PROCESSO LEGISLATIVO - Teoria e Processo Das Leis Ordinárias

Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
PROCESSO LEGISLATIVO
CAPTULO I - INTRODUO TEORIA ACERCA

DO PROCESSO LEGISLATIVO
1. CONCEITO
Processo legislativo compreende um conjunto de atos encadeadas ou
concatenados para a elaborao de normas segundo determinao
constitucional. Estes atos podem ser, resumidamente, os seguintes:
Iniciativa;
Discusso (emendas, se houver);
Deliberao ou votao;
Sano;
Veto, se houver, havendo veto haver a apreciao do veto;
Promulgao;
Publicao.
O termo processo legislativo utilizado pelo prprio texto constitucional,

nos termos do Ttulo IV, Captulo I, Seo VIII (Art. 59):
Seo VIII
DO PROCESSO LEGISLATIVO
Subseo I
Disposio Geral
Art. 59. O processo legislativo compreende a elaborao de:
I - emendas Constituio;
II - leis complementares;
III - leis ordinrias;
IV - leis delegadas;
V - medidas provisrias;
VI - decretos legislativos;
VII - resolues.
Pargrafo nico. Lei complementar dispor sobre a elaborao, redao, alterao e
consolidao das leis.
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1.1. CRTICA AO TERMO PROCESSO LEGISLATIVO

Manoel Gonalves Ferreira filho cita a dificuldade de se interpretar o
termo processo legislativo, posto que se legislativo estiver se referindo
matria (o que ser produzido) ento o correto seria processo normativo e
mesmo assim seria complicado enquadrar os Decretos Legislativos e as
Resolues como atos tipicamente normativos, tendo em vista que regra geral
so atos individuais (sem abstrao e generalidade) utilizados mais para
controle poltico e organizao interna do que propriamente para se produzir
normas. Tambm veja o problema de que nem todo ato normativo est no Art.
59 da CF, h atos normativos secundrios, como decretos regulamentares (84,
IV) e ainda podem ser citados atos normativos primrios, como os decretos do
Art. 84, VI, os Regimentos Internos do Art. 96, I, a e outros.
Por outro lado, se pensar que legislativo est se referindo ao sujeito que
produzir (legislador) h a dificuldade em se definir se o termo est em sentido
genrico (legislador) ou especfico (Poder Legislativo). Nos dois casos h
problemas j que nem todas as espcies normativas indicadas ali so atos
produzidos pelo Poder Legislativo (vide as medidas provisrias que atualmente
no dependem do Legislativo para serem produzidas) e, ainda que se pense
que as MPs dependero futuramente da anlise do Legislativo, haver o
problema da colocao das Emendas Constitucionais como atos resultantes do
Poder Legislativo, tendo em vista que em verdade no so atos produzidos
pelo Poder Legislativo e sim pelo Poder Constituinte Derivado (ainda que sejam
as mesmas pessoas...).
1.2. ATOS NORMATIVOS

So atos que definem condutas, ou seja, atos que definem fazer ou no
fazer, agir ou no agir. Quanto hierarquia, podem ser iniciais (fruto do Poder
Constituinte, como a Constituio e suas Emendas), primrios (quando derivam
diretamente da Constituio, regra geral a Lei) ou secundrios (quando
derivam das leis e tem que observ-las para que sejam vlidos). Quanto
abrangncia, os atos normativos podem ser gerais (quando possuem abstrao
e generalidade) ou individuais (quando so concretos e incidem em sujeito(s)
determinado(s)).
1.3. LEI
ato normativo produzido pelo Poder Legislativo segundo forma
prescrita na Constituio, gerando direitos e deveres em nvel imediatamente
infraconstitucional. ato normativo que inova o ordenamento jurdico, e, em
regra, possui generalidade, abstrao e impessoalidade.
1.3.1. Lei como ato complexo
Segundo Manoel Gonalves a lei ato complexo porque sempre surge
da conjugao de duas ou mais vontades que devem ser homogneas, ou
seja, devem ter o mesmo fim, o mesmo sentido.
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1.4. PRNCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO

Segundo Jos Afonso da Silva os princpios do processo legislativo so:
1.4.1. Publicidade
Segundo o qual as deliberaes das Cmaras se realizam perante o
publico.
1.4.2. Oralidade
Consistente no fato de que os debates se faam de viva voz, tanto na
discusso como na votao (hoje por painis eletrnicos).
1.4.3. Separao da discusso e votao
Consistente no fato de a votao s comear depois de encerrada a
discusso. Finda esta, no se pode mais discutir a matria no ato de votao.
1.4.4. Unidade da legislatura
A legislatura tem durao de quatro anos (Art. 44 Pargrafo nico) e
corresponde ao perodo que vai do incio do mandato dos membros da Cmara
dos Deputados at o seu trmino. Marca o perodo de funcionamento de cada
Congresso, pois muitas deliberaes devem ser tomadas dentro dela ou em
relao a ela (fixao da remunerao dos congressistas, composio das
comisses permanentes e a extino das comisses temporrias, na forma
regimental).
1.4.5. Princpios do exame prvio do projeto por comisses parlamentares

Desde o fim do sculo XIX, os Parlamentos, em geral, se organizaram
em comisses permanentes, cuja funo estudar as propostas legislativas,
emitindo pareceres que, em regra, so acolhidos pelo Plenrio. Antes, pois, de
entrar em discusso propriamente dita, a matria sofre um exame prvio na
comisso ou comisses competente(s), que delibera(m) sobre sua
constitucionalidade e convenincia, para depois serem remetidas as
concluses a Plenrio, onde o projeto e pareceres so discutidos e, finalmente,
votada a matria.
1.5. CLASSIFICAO DO PROCESSO LEGISLATIVO

Segundo a doutrina, em geral, o processo legislativo pode ser:
1.5.1. Autocrtico
Tpico dos regimes ditatoriais e no se compatibiliza com o conceito de
processo legislativo a rigor porque compreende a feitura de atos normativos
pelo Governante sem previso constitucional ou com previso desta, mas de
forma no democrtica.
1.5.2. Direto
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o processo legislativo verdadeiramente democrtico (embora

praticamente impossvel) porque daria ao prprio povo a capacidade de fazer
as leis, sem intermediao, sem representao.
1.5.3. Indireto ou representativo
o processo legislativo conhecido, por meio de representantes do povo
no seio das casas representativas, como se faz por meio do Parlamento.
1.5.4. Semidireto
o processo legislativo de feitura indireta, por meio de representantes,
porm, com previso de aprovao popular por referendo.
1.6. TIPOS DE PROCESSO LEGISLATIVO

1.6.1. Ordinrio
aquele que segue o rito comum da lei ordinria, votado em plenrio
de ambas as casas processo bicameral, em um nico turno de votao e
aprovado por maioria simples. H sano presidencial.
1.6.2. Sumrio ou de urgncia
aquele que segue o rito da lei ordinria, porm, alterado pela previso
de fixao de prazos constitucionais de urgncia. Est previsto no Art. 64 da
CF. Veja julgado do STF sobre esse tema:
Assim, questo que ainda est a merecer melhor exame diz respeito inertia
deliberandi (discusso e votao) no mbito das Casas Legislativas. Enquanto a
sano e o veto esto disciplinados, de forma relativamente precisa, no texto
constitucional, inclusive no que concerne a prazos (art. 66), a deliberao no mereceu
do constituinte, no tocante a esse aspecto, uma disciplina mais minuciosa. Ressalvada
a hiptese de utilizao do procedimento abreviado previsto no art. 64, 1 e 2, da
Constituio, no se estabeleceram prazos para a apreciao dos projetos de lei.
Observe-se que, mesmo nos casos desse procedimento abreviado, no h garantia
quanto aprovao dentro de determinado prazo, uma vez que o modelo de processo
legislativo estabelecido pela Constituio no contempla a aprovao por decurso de
prazo. Quid juris, ento, se os rgos legislativos no deliberarem dentro de um prazo
razovel sobre projeto de lei em tramitao? Terse- ia aqui uma omisso passvel de
vir a ser considerada morosa no processo de controle abstrato da omisso? O STF tem
considerado que, desencadeado o processo legislativo, no h que se cogitar de
omisso inconstitucional do legislador. Essa orientao h de ser adotada com
temperamento. A complexidade de algumas obras legislativas no permite que elas
sejam concludas em prazo exguo. O prprio constituinte houve por bem excluir do
procedimento abreviado os projetos de cdigo (CF, art. 64, 4), reconhecendo
expressamente que obra dessa envergadura no poderia ser realizada de afogadilho.
Haver trabalhos legislativos de igual ou maior complexidade. No se deve olvidar,
outrossim, que as atividades parlamentares so caracterizadas por veementes
discusses e difceis negociaes, que decorrem mesmo do processo democrtico e
do pluralismo poltico reconhecido e consagrado pela ordem constitucional (art. 1,
caput, I). Orlando Bitar, distinguindo os Poderes, dizia que o Legislativo intermitente,
o Executivo, permanente e o Judicirio s age provocado. Ou seja, o Legislativo pode
parar por algum tempo, isto , entrar em recesso. Essas peculiaridades da atividade
parlamentar, que afetam, inexoravelmente, o processo legislativo, no justificam,
todavia, uma conduta manifestamente negligente ou desidiosa das Casas Legislativas,
conduta esta que pode pr em risco a prpria ordem constitucional. No tenho dvida,
portanto, em admitir que tambm a inertia deliberandi das Casas Legislativas pode ser
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objeto da ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Dessa forma, pode o STF

reconhecer a mora do legislador em deliberar sobre a questo, declarando, assim, a
inconstitucionalidade da omisso. (ADI 3.682, voto do Rel. Min. Gilmar Mendes,
julgamento em 9-5-2007, Plenrio, DJ de 6-9-2007.)
1.6.3. Abreviado
aquele que segue o rito da lei ordinria, porm, alterado pela votao
em comisses ao invs da votao em plenrio. Quando as comisses
recebem o poder de votar projetos de lei (delegao interna corporis) o
processo legislativo abreviado ou reduzido. Est previsto no Art. 58 2, I, da
CF.
1.6.4. Especial
denominado especial aquele que no segue o rito comum da lei
ordinria. So considerados especiais os processos legislativos oramentrios,
os de votao de Emendas Constitucionais e de Leis Complementares.
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CAPTULO II - FASES DO PROCESSO

LEGISLATIVO ORDINRIO
Para melhor estudar o processo legislativo (lembre-se que processo
um conjunto de atos encadeados ou concatenados para a realizao de algo)
faz-se, costumeiramente, o estudo por fases para que seja mais fcil e se
tenha, ao final, uma viso mais sistematizada do todo.
A doutrina tende a indicar trs fases (Instauradora, Constitutiva e
Complementar) para a formao do ato legislativo tpico que a Lei Ordinria.
1. FASE INTRODUTRIA OU INSTAURADORA

A fase instauradora ou introdutria , como o prprio nome diz, a fase
que inicia, que d o primeiro passo para a formao da lei. Nesta fase estudase a iniciativa e tambm onde a iniciativa apresentada, ou seja, a casa
iniciadora.
1.1. INICIATIVA
A iniciativa o ato que deflagra o processo de criao da lei. Inaugura o
processo legislativo. Ato que prope a criao de direito novo (de inovao ao
ordenamento jurdico).
A iniciativa consiste na apresentao de projeto ou proposta, por escrito
e de forma articulada (a articulao est nas normas da LC 95/98)
autoridade, rgo ou casa competente para que seja posta em discusso e
deliberao. Veja bem que o projeto apresentado j deve estar na forma de
uma futura lei, ou seja, j deve estar na forma correta e articulada. Consiste
numa declarao de vontade para a criao de novas normas com motivao
adequada para que o Legislativo a aprecie.
A iniciativa est para o processo legislativo como a petio inicial est
para o processo judicial, no h processo legislativo sem a apresentao de
um pedido por escrito e fundamentado. Pode-se at dizer que o legislativo
inerte (embora exista a iniciativa por parlamentar ou comisso) posto que o
processo legislativo s assuma sua marcha aps a instaurao por meio de
projeto ou proposta apresentada por autoridade legitimada a tal.
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou
Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional, ao
Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores, ao
Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos nesta
Constituio.
1.1.1. Quanto ao legitimado

Quanto a pessoa ou rgo que apresenta o projeto ou a proposta a
iniciativa se denominar Parlamentar ou Extraparlamentar.
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A. Parlamentar: Se diz quando a iniciativa apresentada por Deputado,

Senador, Deputados, Senadores, Comisses (da Cmara, do Senado ou
Mistas) ou ainda pela Mesa da Casa Legislativa.
B. Extraparlamentar: Diz respeito a iniciativa que vem de fora do
Parlamento. Interessante destacar que os autores extraparlamentares dos
projetos no tm poder de emenda, embora possam fazer mensagens
aditivas ou retirar e reapresentar os projetos j apresentados. So eles:
Presidente da Repblica; Presidente de Tribunal; Procurador Geral da
Repblica; Assembleias legislativas (para as PECs) e Iniciativa popular.
1.1.2. Quanto ao nmero de legitimados para uma mesma iniciativa
Quanto ao nmero de legitimados para uma mesma iniciativa possvel
dividir as iniciativas em atos individuais ou atos coletivos.
A. Individual: Sempre que apenas uma autoridade apresentar a
iniciativa. Possuem iniciativas individuais:
Deputado;
Senador;
Presidente da Repblica;
Presidente de Tribunal;
Procurador Geral da Repblica;
B. Coletivo: Quando a iniciativa for apresentada por duas ou mais
pessoas. So titulares coletivos (deve apresentar em grupo):
Comisses;
No mnimo 1/3 de Deputados (para as PECs);
No mnimo 1/3 de Senadores (para as PECs);
No mnimo a maioria absoluta das Assembleias legislativas (para
as PECs);
Iniciativa popular.
1.1.3. Quanto matria
Quanto ao assunto em que possvel deflagrar o processo, a iniciativa
se classifica em:
A. Concorrente Geral ou Ampla: Matrias em que no h reservas, no
h designao de autoridade ou rgo responsvel pelo envio de projeto
sobre tal assunto. Sua delimitao se d por resduo, por excluso, j que
se considera como iniciativa geral todas as matrias em que no se deu
reserva a ningum, tudo aquilo que no privativo (ou exclusivo) de
ningum cai na iniciativa geral ou ampla. Existem centenas de matrias
que cairiam na iniciativa ampla ou geral, algumas de bastante discusso,
alguns exemplos:
Direito penal;
Direito civil;
Nacionalidade;
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Matria tributria, veja deciso do STF sobre o tema:

A Constituio de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instaurao
do processo legislativo em tema de direito tributrio. A iniciativa
reservada, por constituir matria de direito estrito, no se presume e
nem comporta interpretao ampliativa, na medida em que, por implicar
limitao ao poder de instaurao do processo legislativo, deve
necessariamente derivar de norma constitucional explcita e
inequvoca. O ato de legislar sobre direito tributrio, ainda que para
conceder benefcios jurdicos de ordem fiscal, no se equipara,
especialmente para os fins de instaurao do respectivo processo
legislativo, ao ato de legislar sobre o oramento do Estado." (ADI 724MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 7-5-1992, Plenrio, DJ de
27-4-2001.) No mesmo sentido: RE 590.697-ED, Rel. Min. Ricardo
Lewandowski, julgamento em 23-8-2011, Segunda Turma, DJE de 6-92011.
Matria eleitoral.
So titulares, concorrentemente, da iniciativa geral:
Parlamentares e Comisses: Qualquer membro ou Comisso da
Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso
Nacional: Obviamente, quanto a estes, no h o que se questionar j
que eles tm por funo participar do processo legislativo.
Maioria absoluta: Tambm possvel vislumbrar uma hiptese de
iniciativa para projetos rejeitados Art. 67 quando a maioria
absoluta dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado
Federal (da casa que tiver rejeito o projeto) dirigir requerimento
(lembre-se que tem que ser a maioria absoluta, no mnimo) para
rediscutir matria de projeto arquivado na mesma sesso legislativa.
Presidente da Repblica: Que envia mensagem Cmara dos
Deputados comunicando a inteno de que o projeto anexo seja
debatido e aprovado.
Iniciativa Popular: A iniciativa popular consiste na subscrio de,
no mnimo, 1% (um por cento) do Eleitorado nacional, distribudos
em, pelo menos, cinco Estados da Federao para dar uma cara
de iniciativa nacional e, cada Estado s ser contabilizado se, no
mnimo, 0,3% (trs dcimos percentuais) de seu eleitorado tiver
assinado a proposta.
Art. 61 2 - A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara
dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo, um por cento do
eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de
trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.
Ento, lembre-se que todos estes podero apresentar projetos

sobre matrias que no tenham sido reservadas a ningum, como o
caso de Direito Penal, Civil, Tributrio e outras. Reparem que na iniciativa
geral existe uma concorrncia entre os legitimados, ou seja, tanto um
Deputado, quanto um Senador, como o Presidente ou os Cidados
podero apresentar projeto sobre Direito Penal.
B. Reservada: Uma matria considerada de iniciativa reservada
quando a CF atribui, expressamente, ou pela sistemtica constitucional, a
matria a determinado rgo ou autoridade, com excluso dos demais.
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Ou seja, considerada reservada a atribuio de iniciativas privativas ou

exclusivas sem o qu a matria no poder ser objeto de deliberao. E
constitui-se inconstitucionalidade formal por vcio na iniciativa a aprovao
de lei cuja iniciativa era reservada e no foi obedecida a reserva.
Presidente da Repblica competente (exclusivamente) para
enviar os projetos de oramento (84 XXIII e 165 Plano Plurianual,
Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei Oramentria Anual), propor a
reviso geral anual para os servidores pblicos nos termos do 37 X e
tambm todas as matrias elencadas no 61 1 o. Quando o
Presidente apresenta um projeto ele o faz na forma de mensagem
do Presidente ao Congresso Nacional.
1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:
I - fixem ou modifiquem os efetivos das Foras Armadas;
II - disponham sobre:
a) criao de cargos, funes ou empregos pblicos na administrao direta e
autrquica ou aumento de sua remunerao;
Muito cuidado com a interpretao de tal disposio j que transparece

ideia errnea que o Presidente far o encaminho de projeto de lei para
criar qualquer cargo, emprego ou funo (e aumento da remunerao)
na Administrao direta quando na verdade somente os cargos do
Executivo que a iniciativa ser reservada a ele. Os cargos, empregos e
funes do Legislativo so criados mediante Resoluo da Casa e do
Ministrio Pblico e Judicirio so eles que encaminham projeto. Quanto
remunerao vale destacar que a prpria CF estabelece:
Art. 37, X - a remunerao dos servidores pblicos e o subsdio de que trata o 4 do
art. 39 somente podero ser fixados ou alterados por lei especfica, observada a
iniciativa privativa em cada caso, assegurada reviso geral anual, sempre na mesma
data e sem distino de ndices;
Portanto, na matria deve-se observncia separao dos poderes.

b) organizao administrativa e judiciria, matria tributria e oramentria,
servios pblicos e pessoal da administrao dos Territrios;
Veja que todo o dispositivo est se referindo aos Territrios Federais, o

que concluiu o prprio STF em julgado sobre o tema:
A reserva de lei de iniciativa do chefe do Executivo, prevista no art. 61, 1, II,
b, da Constituio, somente se aplica aos Territrios federais." (ADI 2.447, Rel.
Min. Joaquim Barbosa, julgamento em 4-3-2009, Plenrio, DJE de 4-12-2009.)
Outra ateno importante que matria tributria neste dispositivo diz

respeito exclusivamente aos Territrios, portanto, tirando os tributos dos
Territrios no h privatividade ou exclusividade de matria tributria
para o Presidente. Veja julgado do STF sobre o tema:
A anlise dos autos evidencia que o acrdo mencionado diverge da diretriz
jurisprudencial que esta Suprema Corte firmou na matria em referncia. Com
efeito, no mais assiste, ao chefe do Poder Executivo, a prerrogativa
constitucional de fazer instaurar, com exclusividade, em matria tributria, o
concernente processo legislativo. Esse entendimento que encontra apoio na
jurisprudncia que o STF firmou no tema ora em anlise (RTJ 133/1044 RTJ
176/1066-1067) consagra a orientao de que, sob a gide da Constituio
republicana de 1988, tambm o membro do Poder Legislativo dispe de
legitimidade ativa para iniciar o processo de formao das leis, quando se tratar
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de matria de ndole tributria, no mais subsistindo, em consequncia, a

restrio que prevaleceu ao longo da Carta Federal de 1969 (art. 57, I). (RE
328.896, Rel. Min. Celso de Mello, deciso monocrtica, julgamento em 9-102009, DJE de 5-11-2009.) No mesmo sentido: ADI 352-MC, Rel. Min. Celso de
Mello, julgamento 29-8-1990, Plenrio, DJE de 8-3-1991.
c) servidores pblicos da Unio e Territrios, seu regime jurdico, provimento de
cargos, estabilidade e aposentadoria; (Redao dada pela Emenda Constitucional n
18, de 1998)
Aqui sim se pode generalizar, a mudana do regime jurdico, provimento

de cargos e outros institutos relacionados (que atualmente esto na Lei
8.112/90) so de iniciativa do Presidente e a lei respectiva ser para
todos os servidores da Unio (Legislativo, Executivo (e Ministrio
Pblico) e Judicirio). Veja julgados do STF sobre o tema:
Significao constitucional do regime jurdico dos servidores pblicos (civis e
militares). A locuo constitucional regime jurdico dos servidores pblicos
corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das
relaes, estatutrias ou contratuais, mantidas pelo Estado com os seus
agentes. Precedentes." (ADI 2.867, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 312-2003, Plenrio, DJ de 9-2-2007.) No mesmo sentido: AI 348.800, Rel. Min.
Celso de Mello, deciso monocrtica, julgamento em 5-10-2009, DJE de 20-102009.
Projeto. Iniciativa. Servidor pblico. Direitos e obrigaes. A iniciativa do
Poder Executivo, conforme dispe a alnea c do inciso II do 1 do art. 61 da
CF." (ADI 2.887, Rel. Min. Marco Aurlio, julgamento em 4-2-2004, Plenrio, DJ
de 6-8- 2004.) No mesmo sentido: ADI 3.166, Rel. Min. Cezar Peluso,
julgamento em 27-5-2010, Plenrio, DJE de 10-9-2010; ADI 1.201, Rel. Min.
Moreira Alves, julgamento em 14-11-2002, Plenrio, DJ de 19-12-2002.
d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como

normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica dos
Estados, do Distrito Federal e dos Territrios;
Mais problemas nesta hiptese j que a organizao do Ministrio

Pblico da Unio foi dada ao Presidente neste artigo e foi facultada ao
Procurador Geral da Repblica no 128 5 o que leva a doutrina a
estabelecer que se trata ento de iniciativa concorrente nesta parte. De
resto, verifique amigo concursando que o Presidente no inicia leis
especficas sobre Ministrio Pblico e Defensoria Pblica dos Estados,
do DF e dos Territrios. O Presidente ir apresentar, sobre tais rgos,
apenas a iniciativa de lei geral. Esta lei geral nacional, elaborada pela
Unio e rege de forma ampla todos os Ministrios Pblicos e
Defensorias Pblicas, so normas gerais de aplicao a todos. Porm,
no plano Estadual cada um dos Ministrios Pblicos e Defensorias
Pblicas Estaduais sero regidos por normas especficas estaduais (por
iniciativa do Governador).
Tambm no se deve confundir a "organizao do Ministrio Pblico da
Unio" com a criao de cargos e remunerao dos servidores do MPU,
dado que nesse caso o art. 127 2 deu autonomia ao rgo para
apresentar seu projeto de lei de forma privativa (ser abordado mais
frente nesse trabalho), veja julgado do STF sobre o tema:
No julgamento da ADI 126-4, Rel. Min. O. Gallotti, o Supremo Tribunal Federal
decidiu que a competncia do Ministrio Pblico para propor a fixao de
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vencimentos decorre do poder que lhe confere a Constituio de iniciativa para

a criao de cargos (CF, art. 127, 2)." (ADI 595-MC, Rel. Min. Carlos
Velloso, julgamento em 30-10-1991, Plenrio, DJ de 13-12-1991.)
e) criao e extino de Ministrios e rgos da administrao pblica, observado
o disposto no art. 84, VI; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
Aqui, cabe a ressalva que o Art. 84, VI permite a organizao da

administrao pblica federal (do Executivo) por meio de decreto desde
que no crie rgo pblico, no extinga rgo pblico ou no aumente
despesas. Claro que a alnea em questo traz uma incoerncia interna
ao colocar como tipos diferentes os Ministrios e os rgos da
administrao pblica, fazendo parecer que aqueles (os Ministrios) no
seriam rgos... Engano, os Ministrios tambm so rgos da
administrao pblica. Veja julgado do STF sobre essa matria:
indispensvel a iniciativa do chefe do Poder Executivo (mediante projeto de
lei ou mesmo, aps a EC 32/2001, por meio de decreto) na elaborao de
normas que de alguma forma remodelem as atribuies de rgo pertencente
estrutura administrativa de determinada unidade da Federao." (ADI 3.254,
Rel. Min. Ellen Gracie, julgamento em 16-11-2005, Plenrio, DJ de 2-12-2005.)
f) militares das Foras Armadas, seu regime jurdico, provimento de cargos,
promoes, estabilidade, remunerao, reforma e transferncia para a reserva.
(Includa pela Emenda Constitucional n 18, de 1998)
Verifique que todos o Estatuto dos Militares fica com reserva de iniciativa
pelo Presidente.
Reservada e vinculada : Uma matria considerada de iniciativa
reservada e vinculada quando a CF atribui, expressamente, ou pela
sistemtica constitucional, a matria a determinado rgo ou
autoridade, com excluso dos demais e ainda fixa prazo para que a
iniciativa seja exercida. Veja deciso do STF sobre o tema:
A disciplina jurdica do processo de elaborao das leis tem matriz
essencialmente constitucional, pois residem, no texto da Constituio e nele
somente , os princpios que regem o procedimento de formao legislativa,
inclusive aqueles que concernem ao exerccio do poder de iniciativa das leis. A
teoria geral do processo legislativo, ao versar a questo da iniciativa vinculada
das leis, adverte que esta somente se legitima considerada a qualificao
eminentemente constitucional do poder de agir em sede legislativa se houver,
no texto da prpria Constituio, dispositivo que, de modo expresso, a preveja.
Em consequncia desse modelo constitucional, nenhuma lei, no sistema de
direito positivo vigente no Brasil, dispe de autoridade suficiente para impor, ao
chefe do Executivo, o exerccio compulsrio do poder de iniciativa legislativa."
(MS 22.690, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 17-4-1997, Plenrio, DJ
de 7-12-2006.)
Quanto matria oramentria a CF dispe que:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
Art. 84 Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes
oramentrias e as propostas de oramento previstos nesta Constituio;
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A iniciativa em questo vinculada nos termos do ADCT, art. 35:

2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II,
sero obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio
financeiro do mandato presidencial subsequente, ser encaminhado at quatro meses
antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses
e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses
antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento da sesso legislativa.
Embora o encaminhamento dos projetos se d pelo Chefe do

Executivo, a Constituio d Autonomia oramentria ao Poder
Judicirio, ao Ministrio Pblico e Defensoria Pblica, nos termos
dos artigos abaixo:
Art. 99. Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e financeira.
1 - Os tribunais elaboraro suas propostas oramentrias dentro dos limites
estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias.
2 - O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais interessados,
compete:
I - no mbito da Unio, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos
Tribunais Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais;
II - no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos Presidentes
dos Tribunais de Justia, com a aprovao dos respectivos tribunais.
Art. 127. O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional
do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis.
3 - O Ministrio Pblico elaborar sua proposta oramentria dentro dos
limites estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias.
Art. 134. A Defensoria Pblica instituio essencial funo jurisdicional do Estado,
incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa, em todos os graus, dos necessitados,
na forma do art. 5, LXXIV.)
2 s Defensorias Pblicas Estaduais so asseguradas autonomia funcional e
administrativa e a iniciativa de sua proposta oramentria dentro dos limites
estabelecidos na lei de diretrizes oramentrias e subordinao ao disposto no art. 99,
2. (Includo pela Emenda Constitucional n 45, de 2004).
Comisso diretora da CD (51, IV) e Comisso diretora do SF

(52, XIII e Art. 98 do RISF) pode apresentar (cada qual
exclusivamente) projeto para aumentar a remunerao de seus
servidores.
XIII - dispor sobre sua organizao, funcionamento, polcia, criao, transformao ou
extino dos cargos, empregos e funes de seus servios, e a iniciativa de lei para
fixao da respectiva remunerao, observados os parmetros estabelecidos na lei
de diretrizes oramentrias; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de
1998)
Veja julgado do STF sobre o tema:
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
13
Ao direta de inconstitucionalidade. Leis federais 11.169/2005 e

11.170/2005, que alteram a remunerao dos servidores pblicos
integrantes dos Quadros de Pessoal da Cmara dos Deputados e do
Senado Federal. Alegaes de vcio de iniciativa legislativa (arts. 2,
37, X, e 61, 1, II, a, da CF); desrespeito ao princpio da isonomia (art.
5, caput, da Carta Magna); e inobservncia da exigncia de prvia
dotao oramentria (art. 169, 1, da CF). No configurada a
alegada usurpao de iniciativa privativa do Presidente da Repblica,
tendo em vista que as normas impugnadas no pretenderam a reviso
geral anual de remunerao dos servidores pblicos. Distino entre
reajuste setorial de servidores pblicos e reviso geral anual da
remunerao dos servidores pblicos: necessidade de lei especfica
para ambas as situaes." (ADI 3.599, Rel. Min. Gilmar Mendes,
Supremo Tribunal Federal (por meio de seu Presidente) possui,

nos termos do Art. 93 a iniciativa de Lei Complementar para que o
Congresso vote o Estatuto da Magistratura.
Art. 93. Lei complementar, de iniciativa do Supremo Tribunal Federal, dispor sobre o
Estatuto da Magistratura, observados os seguintes princpios: (...)
STF, Tribunais Superiores, Tribunal de Justia do Distrito

Federal e Territrios (TJDFT) e Tribunal de Contas da Unio
(cada qual por seu Presidente), cada qual exclusivamente, pode
apresentar projetos sobre (96, II)1:
a) a alterao do nmero de membros dos tribunais inferiores;
Consegue-se perceber que tal iniciativa s ser cabvel, exclusivamente,

aos Tribunais Superiores que possuem tribunais inferiores vinculados a
eles, portanto, esta disposio no cabe ao STF, STM, TJDFT ou ao
TCU.
b) a criao e a extino de cargos e a remunerao dos seus servios
auxiliares e dos juzos que lhes forem vinculados, bem como a fixao do
subsdio de seus membros e dos juzes, inclusive dos tribunais inferiores, onde
houver; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 41, 19.12.2003)
Sobre criao ou extino de cargos e remunerao dos seus servios

auxiliares, tal hiptese cabvel para todos os tribunais indicados e tem
pertinncia com a independncia do Judicirio (ou autonomia do TCU),
ou seja, cada um dos rgos (STF, STJ, TST, TSE, STM, TJDFT e TCU)
pedir a criao ou extino de cargos de servios auxiliares. A criao
ou extino de cargos e remunerao dos servios auxiliares matria
interna e, portanto, deve partir do tribunal que tenha tal necessidade.
Quando o tribunal for regional (federal, eleitoral ou do trabalho) o pedido
deve passar pelo Tribunal Superior (de Justia, Eleitoral ou do Trabalho,
respectivamente) no se aplica, ordinariamente, ao STM.
Quanto aos cargos e remunerao dos servios auxiliares dos juzos
que lhe forem vinculados, a hiptese tem aplicao ao TJDFT (juzes de
direito que atuam no Distrito Federal e Territrios), ao STJ quando se
1
Cabe ressaltar que esta iniciativa tambm estende-se aos Tribunais de Justia Estaduais,
porm, tais tribunais apresentaro projetos no mbito do Legislativo Estadual e foge ao objeto
de estudo deste captulo que o Processo Legislativo na Constituio Federal. Porm, a
ressalva importante porque vrias disposies fazem mais sentido a estes tribunais, como
por exemplo, falam em juzes vinculados...
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
tratar de juzes federais, TST quando se tratar de juzes do trabalho,

TSE quando se tratar de juzes eleitorais e STM para os juzes auditores
militares.
J sobre a fixao de subsdios de seus membros e dos juzes, inclusive
dos tribunais inferiores, onde houver, a hiptese compete ao Tribunal
respectivo a apresentao de projeto para aumento dos subsdios de
seus membros (todos podem: STF, TSs, TJDFT e TCU). Entende-se que
a iniciativa para a fixao dos subsdios dos Ministros do Supremo
Tribunal Federal (que antigamente era iniciativa conjunta do Presidente
do STF, da Repblica, da CD e do SF) de iniciativa exclusiva do
prprio STF.
Para a fixao dos subsdios dos juzes o STF e o TCU no participam
porque no possuem juzes vinculados a eles. Para a fixao dos
subsdios dos membros dos tribunais inferiores, onde houver, o STF, o
STM, o TCU e TJDFT no participam porque no possuem tribunais
inferiores vinculados.
c) a criao ou extino dos tribunais inferiores;
Consegue-se perceber que tal iniciativa s ser cabvel, exclusivamente,

aos Tribunais Superiores que possuem tribunais inferiores vinculados a
eles (STJ, TST, TSE), portanto, esta disposio no cabe ao STF, STM
(ordinariamente), TJDFT ou ao TCU.
d) a alterao da organizao e da diviso judicirias;
Neste caso podemos dizer que os Tribunais Superiores e o TJDFT

podero encaminhar tal projeto para estabelecer a organizao e diviso
judicirias dos locais/matrias onde exercem jurisdio (STJ para a
justia federal, TST para a justia do trabalho, TSE para a justia
eleitoral, STM para a justia militar e o TJDFT para a justia do Distrito
Federal e Territrios).
Muito cuidado para no confundir organizao e diviso judicirias com
organizao e funcionamento de secretaria e rgos internos mais
competncia e funcionamento dos respectivos rgos jurisdicionais e
administrativos, j que nestes casos, no h necessidade de lei,
bastando a disposio do regimento interno conforme a CF:
Art. 96. Compete privativamente:
I - aos tribunais:
a) eleger seus rgos diretivos e elaborar seus regimentos internos, com
observncia das normas de processo e das garantias processuais das partes,
dispondo sobre a competncia e o funcionamento dos respectivos rgos
jurisdicionais e administrativos;
b) organizar suas secretarias e servios auxiliares e os dos juzos que lhes
forem vinculados, velando pelo exerccio da atividade correicional respectiva;
Portanto para alterar a competncia e o funcionamento dos rgos

jurisdicionais e dos rgos administrativos e a organizao das
secretarias e servios auxiliares (do tribunal ou dos rgos vinculados)
ser feita pelo respectivo tribunal por meio de seu regimento interno.
14
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
15
A alterao da organizao e da diviso judicirias matria de lei que o

tribunal encaminha para o Poder Legislativo.
Ministrio Pblico (por meio do Procurador Geral da
Repblica) poder apresentar projeto de lei sobre a criao e
o
extino de cargos e servios auxiliares, segundo o Art. 127 2
2 Ao Ministrio Pblico assegurada autonomia funcional e administrativa, podendo,
observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a criao e extino
de seus cargos e servios auxiliares, provendo-os por concurso pblico de provas
ou de provas e ttulos, a poltica remuneratria e os planos de carreira; a lei dispor
sobre sua organizao e funcionamento. (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 19, de 1998)
C. Reservada e Concorrente: Iniciativa reservada (porque no est

dentro das matrias de iniciativa ampla ou geral) e concorrente (porque
no foi dada com privatividade ou exclusividade a um nico rgo) se d
em um caso da Constituio sobre a organizao especfica (por meio
de Lei Complementar) de cada Ministrio Pblico. A Constituio Federal
atribui no Art. 61, 1, d a iniciativa ao Presidente da Repblica
(inclusive o artigo fala em iniciativa privativa, porm, entendida pela
doutrina e jurisprudncia como de forma concorrente pelas explicaes
dadas aqui):
Art. 61. A iniciativa das leis complementares e ordinrias cabe a qualquer membro ou
Comisso da Cmara dos Deputados, do Senado Federal ou do Congresso Nacional,
ao Presidente da Repblica, ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores,
ao Procurador-Geral da Repblica e aos cidados, na forma e nos casos previstos
nesta Constituio.
1 - So de iniciativa privativa do Presidente da Repblica as leis que:
II - disponham sobre:
d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem
como normas gerais para a organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica
dos Estados, do Distrito Federal e dos Territrios;
O amigo concursando deve perceber a diferena entre a organizao

do Ministrio Pblico da Unio e as normas gerais para a organizao
do Ministrio Pblico dos Estados. O MP da Unio ter uma nica norma
uma Lei Complementar que ser o Estatuto do Ministrio Pblico da
Unio. Esta LC ser de iniciativa do Presidente da Repblica nos termos
do artigo indicado. Porm, no Art. 128, 5 a CF estabelece que a
competncia para apresentao da respectiva (organizao do MP da
Unio) ser de iniciativa facultada ao respectivo Procurador Geral (que
o Procurador Geral da Repblica - chefe do Ministrio Pblico da Unio).
Veja a disposio constitucional:
Art. 128. O Ministrio Pblico abrange:
(...)
5 - Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada
aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as
atribuies e o estatuto de cada Ministrio Pblico, observadas, relativamente a
seus membros: (...).
1.1.4. A restrio ao poder de emenda em matrias referentes

independncia dos Poderes e autonomia de certos rgos: Segundo o
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
16
art. 63, os projetos de lei do art. 61 I e II, cuja iniciativa seja de competncia
reservada no podero sofrer emendas que aumentem a despesa prevista.
Michel Temer entende que outras emendas, ainda que desvirtuem a
proposio inicial podero ser efetuadas, porque a iniciativa reservada diz
respeito escolha do momento e no da matria a ser veiculada pela lei o que,
logicamente, concordamos.
Art. 63. No ser admitido aumento da despesa prevista:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o
disposto no art. 166, 3 e 4;
Veja julgado do STF sobre o tema:

Inconstitucionalidade formal dos arts. 4 e 5 da Lei 227/1989, que
desencadeiam aumento de despesa pblica em matria de iniciativa privativa
do chefe do Poder Executivo. Afronta aos arts. 25; 61, 1, II, a; e 63 da
Constituio da Repblica. Competncia privativa do Estado para legislar sobre
poltica remuneratria de seus servidores. Autonomia dos Estados-membros.
Precedentes. (ADI 64, Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 22-11-2007,
Plenrio, DJE de 22-2-2008.)
A ressalva do art. 166 diz respeito a capacidade de os parlamentares

aumentarem despesas nos projetos de oramento desde que:
Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias,
ao oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum.
3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:
I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias;
II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de
anulao de despesa, excludas as que incidam sobre:
a) dotaes para pessoal e seus encargos;
b) servio da dvida;
c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito
Federal; ou
III - sejam relacionadas:
a) com a correo de erros ou omisses; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
4 - As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser
aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual.
Veja que o art. 166 cerca de restries as possibilidades de emendas

parlamentares nestes assuntos.
J o inciso II do art. 63 dispe que:
II - nos projetos sobre organizao dos servios administrativos da Cmara dos
Deputados, do Senado Federal, dos Tribunais Federais e do Ministrio Pblico.
O objetivo bvio, visa preservar a independncia e a harmonia entre os

rgos legislativos e os Judicirios e Ministrio Pblico. Sendo assim, a
Cmara no pode aumentar despesa nos projetos de lei sobre a
organizao e servios administrativos do Senado e o Senado no pode
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
aumentar despesas nos projetos de iniciativa da Cmara sobre sua

organizao e servios administrativos. J o Congresso Nacional
(Cmara e Senado) no pode aumentar despesa nos projetos de
iniciativa do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico.
O STF tem deciso sobre o tema:
O projeto de lei sobre organizao judiciria pode sofrer emendas
parlamentares de que resulte, at mesmo, aumento da despesa prevista. O
contedo restritivo da norma inscrita no art. 63, II, da Constituio Federal, que
concerne exclusivamente aos servios administrativos estruturados na
secretaria dos tribunais, no se aplica aos projetos referentes organizao
judiciria, eis que as limitaes expressamente previstas, nesse tema, pela
Carta Poltica de 1969 (art. 144, 5, in fine), deixaram de ser reproduzidas
pelo vigente ordenamento constitucional." (ADI 865-MC, Rel. Min. Celso de
Mello, julgamento em 7-10-1993, Plenrio, DJ de 8-4-1994.)
1.2. CASA INICIADORA

Dispe o art. 64 da Constituio Federal que:
Art. 64. A discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da
Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na
Cmara dos Deputados.
Nota-se que a Constituio no indicou a iniciativa popular como

iniciando na Cmara j que o art. 612 j havia disposto sobre a questo.
Tambm no foram indicados, porm, so equiparados a Tribunal Superior
para a apresentao de projetos de lei Cmara, o TCU e o TJDFT. Por
ltimo, nota-se que a Constituio tambm esqueceu o Procurador Geral da
Repblica entre os legitimados a apresentar projetos de lei Cmara.
Conclui-se ento, que somente as iniciativas por Senador, maioria de
senadores ou comisso do Senado Federal (e dependendo do ato regimental
de criao, as Comisses Mistas) que podero apresentar projetos de lei no
Senado. Tambm h a hiptese do art. 60 III para as Emendas Constitucionais
que se iniciam no Senado. De resto todos os outros legitimados apresentariam
seus projetos Cmara dos Deputados.
2. FASE CONSTITUTIVA
Nesta fase ocorre a maioria dos atos do processo legislativo. Nesta fase
o projeto verdadeiramente discutido, votado, sancionado e por isso
transformado em lei ou vetado. Esta fase subdivida em alguns atos, vejamos:
2.1. DISCUSSO
A discusso o ato por meio do qual o projeto apresentado analisado.
Sabe-se que a discusso importante para permitir o debate parlamentar, para
permitir que os representantes do povo possam verificar seu contedo e
adequao para ser transformado ou no em lei. Na discusso ocorrem,
normalmente, as emendas parlamentares que tambm devero ser discutidas
e aprovadas para que faam parte da proposta.
17
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
18
2.1.1. Emendas parlamentares: O poder de emenda nsito ao poder

legislativo, ou seja, normal que caiba ao poder legislativo emendar os
projetos para que estes reflitam a verdadeira vontade popular manifestada pelo
parlamento. Para garantir um processo legislativo mais eficiente, as emendas
parlamentares so apresentadas durante a discusso (onde se prepara o
projeto para a votao) e j seguem junto com esse para a votao. H vrios
tipos de emendas parlamentares:
Aditiva;
Modificativa;
Supressiva;
Substitutiva;
De Redao.
Vale fazer uma observao quanto substitutiva, o STF tem decidido

que:
Projeto de lei aprovado na Casa iniciadora (Cmara dos Deputados) e remetido Casa
revisora (Senado Federal), na qual foi aprovado substitutivo, seguindo-se sua volta
Cmara. A aprovao de substitutivo pelo Senado no equivale rejeio do projeto,
visto que 'emenda substitutiva a apresentada parte de outra proposio,
denominando-se substitutivo quando alterar, substancial ou formalmente, em seu
conjunto' ( 4 do art. 118 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados);
substitutivo, pois, nada mais do que uma ampla emenda ao projeto inicial. A rejeio
do substitutivo pela Cmara, aprovando apenas alguns dispositivos dele destacados
(art. 190 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados), implica a remessa do
projeto sano presidencial, e no na sua devoluo ao Senado, porque j concludo
o processo legislativo; caso contrrio, dar-se-ia interminvel repetio de idas e vindas
de uma Casa Legislativa a outra, o que tornaria sem fim o processo legislativo." (ADI
2.182-MC, Rel. Min. Maurcio Corra, julgamento em 31-5-2000, Plenrio, DJ de19-32004.)
Tambm bom destacara que as emendas de redao em geral no

tem o poder de alterar substancialmente a matria, ou seja, apenas procuram
fazer uma adequao e linguagem ou de termos tcnicos e, por isso, no so
consideradas emendas para fins de retorno outra casa. Veja julgados do STF
sobre o tema:
O pargrafo nico do art. 65 da CF s determina o retorno do projeto de lei Casa
iniciadora se a emenda parlamentar introduzida acarretar modificao no sentido da
proposio jurdica." (ADI 2.238-MC, Rel. p/ o ac. Min. Ayres, julgamento em 9-8-2007,
Plenrio, DJE de 12-9-2008.) Vide: ADI 2.182, Rel. p/ o ac. Min. Crmen Lcia,
julgamento em 12-5-2010, Plenrio, DJE de 10-9-2010.
2.1.2. Comisses: Como o nmero de projetos muito grande dentro do

parlamento, normal que este se divida em rgos fracionrios que so
especializados em certos temas para a discusso das matrias referentes
quele tema. Estes rgos fracionrios do legislativo so chamados de
comisses.
Reza a Constituio sobre as comisses:
Seo VII
DAS COMISSES
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas tero comisses permanentes e temporrias,
constitudas na forma e com as atribuies previstas no respectivo regimento ou no ato de que
resultar sua criao.
1 - Na constituio das Mesas e de cada Comisso, assegurada, tanto quanto
possvel, a representao proporcional dos partidos ou dos blocos parlamentares que
participam da respectiva Casa.
2 - s comisses, em razo da matria de sua competncia, cabe:
I - discutir e votar projeto de lei que dispensar, na forma do regimento, a
competncia do Plenrio, salvo se houver recurso de um dcimo dos membros da Casa;
II - realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil;
III - convocar Ministros de Estado para prestar informaes sobre assuntos inerentes a
suas atribuies;
IV - receber peties, reclamaes, representaes ou queixas de qualquer pessoa contra
atos ou omisses das autoridades ou entidades pblicas;
V - solicitar depoimento de qualquer autoridade ou cidado;
VI - apreciar programas de obras, planos nacionais, regionais e setoriais de
desenvolvimento e sobre eles emitir parecer.
3 - As comisses parlamentares de inqurito, que tero poderes de investigao
prprios das autoridades judiciais, alm de outros previstos nos regimentos das respectivas
Casas, sero criadas pela Cmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou
separadamente, mediante requerimento de um tero de seus membros, para a apurao de
fato determinado e por prazo certo, sendo suas concluses, se for o caso, encaminhadas ao
Ministrio Pblico, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
4 - Durante o recesso, haver uma Comisso representativa do Congresso Nacional,
eleita por suas Casas na ltima sesso ordinria do perodo legislativo, com atribuies
definidas no regimento comum, cuja composio reproduzir, quanto possvel, a
proporcionalidade da representao partidria.
Interessa ao nosso estudo o pargrafo segundo e seu inciso um. Veja

que a Constituio determina que as comisses, em razo da matria de seu
competncia (comisses temticas), cabe discutir projetos de lei.
Seria invivel a discusso de todos os projetos em plenrio de cada uma
das casas. Portanto a diviso em comisses atende ao princpio da eficincia.
A comisso, por sua vez, em geral teria o poder para discutir e por meio
do seu relator apresentar um parecer sobre a aprovao ou no da proposta
em discusso. O parecer da comisso (favorvel ou no) seria levado a
plenrio para a votao final da proposta. Porm, o excesso de trabalho junto
aos parlamentos vem criando uma prtica de delegao interna comisso
para que tenha o poder de tambm votar o projeto em anlise e no s seu
parecer. Tal delegao interna recebe na Cmara o nome de poder
conclusivo e no Senado de poder terminativo. Tal poder dado comisso
para evitar a discusso em plenrio. Note-se, por fim, que tais poderes
delegados s comisses no so absolutos, tentando manter o esprito
democrtico a Constituio determina uma hiptese de recurso ao plenrio por
1/10 dos membros. Tal recurso considerado como recurso da minoria, posto
que um mnimo de 10% dos parlamentares da casa onde a proposta tramita
tm o poder de levar a votao final ao plenrio e assim ampliar a participao
e o debate democrtico.
Em geral duas ou at mais comisses tero que analisar um projeto
antes de ser levado a plenrio ou enviado outra casa. Normalmente alguma
19
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
20
comisso especializada no assunto dar o seu parecer, porm, a comisso de

constituio e justia tambm far uma anlise da constitucionalidade e outros
aspectos da proposta, portanto, fazendo um controle prvio ou preventivo de
constitucionalidade.
O exame por comisses no exigncia constitucional, porm, a regra
j que atende eficincia.
A Constituio no se preocupou em prazos para a anlise dos projetos,
deixando o assunto a cargo do regimento das casas.
Lembre-se que o que foi explicado sobre discusso vale para as duas
casas do processo legislativo, ou seja, o projeto discutido em uma casa
novamente discutido em outra casa quando for a vez desta ltima deliberar
sobre ele.
2.2. VOTAO
A votao ou deliberao o ato por meio do qual os parlamentares
manifestam sua vontade acerca da proposta em discusso. Consiste em
manifestar apreo ou desapreo pela proposta e assim aprovar ou rejeitar o
projeto.
2.2.1. Qurum: Em regra os projetos so votados por maioria simples
ou relativa (art. 47). A Constituio determina que a votao de projetos de lei
complementar se d por maioria absoluta (art. 69).
A instalao da sesso deliberativa se d com a presena de maioria
dos integrantes da Casa (maioria absoluta) tanto para a deliberao pelo
quorum de maioria simples ou relativa como para o qurum de maioria
qualificada (absoluta ou outras).
2.2.2. Processo legislativo abreviado: A votao, como visto, pode se
dar em plenrio ou em comisses. Embora o poder terminativo ou conclusivo
das comisses devesse ser exceo a Constituio faculta os regimentos
cuidarem do assunto e com algumas excees os regimentos estabelecem a
regra da delegao interna corporis (poder de votao comisso) criando
ento o processo legislativo abreviado.
2.2.3. Processo legislativo em urgncia ou sumrio: O presidente poder
solicitar prazo de 90 dias (45 dias para cada casa) para que a votao
(incluindo a discusso) seja concluda ou a consequncia ser a paralisao da
pauta normal de votao pela prioridade dada ao projeto no votado no prazo
mencionado. Veja o art. 64 1o e 2o:
Art. 64. A discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica,
do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos
Deputados.
1 - O Presidente da Repblica poder solicitar urgncia para apreciao de
projetos de sua iniciativa.
2 Se, no caso do 1, a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se
manifestarem sobre a proposio, cada qual sucessivamente, em at quarenta e cinco dias,
sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa, com exceo
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
21
das que tenham prazo constitucional determinado, at que se ultime a votao. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
3 - A apreciao das emendas do Senado Federal pela Cmara dos Deputados far-se-
no prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no pargrafo anterior.
4 - Os prazos do 2 no correm nos perodos de recesso do Congresso Nacional,
nem se aplicam aos projetos de cdigo.
Conforme a leitura atenta dos dispositivos acima que trazem o instituto

chamado de processo legislativo sumrio ou de urgncia, verifica-se que as
casas (aceitada a urgncia) tero que cumprir os prazos constitucionais ou
tero suas pautas sobrestadas at que se ltima a votao.
Note que nesta situao (diferente do que ocorre com as medidas
provisrias), as propostas tramitaro de forma independente em cada casa. Ou
seja, cada casa ter o prazo de 45 dias para a sua manifestao
independentemente do prazo utilizado pela outra casa. Ento, se a Cmara
utilizar 49 dias para discutir e votar o projeto, quando este chegar ao Senado
inicia-se uma nova contagem de 45 dias.
Tambm perceba que s o Presidente poder solicitar a discusso e
votao em urgncia e somente para os projetos que ele apresentar, por isso
sempre a urgncia ter incio na Cmara que a casa que recebe os projetos
apresentados pelo Presidente. Porm, no h necessidade que a matria
apresentada pelo Presidente e solicitada urgncia seja de competncia
privativa dele. Lembre-se que o Presidente tem iniciativa geral e mesmo nos
projetos de iniciativa geral ou ampla a urgncia poder ser requerida.
Frise-se que no h aprovao por decurso de prazo, ento, se a casa
no obedecer ao prazo estipulado constitucionalmente haver a proibio de
votao de outros assuntos at que se encerre a votao sobre o projeto em
urgncia. Ento, possvel que projeto em urgncia seja aprovado aps 127
dias (nmero hipottico) de tramitao, porm, sempre que ultrapassar os 90
dias (ou 100 quando houver emendas na casa revisora) conclui-se
sabidamente que alguma casa (ou ambas) teve (ou tiveram) sua pauta
sobrestada.
Nos projetos em urgncia a Cmara poder alterar o projeto (respeitada
a vedao do art. 63) e poder aprov-lo (com ou sem emendas) ou rejeit-lo.
Havendo a aprovao, com ou sem emendas na Cmara o projeto enviado
ao Senado que poder rejeit-lo ou aprov-lo com ou sem emendas. Havendo
a aprovao sem emendas do Senado o projeto enviado sano
presidencial.
Havendo emendas na casa revisora (Senado) as emendas sero
enviadas (juntamente com o projeto) para a Cmara que deliberar novamente,
porm, apenas sobre as alteraes aprovadas no Senado. Para esta
deliberao final sobre as emenda a Cmara ter mais 10 dias.
Caso algum prazo no seja cumprido haver o sobrestamento de todas
as deliberaes da casa que no cumpre o prazo, com exceo das
deliberaes que j tenham prazo constitucional determinado e que tm
preferncia sobre o projeto em urgncia (vide como exemplo a medida
provisria), portanto repita-se no existem aprovaes por decurso de prazo o
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
22
que impede os outros entes da federao de adotar tal possibilidade pelo

princpio da simetria.
Ento, podemos dizer que a urgncia constitucional solicitada pelo
Presidente no tm preferncia sobre outras urgncias constitucionais, como,
por exemplo, para a votao de medidas provisrias. Se uma MP e um projeto
em urgncia trancarem a pauta simultaneamente a MP dever ser votada em
primeiro lugar.
Lembre-se por fim que os prazos de urgncia no contam, logicamente,
durante o perodo de recesso parlamentar. Os prazos j iniciados sero
suspensos e voltam a correr quando o Congresso voltar a sua atividade
normal.
2.2.4. Papel da casa iniciadora: A casa iniciadora, normalmente a Cmara (se
for o Senado as regras sero as mesmas), recebe o projeto, discute e o vota,
podendo:
A. Rejeitar o projeto: Se a vontade dos parlamentares for em desacordo
com o projeto (basta no haver a maioria requerida no texto
constitucional), o projeto arquivado juntamente com a matria de que
cuidava. Repita-se, a casa iniciadora, ao rejeitar um projeto, impede a
participao da casa revisora sobre o projeto, posto que finaliza o
processo legislativo. O arquivamento da proposta causa a irrepetibilidade
relativa sobre a matria, veja o art. 67:
Art. 67. A matria constante de projeto de lei rejeitado somente poder constituir objeto
de novo projeto, na mesma sesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos
membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Embora a Constituio fale em maioria absoluta dos membros de

qualquer das Casas, a doutrina tem indicado com sabedoria que apenas a
casa que rejeitou a matria poderia ressuscit-la na mesma sesso
legislativa por proposta assinada pela maioria absoluta. Sob pena de
configurar-se desarmonia entre as casa parlamentares.
O objetivo da irrepetibilidade evitar a aprovao de projetos por
insistncia ou por repetio. Imagine que algum parlamentar
reapresentasse projetos com mesma matria j rejeitada a cada rejeio,
criar-se-ia um mal-estar entre os membros da casa legislativa. Para evitar
a aprovao por insistncia tem-se a regra da irrepetibilidade. O STF tem
julgado sobre o tema, vejamos:
Princpio da irrepetibilidade dos projetos rejeitados na mesma sesso
legislativa (CF, art. 67) Medida provisria rejeitada pelo Congresso Nacional
Possibilidade de apresentao de projeto de lei, pelo Presidente da
Repblica, no incio do ano seguinte quele em que se deu a rejeio
parlamentar da Medida Provisria. A norma inscrita no art. 67 da Constituio
que consagra o postulado da irrepetibilidade dos projetos rejeitados na
mesma sesso legislativa no impede o Presidente da Repblica de
submeter, apreciao do Congresso Nacional, reunido em convocao
extraordinria (CF, art. 57, 6, II), projeto de lei versando, total ou
parcialmente, a mesma matria que constitui objeto de medida provisria
rejeitada pelo Parlamento, em sesso legislativa realizada no ano anterior. O
Presidente da Repblica, no entanto, sob pena de ofensa ao princpio da
separao de poderes e de transgresso integridade da ordem democrtica,
no pode valer-se de medida provisria para disciplinar matria que j tenha
sido objeto de projeto de lei anteriormente rejeitado na mesma sesso
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
23
legislativa (RTJ 166/890, Rel. Min. Octavio Gallotti). Tambm pelas mesmas
razes, o chefe do Poder Executivo da Unio no pode reeditar medida
provisria que veicule matria constante de outra medida provisria
anteriormente rejeitada pelo Congresso Nacional (RTJ 146/707-708, Rel. Min.
Celso de Mello)." (ADI 2.010-MC, Rel. Min. Celso de Mello, julgamento em 3010-1999, Plenrio, DJ de 12-4-2002.)
A exigncia de iniciativa da maioria dos votos dos membros de qualquer das
Casas do Congresso Nacional, inscrita no art. 67 da Constituio, inibe, em
tese, e por fora de compreenso, a utilizao do processo de medida
provisria para o trato da matria que j tenha sido objeto de rejeio na
mesma sesso legislativa. No em sesso legislativa antecedente, seja
ordinria ou extraordinria." (ADI 1.441-MC, voto do Rel. Min. Octavio Gallotti,
B. Aprovar sem alteraes: O projeto aprovado na ntegra, conforme

foi apresentado na iniciativa. Ento o projeto enviado casa revisora.
C. Aprovar com alteraes: O projeto emendado e a emenda
aprovada pela casa iniciadora. As emendas podem ser aditivas,
substitutivas, modificativas ou supressivas (existe tambm a emenda de
mera redao). As emendas procuram modificar o projeto adaptando-se
vontade dos representantes do povo. O poder de emenda nsito ao
poder de legislar e somente por disposio expressa poder ser
restringido, como no caso do art. 63 da CF:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o disposto
no art. 166, 3 e 4;
Vela a pena ressaltar que a emenda que aumenta despesa nos projetos
do Presidente (ressalvado o disposto no art. 166, 3 e 4) s restringida
para os projetos de iniciativa privativa deste (a Constituio utiliza o termo
exclusiva), porm, lembre-se que a iniciativa do Presidente (no art. 611)
chamada de privativa.
O projeto aprovado com alteraes enviado casa revisora para a sua
deliberao, porm, a casa revisora recebe o projeto da forma final dada
pela casa iniciadora, deliberar apenas sobre este projeto j alterado.
Poder, conforme veremos, fazer alteraes.
2.2.5. Papel da casa revisora: A casa revisora, normalmente o Senado (se for
a Cmara as regras sero as mesmas), recebe o projeto, discute e o vota,
podendo:
A. Rejeitar o projeto: Se a vontade dos parlamentares for em desacordo
com o projeto (basta no haver a maioria requerida no texto
constitucional), o projeto arquivado juntamente com a matria de que
cuidava. Neste caso, independe de o projeto ter chegado como o original
(sem alteraes pela casa iniciadora) ou com alteraes dada pela casa
iniciadora. A casa revisora tem o poder de rejeitar o projeto e assim fazer
o arquivamento da proposta. O arquivamento da proposta causa a
irrepetibilidade relativa sobre a matria, veja o art. 67:
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
24
Art. 67. A matria constante de projeto de lei rejeitado somente poder constituir objeto
de novo projeto, na mesma sesso legislativa, mediante proposta da maioria absoluta dos
membros de qualquer das Casas do Congresso Nacional.
Nota-se, neste caso, o poder da casa revisora, posto que pode desprezar
todo o trabalho j desenvolvido pela casa iniciadora.
B. Aprovar sem alteraes: O projeto aprovado na ntegra, conforme
foi enviado pela casa iniciadora. Ento o projeto enviado sano
presidencial. Nesta situao no importa se o projeto foi alterado ou no
pela casa iniciadora, o importante que a casa revisora no fez
alteraes e portanto finalizou-se a discusso e votao. Passa-se para a
fase executiva onde o Presidente poder se manifestar. Veja o que dispe
a Constituio:
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um s turno de
discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou
arquivado, se o rejeitar.
C. Aprovar com alteraes: O projeto emendado e a emenda

aprovada pela revisora. As emendas, na casa revisora, tambm podem
ser aditivas, substitutivas, modificativas ou supressivas (existe tambm a
emenda de mera redao que como no altera o projeto no causa
consequncias na tramitao seguinte). As emendas procuram modificar
o projeto adaptando-se vontade dos representantes do povo. Aqui
tambm se restringe as emendas que aumentem despesas para
preservar autonomia dos outros poderes ou rgos autnomos, conforme
o art. 63 da CF:
I - nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da Repblica, ressalvado o disposto
no art. 166, 3 e 4;
O projeto aprovado com alteraes enviado casa iniciadora para que

esta possa apreciar as alteraes.
Aqui nota-se um desnvel no processo legislativo brasileiro. dado maior
poder para a casa iniciadora. Essa ter o poder de reapreciar as
alteraes aprovadas pela casa revisora. Porm, para os projetos de lei
(ordinria, inclusive projeto de lei de converso, e de lei complementar)
no h o famoso pingue-pongue, ou seja, a casa iniciadora no poder
alterar novamente (e assim devolver casa revisora). O que se nota ,
verdadeiramente, a capacidade dada casa iniciadora para aprovar ou
rejeitar as alteraes da casa revisora. Repita-se a deliberao final da
casa iniciadora ser sobre as alteraes produzidas pela casa revisora e
no sobre todo o projeto novamente.
Nota-se ento, preponderncia da Casa Iniciadora j que esta tem o
poder de rejeitar as alteraes da casa revisora e enviar o projeto sem as
modificaes da casa revisora sano presidencial, prevalecendo ento,
sua vontade inicial acerca do projeto. Ao rejeitar as alteraes promovidas
pela casa revisora a casa iniciadora arquiva as modificaes que haviam
sido feitas.
Logicamente a casa iniciadora no necessariamente rejeitar as
alteraes produzidas, ao contrrio pode lhe parecer que as alteraes
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
25
foram boas e fazem com que o projeto esteja mais antenado com a
vontade popular, nesta situao a casa revisora aprova as alteraes
produzidas e ela (a casa revisora) envia o projeto sano presidencial.
Veja que perfeitamente possvel o projeto chegar sano pelas mos
da casa iniciadora, acontecer quando a casa revisora propor alteraes
e estas forem devolvidas casa iniciadora. A casa iniciadora s poder
aprovar as alteraes ou rejeit-las enviando o projeto sem as alteraes
da casa revisora sano.
o que se extrai da leitura dos seguintes artigos da Constituio:
Art. 65. O projeto de lei aprovado por uma Casa ser revisto pela outra, em um s turno
de discusso e votao, e enviado sano ou promulgao, se a Casa revisora o aprovar, ou
arquivado, se o rejeitar.
Pargrafo nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa iniciadora.
Art. 66. A Casa na qual tenha sido concluda a votao enviar o projeto de lei ao
Presidente da Repblica, que, aquiescendo, o sancionar.
O projeto de lei aprovado pelas duas casas convertido em Autgrafo de

Lei e est sujeito sano (e ao veto) por parte do Presidente da
Repblica.
2.3. SANO E VETO

Esta considerada como fase (ou subfase) executiva do processo
legislativo porque o projeto sai do parlamento e encaminhado ao Presidente.
A sano utilizada em dois sentidos, um sentido lato que representa o
poder dado ao chefe do executivo de manifestar-se (contra ou favoravelmente)
ao projeto. O outro sentido, estrito, a prpria concordncia ou aquiescncia
sobre o projeto. Vamos estudar as duas manifestaes:
2.3.1. Sano: Vista sob a forma de manifestao favorvel sobre o projeto de
lei definida como aquiescncia, ou seja, a concordncia sobre o projeto.
Apenas o presidente pode sancionar projetos de lei, conforme o art. 84:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(,,,)
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execuo;
Embora a redao possa parecer contrria, a sano no recai sobre a lei, a

sano recai sobre o projeto o ato pelo qual o Presidente transformar o
projeto em lei. Existe a possibilidade de uma lei nascer mesmo sem a sano
presidencial quando o Congresso derruba o veto.
Embora controvertida na doutrina e na jurisprudncia, a orientao atualmente
predominante no sentido de que a sano no convalida os vcios sobre o
projeto, mesmo o vcio relacionado ao defeito de iniciativa do prprio
Presidente. Ou seja, se o projeto deveria ser apresentado pelo Presidente e o
foi por um parlamentar, caso o Presidente sancione o projeto transformando-o
em lei ainda assim a lei poder ser declarada inconstitucional pelo vcio na
iniciativa. Veja julgado do STF sobre o tema:
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
26
A sano do projeto de lei no convalida o vcio de inconstitucionalidade resultante da

usurpao do poder de iniciativa. A ulterior aquiescncia do chefe do Poder Executivo,
mediante sano do projeto de lei, ainda quando dele seja a prerrogativa usurpada,
no tem o condo de sanar o vcio radical da inconstitucionalidade. Insubsistncia da
Smula 5/STF. Doutrina. Precedentes." (ADI 2.867, Rel. Min. Celso de Mello,
julgamento em 3-12-2003, Plenrio, DJ de 9-2-2007.) No mesmo sentido: ADI 2.305,
Rel. Min. Cezar Peluso, julgamento em 30-6-2011, Plenrio, DJE de 5-8-2011; AI
348.800, Rel. Min. Celso de Mello, deciso monocrtica, julgamento em 5-10-2009,
DJE de 20-10-2009; ADI 2.113, Rel. Min. Crmen Lcia, julgamento em 4-3-2009,
Plenrio, DJE de 21-8-2009; ADI 1.963-MC, Rel. Min. Maurcio Corra, julgamento em
18-3-1999, Plenrio, DJ de 7-5-1999; ADI 1.070, Rel. Min. Seplveda Pertence,
julgamento em 29-3-2001, Plenrio, DJ de 25-5-2001.
A sano pode ser:

A. Expressa: A sano expressa comporta a concordncia do Presidente
da Repblica com o projeto, nos termos do Art. 84 IV e dever ser
manifestada, conforme o art. 66 1 em 15 dias teis (contados a partir do
recebimento do projeto), ou seja, h prazo para que o Presidente
manifeste-se favoravelmente ou contrariamente aos termos do projeto. A
sano expressa feita junto com a promulgao da nova lei. No mesmo
ato o Presidente sanciona (o projeto) e promulga a lei. Falaremos sobre
promulgao posteriormente.
B. Tcita: Segundo o Art. 66 3o, caso o Presidente no se manifeste em
15 dias teis (contados a partir do recebimento do projeto), o projeto ser
considerado sancionado. A sano tcita pode ser considerada como
aprovao por decurso de prazo. Procura impedir que a demora
presidencial obstaculizasse a produo das normas. Havendo sano
tcita a Constituio determina que a promulgao dever ocorrer num
prazo de at 48h pelo prprio Presidente sob pena de passar-se a
competncia para outra autoridade conforme ser estudado.
(,,,)
3 - Decorrido o prazo de quinze dias, o silncio do Presidente da Repblica importar
sano.
(,,,)
7 - Se a lei no for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da
Repblica, nos casos dos 3 e 5, o Presidente do Senado a promulgar, e, se este no o
fizer em igual prazo, caber ao Vice-Presidente do Senado faz-lo.
A sano tcita decorrente do silencia do Presidente ser sempre total, ou

seja, o projeto inteiro sancionado. A sano expressa tambm ser
sempre total transformando o projeto em lei. Porm, havendo veto, este
poder ser parcial, caso em que a doutrina entende que a parte no
vetada tambm considerada sancionada e seguir para a promulgao
sem a parte vetada.
2.3.2. Veto: a discordncia do chefe do executivo com os termos do projeto
de lei. O veto significa discordncia ou desapreo com todo o projeto ou parte
dele. O veto tem vrias caractersticas, vejamos:
A. Expresso: No existe veto tcito. Se o Presidente no vetar no prazo
de 15 dias teis a partir do recebimento do projeto este ser considerado
sancionado, portanto, do silncio a concluso a sano e no o veto.
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
27
Porm, saiba que a manifestao do veto que tem que ocorrer em 15

dias teis e no o envio de suas razes ao Congresso.
B. Motivado: Todo veto deve ser motivado ou no se aperfeioa. O veto
depende dos motivos para ser considerado concludo. Ento, a mera
manifestao de desapreo do Presidente sobre o projeto sem o envio
das razes que o levaram a vetar faz com que o veto no seja concludo e
portanto o projeto ser considerado sancionado. A Constituio d ao
Presidente o prazo de 48h para enviar as razes ou motivos do veto ao
Congresso. Os motivos so muito importantes porque o veto poder ser
mantido ou derrubado pelo Congresso de acordo com a concordncia ou
no acerca das razes do veto. Ou seja, as razes podem sensibilizar os
parlamentares para que mantenham o veto j que estas razes podem
trazer motivo suficiente para que realmente o projeto no deva ser
transformado em lei. De acordo com os motivos o veto pode ser
classificado em veto jurdico (inconstitucionalidade) ou veto poltico
(contrrio ao interesse pblico). Vejamos isso melhor:
C. Veto Jurdico: O veto considerado jurdico quando o Presidente
alega razes de inconstitucionalidade no projeto que fariam a futura lei
contrariar a Constituio ferindo assim o princpio da supremacia da
constituio. Claro que este veto considerado como controle preventivo
de constitucionalidade porque evita (pelo menos temporariamente) que
uma norma inconstitucional seja produzida. A anlise acerca da
constitucionalidade deve ser feita antes da anlise poltica porque no
possvel uma norma ser favorvel ao interesse pblico se ela for
inconstitucional. A inconstitucionalidade faz prejudicial qualquer outra
anlise.
D. Veto Poltico: O veto considerado poltico quando os argumentos
so polticos e no jurdicos, ou seja, aqui a anlise mais discricionria e
no tcnica. O Presidente analisa se a futura lei ser compatvel com seu
plano de governo, com os interesses de seu governo, com o
planejamento atual, com a eficincia e eficcia dos servios
administrativos... As razes so muitas que podem levar o Presidente a
vetar um projeto por contrariedade ao interesse pblico, porm, a razo
predominante dever ser colocada expressamente para que o Congresso
delibere sobre esses motivos.
E. Relativo ou supervel: O veto no encerra o processo legislativo, o
veto apenas dificulta a transformao do projeto em lei porque o veto
pode ser derrubado se assim for a vontade do Congresso (verdadeiro
legislador). O veto burocratiza o processo porque cria mais uma etapa, a
anlise sobre o veto ser vista frente. Porm, quem tem a palavra final
neste jogo de poder o Congresso j que sua a funo tpica de
legislar. O Presidente tem atribuio co-legislativa, ajudando o Congresso
e mostrando suas razes para discordar do projeto, porm o Congresso
analisar as razes presidenciais e se no concordar com elas (por
maioria absoluta) poder derrubar o veto e fazer assim nascer a lei. A
Constituio fixa o prazo de 30 dias para que o Congresso conhea do
veto e sobre ele delibere, porm, o prazo no peremptrio j que se no
respeitado causar o trancamento da pauta (do Congresso e no de cada
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
28
casa deste) de outras deliberaes do Congresso. Veja disposies

constitucionais frente.
F. Total: O veto total se d quando todo o projeto devolvido para a
anlise do Congresso Nacional tendo em vista a discordncia presidencial
com o seu contedo.
G. Parcial: O veto parcial se d quando parte do projeto sofre a
discordncia presidencial com o seu contedo. Interessante que a
Constituio veda o veto sobre palavras ou expresses ao dizer que o
veto parcial somente poder recair em texto integral de artigo, pargrafo,
inciso ou alnea. O veto parcial sobre palavras traria o risco de inverso
do sentido aprovado pelo legislador como por exemplo se daria em vetos
expresses do tipo proibido, no dever... Mais interessante
ainda que no Brasil o veto parcial traz como consequncia uma sano
tambm parcial, porque a parte no vetada considerada como vetada.
Entenda: a parte vetada segue com seus motivos ao Congresso, a parte
no vetada segue para a promulgao. Alguns chamam de promulgao
fatiada porque feita a promulgao da parte no vetada e, derrubado o
veto feita depois a promulgao da parte que havia sido vetada.
H. Irretratvel: O veto considerada como manifestao poltica no
confunda com veto jurdico ou poltico que a classificao do ato poltico
em razo de seus fundamentos. Sendo manifestao poltica
irretratvel, ou seja, manifestado o veto e seus argumentos enviados ao
Congresso o veto se completa e o Presidente no pode voltar atrs.
Mesmo que ainda restasse prazo dentro dos 15 dias teis, ao vetar o
Presidente encerra seu poder sobre o projeto.
I. Supressivo: No existe veto aditivo, ou seja, o veto sempre encerra a
ideia de eliminao ou excluso. No se pode vetar adicionando palavras,
expresses ou dispositivos ao projeto de lei.
1 - Se o Presidente da Repblica considerar o projeto, no todo ou em parte,
inconstitucional ou contrrio ao interesse pblico, vet-lo- total ou parcialmente, no prazo
de quinze dias teis, contados da data do recebimento, e comunicar, dentro de quarenta e
oito horas, ao Presidente do Senado Federal os motivos do veto.
2 - O veto parcial somente abranger texto integral de artigo, de pargrafo, de inciso
ou de alnea.
3 - Decorrido o prazo de quinze dias, o silncio do Presidente da Repblica importar
sano.
4 - O veto ser apreciado em sesso conjunta, dentro de trinta dias a contar de seu
recebimento, s podendo ser rejeitado pelo voto da maioria absoluta dos Deputados e
Senadores, em escrutnio secreto.
5 - Se o veto no for mantido, ser o projeto enviado, para promulgao, ao
Presidente da Repblica.
6 Esgotado sem deliberao o prazo estabelecido no 4, o veto ser colocado na
ordem do dia da sesso imediata, sobrestadas as demais proposies, at sua votao
final. (Redao dada pela Emenda Constitucional n 32, de 2001)
7 - Se a lei no for promulgada dentro de quarenta e oito horas pelo Presidente da
Repblica, nos casos dos 3 e 5, o Presidente do Senado a promulgar, e, se este no o
fizer em igual prazo, caber ao Vice-Presidente do Senado faz-lo.
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
29
Caso o Presidente tenha vetado o Congresso se manifestar sobre o veto e

ter a capacidade de rejeitar o veto mantendo a aprovao sobre o projeto
original. Caso o Congresso venha acatar (manter) o veto no poder em
momento posterior fazer um juzo de retratao sobre essa manifestao, veja
julgado do STF sobre o tema:
Processo legislativo: veto mantido pelo Legislativo: decreto-legislativo que, anos
depois, sob fundamento de ter sido o veto intempestivo, desconstitui a deliberao que
o mantivera e declara tacitamente sancionada a parte vetada do projeto de lei.
Inconstitucionalidade formal do decreto-legislativo, independentemente da indagao
acerca da validade material ou no da norma por ele considerada sancionada:
aplicao ao processo legislativo, que verdadeiro processo, da regra da precluso
que, como impede a retratao do veto, tambm obsta a que se retrate o Legislativo de
sua rejeio ou manuteno; precluso, no entanto, que, no se confundindo com a
coisa julgada, esta sim, peculiar do processo jurisdicional, no inibe o controle judicial
da eventual intempestividade do veto." (ADI 1.254, Rel. Min. Seplveda Pertence,
julgamento em 9-12- 1999, Plenrio, DJ de 17-3-2000.)
Porm, para balancear o jogo de poder entre o legislativo e o executivo a

Constituio exige a deliberao pelo Congresso por maioria absoluta e em
sesso conjunta. A maioria absoluta faria pesar para os parlamentares a
presuno de que o veto razovel, portanto, apenas por maioria absoluta
teriam os parlamentares a capacidade de negar as razes do veto. Em minha
opinio, no sentido puro de qurum, o veto a projetos de lei complementar
desnecessrio, porque j houve maioria absoluta para aprovao do projeto e
portanto no haveria dificuldades em obter agora a maioria absoluta para
derrubar o veto. Porm, ainda em projetos de lei complementar, lembre-se que
os motivos do veto podem fazer com que os parlamentares mudem sua
opinio.
A sesso conjunta se d com a juno de deputados e senadores votando na
mesma sesso, porm, para a derrubada do veto ser necessria a maioria
absoluta dos deputados e a maioria absoluta dos senadores. Qualquer outro
resultado contrrio leva a aprovao do veto ou manuteno do veto e
arquivamento da matria.
2.4. FASE COMPLEMENTAR

Finalizada a fase constitutiva j se tem uma lei, por sano ou por
derrubada do veto. A derrubada do veto supre a ausncia de sano
presidencial e, portanto, tambm instrumento hbil para transformar o projeto
em lei.
No entanto, o processo legislativo ainda cuida de mais dois atos que
aperfeioam a entrada da lei no mundo jurdico. So eles:
2.4.1. Promulgao: Ato que atesta a existncia da lei, a lei preexiste porque
nasce com a sano ou com a derrubada do veto. Porm, a existncia da lei no
mundo jurdico e sua consequente inovao dependem de um ato formal que
a promulgao. A promulgao de competncia privativa do Presidente da
Repblica nos termos do art. 84, IV que tem 48h para promulgar quando no o
faz junto com a sano. Porm, havendo sano tcita ou derrubada do veto
(art. 66, 3 e 5) a promulgao passar, subsidiariamente e respectivamente,
ao Presidente do Senado que ter tambm 48h e, se este no promulgar a
Andr Alencar
CONSTITUCIONAL
30
competncia do Vice-Presidente do Senado, sendo este ltimo obrigado a

fazer, segundo entendimento predominante, muito embora no h sano
expressa para o descumprimento.
Lembre-se que as Emendas Constitucionais, que no passam por
sano, sero promulgadas pelas Mesas do Senado e da Cmara conforme
Art. 60 3o. Os Decretos Legislativos sero promulgados pelo Presidente do
Senado.
Exemplo:
LEI No 10.521, DE 18 DE JULHO DE 2002. Assegura a instalao de Municpios
criados por Lei Estadual. Fao saber que o Congresso Nacional decretou, o Presidente da
Repblica, nos termos do 3 do artigo 66 da Constituio sancionou, e eu, Carlos Wilson,
Primeiro-Secretrio do Senado Federal, no exerccio da Presidncia, nos termos do 7 do
mesmo artigo promulgo a seguinte Lei:
O Congresso Nacional decreta: ...
2.4.2. Publicao: o ato que dar eficcia lei perante a sociedade visa
impedir que se alegue a ignorncia da lei pelo seu desconhecimento. A
publicao na impressa oficial traz presuno absoluta de que todos tomaram
conhecimento de seu contedo e portanto a lei est apta a produzir seus
efeitos. A publicao feita pela imprensa oficial e regra geral competncia
do Presidente (art. 84, IV) enviar a norma para a publicao. A publicao
tambm marca o momento que a lei passa a ser exigida (mesmo quando a lei
indique o incio de sua vigncia.
Nos Municpios que no tenha imprensa oficial a publicao se d nos
quadros de avisos da Prefeitura, por exemplo.
Lembre-se, por fim, que a sano parcial (ou veto parcial) j faz nascer e
portanto h a publicao da parte da lei e esta gerar os efeitos decorrentes de
sua publicao. Se houver a derrubada do veto e a posterior publicao da
parte que havia sido vetada, ento a parte nova ser integrada lei j vigente
( possvel que a nova parte tenha que passar por perodo de vacatio legis).
Vacatio legis o perodo que a lei no produz efeitos (por opo do legislador)
mesmo aps a publicao, um perodo de vacncia do novo ato normativo
(caso em que a lei anteriormente existente continua vigente) e tem por fim
aumentar a presuno de conhecimento sobre a nova norma, portanto,
utilizado para leis de grandes efeitos sociais.

PROCESSO LEGISLATIVO - Teoria e Processo Das Leis Ordinárias

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CAPTULO I - INTRODUO TEORIA ACERCA

O termo processo legislativo utilizado pelo prprio texto constitucional,

1.1. CRTICA AO TERMO PROCESSO LEGISLATIVO

1.2. ATOS NORMATIVOS

1.4. PRNCPIOS DO PROCESSO LEGISLATIVO

1.4.5. Princpios do exame prvio do projeto por comisses parlamentares

1.5. CLASSIFICAO DO PROCESSO LEGISLATIVO

o processo legislativo verdadeiramente democrtico (embora

1.6. TIPOS DE PROCESSO LEGISLATIVO

objeto da ao direta de inconstitucionalidade por omisso. Dessa forma, pode o STF

CAPTULO II - FASES DO PROCESSO

1. FASE INTRODUTRIA OU INSTAURADORA

1.1.1. Quanto ao legitimado

A. Parlamentar: Se diz quando a iniciativa apresentada por Deputado,

Matria tributria, veja deciso do STF sobre o tema:

Ento, lembre-se que todos estes podero apresentar projetos

Ou seja, considerada reservada a atribuio de iniciativas privativas ou

Muito cuidado com a interpretao de tal disposio j que transparece

Portanto, na matria deve-se observncia separao dos poderes.

Veja que todo o dispositivo est se referindo aos Territrios Federais, o

Outra ateno importante que matria tributria neste dispositivo diz

de matria de ndole tributria, no mais subsistindo, em consequncia, a

Aqui sim se pode generalizar, a mudana do regime jurdico, provimento

d) organizao do Ministrio Pblico e da Defensoria Pblica da Unio, bem como

Mais problemas nesta hiptese j que a organizao do Ministrio

vencimentos decorre do poder que lhe confere a Constituio de iniciativa para

Aqui, cabe a ressalva que o Art. 84, VI permite a organizao da

Quanto matria oramentria a CF dispe que:

A iniciativa em questo vinculada nos termos do ADCT, art. 35:

Embora o encaminhamento dos projetos se d pelo Chefe do

Comisso diretora da CD (51, IV) e Comisso diretora do SF

Veja julgado do STF sobre o tema:

Ao direta de inconstitucionalidade. Leis federais 11.169/2005 e

Supremo Tribunal Federal (por meio de seu Presidente) possui,

STF, Tribunais Superiores, Tribunal de Justia do Distrito

Consegue-se perceber que tal iniciativa s ser cabvel, exclusivamente,

Sobre criao ou extino de cargos e remunerao dos seus servios

tratar de juzes federais, TST quando se tratar de juzes do trabalho,

Consegue-se perceber que tal iniciativa s ser cabvel, exclusivamente,

Neste caso podemos dizer que os Tribunais Superiores e o TJDFT

Portanto para alterar a competncia e o funcionamento dos rgos

A alterao da organizao e da diviso judicirias matria de lei que o

C. Reservada e Concorrente: Iniciativa reservada (porque no est

O amigo concursando deve perceber a diferena entre a organizao

1.1.4. A restrio ao poder de emenda em matrias referentes

Veja julgado do STF sobre o tema:

A ressalva do art. 166 diz respeito a capacidade de os parlamentares

Veja que o art. 166 cerca de restries as possibilidades de emendas

O objetivo bvio, visa preservar a independncia e a harmonia entre os

aumentar despesas nos projetos de iniciativa da Cmara sobre sua

1.2. CASA INICIADORA

Nota-se que a Constituio no indicou a iniciativa popular como

2.1.1. Emendas parlamentares: O poder de emenda nsito ao poder

Vale fazer uma observao quanto substitutiva, o STF tem decidido

Tambm bom destacara que as emendas de redao em geral no

2.1.2. Comisses: Como o nmero de projetos muito grande dentro do

Interessa ao nosso estudo o pargrafo segundo e seu inciso um. Veja

comisso especializada no assunto dar o seu parecer, porm, a comisso de

Conforme a leitura atenta dos dispositivos acima que trazem o instituto

que impede os outros entes da federao de adotar tal possibilidade pelo

Embora a Constituio fale em maioria absoluta dos membros de

B. Aprovar sem alteraes: O projeto aprovado na ntegra, conforme