones pueden ser conflictivas.
Atendiendo a esta realidad, como ya adelantamos, en la Constitucin se ha previsto la
existencia de un proceso constitucional denominado conflicto de competencia,
encargndole al Tribunal Constitucional resolver este tipo de controversias.
Efectivamente, en el artculo 202, inciso 3 de la Constitucin se seala que Corresponde
al Tribunal Constitucional: () Conocer los conflictos de competencia, o de atribuciones
asignadas por la Constitucin, conforme a ley.
Para el caso especfico de los conflictos entre niveles de gobierno territorial (central,
regional y local), la Ley de Bases de la Descentralizacin en su artculo 16 establece de
manera expresa que: [l]os conflictos de competencia que se generen entre el gobierno
nacional y los gobiernos regionales o los gobiernos locales, y entre estos ltimos en forma
indistinta, se resuelven ante el Tribunal Constitucional, de acuerdo a su Ley Orgnica13. Si
bien la Ley de Bases hace referencia a la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional, es en
realidad el Cdigo Procesal Constitucional la norma que ha regulado con detalle las
exigencias y el procedimiento vinculados al proceso constitucional competencial, en sus
artculos de 109 al 113.

2.

TIPOS DE CONFLICTO CONSTITUCIONALES DE COMPETENCIA

Sealamos antes que los conflictos por competencias pueden presentarse entre
poderes, rganos constitucionales y niveles de gobierno del Estado. El tratamiento de
estos conflictos y sus posibles soluciones variarn dependiendo del tipo de conflicto de
que se trate.
Al respecto, una primera distincin que vale la pena realizar es entre conflicto de
competencias y conflicto de atribuciones. Un conflicto de competencias ocurre cuando el
conflicto se produce entre diferentes niveles de gobierno: nacional, regional o local. Por
otra parte, los conflictos de atribuciones se producen por actuaciones que ocurren entre
poderes del Estado, entre estos con rganos constitucionales autnomos o entre rganos
13

De manera similar, el artculo 127 de la Ley Orgnica de Municipalidades, Ley n. 27972, indica que: Los conflictos
de competencia que surjan entre las municipalidades, sean distritales o provinciales, y entre ellas y los gobiernos
regionales o con organismos del gobierno nacional con rango constitucional son resueltos por el Tribunal Constitucional
de acuerdo a su ley orgnica.

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Proceso Competencial, Forma de Estado Unitario
constitucionales (en el Cuadro 1 puede apreciarse ms especficamente entre qu sujetos
puede darse los conflictos). Como hemos sealado antes, aqu vamos a poner mayor
nfasis en los conflictos de competencias en sentido estricto.
Cuadro 1: CONFLICTOS DE COMPETENCIA Y DE ATRIBUCIONES

Conflictos de competencias
En este caso el conflicto se
produce entre niveles de
gobierno territorial (gobiernos
nacional, regional o local)

Conflictos de atribuciones
En este supuesto el este
supuesto el conflicto se produce
entre poderes del Estado u
rganos
constitucionales
autnomos

Gobierno nacional
La Administracin pblica, ms precisamente, las entidades del Poder Ejecutivo o el
Gobierno Central
Gobiernos regionales
Gobiernos superpuestos los territorios antes denominados departamentos (y que
14
hoy seran regiones ): ncash, Apurmac, Arequipa, Ayacucho, Cajamarca, Callao,
Cusco, Huancavelica, Hunuco, Ica, Junn, La Libertad, Lambayeque, Lima
(departamento), Lima (provincia), Loreto, Madre de Dios, Moquegua, Pasco, Piura,
Puno, San Martn, Tacna, Tumbes y Ucayali
Gobiernos locales
15
Municipalidades provinciales y distritales
Poderes del Estado
Congreso de la Repblica
Poder Ejecutivo
Poder Judicial
rganos constitucionales autnomos
Jurado Nacional de Elecciones
Oficina Nacional de Procesos Electorales
Registro Nacional de Identificacin y Estado Civil
Tribunal Constitucional
Defensora del Pueblo
Ministerio Pblico
Consejo Nacional de la Magistratura
Superintendencia de Banca, Seguros y Aseguradoras de Fondos de Pensiones
Contralora General de la Repblica
Banco Central de Reserva

Elaboracin propia

Precisado esto, corresponde sealar cules son los tipos de conflictos posibles,
atendiendo especialmente a lo dispuesto en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.
As, conforme a las resoluciones ms recientes y completas (vide STC Exp. n. 00012010-PCC), los conflictos de competencia pueden ser:
Conflicto de competencias positivo: cuando ms de un nivel de gobierno (o
gobiernos de igual nivel) reclaman para s la titularidad de una misma competencia.
Conflicto de competencias negativo: cuando ms de un nivel de gobierno (o
gobiernos de igual nivel) se consideran incompetentes para llevar a cabo un
concreto acto estatal
14

Inicialmente la idea era que las regiones se conformaran a partir de consultas ciudadanas que permitan el
agrupamiento de territorios departamentales en regiones. Sin embargo, es evidente que el diseo legal original para la
regionalizacin () ha sido desplazado por la fuerza de los hechos. Del nico proceso de referndum realizado no
eman ninguna regin y luego del cual no ha habido ninguna iniciativa para un nuevo referndum con ese propsito
(Congreso de la Repblica 2016: 53). Por ello, por la fuerza de los hechos, es que hoy se le llama regiones a los
departamentos.
15
La Ley Orgnica de Municipalidades hace referencia a otros tipos de municipalidades, pero estas o bien no son
autnomas, como el caso de las municipalidades de centros poblados (creadas por ordenanza de la municipalidad
provincial), o bien son tipos de municipalidades provinciales o distritales, como las municipalidades ubicadas en zonas
rurales y las municipalidades de frontera; siendo as, no pueden ser consideradas como sujetos entre los que puede
darse un conflicto de competencia.

75
Avanzada, Revista de Derecho y Ciencia Poltica, N 8, 2016

Conflicto por omisin de cumplimiento de acto obligatorio: cuando un nivel de

gobierno incumple deliberadamente con ejercer sus funciones constitucionales,
afectando las competencias de otros niveles de gobierno (o gobiernos de igual
nivel).
Conflicto constitucional por menoscabo de competencias, que puede dividirse
en:
(1) Conflicto constitucional por menoscabo en sentido estricto: cuando, sin
existir conflicto, un gobierno ejerce su competencia afectando el ejercicio de las
competencias de otro, y
(2) Conflicto constitucional por menoscabo de interferencia: cuando los
gobiernos tienen entrelazadas sus competencias de tal forma que no es posible que
alguno ejerza debidamente sus competencias sin la cooperacin del otro, y en ese
mbito ocurren disputas.

3.

SUJETOS ENTRE LOS CUALES PUEDE PRODUCIRSE EL CONFLICTO

Los conflictos competenciales en sentido estricto solo pueden entablarse entre las
mximas instancias de los niveles de gobierno (nacional, regional y local: ver Cuadro 1) y
no con sus rganos o dependencias. Por ello, con respecto a la interposicin de las
demandas de conflicto competencial, el Cdigo Procesal Constitucional prescribe lo
siguiente:
Artculo 109.- Legitimacin y representacin
El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias
o atribuciones asignadas directamente por la Constitucin o las leyes orgnicas que
delimiten los mbitos propios de los poderes del Estado, los rganos constitucionales, los
gobiernos regionales o municipales, y que opongan:
1) Al Poder Ejecutivo con uno o ms gobiernos regionales o municipales;
2) A dos o ms gobiernos regionales, municipales o de ellos entre s; o
3) A los poderes del Estado entre s o con cualquiera de los dems rganos
constitucionales, o a stos entre s.
Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarn en el proceso a travs de sus
titulares. Tratndose de entidades de composicin colegiada, la decisin requerir contar
con la aprobacin del respectivo pleno
El prrafo final de la citada disposicin seala que las instituciones estatales en
conflicto actan a travs de sus titulares y que deben contar con la aprobacin del pleno
respectivo si se trata de entidades colegiadas. Siendo as, en el caso del gobierno
nacional se necesita autorizacin del Presidente, del titular del sector (Ministro) o de su
procurador debidamente autorizado; mientras en que, el caso de los gobiernos regionales
o locales, es necesaria la participacin del titular (Presidente regional o alcalde respectivo)
quien debe contar adems con la aprobacin del colegiado correspondiente (consejos
regionales o concejos municipales).
As visto, las instancias, rganos o dependencias (adscritas, desconcentradas o
descentralizadas) no pueden formular de manera aislada demandas por conflictos de
competencia contra otros niveles de gobierno. Igualmente, no puede discutirse a travs de

76
Proceso Competencial, Forma de Estado Unitario
procesos competenciales conflictos ocurridos entre rganos que forman parte de una
misma entidad o que tienen una relacin de jerarqua entre s.

4.

TRASGRESIONES DE COMPETENCIA: CUNDO ESTAMOS ANTE UN

CONFLICTO COMPETENCIAL?

Los conflictos pueden darse tanto por trasgresiones formales como por transgresiones
materiales de competencia. En cuanto a las primeras, estas hacen referencia a las fuentes
normativas y a los rganos que son competentes para regular o ejercer una competencia.
Segn la jurisprudencia del Tribunal Constitucional (STC Exp. n. 00017-2003-AI, f. j. 80;
STC Exp. n. 0013-2003-AI, f. j. 21) en la Constitucin pueden encontrarse algunos lmites
formales cuya trasgresin implicara una invasin formal de competencias; estas pueden
clasificarse en lmites objetivos y subjetivos:
(A) Objetivo, cuando la Constitucin ha establecido que una determinada fuente es
apta, o no, para regular una materia determinada. Esta modalidad de lmite
competencial, a su vez, puede ser de dos clases, segn la permisin o prohibicin que
constitucionalmente se imponga a una fuente para regular una materia dada.
- Positivo, cuando la Constitucin declara que determinada fuente formal es
apta para regular una materia determinada. As, por ejemplo, el artculo 106 de
la Constitucin precisa que la fuente denominada ley orgnica es competente
para regular solo la estructura y el funcionamiento de los rganos
constitucionales y de relevancia constitucional, esto es, las entidades del
Estado previstas en la Constitucin, as como todas las materias cuya
regulacin la Constitucin ha reservado a tal fuente. De ah que sera
inconstitucional que una ley ordinaria pretenda regular materias reservadas a
leyes orgnicas.
- Negativo, cuando la Constitucin establece que determinadas fuentes
formales del derecho no son aptas para regular determinadas materias. As,
por ejemplo, el penltimo prrafo del artculo 74 de la Constitucin prohbe a la
fuente denominada decretos de urgencia regular materia tributaria.
(B) Subjetivo, cuando la Constitucin establece que determinado rgano es
competente para expedir una fuente determinada o, en su caso, ejercer una
competencia dada.
Desde este punto de vista, por ejemplo, es constitucionalmente invlido que el
Poder Ejecutivo expida una ley, pues la Norma Suprema ha previsto que el nico
rgano competente para expedirla es el Congreso de la Repblica. Asimismo, sera
inconstitucional que una ley determinada otorgase una atribucin o competencia
determinada a un rgano al que la Constitucin no le confa la titularidad o el ejercicio
de esa competencia o atribucin.
Respecto a los conflictos materiales, estos se refieren a conductas (acciones u
omisiones) consistentes en trasgresiones de competencias ajenas (invasin de
competencias), la trasgresin de competencias propias por incumplimiento de deberes
constitucionales (deber de atender y ejercer la competencia) o la trasgresin de
competencias ajenas por cumplimiento irregular, defectuoso o negligente de las propias

77
Avanzada, Revista de Derecho y Ciencia Poltica, N 8, 2016
competencias. Como podr notarse, estas posibilidades estn vinculadas directamente a
los tipos de conflicto de competencia reconocidos jurisprudencialmente, tal como lo
explicamos antes.
Por otra parte, en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional se suele precisar,
asimismo, que los conflictos de competencia deben tener relevancia constitucional, en tal
sentido, que deben proponer la discusin de competencias constitucionales, sea por venir
directamente dispuestas por la Norma Fundamental, o por formar parte de las leyes de
desarrollo de competencias constitucionales (leyes orgnicas as como otras leyes
relevantes a estos efectos).
En cualquier caso, desde luego, deben tratarse de competencias previamente
establecidas. Por ello, el Tribunal Constitucional al resolver no puede modificar el cuadro o
matriz de competencias y funciones establecido por el poder poltico, si este ha sido
dictado en el marco de lo dispuesto por la Constitucin. En el mismo sentido, los conflictos
competenciales presuponen una previa delimitacin del territorio o jurisdiccin de los
niveles de gobierno y, por ende, el Colegiado Constitucional no es competente para
pronunciarse sobre conflictos de demarcacin territorial, debiendo reconducir este tipo de
casos a la entidad competente: la Direccin Tcnica de Demarcacin Territorial de la
Presidencia del Consejo de Ministros16 (cfr. RTC Exp. n. 001-95-CC, STC Exp. n. 000112009-CC)
Ahora bien, ante trasgresiones y conflictos de competencia entre niveles de gobierno
(o entre gobiernos de igual nivel), el Tribunal Constitucional acude al llamado test de la
competencia, que ha elaborado para mejor resolver este tipo de casos.

IV. RESOLUCIN DE CONFLICTOS Y EL DENOMINADO TEST DE LA COMPETENCIA

1. EL LLAMADO TEST DE COMPETENCIA
El test de competencia es una herramienta interpretativa implementada
jurisprudencialmente por el Tribunal Constitucional y tiene como propsito ayudar a
resolver conflictos competenciales. El test fue planteado y empleado por vez primera en la
STC Exp. n. 00002-2005-AI, con la finalidad expresa de determinar de manera correcta,
qu competencia corresponde a cada rgano constitucional17.
A diferencia de otros test utilizados por el Tribunal Constitucional (como el test de
proporcionalidad o el examen de igualdad), el test de la competencia no es en realidad
una herramienta metodolgica que permita organizar los datos o argumentos del caso y
ayude a obtener una respuesta para el caso siguiendo algunos pasos. Antes bien, propone
un conjunto de principios generales que deben tenerse cuenta, con carcter orientador, a
efectos de interpretar las disposiciones vinculadas al caso o valorar las conductas de los
niveles de gobierno.
Se trata, entonces, tan solo de una lista de criterios o argumentos tpicos (lugares
comunes sobre nuestra forma de Estado), antes que de un instrumento de carcter formalprocedimental que permita racionalizar el anlisis encaminado a resolver los conflictos de
16

Este proceso en realidad es bastante complejo, involucra la participacin de actores tcnicos y polticos, y debera
concluir con la emisin de leyes que establezcan una demarcacin territorial, un saneamiento de lmites o la creacin
de una nueva circunscripcin territorial.
17
El Tribunal respald el test con la siguiente referencia: Sobre ste, MUOZ MACHADO, Santiago. Derecho
Pblico de las Comunidades Autnomas. Madrid: Civitas, 1982. tom. I, pp. 318, ss.; PAREJO ALFONSO, Luciano. La
prevalencia estatal sobre el regional. Madrid, CEC, 1981, pp. 72, 73. (sic)

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Proceso Competencial, Forma de Estado Unitario
competencia. As visto, a travs suyo no podra obtenerse un resultado claro, es decir, no
se podra determinar de manera correcta, qu competencia corresponde a cada rgano
constitucional, como era su propsito inicial.
2. CASOS EN LOS QUE PUEDE EMPLEARSE EL TEST DE COMPETENCIA
El test de competencia es de exclusiva aplicacin a los conflictos de competencia en
sentido estricto (es decir, los producidos entre niveles de gobierno nacional regional o
local). No ha sido ideado entonces para resolver conflictos de atribuciones
Ms aun, por los principios que contiene, el test de competencia despliega su mxima
eficacia en los conflictos producidos entre el gobierno nacional y los gobiernos regionales
(si bien puede ser empleado en cualquier otro tipo de conflicto competencial).
3. CONTENIDO DEL TEST DE COMPETENCIA
Conforme a la jurisprudencia del Colegiado Tribunal, el test de competencia puede
enunciarse sintticamente en los siguientes trminos (STC Exp. n. 00004-2009-AI, f. j. 5):
a. Principio de unidad.- De acuerdo con este principio, el Estado peruano es unitario y
descentralizado (artculo 43 de la Constitucin), lo cual quiere decir que es un Estado
en el cual los Gobiernos Regionales y Locales no slo tienen autonoma
administrativa, sino tambin econmica y, lo que es ms importante, autonoma
poltica. Este principio, a su vez, agrupa a los principios de cooperacin, y lealtad
nacional y regional, de taxatividad y clusula de residualidad y de control y tutela.

b. Principio de competencia.- El principio de competencia est estructurado, a criterio

del Tribunal, por los principios de distribucin de competencias, por el bloque de
constitucionalidad de las ordenanzas regionales y por la integracin de otras normas
en dicho bloque.

c. Principio del efecto til y poderes implcitos.- Este se entiende como que, cada vez
que una norma (constitucional o legal) confiere una competencia a los Gobiernos
Regionales, debe presumirse que sta contiene normas implcitas de subcompetencia
para reglamentar la norma legal, sin las cuales el ejercicio de la competencia conferida
a los Gobiernos Regionales carecera de eficacia prctica o utilidad.

d. Principio de progresividad en la asignacin de competencias y transferencia de

recursos.- Que se expresa en el sentido de que el proceso de descentralizacin del
poder estatal mediante el establecimiento de las regiones y sus Gobiernos Regionales
no es un acto acabado o definitivo, pues se realiza por etapas, conforme dispone el
artculo 188 de la Constitucin.

No obstante ello, lo cierto es que han existido diversos desarrollos del test de
competencia. En efecto: en un primer momento fue desarrollado ampliamente por la STC
Exp. n. 0020-2005-PI y 0021-2005-PI (acumulados), y luego fue precisado o corregido en
sentencias como la STC Exp. n. 00031-2005-AI o la STC Exp. n. 00010-2008-PI.

79
Avanzada, Revista de Derecho y Ciencia Poltica, N 8, 2016
Por nuestra parte, entrando con mayor detalle en el contenido del test y sin abusar de
la extensin de este trabajo presentamos su contenido del siguiente modo:
(a) Principio de unidad.- Alude a que debe tomarse en consideracin la forma unitaria y
descentralizada del Estado peruano. Conforme a ella, segn vimos, los gobiernos
regionales y locales tienen autonoma administrativa, econmica y poltica, pero esta
autonoma no puede contraponerse al principio de unidad del Estado. De esta manera, los
sub-ordenamientos no deben encontrarse en contraposicin con el ordenamiento general,
que tiende a otorgar preeminencia a los intereses generales del Estado (Landa 2002: 155).
(a.1) Principio de cooperacin, y lealtad nacional y regional.- Implica que el
carcter descentralizado del Estado peruano es compatible con su configuracin como
Estado unitario, ya que el ejercicio de las competencias y autonomas debe realizarse
dentro del marco que prev la Constitucin y las leyes. De esta forma, sobre el
gobierno nacional recae el principio de lealtad regional, debiendo cooperar y colaborar
con los gobiernos regionales; y en estos ltimos reside el principio de lealtad nacional,
pues no pueden afectar fines estatales ni atentar contra los intereses nacionales que se
derivan de la Constitucin.
(a.2) Principio de taxatividad y clusula de residualidad.- Indica que las
competencias regionales o locales solo sern aquellas que explcitamente estn
consagradas en la Constitucin y en las leyes de desarrollo constitucional, por ende, lo
que no est expresamente sealado en ellas, ser de competencia exclusiva del
gobierno nacional.
(b) Principio de competencia.- Se refiere a las materias asignadas a los diversos niveles
de gobierno y organismos constitucionales. Se encuentra compuesto por dos principios:
(b.1) Distribucin de competencias.- Ya que la autonoma poltico-normativa de los
gobiernos conlleva la facultad de crear Derecho, debe aceptarse pues la coexistencia
de subsistemas normativos (nacional, regional y local), los cuales no se articulan bajo
el principio de jerarqua, sino ms bien conforme al principio de competencia. Las
competencias, segn el principio que aqu tratamos, deben ser entendidas conforme al
principio de lealtad constitucional, teniendo en cuenta los efectos que sus decisiones
pueden ocasionar en otros niveles constitucionales, y proscribindose actuaciones de
manera aislada o insular.
(b.2) Bloque de constitucionalidad.- En el llamado (incorrectamente) bloque de
constitucionalidad18 se consideran incluidas tanto las leyes orgnicas de desarrollo
constitucional referidas al rgimen de los niveles de gobierno, como tambin aquellas
otras leyes que tengan relacin con esta materia. En el bloque de las leyes orgnicas
tenemos principalmente a la Ley de Bases de Descentralizacin, la Ley Orgnica de
Gobiernos Regionales, la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo, que establecen competencias exclusivas, compartidas o delegadas, las
cuales deben tenerse en cuenta a efectos de establecer las competencias. En el bloque
de otras normas legales se incluyen otras normas (leyes orgnicas, simples leyes

18

El bloque de constitucionalidad (o, ms propiamente, las normas interpuestas) en realidad hace referencia a las
normas con rango legal, diferentes a la Constitucin, que sirven como parmetro para analizar la constitucionalidad de
otras leyes (cfr. Sosa 2015: 126 y ss). No es a esta idea a la que se refieren el test, sino ms bien alude a un bloque
competencial, conjunto de normas de diferente grado (incluso podran ser acuerdos entre gobiernos, en el caso de las
competencias delegadas) que debe tenerse en cuenta para determinar el reparto de competencias en el caso
concreto. Por cierto, en cualquier caso a este bloque o parmetro difcilmente se le puede calificar como principio.

80
Proceso Competencial, Forma de Estado Unitario
estatales o decretos legislativos) dependiendo de la materias y la clase de competencia
(exclusiva, compartida o delegable) de que se trate19.
(c) Principio del efecto til y poderes implcitos.- Cuando una norma (constitucional o
legal) confiere una competencia, debe entenderse que esta contiene adems normas
implcitas de subcompetencia que permiten reglamentar la norma legal, pues sin ellas el
ejercicio de la competencia conferida carecera de eficacia prctica o utilidad. As, este
principio permite flexibilizar la rigidez del principio de taxatividad, para no entorpecer el
proceso de descentralizacin, debindose considerar como otorgadas aquellas
competencias implcitas que resultan consustanciales al ejercicio de las previstas
expresamente (poderes implcitos), o que constituyan una directa manifestacin y
exteriorizacin de los principios que rigen a los gobiernos local y regional dentro de un
Estado unitario y descentralizado.
(d) Principio de progresividad en la asignacin de competencias y transferencia de
recursos.- La descentralizacin del poder estatal como hemos visto antes no es un acto
acabado o definitivo, sino un proceso permanente que cuenta con tramos o etapas, as
como mecanismos complejos de transferencia de competencias y responsabilidades del
gobierno central a los gobiernos regionales y locales.

CONCLUSIONES
El proceso competencial es un proceso singular por varios motivos. Entre ellos, en el
presente artculo nos hemos puesto nfasis en cuatro asuntos: el surgimiento de la jurisdiccin
constitucional como justicia competencial, la forma de Estado peruano, los sujetos entre lo que
puede existir conflictos competenciales y su tipologa, y finalmente nos hemos referido al
llamado test de competencia.
Sobre lo primero, hemos resaltado un asunto que ha ido quedando en el olvido: que los
modelos cannicos de control constitucional (modelos estadunidense y austriaco) surgieron
inicialmente con el afn de afirmar la unidad poltica del Estado, y de encarar los conflictos que
surgan entre el gobierno federal y los estados federados. Ser despus que a las altas cortes
constitucionales se les atribuye las funciones de controlar la constitucionalidad de la legislacin
nacional y de tutelar los derechos fundamentales.
Asimismo, nos hemos referido a la forma de Estado peruano, que ha sido definida por
nuestro Tribunal Constitucional como Estado unitario y descentralizado. Hemos explicado las
diferencias de nuestro modelo en comparacin con los modelos ideales o arquetpicos de forma
de Estado (Estado unitario y Estado federal), y constatamos que nuestra forma de Estado se
parece ms a la de un Estado regional. Pusimos, adems, nfasis en un asunto clave y
distintivo de nuestra forma de Estado: el proceso de descentralizacin. La complejidad de este
proceso, problemas y ritmo de avances no puede dejar de tenerse en cuenta al conocer
nuestro modelo, y al resolver conflictos de competencia entre niveles de gobierno territorial.
Tambin nos hemos referido a la tipologa de los conflictos de competencia y a los sujetos
entre los que procesalmente puede entablarse este tipo de controversias, asunto complejo que
ha sido precisado por la legislacin de desarrollo y por la jurisprudencia del Tribunal
Constitucional. Por ltimo, nos detuvimos a analizar el denominado test de competencia,
criterio que el Tribunal ha ido consolidando en su jurisprudencia como herramienta para
19

Puede revisarse un listado con legislacin referencial sobre el proceso de descentralizacin en: Congreso de la
Repblica 2016: 139-142.

81
Avanzada, Revista de Derecho y Ciencia Poltica, N 8, 2016
enfrentar adecuadamente los conflictos de competencia. Como explicamos, no se trata
realmente de un test, sino ms bien de un conjunto de principios generales o argumentos
tpicos que tienen un carcter meramente orientador para la resolucin de conflictos de
competencia en sentido estricto (es decir, entre niveles de gobierno territorial).

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