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CARGOS DE

CONFIANA
NO PRESIDENCIALISMO
DE COALIZO BRASILEIRO
Organizador: Felix Garcia Lopez

As conexes entre a esfera poltico-partidria e os cargos de confiana


estruturam o processo de formulao e implementao das polticas
pblicas e do corpo ao exerccio cotidiano do governo. Investigar
eventuais padres de interao entre a poltica e os cargos de confiana
indispensvel para compreender aspectos centrais do funcionamento de
nosso sistema presidencial.
Os captulos deste livro proporcionam ao leitor uma compreenso mais
precisa sobre o papel relativo de cada ator individual ou coletivo gestores da
alta burocracia, parlamentares, partidos, faces polticas, bancadas temticas,
Presidncia da Repblica no exerccio do governo. Embora no exista sentido
unvoco na relao entre partidos e burocracia, porque eles variam em funo
dos tipos de polticas pblicas, da estrutura burocrtica dos rgos e da natureza
dos cargos ocupados, algumas tendncias so visveis, como o caso da relao
entre rotatividade dos cargos e o ciclo poltico, bem como do processo de
gradual ampliao do espao das carreiras ministeriais nos quadros de direo
dos ministrios.
Por meio de novos dados empricos, construdos a partir de estratgias
metodolgicas variadas e articuladas, o livro discute a relao entre rotatividade
dos ocupantes dos cargos de confiana e as mudanas poltico-partidrias
nos ministrios, comparando as diferenas no processo de composio e de
reproduo dos quadros nomeados em polticas com lgicas de implementao
distintas. Anlises mais voltadas para o ncleo do governo avaliam as situaes
em que os presidentes utilizam estratgias de nomeao de vice-ministros de
sua confiana para exercer maior controle sobre as polticas ministeriais, e os
arranjos institucionais na Casa Civil para responder s presses por cargos
oriundas dos partidos e de lideranas polticas.
Em seu conjunto, o livro representa um passo relevante em direo a uma
compreenso mais fina do papel que os cargos de confiana efetivamente
desempenham no processo de governo e na gesto das polticas que esto sob
a gide do presidencialismo de coalizo.

CARGOS DE
CONFIANA
NO PRESIDENCIALISMO
DE COALIZO BRASILEIRO
Organizador: Felix Garcia Lopez

Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Roberto Mangabeira Unger

Fundao pblica vinculada Secretaria de


Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Jess Jos Freire de Souza
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Alexandre dos Santos Cunha
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Roberto Dutra Torres Junior
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Marco Aurlio Costa
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
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Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Andr Bojikian Calixtre
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
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Chefe de Gabinete
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Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
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Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br

CARGOS DE
CONFIANA
NO PRESIDENCIALISMO
DE COALIZO BRASILEIRO
Organizador: Felix Garcia Lopez

Braslia, 2015

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

Cargos de confiana no presidencialismo de coalizo brasileiro / organizador:


Felix Garcia Lopez. Braslia : IPEA, 2015.
210 p. : il., grfs. color.
Inclui Bibliografia.
ISBN: 978-85-7811-252-3
1. Administrao Pblica. 2. Cargos de Confiana. 3. Burocracia Poltica.
4. Poltica Governamental. 5. Presidencialismo. 6. Partidos Polticos. 7. Brasil.
I. Lopez, Feliz Garcia. II. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 324.204

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e inteira responsabilidade dos autores, no


exprimindo, necessariamente, o ponto de vista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ou da
Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica.

permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.

A obra retratada na capa desta edio Grupo, do pintor Cndido Portinari (1903-1962),
datada de 1958. Alm da inegvel beleza e expressividade de suas obras, Portinari tem
importncia conceitual para um instituto de pesquisas como o Ipea. O pintor do novo mundo,
como j foi chamado, retratou momentos-chave da histria do Brasil, os ciclos econmicos
e, sobretudo, o povo brasileiro, em suas condies de vida e trabalho: questes cujo estudo
faz parte da prpria misso do Ipea. A Diest agradece ao Projeto Portinari pela honra de usar
obras do artista em sua produo.

SUMRIO

APRESENTAO.........................................................................................7
AGRADECIMENTOS....................................................................................9
INTRODUO...........................................................................................11
CAPTULO 1
MUDANAS POLTICO-PARTIDRIAS E ROTATIVIDADE
DOS CARGOS DE CONFIANA (1999-2013)................................................33
Felix Lopez
Maurcio Bugarin
Karina Bugarin

CAPTULO 2
O PREENCHIMENTO DE CARGOS DA BUROCRACIA PBLICA
FEDERAL NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO BRASILEIRO:
ANLISE COMPARADA DE DOIS MINISTRIOS
CINCIA E TECNOLOGIA E INTEGRAO NACIONAL...................................71
Andr Borges
Denilson Bandeira Colho

CAPTULO 3
CRITRIOS E LGICAS DE NOMEAO PARA O ALTO ESCALO DA
BUROCRACIA FEDERAL BRASILEIRA..........................................................107
Felix Lopez
Srgio Praa

CAPTULO 4
A NOMEAO DE SECRETRIOS-EXECUTIVOS E O MONITORAMENTO
DA COALIZO NO PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO..................................139
Carlos Pereira
Srgio Praa
Mariana Batista
Felix Lopez

CAPTULO 5
OS NVEIS DE CONTROLE DA PRESIDNCIA SOBRE A COORDENAO
POLTICA GOVERNAMENTAL E A COALIZO PARTIDRIA (1995-2010)......165
Camila Lameiro

APRESENTAO

O livro Cargos de confiana no presidencialismo de coalizo brasileiro apresenta


resultados de pesquisa em uma das reas nas quais o Ipea tem se mostrado mais
ativo em suas anlises desde a criao da Diretoria de Estudos e Poltica sobre o
Estado, as Instituies e a Democracia (Diest): o entendimento da dinmica de
funcionamento do Estado brasileiro.
De forma recorrente, o debate pblico traz baila a discusso sobre politizao
da gesto pblica e seus efeitos sobre a qualidade e a eficincia das polticas pblicas, quase sempre em tom negativo. Mas este debate atravessado pelo calor das
disputas polticas e interesses partidrios e corporativos no explicitados, que no
contribui para dimensionar e avaliar de modo realista quais so as caractersticas e
os padres de articulao entre burocracia e poltica na alta gesto, as concesses da
tcnica poltica e da poltica tcnica, e quando ambas caminham ou deveriam
caminhar de mos dadas.
Uma agenda nacional visando qualificar a gesto e torn-la democrtica e
eficiente deve primar por construir, antes de mais nada, uma gesto profissional,
que possa ir alm das ilhas de profissionalismo e se legitimar diante da discricionariedade da poltica quando esta significar patrimonializar o Estado. Para tanto,
incorporar como cargos das carreiras cargos, hoje, sob a jurisdio da nomeao
discricionria um imperativo. Isso fortalece as capacidades do Estado brasileiro.
Contudo, necessrio difundir mtodos de avaliao que permitam conferir
maior eficincia s polticas e estimular, com base no desempenho, a ascenso
aos cargos de direo de gestores com competncias apropriadas em cada rea de
poltica. Sem a difuso de sistemticas de avaliao de desempenho das polticas
e dos gestores, a definio dos quadros de direo estar sujeita ao amadorismo.
Encontrar o melhor arranjo entre a tcnica e a poltica, entre qualificar a gesto
ampliando, na burocracia o espao dos quadros oriundos das carreiras na burocracia
de livre nomeao, e ao mesmo tempo prevenir o risco de apropriao corporativa
desses espaos por essas carreiras um processo em curso no pas. A combinao
entre a alta rotatividade dos cargos, frgil sistema de avaliao, e permanente presso
nomeaes decorrentes do multipartidarismo impe grande desafio: minimizar os
riscos de alimentar a patronagem ineficiente sem engessar o espao necessrio das
decises de carter eminentemente poltico no interior da alta gesto.
Nesse sentido, so bem-vindos ao debate os textos que compem este
livro, que discutem dimenses centrais para ser entender onde e como ocorre

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

o imbricamento da esfera poltica e burocrtica em nosso presidencialismo de


coalizo, e as implicaes da interface entre multipartidarismo, presidencialismo
e os cargos de livre nomeao para a gesto pblica federal.
Boa leitura a todos!
Jess Souza
Presidente do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

AGRADECIMENTOS

As pesquisas cujos resultados apresentamos neste livro contaram com o apoio de


muitas pessoas. Agradecemos a Edi Maciel, Paulo Vasconcellos e Glria Nunes,
da Secretaria de Gesto Pblica do Ministrio do Planejamento (SEGEP/MP),
que nos forneceram apoio irrestrito construo dos dados sobre nomeados para
cargos de confiana, base para diversas anlises que constam neste livro.
Na discusso inicial do projeto, Aldino Graef, Luiz Alberto Santos, Magna
Incio e Lcio Renn fizeram sugestes importantes para aprimor-lo.
No podemos nominar, mas apenas agradecer a disponibilidade dos secretrios-executivos de diferentes governos e membros da alta gesto pblica federal por
aceitarem participar deste projeto, nos concedendo entrevistas muito proveitosas
sobre o processo de ocupao dos cargos de confiana e sobre as lutas por poder
no interior dos rgos da administrao federal.
Agradecemos aos colegas da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea pelas crticas e sugestes recebidas, em
particular, a Acir Almeida, Antonio Lassance, Roberto Pires, Alexandre Gomide,
Jos Celso Cardoso, Daniel Cerqueira e Danilo Coelho; equipe do Editorial do
Ipea, pelo trabalho de reviso e finalizao deste volume; e a Jayane Maia, Clara
Faulhaber e Carolina Toledo, que nos deram assistncia de pesquisa fundamental.
Por fim, somos gratos ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
e ao Ipea por financiarem, conjuntamente, este projeto.

INTRODUO
Felix Lopez1

1 CARGOS DE CONFIANA, PARTIDOS POLTICOS E PROCESSO DE GOVERNO

A relao entre poltica e burocracia um aspecto central no funcionamento dos


governos. Na esfera poltica ocorrem as principais disputas para definir o escopo
e arranjos institucionais das polticas pblicas. As burocracias, por seu turno, so
responsveis por gerir estas polticas e constituem o principal canal de entrega de
bens e servios aos cidados. Nos cargos de confiana, em particular, a conexo
entre poltica e burocracia intrnseca. Entretanto, o estudo das relaes entre esfera
poltica e burocrtica lacunar na cincia poltica latino-americana (Ames, Carreras
e Schwartz , 2012, p. 1.097 e seguintes). Figueiredo (2010, p. 192) apresentou
diagnstico similar para a cincia poltica brasileira: (...) o exame da estrutura e
da capacidade organizacional da burocracia, seu grau de profissionalizao e seus
modelos de seleo e gesto tm ocupado um lugar modesto. O argumento
complementado por Loureiro, Abrucio e Pacheco (2010), para quem prevalece
entre ns uma reflexo sobre a burocracia marcada muito mais pela preocupao
com o papel central do Estado na sociedade do que propriamente em entender
suas entranhas ou sua relao com o sistema poltico (op. cit., p.18).
Os artigos deste livro contribuem, em seu conjunto, para avanar na compreenso mais detalhada do processo de formao e reproduo da burocracia poltica
federal no Brasil e suas conexes com o sistema poltico e partidrio.
2 BUROCRACIA POLTICA, DE LIVRE NOMEAO: CONSIDERAES CONCEITUAIS

A burocracia brasileira, tal qual a maior parte dos sistemas administrativos contemporneos, pode ser classificada em dois grupos. O primeiro formado pela
burocracia efetiva, mais estvel, e cujos ocupantes so definidos por meio de
alguma modalidade de seleo competitiva, a exemplo dos concursos pblicos.
O segundo grupo a burocracia constituda por nomeaes de carter discricionrio, que detm, comparativamente, mais poder administrativo e capacidade de
influir na gesto das polticas, e mantm, em mdia, conexes mais estreitas com
a esfera poltico-partidria. Embora essa diviso seja estilizada e, em muitos sistemas contemporneos, a burocracia do nvel de rua ainda se defina por seleo

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

discricionria (Grindle, 2011), no caso brasileiro ela apropriada para categorizar


esses dois segmentos da burocracia pblica.
Os cargos de direo e assessoramento superior (DAS) de que tratamos neste
livro tm denominaes variadas na literatura especializada e na imprensa: cargos
de confiana, cargos polticos, burocracia poltica, cargos de livre provimento e
cargos de livre nomeao. Embora algumas diferenas terminolgicas espelhem
diferenas jurdicas entre os cargos ou suas atribuies formais, como o caso
da diferena entre funo e cargo de confiana (Graef, 2009), tais denominaes
apontam o meio de escolha, que a seleo discricionria por um gestor ou poltico
(Grindle, 2011). A forma de recrutamento nada diz, a priori, sobre a capacidade
dos nomeados; tambm no h consenso se a origem destes membros de carreiras
burocrticas ou do setor privado influi na eficincia na gesto (Grindle, 2011,
Introduction; Kopecky, Scherlis e Spirova, 2009). de se esperar que a alta rotatividade dos cargos e a inexistncia de critrios claros de seleo reduza o incentivo
qualificao e ao desempenho dos servidores de carreira e produza efeitos negativos
sobre a eficincia das agncias.2 Mas ainda no dispomos de evidncias empricas
que permitam associar a eficincia e qualidade das polticas pblicas ao grau de
insulamento da burocracia da esfera poltico-partidria. E esta associao terica
pode ser questionvel. Por um lado, porque o controle ou ascendncia da poltica
sobre a burocracia de alto escalo tanto pode ser fonte de ineficincia quanto de
maior capacidade de controle pblico sobre as decises de gesto. Por outro, como
ser discutido em captulos subsequentes, porque a natureza discricionria da
nomeao no a torna naturalmente um objeto de apropriao poltico-partidria.
A presuno de haver vnculo negativo entre nomeaes baseadas em escolhas
discricionrias e a conexo destas com a esfera poltico-partidria decorre da histrica
patrimonializao do Estado para usar a denominao de Longo (2007) em
2. De acordo com Kopecky, Scherlis e Spirova (2009, p. 4, traduo nossa), a patronagem de partido no necessariamente
exclui o mrito como critrio de seleo das pessoas, nem implica que os nomeados sejam exclusivamente correligionrios ou eleitores do partido. Um partido pode decidir nomear pessoas com base em suas habilidades ou sem vnculos
prvios com o partido governante, ou ambos. O que nossa definio sugere que as nomeaes de patronagem so
feitas sem constrangimentos para seguir o devido processo ou ser transparente; em outras palavras, que os polticos
tm liberdade para escolher o critrio que basear sua escolha para preencher posies no Estado. No original: party
patronage does not necessarily exclude merit as a criterion for personnel selection. Nor does it imply that appointees
are exclusively party members or party voters. A party may decide to appoint people on the basis of their skills or people
without previous linkages with the ruling party, or both. Rather, our definition suggests that patronage appointments
are made without any encumbrance in terms of due process or transparency or, in other words, that politicians have
discretion to choose the criterion based on which they fill state positions. Para Grindle (2011, p. 21, traduo nossa),
a patronagem equivale ao processo de nomeao por meio de escolhas discricionrias e so acima de tudo, uma
forma de recrutamento e promoo no servio pblico, no uma categoria relativa ao desempenho ou competncia.
(...) A associao entre sistemas de patronagem e incompetncia ou corrupo deve ser uma questo emprica, no
assumido como prtica inevitvel. No original: above all, a form of recruitment and advancement for public service,
not a category of performance or competence. () The association of patronage systems with incompetence and
corruption must be seen as an empirical question, not an assumption of inevitable practice. O nico estudo que
demonstra empiricamente uma correlao positiva entre nomeaes polticas e pior desempenho das agncias do governo
Lewis (2008), mas a anlise sobre a administrao federal norte-americana.

Introduo

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nosso processo de desenvolvimento poltico, que se traduziu em diferentes formas de


clientelismo e patronagem. A conexo entre nomeaes e patrimonialismo acabou
por retirar a legitimidade da esfera poltica como instncia de controle e definio
dos rumos das polticas pblicas e, portanto, seu direito de definir os nomes que
exercero o comando poltico dos rgos. Da, em nossa tradio, no se considerar,
por parte do eleitor, o controle poltico sobre a burocracia um instrumento indispensvel democracia e preservao dos interesses e preferncias do eleitorado
(Pacheco, 2010; Olivieri, 2011).3 O cenrio se mantm ainda porque carecemos
de avaliao emprica sistemtica sobre os efeitos da assim chamada politizao
do servio pblico nas diversas acepes que o termo politizao possa assumir.
3 CARGOS DE CONFIANA, EFICINCIA ADMINISTRATIVA E QUALIDADE DAS
POLTICAS PBLICAS

De forma estilizada, h duas posies no debate sobre a relao entre burocracia de


nomeao discricionria e poltica no Brasil. A primeira posio considera o espao
destinado ao livre provimento excessivamente amplo e indevidamente politizado,
produzindo efeitos negativos sobre a capacidade de planejar e implementar boas
polticas. Exemplo dessa perspectiva Graef (2008; 2010), para quem
uma estrutura de confiana poltica muito alargada inevitavelmente desestrutura
o funcionamento das organizaes pblicas, causa descontinuidade e ineficincia
administrativa, alm de constituir-se em elemento de permeabilidade excessiva que
favorece os grupos de interesses e, at mesmo, a corrupo. A profissionalizao da
administrao, essencial para sua modernizao e melhoria da eficincia, da eficcia e
da efetividade da ao administrativa, implica necessariamente a reduo da estrutura
de cargos de direo providos por critrios de confiana poltica.4

Limitar de modo radical o espao disponvel para nomeaes de membros


externos s carreiras de Estado seria imperativo para ampliar a eficincia da gesto,
por reduzir a influncia de decises particularistas dos polticos. Ademais, a alta
rotatividade dos cargos decorrente das trocas polticas ensejadas por rearranjos
das coalizes de governo reduziria a capacidade de planejar o ciclo de execuo

3. Basta ver que so raras as discusses, no Brasil, sobre os mecanismos de controle congressual ou das instncias
legislativas subnacionais em torno do desempenho da burocracia. Como enfatizado por Olivieri (2011), a histria
da relao entre poltica e burocracia no Brasil contada em termos de oposies entre a racionalidade da poltica
(distributiva) e a racionalidade da burocracia (eficincia), e entre a burocracia politizada (instrumentalizada pelo clientelismo ou capturada por grupos da sociedade) e a burocracia meritocrtica (supostamente neutra). Pacheco (2010)
desenvolve argumento similar.
4. Para Santos (2009), cujos argumentos esto bem prximos ao de Graef, apesar das tentativas cosmticas de enxugamento, os cargos [de livre provimento] sempre foram numerosos e se tornaram moeda de troca na busca de apoio
poltico por parte do governo, quando no se constituram em mera apropriao clientelstica, fisiolgica ou nepotista
de postos de trabalho. (...) As tentativas de fixar regras (...) foram ora tmidas, ora inefetivas, pela prpria ausncia de
servidores com o perfil necessrio para poderem promover a administrao de quadros capazes de garantir a continuidade administrativa e refrear a tendncia ao clientelismo (Santos, 2009, p. 11).

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

das polticas.5 O loteamento de cargos e sua utilizao como moeda de troca


sugere precisamente essa fuso entre particularismo e ineficincia decorrentes da
politizao ou partidarizao da burocracia de confiana. Um exemplo emprico
dessas implicaes apresentado por Borges e Coelho que, no captulo 2 deste livro,
indicam como a partidarizao da burocracia, alm de possveis custos associados
seleo de pessoal pouco qualificado para os cargos, envolve a criao de estruturas
desconexas e fragmentadas, que acabam por impossibilitar aos ministros e seus
partidos controlar e coordenar de forma efetiva o processo de produo de polticas.
A segunda posio do debate sustenta que as nomeaes discricionrias
constituem canal relevante para atrair novos e bons quadros dirigentes alta burocracia, reduzir ineficincia e inovar em estratgias de gesto (Pacheco, 2010).6
O argumento se alinha com as justificativas originrias para a criao dos cargos
DAS, concebidos como um meio de o Estado atrair gesto pblica quadros de
alta capacidade tcnica (DArajo e Lameiro, 2009, captulo 1). Esta tambm
a concepo dos cargos DAS apresentada no Plano Diretor para a Reforma do
Estado, implementado a partir de 1995, que se constituiu em uma tentativa de
mudana ambiciosa do governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) na estrutura
administrativa federal. Neste plano, o sistema de cargos DAS deveria se constituir
em centro da administrao gerencial por permitir recrutar quadros qualificados
no setor privado ou pblico para desempenhar funes de direo, valendo-se da
estrutura flexvel de provimento (op. cit., 2009, p.15).
A noo de dirigente pblico, utilizada por Pacheco (2010), Loureiro e
Abrucio (2010) e Longo (2007), visa unificar e superar a concepo dualista entre
poltica e burocracia, indicando ser a burocracia discricionria um nvel do servio
pblico ocupado por funcionrios com discricionariedade para tomar decises
atinentes implementao das polticas, mas subordinados a um comando ou
mandatrio poltico (DArajo e Lameiro, 2009).7
As divergncias tericas sobre as implicaes decorrentes de um alto grau de
flexibilidade e discricionariedade para nomeaes na burocracia esto enquadradas,
como aqui mencionado, no debate gerado em torno da forma pela qual as nomeaes foram apropriadas como clientelismo e patronagem pelo sistema poltico
(Gaetani, 2002), caractersticas observadas de maneira ainda mais pronunciada
nas burocracias subnacionais, menos estruturadas que a burocracia federal.
5. Em termos mais gerais, Diniz (1997) sustenta que a intensa rotatividade das elites burocrticas afeta negativamente
a implementao das polticas pblicas.
6. Ou, ainda, ser parte central da funo governativa dos partidos, como o argumento de Meneguello (1998, p. 36).
7. O policymaker definido por um modelo hbrido de atuao que conjuga caractersticas dos polticos e dos burocratas. Segundo essa perspectiva, o pano de fundo da ao dos policymakers sempre poltico, de tal forma que eles
so avaliados por dois critrios: o da responsabilidade poltica, vinculada transparncia e s consequncias gerais de
cada ato, e o de responsividade, ligada efetividade da poltica pblica adotada (DArajo e Lameiro, 2009, p. 17).

Introduo

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A reao a este fenmeno foi ampliar a reserva de mercado (Gaetani, 2002)


para servidores de carreira como anteparo s ingerncias polticas indesejveis, o
que acabou por fomentar uma gradual polarizao talvez pouco realista entre
servidores e no servidores de carreira, embora no se saiba, empiricamente, as consequncias da ampliao da fatia de cargos destinados aos servidores de carreira.
Seja como for, ao funcionalismo de carreira se associa a ideia de maior neutralidade burocrtica, orientao mais claramente motivada pela preservao da coisa
pblica, ao passo que servidores oriundos de fora do servio pblico teriam sua
atuao tisnada pela origem decorrente da preferncia ideolgica (e partidria) que,
no limite, seria fisiolgica (DArajo e Lameiro, 2011; Pacheco, 2010). Esta tenso
tambm discutida adiante neste volume, nos captulos assinados por Borges e
Coelho e por Lopez e Praa.
O grau de influncia partidria sobre as nomeaes em diferentes escales
da burocracia e suas implicaes para o desenho e caractersticas das polticas
constituem outra questo relevante. Trata-se de identificar, por um lado, se e at
onde os partidos definem nomes de suas redes polticas no preenchimento dos
quadros da burocracia e, por outro, a importncia desses quadros para a formulao
de polticas, embora o poder de nomear no deva ser naturalmente equacionado
ao poder de desenhar as polticas.8 O debate remete tradicional dicotomia entre
nomeaes motivadas por polticas pblicas ou por cargos como um fim em si
a patronagem.9
Estudos clssicos e recentes apontam a histrica deficincia dos partidos
polticos brasileiros para atuar como instncias de formulao de projetos e polticas pblicas. Remontam a Oliveira Vianna (1997) as anlises que indicam a
forte orientao partidria por patronagem em funo do contexto de formao
dos partidos, assim como os efeitos que estas marcas de origem exerceram sobre
a atuao subsequente em relao aos cargos estatais. 10 A inexistncia de vnculos
entre os partidos emergentes e bases societrias definidas fomentou a hipertrofia e ascendncia da burocracia estatal independente do controle partidrio no
exerccio do governo. Paralelamente, o Estado se tornou a fonte dos recursos de
sobrevivncia das agremiaes, no pela via do controle dos cargos como meio
de implementar polticas, mas pelo controle dos postos como recursos de poder
por si, como patronagem.

8. Oferecemos subsdios empricos a esta discusso ao longo dos captulos deste livro.
9. A noo de patronagem tem conotaes variadas e pode ser utilizada como distribuio de cargos para recompensar
correligionrios (uma forma de clientelismo) ou, em acepo mais ampla, como o processo de distribuio de cargos
tambm para implementar polticas pblicas. Lewis (2008) utiliza o termo patronagem de polticas pblicas e patronagem de cargos para diferenciar as duas motivaes. Aqui, o termo patronagem, sem qualificativo, indica a motivao
por cargos como um fim em si.
10. Conforme tambm em Graham (1997).

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Referindo-se aos partidos da democracia de 1946, Souza (1976, p. 37)


menciona que
os partidos no puderam consolidar sua funo governativa de elaborao e defesa
de projetos de governo, [e] os burocratas desempenham nas reas de deciso o papel
que os partidos no exerceram. Por sua vez, o exerccio da funo governativa pela
burocracia alija os partidos desse processo, relegando-os cada vez mais para a funo
de representantes de clientelas ou grupos particularistas na sociedade e reforando
suas prticas meramente reprodutoras de posies de poder reeleio e conquista
de recursos oramentrios necessrios para tal.11

Nesse quadro poltico,


os grupos de interesse e os partidos s podem exercer influncia dentro dos
parmetros da poltica traada pelo Executivo, introduzindo ajustamentos e
correes a posteriori nas decises estatais. fcil inferir da (...) que o campo
de ao reservado aos partidos nessa estrutura necessariamente limitado.
Sem capacidade efetiva de participao na formulao de decises de grande
alcance social, e mais que isso, forados a operar de uma maneira dispersa e
mesmo deslegitimadora de seu papel como instituio poltica, o sistema de
partidos no tem chances apreciveis de se desenvolver: a estrutura centralizada de decises confirma-se e se revigora em seu prprio funcionamento.
O clientelismo, que a compatibiliza com o carter formalmente democrtico do
sistema poltico, representa, assim, em sentido estrutural, a fora e a fraqueza
dos partidos (op. cit., p. 37).

Leff (1977) identificou um cenrio similar ao examinar a formulao


das polticas econmicas desenvolvimentistas durante o mesmo perodo,
com considervel autonomia dos rgos governamentais e importncia
dos tcnicos diante dos partidos, os quais apresentavam notria debilidade para desempenhar funes de agregao de interesses e formulao de
projetos nacionais.
A atualizao dessa perspectiva foi feita por Loureiro et al. (2010, p. 86)
e Diniz (1997). Em linha com a anlise de Souza (1976), sustentam haver,
na redemocratizao, esvaziamento da funo governativa dos partidos, o que
amplia ou mantm o papel predominante da burocracia na formulao das

11. Sem assumirem carter ideolgico, diz Souza (1976), os partidos teriam sido forados pelo centralismo estatal a
gravitar em torno das arenas distributiva e regulatria, o que diretamente as deslegitimava, associando-as quase
exclusivamente ao clientelismo, corrupo e ineficincia (Souza, 1976, p. 174). Embora restrita a casos europeus,
Shefter (1977) apresenta uma discusso terica mais geral sobre a relao entre processo de formao dos partidos e
orientao em relao obteno de cargos da burocracia poltica.

Introduo

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polticas.12 Recentemente, soma-se a esses processos a consolidao de uma


burocracia de especialistas no interior dos ministrios, ampliando a assimetria
informacional entre estes e os partidos e reforando a capacidade de formulao
e deciso autnoma da burocracia revelia dos representantes da esfera poltica.13
De qualquer modo, ainda sabe-se pouco sobre como efetivamente atuam
polticos e burocratas no interior dos rgos do Estado e como essa atuao se
conecta com o funcionamento de nosso presidencialismo multipartidrio.
4 A DIVISO DE CARGOS E A GOVERNABILIDADE

O presidencialismo multipartidrio brasileiro requer negociao bem-sucedida


para que o presidente consiga formar e manter coalizes partidrias majoritrias.
Embora existam divergncias quanto ao tipo e volume de recursos necessrios
para cimentar a coalizo de apoio, consensual que a diviso de cargos, a alocao de verbas do oramento, em suas diferentes formas (emendas parlamentares,
alocao discricionria de recursos oramentrios sob a jurisdio dos ministrios

12. No argumento de Diniz (1997, p. 19) os partidos foram esvaziados em seu papel de agregar demandas e
transmiti-las s instncias de formulao de polticas. Inseridos em sistemas polticos marcados por alto grau de
centralizao e pelo monoplio burocrtico sobre as decises, os partidos polticos tornaram-se tributrios do poder
estatal, destitudos que foram de funes governativas e, portanto, de capacidade efetiva de influir no processo
decisrio. Diante disso, consolidou-se a prtica do enclausuramento burocrtico da gesto governamental, cuja
tendncia um estilo de atuao sem consulta s lideranas partidrias ou aos grupos de interesse. As polticas
seriam formuladas sem a participao dos partidos. O enfraquecimento dos partidos em relao capacidade
de formulao de polticas das burocracias executivas um fenmeno identificado em outros contextos nacionais,
como indicou Scherlis (2009): a interpenetrao entre Estados e partidos avanou a tal ponto que (...) nos dia de
hoje o estudo dos partidos deve focar menos em sua relao, cada vez mais tnue, eventual e transitria, com a
sociedade, e mais em sua relao com o Estado, que tem assumido importncia crescente em termos de legitimidade
e recursos organizacionais. (op. cit., p. 1, traduo nossa), No original: the interpenetration between states and
parties has gone so far that, () nowadays the study of parties must be focused less on their relationships with
society which have become increasingly loose, contingent, and temporal, and more on their relationship with the
state, which has assumed an increased importance both in terms of legitimacy and organizational resources. Por
isso, com base no argumento de Scherlis, a ideia convencional segundo a qual empregos pblicos so utilizados
para recompensar ativistas partidrios e, assim, manter e fortalecer as bases de um partido grande desafiada
pelo desenvolvimento recente no campo dos estudos partidrios, cujos achados sugerem que partidos poderiam
estar menos interessados em utilizar empregos como uma recompensa ou um atrativo para manter seguidores e
mais preocupados em assegurar, ainda que preservando lealdades, a gesto eficiente das agncias do Estado.
No original: the conventional idea that public jobs are used to reward party activists and so maintain and strengthen a large party on the ground is challenged by recent developments in the field of party organization studies.
Recent findings suggest that parties might be less interested in using jobs as a reward or a payoff to sustaining
a large rank and file and more concerned about securing a loyal but also efficient management of state offices.
Argumento similar est em Peters e Pierre (2004). Para Mair (2003), tanto a reduo no percentual de membros
filiados a partidos quanto o aumento da complexidade das atividades de gesto nas agncias pblicas estimulam
os partidos a definir nomes que vo alm do seu crculo de correligionrios, o que sugere mudanas na associao
entre nomeaes polticas e distribuio clientelstica de cargos.
13. Vlido tambm para o Congresso, onde a assessoria especializada ainda pequena, embora crescente (Santos, 2014).

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

para estados e municpios), e o acordo sobre algumas polticas pblicas so os


recursos centrais para alcanar aquele objetivo.14
A relao entre gesto do oramento, liberao de recursos e pertencimento
coalizo governista j recebeu ateno detalhada dos especialistas (Vasselai e
Mignozzetti, 2014).
Apenas recentemente surgiram estudos que discutem, com perspectivas
analticas distintas, os vnculos entre nomeaes para a burocracia discricionria,
partidos polticos e processo de governo (Praa, Freitas e Hoepers, 2012; Vieira,
2013; Castro, 2013, cap. 3; DArajo e Lameiro, 2009).15
Os captulos deste livro discutem direta ou indiretamente a relao entre
ocupao de cargos e o processo de governo e, em seu conjunto, apresentam uma
compreenso mais precisa sobre o papel relativo de cada ator, individual ou coletivo, no exerccio do governo: gestores da alta burocracia, parlamentares, partidos,
faces polticas, bancadas temticas, Presidncia da Repblica. Indica-se que no
h sentido unvoco na relao entre partidos e burocracia, porque eles variam em
funo dos tipos de polticas pblicas, da estrutura burocrtica dos rgos e da
natureza dos cargos ocupados. O espao destinado nomeao exclusivamente
motivada por proximidade partidria vis--vis a capacidade tcnica para desempenhar
a funo parece ocupar um espao substancialmente menor que o volume total
de cargos, mesmo se considerados apenas os cargos dos mais altos escales. Esse
cenrio decorre de constrangimentos legais impostos livre escolha poltica caso
da obrigao de que 75% dos ocupantes de cargos DAS 1 a 3 e 50% dos DAS-4
tenham vnculo com o servio pblico , de razes econmicas o exerccio da
maioria dos cargos circunscrito a uma cidade de alto custo, como Braslia e,
ainda, por imperativos da prpria administrao, que o caso da gradual ampliao
e especializao das burocracias ministeriais e crescimento da oferta de servidores
de carreira qualificados para o exerccio das funes superiores.
A despeito do espao menor destinado patronagem de partido, Praa, Freitas
e Hoepers (2012), e Lopez, Bugarin e Bugarin, neste volume, confirmam de forma
mais ampla que as mudanas interpartidrias e, em menor escala, intrapartidrias
14. Durante a redao deste texto, os jornais noticiam que a articulao poltica do governo Dilma retomou o processo
de preenchimento dos cargos com base nas indicaes partidrias, como forma de recuperar o apoio parlamentar e o
controle da agenda no Congresso. O jornal Valor Econmico informa que, para conter a insatisfao e dissidncia de
parlamentares que integram a coalizo de governo, a Presidncia da Repblica tornou mais clere a definio dos nomes
que ocuparo cerca de 1,2 mil cargos de confiana e cujo preenchimento objeto de disputa poltica. De acordo com
o peridico, [o ministro] Eliseu Padilha encarregado de negociar com os partidos que integram a base aliada uma
planilha de 1,2 mil cargos do governo. At agora [15/05/2015] foram publicados no Dirio Oficial da Unio cerca de
30, mas o ministro de dupla militncia tem uma certeza: Voltou-se a ter alguma previso do que vai acontecer [em
plenrio], diz o ministro. Na manh da ltima quarta-feira, Padilha cravou que a MP 664 seria aprovada com alguma
coisa entre 276 e 278 votos. Foram 277 (Valor Econmico, 15/05/2015).
15. Isso apesar de a dificuldade de obteno de dados mais precisos ser um obstculo importante ao desenvolvimento
da literatura sobre o tema.

Introduo

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no comando poltico dos ministrios (ministros) aumentam de forma relevante a


rotatividade nos cargos de livre nomeao da alta burocracia. Os achados confirmam
que os cargos so um importante canal para o exerccio partidrio ou faccional de
poder, embora no necessariamente de polticas pblicas.
O presidente um ator central na poltica das nomeaes. Os cargos so, por
um lado, instrumentos dos partidos para levar adiante os interesses e acordos com
grupos de presso, e tambm um recurso da Presidncia para controlar as aes
dos parceiros da coalizo e as agncias burocrticas.16 Pereira et al., nesta coletnea,
argumentam que uma das estratgias presidenciais utilizadas para supervisionar as
principais decises no mbito dos ministrios definir um nome de sua confiana
para a Secretaria Executiva do ministrio (SE), posio equivalente ao vice-ministro,
responsvel principalmente por fazer operar a mquina administrativa do rgo,
vis--vis a atuao com carter mais poltico-representativa do ministro. A nomeao
desses fiscais ainda mais utilizada em pastas cujo controle pertence a partidos que
divergem mais da preferncia do presidente e que executam polticas mais relevantes.
Todas essas dimenses do processo de preenchimento dos quadros da burocracia de livre provimento sugerem um cenrio complexo do processo de diviso
de poder. Este cenrio se acentua devido poltica executiva de nosso presidencialismo ter ministros duplamente responsivos ao presidente e ao seu partido/
faco/bases eleitorais, e tambm devido estrutura burocrtica ser definida, na
prtica, ora pelo presidente, ora pelos diversos parceiros da coalizo. Combinam-se influncias e preferncias do prprio presidente, dos partidos da coalizo, dos
interesses corporativos, das redes poltico-pessoais, da prpria burocracia ministerial de carreira e dos ministros (Escobar-Lemmon et al., 2011, Batista, 2014).
A orientao programtica turva dos partidos torna ainda mais difcil compreender
as lgicas de nomeao, sua relao com o processo de governo e suas implicaes
sobre a gesto das polticas.
A despeito desta complexidade, as anlises apresentadas no livro avanam na
compreenso da fora relativa desses atores e suas lgicas de ocupao dos cargos,
bem como no estilo de funcionamento do Executivo. A literatura sobre processos
decisrios em governos parlamentares construiu tipologias que os caracterizam
com base na combinao de duas variveis: a distribuio interna de poder e o
grau de descentralizao do processo decisrio (Barbieri e Vercesi, 2013; Vercesi,
2012; Timmermans, 2003; Elgie, 1997; Laver e Shepsle, 1994; Blondel, 1988).
Trata-se de saber quem decide (ouvindo quais atores) e como se decide (em que
arenas so tomadas as decises). Na tipologia de Laver e Shepsle (1994), h seis
tipos de governo possveis:
16. Para o desenvolvimento deste argumento, embora aplicado a um contexto institucional bem diverso, o norte-americano, ver Lewis (2008).

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

governo burocrtico: a composio da burocracia determina as polticas


adotadas;
governo legislativo: as decises sobre polticas so tomadas pela legislatura;
governo do primeiro-ministro: as preferncias do primeiro-ministro determinam as polticas adotadas;
governo do partido: partidos organizados, disciplinados e programticos
controlam as decises polticas tomadas no mbito dos ministrios;
governo do gabinete: as decises so tomadas coletivamente pelos parceiros
da coalizo; e
governo ministerial: as polticas adotadas por cada ministrio refletem as
preferncias do respectivo ministro.
O Executivo federal brasileiro possui estrutura bastante centralizada, e as
principais decises so tomadas no ncleo da Presidncia, seja esta institucional
(rgos da Presidncia) ou o ncleo de governo (Presidncia institucional, Fazenda
e Planejamento). Nesse sentido, nem o modelo da autonomia ministerial (Laver
e Shepsle, 1994), nem o do compartilhamento decisrio parecem ser compatveis
com o nosso caso. Justificamos a seguir esta interpretao, com base em dados aqui
apresentados e literatura recente sobre o tema.
A anlise de Batista (2014, p. 183) concluiu que os ministrios so relevantes
na formulao de proposies legislativas centrais ao governo: ministros e partidos
por trs desses ministrios influenciam as decises do Executivo, de forma que
controlar um ministrio um instrumento para acesso privilegiado sobre decises
importantes para o partido, e no simplesmente mais um cargo. O argumento
se refora com a evidncia apresentada por Gaylor e Renn (2012), os quais indicam papel ativo dos ministrios na conformao da agenda do Executivo, e de
Figueiredo e Limongi, que mostram a influncia dos partidos da base na alocao
oramentria (Figueiredo e Limongi, 2008a).17 Sabe-se pouco, contudo, sobre como
a poltica intraministerial exercida, a exemplo da relao entre alta burocracia
ministerial e o partido no comando poltico do ministrio. A anlise mais detida
sobre a questo (Batista, 2014) sugere que o centralismo do ncleo do Executivo
se concentra mais na formulao das polticas, e menos na distribuio da execuo
oramentria. O argumento compatvel com os achados deste livro, segundo o
17. O argumento de Figueiredo e Limongi (2008a, p. 88) o seguinte: Qualquer que seja o modelo que se assuma
do processo decisrio no interior de uma coalizo, seja o modelo de Laver & Shepsle (em que ministros so quase ditadores em suas respectivas jurisdies), seja o modelo de decises colegiadas, de alguma forma os partidos membros da
coalizo participam da elaborao dessa agenda. Quando um partido entra para o governo, cuja manifestao dada
pela pasta ministerial que passa a ocupar, no est apenas recebendo os benefcios e bnus dos cargos que distribui.
Ser parte do governo implica responsabilidade por dirigir a poltica pblica na rea sob seu controle. Essa responsabilidade
se estende ao Legislativo e no se resume a votar favoravelmente a uma agenda que lhe imposta exogenamente.

Introduo

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qual a capacidade de formulao dos partidos baixa, a despeito de haver intensa


luta por cargos no governo.
Certamente, a Presidncia da Repblica no acompanha e influi em todas
as reas de governo; exerce controle fino apenas sobre uma frao das decises tomadas em diferentes ministrios. Trata-se, afinal, de um governo partilhado. Mas
a ampliao institucional da Presidncia ao longo do tempo indicativa das aes
visando dot-la de maior controle sobre a produo legal dos ministrios, como
indicou Lameiro no captulo 5 deste livro e a anlise de Llanos e Incio (2014).
A Casa Civil, principal rgo de assessoramento s decises do presidente da
Repblica, variou sua estrutura institucional ao longo dos governos, redefinindo
os graus de centralizao e controle presidencial em relao s nomeaes para a
alta burocracia (Igncio, 2012; DArajo e Lameiro, 2011, anexo). O sentido da
mudana sinuoso mas inequvoco: maior capacidade de gesto e controle sobre
as decises tomadas em mbito governamental. Embora a agenda do Executivo
seja o resultado da barganha entre partidos da coalizo, o presidente se vale de seus
recursos para imprimir suas preferncias. A Casa Civil opera um controle fino na
legislao enviada pelo Executivo ao Legislativo ainda que no tenhamos um
estudo sistemtico sobre esse aspecto , o que sugere um monitoramento importante exercido pelo ncleo da Presidncia sobre as polticas propostas. Refora esse
padro, tal como apontam os membros da alta burocracia entrevistados (captulo 3
deste livro), o fato de os partidos no formularem uma agenda ministerial prpria,
sendo a maior parte delas mediada pelas burocracias ministeriais. Se no processo
de montagem do oramento se observa uma cadeia de delegao do presidente da
Cmara dos Deputados, aos relatores setoriais e seus partidos (Figueiredo e Limongi,
2008b) essa influncia no se desdobra, necessariamente, em contedos definidos
para polticas a serem implementadas. Parece-nos que no h concentrao da
produo legislativa alta nos partidos do presidente, tal como as evidncias apresentadas por Batista (2014), mas a estrutura de apoio presidncia, a Casa Civil,
tem gradualmente ampliado a sua capacidade de analisar e influir nas matrias
originadas dos ministrios.
Fator adicional de complexidade a dificultar a associao entre partidos e
polticas ministeriais a diversidade partidria ou grupos polticos no interior
das pastas. O processo de ocupao partidria dos principais cargos de governo em cada pasta incorpora, frequentemente, diferentes partidos, o que indica
maior complexidade na gesto das polticas intraministeriais. Mesmo quando se
observam mudanas na composio partidria dos cargos, elas podem ser insuficientes para reorientar as polticas, dado que seu curso se vincula estrutura dos
oramentos anuais e plurianuais. Portanto, talvez no seja apropriado inferir que
o controle partidrio de um ministrio suficiente para reorientar as polticas
dele provenientes.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

No captulo 3 deste volume, Lopez e Praa argumentam que o papel dos


cargos na construo de maiorias estveis requer deslindar precisamente a poltica
da diviso dos cargos infraministeriais. Em pelo menos duas dimenses, esse aspecto confere maior inteligibilidade aos arranjos poltico-partidrios da coalizo.
Primeiro, os cargos federais nos estados so disputados por bancadas regionais e
conformam parcialmente os acordos de apoio legislativo agenda presidencial.
Segundo, a ausncia de nomeaes verticalizadas por um s partido. O fato mesmo de se observar que as nomeaes para segundo e terceiro escales so decisivas
para consolidar a estabilidade do apoio da coalizo ao presidente atesta a relevncia
destes para o entendimento dos rumos do governo.
Presumir o comando unipartidrio de um ministrio, embora compatvel
com a desejada parcimnia dos modelos de anlise, ofusca importantes dinmicas
e acordos entre partidos da base para compor a estrutura de poder do governo
que subjazem em rgos infraministeriais (Jefferson, 2006, cap. 8). Em apoio
relevncia da importncia das lutas polticas infraministeriais e intrapartidrias,
constata-se a alta rotatividade dos nomeados que est associada s mudanas no
partidrias no comando poltico dos ministrios, como demonstrado no primeiro
captulo desta coletnea.18
5 PARTIDOS, BUROCRACIA E POLITIZAO DA GESTO PBLICA

A discusso sobre implicaes da politizao do servio pblico recorrente no


debate sobre as nomeaes da burocracia poltica na administrao pblica. Embora
a politizao assuma conotaes e contornos diversos e possa variar em intensidade,
o fato que todos os servios pblicos permitem algum grau de politizao da alta
direo, por diferentes razes. H situaes em que a politizao tem por objetivo
ampliar o controle poltico sobre a implementao das polticas, e outras em que
o objetivo recompensar correligionrios.
Embora caminhem muitas vezes juntas, a noo de politizao e partidarizao diferem, e a distino particularmente importante em sistemas
com maior fragmentao (e complexidade) partidria, como o nosso caso.
Pode-se ter, simultaneamente, menor partidarizao e maior politizao na
gesto. Basta, para tanto, assumir que as escolhas orientadas por critrios
partidrios sejam reduzidas vis--vis as escolhas por afinidades de preferncias
em policies. Graus de politizao podem variar de forma independentemente do volume de escolhidos provenientes das carreiras do servio pblico.
As prprias carreiras de Estado da burocracia federal brasileira possuem clivagens ideolgicas importantes, a exemplo dos especialistas em polticas e gesto
governamental, os EPPGGs. Eles tm mesmo maior engajamento partidrio
18. Argumento nesse sentido tambm est presente em Praa, Freitas e Hoepers (2012).

Introduo

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que fraes dos nomeados de fora do servio pblico. Enquanto politizao


diz mais das preferncias, partidarizao diz mais da adeso partidria.
Politizar pode significar tambm exercer maior controle poltico sobre a gesto.
A politizao pode ser ampliada, estendendo-se o escopo e estratgias de controle
poltico sobre os funcionrios de carreira, ou exercendo controle poltico sobre a
nomeao (Peters e Pierre, 2004, p. 45). Pode retratar a incluso de grupos com
preferncias e orientaes ideolgicas mais definidas. Marina Silva, ex-ministra
do Meio Ambiente, nomeou representantes de organizaes no governamentais
(ONGs) ambientalistas em sua gesto no ministrio (Abers e Oliveira, 2014).
O governo petista incorporou burocracia poltica maior nmero de pessoas
vinculadas aos movimentos sociais (DAraujo e Lameiro, 2009). A prpria forma
de organizar a seleo competitiva para ingresso nas carreiras da burocracia uma
forma de politizao, vez que as selees nunca so neutras em relao aos perfis
desejveis, que se persegue definindo caractersticas do processo seletivo.
Ento, politizar pode significar aumentar o controle e superviso sobre o rumo
das polticas, ou nomear pessoas com base em afinidades partidrias, ou ainda exercitar a patronagem para fins de patrimonializao. Todas essas dimenses integram
o processo de construo de uma burocracia poltica. No h relao necessria,
ainda que frequentemente possa haver associao entre politizao, patronagem
e clientelismo poltico. No contexto brasileiro, como indicou Pacheco (2010),
a noo de profissionalizao se associou estruturao de carreiras, e a de mrito se
construiu como oposio interferncia clientelstica da poltica no uso dos cargos
e, em decorrncia, associa-se independncia da burocracia em relao poltica.
Contudo, ainda com Pacheco (2010, p. 289)
a dimenso poltica salutar e desejvel, e sua negao arma de vises tecnocrticas
e/ou autoritrias. No presidencialismo de coalizo, como o brasileiro, a politizao
da burocracia aparece ainda para garantir o apoio congressual ao presidente, atravs
de negociao de acordo sobre Pastas e cargos de ministros o que leva a problemas
para a representao democrtica, pois esses apoios no so articulados programaticamente. Mas da no decorre necessariamente o uso da mquina para fins privados.
Outras dimenses vo alm da busca de apoio congressual (...).

Como Sorauf (1959, p. 123) apontou em meados do sculo passado, partidos


no so estruturas monolticas, e os cargos podem servir a fins variados, em funo
de motivaes contextuais como recompensas e patronagem partidria, como
instrumentos de controle sobre as polticas pblicas, e como canais de ascenso
para especialistas em reas tcnicas, para citar alguns.
Essas diferenas foram ressaltadas por diversos estudos empricos (Kopecky,
Scherlis, Spirova, 2009; Scherlis; 2009). Os captulos a seguir sugerem essa variao
para o caso do Brasil. De qualquer modo, h um longo caminho a ser percorrido

24 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

para avanarmos na compreenso de pelo menos duas questes centrais do processo de politizao, a saber: por que a politizao varia entre agncias e como elas
influenciam a gesto destas agncias. Estas questes denotam a tenso permanente
do Executivo no processo de gesto: como controlar a burocracia e ao mesmo tempo
preservar sua eficincia e qualidade.
As implicaes mais importantes da politizao talvez sejam as menos consideradas no debate. Em primeiro lugar, as implicaes da rotatividade sobre a capacidade
de planejar e implementar polticas pblicas. Independentemente da origem dos
servidores ou do volume de nomeados com conexes poltico-partidrias, altas taxas
de rotatividade propiciadas pela atual estrutura de nomeaes tendem a reduzir
o desempenho das agncias, a capacidade de implementar polticas e, em ltima
instncia, a prpria capacidade de aferir a eficincia com que as agncias atuam.
Em segundo lugar, ao ampliar o espao das nomeaes discricionrias que no
esto conectadas diretamente com estruturas de mrito e desempenho de servidores
individuais, os sinais emitidos para a burocracia de carreira so de desincentivo
especializao e melhor desempenho individual. O desincentivo decorre mais da
estrutura de seleo, discricionria. Nesse sentido, os efeitos so indiretos, e talvez
mais importantes que a verificao simples sobre o espao relativo das nomeaes
que so dedicadas aos servidores de carreira vis--vis os demais (Bertelli e Lewis,
2013; Richardson; Clinton e Lewis, 2015; Lewis, 2008).
6 CARGOS, INTERESSES ECONMICOS E CORRUPO

Grande parte do debate e das premissas embutidas nos argumentos sobre efeitos
negativos da partidarizao ou politizao da burocracia de livre nomeao advm da generalizao de dinmicas dominantes em alguns setores da gesto do
Estado. Este o caso do vnculo frequentemente estabelecido entre nomeaes
para a mquina pblica e desvio de recursos e outras prticas ilcitas. Corrupo e
nomeaes de confiana naturalmente se associam porque a prtica corrupta , em
um dos lados, gestada por nomeados que ocupam posies de poder no aparato
estatal. O controle sobre as nomeaes , nesse sentido, aspecto fundamental na
relao com a corrupo, seja para coibi-la, seja para pratic-la. Em nosso sistema,
h importantes incentivos institucionais para que os cargos funcionem como mecanismo de extrao de recursos pblicos ou privados, via doao de empresas, para
partidos. recorrente observar que a origem de alguns dos maiores escndalos de
corrupo reside nas nomeaes partidrias para posies-chave na estrutura estatal
ou de estatais. Os principais escndalos de corrupo denunciados nos ltimos
anos foram orquestrados a partir do controle partidrio de cargos de confiana
em empresas estatais.

Introduo

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Os depoimentos de experientes membros da alta burocracia muitos deles


secretrios executivos das carreiras de Estado enfatizam que a luta por cargos em
alguns setores do governo foi, gradualmente, assumindo conotao mais econmica
entre os partidos. sintomtico que o controle de cargos de ordenao de despesa e
realizao de contratos governamentais19 sejam to disputados na Esplanada. Contudo,
parece-nos que no mbito das empresas estatais, no setor menos sujeito transparncia pblica e ao escrutnio dos rgos de controle da burocracia, que a conexo
entre poltica, extrao de recursos pblicos e partidos mais intensa. A descrio do
ex-deputado Roberto Jefferson, com generalizao talvez excessiva,20 um exemplo
da importncia da dimenso econmica na luta por cargos:
no Brasil, as nomeaes polticas para diretorias de estatais sempre tiveram o objetivo
de fazer caixa para o partido. Por isso os polticos disputam com unhas e dentes a
ocupao de cargos em todos os nveis de governo. (...)Todos os partidos polticos
disputam cargos para estabelecer relaes com as empresas que trabalham para as
estatais e conseguir doaes (Jefferson, 2006, p. 201).

Embora motivos econmicos perpassem as lutas de poder por todos os setores


da Esplanada, sua intensidade varia e, no caso das estatais, assume uma relevncia
que acaba por se tornar epicentro dos mais amplos registros de corrupo organizada.
Ademais, tais fatos estimulam no imaginrio coletivo a percepo de que h uma
conexo necessria entre nomeaes oriundas do espectro partidrio e interesses
econmicos, para alm das empresas estatais, em todos os demais setores da administrao federal. Tal percepo pode ser razovel, mas certamente exagerada.
Esperamos que os artigos aqui ajudem a calibrar a compreenso da poltica das
nomeaes para os cargos de confiana federais.
7 ESTRUTURA DO LIVRO

Os captulos a seguir discutem as questes aqui apresentadas, amparadas por dados


empricos e originais.
No captulo 1, Lopez, Bugarin e Bugarin apresentam dados sobre rotatividade dos cargos DAS e avaliam alguns condicionantes polticos da rotatividade.
Alm de indicarem as diferenas de rotatividade entre os diferentes nveis da
hierarquia, os autores demonstram o efeito importante das mudanas partidrias
e faccionais para as alteraes produzidas nos quadros da burocracia de alto e
mdio escales.
19. Nos termos do prprio Jefferson (2006, p. 209), aqueles cargos com volume maior de contratos gerenciados e,
portanto, com maior potencial de fazer caixa. Ainda com base no depoimento pessoal de Jefferson, deve-se lembrar
que a capacidade de privilegiar amigos ou prejudicar inimigos tambm conta (op. cit., p. 209).
20. Afinal, como sugere o prprio ex-deputado algumas pginas adiante, ao discutir a ocupao de cargos nas estatais: para alguns polticos, o cargo tambm uma forma de ganhar visibilidade diante do eleitor e, assim, facilitar o
caminho para as urnas, na eleio seguinte. Para outros, uma forma de implementar um projeto, uma determinada
poltica pblica (op. cit., p. 210).

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

No captulo 2, Borges e Coelho procedem a uma anlise comparada minuciosa do processo de constituio e reproduo da burocracia poltica em ministrios (Cincia, Tecnologia e Inovao, e Integrao Nacional) responsveis por
polticas pblicas bem distintas. Os autores apontam as condies e implicaes
da formao de burocracias mais insuladas e institucionalizadas vis--vis setores
mais suscetveis ingerncia poltico-partidria. A anlise permite compreender
a relao entre, de um lado, a dinmica das nomeaes e, de outro lado como
estas refletem as disputas constitutivas de nosso presidencialismo de coalizo e da
estrutura federativa do pas. O captulo indica que a natureza dos cargos DAS
ofertados condicionam a demanda poltica por eles, o que acaba por se refletir em
graus diferentes de politizao dos rgos da administrao.
No captulo 3, Lopez e Praa investigam as lgicas que norteiam a poltica
de nomeao dos cargos de confiana e os principais critrios partidrios e no
partidrios que regem a diviso inter e intraministerial do poder administrativo.
O argumento sugere a complexidade e a fragmentao dos espaos de poder, as
quais tornam a anlise do jogo partidrio e das influncias polticas sobre a alta
burocracia irredutvel anlise sobre diviso de pastas ministeriais e tamanhos de
bancadas no Congresso. O texto refora tambm argumento j presente na literatura
sobre a poltica brasileira: a fora do regionalismo. Contudo, a nfase se dirige
importncia dos cargos federais nos estados da Federao.
O captulo 4, de Pereira, Praa, Batista e Lopez, debate e testa alguns dos
condicionantes da escolha para um dos principais cargos da administrao
federal: a Secretaria Executiva dos ministrios. Procura-se analisar a relao
destas escolhas com o jogo de delegao e monitoramento envolvendo o presidente e os partidos da base aliada. O texto testa trs dimenses a constranger
a deciso presidencial quanto a interferir na definio da Secretaria Executiva:
i) a distncia ideolgica entre os partidos polticos da coalizo de governo;
ii) a salincia/relevncia das pastas; e iii) a dimenso de cada bancada partidria.
O captulo demonstra que, efetivamente, o presidente utiliza parte das nomeaes
para este cargo visando minimizar riscos de que partidos da coalizo adotem
polticas que se desviem da preferencia presidencial.
Fecha o livro o captulo assinado por Camila Lameiro, que volta-se para a estrutura responsvel, no Executivo, por gerir e consolidar o processo de diviso e ocupao
dos cargos da burocracia: a Presidncia institucional e, em particular, a Casa Civil.
Analisam-se ali os arranjos de coordenao poltica no decorrer dos governos FHC e
Lula. A conduo da articulao poltica de ambos passou a incorporar novas estruturas
e atores, refletindo mudanas nas estratgias inicialmente privilegiadas pelos presidentes para lidar com o Legislativo. Em decorrncia, houve maior concesso aos partidos
da base aliada de um espao na Presidncia encarregado de mediar, no Congresso, o
relacionamento do presidente e do governo com a coalizo. Nos termos de Lameiro,

Introduo

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para expandir e galvanizar o suporte da base partidria de apoio parlamentar, os


presidentes no apenas ampliaram a representao desta coalizo nos cargos ministeriais (em comparao ao contexto anterior), mas, ao mesmo tempo, realizaram
mudanas estruturais na Presidncia que promoveram a participao de atores que
no compunham seu crculo ntimo de assessores na conduo da coordenao
poltica do governo.21

Os resultados apresentados por esse conjunto de textos nos permitem acessar,


ainda de forma tentativa, esta dimenso crucial do exerccio do governo, a diviso
dos cargos,e sugerem uma agenda com relevantes questes de pesquisa sobre a
relao entre burocracia, partidos e poltica. Tambm permitem debater as implicaes do presidencialismo multipartidrio sobre o ciclo das polticas pblicas, em
um cenrio no qual a burocracia de nomeao discricionria ocupa papel central.
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21. A reforar este argumento, nota-se que, durante o segundo mandato Dilma, foi feito movimento similar:
incorporou-se coordenao poltica do governo tanto o ex-ministro da Aviao Civil Eliseu Padilha quanto
o vice-presidente da Repblica Michel Temer, ambos filiados ao PMDB, como forma de arrefecer o movimento
de indisciplina parlamentar dos integrantes da base de apoio ao governo. Ver, entre outros: Governo comea a
preencher cargos. Valor Econmico, So Paulo, p. A5, 15 de maio de 2015.

28 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

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CAPTULO 1

MUDANAS POLTICO-PARTIDRIAS E ROTATIVIDADE


DOS CARGOS DE CONFIANA (1999-2013)1
Felix Lopez2
Maurcio Bugarin3
Karina Bugarin4

1 INTRODUO

Os cargos de confiana da administrao pblica federal (DAS) so um dos principais


recursos de poder do presidente da Repblica. A prerrogativa de nomear para a alta
burocracia poltica, sem controles congressuais relevantes, d ao chefe do Executivo
maior liberdade para escolher nomes que estaro frente da implementao da
agenda de governo e, a depender de sua habilidade poltica, lhe permite imprimir
maior unidade de ao sua coalizo.5 Dessa perspectiva, compreender a relao
entre mudanas polticas e alternncia dos quadros de livre nomeao permite
analisar de um novo ngulo o processo de construo e gerncia da coalizo dos
governos multipartidrios, que se tornaram a norma desde a redemocratizao.
Neste captulo discutimos alguns condicionantes polticos e partidrios da
variao na rotatividade dos cargos. Para tanto, testamos algumas hipteses sobre os
efeitos das mudanas partidrias, das mudanas faccionais e das mudanas ideolgicas
sobre as taxas de rotatividade dos quadros da burocracia de livre nomeao dos
ministrios, em diferentes governos. A anlise se baseia em dados que identificam,
1. Resultados preliminares deste texto foram apresentados no seminrio temtico Estudos legislativos: avanos e
perspectivas durante o XXXVI Encontro Anual da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias
Sociais (Anpocs), no Seminrio do Economics and Politics Research Group (EPRG), da Universidade de Braslia (UnB)
e na II International Conference on Presidential Studies and Presidentialism, na Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Agradecemos a todos os debatedores e comentadores, em especial a Acir Almeida, Christian Lehmann, Danilo
Coelho, Daniel Cerqueira, Carlos Pereira, Lucio Renn, Maurcio Moya e Timothy Power. Agradecemos a Csar Zucco
Junior pela disponibilizao dos dados referentes ideologia dos partidos e presidentes brasileiros. Verses anteriores
de partes deste texto foram publicados em Lopez, Bugarin e Bugarin (2014a; 2014b). Agradecemos ainda o apoio do
Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Os autores so os nicos responsveis por
eventuais erros, omisses e comentrios apresentados neste texto.
2. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
3. Professor do Departamento de Economia da UnB.
4. Pesquisadora associada ao EPGR.
5. preciso considerar, contudo, que apenas para os cargos 5 e 6 h consulta formal obrigatria ao presidente da
Repblica, embora este possa influenciar as decises em outros nveis. Os DAS 5 e 6 correspondem a aproximadamente
6% do total dos 23 mil cargos (em 2013).

34 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

anualmente, os ocupantes dos cargos de confiana federais entre 1999-2013 e a


alternncia de ministros e partidos ocorrida no mesmo perodo.
Em Lopez, Bugarin e Bugarin (2014a), descrevemos alguns padres da rotatividade dos cargos DAS de 1999 a 2013 e indicamos que: i) h uma taxa mdia
anual de rotatividade no conjunto da gesto federal de aproximadamente 30%;
ii) os cargos em posies mais altas da hierarquia (DAS 4, 5 e 6) apresentam taxas de
rotatividade superiores aos DAS 1, 2 e 3; iii) a rotatividade superior no primeiro
ano dos mandatos de um presidente e cai continuamente nos anos subsequentes;
iv) a rotatividade dos cargos na rea econmica inferior observada na rea social;
e v) a maior parte dos nomeados para ocupar cargos de DAS, de forma geral,
oriunda do servio pblico federal, embora a proporo diminua medida que se
amplia a hierarquia dos cargos. Esses resultados so um pano de fundo relevante
para a anlise empreendida nas prximas sees do texto.
2 CARGOS DE CONFIANA, BUROCRACIA, COALIZES E PARTIDOS

A literatura comparada aponta que a politizao de uma parte do servio pblico ocorre
em todos os sistemas polticos, embora varie a intensidade (Peters e Pierre, 2004).
A politizao pode decorrer de motivaes bastante diferentes, indo desde o interesse
em recompensar correligionrios at as escolhas que visam implementar polticas de
forma eficiente (Peters e Pierre, 2004, p. 2). Empiricamente, difcil discernir entre
essas motivaes. Por isso, preferimos nos referir politizao como o processo de
preenchimento dos quadros da alta burocracia por meio de nomeaes baseadas em
escolhas discricionrias (Grindle, 2011), sem pressupor associaes entre caractersticas
dos nomeados e implicaes para a gesto pblica, tendo em vista a carncia de anlises empricas sobre a questo. Entretanto, comum se enquadrar normativamente
a discusso sobre a politizao da burocracia. Pode-se interpret-la como o exerccio
do governo partidrio (Figueiredo, 2010) ou, em conotao negativa, retrat-la como
substituio de uma competncia neutra (Kaufman, 1956), por competncias que,
sendo politicamente motivadas, so tecnicamente inferiores. No caso do Brasil, usual
a nfase sobre a segunda perspectiva (Pacheco, 2010), sobretudo quando se trata de
escolhas de nomeados provenientes de fora do servio pblico. Independentemente
da adequao emprica nas percepes socialmente difundidas sobre a relao entre
burocracia e poltica no Brasil, o volume de nomeaes e a influncia dos partidos
polticos em cargos de diferentes nveis hierrquicos carregam traos de nossa formao
poltica e dos incentivos de nosso modelo poltico-institucional.
As regras do sistema eleitoral incentivam estratgias localistas e distributivistas dos parlamentares, e o controle do cargo permite alocar recursos para bases
eleitorais. Ainda mais porque h forte centralizao, no Executivo federal, do uso
discricionrio sobre a alocao ou distribuio de servios, o que confere poder na
execuo de programas quele que tem ascendncia sobre alguns cargos.

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

| 35

O federalismo em trs nveis, mas com desenho das polticas e a deciso sobre
a alocao de recursos oramentrios centralizada no mbito federal, potencializa
o papel do controle de espaos de poder como estratgia para influir em polticas
e decises na arena poltica subnacional. sintomtica a cobia por controle de
cargos federais alocados fora da capital federal.6
A fragmentao partidria aumenta a competio por cargos, por haver maior
diversidade de lideranas polticas dispostas ao controle de posies de alto escalo
na burocracia. Ademais, como ressaltou Blondel (1995), sistemas polticos cujo
controle partidrio sobre as preferncias e as aes dos parlamentares institucionalmente frgil tornam a demanda por patronagem maior, por ser um recurso
para manter a disciplina dos correligionrios.
Em perspectiva histrica, Meneguello (1998) e Souza (1976) indicaram que
o processo de institucionalizao dos partidos polticos no Brasil no espelhou
demandas de grupos societrios especficos. Os partidos nasceram e ganharam fora
dentro do aparato do Estado, onde encontram a maior parte de seus recursos de
organizao, passando a vislumbrar na obteno de cargos e no controle de recursos do Estado um de seus principais meios de reproduo (Meneguello, 1998).7
Ressalte-se que, no processo de formao da estrutura partidria, a ocupao dos
cargos baseadas em mobilizao de redes pessoais ocupou lugar de proa. Esta dinmica remonta ao processo formativo de nossas instituies poltico-administrativas
e sua importncia se cristalizou na prpria noo de confiana, que a linguagem
comum associou aos cargos de livre provimento existentes da administrao. Aqui,
interessante destacar concepes que consideram nomeaes baseadas em redes
de confiana pessoal e/ou poltica indispensveis para pr em marcha novas
polticas pblicas, diferente de concepes sobre sistemas administrativos nos quais
a mudana nas orientaes das polticas pblicas no requer modificar os quadros
da burocracia poltica.8
6. Conforme indicam as entrevistas realizadas com lderes partidrios, secretrios-executivos e membros da alta burocracia
federal, como apresentado no captulo 3 deste livro. Cabe aqui ressaltar que a estrutura federativa um componente
distinto das regras do sistema eleitoral, apesar de complementar a ele. Seria possvel pensar em sistema federativo tal
como o atual com um sistema eleitoral com estmulo menor ao distributivismo.
7. Scherlis (2009) recorre ao mesmo argumento de Meneguello (1998) para indicar o movimento recente dos partidos
polticos argentinos em direo ao controle de recursos do Estado. Na Argentina, a aguda derrocada dos partidos como
instncias representativas parece ter fomentado o entrincheiramento destes dentro das estruturas do Estado (No original:
the sharp debacle of parties as representative entities seems to have given rise to their increasing entrenchment within
state structures). oportuno aqui lembrar, por reforar o argumento, a tese de Maria do Carmo Campello de Souza
(1976), que indicou a fraqueza programtica e ideolgica de nossos partidos um processo historicamente decorrente do
papel centralizador que o Estado e o poder Executivo desempenharam na esfera poltico-parlamentar.
8. Vale aqui indicar que o Decreto no 2.407/1987 e, posteriormente, a Constituio Federal de 1988 tinham por objetivo
reduzir radicalmente o sistema de provimento por meio de cargos em comisso baseados nas indicaes de confiana, que seriam quase integralmente substitudos por funes destinadas aos servidores da carreira. As funes de
confiana deveriam ir se restringindo a cargos de natureza especial, chefes de gabinete e alguns assessores diretos,
em decorrncia do processo de preenchimento dos cargos DAS por funcionrios de carreira. A ideia, contudo, no
prosperou na administrao federal (Graef, 2010; 2008).

36 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Por fim, h uma razo central para a disputa por cargos: estes representam um
dos principais meios para os agentes polticos levarem adiante suas preferncias em
polticas pblicas. Conseguir emplacar indicaes uma estratgia poltica crucial.
Por essas razes, a luta poltica para o controle de cargos assume propores
to relevantes no pas. E, em ambiente de grande diversidade partidria e clivagens faccionais, equacionar a diviso de poder entre partidos e, ao mesmo tempo,
preservar o rumo desejado para as polticas pblicas um dos principais desafios
do presidente. Em outros termos, trata-se de se obter um arranjo satisfatrio entre
delegar direitos de indicar nomes para a burocracia e preservar a responsividade
dos diferentes setores da burocracia ao ncleo duro governamental (Moe, 1993).9
Embora se adote de forma recorrente a terminologia partidria para lidar
com a lgica de diviso e ocupao dos cargos, importante ressaltar o papel
desempenhado por bancadas regionais ou temticas (Cardoso, 2006; Abranches,
1988),10 bem como de princpios extrapartidrios, mas politicamente relevantes,
para a formao dos grupos poltico-partidrios da capital federal. Ao utilizar
exclusivamente a gramtica partidria e o partido como unidades analticas para
compreender os arranjos de coalizo celebrados entre o presidente e seus apoiadores, se ofusca a relevncia de outras formas de agrupamento poltico na diviso e
montagem dos quadros de alto escalo. Os partidos so cruciais para dar sentido
aos arranjos de poder em alguns nveis da anlise; em outros podem mascarar
dinmicas cuja explicao decorre de outras clivagens (Praa, 2012; entrevistas
pessoais com secretrios-executivos).11 A necessidade de incorporar dimenses no
partidrias para deslindar critrios de diviso dos cargos e dar sentido aos arranjos
do poder foi experimentada e descrita pelo ex-presidente Cardoso:12
9. Como anotou o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso (2006, p. 234-235), este o n grdio a desatar da
montagem de um governo.
10. Um retrato do xadrez partidrio, regionalista e faccional a ser considerado na composio dos ministrios est em
Cardoso, em particular, na seo sobre partidos, negociaes e sapos engolidos: Os dois peemedebistas escolhidos
[para dois ministrios] eram do Sul, dando margem a demandas regionalistas: como fica o Nordeste, onde o PMDB
[Partido do Movimento Democrtico Brasileiro] e o PFL [Partido da Frente Liberal] tm tanta presena? Nas conversas
com o PFL, eu escolhera um pernambucano para o Ministrio e agora, para contentar o PMDB, a proposta era incluir
um paraibano. Mas a como ficaria a Bahia, que pretendia o Ministrio dos Transportes, se este fosse, como ocorreu,
atribudo ao PMDB do Rio Grande do Sul? (2006, p. 266). No bojo desse debate sobre regionalismos, faces e presses
por cargos, seria preciso discutir o papel que a criao de novas estruturas estatais ocupa no processo de concesso
aos diferentes grupos partidrios. O prprio presidente Cardoso indica, mais de uma vez, a criao de secretarias de
governo (quando no ministrios) para reequilibrar a balana de poder entre faces polticas ou atender polticos
desalojados do poder aps as eleies. O papel que grupos e bancadas regionais desempenham nas negociaes para
montagem da coalizo foi ressaltado especialmente por Abranches (1988).
11. No mbito do projeto que deu origem a este livro, foram realizadas entrevistas presenciais (exceto duas, que
foram por teleconferncia) durante o ano de 2013, com durao mdia de cinquenta minutos, roteiro parcialmente
estruturado, ao modo de um questionrio, e realizadas em local definido previamente pelo entrevistado. Sempre que
permitido, a entrevista era gravada, mediante compromisso de sigilo e anonimato. Alm de secretrios-executivos, foram
entrevistados outros membros da alta burocracia federal e lideranas partidrias, totalizando 45 entrevistas. A anlise
destas feita no captulo 3 desta publicao.
12. A questo debatida no captulo 3 deste livro.

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

| 37

temos um sistema representativo cuja representao, quando chega a se organizar, ps-eleies. [Nessa] forma estranha de representao ps-voto (...) o
jogo poltico entre Legislativo e Executivo se torna muito mais voltil (...) do
que nas situaes nas quais os partidos tm maior tradio e capacidade de
controlar o comportamento dos parlamentares. E pela mesma razo que a negociao poltica, ainda que legtima, aparece aos olhos do pblico como uma
negociao de balco: ela se d quase individualmente ou, no caso das frentes
parlamentares, juntando deputados que podem ir por exemplo, do PT [Partido
dos Trabalhadores] ao PP [Partido Progressista], unidos em situaes especficas
ao redor do mesmo propsito. Os prprios lderes partidrios tornam-se cada vez
mais partes de uma correia de transmisso de demandas individuais dos parlamentares ao Executivo do que guias polticos de seus liderados. Muitas anlises
incorrem em simplificaes ao tomar as legendas por partidos e consider-los,
em bloco, de esquerda ou de direita ou at como governistas e oposicionistas (Cardoso, 2006, p. 243).13

Com base nessa questo sobre as conexes entre cargos e arranjos polticos e partidrios, as prximas sees do captulo apresentam dados e anlises
sobre dinmicas de ocupao dos quadros da burocracia e taxas de rotatividade
entre nomeados.
3 CRITRIOS DE MENSURAO DA ROTATIVIDADE E ANLISE DESCRITIVA14

A base de dados utilizada nesta e na prxima seo inclui a situao funcional detalhada de cada funcionrio que estava ocupando cargo de DAS
ao trmino do ms de dezembro de cada ano, de 1999 a 2013, e foi
construda a partir do sistema que gerencia informaes sobre o funcionalismo pblico federal, o Sistema Integrado de Administrao de Recursos
Humanos (Siape).15
Para cada ano, calculamos os quantitativos de funcionrios ocupando
cargos em DAS (varivel EMP, para empregados), de funcionrios que ocupavam
cargo de DAS no ano anterior e mantiveram a mesma situao funcional (INA,
para inalterados), que tiveram promoo ou rebaixamento de DAS (ALT, para
alterada), que foram demitidos (DEM, para demitidos) e, finalmente, aqueles
que foram contratados no ano corrente (CON, para contratados).

13. Sobre as estratgias de coordenao da coalizo pela via da diviso de cargos, mas com foco de anlise sobre o
funcionamento da Casa Civil, ver o captulo 5 deste livro.
14. Esta seo est baseada em Lopez, Bugarin e Bugarin (2014a).
15. Somos gratos valiosa colaborao dos servidores da Secretaria de Gesto Pblica (Segep), do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), Edi Maciel, Paulo Caserta Vasconcellos, Glria Nunes e Mrcio Silva, sem os
quais a obteno dos dados para esta pesquisa no teria sido possvel.

38 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

GRFICO 1
25.000

Evoluo da ocupao de DAS no Executivo federal (1999-2013)

20.000

17.781 18.211

18.811

19.418

20.811
20.229 20.001 20.394

12.814

22.614 22.961
22.087 22.306

18.212

16.644

15.000

21.449

14.150

13.590

15.055

14.369

15.823
15.216 15.581
15.215

16.385 16.553

12.411

11.233

9.320

10.000
8.000
5.298

5.000
4161

1.250

5.884
4.245
3815
1.152

4.257

7.401

3657
964

1.491

4.942

3.932

4.678

4.131

4.160

1.123

1.137

1.014

5.017

4.749

4.722

5.129

4.624

4.332

4.084

4.491

1.008

846

1.146

1.135

5.864
5.645

1.227

4.979

5.124

4.671

4.777

1.250

1.284

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Empregados
Contratados

Inalterados
Demitidos

Alterados

Fonte: Sistema Integrado de Administrao de Recursos Humanos (Siape). Acesso em: ago. 2014.
Elaborao dos autores.
Obs.: Empregados total de funcionrios ocupando cargo de DAS; inalterados total de funcionrios ocupando cargo de DAS
que tiveram sua funo inalterada em relao ao ano anterior; alterados total de funcionrios ocupando cargo de DAS
que tiveram sua funo alterada em relao ao ano anterior, tendo sido promovidos ou rebaixados; e contratados total
de funcionrios contratados no ano para ocupar cargo de DAS. Demitidos: total de funcionrios que ocupavam cargo de
DAS, mas foram demitidos no ano.

Essas variveis foram calculadas para o Executivo federal como um todo e


para cada ministrio separadamente. Apesar do quantitativo total de ocupantes
de cargo de DAS (EMP) estar disponvel a partir de 1999, as variveis INA, ALT,
CON e DEM somente puderam ser calculadas a partir de 2000, uma vez que
seu clculo depende da situao funcional no ano anterior. O grfico 1 apresenta
os valores calculados dessas variveis no caso do Executivo federal, em termos
absolutos.16 Observa-se uma tendncia geral de crescimento nos cargos de DAS ao
longo dos anos, correspondendo a um aumento de aproximadamente 38% entre
1999 e 2013, ou seja, uma ampliao de mais de um tero no nmero de cargos.
Quanto ao critrio de rotatividade usado, a rea de recursos humanos define
o conceito de rotatividade (turnover) como a relao entre o nmero de funcionrios demitidos e o nmero de funcionrios contratados. Ou seja, um indicador
da taxa de substituio de trabalhadores antigos por novos em um determinado
perodo de tempo. (Dieese, 2011, p. 11).17
16. Em Lopez, Bugarin e Bugarin (2014, grfico 2, p. 445), podem-se encontrar as variveis INA, ALT, CON e DEM como
percentual do total de funcionrios com DAS.
17. De acordo com o relatrio do Departamento Intersindical de Estatstica e Estudos Socioeconmicos (Dieese, 2011, p. 11):
Conceitualmente, a rotatividade representa a substituio do ocupante de um posto de trabalho por outro, ou seja, a
demisso seguida da admisso, em um posto especfico, individual, ou em diversos postos, envolvendo vrios trabalhadores.

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

| 39

Chiavenato (2005: 69) define rotatividade de pessoal como o fluxo de entrada


e sada de pessoas de uma organizao, ou seja, as entradas para compensar as
sadas das pessoas nas organizaes. [Em geral], cada desligamento quase sempre
corresponde admisso de um substituto.
Tomando em conta as definies existentes de rotatividade, foram definidos
trs conceitos para o caso em anlise, os cargos DAS, descritos a seguir.
1) Abordagem tradicional em Administrao de Pessoal (ROT1): considera
a mdia entre contrataes e demisses. Trata-se da definio de um
padro de rotatividade da rea de recursos humanos e pode ser calculada
conforme a equao (1), em que Contratadosit corresponde ao nmero
total de servidores novos contratados em cargos de DAS no ano t pelo
rgo i; Demitidosit corresponde ao nmero total de servidores demitidos
de seus cargos de DAS no ano t pelo rgo i; e Totalit-1 corresponde ao
nmero total de servidores em cargos de DAS no rgo i no incio do ano
t, ou seja, servidores em cargos de DAS do rgo i ao final do ano t1.
(1)
2) Abordagem abrangente baseada no total de alteraes (ROT2): considera
que a rotatividade deve ser definida no como a mdia, mas como a soma
das demisses e contrataes. Trata-se de uma definio inspirada naquela
usada em comrcio internacional, em que se considera o volume de comrcio entre dois pases como a soma das exportaes dos dois pases, e no a
mdia delas. Ademais, considera-se que a rotatividade tambm deve levar
em considerao as alteraes de cargos ocorridas no ano, ou seja, deve-se
contabilizar aqueles que mudaram de cargo DAS tendo sido promovidos
ou rebaixados, e no apenas os contratados e demitidos. Pode-se ento
definir o segundo conceito de rotatividade conforme segue na equao (2),
em que Alteradosit corresponde ao nmero total de servidores em cargo de
DAS do rgo i que tiveram seu cargo de DAS alterado ao longo do ano t.

(2)

3) Abordagem ampla baseada na permanncia (ROT3): considera que a rotatividade deve ser definida em funo de todas as alteraes de cargos ocorridas
no ano, ou seja, deve-se subtrair de 100% apenas o percentual de funcionrios
que no sofreram qualquer alterao em seus contratos. Podemos ento definir
o terceiro conceito de rotatividade conforme segue na equao (3).

40 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

(3)
O grfico 2 apresenta as rotatividades gerais no Executivo federal de 2000 a
2013, utilizando os trs critrios acima.
GRFICO 2

Taxas anuais de rotatividade dos cargos DAS, utilizando trs critrios (2000-2013)
(Em %)
100
89,8

90
80
70

64,3

60

51,8
48,8

50
40

32,5

30
20

64,2

28,4

27,9
22,7

25,4
21,7

52,6

50,5

40,9

53,2
45,0

31,9
29,0

27,1
23,4

25,6
20,0

28,2
24,1

57,7
50,1

48,7

47,8

25,4

25,1

26,2

22,3

21,2

22,4

48,9 49,5

31,1
26,1

26,5 26,8
21,6 21,9

10
0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
ROT1

ROT2

ROT3

Fonte: Siape. Acesso em: ago. 2014.


Elaborao dos autores.
Obs.: ROT1 critrio tradicional de rotatividade, 1; ROT2 critrio abrangente de rotatividade, 2; e ROT3 critrio de rotatividade
baseado na permanncia, 3.

importante observar a relao entre as trs definies. Em primeiro lugar, o


critrio 1 gera valores mais baixos que o critrio 2, pois no define como rotatividade as
mudanas internas instituio considerada, ou seja, as promoes e os rebaixamentos.
Observe ainda que, enquanto o critrio 1 calcula uma mdia de demisses e contrataes,
o critrio 2 soma essas duas variveis (alm das alteraes). Por essa razo, o critrio 2
gerar valores aproximadamente duas vezes maiores que o critrio 1.
Em segundo lugar, como o denominador usado nas trs definies corresponde ao total de empregados ao final do ano anterior enquanto os numeradores
referem-se ao ano em questo e como na definio 2 consideram-se tambm os
demitidos, os critrios 2 e 3 no so equivalentes. De fato, fcil mostrar que o
critrio 3 pode ser reescrito na forma da equao (4).

(4)

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

| 41

A equao (4) deixa claro que, assim como o critrio 1, o critrio 3 gera valores
menores que o critrio 2. No entanto, o comportamento geral dos trs ndices
bastante semelhante, havendo mudanas apenas no nvel, para o caso do critrio 2.
Os critrios 1 e 3 se configuram muito prximos.
Por fim, vale notar que o critrio 3 no varia em funo de novas contrataes que resultem em ampliao do nmero de DAS. Por essa razo, o critrio 3
reflete mais proximamente o conceito de rotatividade que desejamos estudar neste
captulo, ou seja, as alteraes associadas substituio de pessoas no quadro de
DAS, e no ampliao do quadro de funcionrios de um ministrio. Se houve
muita contratao em um ministrio pelo fato de ter-se criado um novo rgo,
por exemplo, no seria apropriado incluir essa contratao como rotatividade.
O critrio 3 mais robusto, e o escolhemos como mais apropriado, utilizando-o
nas anlises a seguir.
3.1 Rotatividade geral e por nveis hierrquicos

Ao apresentar as taxas de rotatividade, estamos falando de um universo, atualmente,


de aproximadamente 23 mil cargos. O grfico 3 indica o crescimento quase continuado desses cargos, que, na srie, foi de 38%. Ao desagregarmos as taxas de
crescimento por nveis, podemos ver ainda no grfico 3 que o crescimento
mais expressivo ocorreu no quantitativo de cargos da hierarquia superior (DAS 4 a 6).
A ampliao foi da ordem de 85%, ao passo que nos DAS 1 a 3 o crescimento
no atingiu a marca dos 30%.
GRFICO 3

Evoluo no total de DAS por ano e grupos hierrquicos (1999-2013)


25.000

20.000

17.781 18.211

18.811

19.418

13.965

21.449

22.614 22.961
22.087 22.306

18.212

16.644

15.000

20.811
20.229 20.001 20.394

15.704
15.635
15.108 15.287
14.804

17.552 17.789 18.016


17.005 17.416
16.265 15.925 16.239 16.544

10.000

5.000
2.679

2.673

2.924

3.107

3.408

3.783

3.964

4.076

4.155

4.267

4.444

4.671

4.754

4.825

4.945

0
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
DAS - total
Fonte: Siape. Acesso em: ago. 2014.
Elaborao dos autores.

DAS 1 a 3

DAS 4 a 6

42 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Utilizando o critrio da permanncia, verificamos (grfico 2) que na


mudana do governo FHC (Partido da Social Democracia Brasileira PSDB)
para o governo Lula (PT), a rotatividade chegou a 50% no primeiro ano de
governo. Analogamente, a rotatividade chegou a 28% no primeiro ano do
segundo mandato do presidente Lula e a 31% no primeiro ano de mandato
da presidente Dilma Rousseff (PT). A maior taxa de rotatividade anual foi
observada precisamente no primeiro ano do governo Lula, enquanto a mais
baixa ocorreu no penltimo ano de seu governo.
A mdia de rotatividade no perodo foi de aproximadamente 30%, enquanto o desvio-padro foi de quase 7%. As mudanas acentuadas observadas
no ano de 2003 indicam a relevncia da mudana partidria para explicar
as substituies observadas nos quadros que ocupam os cargos em DAS nos
ministrios, como demonstrar a seo 5 do texto. Podemos observar que tambm no primeiro ano do governo Rousseff h elevao em relao mdia do
segundo mandato Lula, embora menos expressiva. A mudana de presidente
sem alterao do partido modera o grau de rotatividade, tomando-se o nico
parmetro possvel o ano de 2011.
O grfico 4 apresenta as rotatividades medidas para dois diferentes grupos,
para todos os cargos DAS do governo, entre 2000 e 2013. O primeiro grupo,
DAS 1 a 3, incorpora a rotatividade na ocupao de cargos em DAS nos nveis
1, 2 e 3, os mais baixos da categoria, enquanto o segundo grupo corresponde
aos nveis mais elevados da hierarquia (DAS 4, 5 e 6). Observa-se maior rotatividade para cargos superiores, que tm maior poder poltico e administrativo.
Na mdia, eles apresentam maior rotatividade, 33,15% contra 28,67%, para
os grupos 1, 2 e 3. Ademais, sua rotatividade tem desvio-padro quase duas
vezes maior que aquela dos cargos de nveis mais baixos (11,57 contra 6,02).
Os nicos anos em que houve inverso dessa tendncia de maior rotatividade
foram o ltimo ano do primeiro mandato do presidente Lula e o penltimo
ano de seu segundo mandato.
A conexo entre poder poltico-administrativo e mudanas de governo
ainda mais visvel nos momentos de mudana de governo. V-se que mesmo
o governo Rousseff, cujas taxas de rotatividade gerais foram mais moderadas
que o governo Lula, apresentou forte mudana quando restringimos a anlise
ao grupo de DAS 4 a 6. Em 2011, primeiro ano de mandato da presidente, a
rotatividade para aquele grupo de cargos vai a 44%, ultrapassando em quase 9
pontos percentuais (p.p.) a rotatividade de DAS no primeiro ano do segundo
mandato de Lula.

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

| 43

GRFICO 4

Variao anual na taxa de rotatividade dos cargos DAS por grupos hierrquicos
(2000-2013)
(Em %)
70

66,5

60
50
40
30

44,1
34,4
28,8

34,0
32,2

35,2

47,3

30,9

28,8
27,8

20

26,1

27,4

31,3
26,4

26,2

24,7

26,0 26,4

29,7
27,6

24,9

28,4

25,7

26,4

2012

2013

25,8
23,5
21,7

10
0
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Rotatividade DAS 1 a 3

2007

2008

2009

2010

2011

Rotatividade DAS 4 a 6

Fonte: Siape. Acesso em: ago. 2014.


Elaborao dos autores.

A observao por cada um dos seis nveis hierrquicos retratada no


grfico 5 confirma que as mudanas mais acentuadas em incio de mandato tm forte correlao com o nvel hierrquico do cargo. Notamos, por
exemplo que a rotatividade foi quase total, atingindo o impressionante
valor de 91,5%, no primeiro ano do governo Lula, para os cargos de DAS
6. Curiosamente, parece haver uma inverso no penltimo ano do segundo
mandato do governo Lula, em que a rotatividade em DAS 5 e 6 foi menor
que em DAS 1 e 2. Vale tambm notar que a varincia da rotatividade
aumenta quase que monotonicamente quando se vai de DAS 1 a DAS 6,
sendo o desvio-padro igual a 5,4 para a rotatividade nos cargos de DAS
1; 7,25 nos cargos de DAS 2; 6,12 nos cargos de DAS 3; 10 nos cargos de
DAS 4; 15,5 nos cargos de DAS 5; e, finalmente, impressionantes 19,73
nos cargos de DAS 6.

44 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

GRFICO 5

Rotatividade dos cargos DAS por nvel hierrquico (1999-2013)


(Em %)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
DAS1
DAS4

DAS2
DAS5

DAS3
DAS6

Fonte: Siape. Acesso em: ago. 2014.


Elaborao dos autores.

O grfico 6 apresenta, primeiramente, a distribuio dos ocupantes


de DAS por critrios de pertencimento ou no ao servio pblico federal.
Parece-nos expressiva a proporo de nomeados oriundos do prprio setor
pblico, bem como a constncia da distribuio ao longo da srie. Entretanto, nos nveis superiores, a presena de servidores de carreira e de fora do
servio pblico mais equilibrada. S nos ltimos quatro anos, os servidores
de carreira se tornaram maioria nesses cargos.
Vale notar que o percentual de cargos do grupo DAS 4 a 6 ocupados
por gestores provenientes do servio pblico de carreira dobrou no perodo
analisado, passando de 6% para 12% do total de cargos DAS e de 40% para
54% do total de DAS deste grupo. As trajetrias de crescimento devem ser
consideradas luz do forte crescimento do nmero de cargos DAS deste grupo
(85%). A mudana talvez sugira maior profissionalizao do servio pblico
federal, que, por meio de suas carreiras, tem conseguido fornecer funcionrios
para assumir cada vez maior nmero de cargos de DAS. A partir de 2009, os
funcionrios de carreira passaram a ocupar a maioria dos cargos de DAS tanto
na categoria 1 a 3, em que somam mais do dobro do nmero de funcionrios

| 45

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

recrutados fora da carreira, como na categoria 4 a 6, nica categoria em que


ainda se observa clara tendncia de crescimento.
GRFICO 6

Proporo de ocupantes de cargos DAS, por grupos, pertencentes ao servio pblico


de carreira (1999-2013)
(Em %)
70
60

61

59

56

58

55

53

27

27

55

56

56

55

54

54

55

55

54

25

24

24

24

25

25

24

24

24

11

10

11

11

12

12

10

10

10

10

10

10

50
40
28
30

25

24

26

20
10
0

10
6

11

11

11

11

11

10

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
DAS 1 a 3 pertencentes ao servio pblico de carreira
DAS 1 a 3 de fora do servio pblico
DAS 4 a 6 pertencentes ao servio pblico de carreira
DAS 4 a 6 de fora do servio pblico
Fonte: Siape. Acesso em: ago. 2014.
Elaborao dos autores.

Os grficos 7A e 7B reportam a distribuio das taxas de rotatividade


para nomeados oriundos de dentro e de fora das carreiras do servio pblico
para as hierarquias superiores (DAS 4 a 6) e inferiores (DAS 1 a 3) respectivamente.18 Eles indicam, em primeiro lugar, um comportamento bastante
semelhante das duas sries. No entanto, com exceo dos anos de 2008 e
2009, somente no caso do grupo DAS 1 a 3, a rotatividade sempre maior
nos cargos ocupados por servidores de fora da carreira. Em outras palavras,
pode-se dizer que a carreira pblica traz maior estabilidade na ocupao
dos cargos de DAS.
18. Conforme os dados do Siape, servidores de carreira incluem servidores ativos ou inativos, oriundos de rgo ou
entidade de qualquer dos Poderes da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, suas empresas pblicas
e sociedades de economia mista, ocupante de cargo ou emprego permanente, inclusive militar das Foras Armadas,
agregado ou inativo e o militar do Distrito Federal (Brasil, 2013, p. 175).

46 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

GRFICO 7

Rotatividade anual do total de ocupantes de cargos DAS conforme origem administrativa


(2000-2013)
(Em %)
7A DAS 4 a 6
70

69,2

65
60
55
63,4

50

48,7

45
40

39,4

35
30
25
20

37,8

37,4
31,8
30,4

33,9
29,7

26,0

26,9

2000

2001

26,7

25,1
2002

2003

2004

33,7

39,6
25,6

2005

27,2
32,2
28,2
22,0
24,3
20,7
21,2

2006

DAS 4 a 6 de dentro do servio pblico

29,7

26,7

2007

2008

2009

2010

2011

26,2

27,3

2012

2013

DAS 4 a 6 de fora do servio pblico

7B DAS 1 a 3
60,00
55,4

55,00
50,00
45,00
40,00

43,7
38,1

35,00

34,1

30,00
25,00

29,3

30,2

29,3
26,2

29,9

27,2

26,7
24,2

24,1

25,8

23,7
25,7
25,4

20,00
2000

2001

2002

2003

2004

2005

DAS 1 a 3 de dentro do servio pblico

28,7

27,9

2006

2007

2008

30,1

29,4

29,0

24,8
26,6
2009

25,3 26,5
2010

2011

24,0
2012

25,2
2013

DAS 1 a 3 de fora do servio pblico

Fonte: Siape.
Elaborao dos autores.

Ademais, os grficos 7A e 7B, e de forma ainda mais contundente o grfico 7B,


indicam que uma diferena expressiva nas taxas de rotatividade observada no ano de
2003, que novamente reveladora. Por ser o ano de mudana de partido no comando
do Executivo federal, a diferena parece expressar de forma mais clara o efeito daquela
mudana sobre os cargos de livre provimento. A diferena para maior na rotatividade
dos nomeados de fora do servio pblico, naquele ano, e posterior estabilidade nos
parece indicar motivos que vo alm do conhecimento tcnico (eventualmente, motivos partidrios e ideolgicos) das nomeaes e a maior fora desses critrios sobre os

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

| 47

quadros de fora das carreiras do servio pblico. Em outros termos, os dados indicam
de forma mais clara a natureza poltica da escolha dos superiores hierrquicos.
Nas duas sees seguintes, apresentamos e testamos algumas hipteses com base
nos dados apresentados anteriormente e em dados sobre mudanas poltico-partidrias
nos ministrios.
4 HIPTESES

A existncia de amplo conjunto de cargos de nomeao discricionria em cada


ministrio e de coalizes partidrias nos permite analisar os efeitos do controle
partidrio sobre esses quadros da burocracia.
Tanto como condio para o exerccio do controle sobre a formulao e efetivao
de polticas do interesse do ministro, do partido ou de suas bases eleitorais quanto como
fonte de patronagem entre os correligionrios ou ambos , a nomeao de quadros uma
prerrogativa da qual usualmente os ministros no abrem mo. Nossa primeira hiptese
que mudanas no controle partidrio dos ministrios aumentam significativamente
a rotatividade dos cargos, que se traduz em forte alterao de seus quadros dirigentes.
Consideramos a situao em que um ministro sem filiao partidria substitudo por
um ministro filiado a um partido um caso particular de mudana partidria.
1) Hiptese 1 Mudana partidria. Uma mudana no controle partidrio de um ministrio amplia a rotatividade nos cargos de DAS no
ano correspondente.
Apesar de o partido poltico ser a mais importante instituio formal a
estruturar nosso sistema representativo e a prpria literatura sobre estudos
legislativos utiliz-lo como principal unidade analtica, mais do que uma
intuio o fato de haver agrupamentos intra e interpartidrios que conformam
o jogo de barganha do processo de definio dos quadros de poder nomeados.
Trata-se de bancadas temticas, regionais ou redes pessoais e profissionais, as
quais denominamos faces.19 Se assim, estamos diante de um fenmeno
19. O conceito de faco pode ser amplo ou restrito, e h ampla variao nas definies disponveis, em funo de propriedades
estruturais, organizacionais e contextuais dos grupos assim classificados (Beller e Belloni, 1978). Em acepo ampla, pode-se
utiliz-lo para se referir a todo tipo de grupamento formal ou informal, inter ou intrapartidrio, com alguma identidade de interesse
(ideolgico ou no) partilhada entre os membros, estruturada de forma horizontal ou hierrquica, personalstica ou no. Nesse
sentido, a liderana pessoal ou a unidade de interesses de uma bancada temtica (interpartidria) poderiam constituir uma
faco. Contudo, nosso uso mais restrito, compatvel com a natureza dos dados disponveis, e se restringe aos grupamentos
intrapartidrios. O mais importante para nosso fim analtico incorporar uma noo que diferencie formas de agrupamento para
a delegao de poder que no seja redutvel legenda partidria. Nesses termos, o conceito aqui adotado amplo e compatvel
com o utilizado por Beller e Belloni (1978, p. 419), que definem uma faco como qualquer grupo relativamente organizado
que exista dentro de um grupo mais amplo e como uma faco poltica compita com rivais por vantagens do poder dentro
deste grupo ampliado, do qual parte (No original: any relatively organized group that exists within the context of some
other group and which as a political faction competes with rivals for power advantages within the larger group of which
it is a part). Os autores identificam trs tipos de faces, em funo de suas propriedades organizacionais. A primeira, cliques
faccionais, indica um grupamento com interesses comuns, mas sem organizao formal. O segundo tipo a faco personalstica
ou clientelstica, que se estrutura em torno da figura do lder, com relao hierrquica, ao modo das relaes patro-cliente das
teorias sobre clientelismo poltico. O terceiro tipo a faco corporada ou formal, reconhecida formalmente como um grupo dentro
de um grupo mais amplo. Exemplo do terceiro tipo so as faces do Partido dos Trabalhadores, autodenominadas tendncias.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

cujo entendimento potencialmente relevante para explicar o processo de


montagem e governana da coalizo, bem como para deslindar de modo mais
preciso os constrangimentos para o exerccio da coordenao de governo pela
Presidncia. Se, ao contrrio, os partidos tm forte orientao programtica e
assumem pastas para pr em marcha esta orientao, devemos esperar menor
recurso patronagem e maior estabilidade dos escolhidos para cargos de alto
escalo. Neste caso, a substituio de um ministro por um correligionrio deveria afetar pouco a taxa de rotatividade dos quadros de pessoal do ministrio,
em particular nos escales superiores. Mas nossa segunda hiptese que as mudanas de ministro sem mudana partidria ainda assim produziro alteraes
significativas nos quadros de livre nomeao da pasta, embora em intensidade
menor que as mudanas ministeriais em que h tambm mudana partidria.
2) Hiptese 2 Mudana de faco. Uma mudana de um ministro por
outro pertencente ao mesmo partido em um ministrio amplia a rotatividade nos cargos de DAS no ano correspondente.
3) Hiptese 3 A mudana correspondente afeta a rotatividade em menor
escala que a mudana partidria no ministrio.
Existe ainda mudana de ministro em que pelo menos um dos envolvidos
no pertence a qualquer partido. Isso ocorre, por exemplo, quando um ministro
de um partido se licencia para concorrer a cargo eletivo e deixa, em seu lugar, o
secretrio executivo do ministrio. Supomos, nesse caso menos frequente, que a
mudana tambm implicar aumento da rotatividade, sendo essa, no entanto,
menor do que quando h mudana de partido.
4) Hiptese 4 Mudana sem filiao partidria. Uma mudana de um
ministro em um ministrio em que ou o ministro entrante ou o ministro
sainte (ou ambos) no possui (possuem) filiao partidria, amplia a
rotatividade nos cargos de DAS no ano correspondente.
5) Hiptese 5 A mudana correspondente afeta a rotatividade em menor
escala que a mudana de partido ou de faco na direo do ministrio.
Se devemos esperar que mudanas partidrias e faccionais aumentam a rotatividade, razovel supor que, em alguma medida, tais mudanas impliquem ou
decorram de rearranjo nas preferncias de polticas entre os partidos. Na poltica
das nomeaes, as orientaes programticas dos partidos tambm importam.
Por isso, nas situaes em que houver alterao partidria em um mesmo ministrio, espera-se aumento na rotatividade na razo direta da distncia ideolgica
entre eles. O raciocnio que sustenta este argumento o fato de a maior distncia
entre preferncias naturalmente se refletir em maior propenso a nomear quadros
que sejam mais prximos da nova preferncia que se estabelece. Decorre da nossa
sexta hiptese.

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

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6) Hiptese 6 Quanto maior for a distncia ideolgica entre os partidos


que se sucedem em um mesmo ministrio, maior ser a rotatividade dos
quadros da burocracia daquele ministrio no respectivo ano da mudana. 20
Nos pases em que o instituto da reeleio do presidente encontra-se consolidado, foi possvel observar um fenmeno conhecido como lame duck (pato
manco), segundo o qual o presidente mais fraco em seu segundo mandato que em
seu primeiro mandato.21 Essa fraqueza se reflete na maior dificuldade do presidente
de impor sua agenda poltica ao Congresso, resultando em um governo de menos
ao e de maior nvel de impasse poltico. Extrapolando para a questo que nos
interessa da rotatividade, possvel prever que, se esse fenmeno for relevante no
Brasil, um presidente em seu segundo ano de mandato ser induzido a realinhar
sua base de sustentao poltica com maior frequncia, provocando maior troca de
partidos nos ministrios e, consequentemente, maior rotatividade em seu segundo
mandato. Essa discusso nos sugere testar a hiptese a seguir.
7) Hiptese 7 Lame duck effect: a rotatividade no segundo mandato de
um presidente maior que a rotatividade em seu primeiro mandato.
Alternativamente hiptese do Lame duck effect, h a hiptese de que no
segundo mandato as principais alianas de governo j esto consolidadas, de forma
que ser reduzido, e no aumentado, o nvel de rotatividade no segundo mandato
do presidente Lula. A hiptese 8 apresenta essa alternativa.
8) Hiptese 8 Efeito consolidao das alianas: a rotatividade no
segundo mandato de um presidente menor que a rotatividade em
seu primeiro mandato.
Como indicam os dados descritivos da seo anterior, as taxas de rotatividade
apresentam comportamento correspondente ao ciclo poltico de um mandato, que,
a nosso ver, teria o seguinte movimento: cada novo ano do mandato presidencial
representa maior acomodao das definies relativas formao da coalizo.
No primeiro ano, ocorre sua definio e gerado um rearranjo crucial na burocracia
20. A hiptese de maior taxa de alterao dos quadros da burocracia em funo das diferenas ideolgicas entre os
partidos foi discutida por Lewis em relao aos Estados Unidos, embora o contexto da discusso para aquele pas seja
menos complexa, por conta do bipartidarismo. Ao discutir as condies nas quais o presidente politiza a burocracia,
Lewis formula a seguinte proposio: a probabilidade de os presidentes politizarem a burocracia aumenta quando a
divergncia entre aqueles e os quadros existentes na agncia maior (Lewis, 2009, p. 67). A lgica do argumento
pode ser adaptada para o contexto brasileiro, e, neste caso, a figura do presidente pode ser substituda pela figura do
ministro, presumindo-se sua autonomia (e de seu partido) para definir os quadros de seu ministrio. Nesse sentido,
de se esperar, tambm aqui, quemaior divergncia entre partidos que se sucedem em ministrios, medida pela distncia ideolgica entre eles, influencie o volume de nomeaes (Lewis, 2009, p. 67). Vale notar tambm que a segunda
proposio, entre as quatro testadas por Lewis, encontra eco no contexto de outra anlise que fizemos (Lopez, Bugarin
e Bugarin, 2014). A proposio postula que agncias mais sensveis aos efeitos da politizao padecem menos desta.
Uma das razes a complexidade das tarefas (Lewis, 2009, p. 68).
21. Ver, por exemplo, o texto seminal Besley e Case (1995), para o caso dos Estados Unidos; Meneguin e Bugarin (2001),
para o caso do Brasil; ou ainda Johnson e Crain (2004), para uma anlise de um conjunto de pases.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

poltica, nos primeiros meses do (primeiro ano de) mandato. Os anos subsequentes
(segundo, terceiro e quarto) representariam acomodaes crescentes dos quadros
nomeados, salvo no caso de pontuais mudanas ministeriais ou rearranjo dos partidos
que integram a coalizo. O ltimo ano representaria o pice desta acomodao.
sintomtico que, por conta da campanha presidencial em curso, neste ltimo ano,
seja mais frequente aos secretrios-executivos serem alados ao cargo de ministro,
preservando-se o status quo da burocracia poltica ou, ainda, que o incentivo para
assumir ministrios seja menor aos polticos e aos partidos neste momento de
encerramento do governo. Por isso, nossa hiptese :
9) Hiptese 9 Ciclo poltico clssico: a rotatividade maior no primeiro
ano de um mandato presidencial, reduzindo-se progressivamente nos
anos seguintes, atingindo seu mnimo no quarto ano do mandato.
Apesar de a teoria clssica dos ciclos polticos prever um ciclo de tamanho
equivalente ao mandato presidencial, no caso do Brasil, Ferreira e Bugarin (2004;
2007) evidenciaram a existncia de um ciclo poltico mais curto, de dois anos de
durao, no que diz respeito s transferncias oramentrias intergovernamentais.
Esse ciclo mais curto tem origem, possivelmente, no fato de termos no Brasil eleies
a cada dois anos. Se a existncia desse ciclo mais curto ocorrer tambm no processo
de composio poltica da base de sustentao do governo, podemos esperar um
realinhamento nos ministrios a cada dois anos, o que provocaria um ciclo bianual
na rotatividade. Essas consideraes sugerem o teste da hiptese a seguir.
10) Hiptese 10 Ciclo poltico bianual: a rotatividade tem dinmica cclica
bianual, aumentando em um ano para diminuir no ano seguinte, aumentando um ano depois, diminuindo no ano seguinte e assim sucessivamente.
Vale notar que as hipteses 7 e 8, bem como as hipteses 9 e 10, so
mutuamente excludentes, de forma que, caso uma delas seja confirmada pelo
estudo economtrico, a outra necessariamente no o ser.
5 TESTANDO AS HIPTESES A RESPEITO DAS MUDANAS MINISTERIAIS
SOBRE A ROTATIVIDADE

Nesta seo, apresentamos os estudos economtricos desenvolvidos com o objetivo de


testar as hipteses formuladas a respeito dos efeitos de mudana na direo de ministro
e de ideologia sobre a rotatividade nos cargos de DAS na administrao federal brasileira de 1999 a 2013. A varivel dependente a rotatividade, conforme definida neste
trabalho, medida como a unidade subtrada do percentual de funcionrios inalterados
de um ano (t-1) para o ano seguinte (t), calculada para cada ministrio i, ou seja,
. (5)

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

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5.1 Os dados

A anlise desenvolvida lana mo de dados individualizados de todos que ocuparam


cargos de DAS entre 1999 e 2013 fornecidos pela Secretaria de Gesto Pblica do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (Segep/MP). Ademais, usamos
dados sobre a ideologia dos partidos polticos brasileiros ao longo das ltimas
dcadas, gentilmente cedidos por Csar Zucco Junior e disponveis em Zucco Junior
(2014). Inclumos dados oramentrios dos ministrios durante o perodo no que
diz respeito aos gastos com pessoal, correntes e com investimento, bem como o
gasto total empenhado, obtidos da Secretaria de Oramento e Finanas (SOF) do
MP. Foram tambm usados dados referentes s mudanas no cargo mximo de
ministro durante o perodo, sendo essa mudana correspondente a uma alterao
do partido na conduo do ministrio ou apenas uma mudana do ministro,
preservando-se o mesmo partido no comando. Foram tambm determinados
quais ministros no possuam filiao partidria. Os dados foram construdos com
base em informaes encontradas nos sites oficiais dos ministrios, na mdia e no
Dirio Oficial da Unio.22
A seguir, encontram-se descritas as variveis usadas em detalhes.
5.2 A varivel dependente

A varivel dependente corresponde s rotatividades nos ministrios segundo o


critrio baseado na permanncia (ROT3), conforme discutido anteriormente. Foram
consideradas a rotatividade total (todos os nveis de DAS), a rotatividade em cada
um dos nveis de DAS (1 a 6), a rotatividade parcial envolvendo os nveis 1, 2 e 3
conjuntamente e os nveis 4, 5 e 6 conjuntamente, alm dos DAS exclusivamente
ocupados por funcionrios de carreira e exclusivamente ocupados por funcionrios
externos ao servio pblico.
Apesar de cada uma dessas variveis dependentes gerar estudos economtricos
com resultados ricos e interessantes, por consideraes de espao, apresentaremos neste
captulo apenas os resultados obtidos para a rotatividade correspondendo aos nveis
mais elevados de DAS, ou seja, os nveis 4, 5 e 6 conjuntamente, no diferenciando
entre a origem interna ou externa ao funcionalismo de carreira dos servidores ocupantes dos cargos. Em trabalhos futuros, analisaremos as demais variveis dependentes.
5.3 As variveis explicativas

As variveis explicativas fundamentais so as dummies de mudana de ministro,


de presidente, de ano do governo, entre outras descritas abaixo.

22. Os autores agradecem a cesso de diferentes informaes sobre ministros, ministrios e vnculos partidrios fornecidos
por Acir Almeida, Mariana Batista, Camila Lameiro e Srgio Praa.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

1) mudana ministerial:
a) novo partido: a dummy novo partido toma valor 1 quando um ministro de um partido substitudo por um ministro de um partido
distinto. Toma ainda valor 1 essa dummy quando um ministro sem
filiao partidria substitudo por um ministro com filiao partidria. Espera-se que essa mudana implique muitas demisses e
novas contrataes, aumentando a rotatividade;
b) nova faco: a dummy nova faco toma valor 1 quando um ministro
de um partido substitudo por um ministro do mesmo partido.
Considera-se nesse caso que houve mudana na faco23 do partido
que conduzia o ministrio e espera-se que essa mudana aumente a
rotatividade. No entanto, espera-se que a magnitude desse efeito seja
menor do que no caso anterior, de mudana partidria; e
c) mudana apartidria: a dummy mudana apartidria toma valor 1
quando um ministro de um partido substitudo por um ministro
sem filiao partidria. Toma ainda valor 1 essa varivel quando
um ministro sem filiao partidria substitudo por outro ministro sem filiao partidria. Espera-se que essa mudana aumente a
rotatividade. No entanto, antecipa-se que a magnitude desse efeito
seja menor do que no caso anterior de mudana de faco.
2) Ideologia:
a) ideologia do ministro: varivel numrica que toma valor de 0 a 10
de acordo com a ideologia do partido do ministro, segundo a classificao em Zucco Junior (2014). Nessa classificao, valores mais
baixos correspondem a ideologias mais esquerda do espectro poltico
nacional, enquanto valores mais elevados correspondem a ideologias
mais direita. Foi aplicada interpolao linear simples para anos
no explicitados nessa classificao, usando para tanto os dois anos
mais prximos, sendo incorporados pesos para refletir a proximidade
dos anos extremos do intervalo considerado com o ano em questo.
Nos casos em que o ministro no cargo no possua filiao partidria, optamos por classificar sua ideologia como aquela atribuda
ao presidente. Essa escolha reflete o fato de que a seleo de um
ministro sem partido indica que o presidente no negociou com
partidos para sua tomada de deciso.24 Note que, diferentemente
do caso dos partidos, em que a estimativa pode se alterar ao longo
23. Ver a nota 19.
24. O mesmo critrio foi adotado pelos autores do captulo 4 deste livro.

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

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dos anos, existe apenas uma estimativa para a ideologia de cada


presidente, que, portanto, suposta constante no tempo.
No ano em que houve mudana partidria, tomamos a ideologia do
ministro entrante. Vale notar que para um dos partidos representados
na amostra, o Partido Social Democrtico (PSD), temos apenas a
estimativa da ideologia no ano de 2013. Portanto, essa estimativa
nica foi usada sempre que um ministro desse partido foi nomeado.
Ademais, inexistia estimativa ideolgica para outro partido, o Partido
Republicano Brasileiro (PRB). Nesse caso, identificamos o PRB com
o Partido da Repblica (PR) devido ao histrico de sua formao.
Os valores usados das ideologias encontram-se disponibilizados no
apndice deste captulo.
Essa varivel no mostrou significncia nos modelos estudados, portanto, somente foi usada para a construo das variveis a seguir; e
b) variao ideolgica: esta varivel subtrai a ideologia do partido do
ministro em um ano pela ideologia do partido ministro no ano
anterior e calcula o valor absoluto do resultado. Assim, caso no tenha
havido mudana de partido nem mudana no estimador da ideologia
desse partido, ento essa varivel assume valor 0. Caso contrrio,
mede a amplitude da variao ideolgica ocorrida no ministrio
correspondente. Note que esta varivel v de forma simtrica o efeito
da mudana ideolgica sobre a rotatividade e espera-se que quanto
maior for a distncia ideolgica entre um ministro e seu sucessor,
maior ser a taxa de rotatividade.
3) Efeito do mandato presidencial:
a) primeiro mandato de Lula: varivel dummy que toma valor 1 em todos
os anos da amostra a partir do primeiro ano do primeiro mandato
do presidente Lula.
b) segundo mandato de Lula: varivel dummy que toma valor 1 em todos
os anos da amostra a partir do primeiro ano do segundo mandato
do presidente Lula.
c) Dilma: varivel dummy que toma valor 1 em todos os anos da amostra
a partir do primeiro ano do primeiro mandato da presidente Rousseff.
Essas variveis tm por funo verificar as mudanas de tendncia,
se existirem, associadas entrada de um presidente em um novo
mandato, uma vez controlados os demais fatores que afetam a rotatividade. O mandato de FHC, que inicia nossa base de dados,

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

o perodo de referncia. Assim, se a varivel relativa ao primeiro


mandato de Lula for significativa, ela marcar a mudana de patamar
no nvel de rotatividade dos DAS ocorrida no incio do governo
Lula em comparao com o governo FHC. J a varivel relativa ao
segundo mandato de Lula revelar a mudana de patamar no nvel
de rotatividade atingido no primeiro mandato desse presidente.
Finalmente, a varivel relativa ao governo Rousseff marca a mudana
de patamar que por ventura tenha ocorrido quando a presidente
iniciou seu governo comparativamente ao segundo mandato do
presidente Lula.
Os objetivos dessas variveis so, por um lado, captar o efeito
marginal de cada mandato presidencial sobre a rotatividade em
comparao ao mandato anterior. Ademais, esperamos testar o efeito
conhecido como lame duck (pato manco), discutido anteriormente.
No atual contexto, a expectativa que, se o efeito lame duck existir,
o presidente Lula ter estado mais fragilizado em seu segundo mandato, o que ter forado mais frequentes renegociaes polticas
com sua base aliada, de forma que ter aumentado marginalmente
a rotatividade em seu segundo mandato. A hiptese alternativa,
por outro lado, que no segundo mandato as principais alianas
de governo j estejam consolidadas, de forma que ser reduzido o
nvel de rotatividade.
Note que j estamos controlando pelas mudanas nos ministrios.
Portanto, essas variveis no refletem o efeito total do mandato
presidencial sobre a rotatividade, mas sim seu efeito marginal, adicional ao efeito de mudana de ministro. Para melhor esclarecer
este fato, considere o primeiro mandato de Lula. O clculo geral da
rotatividade (grfico 2) sugere claramente que esse foi o mandato
de maiores taxas de rotatividade na amostra. De fato, a mdia da
rotatividade nesse mandato foi de 33,75%, enquanto nos trs anos
finais do mandato de FHC foi de 28,61%; no segundo mandato
de Lula, foi de 26,23%; e nos trs primeiros anos de Dilma, foi de
28,15%. No entanto, houve tambm total troca de partidos nos
ministrios e grande variao ideolgica na mudana de governo em
2003. Portanto, possvel que as variveis novo partido e variao
ideolgica contribuam fortemente para o ndice de rotatividade,
reduzindo assim o efeito adicional da varivel primeiro mandato de
Lula. Por essa razo, no h, a priori, uma clara expectativa quanto
ao sinal das variveis de mandato presidencial.

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

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4) Controles bsicos dos ministrios:


a) servidores: nmero total de servidores no ministrio no ano correspondente;
b) nmero DAS: nmero total de cargos DAS 4, 5 e 6 disponveis no
ministrio no ano correspondente;
c) gasto com pessoal: valor total dos gastos do ministrio no ano correspondente na rubrica de gastos com pessoal (grupo de natureza de despesa GND
1) em bilhes de reais, em valores constantes de 2012 (deflacionados pelo
ndice nacional de preos ao consumidor amplo IPCA). A varivel foi
calculada pelos autores a partir de dados da SOF;
d) gasto corrente: valor total dos gastos do ministrio no ano correspondente na rubrica de gastos correntes (GND3), em bilhes de reais,
em valores constantes de 2012 (deflacionados pelo IPCA). A varivel
foi calculada pelos autores a partir de dados da SOF;
e) gasto com investimento: valor total dos gastos do ministrio no ano
correspondente na rubrica de gastos com investimentos (GND4), em
bilhes de reais, em valores constantes de 2012 (deflacionados pelo
IPCA). A varivel foi calculada pelos autores a partir de dados da SOF; e
f ) gasto empenhado: valor do total de gastos do ministrio no ano correspondente na rubrica de gastos empenhados, em bilhes de reais,
em valores constantes de 2012 (deflacionados pelo IPCA). A varivel
foi calculada pelos autores a partir de dados da SOF.
O objetivo de se incluir essas ltimas variveis controlar por aspectos especficos de cada ministrio, ainda que variveis a cada ano.
5) Ciclo eleitoral:
a) primeiro ano de governo: dummy que assume valor 1 se o ano corresponder ao primeiro ano do mandato de qualquer presidente;
b) segundo ano de governo: dummy que assume valor 1 se o ano corresponder ao segundo ano do mandato de qualquer presidente; e
c) terceiro ano de governo: dummy que assume valor 1 se o ano corresponder ao terceiro ano do mandato de qualquer presidente.
De forma a evitar perfeita colinearidade, no foi includa dummy de
quarto ano de governo. A incluso destas variveis tem dois objetivos.
Em geral, procura-se saber se existe um ciclo, segundo a teoria do

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

ciclo poltico,25 no que diz respeito ao comportamento da rotatividade. Se assim for, espera-se maior rotatividade no primeiro ano de
mandato de um presidente e reduo gradual ao longo dos demais
anos, atingindo seu nvel mais baixo no ltimo ano de mandato.
Adicionalmente, essas variveis permitiro testar a hiptese do ciclo
poltico bianual, conforme discutido anteriormente.
5.4 Os modelos e os mtodos economtricos explorados

A estratgia economtrica consistiu em iniciar com um modelo mais reduzido,


incorporando essencialmente as variveis de mudana ministerial para depois
incorporar mais variveis explicativas sucessivamente. Ao todo foram estimados
quatro modelos, conforme descrito a seguir.
Todos os modelos estimaram uma constante, que poderia ser interpretada
como uma taxa mdia de rotatividade, que ocorreria na ausncia dos demais fatores
(variveis) que aumentam ou diminuem a rotatividade.
1) Modelo 1: incorporou apenas as variveis de mudana ministerial e
variao ideolgica novo partido, nova faco, mudana apartidria e
variao ideolgica.
2) Modelo 2: incorporou, ademais, as dummies de alternncia no mandato
presidencial primeiro mandato de Lula, segundo mandato de Lula
e Dilma.
3) Modelo 3: incorporou, adicionalmente, as variveis de controles bsicos dos
ministrios servidores, nmero DAS, gasto com pessoal, gasto corrente,
gasto com investimento e gasto empenhado.
4) Modelo 4: incorporou ao modelo anterior as variveis de ciclo poltico
primeiro, segundo e terceiro ano de governo do presidente.
Uma forma natural de se estimarem os efeitos das diferentes variveis explicativas sobre a rotatividade de DAS agrupar todos os dados em uma regresso
OLS, mtodo chamado de mnimos quadrados empilhados ou pooled ordinary
least squares (POLS). No entanto, estimadores POLS desconsideram a estrutura
em painel dos dados, o que pressupe que as observaes no sejam serialmente
correlacionadas por indivduo, o que por sua vez leva a erros homocedsticos entre
indivduos e perodos (Johnston e DiNardo, 1997). Conforme explorado na seco 2
deste captulo, a literatura associada aos fatores contribuintes para a rotatividade
de cargos comissionados no setor pblico federal indica, naturalmente, a existncia
de caractersticas ministeriais e temporais que influenciam a deciso de indicaes
de cargos. Portanto, espera-se que a estrutura de painis seja mais apropriada.
25. Ver, por exemplo, os artigos seminais Nordhaus (1975) e Rogoff (1990).

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

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Para determinar se a regresso no formato POLS se adequa aos dados presentes,


foram aplicados dois testes para cada um dos modelos 1 a 4. O primeiro, o teste F
de Chow, usado para testar se uma regresso em formato de painel com efeitos
fixos seria ou no mais adequada que o mais simples mtodo dos mnimos quadrados empilhados (POLS). Os resultados, apresentados na tabela 2 do apndice,
indicam que sob as quatro especificaes, 1 a 4, o mtodo de efeitos fixos mais
adequado que POLS. Para todos os testes, o -valor ficou abaixo ou igual a 0,0005.
O segundo teste aplicado, do multiplicador lagrangeano de Breusch-Pagan,
foi usado para determinar se uma regresso em formato de painel com efeitos
aleatrios seria ou no mais adequada que o mais simples mtodo POLS.
Todos os testes, disponveis na tabela 3 do apndice, indicaram fortemente
a superioridade da regresso em painis. Para todos os testes, o -valor ficou
abaixo ou igual a 0,0015.
Feita, ento, a escolha pelo uso de dados em painis, a deciso seguinte disse
respeito ao uso de efeitos fixos ou aleatrios. O teste de Hausman aplicado a cada
um dos quatro modelos indicou a clara opo pela regresso com efeitos aleatrios
(a 1% de significncia), conforme detalhado na seo 3 do apndice. O menor
-valor encontrado foi 0,5148.
Feita a opo pelo uso de efeitos aleatrios, aplicamos ento o teste do
quociente de verossimilhana (likelihood ratio test, LR-Test) para testarmos a
existncia de heterocedasticidade nos dados. Os estatsticos encontrados indicaram presena de heterocedasticidade para todos os modelos, conforme descrito
na seo 5 do apndice.
Continuando, aplicamos os testes de Wooldridge para a presena de autocorrelao. Ao nvel se significncia de 1%, foi possvel rejeitar a hiptese nula de
ausncia de autocorrelao serial para os modelos 2, 3 e 4. Os valores exatos podem
ser consultados na seo 6 do apndice deste captulo.
Finalmente, com vistas a consolidar os resultados encontrados, aplicamos os
testes ajustados de Sosa-Escudero e Bera (2008) para anlise conjunta de efeitos
aleatrios e de correlao serial em painis desbalanceados. Os resultados foram
disponibilizados na seo 7 do apndice. Estes testes confirmam, ao nvel de significncia de 10%, presena de efeitos aleatrios e de correlao serial para todos
os modelos. Caso a exigncia de significncia seja reduzida para 5%, muda apenas
o resultado referente aos efeitos aleatrios bidirecionais para o modelo 3, que se
torna no conclusivo.
Diante da evidncia de heterocedasticidade e de autocorreo nos modelos
estudados, optamos pelo uso dos regressores de Prais-Winsten com correo tanto
para heterocedasticidade como para autocorrelao.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Finalmente, existe entendimento na literatura (Kennedy, 2008, p. 16.5) de


que quando os dados usados em um painel constituem a totalidade da populao,
ento mais apropriado o uso de painis com efeitos fixos. Por essa razo, tambm
foram calculadas as regresses com efeitos fixos, em que optamos por estimar os
erros-padres pelo mtodo de Driscoll e Kraay (Hoechle, 2007). Esse mtodo gera
resultados robustos quanto possibilidade de heterocedasticidade, autocorrelao
dos resduos do tipo MA(q) e correlao contempornea. Optamos por esse mtodo
uma vez que os testes de Wald modificados para heterocedasticidade em grupos, o
teste de Pesaran para interdependncia contempornea e o teste de Wooldridge para
autocorrelao indicaram a presena de heterocedasticidade, de correlao contempornea e de autocorrelao serial.
5.5 Estimaes por painis com efeitos aleatrios e efeitos fixos

A tabela 1 apresenta os resultados dos quatro modelos economtricos calculados


pelo mtodo de Prais-Winsten com correo para heterocedasticidade e autocorrelao de primeira ordem.
TABELA 1

Painis com efeitos aleatrios e erros-padres de Prais-Winsten


Variveis

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Novo partido

18,67***

19,38***

19,20***

12,84***

Nova faco

10,84

10,30

9,95

9,19***

***

***

***

Mudana apartidria

6,35

7,15

8,37

Variao ideolgica

4,65

3,59

3,40

**

***

**

***

**

**

Modelo 4

7,19***
2,37*

Primeiro mandato de Lula

4,19

4,47

Segundo mandato de Lula

-5,27**

-4,41**

4,11*

5,05**

1,97

Servidores

0,83***

0,64***

Nmero DAS

-0,03**

-0,02*

Gasto com pessoal (R$ bilho)

-0,26

-0,20*

Dilma

**

**

Gasto corrente (R$ bilho)


Gasto em investimento (R$ bilho)
Gasto empenhado (R$ bilhes)

3,36
-6,90***

0,01

0,04

-0,24*

-0,09

0,03

-0,21

Primeiro ano de governo

16,48***

Segundo ano de governo

5,77***

Terceiro ano de governo


Constante
R2

4,20***

26,45***

25,17***

29,31***

25,62***

40,14

41,49

44,34

54,95

Elaborao dos autores.


Notas: *** Estatisticamente significante ao nvel de significncia de 1%.
**
Estatisticamente significante ao nvel de significncia de 5%.
*
Estatisticamente significante ao nvel de significncia de 10%.
Obs.: Nmero de observaes 314 e nmero de grupos 24.

| 59

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

TABELA 2

Painis com efeitos fixos e erros-padro de Driscoll e Kaay


Variveis

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Modelo 4

Novo partido

18,29***

19,12***

19,14***

13,42***

Nova faco

10,97

10,26

9,89

9,80***

7,22

9,09

***

Mudana apartidria

7,00

Variao ideolgica

5,29

***

***

***

**

4,17

3,46

8,26***
2,85***

Primeiro mandato de Lula

2,21

5,61

2.28

Segundo mandato de Lula

-5,53

-3,72

-7,09**

4,46***

6,65***

3,23

-0,36

-0,57

-0,11***

-0,05**

0,62

0,87*

Gasto corrente (R$ bilho)

0,07

-0,04

Gasto em investimento (R$ bilho)

-0,22

-0,07

Dilma

Servidores
Nmero DAS
Gasto com pessoal (R$ bilho)

Gasto empenhado (R$ bilhes)

-0,27

-0,36

Primeiro ano de governo

16,18***

Segundo ano de governo

6,13**

Terceiro ano de governo


Constante
R (within)
2

26,05

***

26,53

41,68

***

43,68

4,75*

39,64

27,36***

***

47,03

55,24

Elaborao dos autores.


Notas: *** Estatisticamente significante ao nvel de significncia de 1%.
**
Estatisticamente significante ao nvel de significncia de 5%.
*
Estatisticamente significante ao nvel de significncia de 10%.
Obs.: Nmero de observaes 314 e nmero de grupos 24.

A tabela 2, por sua vez, apresenta os resultados dos quatro modelos de


painel com efeito fixo calculado pelo mtodo de Driscoll e Kaay com correo para heterocedasticidade, autocorrelao dos resduos do tipo MA(q)
e correlao contempornea.
Notamos preliminarmente que tanto as regresses em painis com efeitos
aleatrios como as regresses em efeitos fixos geram, ambas, resultados bastante
prximos, sugerindo a boa escolha das variveis explicativas. No que se segue,
analisaremos com maior detalhamento os modelos com efeitos aleatrios.
5.5.1 Modelo 1

Observamos desses resultados que o modelo mais simples, que inclui exclusivamente
as variveis de mudana de ministro e de mudana ideolgica (alm da constante),
j explica mais de 40% da rotatividade observada. Todas as variveis so altamente
significantes. As variveis mais centrais para nosso estudo novo partido, nova
faco e variao ideolgica so significantes ao nvel de 1%.

60 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

O sinal e a amplitude da varivel novo partido sugerem um efeito dominante


da mudana de partido do ministro sobre a rotatividade. Segundo o modelo 1,
uma mudana de partido do ministro em um ano aumenta em quase 20 p.p. a
rotatividade nesse ano, confirmando a hiptese 1.
A mudana de faco de um mesmo partido em um ministrio tambm tem
elevado efeito, aumentando quase 11 p.p. a rotatividade no ano da mudana, o
que tambm refora a hiptese 2. O resultado aponta que, por trs do partido, h
diferentes grupos de poder e que, portanto, a dinmica da coalizo sofre influncia
deste arranjo, que se omite quando o foco analtico se volta somente aos partidos.
Destacamos que o efeito da varivel faco possivelmente est subestimado,
pois nem sempre as mudanas do ministro significam alterao faccional (tal
como conceituado na nota 21). Nesse sentido, se nos fosse possvel diferenciar o
que ou no uma substituio faccional nas mudanas que preservam o mesmo
partido no poder, o efeito daquela varivel provavelmente seria maior. De qualquer modo, o menor impacto dessa varivel em comparao com novo partido
d suporte hiptese 3.
Ademais, a mudana apartidria, em que o ministro entrante ou sainte no
tem filiao partidria, tambm aumenta a rotatividade em quase 7 p.p., ao nvel
de significncia de 5%, resultado que d apoio s hipteses 4 e 5.
A varivel mudana ideolgica, significante ao nvel de 1%, sugere que quanto
maior for a diferena entre a ideologia de ministros que se sucedem no cargo,
maior ser a consequente rotatividade. Assim, se a distncia ideolgica entre um
ministro e seu substituto for de 2 p.p. na escala de 0 a 10, por exemplo, haver
um aumento de quase 10 p.p. na rotatividade. Este resultado confirma a hiptese 6.
As implicaes sugeridas por este resultado so importantes. Eles indicam que, em
algum nvel, variaes nas preferncias de polticas pblicas tambm importam
para compreender a variao nas rotatividades observadas. Em outras palavras, o
argumento, plausvel,26 de que as mudanas espelhariam motivos predominantemente de patronagem, posto que a definio das polticas ministeriais advm de
definies dos ministrios que compem o centro de governo ou da presidncia
institucional, desafiado pelos resultados, que indicam relevncia da ideologia.
Contudo, esta uma aproximao que carece ainda de investigao mais sistemtica.
Finalmente, a constante poderia ser interpretada como uma taxa de rotatividade natural, que ocorreria na ausncia dos demais fatores. O valor estimado
pelo modelo 1 de aproximadamente 27%. Note que a mdia da rotatividade
calculada no perodo de 28,5%, um valor extremamente prximo daquele sugerido pelo simples modelo 1.
26. E

explorado em outros captulos, principalmente no captulo 3.

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

| 61

Os valores especficos dos coeficientes estimados variam um pouco nos demais


modelos, mas trs importantes propriedades so mantidas, atestando a robustez da
abordagem economtrica escolhida. A primeira o sinal dos coeficientes estimados
das quatro principais variveis explicativas. A segunda sua ordem de grandeza.
A terceira o fato de que as quatro principais variveis explicativas permanecem
significantes, ainda que com variao nos nveis de significncia. Nos modelos 2
e 3, a significncia da varivel mudana ideolgica se reduz a 5%; e no modelo 4,
a 10%. J a varivel mudana apartidria tem sua significncia aumentada para o
nvel de 1% nos modelos 3 e 4. As variveis novo partido e nova faco permanecem
significantes a 1% nos quatro modelos.
5.5.2 Modelo 2

A novidade com relao s variveis discutidas que a mudana ideolgica teve


sua significncia reduzida a 5%. Ademais, percebe-se aqui que, feitos os controles
pela mudana de ministros e outros, o primeiro mandato de Lula trouxe consigo
aumento de mais de 4 p.p. na taxa de rotatividade em comparao com o de
FHC. Esse aumento totalmente corrigido no segundo mandato de Lula, que
apresenta uma reduo superior a 4 p.p., chegando, na prtica, a nveis inferiores
queles do governo FHC. J o governo Rousseff aumentou novamente a rotatividade em mais de 4 p.p., se aproximando dos nveis do primeiro mandato de
Lula. Esse resultado parece, primeira vista, contraditrio ao grfico puro (sem
controles) das rotatividades 4, 5 e 6 (grfico 4), em que se percebe a forte subida
da rotatividade em 2003, primeiro mandato de Lula, bem acima do efeito do
governo Rousseff. Para entender esse resultado, importante lembrar que houve
tambm, nesse ano de 2003, grande mudana partidria dos ministros, alm da
elevada alterao ideolgica. Portanto, espera-se que nossas variveis principais
de mudana no ministrio e de ideologia capturem grande parte do aumento na
rotatividade, de forma que o efeito especfico do presidente Lula em seu primeiro mandato seja reduzido. J no caso da presidente Rousseff, ainda que tenha
havido mudana de faco, houve menor mudana de partido e menor variao
ideolgica, de forma que o efeito do mandato Dilma se torna mais pronunciado.
Adicionalmente, conforme veremos mais adiante, h um forte efeito de aumento
na rotatividade, associado ao primeiro ano de um mandato. Como os dados obtidos somente incluem os trs ltimos anos do mandato do presidente Fernando
Henrique Cardoso, espera-se menor efeito de seu mandato sobre a rotatividade.
Analogamente, como os dados disponveis somente incluem os trs primeiros
anos do mandato da presidente Rousseff, espera-se um maior efeito de sua presidncia sobre a rotatividade. Todos os estimadores de mandato presidencial so
significantes ao nvel de 5% ou 10%.

62 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

O modelo 2 no suporta a hiptese 7, a presena do efeito lame duck, segundo


o qual a rotatividade no segundo mandato de um presidente, quando se encontra
fragilizado pelos desgastes polticos, maior que no seu primeiro mandato. De fato,
o modelo refora a hiptese alternativa H8, segundo a qual h menor rotatividade
no segundo mandato do presidente Lula.
5.5.3 Modelo 3

O comportamento das variveis j discutidas anteriormente se mantm essencialmente idntico ao do segundo modelo, inclusive no que diz respeito sua
magnitude, havendo, no entanto, maior nvel de segurana, uma vez que a
significncia aumentou para o nvel de 5% nas variveis primeiro mandato de
Lula e primeiro mandato de Dilma. Adicionalmente, o modelo 3 sugere uma
quase completa neutralizao, no segundo mandato de Lula, da rotatividade
adicional criada em seu segundo mandato, voltando a nveis comparveis
com o (segundo) mandato FHC. J o efeito do mandato Rousseff ainda
mais pronunciado, chegando a um aumento superior a 5 p.p. na rotatividade
em comparao com o segundo mandato Lula. Quanto s novas variveis de
controles especficos dos ministrios, apenas o nmero total de servidores no
ministrio significante ao nvel de 1%. O coeficiente dessa varivel sugere
que para cada 100 mil servidores no ministrio h um aumento de mais de
8 p.p. na rotatividade, sugerindo maior rotatividade em ministrios maiores
quando a medida o nmero de servidores. H tambm um efeito de reduo da rotatividade associado ao nmero de DAS nos nveis 4, 5 e 6 nesses
ministrios, significante ao nvel de 5%. Este captulo deixa como sugesto
para pesquisas futuras o aprofundamento desse resultado, para que se possa
melhor entender por que um aumento no nmero de DAS em um ministrio
reduziria sua rotatividade.
Com relao aos efeitos do tamanho do oramento sobre a rotatividade em
um ministrio, apenas aparece significante o gasto com pessoal, que, ao nvel de
5%, sugere que quanto maior for o gasto do ministrio com pessoal, menor ser a
rotatividade dos DAS superiores. Mais especificamente, cada aumento de R$ 10
bilhes nesse gasto reduz em pouco mais de 2 p.p. a rotatividade. Uma possvel
explicao seria o fato de que quanto maior o gasto com pessoal, mais rgido o
oramento desse ministrio, tornando os cargos de DAS menos cobiados pelos
polticos. Finalmente, a varivel gasto em investimento tambm parece ter efeito
redutor sobre a rotatividade, mas esse efeito somente significante a 10% e
perdido no modelo 4.

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

| 63

5.5.4 Modelo 4

Este modelo repete os mesmos resultados que o modelo 3 para quase todas as
variveis comuns aos dois modelos. H trs nicas diferenas. A primeira que as
variveis variao ideolgica, nmero DAS e gastos com pessoal tm sua significncia
reduzida de 5% para 10%. A segunda que as variveis primeiro mandato de
Lula e primeiro mandato de Dilma perdem significncia, tendo a varivel segundo
mandato de Lula sua significncia aumentada para 1%. A terceira a perda de
significncia da varivel gasto em investimento.
Quanto s novidades, este modelo permite concluir de forma positiva pela
existncia de ciclo poltico clssico na varivel de rotatividade de DAS, confirmando
a hiptese 9. De fato, h evidncia de que a rotatividade menor no quarto ano do
mandato de um governante, sendo mais de 16 p.p. superior no seu primeiro ano, o
ano de maior rotatividade. A rotatividade baixa progressivamente nos anos seguintes,
permanecendo aproximadamente 6 p.p. no segundo ano e 4 p.p. no terceiro ano,
acima daquela do quarto ano.
Notamos que no h evidncia de ciclo bianual no que diz respeito rotatividade de DAS no governo federal, o que indica pela negao da hiptese 10.
5.6 Comparao com o modelo em painis com efeitos fixos

Os resultados encontrados para os modelos de painis com efeitos fixos se assemelham fortemente, tanto no sinal como na significncia, e mesmo na ordem de
grandeza, queles obtidos nos painis com efeitos aleatrios. A seguir discutimos
as diferenas encontradas. A primeira diz respeito a uma reduo na significncia
conjunta das variveis de mandato presidencial. Agora, em cada um dos modelos
2, 3 e 4, apenas uma das dummies de mandato significante; nos modelos 2 e 3,
a varivel Dilma significante ao nvel de 1%, enquanto no modelo 4 a varivel
segundo mandato de Lula que se torna ao nvel de 5%. A segunda diz respeito ao
nmero de servidores em um ministrio. Essa varivel perde total significncia,
alm de seu sinal se inverter. A terceira diz respeito aos nmeros de DAS 4, 5 e
6, que se tornam significantes ao nvel de 1% no modelo 3 (eram significantes
apenas a 5% no caso anterior) e significantes ao nvel de 5% no modelo 4 (eram
significantes apenas a 10% no caso de efeitos aleatrios). Finalmente, o gasto com
pessoal se torna significante apenas a 10%, e apenas no modelo 4, mas inverte seu
sinal em comparao com os modelos de efeitos aleatrio, sugerindo agora que o
aumento do gasto com pessoal tende a aumentar a rotatividade em um ministrio.
As diferenas encontradas para as variveis nmero de servidores e gasto com
pessoal sugerem cuidado na interpretao de suas contribuies sobre a rotatividade.
Por outro lado, a grande proximidade encontrada nos coeficientes das variveis
associadas s nossas hipteses sugere uma robustez de seus efeitos sobre a rotatividade, dando fora s respostas obtidas neste estudo sobre as hipteses testadas.

64 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

6 CONSIDERAES FINAIS

Os efeitos da influncia poltica e partidria sobre a burocracia de livre nomeao


sempre foram objeto de discusso, especialmente na mdia. As menes a verdadeiros
butins partidrios sobre os cargos de rgos pblicos e aparelhamentos de toda sorte
da mquina pblica pelos partidos que assumem o governo so frequentes e ganharam
presena no imaginrio sobre o exerccio do poder pelos partidos. As percepes sobre
este processo se tornaram ainda mais negativas pela associao, direta ou indireta,
entre as lutas polticas para a ocupao dos quadros da mquina pblica e prticas
ilcitas de agentes polticos. Parte deste debate alimentado pela ausncia de pesquisas
sistemticas sobre a relao entre ocupao dos quadros da burocracia e as influncias
poltico-partidrias. Este captulo sistematizou e analisou dados sobre esta ocupao e
talvez possa colaborar para informar o debate.
Primeiro, apresentamos dados descritivos que pintam um retrato da rotatividade dos ocupantes de cargos DAS ao longo de quatorze anos, recobrindo os
governos FHC, Lula e Dilma. Indicamos que a taxa mdia de rotatividade anual
de pouco menos de 30% de todos os cargos. Esta uma taxa alta, mesmo considerando haver grupos na burocracia pblica, cujo desempenho no cargo requer
sua circulao por rgos da administrao federal, ou mesmo considerando que
rearranjos administrativos possam ter inflado esse resultado mdio. Mudanas
anuais dessa magnitude tm grande chance de produzir efeitos nocivos sobre as
capacidades de planejamento e implementao das polticas. Embora no existam
anlises empricas que atestem tais efeitos, parece-nos que a defesa de maior estabilidade dos ocupantes desses cargos, em particular por servidores das carreiras de
Estado, teria efeito positivo. Talvez, contudo, a principal questo resida em calibrar
adequadamente o grau de penetrao hoje alta da nomeao discricionria na
estrutura hierrquica dos rgos.
Por outro lado, encontramos que o ciclo de mudanas tem uma lgica bastante
previsvel e a taxa de rotatividade alcana seu pico no primeiro ano do mandato e
arrefece nos anos subsequentes. Ademais, estes picos so maiores quando h uma
alterao partidria no Executivo, que se pode observar nitidamente no evento
singular em nossa srie que foi a eleio do PT, em 2002.
Formulamos e testamos algumas hipteses relativas ao efeito das mudanas
partidrias, faccionais e ideolgicas sobre as taxas de rotatividade dos cargos de
mais alta hierarquia (4, 5 e 6), que detm maior poder decisrio sobre o ciclo das
polticas pblicas. Os resultados indicam caminhos que nos parecem interessantes
e originais. Como esperado, indicamos que a mudana partidria no comando
poltico dos ministrios amplia consideravelmente a taxa mdia de rotatividade anual
nos respectivos rgos, aproximadamente 20 p.p. Mostramos tambm que mesmo
quando no h mudanas partidrias, a substituio do ministro produz mudanas

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

| 65

que, embora em menor intensidade, so relevantes. Esse achado confirmatrio


de uma intuio que anedoticamente consideramos relevante no funcionamento de
nossa burocracia poltica: o papel das faces polticas, redes polticas de pessoais e
outras tantas no processo de seleo de definio dos nomes que ocupam as principais posies de poder nos ministrios, que esto sob o guarda-chuva da legenda
partidria, ou mesmo fora dele, j que no verificamos se h variao nas filiaes
partidrias dos nomeados.
O terceiro achado relevante indica que a intensidade das mudanas tambm
influenciada pela magnitude da mudana ideolgica dos partidos. Consideramos ser
este um indicativo de que as preferncias partidrias tambm importam na definio
dos quadros. Se assim no fosse, a intensidade da mudana seria indiferente variao
da distncia ideolgica entre partidos que se sucedem em um mesmo ministrio.
As evidncias aqui apresentadas indicam que motivaes por polticas pblicas
(o cargo como um meio) e por cargos (como um fim em si) so critrios relevantes
na construo da burocracia poltica federal. Associam-se a elas dinmicas extrapartidrias, que compem um cenrio de alta complexidade em meio o qual o presidente
deve decidir para montar e coordenar a coalizo de governo. A combinao entre
alta rotatividade anual dos nomeados e forte efeito de mudanas partidrias e no
partidrias indica que o processo de diviso dos espaos de poder e seu rearranjo,
bem como a capacidade de coordenar o rumo das polticas, so mais intrincados
que a usual teoria das coalizes sugere ao analisar os destinos e as estratgias do
presidente em nosso regime presidencial.
REFERNCIAS

ABRANCHES, S. H. H. Presidencialismo de coalizo: o dilema institucional


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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

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68 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

APNDICE

1 ESTIMATIVAS DE IDEOLOGIA PARTIDRIA E PRESIDENCIAL


TABELA 1

Estimativas da ideologia partidria


Partido

Ano
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

PCdoB

1,53

1,60

1,66

1,73

1,79

1,92

2,06

2,19

2,32

2,31

2,31

2,30

2,29

2,30

2,30

2,31

2,31

PDS, PP

7,09

7,07

7,05

7,03

7,01

6,93

6,85

6,76

6,68

6,56

6,45

6,33

6,21

6,26

6,31

6,35

6,40

PDT

2,84

2,90

2,95

3,01

3,06

3,18

3,30

3,41

3,53

3,50

3,47

3,43

3,40

3,43

3,46

3,49

3,52

PFL, DEM

6,90

6,87

6,84

6,80

6,77

6,74

6,71

6,67

6,64

6,60

6,56

6,52

6,48

6,61

6,74

6,87

7,00

PMDB

4,69

4,78

4,86

4,95

5,03

5,04

5,05

5,05

5,06

4,98

4,89

4,81

4,72

4,81

4,89

4,98

5,06

PSB

2,48

2,52

2,55

2,59

2,62

2,70

2,79

2,87

2,95

2,98

3,01

3,03

3,06

3,08

3,09

3,11

3,12

PSDB

4,98

5,01

5,04

5,07

5,10

5,05

5,00

4,95

4,90

4,87

4,83

4,80

4,76

4,86

4,97

5,07

5,17

PR, PL,
PRB

6,44

6,30

6,17

6,03

5,89

5,92

5,95

5,97

6,00

5,90

5,80

5,70

5,60

5,65

5,70

5,74

5,79

PT

1,78

1,87

1,96

2,04

2,13

2,36

2,59

2,81

3,04

3,01

2,98

2,94

2,91

2,92

2,93

2,94

2,95

3,74

3,77

3,81

3,84

3,87

PSD

5,68

PV
Dilma

3,42

Lula

3,24

FHC

4,98

Fonte: Zucco Junior (2014).


Obs.: Os valores destacados correspondem s estimativas em Zucco Junior (2014) e os demais, s interpolaes dos autores.

2 TESTE DE ESPECIFICAO DE CHOW PARA EFEITOS FIXOS VERSUS POLS

O objetivo deste teste comparar os resultados dos efeitos fixos e POLS. O teste de
Chow compara resultados quando se consideram grupos separadamente ou conjuntamente, e assim verifica-se se vale a pena utilizar o mtodo de efeitos fixos ou
de POLS. Ou seja, o teste compara os resultados quando consideramos diferentes
grupos (um grupo por perodo, que engloba os efeitos de painel) ou o agrupamento
de grupos (o que ocorre em POLS). Sob a hiptese nula, utilizamos o modelo mais
simples: POLS. Os resultados indicam que sob as quatro especificaes, 1 a 4, o
mtodo de efeitos fixos mais adequado que o de POLS.
TABELA 2

Teste de especificao de Chow


Modelo
F
Estatstica
-valor
Elaborao dos autores.

F(23, 286)

F(23, 283)

F(23, 277)

F(23, 274)

2,88

2,91

2,39

2,82

0,0000

0,0000

0,0005

0,0000

| 69

Mudanas Poltico-Partidrias e Rotatividade dos Cargos de Confiana (1999-2013)

3 TESTE DO MULTIPLICADOR DE LAGRANGE DE BREUSCH E PAGAN PARA


EFEITOS ALEATRIOS

O objetivo deste teste determinar se uma regresso por meio do mtodo dos
mnimos quadrados empilhados se adequa bem aos dados ou se mais adequado
o uso da regresso em painis com efeitos aleatrios. Os resultados da tabela 3
sugerem fortemente que o uso da metodologia de painis vantajoso.
TABELA 3

Estatstico do teste ML de Breusch e Pagan


Modelo

Estatstico
valor

29,67

31,35

8,83

15,85

0,0000

0,0000

0,0015

0,0000

Elaborao dos autores.

4 TESTE DE HAUSMAN

O objetivo deste teste indicar qual dos dois tipos de regresso em painis, a de efeitos
fixos ou a de efeitos aleatrios, se adequa melhor aos dados analisados. Os resultados
da tabela 4 sugerem que para todos os modelos os efeitos aleatrios devem ser usados.
TABELA 4

Teste de Hausman para painis com efeitos fixos e efeitos aleatrios


Modelo

Graus de liberdade
Estatstico
-valor

13

15

1,86

1,72

11,42

12,63

0,7611

0,9736

0,5759

0,6311

Elaborao dos autores.

5 TESTE DE QUOCIENTE DE VEROSSIMILHANA

O objetivo deste teste verificar a existncia de heterocedasticidade nos modelos


estudados. Para tanto, foram rodadas duas regresses pelo mtodo dos mnimos
quadrados generalizados, sendo a primeira com a opo de controle por heterocedasticidade em painis. Os resultados, apresentados na tabela 5, sugerem a
inexistncia de heterogeneidade no modelo mais reduzido (modelo 1), mas clara
presena de heterogeneidade nos demais modelos 2, 3 e 4.
TABELA 5

Teste de quociente de verossimilhana para painis com efeitos aleatrios


Modelo

Graus de liberdade
Estatstico
-valor
Elaborao dos autores.

23

23

23

23

50,54

47,29

46,71

47,69

0,0008

0,0021

0,0024

0,0018

70 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

6 TESTE DE WOOLDRIDGE

O objetivo deste teste verificar a existncia de autocorrelao nos modelos estudados.


A tabela 6 apresenta os resultados obtidos para cada modelo, sugerindo a ausncia
de autocorrelao para o modelo 1 mas sua presena nos demais, se considerado o
nvel de significncia de 1%.
TABELA 6

Teste de Wooldridge para autocorrelao em painis


Modelo

Graus de liberdade
Estatstico
-valor

23

23

23

23

1,450

18,343

16,402

12,525

0,2407

0,0003

0,0005

0,0018

Elaborao dos autores.

7 TESTES DE SOSA-ESCUDERO E BERA

O objetivo deste teste verificar a existncia de correlao serial de primeira ordem


composta com efeitos aleatrios em painis no balanceados. Foi usada a rotina xttest1
do Stata ajustada para painis desbalanceados (Sosa-Escudero e Bera, 2008). A tabela 7
apresenta os resultados obtidos para cada modelo. Ao nvel de significncia de 5%, os
testes sugerem presena de efeitos aleatrios nos modelos 1, 2 e 4 e presena de correlao serial em todos os modelos. Ao nvel de significncia de 10%, os testes confirmam
presena tanto de efeitos aleatrios como de correlao serial em todos os modelos.
TABELA 7

Teste de Sosa-Escudero e Bera para correlao serial de primeira ordem e efeitos


aleatrios (-valores)
Modelo

Efeitos aleatrios, bidirecionais

0,0001

0,0000

0,0613

0,0353

Efeitos aleatrios, unidirecionais

0,0000

0,0000

0,0307

0,0176

Correlao serial

0,0060

0,0337

0,0229

0,0000

Teste conjunto: efeitos aleatrios e correlao serial

0,0000

0,0000

0,0009

0,0000

Elaborao dos autores.

REFERNCIAS

SOSA-ESCUDERO, W.; BERA, A. K. Tests for unbalanced error-components


models under local misspecification. The Stata Journal, v. 8, n. 1, p. 68-78, 2008.
Disponvel em: <http://goo.gl/NGGzYR>.
ZUCCO JUNIOR, C. The Ideology of Brazilian Parties: technical notes on the
third edition of estimates. 10 jan. 2014. Mimeo.

CAPTULO 2

O PREENCHIMENTO DE CARGOS DA BUROCRACIA PBLICA


FEDERAL NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO BRASILEIRO:
ANLISE COMPARADA DE DOIS MINISTRIOS CINCIA E
TECNOLOGIA E INTEGRAO NACIONAL
Andr Borges1
Denilson Bandeira Colho2

1 INTRODUO

Na literatura comparativa da cincia poltica, no so incomuns argumentos em torno


dos efeitos do sistema de governo sobre o processo governativo, a produo de polticas
pblicas e a estabilidade democrtica. No entanto, ainda persistem lacunas importantes
no que diz respeito s anlises voltadas para o entendimento do funcionamento da
burocracia e sua relao com os vrios atores polticos. Em reviso bastante abrangente
da produo da cincia poltica sobre Poder Executivo e burocracia no parlamentarismo e no presidencialismo, Figueiredo (2004) critica as anlises que se concentram
nas macrodiferenas no raro a partir de modelos estilizados de parlamentarismo e
presidencialismo e deixa de lado as distines que existem entre sistemas polticos
que adotam o mesmo sistema de governo. Alm disso, em que pese a tendncia da
literatura comparativa a associar os presidentes minoritrios instabilidade institucional e ao conflito poltico entre os poderes, as evidncias empricas mostram que
as coalizes multipartidrias majoritrias so bastante comuns no presidencialismo
(Cheibub et al., 2004).
A literatura norte-americana enfatiza a competio entre o Congresso e a
Presidncia pelo controle das agncias burocrticas, que se ampara na capacidade
de ambos os poderes de criar e modificar novas agncias e, ainda, nomear membros do alto escalo (Bawn, 1995; Mccubbins et al., 1987; Moe e Caldwell, 1994;
Wood e Waterman, 1991). No Brasil, tal possibilidade inexiste, considerando-se
que o presidente possui a prerrogativa exclusiva de nomeao dos cerca de 23
mil cargos de livre provimento existentes na administrao federal, alm de que
o Congresso Nacional no possui poder de legislar sobre a criao e a reforma de
agncias burocrticas (Olivieri, 2011; Santos, 2009).
1. Professor adjunto do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de Braslia (UnB).
2. Professor adjunto do Instituto de Cincia Poltica da UnB.

72 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

A combinao entre preponderncia do Poder Executivo no processo de


produo de polticas e participao ativa dos partidos legislativos na formao
do gabinete conferem ao presidencialismo de coalizo adotado no Brasil e em
outros pases da Amrica Latina traos de um presidencialismo parlamentarizado (Colomer e Negretto, 2005; Cox e Morgenstern, 2001). Assim, a poltica de
nomeaes no reflete tanto um conflito latente entre os poderes, mas sim um jogo
de delegao e monitoramento que envolve o presidente, seu partido e os demais
partidos da base aliada.
Indo alm dos estudos macroinstitucionais sobre Poder Executivo e burocracia,
este trabalho se prope a investigar o processo de provimento de cargos de livre
nomeao no interior das burocracias ministeriais, a partir de dois eixos analticos.
O primeiro eixo diz respeito ao papel do presidente, dos partidos e dos ministros
no jogo de nomeaes. O argumento central que quanto maior a distncia ideolgica entre o presidente e os partidos da coalizo, tanto menores os incentivos
para delegar o controle de polticas aos ministros e compartilhar de forma efetiva
a agenda governamental.3 Neste sentido, a partidarizao da burocracia reflete
no apenas ou necessariamente a busca dos partidos pela sobrevivncia eleitoral
com a obteno de benefcios de pork e patronagem , mas tambm os custos de
administrao da coalizo e coordenao de ministrios e polticas setoriais. Estes
custos tendem a ser tanto maiores quanto maior for a heterogeneidade ideolgica
e a fragmentao da coalizo.
O segundo eixo diz respeito ao grau de institucionalizao das carreiras dos
ministrios e das polticas setoriais. Parte-se do princpio de que as oportunidades
para a nomeao de cargos segundo critrios partidrios devem variar entre diferentes rgos da administrao pblica isto , entre burocracias mais insuladas e
institucionalizadas versus burocracias porosas e suscetveis a ingerncias externas
(Evans, 1995; Page, 1992; Silberman, 1993). Alm disso, as disputas polticas
em torno dos cargos devem ser inversamente relacionadas aos constrangimentos
institucionais colocados alocao discricionria de recursos pelos seus ocupantes.
Ou seja, setores de polticas onde as decises alocativas so tomadas a partir de
regras universalistas sero menos atrativos politicamente que aqueles em que no
existem tais regras e h ampla possibilidade de instrumentalizao poltico-eleitoral
destas decises.
Este captulo est dividido em cinco sees, incluindo-se esta introduo.
Na segunda, so apresentados o modelo de anlise, suas implicaes e suas hipteses.
Na terceira seo, so revelados os casos do Ministrio da Integrao Nacional (MI)
e do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI), ministrios escolhidos
3. Esse argumento tambm discutido no captulo 4 desta publicao, sobre as estratgias do presidente para nomeao
de secretrios-executivos.

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 73

para anlise comparativa. Esta seo apresenta as principais diferenas e semelhanas do ponto de vista da estrutura administrativa dos ministrios e das polticas
setoriais. A quarta seo analisa comparativamente os padres de recrutamento
tanto em nvel dos ministrios, quanto dos ministros tomados individualmente, a
partir de base de dados com informaes quantitativas das nomeaes de direo
e assessoramento superior (DAS) 1 a 6 e dados de entrevistas.
A pesquisa apresentada neste trabalho traz duas importantes contribuies
literatura sobre Poder Executivo e burocracia. Uma destas contribuies um
modelo analtico, desenvolvido a partir da literatura sobre delegao e controle
em gabinetes parlamentaristas, que permite estabelecer relaes causais hipotticas
entre a dinmica de formao de coalizes no presidencialismo e o processo de
preenchimento de cargos. Ainda que este esforo analtico tambm esteja presente
em trabalho recente de Pereira et al. (2013) apresentado no captulo 4 deste
livro , o captulo avana no que concerne s implicaes dos custos de delegao
em governos presidenciais multipartidrios para os processos de partidarizao
da burocracia pblica. A segunda contribuio de carter emprico. A anlise
comparativa do provimento de cargos no MCTI e no MI combina-se com a
anlise longitudinal cobrindo doze anos e trs diferentes governos, entre 1999 e
2010. No obstante as limitaes dos dados sobre filiao partidria dos nomeados
para cargos DAS, trata-se de anlise pioneira.4 Pesquisas anteriores baseiam-se
em dados de questionrios para amostra de ocupantes de cargos do alto escalo
(DArajo, 2009) ou dados populacionais obtidos do Portal da Transparncia
(Praa et al., 2011), porm sempre para apenas um ponto no tempo. A utilizao
de dados longitudinais mesmo que para um conjunto restrito de ministrios e
rgos da administrao indireta permite avanar em dimenses de pesquisa de
suma importncia para o entendimento das peas e engrenagens do alto escalo
burocrtico no presidencialismo de coalizo, bem como aponta para uma nova e
frutfera agenda de pesquisas.
2 MINISTROS, PRESIDENTES E PARTIDOS: ENTENDENDO AS NOMEAES DO
ALTO ESCALO BUROCRTICO NO PRESIDENCIALISMO DE COALIZO

Na construo do modelo de anlise, adotou-se o princpio de que as motivaes


dos atores estatais refletem, ao menos parcialmente, as posies institucionais que
estes ocupam ou ocuparam no passado. Enquanto representantes eleitos so
mais sensveis s presses sociais e aos fatores eleitorais de curto prazo, isto no se
pode dizer de funcionrios pblicos e administradores de alto escalo, cuja ascenso
ao cargo e possibilidades de avano na carreira independem do apoio do eleitorado
4. As questes metodolgicas envolvidas na produo da base de dados quantitativa so discutidas no incio da seo 4
deste captulo.

74 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

e de membros do partido (Evans, 1995; Skocpol, 1992). Ministros cuja nomeao


determinada pelo seu grau de vinculao com organizaes partidrias e insero
na arena partidria e eleitoral devem apresentar comportamento distinto daqueles
cuja nomeao depende de fatores como grau de vinculao com a burocracia
pblica e as comunidades de especialistas da arena setorial, experincia profissional
e credenciais acadmicas.
Ainda que no seja realista supor que os titulares de pastas ministeriais possuem
autonomia completa para montar as equipes conforme suas preferncias, estas so
relevantes para entender o jogo das nomeaes. Ministros de perfil mais tcnico
devem ter maiores incentivos para adotar estratgias de recrutamento meritocrtico
e buscar certa autonomia frente aos partidos e legisladores, sendo o oposto verdade
para os ministros polticos.
Certamente, a adoo de critrios de nomeao partidrios, tcnicos ou baseados
em redes pessoais e afinidades ideolgicas no so estratgias necessariamente excludentes entre si. A literatura da cincia poltica brasileira e comparativa j apresentou diversas
evidncias quanto ao frgil suporte analtico para a dicotomia poltica-burocracia.
A participao de servidores pblicos na formulao de polticas pblicas realidade
que acompanha o desenvolvimento do Estado democrtico (Campbell, 1988; Derlien,
2003; Loureiro e Abrucio, 1999; Olivieri, 2007; Page, 1992).
2.1 O papel dos ministros

Em termos um tanto esquemticos, podem-se classificar os ministros em dois


polos opostos: tcnicos e polticos. Os tcnicos so aqueles cuja ascenso ao cargo
decorre em boa medida da posse de ttulos acadmicos e conhecimento especializado, e/ou da passagem por postos do alto escalo em organizaes pblicas e
privadas, bem como da insero nas redes de poltica setorial. Os ministros polticos ainda que possuam passagem prvia por outros postos do alto escalo
tm sua nomeao vinculada majoritariamente a seus capitais poltico e eleitoral, o
que envolve, por exemplo, posies de liderana ou destaque dentro do partido e
a capacidade de representar determinadas constituencies. Entre estes dois extremos,
poderia-se falar ainda de um tipo misto, que apresenta carreiras hbridas marcadas
pela circulao entre organizaes burocrticas e acadmicas, de um lado, e pela
atuao como quadros de partido e tcnicos leais ao governo, de outro. Para os
objetivos desta anlise, no entanto, a distino mais relevante a que se estabelece
entre os tcnicos entendidos de maneira ampla e os polticos.
Pode-se dizer que os titulares de pastas ministeriais devem buscar dois objetivos na montagem das suas equipes: avanar na carreira, maximizando poder e
prestgio futuros seja no alto escalo governamental, seja em cargos eletivos ou
de direo partidria e implementar de forma efetiva a agenda do governo e/ou

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 75

do partido, realizando uma boa gesto frente da pasta. Estes objetivos podem
ou no ser congruentes entre si, de modo que a escolha entre estes implica, muitas
vezes, trade-offs.
Para os ministros de perfil poltico, o objetivo de avanar na carreira requer,
em geral, mobilizar o apoio de membros e eleitores do partido. Para este tipo de
nomeado, a ocupao de pastas ministeriais costuma servir como trampolim para
a obteno de cargos eletivos mais importantes na hierarquia poltica ou como
forma de ampliar a influncia e o prestgio junto organizao partidria. A consecuo destes objetivos deve exigir, em alguma medida, estratgia de nomeao
que se denomina neste trabalho de mobilizao poltico-partidria: a distribuio
de cargos entre polticos, militantes e quadros partidrios, de modo a cimentar o
apoio de lideranas, parlamentares e membros da organizao, bem como assegurar
a instrumentalizao da burocracia e das polticas setoriais em favor de objetivos
poltico-eleitorais.
Deve-se notar, porm, que a adoo de estratgias dessa natureza no necessariamente implica congruncia perfeita entre as preferncias dos partidos e
dos ministros polticos. Os ministros podem se utilizar dos poderes do cargo para
fortalecer sua liderana individual ou at mesmo determinadas faces partidrias
ou grupos regionais, ainda que isto seja incongruente com objetivos coletivos da
organizao partidria. Especialmente no caso brasileiro em que o federalismo
contribui para a criao de divises intrapartidrias, e os ministros so, eles prprios, lideranas regionais importantes com objetivos que podem divergir significativamente daqueles da liderana nacional , no parece correto supor que os
ministros polticos atuem como agentes perfeitos dos seus partidos. Neste sentido,
a mobilizao poltico-partidria deve ser entendida como estratgia de politizao
da burocracia em sentido amplo, podendo servir a interesses partidrios, regionais
ou de cunho personalista, ou a mais de um entre estes.
No que diz respeito aos ministros de perfil tcnico, os objetivos de avanar
na carreira e implementar de forma efetiva uma agenda de polticas costumam
estar fortemente associados. Dados os vnculos dos ministros tcnicos com a burocracia e/ou com determinadas comunidades profissionais e de especialistas em
poltica pblica, bem como a relativa ausncia de conexes com as arenas eleitoral
e partidria, este tipo de nomeado tende a apresentar certa independncia com
respeito aos partidos.5

5. importante notar, porm, que a ausncia de filiao partidria no necessariamente indica ausncia de vinculao
com os partidos, nem est presente na definio a ideia de que os tcnicos seriam apolticos. A indicao de um
ministro sem filiao por um partido pode ocorrer por conta de uma afinidade das suas posies ideolgicas com as
posies partidrias, alm das questes de capacidade administrativa.

76 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

No grupo dos tcnicos, importante, no entanto, estabelecer distino entre


aqueles ministros cuja nomeao resulta de escolha pessoal do presidente ou do
seu partido , daqueles indicados por partidos da coalizo governamental. Deve-se
observar que, no presidencialismo de coalizo brasileiro, as nomeaes de tcnicos
costumam ser parte da cota pessoal do presidente e tm por objetivo garantir
certa autonomia da burocracia ministerial frente aos partidos em reas consideradas estratgicas (Loureiro e Abrucio, 1999). Neste caso, os objetivos do chefe
do Executivo de garantir a efetividade das polticas pblicas tendem a coincidir
com o desejo do nomeado de ser bem-sucedido na carreira pblica e realizar uma
gesto efetiva.
Dados esses aspectos, cabe diferenciar os ministros de perfil tcnico vinculados ao presidente e eventualmente a seu partido , denominados neste
estudo de delegados presidenciais, dos tcnicos que ascendem ao cargo por conta
da indicao de partidos aliados (quadros de partido). Uma vez que os primeiros
contam com o apoio do presidente para buscar o objetivo de implementar de
forma efetiva a agenda governamental, estes ministros contam com melhores
condies para resistir s presses poltico-partidrias e de grupos de interesse, bem como buscam combinar critrios de confiana pessoal e critrios de
experincia profissional e credenciais acadmicas no recrutamento para o alto
escalo ministerial.
Os tcnicos indicados por partidos da base, alm de no contar com o apoio
direto do presidente, enfrentam demandas contraditrias. Por um lado, a escolha
de um nome de perfil tcnico em lugar de um poltico para ocupar o ministrio
revela opo do partido em favor da capacidade gerencial e de articulao junto
burocracia e a comunidades de poltica pblica. Por outro lado, os partidos da base
governamental tm fortes incentivos para se valer da ocupao de ministrios para
atender a objetivos de distribuio de benefcios materiais divisveis. Este ltimo
ponto desenvolvido na seo seguinte.
2.2 Presidentes e partidos

Independentemente da forma de ascenso ao cargo, a autonomia dos ministros


para perseguir suas estratgias preferidas de nomeao sempre limitada em razo dos constrangimentos dados pela montagem das coalizes governamentais.
Na condio de agentes do presidente, de interesses partidrios ou regionais, os
titulares das pastas ministeriais no podem se desviar totalmente do mandato
concedido por seus principais, sob pena de colocar em risco sua sobrevivncia
no cargo. Assim, torna-se necessrio entender os fatores que motivam o chefe do
Executivo e os partidos-membros da coalizo governamental a ocupar posies de
poder na burocracia por meio de nomeaes para o alto escalo.

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 77

O estudo comparado de Geddes (1994) sobre poltica e burocracia na Amrica


Latina argumenta que os parlamentares enquanto representantes de interesses
geograficamente concentrados veem a burocracia como fonte de patronagem
para atender a demandas particularistas dos seus redutos; por sua vez, o presidente precisa preocupar-se com a efetividade da burocracia para a realizao de
polticas de escopo nacional. No presidencialismo multipartidrio, a preocupao
dos presidentes com o desempenho burocrtico efetivo tem de ser pesada contra
a necessidade de obter maioria legislativa no Congresso atravs da distribuio
de pastas ministeriais. Nesta perspectiva, presidentes politicamente frgeis, sem
uma base estvel no Legislativo, devem ceder o controle sobre partes importantes
da burocracia a lideranas partidrias e parlamentares influentes, sacrificando o
desempenho burocrtico (Geddes, 1994).
Em alguma medida, o presidente deve considerar critrios de mrito e conhecimento tcnico, com vistas maximizao do desempenho burocrtico. O presidente
pode ainda utilizar os cargos de livre nomeao como fonte de patronagem e outros
benefcios divisveis, visando atender a dois objetivos. Primeiro, assegurar a governabilidade, ao abrir espao para os partidos da base governista no gabinete em troca
do seu apoio no Legislativo. Segundo, recompensar copartidrios e apoiadores, de
modo a garantir base poltica prpria e fortalecer a liderana presidencial (Geddes,
1994; Loureiro e Abrucio, 1999). Por fim, o chefe do Executivo precisa garantir
que haja convergncia entre suas preferncias e as preferncias do alto escalo burocrtico, de modo a atender ao objetivo de influir sobre o processo de produo
de polticas pblicas (Lewis, 2011).
Garantir o controle sobre os diversos setores de poltica pblica por meio da
nomeao de quadros do seu partido ou tcnicos ideologicamente prximos objetivo de grande importncia nas estratgias de nomeao presidenciais e que no se
confunde com a busca da eficincia burocrtica (Lewis, 2009; Wood e Waterman,
1991). No caso brasileiro, a formao de gabinetes presidenciais multipartidrios
cria problemas de delegao e controle ainda mais agudos que aqueles observados
pela literatura norte-americana no que concerne ao conflito entre o presidente e
o Congresso pelo controle da burocracia. Isto implica dizer que a necessidade de
garantir a coordenao e o controle dos vrios ministrios e setores de poltica
pblica motivao de enorme relevo, seno central, nas estratgias de nomeao
dos presidentes brasileiros.
Os custos de delegao enfrentados por governos de coalizo no presidencialismo no so muito distintos daqueles observados no parlamentarismo. Em um
governo de partido nico, a nomeao de ministros de uma mesma organizao
partidria com agendas de poltica no muito divergentes entre si tende a
facilitar o controle da burocracia e do processo de produo de polticas pelo

78 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

primeiro-ministro. Em governos de coalizo, de forma diversa, um membro da


coalizo no tem como controlar o comportamento de outro; alm disso, podem
emergir divergncias sobre a agenda de polticas, especialmente quando as coalizes
so incongruentes (Muller e Meyer, 2010; Thies, 2001). A formao de governos
multipartidrios cria um problema de agncia quando os ministros decidem usar
sua autoridade e vantagens informacionais para perseguir suas prprias preferncias,
agindo em desacordo com as preferncias do principal (coalizo). Os custos de
delegao tornam-se mais severos quando h maior divergncia ideolgica entre as
preferncias dos partidos, uma vez que os ministros tero maiores incentivos para
afastarem-se da agenda do governo quando seus partidos forem ideologicamente
distantes do partido mediano da coalizo (Lipsmeyer e Pierce, 2011, p. 1153-1155).
No presidencialismo de coalizo, observa-se dinmica similar, com a importante diferena de que o presidente possui a prerrogativa de nomear e demitir
ministros a qualquer momento; no parlamentarismo, o chefe do Executivo e seus
ministros so corresponsveis pelo governo perante o Parlamento. Outro aspecto
que as coalizes presidenciais costumam ser formadas aps as eleies e no
envolvem necessariamente acordo prvio sobre a agenda de polticas pblicas.
Estas caractersticas institucionais ampliam a possibilidade de haver divergncias
entre as preferncias do presidente e seu partido, de um lado, e as preferncias de
polticas dos partidos aliados, do outro. Uma forma de lidar com estas perdas
de delegao evitar que os cargos dos ministrios sejam controlados de forma
vertical por apenas um partido, nomeando quadros do partido do presidente ou
de outros partidos que podem ento agir como um freio monopolizao da
poltica setorial pelo partido do ministro.
Do ponto de vista dos partidos aliados, a questo diz respeito ao valor que estes
atribuem aos benefcios de pork, patronagem e policy. Os partidos da base podem
adotar estratgia policy-seeking, ao ocuparem pastas ministeriais com o intuito de
colocar em prtica a agenda de polticas do partido. Esta estratgia seria congruente
com situao de governo efetivamente compartilhado, com a diviso das pastas
ministeriais realizada a partir de agenda comum pactuada entre os integrantes da
coalizo. Nesta lgica, partidos muito distantes ideologicamente do presidente no
teriam incentivos para participar da coalizo, uma vez que isto implicaria sacrificar
sua coerncia programtica (Samuels, 2002).
Quando os resultados eleitorais so determinados pela ideologia partidria,
de esperar-se que os partidos atribuam sempre maior valor aos benefcios de policy
advindos do controle sobre ministrios (Raile et al., 2011). Este no o caso das
eleies legislativas no Brasil (Ames et al., 2008), alm de que a preponderncia do
Poder Executivo no processo governamental torna a alternativa de ir para a oposio
pouco atraente para partidos sem chances reais de disputar a eleio presidencial.

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

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H de se notar ainda que as coalizes governamentais formadas no Brasil se


caracterizam pela falta de consistncia ao longo do tempo e, no raro, pela falta de
congruncia ideolgica. Em tal contexto, no interessaria ao presidente conceder
aos partidos aliados controle efetivo sobre determinadas polticas setoriais. Uma vez
que a entrada dos partidos no gabinete no se vincula necessariamente a um acordo
prvio em torno da agenda do governo e, alm disso, o desempenho nas eleies
nacionais legislativas depende, em muitos casos, da capacidade dos parlamentares
de carrear recursos para suas bases eleitorais, a instrumentalizao poltico-eleitoral
da burocracia tende a ser motivao muito importante seno predominante nas
estratgias de ocupao de cargos pelos partidos da base.6
Ainda que os termos pork e patronagem costumem ser utilizados de forma
intercambivel ou pouco precisa na literatura, cabe uma rpida diferenciao.
A patronagem envolve basicamente o uso ou a distribuio de recursos do Estado
em bases no universalistas, com a finalidade de obter vantagens polticas. A distribuio de cargos na estrutura da burocracia por uma liderana poltica com o
objetivo de recompensar apoiadores e membros do seu partido um tpico exemplo
de patronagem, embora o conceito no se resuma distribuio de cargos e abranja
tambm verbas pblicas (Maiwaring, 2001, p. 225). O termo pork barrel menos
abrangente que a patronagem e diz respeito a polticas pblicas que envolvem transferncias geograficamente concentradas de recursos, com o objetivo de privilegiar
as bases eleitorais de um poltico ou de um partido.
Muito embora os conceitos estejam relacionados entre si, vale notar que estratgias
de nomeao com o propsito de controlar cargos dotados de poder discricionrio
sobre a alocao de recursos no necessariamente implicam a distribuio massiva e
sistemtica dos cargos segundo critrios poltico-partidrios. Isto porque o direcionamento de pork para os redutos eleitorais do partido requer muitas vezes o controle
de alguns poucos cargos estratgicos; alm disso, se os membros e os apoiadores do
partido se preocupam primordialmente com a capacidade de alocar recursos, e no
com os benefcios diretos da ocupao de cargos (salrios, regalias etc.), so menores os
incentivos para partidarizar a burocracia de forma indiscriminada. Por sua vez, determinado partido pode adotar estratgia de patronagem com o propsito de recompensar o
maior nmero possvel de membros e apoiadores com cargos, independentemente da
capacidade dos postos burocrticos de alocar recursos. Empiricamente, muito difcil
separar o valor de patronagem e de pork dos postos burocrticos, uma vez que tanto
consideraes sobre o valor intrnseco dos cargos quanto aspectos relativos aos benefcios indiretos de ocupar determinada posio na burocracia devem pesar no clculo
das nomeaes.7 No entanto, a distino permanece til do ponto de vista analtico.
6. A exceo estaria nos integrantes do ncleo duro da coalizo partidos mais leais e ideologicamente prximos ao
presidente , que teriam maior possibilidade de atuar de forma delegada na implementao da agenda governamental.
7. Os autores agradecem a Felix Lopez por essa ltima observao.

80 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Feitas essas ponderaes, e dado que a ideologia e a reputao partidria


no so, como j visto, os fatores determinantes para a sobrevivncia eleitoral
dos partidos da coalizo governamental, estes ltimos devem ocupar ministrios
visando, primordialmente, recompensar filiados e apoiadores do partido com
cargos, alocar recursos de forma discricionria e favorecer os redutos eleitorais
e constituencies do partido. Isto no quer dizer que consideraes de policy no
tm nenhum peso nas estratgias de ocupao de ministrios; o ponto que estas
consideraes tendem a ser secundrias relativamente aos objetivos de maximizar
benefcios de pork e patronagem. Do ponto de vista do chefe do Executivo, as
estratgias de nomeao de cargos devem ser fortemente condicionadas pelas
caractersticas da coalizo governamental. Quanto maior a heterogeneidade
ideolgica da coalizo, tanto maiores sero os incentivos do presidente e seus
copartidrios no sentido de evitar delegar aos partidos aliados o controle sobre
polticas prioritrias para o governo. Em termos um tanto esquemticos, de se
supor que a estratgia tima para o presidente deve envolver a distribuio de
cargos com maior impacto sobre o processo de formulao de polticas prioritrias
para seus copartidrios, os quadros tcnicos de confiana e os partidos mais prximos ideologicamente no necessariamente nesta ordem; e cargos perifricos
para a agenda governamental, porm com potencial de pork e patronagem para
os partidos mais distantes ideologicamente.
2.3 O papel da estrutura institucional: a oferta e a demanda por cargos

As motivaes e os objetivos dos ministros, do presidente e dos partidos da coalizo configuram elementos constituintes da demanda por cargos. Cabe agora
esclarecer os determinantes da oferta, que depende em boa medida do grau de
institucionalizao da burocracia ministerial e da respectiva poltica setorial. Isto
se deve, entre outras razes, enorme variao observada no interior do servio
pblico federal entre as carreiras e os rgos do ponto de vista da estruturao
das carreiras burocrticas, do grau de insulamento e da institucionalizao do
processo decisrio.
Em setores com razovel grau de insulamento da burocracia e do processo
decisrio, a indicao de ministros de perfil predominantemente partidrio pode
resultar em perda de legitimidade frente burocracia setorial e comunidade de
polticas pblicas, e ainda h a possibilidade de redundar em resistncias internas
e dificuldades para a gesto do titular da pasta. Em termos mais precisos, em
ministrios com carreiras mais antigas e consolidadas, em que a atuao nos cargos diretivos requer alto grau de conhecimento tcnico e h expressiva presena
de servidores de carreira nos cargos de livre provimento, os custos de estratgia de
partidarizao devem ser mais elevados. A literatura sobre insulamento burocrtico
indica, de fato, que a adoo de critrios de mrito no recrutamento e na promoo

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

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de funcionrios bem como o relativo fechamento dos cargos diretivos a pessoas


de fora da organizao deve contribuir para o isolamento do rgo burocrtico e ampliar a autonomia e a fora poltica do corpo burocrtico (Page, 1992;
Schneider, 1995; Silberman, 1993). Ao longo do tempo, o insulamento burocrtico
deve produzir mecanismos de feedback positivo, o que torna mais difcil sua reverso. O insulamento tende a reforar o sprit des corps dos funcionrios, tornando a
burocracia capaz de organizar-se coletivamente contra tentativas de interferncia
ou controle externo dos processos decisrios.
De forma anloga, em burocracias ministeriais pouco insuladas com carreiras frgeis e pouco consolidadas e presena minoritria de servidores do prprio
rgo nos cargos diretivos , os custos da partidarizao seriam naturalmente
mais baixos. Dada a fragilidade institucional da burocracia, a possibilidade de
resistncia ou boicote nomeao de um ministro de perfil claramente partidrio
seria reduzida. Pode-se dizer que os custos potenciais de estratgias de partidarizao da burocracia sero tanto maiores a depender do grau de insulamento
prvio da burocracia.
O argumento tambm pode ser aplicado na direo contrria. Ministros com
preferncia por estratgias de recrutamento mais meritocrticas devem enfrentar
maiores dificuldades em ministrios com baixo grau de institucionalizao, dada
a maior atratividade dos cargos do ponto de vista dos partidos.
A estrutura institucional impacta no s sobre a oferta de cargos, mas
tambm sobre a natureza da demanda. Isto porque o valor da burocracia como
instrumento para distribuio de recursos divisveis entre membros e eleitores
do partido por exemplo, via polticas distributivas variar-se-ia a depender
do grau de institucionalizao da poltica setorial. Em outras palavras, quanto
maior a discricionariedade dos gestores do rgo na tomada de deciso sobre
alocao de recursos, tanto maiores as oportunidades para e os benefcios
potenciais de estratgias de instrumentalizao poltico-eleitoral das polticas
pblicas, o que implica maior valor dos cargos e das polticas do ponto de vista
dos atores interessados na sua utilizao como moeda de troca. Analogamente,
quando as decises alocativas so reguladas por normas universalistas e/ou a
capacidade dos gestores de modificar as rubricas dos oramentos pequena,
a competio poltico-partidria em torno dos cargos de livre nomeao deve
ser menos intensa.
Pode-se concluir assim que o grau de institucionalizao do processo de
produo de polticas afeta a demanda por cargos de livre nomeao. Isto , a
disputa por cargos no interior dos partidos ou dentro da coalizo do governo
ser tanto maior quanto menor for a institucionalizao da burocracia e da
poltica setorial.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

3 COMPARANDO MINISTRIOS E ESTRATGIAS DE NOMEAO: OS CASOS


DO MCTI E DO MI

Aplicou-se o modelo analtico apresentado na seo anterior anlise da poltica


de nomeaes em dois ministrios: Cincia, Tecnologia e Inovao e Integrao
Nacional. A seleo destes dois casos justifica-se, tendo-se em vista o princpio de
maximizar a variao nas dimenses explicativas do modelo; quais sejam: grau de
institucionalizao da poltica setorial, estruturao das carreiras e insulamento
burocrtico, e perfil dos titulares da pasta.
A anlise cobre o perodo 1999-2010, que engloba trs governos. O segundo
mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999-2002) e os dois mandatos de Lus
Incio Lula da Silva (2003-2010). O recorte temporal reflete, de um lado, a no
disponibilidade de dados sobre os ocupantes de cargos DAS para perodos anteriores a 1999 e, por outro, a possibilidade de realizar comparaes entre diferentes
governos e gabinetes ministeriais ao longo de doze anos.
3.1 Os ministrios

O MCTI foi criado em 1985 via o Decreto no 91.146 como rgo da administrao
direta. Atualmente, a estrutura organizacional do MCTI composta pelos seguintes rgos: a Financiadora de Estudos e Projetos (Finep), o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) e unidades de pesquisa, empresas
e comisses com destaque para o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE);
a Comisso Nacional de Energia Nuclear (CNEN); a Agncia Espacial Brasileira
(AEB); Indstrias Nucleares Brasileiras (INB); Nuclebrs Equipamentos Pesados
(Nuclep); Alcntara Cyclone Space (ACS) e Centro de Excelncia em Tecnologia
Eletrnica Avanada (Ceitec).
No que diz respeito institucionalizao das carreiras e da poltica setorial,
o MCTI rgo claramente diferenciado. Vale notar que a poltica de cincia
e tecnologia (C&T) e sua comunidade de especialistas antecedem o ministrio, uma vez que uma das principais agncias responsveis pela execuo da
poltica de cincia e tecnologia, o CNPq, foi criado ainda na dcada de 1950.
O surgimento da agncia resultou da confluncia de interesses entre militares,
elites desenvolvimentistas e comunidade acadmica no contexto da Guerra
Fria (Larratea, 2012). At a criao do MCTI, em 1985, coube ao CNPq na
condio de rgo vinculado presidncia o protagonismo na conduo da
poltica setorial, situao que foi paulatinamente se revertendo com o relativo
esvaziamento do poder do rgo sobre o processo de policy-making (Oliveira,
2013). Desde a criao do CNPq, na dcada de 1950, consolidou-se complexa
e extensa comunidade de especialistas que rene membros da carreira de C&T
e professores de universidades pblicas, em marcado contraste com ministrios
e polticas setoriais de criao mais recente.

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

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Outro aspecto importante o alto grau de institucionalizao da poltica de


C&T que se observa na vinculao de parte da execuo do oramento a editais
e bolsas sujeitos a regras universalistas, alm da existncia de espaos deliberativos
formais a exemplo dos comits de rea do CNPq que permitem a participao
da comunidade cientfica na tomada de deciso sobre alocao de recursos. Alm
disso, o alto grau de especializao e tecnificao das polticas de C&T coloca
constrangimentos s decises de alocao de recursos pelo titular da pasta. Investimentos realizados na construo e na equipagem de laboratrios, por exemplo,
dependem de decises tomadas de forma descentralizada por pesquisadores e
grupos de pesquisa vinculados a universidades, ou at mesmo pelas unidades de
pesquisa ligadas ao ministrio.
O Ministrio da Integrao Nacional de criao bem mais recente que o
MCTI, tendo sido institudo a partir da Medida Provisria (MP) no 1911-8/1999
convertida na Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003. Atualmente, o MI dispe de organograma denso, com vrios rgos especficos de assistncia direta
ao ministro, conselhos e rgos descentralizados. Os rgos de auxlio imediato ao
ministro so a Secretaria de Infraestrutura Hdrica, a Secretaria de Desenvolvimento Regional, a Secretaria Nacional de Irrigao, a Secretaria de Fundos Regionais
e Incentivos Fiscais e a Secretaria Nacional de Defesa Civil. Ainda h os rgos
descentralizados, que so as autarquias da Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste (Sudene), da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia
(Sudam), da Superintendncia do Desenvolvimento do Centro-Oeste (Sudeco)
e do Departamento Nacional de Obras contra a Seca (Dnocs), bem como a empresa pblica Companhia de Desenvolvimento dos Vales do So Francisco e do
Parnaba (Codevasf ).
O ministrio apresenta duas diretrizes que resumem as outras atribuies:
a conduo do desenvolvimento nacional integrado e a formulao de programas
e planos regionais. O foco regional principalmente para o desenvolvimento
da Amaznia e do Nordeste e a promoo de aes de irrigao e infraestrutura
hdrica. O MI realiza ainda aes de defesa civil coordenadas por uma secretaria
especfica. Em razo destas competncias, o ministrio tem atualmente forte atuao no interior do pas, estabelecendo-se como um dos rgos mais importantes
da estrutura federal na poltica do crescimento regional.
De modo no diverso ao do caso do Ministrio da Cincia, Tecnologia e
Inovao, as polticas formuladas pelo Ministrio da Integrao Nacional antecedem sua criao. Por exemplo, a poltica de incentivos ao desenvolvimento
econmico do Nordeste esteve sob a responsabilidade da Sudene desde sua criao,
em 1959. Entretanto, uma diferena central que o MI carece de carreira ou
carreiras bem estruturadas e dotadas de identidade prpria, diferentemente do
MCTI. As diversas autarquias vinculadas ao ministrio a exemplo da Sudene

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

e do Dnocs estiveram historicamente sujeitas captura por interesses de grupos


econmicos e polticos regionais, o que se constituiu em entrave importante
institucionalizao destas burocracias.
No menos importante o fato do MI possuir grande capacidade de realizao
de investimentos e obras de vulto e grande visibilidade poltica, alm de gerenciar
por meio das superintendncias de desenvolvimento do Nordeste, da Amaznia e
do Centro-Oeste recursos de incentivos fiscais destinados ao fomento do desenvolvimento regional. O titular da pasta da Integrao Nacional diferentemente do
ministro da Cincia, Tecnologia e Inovao tem, em princpio, a prerrogativa de
gerenciar expressivo oramento de investimentos que no est sujeito aos constrangimentos colocados pelos arranjos normativos e de governana das polticas de C&T.
Os dois ministrios tambm diferem significativamente no que diz respeito
s respectivas estruturas administrativas e peso das carreiras dos rgos na ocupao de cargos. No MCTI, como reflexo da consolidao das carreiras de C&T, a
presena de servidores requisitados ou com contrato temporrio pequena com
relao ao total de cargos do ministrio incluindo-se cargos de livre provimento
e funes gratificadas. Alm disso, o percentual de cargos DAS no que concerne
ao total de cargos relativamente baixo, o que sugere ser esta estrutura administrativa mais fechada e menos sujeita a entrada de quadros de fora da administrao.
O MI apresenta situao muito distinta, tendo-se em vista o reduzido quadro de
servidores prprios e proporo muito maior de cargos DAS. Estas diferenas so
sintetizadas na tabela 1 os dados so referentes administrao direta apenas e,
portanto, no incluem autarquias, fundaes e empresas pblicas.
TABELA 1

MI e MCTI: funes DAS e de cargos de natureza especial (NES) e servidores sem vnculo
com o rgo sobre o total de cargos e empregos ocupados (2013)
MI

MCTI

Cargos/empregos ocupados (A)

731

4.431

Funes DAS mais NES (B)

279

541

Servidores no vinculados ao rgo (C)

208

22

Funes DAS mais NES (%) (B)/(A)

38,17

12,21

Servidores sem vnculo com o rgo (%) (C)/(A)

28,45

0,50

Fonte: Sistema de Informaes Organizacionais do Governo Federal (Siorg) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Disponvel em: <www.siorg.redegoverno.gov.br>.

3.2 Os ministros

Ao longo do perodo definido para anlise, estiveram frente dos dois ministrios
total de doze ministros, sendo cinco da Cincia, Tecnologia e Inovao e sete da
Integrao Nacional nesta lista, no se incluem os interinos. Quase todos os

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Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

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titulares das duas pastas eram filiados a um partido poltico, sendo a nica exceo
o ministro Ronaldo Sardenberg que ocupou a pasta da Cincia e Tecnologia no
segundo mandato do ento presidente Fernando Henrique Cardoso. A tabela 2
lista os nomes, a filiao partidria e o perodo de mandato de todos os ministros
das duas pastas.
TABELA 2

MCTI e MI: nome dos titulares da pasta, partido de filiao, Unidade da Federao
(UF) de origem e perodo de mandato (1999-2010)
Ministrio

Nome do ministro

Partido

MCTI

Luiz Carlos Bresser Pereira

PSDB

Durao do mandato (meses)

MCTI

Ronaldo Mota Sardenberg

s.f.

41

MCTI

Roberto Amaral Vieira

PSB

12

MCTI

Eduardo Campos

PSB

19

MCTI

Srgio Rezende

PSB

65

MI

Fernando Bezerra

PMDB

21

MI

Ramez Tebet

PMDB

MI

Ney Suassuna

PMDB

MI

Ciro Gomes

PPS/PSB

39

MI

Pedro Brito do Nascimento

PSB

11

MI

Geddel Vieira Lima

PMDB

37

MI

Joo Reis Santana Filho

PMDB

Fonte: Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro. Disponvel em: <www.cpdoc.fgv.br/dhbb> e Galeria de ex-presidentes. Disponvel
em: <www.presidencia.gov.br>.
Elaborao dos autores.

Para classificar os ministros na tipologia desenvolvida neste trabalho,


desenvolveu-se um ndice de partidarizao ministerial. O ndice varia de 0 a 8,
sendo valores mais elevados indicativos de nomeaes de carter marcadamente
poltico-partidrio, motivadas por fatores como apoio eleitoral isto , votaes prvias do nomeado e vnculos com partidos polticos. Valores prximos
de 0 indicam que a ascenso ao cargo se deveu majoritariamente s credencias
acadmicas e experincia profissional do nomeado, e vnculos com a burocracia
estatal. Valores intermedirios (entre 3 e 5) indicam padro de nomeaes hbrido,
que poderia ser denominado de caracterstico de ministros tcnicos-polticos.
Pontuaes acima de 5 so indicativas de ministros de perfil poltico e inferiores
a 3 de perfil marcadamente tcnico. A descrio detalhada do ndice pode ser
consultada no apndice.
A tabela 3 mostra a classificao de cada um dos ministros do perodo segundo o ndice de partidarizao ministerial. Os nomes foram colocados em ordem
decrescente, de acordo com os valores obtidos no ndice.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

TABELA 3

MCTI e MI: nome, partido dos ministros, durao do mandato e ndice de partidarizao
ministerial (1999-2010)
Durao do mandato (meses)

ndice de partidarizao
ministerial

PSB

19

PMDB

21

Ramez Tebet

PMDB

MI

Ney Suassuna

PMDB

MI

Geddel Vieira Lima

PMDB

37

MCTI

Roberto Amaral

PSB

12

MI

Ciro Gomes

PPS/PSB

39

MI

Joo Reis Santana Filho

PMDB

MCTI

Luiz Carlos Bresser Pereira

PSDB

MCTI

Srgio Rezende

PSB

65

MI

Pedro Brito do Nascimento

PSB

11

Ronaldo Sardenberg

s.f.

41

Ministrio

Nome do ministro

Partido

MCTI

Eduardo Campos

MI

Fernando Bezerra

MI

MCTI

Fonte: Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro. Disponvel em: <www.cpdoc.fgv.br/dhbb> e Galeria de ex-presidentes. Disponvel
em: <www.presidencia.gov.br>.
Elaborao dos autores.

Como se v na tabela 3, h grande variao no perfil dos ministros, inclusive entre aqueles do mesmo partido. Por exemplo, entre os ministros do
Partido Socialista Brasileiro (PSB), o ndice varia entre 2 (Srgio Rezende e
Pedro Brito) e 8 (Eduardo Campos). So evidentes ainda as diferenas entre os
dois ministrios. Quando se consideram o nmero de ministros e o tempo de
mandato, os titulares de perfil poltico com ndices superiores a 6 claramente
predominam no MI. J no MCTI, os ministros que permaneceram por mais
tempo frente da pasta (Srgio Rezende e Ronaldo Sardenberg) apresentam
perfil mais tcnico.
Esse o primeiro indcio de que a posse de credenciais acadmicas e conhecimento tcnico especializado fator importante para viabilizar a gesto
dos titulares da pasta de Cincia e Tecnologia. Considerando-se a durao do
mandato de cada ministro em relao a soma total dos mandatos, possvel
obter um valor ponderado do ndice de nomeaes, de modo que o peso de
cada nomeao seja proporcional extenso do mandato. A tabela 4 apresenta
comparativo dos ndices ponderados para o MCTI, o MI e mais trs ministrios (Ministrio da Cultura MinC, Ministrio da Fazenda MF e Ministrio
dos Transportes MT) no perodo 1999-2010, alm da durao mdia dos
mandatos por ministro.

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

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TABELA 4

MCTI, MF, MinC, MI e MT: ndice de partidarizao ministerial ponderado e mandato


mdio dos ministros (em meses) (1999-2010)
Ministrio

ndice de partidarizao ministerial ponderado

Durao mdia dos mandatos

Minstrio de Cincia e Tecnologia

2,94

28,85

Ministrio da Fazenda

3,08

36

Ministrio da Cultura

4,77

34,75

Ministrio da Integrao Nacional

6,10

17,85

Ministrio dos Transportes

6,67

16,87

Fonte: Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro. Disponvel em: <www.cpdoc.fgv.br/dhbb> e Galeria de ex-presidentes. Disponvel
em: <www.presidencia.gov.br>.
Elaborao dos autores.

Esse breve exerccio comparativo indica que ministrios com carreiras mais
estruturadas e/ou em reas estratgicas como o caso do MF apresentam padro
mais tcnico de nomeaes ministeriais. Os maiores valores foram obtidos para o
MT e o MI, ambos possuem grande capacidade de realizar obras e alocar recursos
de forma discricionria. A tabela 4 sugere tambm que o grau de partidarizao se
relaciona negativamente com a durao mdia dos mandatos.
4 ANLISE COMPARATIVA: PRESIDENTES, PARTIDOS, MINISTROS E NOMEAES

Esta seo apresenta dados comparativos sobre as estratgias de nomeao para


cargos DAS 1 a 6 dos doze ministros que ocuparam as pastas da Integrao
Nacional e Cincia, Tecnologia e Inovao, entre 1999 e 2010. A pesquisa
utilizou como principais fontes uma srie de entrevistas realizadas com os
ocupantes de cargos DAS nos dois ministrios no perodo e uma base de dados
quantitativa com informaes das nomeaes realizadas em cada um dos ministrios, construda a partir de dados obtidos junto s respectivas coordenaes
de recursos humanos do MI e MCTI, alm de dados fornecidos pela Secretaria
de Gesto Pblica (Segep), rgo do Ministrio do Planejamento, Oramento
e Gesto (MP), responsvel por coletar e sistematizar todas as informaes
sobre os servidores pblicos federais.
A base original, disponibilizada pelos ministrios, trazia informaes para
todos os nomeados do alto escalo do rgo (DAS 4, 5 e 6), no perodo 19992010, e inclua nome completo, instituio de origem, vnculo com a administrao pblica se servidor de carreira ou no , nvel do cargo e ano de nomeao.
importante notar que estes dados se referem apenas administrao direta dos
ministrios, excluindo-se rgos vinculados, como o CNPq, a AEB, o Dnocs e a
Sudene, entre outros.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

A base da Segep trazia informaes para todas as funes DAS do nvel 1 ao


6 para todos os rgos da administrao indireta exceo das empresas pblicas vinculadas aos ministrios. No entanto, apesar de mais completa, a base de
dados desta secretaria no permitia identificar adequadamente os rgos de origem
dos servidores requisitados e at mesmo aqueles detentores de cargo efetivo no
prprio ministrio. Considerando-se estas limitaes, decidiu-se pela utilizao
das bases fornecidas pelos ministrios como complemento ao banco de dados da
Segep, que subsidiou a maior parte das anlises.
Informaes sobre a filiao partidria dos nomeados foram obtidas por meio
do cruzamento entre os nomes presentes na base e a lista de filiados a partidos
polticos do Tribunal Superior Eleitoral (TSE). Utilizou-se para fins de comparao
uma base contendo apenas os filiados a partidos que participaram de um ou mais
gabinetes presidenciais formados no perodo 1999-2010. Os partidos includos na
base de dados foram os seguintes: Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB),
Partido Progressista (PP), Partido Liberal/Partido da Repblica (PL/PR), Partido
da Frente Liberal/Democratas (PFL/DEM), Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB), Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), Partido dos Trabalhadores
(PT), Partido Socialista Brasileiro (PSB), Partido Democrtico Trabalhista (PDT),
Partido Popular Socialista (PPS), Partido Comunista do Brasil (PCdoB) e Partido
Verde (PV). Adotou-se o princpio de que estes partidos, por seu tamanho e/ou
importncia na arena governativa, teriam maior probabilidade de influir nas nomeaes. Para cruzar as informaes das nomeaes com a lista de nomes do TSE, foi
desenvolvida uma rotina no software estatstico R. Seguindo o mesmo procedimento
adotado por Praa et al. (2011), excluiu-se da base de filiados os casos de indivduos
que apareceram como filiados a mais de um partido. A possibilidade de ocorrncia
de homnimos pode levar a erros de classificao de casos por exemplo, um
filiado a partido com um nome muito comum pode ser descartado pelo fato de
aparecer na listagem de vrios partidos. De um total de 492 ocorrncias positivas
encontradas durante o cruzamento da lista de indivduos nomeados para cargos
DAS do MI e de filiados a partidos TSE nomeados presentes na lista de filiados
a partidos deste tribunal , foram descartados 205 (41%) devido duplicidade de
entradas; para o MCTI, o percentual de perdas foi de 46% 177 homnimos para
total de 384 ocorrncias positivas. Portanto, a incidncia de homnimos resultou
no descarte de 322 observaes de total de 876 casos positivos (36%).
Muito embora a perda de observaes devido presena de homnimos
resulte em impreciso nos dados, em alguma medida, plausvel supor que o
erro de mensurao no se correlaciona a caractersticas dos nomeados, dos
ministrios e de seus rgos componentes, ou at mesmo a fatores temporais.
Parte expressiva do erro atribuvel a caractersticas dos nomes presentes na
base; nomes mais comuns ou com menor nmero de sobrenomes tendem a

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

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resultar em duplicidade de entradas com mais frequncia. No entanto, atributos


dos nomes distribuem-se, presumivelmente, de forma aleatria na populao.
Sendo o erro distribudo de forma aleatria entre, por exemplo, distintos nveis
de cargos, torna-se possvel realizar comparaes entre os valores encontrados
ao longo da hierarquia de DAS, sem perda expressiva de confiabilidade da
anlise. Uma vez que o objetivo central da pesquisa no tanto determinar o
nvel absoluto de partidarizao dos cargos em dado rgo federal no tempo x,
mas sim realizar comparaes entre diferentes ministrios e ao longo do tempo e determinar os nveis relativos , concluiu-se que a limitao dos dados
no chega a comprometer as inferncias, ainda que seja recomendvel alguma
cautela na anlise emprica.8
A pesquisa envolveu tambm a realizao de entrevistas semiestruturadas
com os ocupantes de cargos.9 Esta etapa enfocou tanto os ocupantes de cargos
da administrao direta como indireta. Dadas as dificuldades de localizao
de ex-ocupantes de cargos DAS sobretudo aqueles sem vnculo com a administrao pblica e o pequeno nmero de nomeados nos nveis mais altos,
decidiu-se por contatar todos os DAS 5 e 6 para os quais se obteve informaes.
No caso dos DAS 4, que representam nmero bem mais expressivo, foi feita
pr-seleo, que considerou o tempo transcorrido da nomeao at a demisso.
Deu-se preferncia a ex-ocupantes com maior tempo de cargo, considerando-se que estes poderiam fornecer informaes sobre um perodo mais longo.
Todas as entrevistas foram gravadas em meio digital para posterior transcrio
e codificao no sofware NVivo.
4.1 Anlise das nomeaes de cargos DAS 4, 5 e 6: evidncias
e resultados preliminares

No perodo em anlise, foram realizadas 2.333 nomeaes para os cargos DAS 1


a 6 do MCTI e 1.719 para os cargos de mesmo nvel do MI. Em ambos os casos,
a maior parte das nomeaes corresponde aos cargos DAS 1 a 3, mais numerosos
na estrutura burocrtica: 71.4% das nomeaes do MI e 82% do MCTI.
A tabela 5 mostra as informaes de filiao partidria dos nomeados por
nvel do cargo DAS nos dois ministrios, incluindo-se as informaes para a administrao indireta e os nveis DAS 1 a 3.

8. Vale notar ainda que o j citado trabalho de Praa et al. (2011) demonstrou que a ocorrncia de erros devido
presena de homnimos relativamente pequena e no compromete a realizao de inferncias.
9. No total, foram realizadas 38 entrevistas, sendo dezessete com ex-ocupantes de cargos de direo e assessoramento
superior (DAS) 4, 5 e 6 do Ministrio da Integrao Nacional (MI) e 21 com o ex-ocupantes de cargos de mesmo nvel
do Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao (MCTI).

90 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

TABELA 5

MCTI e MI: nomeados filiados a partidos polticos por nvel do cargo DAS (1999-2010)
MCTI
Nvel do cargo

MI

Total nomeaes

Total filiados

Filiados
%

DAS 1

789

106

13,43

425

75

17,65

DAS 2

581

63

10,84

329

48

14,59

DAS 3

551

56

10,16

475

83

17,47

DAS 4

261

42

16,09

304

59

19,41

DAS 5

122

30

24,59

143

43

30,07

DAS 6

29

10

34,48

43

16

37,21

Total

2333

307

13,16

1719

324

18,85

Total nomeaes

Total filiados

Filiados
%

Fonte: Segep/MP e TSE.


Elaborao dos autores.

Em ambos os ministrios, o percentual de nomeaes de filiados mais alto


para os cargos de nvel mais elevado (DAS 5 e 6) e com maior poder de deciso
sobre as polticas pblicas. Os cargos de carter intermedirio com atribuies
de carter mais operacional relativamente ao topo da hierarquia (DAS 4) j
apresentam percentual bem menos expressivo de filiados. Por fim, os cargos
DAS 1 a 3, normalmente associados a funes mais ligadas implementao de
polticas e tarefas administrativas rotineiras, apresentam taxas de partidarizao
abaixo das mdias dos dois ministrios. Os dados sugerem, assim, que os partidos
procuram ocupar as posies mais altas na hierarquia, ao garantirem o controle
sobre a produo de polticas, seja com o objetivo de colocar em prtica a agenda
do partido, seja com o propsito de distribuir recursos oramentrios para obter
ganhos poltico-eleitorais. Entretanto, notam-se no MI nveis de partidarizao
muito mais elevados com relao aos valores encontrados para o MCTI, em
especial nas posies inferiores.
Quando se analisa a situao de vnculo dos nomeados com filiao a partidos
polticos, h clara diferena entre os ministrios. No MCTI, nada menos que 69%
(N = 213) do total de nomeados tinham vnculo com a administrao pblica.
No MI, a situao reverte-se, uma vez que 41% (N = 134) dos nomeados no eram
ocupantes de cargo pblico efetivo previamente nomeao. A tabela 6 mostra
os percentuais de filiados com vnculo com a administrao pblica por nvel dos
cargos de livre provimento.

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 91

TABELA 6

MCTI e MI: ocupantes de cargos filiados a partidos com vnculo com a administrao
pblica, por nvel do cargo DAS (1999-2010)
MCTI
Nvel do cargo

MI

Total filiados

Total servidores

Servidores
%

Total filiados

Total servidores

Servidores
%

DAS 1

106

82

77,36

75

47

62,67

DAS 2

63

49

77,78

48

26

54,17

DAS 3

56

41

73,21

83

31

37,35

DAS 4

42

24

57,14

59

21

35,59

DAS 5

30

14

46,67

43

13,95

DAS 6

10

30,00

16

18,75

Total

307

213

69,38

324

134

41,36

Fonte: Segep/MP e TSE.


Elaborao dos autores.

Em ambos os ministrios, o percentual de filiados que tambm so servidores


pblicos , em geral, mais elevado nos nveis hierrquicos inferiores (DAS 1 a 3)
relativamente aos cargos de nvel mais alto (DAS 4 a 6). Estas diferenas so bem
mais pronunciadas no MCTI, onde o percentual de filiados com vnculo com a
administrao pblica chega a quase 80% do total entre os ocupantes de DAS 1
e 2, em contraste com apenas 58% do MI.10
De modo geral, os dados da tabela 6 indicam que em ambos os ministrios
a ocupao de cargos por filiados sem conexes prvias com a burocracia federal
mais acentuada no alto escalo burocrtico, o que sugere que a distribuio de
patronagem no a motivao mais importante na nomeao de filiados a partidos.11
Com o objetivo de melhor entender as formas de ingresso nas funes DAS
4 a 6, as entrevistas da pesquisa buscaram mapear a trajetria profissional e o
perfil dos burocratas selecionados. Comparativamente, os tcnicos que atuam
10. H de se notar, em especial, que o Decreto no 5.497/2005 estabeleceu no mbito da administrao federal
limites quanto ao percentual de nomeaes de pessoas sem vnculo para os cargos DAS, sendo este limite fixado em
50% para os DAS 4 e 75% para os DAS de 1 a 3. Ainda que no seja possvel saber com exata certeza o impacto desta
mudana, plausvel supor que a no possibilidade de nomear filiados a partidos sem vnculo com a administrao, a
partir de certo limite, coloca constrangimento s escolhas dos ministros.
11. Outro aspecto importante que independentemente de diferenas do ponto de vista de credenciais acadmicas
e experincia profissional servidores pblicos filiados possuem estabilidade no emprego e, presumivelmente, no tm
a poltica como sua atividade principal. Este certamente no o caso de militantes, representantes eleitos e quadros
de partido sem vnculo com a administrao que vivem da poltica, para os quais a indicao para um cargo do alto
escalo pode representar ganhos polticos futuros ou at mesmo a possibilidade de ascenso social.

92 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

no MCTI na sua grande maioria advm das universidades pblicas, atuam no


governo e so em menor grau filiados a partidos polticos. H percentual elevado
de quadros recrutados dentro da prpria carreira do ministrio, especialmente no
nvel intermedirio (DAS 4). Os tcnicos recrutados para o MI so originrios
de rgos governamentais diversos, sendo muito poucos servidores vinculados
administrao indireta ou indireta do ministrio. Muitos destes quadros no
possuem vnculo com a administrao pblica e apresentam maiores taxas de
filiao partidria. No caso do MCTI, o ingresso dos servidores guiado por
parmetros majoritariamente tcnicos, nos quais a formao do quadro burocrtico se vincula diretamente s demandas de polticas e programas de C&T.
No MI, embora a preocupao com o mrito e a qualificao tcnica tambm
esteja presente conforme observado por diversos entrevistados , observa-se
predominncia de vis poltico-partidrio, dada a importncia do conjunto de
demandas de natureza poltica do setor; assim, deixa margem para seleo de
tipo hbrido. Estes resultados de anlise corroboram com achados da literatura
que aponta que a indicao de cargos a partir de critrios partidrios varia entre
rgos em razo dos diferentes graus de insulamento burocrtico e influncias
externas (Evans, 1995; Page, 1992; Silberman, 1993).
Para saber qual o grau de partidarizao dos DAS 4, 5 e 6 nos dois ministrios,
o percentual de nomeaes de filiados no o indicador mais preciso, pois este nada
diz sobre o saldo de contratados e exonerados ao longo do tempo. Dado ministro
pode, por exemplo, demitir todos os dez filiados que ocupavam cargos DAS no
seu ministrio e, logo em seguida, nomear cinco pessoas, sendo cinco filiadas a
partidos polticos. Se se levar em conta apenas o percentual de filiados entre as
pessoas nomeadas, chegar-se- a um valor de 100% (5/5); porm, ao considerar
as demisses, o total de filiados ocupando cargos se reduziu de dez para cinco.
Tendo-se em vista esses aspectos, uma forma mais adequada de mensurar
o grau de partidarizao calcular a taxa mdia de ocupao de cargos por
filiados a partidos polticos ao longo do tempo. Trata-se simplesmente de calcular, a cada ano, o percentual de filiados que ocupam cargos com relao ao
total destes e, em seguida, estimar a mdia dos percentuais do perodo ou dos
perodos em anlise.
Com o intuito de observar possveis alteraes no indicador ao longo dos
mandatos presidenciais, optou-se por calcular a taxa mdia de ocupao de cargos
para cada um dos governos do perodo o segundo governo FHC e o primeiro e
segundo governos Lula. A tabela 7 traz as mdias por ministrio.

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 93

TABELA 7

MCTI e MI: taxa de ocupao de cargos por filiados a partidos polticos, por mandato
presidencial (1999-2010)
Mandato presidencial

MI

MCTI

Mdia

Desvio

Mdia

Desvio

FHC I

19,20

1,53

11,60

1,76

Lula I

30,13

1,49

20,74

2,19

Lula II

24,62

3,24

18,25

1,90

Total

24,65

5,08

16,86

4,40

Fonte: Segep/MP e TSE.


Elaborao dos autores.

A tabela 7 mostra claramente que, independentemente de mudanas de governo, a taxa de ocupao de cargos por filiados a partidos sempre mais elevada no
MI relativamente ao MCTI. Estes resultados so condizentes com as expectativas
tericas relativas a uma maior porosidade da burocracia do Ministrio da Integrao
Nacional s nomeaes partidrias.
4.2 Coalizes multipartidrias e o jogo das nomeaes burocrticas

Passa-se agora anlise dos aspectos relativos ao processo de ocupao de cargos


do alto escalo do ministrio pelos partidos da coalizo governamental. A hiptese
que se desenvolveu neste trabalho que a formao de coalizes multipartidrias
fragmentadas e ideologicamente heterogneas produz custos de delegao, que
ampliam os incentivos para a partidarizao da burocracia. Em outros termos,
quanto maior o nmero de partidos integrantes da base, tanto maiores sero as
dificuldades enfrentadas pelo presidente na coordenao de polticas e na acomodao de interesses. Alm disso, quando aumenta a distncia ideolgica entre o
presidente e os partidos da base, o chefe do Executivo ter incentivos mais fortes
para fazer nomeaes em ministrios chefiados por partidos aliados, com o objetivo
de monitorar os ministros.
Para testar essas hipteses, analisou-se a variao nas taxas de ocupao de
cargos pelos partidos dos ministros, do presidente e demais partidos da base ao
longo do segundo governo FHC (1999-2002) e dos primeiro e segundo governos
Lula (2003-2010). H diferenas expressivas entre estes dois momentos no que diz
respeito amplitude ideolgica e ao grau de fragmentao dos gabinetes formados.
Como observa Amorim Neto (2007), Lula formou uma das coalizes mais fragmentadas e mais heterogneas ideologicamente do recente perodo democrtico,
que inclua desde a extrema esquerda (PCdoB) at a extrema direita (PP). J o
segundo governo FHC se caracterizou pela formao de coalizes ideologicamente
contguas, que incluiu basicamente partidos de centro e direita. Tomando como

94 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

base o percentual de cadeiras de cada partido representado no gabinete relativamente ao total de cadeiras de coalizo, calculou-se o nmero efetivo de partidos
(mximo) dos gabinetes nos trs governos analisados nesta pesquisa. Para o segundo
governo FHC, o nmero efetivo de partidos foi de 4.5, contra 6 e 5.5 nos primeiro
e segundo governos Lula.
Os dados relativos ao Ministrio da Cincia,Tecnologia e Inovao no possibilitam fazer comparao adequada em termos de estratgias presidenciais entre
os governos Lula e FHC, uma vez que este ministrio foi chefiado por ministros da
cota pessoal do presidente no perodo do segundo governo FHC (Bresser Pereira
e Ronaldo Sardenberg), enquanto ao longo de todo o perodo Lula, o ministrio
permaneceu sob controle de um partido aliado (PSB). No entanto, esta comparao
possvel no MCTI, uma vez que nos dois perodos de interesse os ministros eram
filiados a partidos aliados (PPS e PSB entre 2003-2006 e PMDB nos perodos
1999-2002 e 2007-2010).
O grfico 1 mostra a taxa de ocupao de cargos DAS 1 a 6 pelo partido do
presidente, do ministro e demais partidos da base no MI, no perodo 1999-2010.
Relembrando-se a taxa de ocupao nada mais que o percentual de ocupantes de
cargos filiados dividido pelo total de ocupantes de cargos a cada ano. No grfico
1, estas taxas foram desagregadas para o partido do ministro, do presidente, bem
como para os demais partidos da coalizo.
GRFICO 1

MI Taxa de ocupao de cargos pelos partidos da coalizo: administrao direta,


DAS 1 a 6 (1999-2010)
(Em %)
9
8
7
6
5
4
3
2
1
0

1999

2000

2001

2002

2003

Ministro
Fonte: Segep/MP e TSE.
Elaborao dos autores.

2004

2005

Presidente

2006

2007

Coalizo

2008

2009

2010

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 95

Como se v no grfico 1, a partir do incio do governo Lula, em 2003,


amplia-se consideravelmente a presena de partidos da base, que no o partido do
ministro, na ocupao de cargos DAS da administrao direta. Diferentemente
do perodo FHC, em que havia predominncia do partido do ministro, a partir
de Lula, a ocupao da cpula do ministrio passou a no mais garantir o controle
majoritrio dos cargos na administrao direta do MI.
Vale notar que essas diferenas no podem ser atribudas a variaes no poder
de barganha dos vrios partidos. Um mesmo partido (PMDB) esteve frente do
ministrio nos perodos 1999-2002 e 2007-2010. Alm disso, o poder de barganha
do PMDB aumentou no segundo governo Lula, uma vez que o partido elegeu a
maior bancada da Cmara dos Deputados, superando o partido do presidente.12
Se o tamanho do partido relativamente ao tamanho da coalizo fosse a varivel
explicativa mais relevante, esperaria-se que a dominncia ministerial sobre as nomeaes se ampliasse no perodo 2007-2010, com relao ao perodo 1999-2002.
No entanto, os dados mostram exatamente o oposto.
Quando se analisa a taxa de ocupao de cargos pelos partidos da coalizo
nos rgos da administrao indireta do ministrio para os quais se possui dados
(Sudam, Sudene e Dnocs), as diferenas entre o perodo Lula e o segundo governo
FHC tornam-se ainda mais reveladoras, como se v no grfico 2.
GRFICO 2

MI Taxa de ocupao de cargos pelos partidos da coalizo: administrao indireta,


DAS 1 a 6 (1999-2010)
(Em %)
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
1999

2000

2001

2002
Ministro

2003

2004

2005

Presidente

2006

2007

2008

2009

2010

Coalizo

Fonte: Segep/MP e TSE.


Elaborao dos autores.

12. No perodo 1999-2002, o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB) detinha o controle de aproximadamente 21% das cadeiras da coalizo. Nos dois governos Lula, a bancada do PMDB representou 22% (2003-2006)
e 27% (2007-2010) das cadeiras da coalizo.

96 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

A partir do governo Lula, observa-se rpido e forte aumento da ocupao


de cargos por filiados ao partido do presidente nos rgos da administrao
indireta do MI. Relativamente ao total de ocupantes de cargos de filiados a
partidos da coalizo, o PT chegou a realizar 68% das nomeaes em 2003
importante ressaltar que o percentual diz respeito ao total de nomeados filiados
a partidos. J o partido do ministro Ciro Gomes, o PPS, indicou apenas 14%
dos membros da coalizo que ocupavam cargos na administrao indireta do
MI naquele ano.13
Esses dados mostram claramente que os ministros, ao longo do perodo
Lula, foram impedidos de verticalizar as nomeaes, dada a discrepncia entre
a representao dos partidos da base na administrao direta e esta representao
nos rgos da administrao indireta. Vale ressaltar que ao menos em teoria as
secretarias do ministrio devem se responsabilizar pela formulao de polticas,
cabendo s entidades da administrao indireta a atribuio de implementar as
diretrizes estabelecidas na cpula. Por exemplo, o Dnocs, agncia responsvel pela
construo de barragens e audes nas regies sujeitas s secas, encontra-se diretamente vinculado Secretaria de Infraestrutura Hdrica. Neste sentido, o controle
efetivo sobre a execuo das polticas pblicas demandaria que o ministro e seu
partido tivessem a capacidade de influir de maneira decisiva nas nomeaes para
os vrios rgos de formulao e suas respectivas unidades de implementao, no
mbito da administrao indireta.
Os dados sugerem que isso no ocorreu. De fato, alguns dos entrevistados
que ocuparam cargos DAS 5 e 6 do MI ressaltaram exatamente a falta de entrosamento e as dificuldades de coordenao entre as secretarias do ministrio e rgos
como o Dnocs, tendo-se em vista a ocupao de cargos por partidos distintos nos
dois nveis. Ou at mesmo situaes em que diferentes faces de um partido
ganharam o direito de ocupar cargos relacionados no mbito das administraes
direta e indireta.14
A partir do depoimento dos entrevistados, pode-se inferir que, nos dois ministrios, se observam graus distintos dos problemas tpicos de delegao, que limitam
em parte a funo das burocracias. Em linhas gerais, comparativamente, observa-se
cenrio distinto no que concerne participao dos assessores na formulao e
na implementao de polticas e apoio direto ao chefe da pasta. A rea de C&T
no Brasil passou por grande processo de transformao a partir dos anos 1990,
em razo da urgncia em inserir o pas em contexto internacional globalizado.
13. Muito provavelmente, essa discrepncia reflete, em parte, o pequeno peso do Partido Popular Socialista (PPS) no
interior da coalizo governamental em 2003, o partido tinha apenas quinze cadeiras na Cmara dos Deputados;
nmero correspondente a 4% do total da coalizo.
14. Entrevistas realizadas com ex-ocupantes de cargos DAS do MI, em 22 de outubro de 2013 e 1o de novembro de
2013, em Braslia, DF.

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 97

O legado desse perodo significou avano em termos de atuao conjunta


entre governo e academia em uma rea com alto grau de exigncia de conhecimento
tcnico especializado. Na dcada de 2000, o MI aumentou consideravelmente o
nmero de programas e a reestruturao do rgo exigiu a reformulao do corpo
burocrtico. Entretanto, grande parte das atividades concentrava-se na tarefa de
executar as polticas j pr-definidas pelas secretarias de governo. Os assessores do
MI apontaram a existncia de restries para a tomada de deciso e interferncias
polticas na formao do aparato burocrtico. Os entrevistados observaram ainda
que, no caso do MI, a fragmentao da coalizo tem grande impacto sobre as
nomeaes e o ministro lida com maiores constrangimentos para garantir a convergncia entre as agendas do partido do presidente, do seu partido e do alto escalo
burocrtico. Conforme tem-se argumentado neste estudo, a agenda de governo
no efetivamente compartilhada pelas coalizes. Em parte, como apontam Muller
e Meyer (2010) e Thies (2001), isto ocorre devido a prpria incongruncia das
coalizes que resultam em divergncias sobre as agendas de polticas.
Em sntese, a partir do governo Lula, ampliaram-se os incentivos para estratgias de nomeao presidencial com o objetivo de compensar perdas de delegao,
dadas as maiores fragmentao e heterogeneidade ideolgicas da coalizo governista. Esta interpretao ganha fora quando se considera o perfil dos ministros
que estiveram por mais tempo frente da pasta da Integrao Nacional ao longo
dos dois mandatos do ento presidente Lula: Ciro Gomes (PPS) e Geddel Vieira
Lima (PMDB). Ainda que filiado a um partido de esquerda, ideologicamente
prximo do PT, Ciro Gomes tinha ligaes histricas com o grupo poltico do
ex-governador e ento senador pelo Cear, Tasso Jereissati, do PSDB. Alm de
ter sido filiado a este partido, Ciro Gomes participara da implantao do Plano
Real como ministro da Fazenda do governo Itamar Franco; plano de estabilizao
econmica concebido por economistas do PSDB e que se tornou o carro-chefe
dos dois mandatos do ento presidente FHC.
Por sua vez, antes de integrar a base do governo Lula, o deputado federal
pelo PMDB baiano Geddel Vieira Lima havia sido um dos mais entusisticos
membros do chamado PMDB serrista, ala do partido que propugnou o apoio
candidatura de Jos Serra do PSDB, adversrio de Lula no segundo turno das
eleies presidenciais em 2002. Logo aps a eleio de Lula em 2002, Geddel
defendeu que o PMDB adotasse postura de oposio ao governo. A aproximao com o PT s se consolidou com a candidatura de Jacques Wagner ao
governo do estado da Bahia em 2006. Geddel foi um dos artfices da aliana
do PMDB em favor da candidatura petista. Com a surpreendente vitria de
Wagner sobre o governador Paulo Souto, que concorreu reeleio em 2006,
Geddel ganhou importncia no xadrez poltico nacional, o que favoreceu sua
indicao como ministro.

98 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Esse breve histrico mostra que os dois ministros tinham vnculos diretos
ou indiretos com o principal partido de oposio ao governo Lula, o PSDB. Alm
disso, o PMDB, partido de Geddel, era claramente um aliado de ocasio, com
pouca ou nenhuma identidade com as bandeiras histricas do PT. Dados estes
aspectos, nem Ciro Gomes, nem Geddel Vieira Lima poderiam ser considerados
aliados tradicionais ou prximos do presidente e do partido, por qualquer critrio que se utilize. Ocupantes de cargos de primeiro e segundo escalo na gesto
Geddel Vieira Lima relataram, de fato, a ocorrncia de conflitos entre a Casa Civil da
Presidncia da Repblica responsvel por monitorar diversos programas estratgicos do ministrio e os auxiliares do ministro. As presses do PT para obter cargos
na administrao indireta tambm geraram tenso, pois o ministro no aceitava
perder o controle sobre reas vistas como estratgicas. interessante observar que
depoimentos de ocupantes de cargos do MCTI durante os mandatos dos ministros filiados ao PSB apontam em direo oposta: muitos entrevistados afirmaram
que este partido e o PT atuaram de forma razoavelmente coordenada na gesto
do ministrio. Prova disto foi a criao da Secretaria de Cincia e Tecnologia para
a Incluso Social, no mandato do ento ministro Roberto Amaral do PSB, que
expressava a viabilizao de agenda presente no programa de governo do ento
presidente Lula.15 Ou seja, quando os ministros so mais prximos ideologicamente,
a cooperao facilitada, sendo o oposto tambm verdadeiro.
O argumento que se quer comprovar que ministros mais distantes do
presidente, seja em razo da sua trajetria poltica ou filiao partidria ou ambas,
devem ensejar maior necessidade de monitoramento pelo presidente da Repblica,
via nomeaes partidrias, sendo o oposto tambm verdadeiro. Com o intuito de
produzir teste comparativo desta hiptese, compara-se a distribuio da ocupao
de cargos pelos partidos da coalizo no mesmo perodo (2003-2006) e em dois
ministrios distintos. A ideia verificar se uma alterao no perfil do partido/
ministro altera as estratgias de nomeao presidencial, mantidas constantes as
caractersticas da coalizo. No perodo 2003-2006, estiveram frente dos ministrios da Integrao Nacional e Cincia, Tecnologia e Inovao partidos com
bancadas de tamanho similar: PSB no MCTI e PPS, alm do PSB, no MI.16 Esta
comparao permite, portanto, isolar possveis efeitos relativos ao tamanho dos
partidos frente coalizo.

15. Entrevistas realizadas com ex-ocupantes de cargos DAS do MI, em 26 de setembro de 2013 e 22 de outubro de 2013.
Entrevistas efetuadas com ex-ocupantes de cargos DAS do MCTI, em 27 de setembro de 2013 e 10 de setembro de 2013.
16. O ministro Ciro Gomes saiu do PPS e entrou no Partido Socialista Brasileiro (PSB) em 2005, uma vez que o PPS
decidiu fazer oposio ao governo Lula. O sucessor do ministro, que foi nomeado pelo prprio em 2005, tambm era
filiado ao PSB. No se considera o MI nesse perodo final do governo como um ministrio do PSB, uma vez que Ciro
Gomes e Pedro Britto eram outsiders, sem nenhuma vinculao prvia com o partido. Alm disso, o perodo muito curto
para realizar qualquer anlise mais consistente a respeito de possveis alteraes na distribuio de cargos, decorrentes
da mudana da filiao partidria dos ministros.

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 99

Os grficos 3 e 4 mostram a distribuio dos cargos ocupados por filiados


entre os vrios partidos da coalizo. Vale notar que os percentuais so referentes
ao total de cargos ocupados por filiados, e no ao total absoluto de cargos. Esta
a forma mais adequada de realizar a comparao, uma vez que as diferenas
institucionais entre os ministrios j discutidas na seo anterior impactam as
taxas globais de partidarizao. O grfico 3 revela os resultados para os mandatos
de Ciro Gomes e Pedro Britto no MI.
GRFICO 3

MI Cargos ocupados pelos partidos da coalizo relativamente ao total de cargos


ocupados por filiados: administraes direta e indireta, DAS 1 a 6 (2003-2006)
(Em %)
35
30
25
20
15
10
5
0
2003

2004
Ministro

2005
Presidente

2006

Coalizo

Fonte: Segep/MP e TSE.


Elaborao dos autores.

Como se v no grfico 3, ao longo das gestes Ciro Gomes e Pedro Britto,


seus partidos foram minoritrios no ministrio. evidente ainda o alto percentual
de ocupao de cargos pelo PT, partido do presidente. A seguir, apresentam-se
estes indicadores para o MCTI.
O grfico 4 mostra situao bem distinta do anterior. Ainda que o partido do
ministro no tenha sido majoritrio, tendo que dividir espao com outros partidos
da coalizo, o peso das nomeaes do PT bem menos significativo. Acredita-se
que estas diferenas se explicam em razo do MCTI ter sido ocupado no perodo
por um aliado tradicional, o PSB, partido de esquerda com longo histrico de
realizao de alianas nacionais e estaduais com o PT (Limongi e Cortez, 2010).
Os ministros Roberto Amaral e Eduardo Campos foram dirigentes do partido no
perodo vice-presidente e presidente nacional, respectivamente. Srgio Rezende
foi indicado por Eduardo Campos, com o apoio da comunidade cientfica.

100 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

GRFICO 4

MCTI Cargos ocupados pelos partidos da coalizo relativamente ao total de cargos


ocupados por filiados: administraes direta e indireta, DAS 1 a 6 (2003-2006)
(Em %)
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0

2003

2004
Ministro

2005
Presidente

2006

Coalizo

Fontes: Segep/MP e TSE.


Elaborao dos autores.

Pode-se concluir, portanto, que os custos de delegao em contextos presidencialistas multipartidrios so elemento importante para explicar o jogo das
nomeaes de cargos burocrticos nos ministrios. Pode-se levantar como outro
fator importante os prprios custos de administrao da coalizo: coalizes mais
fragmentadas dificultam a acomodao de interesses e a diviso de poder entre os
partidos. No caso das coalizes montadas por Lula, isto parece ter se refletido em
maior presena de outros partidos da coalizo que no o partido do ministro na
distribuio dos cargos. Este padro se observa tanto no MI quanto no MCTI, o
que refora a hiptese de um modelo comum ao perodo Lula.
5 CONSIDERAES FINAIS

Com base na anlise das evidncias comparativas, pode-se dizer que a natureza da
oferta de cargos DAS condiciona fortemente a demanda e, com isso, o prprio
jogo de nomeaes no presidencialismo de coalizo brasileiro. Em ministrios
como o MCTI, o alto grau de institucionalizao e insulamento reduz muito o
poder de fogo dos cargos do ponto de vista da capacidade de alocar verbas e intermediar demandas. Em vista disto, conforme relatado por alguns entrevistados,
os cargos de livre provimento do MCTI possuem pouco apelo do ponto de vista
poltico-eleitoral e no despertam tanto interesse dos partidos ou at mesmo de
grupos de interesse. De um lado, a disputa partidria em torno dos cargos ainda
que exista no to intensa, de outro, as caractersticas da poltica setorial e da

O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 101

burocracia do ministrio criam desincentivos para estratgias de nomeao que


deixem em segundo plano a qualificao tcnica.
No MI, verifica-se dinmica exatamente inversa. A arena de poltica setorial
pouco institucionalizada, e no h burocracia de carreira forte e atuante como no
MCTI. Alm disso, os cargos de livre provimento so muito mais valiosos politicamente e despertam o apetite dos partidos e de lideranas regionais. Uma das consequncias que o jogo de nomeaes tende a refletir de forma acentuada as disputas
inerentes ao presidencialismo de coalizo, incluindo-se aquelas de carter federativo.
As evidncias das entrevistas com a burocracia do alto escalo indicam claramente que critrios de competncia, confiana e conexes poltico-partidrias so
considerados muitas vezes de forma conjunta. Observou-se ainda que o recrutamento
de quadros com base no conhecimento tcnico e na experincia mais comum no
MCTI, o que possivelmente reflete as caractersticas institucionais da burocracia e
da poltica setorial. Em ambos os ministrios, porm, os critrios de mrito foram
citados como de grande importncia na seleo de quadros, independentemente
da sua combinao ou no com outros critrios como questes regionais ou
partidrias. A questo regional apareceu de forma evidente no MI, uma vez que a
influncia das bancadas regionais dos partidos e dos governadores nas nomeaes
apareceu como elemento importante no recrutamento de quadros.
No que diz respeito dinmica de formao de coalizes, as evidncias sugerem a pertinncia do argumento central de que quanto maior a heterogeneidade
ideolgica da coalizo, tanto maiores os custos de delegao e, portanto, maiores os
incentivos do presidente e de seus copartidrios no sentido de usar a partidarizao
da burocracia como mecanismo de controle dos partidos aliados.
Dado que a entrada dos partidos no gabinete no se vincula necessariamente
a um acordo prvio em torno da agenda do governo e, alm disso, o desempenho
nas eleies nacionais legislativas depende em muitos casos da capacidade dos
parlamentares de carrear recursos para suas bases eleitorais, no se pode esperar dos
partidos a adoo de estratgias policy-seeking. Disto decorre que a instrumentalizao poltico-eleitoral da burocracia tende a ser motivao de relevo nas estratgias
de ocupao de cargos pelos partidos da base.
A combinao entre os objetivos dos partidos aliados de maximizar benefcios
de pork e os objetivos do presidente de lidar com custos de delegao e acomodar as
disputas intracoalizo redunda em estratgias de preenchimento de cargos pouco favorveis coordenao intraburocrtica. Em poucas palavras, as evidncias apresentadas
neste estudo sugerem que a partidarizao da burocracia alm de possveis custos
associados seleo de pessoal pouco qualificado para os cargos envolve a criao de
estruturas desconexas e fragmentadas, que acabam por impossibilitar aos ministros e a
seus partidos controlar e coordenar de forma efetiva o processo de produo de polticas.

102 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

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O Preenchimento de Cargos da Burocracia Pblica Federal no Presidencialismo de


Coalizo Brasileiro: anlise comparada de dois ministrios cincia e tecnologia e
integrao nacional

| 105

APNDICE A

O NDICE DE PARTIDARIZAO MINISTERIAL

O ndice calculado a partir da soma das respostas s questes abaixo. Valores


mais elevados indicam ministros de perfil poltico, com vinculao a partidos e/ou
com insero na arena eleitoral. Valores mais baixos so indicativos de ministros
com vnculos mais fortes com a burocracia pblica e instituies acadmicas, que
apresentam, portanto, perfil mais tcnico. O ndice varia de 0 a 8.
A Trajetria prvia: ocupou previamente ou se licenciou de cargo
eletivo? (sim 2 pontos).
B Filiado a partido poltico? (sim 2 pontos).
C Ocupou ou ocupa cargo de direo partidria nacional, estadual ou
local? (sim 1 ponto).
D Possui experincia profissional prvia, incluindo ocupao de cargos
similares no nvel municipal, estadual ou federal? (no 1 ponto).
E Possui formao acadmica em nvel de ps-graduao? (no 1 ponto).
F Atuou como servidor pblico de carreira durante a maior parte da
sua vida profissional? (no 1 ponto).

CAPTULO 3

CRITRIOS E LGICAS DE NOMEAO PARA O ALTO ESCALO


DA BUROCRACIA FEDERAL BRASILEIRA
Felix Lopez1
Srgio Praa2

1 INTRODUO

Neste captulo so apresentados os principais resultados da pesquisa cujo objetivo


foi compreender o processo de negociao e os critrios relevantes empregados por
agentes polticos para definir os quadros da burocracia poltica no nvel federal.
O foco analtico entender, alm do papel e da relevncia dos partidos polticos
e dos parlamentares na definio daqueles quadros e no interior das agremiaes
partidrias, que critrios regem a luta individual dos parlamentares e dos demais
polticos para emplacar nomes junto Presidncia da Repblica ou aos ministros.
Espera-se lanar mais luz sobre a dinmica de formao e reproduo da burocracia
poltica, bem como dos atores que, no exerccio dos cargos, atuam na construo
e implementao das polticas formuladas no Executivo.
Embora se reconhea a influncia da poltica sobre os quadros de alto e mdio
escalo da burocracia e exista forte relao esperada entre a diviso poltico-partidria
dos cargos e as chances de apoio legislativo da coalizo governista ao Executivo, o
conhecimento atual sobre o tema est circunscrito a outro nvel da anlise desse
tema: aquele que observa as filiaes partidrias dos ministros, o nmero de
ministrios destinados a cada agremiao, sua (des)proporcionalidade com relao
ao tamanho das bancadas e sua relao com os padres de apoio congressual ao
governo. Este nvel de anlise imprescindvel para dar inteligibilidade lgica
de operao e funcionamento de nosso presidencialismo e da poltica no interior
dos ministrios, mas no capta outras dinmicas partidrias e no partidrias do
exerccio do governo, tambm necessrias para qualificar aspectos importantes da
operao de nosso sistema. De resto, compreender tais dinmicas permite discernir
a relevncia de diferentes atores polticos no interior da burocracia e se h algum
padro de funcionamento do governo: trata-se de um padro de governo monocrtico,

1. Tcnico de Planejamento e Pesquisa na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea.
2. Professor de polticas pblicas da Universidade Federal do ABC (UFABC).

108 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

ministerial, burocrtico, partilhado ou segmentado, para utilizar livremente a


tipologia de Elgie (19973 apud Vercesi, 2012)?4
A literatura internacional sobre coalizes em sistemas parlamentares e presidenciais multipartidrios recentemente passou a discutir de forma mais detida a
relao entre a diviso de poder na burocracia poltica e a governana de coalizes
(Strom, Muller e Bergman, 2011; Andeweg et al., 2011; Martnez-Gallardo, 2010;
2012; Timmermans, 2003; De Winter, 2002), bem como as implicaes do
padro de interao entre esfera poltica e esfera burocrtica sobre a capacidade
decisria do governo (Peters e Pierre, 2004). O entendimento das lgicas intrapartidrias que motivam a participao no governo e resultam em arranjos de poder
especficos so determinantes nas chances de gerncia bem-sucedida da coalizo e
da capacidade de governar, como enfatizaram Timmermans (2003) e, para o caso
do Brasil, Vieira (2013) e Pereira (2014).
Para os argumentos apresentados neste captulo, utilizam-se principalmente os
dados reunidos por meio de entrevistas em profundidade. As 45 entrevistas5 foram
realizadas com membros da alta burocracia federal secretrios executivos, membros
da Casa Civil, entre outros e lderes de partidos que integraram a coalizo dos
governos Cardoso, Lula ou Rousseff. A estratgia utilizada foi selecionar nomes
cujos depoimentos pudessem ser ao mesmo tempo informados pela experincia de
governo e crveis. Tcnicas qualitativas so as mais apropriadas para captar informaes sobre a complexidade de um fenmeno como as lutas cotidianas muitas
das quais nos bastidores para nomear ou ocupar cargos (Muller, 2000).6
Ao lado deste material emprico, nos valemos tambm de dados sobre rotatividade
de cargos e espao das burocracias de carreira nos rgos de governo (Praa, Freitas
e Hoepers, 2011; Lopez, Bugarin e Bugarin, 2014; e captulo 1 deste livro).
2 A OCUPAO DE CARGOS E O PRESIDENCIALISMO
MULTIPARTIDRIO BRASILEIRO

No Brasil, a ascendncia da poltica, e, em particular, dos partidos polticos, sobre


os cargos de nomeao discricionria resulta de incentivos institucionais e de traos
de nossa formao histrica.
3. ELGIE, Robert. Models of executive politics: a framework for the study of executive power relations in parliamentary
and semi-presidential regimes. Political Studies, v. 45, p. 217-231, 1997.
4. Tipologia alternativa est em Vercesi (2012): governo de gabinete, governo ministerial, governo com deciso
segmentada, governo burocrtico, governo presidencial.
5. As entrevistas foram presenciais (exceto duas, realizadas via Skype), realizadas durante o ano de 2013, com durao
mdia de cinquenta minutos, seguindo um roteiro parcialmente estruturado, ao modo de um questionrio, e realizadas
em local definido previamente pelo entrevistado. Sempre que permitido, a entrevista foi gravada, mediante compromisso
de sigilo e anonimato. O udio foi posteriormente degravado e codificado (Atlas.ti v.7).
6. De acordo com Muller (2000, p. 141): a alternativa ao uso de soft data no estudar patronagem. No original:
the real alternative to using soft data is not to study patronage at all.

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

| 109

Primeiro, as regras que estruturam nosso sistema eleitoral incentivam


estratgias localistas e distributivistas dos parlamentares, alm do personalismo.
O cargo um importante canal de controle sobre a alocao de recursos para bases
eleitorais, ainda mais porque as decises sobre a alocao de recursos so feitas pelo
prprio Executivo, conferindo a este grande discricionariedade sobre a execuo
de programas governamentais. Alternativamente, o controle do cargo pode ser
condio para autorizar a entrega de servios s bases.
Segundo, a estrutura federativa brasileira, em trs nveis e com forte
centralizao da formulao e execuo dos recursos no nvel federal, potencializa
a relevncia de se controlar cargos federais para influir em decises na arena poltica
subnacional. sintomtica a forte cobia sobre os cargos federais localizados em
redutos eleitorais dos parlamentares.7
Terceiro, a fragmentao partidria aumenta a competio poltica por poder
no interior da burocracia por ampliar o nmero de lideranas polticas, correligionrios
e suas respectivas redes, que disputam o controle de cargos.
Quarto, o processo de formao e consolidao dos partidos polticos no
Brasil no produziu enraizamento das agremiaes em grupos societrios especficos,
como sugerem as anlises histricas de Meneguello (1998) e Souza (1976).
Antes, os partidos nasceram ou ganharam fora dentro do aparato do Estado, onde
encontram a maior parte de seus recursos de organizao, e passaram a vislumbrar
na obteno de cargos e no controle de recursos do Estado um de seus principais
meios de reproduo (Meneguello, 1998).8
Ainda no processo de formao da estrutura partidria, as estratgias de
ocupao dos cargos se caracterizaram pela mobilizao de redes pessoais e polticas,
cuja lgica remonta formao de nossas instituies poltico-administrativas.
A importncia desta lgica de rede pessoal se cristalizou na prpria noo de
confiana, que a linguagem cotidiana associou aos cargos de livre provimento na
administrao pblica brasileira.9
7. Conforme indicam as entrevistas realizadas com lderes partidrios, secretrios executivos e membros da alta
burocracia federal. Cabe ressaltar que a estrutura federativa um componente distinto das regras do sistema eleitoral,
embora lhe seja complementar.
8. oportuno lembrar a tese de Maria do Carmo Campello de Souza (1976), indicando que a fraqueza programtica
e ideolgica de nossos partidos reflete a centralidade que o Estado e o Poder Executivo desempenharam na esfera
poltico-parlamentar. A atualizao deste argumento para o perodo recente tem sido feita por Maria Rita Loureiro.
Ver, por exemplo, Loureiro, Olivieri e Martes (2010) e Loureiro (2010). O argumento segundo o qual executivos
(ou presidentes) muito fortes inibem o desenvolvimento de partidos programticos, limitando o envolvimento deste no
processo de governo, o principal argumento de Shugart (1998). Este mesmo argumento que associa a fraqueza dos
partidos a executivos fortes tambm foi aplicado por Protsyk (2011) para analisar o sistema partidrio emergente nas
democracias ps-comunistas do Leste Europeu.
9. A esse respeito, ver a literatura da sociologia poltica brasileira, em especial Vianna (1987) e Queiroz (1976) e Graham (1997; 1999).
Vale destacar que tambm se enraizou uma concepo segundo a qual as redes de confiana pessoal e poltica so
indispensveis para pr em marcha novas polticas pblicas, ideia distinta daquelas em sistemas administrativos nos quais a
mudana no comando poltico das organizaes no provoca alterao relevante nos quadros da burocracia de alto escalo.

110 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Por ltimo, alimenta a luta por cargos o fato de ser este um dos principais
meios pelos quais os agentes polticos pem em marcha suas preferncias por
polticas pblicas.
3 CARGOS DE CONFIANA NA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL

Os cargos de direo e assessoramento superior (DAS) foram fruto da reforma


administrativa iniciada em 1967, sendo formalizados em dezembro de 1970 (Graef,
2010). Dois anos depois, estes cargos foram divididos em duas categorias: direo
superior e assessoramento superior, e tambm separados em nveis, de 1 a 6, com
respectivos salrio e atribuies aumentando progressivamente. O funcionrio
DAS-1 ganha no mnimo R$ 2.189, enquanto o DAS-6 recebe ao menos R$
12.972.10 Esses servidores, especialmente os de nvel 4 a 6, tm acesso privilegiado
informao governamental e as prerrogativas dos cargos lhes permite controlar,
influenciar e implementar decises politicamente relevantes (Queiroz, 2009,
p. 61-62). Embora tenham sido propostos projetos visando quase extino dos
cargos em comisso, tal como discutiremos adiante, mudanas radicais nesse sentido
foram rejeitadas politicamente.11
O entendimento da literatura que a diviso dos cargos obedece lgica do
presidencialismo de coalizo. O presidente eleito recorre s prerrogativas de nomeao
para obter maioria no Congresso e compor uma coalizo majoritria que o apoie.
Explcita ou implicitamente, h uma permuta entre controle partidrio de
rgos governamentais, que inclui o controle das nomeaes, e apoio parlamentar
no Congresso Nacional.12 Argumenta-se que a alocao de verbas do oramento
e a diviso dos cargos so recursos de poder valiosos para o Executivo cimentar
uma coalizo majoritria e estvel, embora as concesses e os acordos polticos
no ocorram sem tenses e disputas.13 O dilema dos presidentes construir uma
coalizo que permita equilibrar a necessidade e o interesse do presidente em firmar
compromissos com polticas pblicas inegociveis pelo ncleo governamental, ao

10. Valores vigentes em 2015.


11. Exemplo da rejeio poltica, pelos parlamentares, desta alternativa de reduzir radicalmente o volume cargos em
comisso de livre provimento aos membros externos da burocracia das carreiras federais, bem como reservar a estas
a totalidade das funes de confiana, foi a desconsiderao das intenes expressas no Decreto no 2.407/1987 e,
posteriormente, na Constituio Federal de 1988, que tinham por objetivo reduzir radicalmente o sistema de provimento
por meio de cargos em comisso baseados nas indicaes de confiana, substituindo-as por funes destinadas aos
servidores da carreira. Como sustenta Graef (2008) as funes de confiana deveriam ir se restringindo a cargos de
natureza especial, chefes de gabinete e alguns assessores diretos, em decorrncia do processo de preenchimento dos
cargos de direo e assessoramento superior (DAS) por funcionrios de carreira. A ideia, contudo, no prosperou na
administrao federal (Graef, 2008; 2010).
12. Mostramos, em outro estudo, que a maioria dos partidos da coalizo controla menos cargos na burocracia do que
seu peso parlamentar levaria a crer. Ver Praa, Freitas e Hoepers (2011).
13. O retrato vvido dessas disputas costuma constar na biografias polticas. Duas boas fontes de exemplos so Cardoso
(2006, cap. 11) e Jefferson (2006, cap. 8). Em 2014 o pas dispunha de aproximadamente de 23 mil funcionrios DAS,
em um universo de 538.143 empregados do Executivo Federal. Os DAS equivalem 4% do total de servidores.

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

| 111

mesmo tempo em que preciso fazer concesses aos interesses poltico-partidrios


divergentes, como experimentou, e posteriormente anotou, o ex-presidente Cardoso:
Se o governo no dispuser dos recursos polticos e de informao para preservar os
setores do Executivo que considerar essenciais realizao de seus projetos, ao fechar
alianas e entregar partes do mando a pessoas e partidos que no necessariamente
comungam de viso e valores comuns, comea a vender a alma ao diabo sem chances
de recompra. (...) O governo tem que fazer compromissos aceitando a participao de
pessoas e setores partidrios que se sabia, de antemo, no comungavam de propsitos
idnticos: o pragmatismo com objetivos definidos implica um clculo e uma aposta.
O clculo diz respeito aos apoios necessrios sustentao geral da poltica
governamental, mesmo quando em detrimento de objetivos especficos, e a aposta
tem a ver com a crena de quem conduz de que capaz de induzir (ou, no limite,
forar) os aliados, inclusive os de ltima hora, a aceitarem os objetivos que pretende
alcanar (Cardoso, 2006, p. 234-235).14

As prximas sees exploram dimenses especficas do processo de ocupao


dos cargos, com base no material emprico reunido.15
4 CRITRIOS DE NOMEAO E ESPAO DOS PARTIDOS

H uma constelao de motivos por trs da escolha dos quadros nomeados para
cargos de confiana, e no h lgica unvoca.16
Analisa-se, aqui, a relevncia de duas clivagens que norteiam o processo de
ocupao dos cargos: a primeira diz respeito relao entre o domnio tcnico das
atribuies do cargo versus a proximidade poltico-partidria do responsvel pela
nomeao, isto , a relao entre tcnica e poltica. A segunda clivagem remete
origem dos nomeados: servidores da carreira do servio pblico ou no. A relevncia
de cada polo, em ambas as clivagens, varia entre reas de governo e entre governos,
e ocorre tambm em um mesmo rgo governamental, ao longo do tempo.17
14. oportuno enfatizar que o jogo da disputa por cargos e pastas no um jogo de barganha: ele tende ao equilbrio,
uma vez feita a diviso inicial das pastas, a cada mandato. Trata-se de um jogo dinmico, um processo de negociao e
conflito, no qual os partidos na coalizo se enfrentam em manobras calculadas para obter cargos e influncia decisria
[e que] se faz por uma combinao de reflexo e clculo, deliberao e improviso, ensaio e erro, da qual resulta a
fisionomia do governo. (Abranches, 1988, p. 28).
15. Entretanto, apesar de serem cargos cujas nomeaes so discricionrias, apenas 14% destes so ocupados por
filiados a partidos (Praa, Freitas e Hoepers, 2011). Considerando apenas os cargos DAS-6, os mais importantes, esse
percentual sobe para 33%. So filiados ao Partido dos Trabalhadores (PT) 913 dos servidores em cargos de confiana,
um total de 31% dos DAS com filiao partidria. 398, ou 12,94%, so peemedebistas. O restante dividido entre os
demais partidos. Considerando apenas a elite do poder os DAS mais importantes, dos nveis 4, 5 e 6 , a vantagem
pende para os petistas. 48,74% desses funcionrios so filiados ao PT, 9,77% ao Partido do Movimento Democrtico
Brasileiro (PMDB) e 6,43% ao Partido Democrtico Trabalhista (PDT), com outros partidos logo atrs, variando entre
4% e 2% (Praa, Freitas e Hoepers 2011).
16. Teoricamente, pode-se mencionar ao menos quatro critrios relevantes: filiao partidria, expertise, afinidade
ideolgica e proximidade pessoal (Scherlis, 2009). Deve-se esperar teoricamente que vnculos pessoais aparecem
na ordem inversa ao grau de institucionalizao do sistema partidrio; quanto mais este se institucionaliza, mais as
nomeaes se apoiam em motivos programticos.
17. Para uma anlise longitudinal e comparada do processo de ocupao entre dois ministrios, ver o captulo 2 deste livro.

112 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Apesar desta variao, seguro afirmar que h reas nas quais o espao para nomeaes
que considerem a proximidade entre preferncias partidrias menor que a mdia.
So os casos do Ministrio da Fazenda (MF), da Receita Federal e do Tesouro
Nacional; h outros no qual os critrios variam bastante, como no Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa); outros, ainda, em que o controle
partidrio e faccional integral, como o do Ministrio dos Transportes (MT) e o
do Ministrio de Minas e Energia (MME).18
Combinar tcnica e poltica o padro. Embora possa haver situaes nas
quais a tcnica se torna irrelevante para a escolha, indicaes apoiadas exclusivamente em influncia poltica e partidria tm menor probabilidade de emplacar.
O contrrio mais frequente: definir nomes com base exclusivamente nos atributos
tcnicos dos nomeados. Por isso, se h um aspecto que parece ter abrangncia
suficiente e faz parte da lgica geral das nomeaes o imperativo de qualificao
tcnica mnima para os cargos, mesmo que acompanhadas de adeses polticas
que chancelam a nomeao, e cuja importncia se amplia nos cargos de maior
hierarquia, especialmente nos nveis 5 e 6 de DAS.
Se verdade que o espao ocupado por nomeaes de livre provimento
expressivo e envolve alta taxa de rotatividade (Lopez, Bugarin e Bugarin, 2014;
captulo 1 deste livro; Praa, Freitas e Hoepers, 2012), as nomeaes se submetem
a condicionantes. Exigncias formais como a anlise tcnico-jurdica dos nomes
pela Casa Civil e informais limitam as margens de liberdade das indicaes definidas
no interior dos partidos. De forma geral, o peso da considerao poltica se amplia
em funo da hierarquia do cargo. No limite, ela exclusivamente poltica, como
o caso das escolhas para o cargo de ministro.
O crescente espao destinado tcnica entre os critrios para seleo dos
nomeados que no o mesmo que a ocupao por membros da burocracia de
carreira est em linha com o diagnstico feito por Lameiro (2012), que identificou, no eixo amadorismo profissionalizao, serem os atos legais estabelecidos
desde a dcada de 1970 pelo Executivo tentativas de limitar o preenchimento dos
postos de confiana por pessoas de fora do servio pblico [e que] estas medidas se
propunham a profissionalizar a administrao pblica. O aumento da profissionalizao tambm se verifica no crescente espao destinado aos servidores da carreira
federal entre os quadros de nomeados (Lopez, Bugarin e Bugarin, 2014, grfico 8),
que em grande medida se deve ampliao dos quadros de carreira dos ministrios,
iniciada a partir da administrao petista (Cardoso Jr., 2011; Cruz, 2009).
Enumeramos a seguir os fatores que influem no processo de escolha
dos nomeados.
18. Borges e Coelho, no captulo 2 deste livro, apresentam argumento similar, com base em anlise comparada. Para os autores
H burocracias mais insuladas e institucionalizadas e h burocracias mais porosas e suscetveis a ingerncias externas.

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

| 113

4.1 Redes de conhecimento

As redes de conhecimento e de amizade construdas em carreiras profissionais


ou ncleos partidrios sempre tiveram importncia no processo de mobilidade
profissional da burocracia brasileira, e continuam a ser um fator relevante para
explicar parte expressiva das nomeaes. Estas redes podem assumir densidades
maiores em corporaes profissionais especficas.
Como sublinhado por um secretrio executivo da rea de Minas e Energia,
R - (...) no processo de seleo dos nomes, tudo acaba se juntando, a formao acadmica,
a experincia prtica, com as redes. As redes so muito fortes nas nomeaes.
P - Redes de que tipo?
R - Normalmente (...) o secretrio-adjunto, ou o DAS 4 (...), vem indicado por
algum. Por exemplo, vamos usar a rea de energia, que a rea que a gente est
usando, ento a gente participa de vrios fruns, a gente atua junto com agncia
reguladora, o Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio de Minas e Energia.
As pessoas se conhecem. Ento estou precisando de um coordenador para a rea
de energia, fatalmente eu vou convidar uma pessoa que daquela rede, que est
trabalhando nessa rea em outro lugar, que eu sei que vai se encaixar bem no perfil,
ou que eu sei que est querendo sair daquela rea, que no est satisfeita. Ou que
l tem o DAS 3, aqui estou convidando para um DAS 4. Ento, na verdade, uma
soma de perfil, realmente com a rede social.

Exemplo adicional so as redes de amizades e profissionais que perpassam


os quadros DAS superiores do Ministrio da Justia (MJ), desde o governo FHC.
O fragmento a seguir alude s redes profissionais de nomeao para o MJ,
especialmente o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade):
Do projeto PET/Capes saram vrios professores atuais da faculdade de direito da
USP, inclusive eu [para o MJ]. Vrios professores da faculdade de direito e vrias das
pessoas que a gente indicou para o governo. Era tudo gente que tinha feito PET/
Capes j eram alunos muito qualificados, que depois terminavam esse projeto, logo
entravam no mestrado, faziam tese. A grande base para montar o gabinete do Jos
Carlos Dias [ex-ministro da Justia], foi projeto PET/Capes. E outra rea colonizada
pelo projeto PET/Capes, foi o Cade. O Cade o tempo inteiro teve gente de projeto
PET/Capes. (...) No governo Dilma no diferente no, est cheio. (...) Por exemplo,
o [nome] da Secretaria de Assuntos Legislativos, ex-PET/Capes. O [nome], que
foi o secretrio de assuntos legislativos anterior, ex-PET/Capes. O [nome], que foi
secretrio executivo do Ministrio de Educao, e procurador geral do Cade, marido
da [nome], ex-PET/Capes. O [nome], que era do Sebrae e conselheiro do Cade,
ex-PET/Capes. Eu fui conselheiro do Cade, secretrio executivo, ex-PET/Capes.
Bom, vrias pessoas, o [nome], que foi subsecretrio de direito econmico, ex-PET/
Capes. O [nome], que foi secretrio de direito econmico no primeiro governo Lula,
ex-PET/Capes. Tem um monte, vrios. (...) Todos esses so alunos da faculdade de

114 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

direito [da USP] que gravitam em torno desses grupos mais acadmicos, mas que
lidam com direito econmico ou que lidam com a filosofia do direito ou que lidam
com a sociologia do direito, so essas pessoas. Muitas dessas pessoas foram para o
governo. Um que hoje ministro do STJ, [nome], mas antes de ser ministro do STJ
foi conselheiro do Cade, ex-PET/Capes tambm. Tem uma infinidade.

Na ausncia de critrios de promoo profissional claros nas carreiras, em face


da inexistncia de qualquer processo estruturado neste sentido, natural que escolhas
para posies poltico-administrativas mais relevantes busquem algum parmetro
decisrio para definies que so discricionrias, j que o cargo de livre escolha.
De toda sorte, as fronteiras entre redes profissionais, redes de amizade e outros
princpios formativos de grupos como solidariedades partidrias ou faccionais
podem se sobrepor e, empiricamente, so bastante entrelaadas.
4.2 Regionalismo

O critrio regional indispensvel para se compreender o arranjo mais amplo da


concertao entre partidos na burocracia federal e sua relao com a capacidade
do presidente ampliar a governana da coalizo. Abranches (1988) j indicara, em
seu pioneiro artigo, que o regionalismo continuaria a ser, tal qual na Repblica
Nova, uma dimenso crucial para a construo das coalizes de governo da redemocratizao. Seu argumento era que a formao das coalizes se estruturava em
dois eixos, o partidrio e o regional. isto que explica a recorrncia de grandes
coalizes, pois o clculo relativo base de sustentao poltica do governo no
apenas partidrio-parlamentar, mas tambm regional (Abranches, 1988, p. 22).
Esta perspectiva foi novamente enfatizada, uma dcada depois, por Meneguello,
para quem:
O controle regular de ministrios preferenciais (...) confere aos partidos valiosos
recursos de organizao, que abrangem o acesso aos recursos estatais, a formao e a
composio das burocracias pblicas por quadros partidrios e a definio de redes
estruturadas em nvel local e regional onde se atingem as clientelas das polticas
implementadas. Esse um ponto importante porque indica a atuao de um terceiro
critrio na distribuio dos ministrios o critrio regional tanto atravs do peso
da estrutura partidria, quanto atravs da distribuio das bancadas do Congresso.
(Meneguello, 1998, p. 158).

Na autobiografia de seus dois mandatos, o ex-presidente Fernando Henrique


Cardoso corrobora a relevncia do regionalismo nas decises de diviso do poder,
relevncia que tambm emerge de nossos dados. Ao descrever os arranjos
partidrios para a composio ministerial, mostra no ser possvel desconsiderar
os aspectos regionais:
Os dois peemedebistas escolhidos [para dois ministrios] eram do Sul, dando margem
a demandas regionalistas: como fica o Nordeste, onde o PMDB e o PFL tm tanta

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

| 115

presena? (...) Nas conversas com o PFL, (...), eu escolhera um pernambucano para
o ministrio e agora, para contentar o PMDB, a proposta era incluir um paraibano.
Mas a como ficaria a Bahia, que pretendia o Ministrio dos Transportes, se este fosse, como
ocorreu, atribudo ao PMDB do Rio Grande do Sul? (Cardoso, 2006, p. 264-270).19

Embora Figueiredo (2007) argumente que a origem regional dos ministros


discrepa do argumento que considera as regies varivel central no jogo do poder,
bem possvel que o cenrio seja diverso, compatvel com as posies de Abranches,
Meneguello e Cardoso, ao considerarem que o regionalismo se materializa no s na
origem do ministro, mas na diviso de poder intraministerial e no espao ocupado
pelas bancadas regionais. Em outras palavras, o regionalismo se manifesta na diviso
de cargos federais nos estados e, naquilo que parcialmente um subproduto desta
lgica, na delegao aos parlamentares regionais para nomearem para posies
relevantes no interior dos ministrios.
Um dos principais objetos de disputas das bancadas regionais so os rgos
federais situados nas unidades federativas. Grande parte desses rgos e cargos
se traduz em oportunidades para fortalecer a conexo eleitoral e a capacidade de
influncia poltica de parlamentares sobre decises que afetam a entrega de servios
s suas bases eleitorais. Casos exemplares so as superintendncias federais do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, as superintendncias e as
agncias do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), as direes de hospitais
federais e milhares de outros cargos situados fora da capital federal. Para dimensionar melhor a demanda poltica sobre o controle desses cargos, preciso considerar
que a importncia dos cargos regionais excede sua importncia formal, medida
pelo nvel da hierarquia dos DAS. Politicamente, os DAS fora da capital valem
mais.20 A tabela 1 apresenta a distribuio dos cargos DAS 1 a 6, por Unidade da
Federao (UF), para o ano de 2013. V-se que pouco menos de 30% dos cargos
DAS se localizam em outros estados. Embora a proporo dos DAS 5 e 6 fora de
Braslia seja pequena (8% e 9%, respectivamente), ela aumenta linearmente nos
demais nveis (18%, 27%, 38% e 57% para, respectivamente, DAS 4, 3, 2 e 1), que,
como se disse, tm maior relevncia poltica fora da capital federal.

19. Um experiente secretrio executivo do governo Cardoso argumentou que a fora do regionalismo deve-se a
no termos partidos (...) verdadeiramente nacionais. Ns temos partidos que se organizam regionalmente de acordo com
a partilha do poder naquele estado especfico. Ento, no basta o ministrio ser de um partido, [necessrio considerar]
de que regio dentro daquele partido. No bojo desse debate sobre regionalismos, faces e presses por cargos, seria
preciso discutir o papel que a criao de novas estruturas estatais ocupa no processo de concesso aos diferentes grupos
partidrios. O prprio ex-presidente Cardoso, mais de uma vez, criou secretarias de governo (quando no ministrios)
para reequilibrar a balana de poder entre faces polticas ou atender polticos desalojados do poder aps as eleies.
20. As razes por menor atrao dos DAS 1 e 3 so apresentadas adiante, neste captulo.

116 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

TABELA 1

Distribuio dos cargos DAS, por UF (dez. 2013)


Nvel da funo DAS
UFs

DAS 1

Total
por UF

DF

3.110

3.898

3.196

2.962

1.022

202

14.390

62,7

RJ

993

714

374

217

59

14

2.371

10,3

SP

561

282

114

37

1000

4,4

PA

230

110

68

34

446

1,9

PE

163

113

91

53

429

1,9

MG

230

125

47

24

426

1,9

AM

185

91

96

41

418

1,8

RS

195

115

38

19

370

1,6

BA

168

84

29

20

301

1,3

PR

152

84

24

17

278

1,2

MT

159

63

22

17

261

1,1

CE

128

61

33

16

242

1,1

SC

129

63

28

14

234

1,0

RO

120

44

23

13

200

0,9

MS

93

52

14

12

171

0,7

GO

73

40

19

14

146

0,6

MA

73

34

20

11

138

0,6

ES

73

32

17

11

134

0,6

AC

65

35

17

11

128

0,6

PB

56

33

19

10

118

0,5

RR

61

30

15

114

0,5

TO

57

32

15

113

0,5

AL

58

29

16

112

0,5

AP

51

33

16

107

0,5

RN

52

32

12

11

107

0,5

SE

51

30

14

104

0,5

PI

46

32

16

103

0,4

7.332

6.291

4.393

3.615

1.107

223

2.2961

100,0

Total

Fonte: Sistema Siape. Acesso em: ago. 2014.


Nota: 1 Vale ressaltar que h outros cargos de confiana federais, no nvel estadual, que no entram no cmputo, uma vez
que no so cargos de direo e assessoramento superior. As superintendncias regionais da Companhia Nacional de
Abastecimento (Conab) so um exemplo. Portanto, a tabela subestima o total de cargos de nomeao discricionria.
Elaborao dos autores.

A prerrogativa e legitimidade para nomear para os cargos regionais cabe s


bancadas dos respectivos estados, isto , a parlamentares que pertencem aos partidos
da coalizo e cujas bases eleitorais esto no estado onde o ocupante do cargo ser
lotado. Delegar s bancadas regionais a definio dos cargos federais nos estados

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

| 117

um dos critrios de diviso dos cargos mais bem consolidados entre os parlamentares. tambm uma razo adicional para a dificuldade de impor a porteira fechada
ou verticalizao das nomeaes no mbito ministerial, uma vez que a bancada
regional composta por diferentes partidos.21 A assuno tcita dos direitos das
bancadas dos estados nomearem so um indicativo da fora do regionalismo e do
localismo poltico. Os dois fragmentos a seguir22 ilustram essa lgica e confirmam
que cargos DAS de escales mais baixos gozam de maior prestgio poltico fora da
capital. Aqui, fala-se sobre as nomeaes para as superintendncias estaduais do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento:
R - (...) o superintendente estadual um cargo poltico, que convidado pelo
governador para discutir os projetos de governo, que tem poder de multar, apreender
mercadorias, de agir efetivamente em favor ou contra algum interesse. A foi tudo
indicao poltica. E vieram superintendentes que no eram da Casa, fiscais federais
ou formados no ministrio. (...) Alguns tcnicos dos ministrios que eram filiados
ou simpatizantes, ou j tinham apoio de parlamentares do PMDB, conseguiram se
firmar l.
P - Ento, sempre do PMDB, porque o partido controla o ministrio?
R - Nem todos os cargos so do PMDB; tem a base aliada que coloca pessoas.
O nico que no pe ningum l o PT, porque ele j tem o Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio.

Agora, apresenta-se um fragmento sobre nomeaes regionais no Ministrio da


Previdncia Social (MPS). Note-se que h concertao entre membros da bancada
tambm sobre os pr-requisitos tcnicos indispensveis ao nomeado:
P - Como vocs definiam os critrios dentro dos quais os partidos podiam atuar?
Era fechado s ao partido? E dentro do partido, que critrios contam?
R - No. Voc tem a base aliada, cada estado tem um coordenador da base aliada,
existe um parlamentar de qualquer um dos partidos, ele varia, um estado um, outro
estado outro, ento o dilogo para (...) no dar rudo, porque se eu privilegiar
s um parlamentar, t errado. Eu tenho que ver desse conjunto de parlamentares
que tem compromisso com esse projeto do governo, vocs tem um compromisso
de fazer a roda girar. Quando a gente conversa com alguns deputados, tem uns que
no entendem, porque a pessoa acha que escolhe quem ele quer e no assim, tem
que ter critrio. No adianta escolher qualquer um.
P - Voc tem que considerar que em uma regio ou municpio com trs ou quatro
parlamentares, todos querem associar o nome, no ?
21. Borges e Coelho, no captulo 2 deste livro, encontram situao similar, na anlise comparada entre o Ministrio
da Cincia Tecnologia e Inovao (MCTI) e o Ministrio da Integrao Nacional (MIN). Os autores anotaram que
(...) os ministros, ao longo do perodo Lula, foram impedidos de verticalizar as nomeaes, dada a discrepncia entre a
representao dos partidos da base na administrao direta e esta representao nos rgos da administrao indireta .
22. Os exemplos citados ao longo do texto pretendem retratar aspectos mais gerais e paradigmticos. Eles no so
ilustrao anedtica de apenas um caso.

118 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

R - Mas eles se entendem, as indicaes devem ser de consenso. O coordenador da


base s vezes nos ajuda a escolher, s vezes eles escolhem um que a gente no
concorda por algum motivo ou outro, a no tem problema e no aceitamos.
O critrio poltico, por si s, nunca pode sobrepor o nosso critrio de escolha que
baseado na tcnica, o poltico referenda, mas por si s no escolhe.

Cargos com menor capacidade de influir na distribuio de recursos ou


redefinir critrios regulatrios (autorizaes, concesses etc.) ainda assim podem
ser utilizados como fonte de emprego para correligionrios motivo que, na
capital federal, menos relevante, por razes econmicas.23 Por isso, no nvel local,
virtualmente todo cargo DAS politicamente disputado.
4.3 Centralizao decisria

Como a demanda por cargos encaminhada e processada? Os cenrios possveis


so, uma vez mais, variados, em funo do contexto poltico, dos setores de
governo, dos atributos individuais das lideranas partidrias e dos estilos de governar
do presidente que, em ltima instncia, quem delega os direitos de indicao
para os principais cargos e, formalmente, nomeia para os cargos DAS de nvel 5 e
6 embora essa competncia tenha variado ao longo dos anos.24
O arranjo poltico final pode ser a delegao completa ao ministro da escolha
dos quadros nomeados em seu ministrio. E o ministro poder delegar aos demais
membros do alto escalo o direito de formar suas respectivas equipes. Um arranjo
alternativo so critrios de nomeao mais suscetveis influncia de outros atores,
para alm do ministro. Em geral, os dois personagens relevantes so o prprio
ministro e o lder da bancada. As demandas so encaminhadas e filtradas pelo ministro.
O lder da bancada usualmente, lder do partido, mas frequentemente, uma
liderana no partido, presidente de comisso temtica relevante ou liderana
poltica no estado recebe e encaminha ao ministro as demandas. Esse o fluxo
por onde as demandas por cargos mais especficos, oriundas de parlamentares
politicamente menos expressivos, precisam passar. As bancadas tambm cumprem
papel relevante nas indicaes, que varia em funo da natureza do cargo:
(...) h cargos que so disputados por frentes parlamentares, pela agricultura, que
indicava uma pessoa do Mato Grosso. uma disputa dentro do prprio partido para
indicar pessoas, isso existe, mas no uma cota especfica, so cargos especficos, por
exemplo, para esse ministro o mais importante o cooperativismo ou a poltica agrcola,
para o outro j pode ser o caf. A pe sua pessoa de confiana no caf. Quer dizer,

23. Por ser uma cidade com custo de vida alto, a remunerao do cargo DAS, sem mais por exemplo, o salrio de
servidor , inibe deslocamento de membros de redes polticas de outros estados. Esse um dos motivos pelos quais,
tambm, cargos de menor escalo so mais ocupados por servidores dos prprios rgos federais.
24. Os direitos de nomeao variaram historicamente, sendo mais ou menos centralizados nas mos do presidente, da
Casa Civil ou dos ministros. Anlise dessa variao nos governos FHC e Lula feita por Lameiro, no captulo 5 deste livro.

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

| 119

isso depende da conjuntura e do ministro que est presente. Agora, claro, o ministro
do PMDB, que tem a cota dele.

A literatura aponta a centralidade dos lderes partidrios para negociar a agenda


com o Executivo e orientar a bancada nas votaes em plenrio (Figueiredo e
Limongi, 1999). Embora haja excees e desvios do padro, as lideranas partidrias
so atores centrais tambm no processo de diviso dos cargos. De forma geral, so
eles que concentram e levam a demanda Casa Civil, o que lhes permite ter maior
controle do fluxo de nomeaes. Esta atuao do lder se torna mais importante
na medida em que partidos da coalizo emplacam nomes em diferentes rgos
governamentais, e no apenas em um ministrio, embora demandas para cargos
menores possam chegar Casa Civil por outras vias mas estas so menos usuais
nos cargos de maior relevncia.
Em alguns setores h maior autonomia na seleo e indicao dos nomes.
Estes se localizam especialmente na rea econmica do governo (Fazenda, Planejamento,
Tesouro Nacional e Receita Federal), na qual o domnio tcnico na operao das
questes do cotidiano da gesto um constrangimento adicional, ao lado de uma
tradio administrativa a partir do primeiro governo FHC apoiada na relevncia
do funcionalismo de carreira como principal fonte de nomes para os cargos.
As diferenas so reconhecidas pelos parlamentares, que minimizam presses por
nomeaes em setores nos quais de antemo seja reduzida a ingerncia parlamentar.
Em diferentes depoimentos destaca-se maior autonomia relativa da rea
econmica, a exemplo do fragmento colhido de um ex-secretrio executivo do
governo Lula25
[Tnhamos] autonomia total [para nomear]. Jamais, nem como secretrio executivo,
nem como secretrio de poltica econmica, em momento nenhum, veio nenhuma
presso para nomear qualquer pessoa. E, normalmente, o que se costumava fazer
nomear as pessoas que esto abaixo de mim, e deixar eles escolherem as suas equipes.
(...) Uma vez ou outra eu sugeri algum, assim, DAS 3 eu acho que eu nunca nomeei
ningum, assim, que eu escolhi. DAS 5, praticamente todos trabalharam comigo.
E DAS 4 poucos; na secretria executiva, sim. Na secretria executiva eu tinha alguns
assessores DAS 4 que eu escolhia. Escolhi porque era direto comigo, no estava
subordinado a ningum. Quem trabalhava direto comigo, eu normalmente nomeava.

O espao da ascendncia de critrios partidrios varia entre reas de governo.26


Esta variao combina, alm dos aspectos contextuais, a tradio administrativa
25. Depoimentos sobre a construo de uma burocracia impessoal e meritocrtica na rea fazendria, em particular
na Receita Federal, indicam que este processo s avanou de forma relevante a partir do primeiro governo Cardoso, e
aps diversos e severos embates polticos de lideranas que se opunham a ceder seu controle poltico regional a uma
burocracia que no mais seria a eles responsiva. Uma vez vencida esta mudana crtica, a profissionalizao da Receita
Federal se manteve mais ou menos invarivel.
26. Para anlise da rotatividade por reas, ver Lopez, Bugarin e Bugarin (2014, p. 455-456).

120 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

das reas e o volume de servidores da carreira, que ampliam a margem de alternativas de nomes oriundos do prprio rgo. H variadas propores no nmero de
servidores por DAS nos ministrios. No Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
(MDA) e no Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),
por exemplo, a proporo de DAS em relao ao total de servidores excede 40%
(Praa, Freitas e Hoepers, 2011). Ministrios com expressiva frao de DAS
como proporo total dos servidores contrastam com o Ministrio da Fazenda e o
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), onde a proporo de
aproximadamente 5% do total. Naturalmente, o espao para seleo de nomes
de fora do servio federal e, possivelmente, tambm para maior influncia poltica
e partidria, maior dos ministrios como MDA.27
5 DIVISO DE CARGOS, PARTIDOS E LDERES PARTIDRIOS: O JOGO DA
DIVISO DE PODER

A formao da coalizo ps-eleitoral implica definir a fatia de poder de cada partido,


conciliando diferentes dimenses no dinmico jogo de barganha. De forma estilizada, a
literatura sugere que os partidos da coalizo lutam por maximizar poder, ao demandar
o controle de pastas ministeriais. H algum entendimento entre os partidos de que
um critrio relevante para nortear uma diviso equnime do poder o tamanho das
bancadas parlamentares de cada partido, a conhecida regra da proporcionalidade na
diviso das pastas ministeriais. Quanto mais a Presidncia da Repblica se desviasse
desse critrio, maior seria a dificuldade de obter apoio legislativo dos partidos
sub-recompensados com cargos e insatisfeitos com sua quota. Este desequilbrio, em
tese, poderia ser compensado por substitutos por exemplo, emendas parlamentares ou
transferncias voluntrias de recursos do oramento federal para estados ou municpios.28
Maior desproporcionalidade na diviso das pastas ministeriais reforaria a necessidade
de recursos oramentrios para compensar os partidos, em uma espcie de lei geral
das compensaes. Embora, na lgica da prtica das lutas cotidianas, esse clculo no
assuma esse rigor, por inmeras injunes polticas, um processo cujo fundamento

27. A diferenciao entre partidarizao, politizao, burocratizao, profissionalizao e meritocracia no objeto de


discusso neste texto. suficiente, aqui, reconhecer que a seleo de maior nmero de servidores de carreira nas posies
DAS indica uma esperada reduo na partidarizao da gesto pblica e, talvez, na politizao, mas no h evidncia de
que essa relao esperada efetivamente ocorra. Da mesma forma indica maior profissionalizao, embora este termo tenha
sido incorporado ao debate em oposio ao uso clientelista das nomeaes, ou seja, nomeaes como patronagem. Est
ainda por ser demonstrada a relao entre burocratizao e profissionalizao do servio pblico e melhor desempenho
dos rgos de governo na implementao de polticas. Uma discusso mais geral dessas distines est em Grindle (2012).
Para uma instigante discusso aplicada ao contexto brasileiro, remetemos o leitor ao texto de Pacheco (2010).
28. As transferncias voluntrias para estados e municpios no costumam constar nos modelos que analisam a relao
entre execuo oramentria e apoio legislativo, apesar de serem, a crer na avaliao dos prprios parlamentares,
cruciais para explicar as variaes no apoio dos partidos da coalizo ao presidente.

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

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emprico pode ser razovel.29 Nossos dados sugerem, contudo, tomar em conta as
questes mencionadas a seguir.
Primeiro, as anlises empricas partem da premissa segundo a qual o partido do ministro tambm o partido que nomeia para as principais posies de
poder do ministrio, caracterstico do processo de verticalizao ou porteira
fechada. Mas a verticalizao no se observa com muita frequncia.30 O que a
inviabiliza a intensidade da competio por cargos motivadas pelos vnculos
de parlamentares (no partidos) com suas bases eleitorais, a necessidade de cumprir acordos com partidos de menor expresso legislativa e eleitoral e a prpria
dinmica das presses cruzadas de diferentes bancadas temticas ou regionais
(Apndices A e B). A premissa, geralmente assumida, da unidade partidria
fora do plenrio,31 no encontra validade nas clivagens observadas no interior
da maioria das agncias governamentais.
Uma dificuldade adicional para utilizar como proxy do apoio em plenrio
a diviso oficial as pastas ministeriais a excluso, nas anlises, do papel das
empresas estatais da diviso de poder interpartidrio. Estatais e posies de direo
em fundos de penso vinculados a estas empresas so determinantes no clculo dos
partidos e, frequentemente, so suficientes para acomodar os interesses de faces
e partidos inteiros. O mesmo argumento se aplica para algumas agncias infraministeriais, desconsideradas no clculo do analista. Embora seja difcil quantificar

29. Apesar de os resultados empricos apresentados por Vasselai e Mignozzetti (2014, p. 843) indicarem no ser possvel
sustentar a hiptese to popularmente difundida de que a execuo, por parte do Executivo, das emendas ao oramento
feitas pelos deputados tem impacto sistemtico relevante sobre como esses parlamentares votam na Cmara dos
Deputados. A fraca associao entre apoio parlamentar e execuo de emendas pode estar relacionada ao fato de haver
uma varivel omitida: os cargos. Nossos dados no so conclusivos a esse respeito, mas indicam haver alguma associao
na lgica da compensao cargos versus verbas, embora esta seja assistemtica. Outros aspectos precisam ser incorporados
discusso, entre os quais o papel que a execuo de oramento discricionrio para os municpios exerce como substituto
da execuo da emenda individual. Em suma, o jogo dos apoios se mostra mais complexo que a sofisticao das anlises
economtricas at ento realizadas para testar o efeito da execuo das emendas sobre o apoio legislativo.
30. No momento em que este texto foi finalizado, os jornais anunciavam, com a terminologia antes restrita aos bastidores da poltica, que a presidente Dilma no permitir porteiras fechadas: Em meio a disputas em torno do segundo
escalo do governo, o Palcio do Planalto decidiu que no haver porteira fechada no preenchimento de cargos nos
ministrios ou seja, os partidos que indicaram os ministros no tero o direito de nomear os ocupantes de todo
o segundo escalo. A presidente Dilma Rousseff determinou que o ministro de Relaes Institucionais, Pepe Vargas,
receba as demandas dos partidos que comandam cada pasta da Esplanada, mas que nenhuma legenda tenha poder
absoluto sobre sua rea. Haver a predominncia do partido que ocupa o ministrio, mas outros aliados comporo a
equipe. (Alencastro e Dam, 2015). O que aparece, aqui, como uma novidade, no novo na realidade da ocupao
dos cargos federais. Como um influente assessor da Casa Civil durante o primeiro governo Lula notou em afirmao
que encontra amparo em diversos outros depoimentos no h essa coisa de porteira fechada. Os partidos at
desejariam. Mas h um quadro de relaes e negociaes polticas que inviabilizam isso.
31. Figueiredo e Limongi (1999), entre outros, demonstram que a unidade tem validade nas votaes em plenrio.
Est por ser demonstrada esta unidade fora dele, ou, em outro sentido, a negociao fora do plenrio que produz a
fidelidade partidria em plenrio.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

seu peso, por conta da inexistncia de dados oficiais, os atores as incorporam de


forma decisiva no montante global de poder a ser dividido.32
6 A HIERARQUIA DOS CARGOS E AS DISPUTAS POLTICO-PARTIDRIAS

De forma geral, as diferenas de poder entre os cargos equivalem a diferentes


nveis de cobia poltica. Lopez, Bugarin e Bugarin (2014) indicam que a
rotatividade dos cargos, em funo das mudanas polticas, se amplia monotonicamente conforme o nvel da hierarquia dos cargos. A luta mais intensa por
cargos superiores explica-se tanto porque so posies que concentram mais
poder quanto por serem cargos mais bem remunerados. Este ltimo motivo,
econmico, inibe recrutar quadros de fora da capital federal. Ademais, os cargos
1 a 3 esto mais associados a rotinas administrativas, o que reduz o estmulo
mudana e ajuda a preservar o fluxo de funcionamento dos rgos governamentais. Associa-se a este processo a obrigao formal de nomear, para cargos
de DAS 1 a 3, ao menos 75% provenientes de carreiras do servio pblico,
conforme previso do Decreto no 5.497/2005 (Brasil, 2005). Combinam-se,
portanto, diferenciais nos nveis de poder dos cargos, limitaes legais (norma
e decretos) influncia partidria direta ou indireta nos nveis inferiores,
e desincentivos econmicos ao deslocamento de redes polticas interestaduais
para ocupar cargos de remunerao menor em Braslia.
7 MOVIMENTOS GERAIS: BUROCRATIZAO E PROFISSIONALIZAO

A relao entre tcnica e poltica no mbito da burocracia poltica objeto


de permanente discusso. Embora ambos sejam extremos de um continuum e
usualmente se combinem em diferentes propores, os dados nos permitem afirmar
que o domnio tcnico das funes ocupa, no conjunto das nomeaes, um espao
maior que o usualmente especulado, embora existam amplas margens de variao
entre diferentes reas governamentais. Em larga medida, restries legais mais
amplas e portarias intraministeriais gradualmente circunscreveram mais o espao
da influncia exclusivamente poltica sobre os cargos, mesmo em posies mais
altas. Exemplos relevantes foram os decretos que limitaram ao mximo de 25% o
nmero de servidores de fora do servio pblico nacional a ocupar cargos e funes
DAS nos trs primeiros nveis (1, 2 e 3), e a 50% os servidores de fora do servio
pblicos nos demais nveis. No mesmo movimento, a normatizao interna dos
32. H farto material, principalmente a documentao produzida por comisses parlamentares de inqurito (CPIs),
sobre as disputas e a relevncia poltica atribuda ao controle dos cargos nas estatais, cuja motivao economicamente
orientada parece ser dominante. Bastaria, contudo, ver a descrio feita por Jefferson (2006, em especial, p. 215 e 285),
sobre a disputas de poder em Furnas Centrais Eltricas S/A ou no Instituto de Resseguros do Brasil (IRB) para verificar que
o controle de diretorias de estatais suficiente para acomodar e contemplar os interesses de partidos em sua plenitude.

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

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rgos federais gradualmente restringe o acesso s posies antes sujeitas a larga


influncia poltica, como foi o caso da direo das agncias regionais da Previdncia
Social. Assim, embora tenha havido rejeio poltica, mais de uma vez, eliminao
radical das nomeaes discricionrias para os cargos de direo e assessoramento
superior a exemplo da Lei no 8.911/1994 (Brasil, 1994), que previa ocupao
de 100% dos cargos DAS 1 a 4 por servidores da carreira dos rgos, ou, antes,
previa a quase completa eliminao da designao de funes por confiana , esta
tem avanado, gradualmente convertendo camadas de cargos em comisso em
funes gerenciais como sugeriria o desgnio do constituinte, na interpretao
dada por Graef (2008, p. 67; 2010).33
Deve-se reconhecer, entretanto, que h inmeros obstculos frente. A criao
continuada, desde os anos 1990, de novas carreiras setoriais sem a previso de que
poderiam ou deveriam ocupar tambm as posies de direo e assessoramento em
seus respectivos rgos limitando-se ao exerccio tcnico-operacional , e sem
uma base conceitual em termos de classificao de cargos e viso de conjunto da
administrao pblica (Graef e Carmo, 2008, p. 8), limita a difuso e implantao
formal de uma lgica meritocrtica vinculada s carreiras na ocupao de cargos e
funes de confiana.34 Esta uma as razes para a instabilidade dos procedimentos

33. O fragmento completo deste importante texto de Graef : A direo da estrutura administrativa permanente deve
ser entregue a profissionais especializados, com formao especfica e experincia comprovada, oriundos da prpria
administrao e escolhidos com base no princpio do mrito profissional. Uma estrutura de confiana poltica muito
alargada inevitavelmente desestrutura o funcionamento de organizaes pblicas, causa descontinuidade e ineficincia
administrativa, alm de constituir-se em elemento de permeabilidade excessiva que favorece os grupos de interesses
e, at mesmo, a corrupo. A transformao de vrias camadas de cargos em comisso em funes gerenciais , pois,
uma necessidade no caminho da profissionalizao da administrao pblica brasileira. (Graef, 2008, p. 66-67).
A interpretao de Graef que o Projeto de Lei no 2.403/1987 previu eliminao gradual do provimento de cargos em
comisso por critrios de confiana, reduzindo a possibilidade de designao para encargos de direo e assistncia
intermedirias. A criao da carreira de especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental (EPPGG) surge
neste contexto e permitiria restringir as funes de confiana a cargos de natureza especial, chefes de gabinete e
alguns assessores diretos (Graef, 2008, p. 66). Contudo, embora tenha previsto a reduo ao mnimo [d]as hipteses
de livre provimento dos cargos em comisso, introduzindo um novo componente de profissionalizao na gesto governamental [,] e fundamentado a criao da carreira de gestores governamentais (...) acabou no sendo recepcionado
pelo Congresso Nacional posteriormente aprovao da nova Constituio, quando os ministros integrantes do Comit
da Reforma Administrativa j haviam sido substitudos por nova conformao ministerial (Graef e Carmo, 2008, p. 4).
34. Consoante jurisprudncia j firmada pelo Supremo Tribunal Federal (STF), vedada pela atual Constituio Federal
a mudana de atribuies dos cargos pblicos ocupados que implique alterao da essncia dessas atribuies, por
constituir o que se denomina de provimento derivado de cargos. Nessa perspectiva, ficaria inviabilizada a incluso de
atribuies voltadas para as atividades de direo e assessoramento para as carreiras criadas com atribuies puramente
tcnico-operacionais. Esta situao tem levado a que diversos segmentos de servidores no incluam a extino do
grupo DAS em sua pauta de reivindicaes mas, sim, a criao de reservas de mercado especficas para suas carreiras
de cargos em comisso, de livre provimento. A reserva de mercado de cargos de confiana para certas categorias de
servidores no elimina, entretanto, um dos grandes vcios do modelo implantado em 1970 pelos militares: a indicao
poltica como forma de acesso aos cargos de comando da administrao, em contraposio ao mrito. O acesso s
funes de comando fundamentado no princpio do mrito exige um modelo de competio baseado na avaliao
de conhecimentos e habilidades, no atendimento a requisitos de experincia necessria para o exerccio de funo de
grande responsabilidade, bem assim, de cursos de formao especficos em escola de governo, com habilitaes para
os diversos nveis da hierarquia de comando. (Graef e Carmo, 2008, p. 9).

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

que regem a ocupao dos cargos DAS, de que sintomtica a constante modificao
nas regras de sua ocupao, como indicou Lameiro (2012).35
Conforme a concluso da anlise comparada de Grindle (2012), as mudanas
no servio civil dos pases desenvolvidos tiveram como norte reduzir a discricionariedade
dos polticos e das nomeaes partidariamente motivadas. Os sistemas competitivos de seleo pblica dos servidores para desempenhar funes na gesto
pblica seu mais conhecido resultado. Nosso pas encontra-se ainda nesta rota.
Embora estejamos distantes de adotar um servio civil que reduza o espao da
politizao onde ela contraproducente, no temos mais, no nvel federal, um
sistema de esplio, em seu sentido puro.36 Ao contrrio, a nfase dominante no
espao crescente da tcnica no processo de ocupao dos cargos. provvel que
a ampliao desse espao caminhe de mos dadas com a prpria ampliao das
carreiras burocrticas de Estado e sua articulao de forma mais racionalizada.
Um movimento desse, ao ampliar o volume de especialistas no quadro da administrao
federal, enseja a criao de tradies de nomeao com carter mais endgeno.
Em nossa avaliao, h um movimento gradual de politizao do servio
pblico que se orienta mais para exercer maior controle sobre o desenho e a
implementao das polticas e menos pela patronagem visando to somente
recompensar correligionrios.
Aqui, uma ressalva. Como argumentaram Graef (2008; 2010) e Graef e
Carmo (2008), o sistema de nomeao discricionria no nvel federal padece dos
problemas cuja origem a estrutura do Plano de Cargos e Carreiras aprovado em
1970, durante o Regime Militar. Parte do problema decorre de no haver separao
clara entre comando tcnico-administrativo e comando poltico e, em decorrncia,
definirem-se nomes para o exerccio do comando tcnico-administrativo por
critrios de confiana, que desejavelmente deveriam se restringir aos cargos de
comando poltico. Soma-se a isto o fato de que o grande nmero de servidores de
carreira que ocupam tambm as posies de alto escalo no se definem por critrios
meritocrticos. Ao tornarem-se indistintas as funes de comando poltico das
agncias do Estado e as funes de comando administrativo, cria-se uma relao
duvidosa entre os agentes polticos e os servidores nomeados para os cargos de
confiana e, sem dvida, constitui um elemento de desmotivao dos servidores
ocupantes de cargos efetivos que tm seu desenvolvimento funcional e acesso s
funes de maior responsabilidade administrativa sujeita a indicaes polticas e
no de mrito. (Graef e Carmo, 2008, p. 2).
35. Vale lembrar que, nas avaliaes comparadas, o Brasil considerado o pas com a burocracia mais profissionalizada
da Amrica Latina (Grindle, 2012; Zuvaniac et al., 2010), principalmente por ter a burocracia federal do nvel de rua j
inteiramente selecionada por seleo competitiva.
36. Nada podemos dizer, contudo, em relao aos nveis subnacionais, em que a burocratizao da administrao ainda
bastante precria, e a lgica de esplio, forte.

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

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Definir os limites da ocupao dos cargos de direo pela burocracia


profissional de carreira, contudo, no trivial, pois pode haver imobilismo
contraproducente gesto. Vale indicar que, atualmente, a maior parte da
discusso sobre a politizao do servio pblico das burocracias de pases europeus
desenvolvidos se dirige encontrar meios para repolitizar o servio pblico e
reduzir a independncia da burocracia na conduo das polticas, devolvendo
aos polticos a capacidade de alterar os rumos das polticas pblicas. L, a supremacia do critrio tcnico sobre o critrio poltico se enraizou de tal forma que
o debate da gesto, atualmente, procura encontrar mecanismos para aumentar
a politizao do servio civil e permitir aos governos implementarem mudanas
em polticas por meio de burocracias menos engessadas, reduzindo a competncia
neutra (Kaufman, 1956, p. 1059) dos dirigentes pblicos (Pacheco, 2010;
Figueiredo, 2010), como indicam os casos apresentados em Peters e Pierre (2004).37
Essa maior profissionalizao da burocracia de nomeao discricionria no diz
nada sobre os efeitos da rotatividade para a continuidade e a qualidade das polticas.
So questes diferentes analisar as competncias dos quadros nomeados e sua
relao com o ciclo das polticas e saber os efeitos da rotatividade que o sistema
de livre nomeao estimula sobre a capacidade, a estabilidade, a previsibilidade,
o planejamento e a capacidade de implementao.38
8 CONSIDERAES FINAIS

Neste captulo apresentamos algumas das caractersticas e dos critrios mais salientes
da interao entre parlamentares, partidos e burocracia poltica nas lutas para a
ocupao dos cargos de confiana federais, com base principalmente em dados
reunidos por meio de entrevistas com lideranas polticas e ocupantes de cargos
do alto escalo da administrao federal. Ao mesmo tempo em que os pontos a
seguir resumem os principais resultados, sugerem a necessidade de se explorar mais
a fundo cada um deles.

37. No discutimos neste captulo uma dimenso importante da luta por cargos: as motivaes econmicas dos agentes
polticos. O material de nossas entrevistas sugere que a motivao econmica da luta por cargos se ampliou nas ltimas
dcadas, embora se restrinja a nichos especficos da administrao. O fato dessa dimenso ganhar, de forma crescente
e explcita, espao da discusso poltica e maior visibilidade na imprensa talvez retrate essa mudana. Este fenmeno
talvez encontre um elemento adicional: a evidncia apresentada por Zucco Junior e Power (2011, p. 52) de que a
ideologia, nos ltimos anos, tem se tornado um determinante bastante fraco do comportamento legislativo na Cmara
dos Deputados. Esse movimento confirma o que parece ser uma nfase importante dos parlamentares ao falarem da
ocupao dos cargos: uma lgica que v nestes, crescentemente, uma fonte de recursos econmicos. Essa discusso de
fundo econmico se dirige especialmente para cargos de nomeao em estatais e fundos de penso, que movimentam
vultosas cifras e esto sujeitos a baixssimo controle dos rgos de controle interno e externo da burocracia, tal como
se sugere na introduo deste livro.
38. Esta ltima um debate sobre os efeitos potencialmente nefastos que altos nveis de rotatividade e do inegavelmente
alto nmero de cargos de livre nomeao na administrao federal tm nas chances de continuidade, efetividade e
sucesso na execuo de polticas.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Primeiro, indicamos que h variaes nos graus de influncia poltico-partidrias


das nomeaes, em funo das reas de governo. Embora o governo federal
tenha algumas ilhas de excelncia tambm na burocracia poltica, outras reas,
em particular reas de polticas sociais e de infraestrutura, esto mais sujeitas s
influncias das disputas partidrias na constituio de seus quadros dirigentes.
Segundo, observamos centralizao no processo de recepo das demandas por
cargos nas mos de lideranas partidrias, que as recebem, filtram e encaminham aos
ministros e Casa Civil. O filtro tanto mais aplicado quanto maior a relevncia
dos cargos a preencher. Esta evidncia indica um processo ordenado e controlado
da definio dos quadros nomeados para a burocracia poltica.
Cargos de ordenao de despesa e capacidade regulatria so mais disputados
que os demais. Cargos em estatais so cruciais para entender o xadrez da diviso
de poder entre partidos na administrao federal, apesar de a estrutura destes cargos no constarem nos registros oficiais da administrao federal, estando fora da
base oficial do Sistema Integrado de Administrao e Recursos Humanos (Siape).
Desconsider-los impe dificuldades ao entendimento do espao proporcional de
poder dos partidos da coalizo no governo.
Critrios regionais so relevantes para o entendimento da lgica subjacente
diviso de poder entre partidos e faces partidrias. Embora os partidos polticos
sejam indispensveis como os interlocutores institucionais, consider-los unidades
analticas suficientes para dar sentido ao arranjo da diviso de cargos pode ser
um obstculo ao entendimento de processos e clivagens que tambm atuam para
conformar o processo de construo e gesto da coalizo governista.
Por fim, indicou-se que o processo de verticalizao, ou seja, controle vertical
dos cargos de um ministrio por um s partido, operacionalmente difcil e impe
novos desafios s anlises que pretendem dimensionar e explicar a relao entre
ocupao dos cargos e desempenho do governo na arena legislativa.

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

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Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

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APNDICE A

PARTIDOS E FACES NAS NOMEAES INTRAMINISTERIAIS: O CASO DA


COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO

O controle partidrio dos ministrios raramente significa controle integral, pelo


partido do ministro, dos cargos de livre nomeao isto , verticalizao ou
porteira fechada. O caso descrito a seguir retrata maior complexidade do jogo
de diviso do poder intraministerial que provavelmente se reflete em maior
dinamismo na relao entre a micropoltica dos espaos de poder e o jogo de
adeses e apoio parlamentar ao governo, para alm da considerao do partido
que ocupa o vrtice do ministrio.
A Companhia Nacional do Abastecimento (Conab) uma empresa pblica,
vinculada ao Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento, criada por
Decreto Presidencial em 1990. A Conab a empresa oficial do governo federal
encarregada de gerir as polticas agrcolas e do abastecimento de alimentos.
Os cargos da Conab so ocupados por regime da Consolidao das Leis do
Trabalho (CLT), mas equivalem ao DAS de nvel 5 (figura A.1 do apndice).
poca da pesquisa (2013), o presidente da Conab fora indicado pelo Partido
Trabalhista Brasileiro (PTB). Trs diretorias eram ocupadas por nomeaes do
PMDB, e uma diretoria, por nomeao do PT. No interior da presidncia, h
ainda catorze cargos de assessores, com indicaes tambm de PTB, PT e PMDB.
Os trechos de entrevista a seguir, realizada com um alto gestor do rgo, detalham
que, para alm desses trs partidos, outras foras poltico-partidrias influem
no processo de composio dos cargos, que no se circunscrevem a um partido.
A multiplicao desse cenrio na gesto federal sugere uma imagem mais complexa do cenrio de diviso de poder e dos cargos.
P - De onde vem a regra de ocupao pelos trs partidos?
R - (...) Eu no sei te responder; pelo que a gente acompanha muito mais costurado
no nvel da Presidncia [da Repblica], Casa Civil, base de governo. Ento, (...)
tem que contemplar os partidos da base, mas a fatia que cabe a cada um uma
negociao interna.
P - O partido significa um conjunto de parlamentares que tem ascendncia sobre
a Conab, uma bancada regional que tem ascendncia ou uma liderana que tem
ascendncia? O que, em termos prticos, significa o partido? Qualquer um do PMDB
pode pleitear cargos, ou existe uma lgica?
R - O que tenho observado depois que [entrei] aqui que consegui entender
essa lgica que cada partido tem a sua liderana. Ento, cabe ao lder ou quem
por ele delegado fazer a prospeco e fazer as indicaes. No caso, por exemplo,

132 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

da Conab coube liderana do partido na Cmara fazer a indicao. Em outros


espaos eu sei que cabe fazer indicao ao lder do partido no Senado. A Conab
tem representao em quase todas as Unidades Federativas, exceto Sergipe. Quem
faz as indicaes nos estados normalmente o lder da bancada de um partido.
Vamos imaginar as mudanas recentes: cabe ao lder da bancada, que pode ser de
qualquer partido, fazer aquela indicao. Essa indicao submetida Secretaria
de Relaes Institucionais (SRI) e depois vem para c onde feita a nomeao,
observados os requisitos normativos internos da companhia.
P - Como se costuram os acordos com as bancadas estaduais para indicao dessas
representaes?
R - isso, respeitando a proporcionalidade dos estados.
P - Nesse caso a coalizo desses trs partidos (PTB, PMDB e PTB)?
R - No nosso caso ns temos superintendentes indicados por PMDB e por PT.
P - Olhando para toda a estrutura administrativa da Conab, outros partidos tambm
ocupam posies ou est fechado com PT, PMDB e PTB?
R - No. Nos estados a prpria configurao poltica da base aliada define quem
vai indicar. Hipoteticamente um pode indicar o INSS, outro a Conab.
P - O senhor est falando da estrutura geral de cargos federais nos estados?
R - Isso, federais nos estados. A Conab usa o mesmo critrio do INSS.
P - Mas sempre a bancada do estado que define o nome?
R - sempre a bancada.
P - Existe uma regra que defina que partido da bancada estadual vai emplacar o
nome?
R - No. A regra definida dentro da prpria bancada.
P - Imagina a seguinte situao: no estado Rio de Janeiro h o cargo X a ser ocupado.
PT, PMDB e PTB tem parlamentares federais. Como que se define?
R - Vou te dar um exemplo clssico para voc entender. O superintendente de Gois
indicado pelo PP que no est aqui [nas diretorias, que so apenas 4]. Mas o PP
faz parte da base do governo federal. Isso torna a coisa mais complexa porque ns
temos indicao do PT, do PMDB, do PTB sei l de quantos Ps.
P - Isso para o territrio todo, mas para c j um acordo s de trs partidos?
R - Isso. A a bancada daquele estado se rene. No caso de Gois, a indicao da
Conab coube ao PP e a isso chancelado pela SRI. At pra ver se est se cumprindo aquele acordo que eu imagino que eles fizeram. Mas esses apoios, em regra,
so negociados sempre num perodo pr-eleitoral. Por exemplo, agora j est se

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

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falando em (...) dar mais espaos a alguns partidos, entre eles o PTB, pensando
em aproxim-los para a eleio do ano que vem. Ento, nessa negociao pode ser
que resolvam que uma das diretorias tambm vai para o PP. No uma coisa fixa.
No existe um compromisso definitivo que s esses partidos ocupem aqui e ali.
Isso muda de quatro em quatro anos.
P - O senhor quando fala bancada est se referindo ao conjunto de partidos que
tem representao nos estados?
R - [Falo] Daqueles que apoiam o governo federal.
P - Mas os partidos eles necessariamente fazem acordos entre si?
R - Com certeza. Agora, como funciona o jogo, as regras, eu no sei. Eu s sei
dizer que h a impresso de haver um cdigo de conduta.
P - Quais so os princpios que regem a diviso de poder entre eles?
R - Parece que as regras do jogo so pr-definidas no com o jogo em andamento,
mas antes. Pelo menos aqui, pelo que tenho visto, isso respeitado. Ento, se sair
um superintendente aqui (...) aquele partido que o indicou anteriormente sente-se
no direito de indicar e fazer a indicao. Por exemplo, l no caso de Gois que
do PP, se o representante sair, fatalmente o PP vai indicar outro.
P - A gente falou aqui que as lideranas partidrias que encaminham as demandas
da bancada para ocupao dos cargos, mas ainda assim, o lder. Em termos de
partido, no todo mundo do partido. Eu sei que no nvel regional dos estados
assim: a bancada regional. Mas aqui, no ncleo, so alguns parlamentares? Conab,
por exemplo, um conjunto de parlamentares? Isso j est mais ou menos acordado?
R - Isso, agora como funciona essa diviso l eu no sei te dizer.
P - Mas de qualquer forma no s o PMDB; h pessoas de outros partidos?
R - Lgico que internamente aos partidos (...) claro que, s vezes, tem disputas
internas no partido e, por exemplo, agora a Conab no mais desse grupo [do
PTB], e sim de outro.
P - Mas voc sempre se reporta a grupos?
R - Sim. Por que o PMDB tem trs diretores e so de trs grupos diferentes de
dentro do partido. como fossem trs partidos diferentes.
P - Ou seja, esses trs diretores tm que responder ao grupo, no basta apenas
dizer que do PMDB?
R - Eles no atuam como uma bancada do PMDB dentro da Conab; atuam
individualmente. como se eles pertencessem a partidos diferentes.
P - O que significa atuar individualmente? Em que sentido?

134 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

R - Significa que s devem alguma satisfao quele grupo que o indicou, no


importa se tem presso do partido em outro sentido. Porque o seguinte: como o
partido que me indicou um partido pequeno (PTB), no h grupos ou subgrupos
l. Agora, (...) esses grupos e subgrupos existem tanto no PMDB como no PT.
P - Falar em partidos, propriamente, no tem muito sentido se voc quer entender
o processo, porque, na verdade, so vnculos entre grupos e pessoas...
R - Darei um exemplo: aqui, a presidncia era do PMDB. Na ltima eleio
[presidencial], a ala do deputado [Roberto Jeferson], do PTB, no era uma
oposio, mas tambm no estava apoiando Dilma. Ento, decidiu-se contemplar o PTB para aproximar uma ala do PTB. Foi ento negociada a presidncia
da Conab para essa outra ala do PTB, para contemplar pelo menos parte do
partido e aproxim-lo [do governo].
P - Quer dizer, se est falando de faco partidria...
R - . E isso porque um partido pequeno! No PMDB um universo [de faces].
s vezes no nem uma faco. uma pessoa mesmo. L na [nome do rgo], so
trs vice-presidentes por indicao do PMDB, mas de faces diferentes tambm.
P - At faz sentido falar do PMDB porque o partido est olhando os cargos no
global, mas quando voc desce no nvel dos rgos tem sentido falar isso?
R - Quando voc pe na ponta do lpis qual partido tem mais espao, claro que
outro partido sempre aponta e diz ele tem trs. A vale a sigla. Para ns entendermos e fazermos uma leitura melhor dessa prtica republicana de diviso entre
os partidos, interessante a gente levar em considerao essa questo de grupos.
Ento, s vezes, quando se est brigando por espaos, isso significa [brigar por]
um rearranjo entre grupos existentes no partido.

O fragmento citado exemplifica a complexidade das nomeaes partidrias,


considerando que trata-se apenas de uma agncia no interior de um ministrio.
As informaes indicam que faces de diferentes partidos coexistem mesmo sob aparente controle do PMDB no comando do ministrio e qual o
papel delas na gesto cotidiana das polticas. Talvez esse seja um processo mais
geral, como sugere a interpretao dos resultados economtricos do captulo 1
deste livro e est em linha com o depoimento de vrios entrevistados, entre os
quais um experiente ex-funcionrio da Casa Civil, enftico ao indicar desconhecer
ministrios onde exista a chamada porteira fechada ou verticalizao: na minha
vivncia, no vi um rgo de verticalizao total.
A estrutura da Conab composta pela presidncia do rgo, qual se
subordinam quatro diretorias e diversas superintendncias (figura A.1).

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

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FIGURA A.1

Organograma da Conab

Fonte: Conab. Disponvel em: <http://goo.gl/zE2Ew4>. Acesso em: 26 mar. 2015.


Obs.: imagem cujos leiaute e textos no puderam ser padronizados e revisados em virtude das condies tcnicas dos originais
disponibilizados pelos autores para publicao (nota do Editorial).

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

APNDICE B
A hegemonia se constri com o partido39
A OCUPAO DOS CARGOS NO MINISTRIO DA EDUCAO, NO PRIMEIRO
GOVERNO LULA

O processo de ocupao dos cargos do Ministrio da Educao (MEC) durante o


incio do governo Lula um exemplo indicativo das tenses do exerccio da gesto
poltica e administrativa em uma das principais polticas nacionais.
Ao ser nomeado ministro da Educao, os primeiros movimentos dirigidos
ocupao dos cargos so orientados para os cargos que controlam a poltica
pblica. A estratgia era ter o controle poltico. Quem so os nomeados? Quem
pode sugerir nomes?
O ministro nomeado era o ex-governador do prprio Distrito Federal, e o
exerccio do poder, ali, assumia uma conotao um pouco distinta, j que parlamentares federais da bancada do Distrito Federal e correligionrios da capital viam
no ministrio um lugar para exercer sua influncia em favor das bases eleitorais.
Como sugeriram membros desta gesto, o ex-governador do Distrito Federal
recebeu demandas de todos os parlamentares distritais e tambm de parlamentares
federais do PT, partido ao qual estava filiado. Um filtro importante, portanto, era
o pertencimento base poltica regional, o que sugere a ascendncia que polticos
estaduais tambm exercem, direta ou indiretamente, sobre parlamentares federais.
O segundo aspecto relevante o casamento entre as nomeaes dos parlamentares e as qualificaes tcnicas do nomeado. Para os principais cargos, devemos
considerar, de forma geral, que a qualificao tcnica uma condio necessria,
porm insuficiente, para emplacar a nomeao. A adeso partidria, que pode se
expressar, no limite, pela filiao, mas cuja manifestao pode ser a proximidade
pessoal ou o conhecimento da trajetria ideolgica, condio indispensvel.
Um assessor direto do ministro relembra que
(...) recebemos praticamente todos os deputados distritais, que queriam, que indicavam pessoas. Todos indicavam. Alguns coincidiam com o que a gente achava que
tinha que ser o perfil. Grande parte, no. Mas todos foram. Todos da nossa base
local. Todos os deputados do PT eleitos no Distrito Federal estiveram l sugerindo
nomes, entregando oito nomes, nove nomes. [havia] muito currculo!

39. Abel Martins. Entrevista concedida a Felix Lopez em 26 maio 2013.

Critrios e Lgicas de Nomeao para o Alto Escalo da Burocracia Federal Brasileira

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P - E os parlamentares dos outros estados, como lidam com isso?


R - Os federais nossos tambm, porque o PT [do Distrito Federal] elegeu dois deputados tambm. Todos do local foram. De outros estados, no! (...) Porque alm do
secretrio [do ministrio], os secretrios interinos, depois tem os outros secretrios,
depois voc tem o DAS 5, o DAS 4 (...) depois voc tinha, o nvel de apoio, de
assessoria, 5 e 4. Porque a, aquela secretaria tinha sua estrutura, suas caixinhas. Ns
tivemos (...) tendncias do PT que disputaram, pessoas que tinham alguma experincia, de fora chegaram poucas pessoas, praticamente no houve. Porque voc traz
um pouco sua base [para ocupar cargos].
P - O senhor est chamando ateno para o fato desse aspecto regional ser
muito relevante?
R - Muito relevante, porque foi um ministro daqui, foi governador de Braslia, ele
conhecia todos os quadros de todas as reas. Conseguimos montar uma equipe
com muita tranquilidade. Porque ns j tnhamos testado no governo [do Distrito
Federal]. s vezes ns tnhamos trs, quatro nomes (...). lgico que tem que ter
uma capacidade poltica. Esses cargos no podem ser bagrinhos, ele tem que saber
que tem foras, que tem coisa, no pode ser s um tcnico. No bem assim. Se
no entender um pouco ele no consegue realizar. Se ele no entender um pouco a
mquina, a conjuntura, fazer avaliao, ele no faz. Porque s vezes ele entra l e sai
quebrando, a cria uma reao; rapidinho a turma tira.
P - No primeiro ano, significa uma mudana radical nos quadros do ministrio?
R - Foi uma mudana radical, mas...
P - Os DAS saem todos...
R - Com certeza. (...) Mas no bem assim.
P - Depois eu vou perguntar se tem essa distino de um, dois, trs, quatro...
R - Isso que estou dizendo, a hegemonia voc constri ali com o partido.
P - O senhor est falando at o quatro, do quatro para cima...
R - , do quatro para cima, com certeza. O prprio quatro, trs, dois, essa coisa, no
bem assim, outra lgica. O Ministrio de Educao no s o prprio ministrio.
Porque a luta se expande, o FNDE, que o Fundo Nacional de Educao, que
um banco do MEC, produz os livros etc., que uma estrutura grande. Tambm
foi um quadro, foi um ex-secretrio do governo do Cristvo, foi um secretrio de
obras. (...) Voc traz um pouco sua base. (...) Se ele l do Rio Grande do Sul, ele
traz pessoas que j trabalharam com ele, entendeu? Enfim, o ministro traz uma base.
Aproveita muitas pessoas de Braslia, em um cargo mais ou menos complexo. Mas a
turma que leva a turma dos prximos [a voc]. Aqui no Distrito Federal foi muito
tranquilo, porque o ministro era daqui do Distrito Federal, toda sua base aqui, ele
foi governador aqui, conhece as pessoas daqui, todos do partido dele. (...) A gente
tinha l uma quantidade enorme de currculos, mas no tivemos problema, desgaste,
discusso no partido para indicaes, essa coisa toda. (...) Porque as pessoas j eram

conhecidas pela base do partido. Eram professores da Universidade de Braslia, teve


uma pessoa de So Paulo, da USP, que veio porque tinha um currculo e atendeu
politicamente a uma dessas tendncias [do PT]. (...) Teve um ou outro caso poltico,
eu me lembro que teve na assessoria (...) que era do PCdoB, a sim, era um poltico,
mas sempre muito correto, no era aquele poltico que fica ali com cargo e vai fazer
poltica; cumpria os horrios, se dedicava. Ento, polticos ntegros, que eu no vejo
como se discriminar s por ele ser poltico, tm uma competncia instalada de gestor,
vrias experincias, antes mesmo do ministrio.
P - Os nomeados esto sempre de alguma forma conectados ao partido, vm da
base partidria?
R - Isso.
P - Procuram atender tendncias, pelo menos at, eventualmente nos DAS 4?
R - Isso.
P - At que ponto o ministro ou mesmo o secretrio executivo tm liberdade para
definir esses nomes? Por que uma situao voc olhar determinados quadros, outra
ter espao para emplacar os nomes ? At que ponto foram vocs que definiram os
nomes?
R - (...) No teve tanto problema aqui porque o ministrio era petista, todos de
Braslia. Se os petistas de Braslia queriam um espao para ocupar, era o MEC.

De forma diversa do exemplo apresentado no apndice A, o exemplo do


MEC sugere um controle mais partidariamente homogneo. Contudo, essa
homogeneidade partidria se traduz na diversidade das tendncias e faces do
partido, de modo que, tambm no MEC, a lgica faccional indispensvel para a
inteligibilidade dos critrios de fracionamento do poder ministerial pelo Partido
dos Trabalhadores.

CAPTULO 4

A NOMEAO DE SECRETRIOS-EXECUTIVOS E O
MONITORAMENTO DA COALIZO NO
PRESIDENCIALISMO BRASILEIRO
Carlos Pereira1
Srgio Praa2
Mariana Batista3
Felix Lopez4

1 INTRODUO

Em regimes presidenciais multipartidrios, os presidentes enfrentam um constante


dilema poltico: para governar com coalizes majoritrias precisam destinar pastas
ministeriais para os parceiros da coalizo, conferindo-lhes acesso ao direito de formular polticas pblicas e utilizar recursos oramentrios de forma discricionria.
Entretanto, ao delegar autoridade poltica a estes partidos, o presidente corre o risco
de ter as polticas pblicas, formuladas no interior desses ministrios, modificadas
ao ponto de distanci-las de sua preferncia.5
Ao tentar equacionar controle e autonomia dos mandatos ministeriais, o presidente tem duas opes: aceitar as decises e informaes fornecidas pelos ministros ou
tentar minimizar a assimetria informacional, monitorando a ao destes agentes. Um
importante mecanismo de monitoramento a nomeao de secretrios-executivos
(SEs) da confiana do presidente, que atuem como seus fiscais dentro dos ministrios.
O SE o segundo na hierarquia de comando das pastas, responsvel por tocar a
mquina ministerial e, por este motivo, pode monitorar e at influir nas decises

1. Professor de cincia poltica da Escola Brasileira de Administrao Pblica da Fundao Getulio Vargas do Rio de
Janeiro (Ebape/FGV/RJ).
2. Professor adjunto de polticas pblicas da Universidade Federal do ABC (UFABC).
3. Professora adjunta de cincia poltica da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
4. Tcnico de Planejamento e Pesquisa da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia
(Diest) do Ipea.
5. Pode-se argumentar que o presidente potencialmente enfrenta ainda um problema de coordenao das polticas
governamentais, uma vez que os ministrios so controlados por partidos com preferncias por polticas diferentes.
Dito de outra forma, ao formar uma coalizo e distribuir ministrios para os partidos parceiros, o presidente buscaria
tanto minimizar o desvio das polticas das suas preferncias quanto dotar o governo de uma unidade, mesmo sendo
as polticas formuladas e implementadas pelos ministrios setoriais.

140 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

do ministro.6 Neste sentido, o SE pode funcionar como uma espcie de delator, para
o presidente, sempre que as aes no ministrio fugirem trajetria desejada pelo
chefe do Executivo. Tal cenrio razovel, uma vez que a especializao das polticas,
por reas e rgos, bem como o volume da produo legislativa gestada no interior
dos ministrios tanto ampliam o espao de influncia do ministro e seu partido no
contedo preciso de uma legislao quanto reduzem a capacidade de o ncleo da
presidncia controlar cada movimento que ocorre no interior das pastas.
Embora o presidente tenha a prerrogativa constitucional de nomear o secretrio-executivo e os demais cargos de livre provimento do alto escalo da
administrao pblica federal , esta escolha no livre de constrangimentos, j
que o ministro no comando da pasta representa o apoio poltico e legislativo de seu
partido ao governo. Por isso, o presidente pode ou indicar um SE que atue como
seu fiscal no interior do ministrio ou dar autonomia ao ministro para indic-lo.
Cada escolha tem um custo. Se o presidente desejar controlar o ministrio atravs
da nomeao de um SE em quem confie por exemplo, um correligionrio ou um
servidor de carreira , ele reduz a discricionariedade e a vantagem informacional do
parceiro da coalizo que est no comando do ministrio. Se o presidente delegar
autoridade de forma ampla, exercendo baixo controle sobre as atividades executadas
pelo ministrio, pode ser surpreendido com polticas que se desviam de sua preferncia. E este desvio pode ser percebido demasiadamente tarde, quando j no h
como retroceder, pois os custos da reverso seriam altos ou inviveis.7 Compreender
empiricamente as escolhas em face destes dilemas permite ampliar o entendimento
sobre estratgias de governana das coalizes multipartidrias no Brasil.8
Neste captulo, exploramos as condies polticas sob as quais o presidente escolhe
monitorar parceiros da coalizo por meio da nomeao de um secretrio-executivo de
sua confiana. O argumento desenvolvido sugere que o presidente tenta equilibrar a
necessidade de ter apoio poltico-partidrio, conferindo liberdade s agremiaes, e
exercer controle sobre as escolhas desses mesmos partidos. Em busca desse equilbrio,
espera-se que o tamanho do partido da coalizo influencie a probabilidade de este ser
6. Embora no exerccio cotidiano do cargo o SE possa incorporar diferentes atribuies e formas de atuao, suas
atribuies oficiais so trs, conforme explicitados no 4 do Decreto no 8.189/2014, que se refere especificamente ao
SE do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP):
I - assistir o ministro de Estado na superviso e coordenao das atividades das secretarias integrantes da estrutura do
ministrio e das entidades a ele vinculadas; II - supervisionar e coordenar as atividades relacionadas com os sistemas
federais de planejamento e de oramento, de administrao dos recursos de informao e informtica, de administrao de pessoal civil, de servios gerais, de administrao financeira, de contabilidade e de organizao e inovao
institucional, no mbito do ministrio; III - auxiliar o ministro de Estado na definio de diretrizes e na implementao
das aes da rea de competncia do ministrio. (Brasil, 2014).
7. Em Manow e Zorn (2004) e Martin e Vanberg (2004) o leitor poder encontrar exemplos empricos.
8. Neste texto no tratamos de uma fonte alternativa e crucial para o controle das polticas produzidas pelos ministrios: o Congresso Nacional. Para uma discusso terica de questes similares, mas sobre os desvios de preferncia
das escolhas dos ministros em relao ao parlamentar mediano, com base em anlise de parlamentarismos europeus,
ver Martin e Vanberg (2004; 2014).

A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro

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controlado por meio de um SE escolhido pelo presidente. Mas estas probabilidades


aumentam na razo direta da distncia ideolgica entre o partido do presidente e do
parceiro que controla o ministrio e em funo da relevncia da pasta ministerial.
O texto se divide em cinco sees. A segunda seo discute a literatura relevante sobre delegao. A terceira seo fundamenta teoricamente nossas hipteses.
A quarta apresenta a anlise descritiva dos diferentes tipos de secretrios-executivos,
apresenta as estatsticas descritivas e os exerccios economtricos. A seo final
resume o argumento e discute as implicaes do resultado.
2 QUANDO E COMO MONITORAR PARCEIROS DA COALIZO?

Na democracia contempornea, governar significar delegar poderes. A delegao


permite aos governantes realizar melhores polticas se beneficiando da diviso do
trabalho e da especializao (Lupia, 2001). Contudo, enquanto a delegao pode
ser bastante benfica tambm para os atores polticos, que podem se beneficiar da
expertise e experincia de quem recebe a delegao, ela implica riscos de este agente
utilizar o poder transferido para trabalhar contra os interesses do seu principal.
Desde os trabalhos seminais de McCubbins, Noll e Weingast (1989; 1987)
e Moe (1990), uma crescente literatura tem iluminado as grandes questes sobre
delegao e controle poltico da burocracia. Polticos eleitos no tm escolha seno
delegar pelo menos alguma responsabilidade burocracia. E, ao delegar poderes,
os polticos correm o risco de perder parte do controle sobre a formulao e implementao das polticas delegadas sob sua jurisdio.9
Diferente da nfase sobre questes de delegao e controle da burocracia,
que caracteriza estes estudos, analisamos a delegao aos partidos, incorporando
o Executivo, em particular o presidente, como ator central do jogo da delegao,
dirigindo o foco analtico para a relao entre o presidente e os parceiros nomeados
para os ministrios. Como assegurar que os ministros nomeados no se desviaro
das polticas preferenciais do ncleo da presidncia, em favor de suas prprias
preferncias ou de seu partido? Como enfatizaram Meller, Bergman e Strom,
os acordos polticos, em geral, e acordos de coalizo, em particular, sempre so
contratos incompletos e no podem ser impostos.10 Nos sistemas presidencialistas
multipartidrios, o presidente frequentemente eleito por um partido minoritrio.
Para evitar potencial paralisia decisria resultante deste cenrio, os presidentes
delegam poderes a partidos aliados em troca de apoio parlamentar no Legislativo.

9. A tenso entre a necessidade de polticos delegarem e os problemas potenciais associados delegao indica que a
burocracia um ator poltico fundamental, embora este texto no discuta este aspecto da questo.
10. Do original: political agreements in general and coalition agreements in particular always remain incomplete
contracts and they cannot be enforced (Meller, Bergman e Strom, 2010, p. 14).

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Como o presidente exerce controle sobre o processo de formulao e implementao de polticas em um governo multipartidrio? Como o presidente gerencia
o governo, equilibrando delegao para os parceiros da coalizo e capacidade de
controle sobre as decises implementadas pelo governo? No Brasil, os presidentes
delegam pastas ministeriais para partidos aliados que passam a integrar a coalizo
de governo, dando-lhes considervel discricionariedade. Quando o ministro no
compartilha totalmente as preferncias do presidente, delegar poderes implica em
custos e riscos de desvios nas polticas pblicas ainda maiores.
Nas duas ltimas dcadas, houve avanos relevantes na compreenso das
estratgias de delegao em governos de coalizo, embora as anlises se baseiem
em coalizes de regimes parlamentaristas. A literatura recente sugere trs principais
mecanismos de monitoramento intracoalizo.
O primeiro mecanismo sugere o monitoramento intracoalizo feito pelo prprio
Executivo por meio de secretrios-executivos11 que atuam como fiscais do presidente
(Thies 2001; Verzichelli, 2010; Lipsmeyer e Pierce, 2011).12 Os partidos polticos
com ideologias diferentes se controlariam reciprocamente por meio da indicao de
secretrios-executivos de partidos diferentes do partido do ministro. O secretrio-executivo hostil funcionaria principalmente como um delator que informa ao seu
partido e, assim, aos demais membros da coalizo se o ministro est se desviando
dos acordos informais da coalizo (Martin e Vanberg, 2011) ou dos acordos formais
celebrados na montagem do governo (Indridason e Kristinsson, 2013).
Lipsmeyer e Pierce (2011) argumentam que tanto as caractersticas da
coalizo quanto os arranjos institucionais influenciam a deciso de utilizar os
secretrios-executivos no monitoramento. Os parceiros da coalizo recorrem a
secretrios-executivos fiscais quando o que est em jogo: i) so polticas pblicas muito importantes; ii) as diferenas entre os partidos so substanciais; e
iii) quando no h mecanismos alternativos de superviso das polticas adotadas
pelos parceiros. Efetivamente, essas condies se traduzem em maior probabilidade
de escolha de secretrios-executivos fiscais em ministrios que executam polticas
de grande importncia, quanto menor for a bancada partidria a qual pertena

11. Nos sistemas parlamentares, a figura do secretrio-executivo denominada junior minister (JM) ou, com menor
frequncia, under-secretaries of state. Apesar de haver variaes nos papis e competncias do JM em cada contexto
(Barbieri e Vercesi, 2013), em geral as atribuies so similares s atribuies de nosso secretrio-executivo. Para fins
deste texto, os termos secretrio-executivo e junior minister so sinnimos.
12. H alternativas disponveis ao presidente para evitar desvios em relao s polticas de sua preferncia. Este pode nomear
um super ministro para coordenar programas cruciais, pode alterar a jurisdio dos ministrios, enfraquecendo um ministrio
distante de seu controle, entre outras. Exemplo interessante foi a criao de uma Secretaria Especial de Acompanhamento das
aes do assim chamado Programa de Acelerao de Crescimento PAC, a Sepac, no incio do primeiro governo Dilma, em 2011.

A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro

| 143

o ministro e quando o sistema de comisses congressuais for fraco, com baixa


capacidade de influir, controlar ou vetar as polticas desenhadas no Executivo.13
Um segundo mecanismo, ainda no mbito do monitoramento intraexecutivo,
so os acordos feitos entre os parceiros da coalizo visando controle mtuo sobre suas
aes (Muller e Strom, 2000; 2010). Tais acordos usualmente so selados durante
a barganha para a formao do governo, quando se define o leque de polticas a
adotar, restringindo a autonomia propositiva do parceiro que exerce o controle
da pasta. Nos sistemas parlamentares, a maior parte desses acordos de coalizo
so formais (Andweg e Timmermans, 2010) e so utilizados em maior frequncia
quando a distncia ideolgica entre os partidos maior (Muller e Strom, 2000).
O terceiro mecanismo de monitoramento so as comisses legislativas, por
meio das quais o partido X, que atua na comisso permanente Y, verifica os atos
do partido Z, que controla o ministrio responsvel pela poltica correspondente
(a Y). Os presidentes das comisses, em particular, podem atuar como empecilhos
tramitao de matrias que divirjam da preferncia de seu partido, nomeando
relatores e acionando outros dispositivos institucionais previstos no regimento,
ou, ainda, como delatores que comunicam coalizo as intenes de um partido
rival, minimizando os riscos presentes na assimetria informacional entre Executivo
e Legislativo. Este recurso s comisses tem sido sistematicamente testado por
diferentes especialistas no tema (Strom, Muller e Smith, 2010; Martin e Vanberg,
2011; Carroll e Cox, 2012), bem como em diferentes estudos de casos empricos
(Kim e Loewenberg, 2005; Giannetti e Laver, 2005; Santos e Almeida, 2011:
cap. 4, para o caso do Brasil).
Nosso propsito analisar o uso de secretrios-executivos como instrumento
de monitoramento do presidente no regime presidencial multipartidrio brasileiro.
Governos de coalizo em presidencialismos ocorrem em 53% das situaes em que
o partido do presidente no obtm nmero suficiente de assentos para governar
com maioria (Cheibub, Przeworski e Saiegh, 2004, p. 574). Contudo, as anlises
sobre o papel dos secretrios-executivos na gesto das coalizes se concentram

13. Na literatura sobre a nomeao de junior ministers correlatos de nosso secretrio-executivo realizadas com base nos
gabinetes parlamentares dos pases europeus, as duas principais motivaes para as escolhas feitas para este cargo so a
superviso de polticas pblicas (Thies, 2001) ou reequilbrio na alocao desproporcional das pastas ministeriais (Mershon,
2001; 2002). A primeira decorre do papel do JM como uma forma de minorar as chances de oportunismo ps-contratual das
coalizes de gabinete. A segunda motivao concebe a funo de JM sobretudo como um meio de correo distributiva
de cargos, visando reequilibrar a proporcionalidade das pastas delegadas aos ministros partidrios (Manow e Zorn, 2004).
Em nossa anlise, no incorporamos esta segunda alternativa porque ela nos parece de pouca importncia no sistema de
nomeaes ministeriais. Apesar de o secretrio-executivo desempenhar um papel potencialmente relevante na superviso das
polticas executadas pelos ministrios, dificilmente este cargo utilizado como peso na balana da distribuio das pastas
ministeriais e, portanto, no considerado como um clculo adequado para reequilibrar eventuais desproporcionalidades.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

em sistemas parlamentaristas e h uma lacuna a preencher em estudos tericos


e empricos sobre a gesto da coalizo em presidencialismos multipartidrios.14
3 TEORIA, HIPTESES E DADOS

No presidencialismo multipartidrio latino-americano os presidentes dispem de


diversas ferramentas para gerenciar as coalizes. As estratgias adotadas, contudo,
podem no ser conducentes aos resultados de polticas mais desejados pelo presidente.
Huber e Martinez-Gallardo (2008) e Martinez-Gallardo (2011) avaliaram as diferentes
estratgias de nomeao para os ministrios, em funo dos riscos de desvio de suas
preferncias. Em linha com esta motivao, nos propomos aqui explicar quando
o presidente recorre nomeao de um secretrio-executivo de sua confiana para
monitorar um ministro e minimizar riscos de desvios nas polticas da respectiva pasta.
As estratgias de monitoramento intracoalizo de sistemas presidenciais devem
espelhar uma diferena crucial no contexto em que a barganha por controle ou
delegao ocorre: o presidente quem decide o grau de autonomia dos partidos
que integram o governo.15 Ao contrrio dos regimes parlamentaristas, o presidente
livre para decidir quanto poder delegar, mesmo que isso amplie as chances de
veto a suas polticas ou reduza seu apoio no parlamento. Este jogo entre delegao e
controle resulta em ministros e secretrios-executivos ora responsivos inteiramente
aos partidos da coalizo, ora no.
Ademais, a gesto de coalizes em presidencialismos multipartidrios difere de
suas contrapartes parlamentares em pelo menos trs aspectos. Primeiro, o impasse
intracoalizo no presidencialismo quase nunca resulta em dissoluo do governo,
tal qual nos sistemas parlamentares (Diermeier e Stevenson, 2000). H, portanto,
menor risco de perda de poder nos sistemas presidencialistas. Neste cenrio, deve-se
esperar que os presidentes considerem mais seriamente os custos de oportunidade
de superviso. Em segundo lugar, os presidentes tm mais alternativas do que os
primeiros-ministros quando montam seu gabinete (Amorim Neto, 2006, p. 436),
posto que a lei de Gamson (Browne e Franklin, 1971) tem aplicao mais branda para
os primeiros, comparativamente.16 Finalmente, os acordos de coalizo que mantm os
ministros partidrios responsivos em relao a um conjunto de polticas (Indridason e
14. Figueiredo (2007) argumenta que a gesto de coalizo funciona de forma semelhante em governos presidenciais e
parlamentares. Na mesma direo, Thies afirma que a tradicional distino entre sistemas presidenciais e parlamentares
exagerada. O conflito em coalizes multipartidrias muito semelhante ao conflito inerente aos regimes onde h
separao de poderes. Assim como os membros de cada poder no podem afetar, de forma decisiva, os ativos eleitorais
dos outros poderes, os diferentes partidos que participam de uma coalizo no controlam o curso das escolhas em rgos
geridos por outro partido (Thies, 2001, p. 596). Melo e Pereira (2013, p. 2), entretanto, enfatizam que os presidencialismos multipartidrios tm especificidades em relao aos sistemas parlamentares e presidencialismos bipartidrios.
15. No limite, a autonomia poder ser mxima, caso em que se diz que o ministrio foi delegado com porteira fechada
ou as nomeaes ocorreram de forma verticalizada, para mencionar noes utilizadas pelos prprios atores polticos.
16. Pode-se esperar tambm que a superviso ocorra tanto entre partidos da coalizo quanto em relao aos ministros
no partidrios.

A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro

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Kristinsson, 2013) no existem em regimes presidencialistas,17 aumentando a relevncia


potencial dos secretrios-executivos como supervisores do presidente.
O poder de barganha de cada parceiro da coalizo equivale sua fora legislativa e, portanto, ao custo de sua retirada da coalizo. O nmero de cadeiras que
o partido detm no Legislativo expressa seu peso relativo na coalizo. Contrariar
este parceiro no resulta em dissoluo do governo, mas pode reduzir severamente o
apoio legislativo ao presidente. Por isso, razovel esperar do presidente considerar
o tamanho do partido antes de decidir monitor-lo de forma prxima, nomeando
um vice-ministro que seja, antes de tudo, um aliado seu. Da nossa expectativa de
que quanto maior a forca legislativa do partido aliado, menor a probabilidade de
monitorar o ministro deste partido.
As preferncias em polticas pblicas o determinante da deciso por monitorar
os parceiros mais enfatizado pela literatura sobre as democracias parlamentares.
Quanto mais a distncia entre preferncias, maiores os riscos de desvio da posio
preferencial do presidente por parte do aliado. Por isso, espera-se que a deciso
presidencial por monitorar se amplie na razo direta da distncia esperada nas
preferncias ideolgicas do partido que controla o ministrio.
Por fim, analisamos o efeito produzido pela relevncia do ministrio na deciso do presidente monitorar o ministro. Quanto maior a relevncia do ministrio,
maior os incentivos a monitor-lo a fim de evitar desvios nas polticas.
Em suma, com base na literatura sobre vice-ministros no parlamentarismo
e considerando as especificidades do presidencialismo, nossas hipteses so que
quanto maior for o parceiro da coalizo, menos monitorado ele ser por um SE
fiscal e quanto maior for a distncia ideolgica entre o partido presidencial e o
partido aliado e mais importante for o ministrio, maior a probabilidade de monitoramento presidencial sobre as aes do ministro.
Nosso estudo faz quatro contribuies para a literatura. Primeiro, fornecemos
a primeira abordagem analtica para o gerenciamento de coalizo sobre o uso de
secretrios-executivos como mecanismo de monitoramento em presidencialismos
multipartidrios. Segundo, analisamos empiricamente o efeito de trs aspectos
conexos da gesto da coalizo sobre a deciso do presidente de nomear um SE de
sua confiana para fiscalizar um parceiro de coalizo: i) o nmero de parceiros de
coalizo; ii) a heterogeneidade ideolgica desta; e iii) a relevncia das pastas. Outros
estudos que investigam esses atores e seu papel no controle de aliados da coalizo
o fizeram de forma no sistemtica: Rehren (1992, p. 71; 1998, p. 95); Ferraro
17. O escopo desses acordos varia entre pases parlamentares da Europa (Mller e Strom, 2010, p. 176), mas a taxa
de acordos formais em diversas questes (22%) ou em um amplo programa de polticas (42%) de 64% ao
passo que no h qualquer acordo formal sobre polticas em apenas 7% dos 255 gabinetes de coalizo analisados.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

(2008, p. 118-119), no Chile; Martnez-Gallardo (2010, p. 128), na Argentina; e


Loureiro; Olivieiri e Martes. (2010, p. 106-107), no Brasil.Terceiro, o Brasil um
bom caso para analisar empiricamente dimenses da teoria da superviso poltica
em presidencialismos multipartidrios. O uso de secretrios-executivos ou equivalentes como meio de monitoramento deve ser mais frequente quando h poucos
controles institucionais sobre a discricionariedade ministerial e sobre o controle
recproco das aes dos ministros (Thies, 2001, p. 581). O Brasil se enquadra neste
caso. Controles institucionais, tais como as comisses legislativas, so pouco efetivos
no pas, tanto por poderem ser facilmente contornados por lderes partidrios ou
pelo Executivo, quanto por no haver equivalncia perfeita ou em muitos casos
aproximada entre a jurisdio das comisses e dos ministrios-espelho, por assim
dizer.18 Esta equivalncia, contudo, uma condio-chave para a superviso da
comisso sobre as polticas pblicas executadas pelo respectivo ministrio, conforme
o modelo proposto por Carroll e Cox (2012). Tambm no se aplica ao Brasil o fato
de os ministros serem bastante controlados por outros parceiros da coalizo. Apesar
de as iniciativas legislativas oriundas dos ministrios passarem pela Casa Civil da
Presidncia da Repblica antes de seguirem ao Congresso Nacional, e haver certo
grau de compartilhamento poltico interministerial em polticas de escopo mais
amplo (Renn e Gaylord, 2013), os ministros preservam alto grau de autonomia
para formular as propostas legislativas e executar o oramento discricionrio de
suas pastas. luz desse contexto, analisar o papel dos secretrios-executivos como
mecanismos de monitoramento intracoalizo dirige o foco para uma dimenso
importante da gesto da coalizo no presidencialismo brasileiro.
Por fim, contribumos para compreender melhor a atuao de secretrios-executivos
como fiscais do presidente, indo alm da discusso centrada exclusivamente nos partidos. Alm das caractersticas partidrias dos SEs, nossos dados incorporam a origem
poltico-administrativa dos secretrios, o que permite considerar como burocracia e
partido poltico esto enleados.
4 ANLISE EMPRICA

Entre os 178 pares de ministro/secretrios-executivos analisados, de 1995 a 2010,


encontramos trs tipos bsicos de par: o SE fiscal (watchdog), o SE afinado politicamente com o ministro e o SE tcnico. Expandimos esta tipologia minimalista
para uma descrio mais especfica de cada combinao possvel, chegando a sete
subcategorias, listadas no grfico 1.

18. Das 21 comisses permanentes da Cmara dos Deputados, apenas dez detinham jurisdio sobre reas que se
sobrepunham de forma compatvel rea de jurisdio dos ministrios. Os dados so de 2013.

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A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro

GRFICO 1

Ministros e secretrios-executivos frequncia de cada tipo de tipo de parceria (N=174)


(Em %)
Fiscal - fiscal "partidrio"
30%
25%

Tcnico II - compartilhamento
burocrtico

20%

Fiscal II - fiscal "burocrata"

15%
10%
5%
0%

Compartilhamento poltico I mesmo partido do ministro

Tcnico I assistente burocrtico

Compartilhamento poltico II mesmo partido do presidente

Compartilhamento poltico III intracoalizo

Total

FHC1

FHC2

Lula1

Lula2

Elaborao dos autores.

1) Fiscal

O primeiro tipo uma relao tpica de fiscalizao. Ela ocorre 28% das vezes19 e se
caracteriza por duas situaes distintas: quando o ministro no pertence ao partido do
presidente, mas o SE, sim (tipo I, fiscal poltico-partidrio); e quando nem o ministro
nem o SE pertencem ao partido do presidente, mas o ltimo no afiliado a nenhum
partido poltico e pode facilmente atuar como agente do presidente (tipo II, fiscal
burocrtico).20 A incluso do tipo II como um subtipo de fiscal (tal como o tipo I)
deve-se a uma caracterstica da burocracia brasileira: SEs no partidrios geralmente
provm dos quadros da carreira de Estado, mas os nomes selecionados podem ser
considerados uma escolha no partidria e prxima s preferncias do presidente.
Como o grfico 1 indica, o governo de Cardoso fez uso intenso de fiscais poltico-partidrios (tipo I) em seu primeiro mandato (1995-1998). Em seu segundo mandato, o uso mais frequente foi do fiscal burocrtico (tipo II). A estratgia
do governo Cardoso foi de um governo centralizado em torno do gabinete pessoal
19. Exceto por Itlia e Portugal, este percentual maior que o observado nos doze pases analisados por Lipsmeyer e
Pierce (2011). Para mais informaes, ver: <http://goo.gl/N3MwfP>.
20. Refora nossa classificao desta combinao como um tipo fiscal o fato de ministros independentes, sem partidos
polticos, serem escolhas que decorrem do presidente da Repblica, o que sugere maior possibilidade de controle do
presidente sobre a pasta.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

do presidente (Casa Civil) e dos ministrios do Planejamento e da Fazenda. Nas palavras


de Bruno Almeida, ex-chefe da Casa Civil e um dos nomeados mais importantes de
todo o governo: presidncia caberia definir as polticas pblicas prioritrias aos ministrios e aos secretrios-executivos coube manter os parceiros de coalizo nesta trajetria.21
Chegou-se a formalizar tais polticas prioritrias em um documento intitulado caderno
de encargos, cujo cumprimento caberia aos SEs acompanhar. Esta estratgia provocou
conflitos com a coalizo. Ao falar sobre o tema, Marcos Couto, secretrio-executivo
durante os governos Cardoso e Lula exemplificou, dizendo que um ministro da
Previdncia Social, cujo comando poltico era do PFL foi repreendido por uma liderana
do partido por se guiar muito pelas diretrizes do caderno de encargos e da Casa Civil,
em vez de pr em prticas suas prprias polticas.22
H situaes em que a relao entre o SE fiscal do presidente e o ministro
de um partido parceiro da coalizo conflituosa ao ponto de acabar antes mesmo de
comear oficialmente. Quando Iris Rezende (PMDB) estava prestes a ser nomeado
ministro da Justia, o secretrio-executivo Fernando Fernandes (PSDB), pessoa de
confiana do presidente, foi convidado por este para permanecer no cargo. Rezende
discordou da deciso do presidente e Fernandes precisou se exonerar, para evitar
mais problemas com um parceiro importante da coalizo.23
O Ministrio dos Transportes um bom exemplo do papel que o SE pode
ter como supervisor de polticas preferenciais do presidente. Quando Cardoso
apresentou sua agenda Brasil em Ao, composta por 42 programas prioritrios,
catorze eram diretamente ligados rea dos transportes. Para se assegurar que o
ministrio cumpriria as prioridades do presidente, Cardoso nomeou um secretrio-executivo que se tornou responsvel por supervisionar os gerentes de cada um
desses catorze programas, pois o ministro dos Transportes estava bastante ocupado
com trabalho poltico de representao ministerial.24
Lgica distinta foi a relao entre o ministro da Justia Nelson Jobim (PMDB)
e o secretrio-executivo Fernando Fernandes (PSDB), durante o governo Cardoso.
Embora se possa supor primeira vista que Fernandes fiscalizaria se o ministro
se afastasse da agenda presidencial, ambos compartilharam responsabilidades na
formulao de polticas, apesar de pertencerem a diferentes partidos da coalizo.25

21. Bruno Almeida, entrevista pessoal aos autores concedida em 26 de novembro de 2012.
22. Entrevista pessoal concedida aos autores em 6 de maro de 2013.
23. Mas Cardoso raramente definia pessoalmente os nomes a ocupar as secretarias-executivas, preferindo delegar
a tarefa para o ncleo poltico de seu governo, formado por Eduardo Jorge, Srgio Motta e Jos Serra. A estratgia,
contudo, varia conforme a rea e relevncia da poltica na agenda do prprio presidente, como explicou o SE Fernando
Fernandes, na entrevista concedida aos autores em 3 de maio de 2013.
24. Entrevista concedida pelo secretrio-executivo Joo Ferrari em 20 de dezembro de 2012.
25. Isto explicado, em parte, pela relao pessoal estreita entre ambos, que comeou no interior do Rio Grande do Sul.

A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro

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das onze principais polticas implementadas no ministrio, Jobim ficou responsvel por
cinco e delegou o resto para mim. A agenda do ministrio foi definida politicamente
pelo ministro, em consulta com o presidente, e passou para mim. Eu tinha bastante
autonomia para decidir o que Jobim considerava questes menores (...). Nas grandes
questes (...) eu costumava ter um papel menos proeminente.26

O argumento de que SEs atuam como agentes do gabinete presidencial reforado por muitos secretrios que na administrao de Cardoso se coordenavam a
partir da agenda inicial proposta pelo gabinete presidencial27 ou ajudavam o ministro
tomar decises depois de se reunir com o presidente28 e frequentemente nos reunamos
[SEs] com representantes da Casa Civil.29 A adoo de um secretrio-executivo fiscal
amparada em diferentes relatos de atores responsveis por esse comportamento.
2) Compartilhamento poltico

O segundo tipo de relao entre ministro e SE na gesto das pastas ministeriais


o que denominamos compartilhamento poltico. Este ocorre em 33% do tempo
e caracterizado pelas seguintes combinaes: primeiro, o ministro e o secretrio-executivo so membros de um mesmo partido; segundo, quando o ministro e o
secretrio-executivo pertencem ao partido do presidente.30 Finalmente, a partilha
de poder em que o ministro e o secretrio-executivo so membros de diferentes
partidos pertencentes coalizo de governo, que no o partido do presidente
(compartilhamento de poltica III, intracoalizo).
Esses tipos de partilha poltica ocorreram principalmente durante o governo
do presidente Lula (2003-2010), embora se encontrem exemplos no governo
Cardoso (grfico 1). Algumas das reas mais importantes das polticas federais so
geridas com este tipo de partilha, como os exemplos seguintes: o SE Barjas Negri
e o ministro Jos Serra (ambos do PSDB), no Ministrio da Sade;31 o SE Csar
Rodrigues e os ministros Antnio Pallocci32 e Guido Mantega,33 todos do PT, no
Ministrio da Fazenda; o SE Fernando Haddad e o ministro Tarso Genro, ambos

26. Entrevista concedida pelo secretrio-executivo Fernando Fernandes, em 3 de maio de 2013.


27. Secretrio-executivo Fernando Fernandes, entrevista concedida em 3 de maio de 2013.
28. Rodrigo Freitas, ex-secretrio-executivo do Ministrio da Justia, entrevistado em 5 de fevereiro de 2013.
29. Ademir dos Santos, ex-secretrio-executivo do Ministrio da Administrao e Reforma do Estado, entrevistado em
12 de janeiro de 2013, e Belmiro Dias, ex-secretrio-executivo do Ministrio da Cincia e Tecnologia, entrevistado
em 21 de maro de 2013.
30. O compartilhamento de poltica entre ministro e SE do partido do presidente ocorre 12% das vezes (21 casos).
Em exerccio classificatrio alternativo, pode-se somar este valor aos 28% de tempo em que um SE do partido do
presidente, mas no o ministro, o que configura uma parcela total de controle do partido do presidente sobre a ao
do ministrio, via SE, de 40%.
31. Que ocorreu de maro de 1998 a fevereiro de 2002.
32. De janeiro de 2003 a maio de 2005.
33. De maro de 2006 a abril de 2007.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

filiados ao PT, no Ministrio da Educao;34 o SE Alencar Ferreira e o ministro


Ricardo Berzoini, ambos petistas, no Ministrio do Trabalho e Emprego.35
Quando o SE e o ministro pertencem ao mesmo partido, o risco da burocracia
ministerial ir contra as diretrizes do ministro diminuem. Nesta situao, o SE e o
ministro tambm compartilham mais facilmente a responsabilidade de formular
e executar polticas. Um exemplo de compartilhamento de poltica bem-sucedida
teve lugar no Ministrio do Trabalho, no incio do governo Lula, quando o ministro Berzoini e o SE Alencar Ferreira compartilharam responsabilidades, tal como
apontado a seguir:
havia comits informais dentro do ministrio para analisar as polticas especficas
que poderiam ser propostas como legislao. Como SE, os secretrios de poltica
subordinados a mim e o subsecretrio de Planejamento, Oramento e Gesto do
ministrio, parlamentares e empresrios eram todos muito ativos, com o ministro
atuando conforme a necessidade. 36

Compartilhar a poltica no significa necessria ausncia de um comportamento fiscalizador. O Ministrio da Previdncia Social um exemplo: o SE
Carlos Faria (PMDB) atuou sob o comando do ministro Waldeck Ornelas (PFL).
Faria permaneceu no cargo por sete anos e tornou-se ministro no ltimo ano do
segundo governo Cardoso, em 2002. Este SE era especialista em previdncia social e suas posies polticas eram totalmente congruentes com as preferncias do
presidente Cardoso; Faria indiscutivelmente agiu no como um agente do PMDB
dividindo responsabilidades com o PFL, mas tal como se fosse um representante
do PSDB e do presidente no ministrio.
3) Tcnico

Finalmente, o terceiro tipo de relao entre ministros e SEs, que denominamos


relao tcnica, ocorre em 38% do tempo e incluem as seguintes combinaes
entre pares: o ministro pertencente ao partido do presidente e o SE no pertence a
partidos, funcionando como uma espcie de assistente burocrtico ao ministro,
34. De fevereiro de 2004 a julho de 2005.
35. De fevereiro de 2004 a maio de 2005.
36. Entrevista concedida por Gabriel Lvio aos autores em 9 de abril de 2013. O Ministrio da Fazenda operou sob a
mesma lgica durante o primeiro mandato de Lula, na gesto do ministro Pallocci e do SE C. Rodrigues. No fragmento
a seguir, este aponta claramente como os secretrios podem desempenhar funes que chegam ao ponto de formular
e propor polticas: Eu era uma espcie de formulador de polticas, em vez de um administrador, enquanto o SE que me
sucedeu, [nome do SE], tinha um perfil mais gerencial. Pedi ao subsecretrio de Planejamento, Oramento e Gesto para
cuidar de questes administrativas e de pessoal, porque Pallocci me delegara um papel muito ativo como formulador
de polticas, especialmente em matria fiscal. Eu frequentemente tinha reunies com congressistas lder do governo,
lderes partidrios e presidentes de comisses e governadores para discutir a poltica fiscal, especialmente no final
de 2003, quando estvamos formulando uma mudana no sistema de impostos. Havia reunio semanal com todos os
secretrios de poltica dos ministrios, onde as principais ideias eram circuladas e discutidas, para tambm incorporar
sugestes de outros ministrios. Em seguida, o ministro Pallocci queria saber como as coisas tinham ido e indicava
que ideias eram politicamente viveis e quais eram inviveis Entrevista concedida aos autores em 2 de abril de 2013.

A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro

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cuja ao naturalmente mais poltica (tcnico I, assistente burocrtico); ou tanto


o ministro quanto o SE no pertencem a partidos polticos (tcnico II, compartilhamento burocrtico). Em ambos, o SE foi nomeado pelo ministro, no pelo
presidente, como seria o caso do SE fiscal. O grfico 1 mostra que Lula migrou
de um estilo de autonomia partidria na gesto das coalizes, prevalente em seu
primeiro mandato particularmente nos casos em que seu prprio partido controla
a pasta para um estilo mais tcnico, orientado por nomeaes de assistentes-burocrticos para o cargo de SE.
Secretrios-executivos podem atuar como assistentes burocrticos no sentido
de no serem responsveis por formular polticas, e sim atuar para que as polticas do
ministro sejam implementadas. De resto, a maioria dos SEs entrevistados concorda
que uma de suas principais funes era fazer a mquina funcionar. Na prtica, isso
significa gerenciar o quadro de pessoal do ministrio, executar as polticas e lidar com
aspectos oramentrios intraministeriais. As atribuies mnimas conferidas ao SE ressaltam a necessidade de escolher pessoas que tenham experincia burocrtica em relao
ao processo de deciso poltica na gesto pblica, bem como familiaridade com seu
funcionamento cotidiano, o que difere da simples experincia poltica.37 Como relatou
um ex-SE do Ministrio da Agricultura o SE deve saber como funciona o ministrio
e isso no depende necessariamente de ele ser um membro de um partido poltico.38
4.1 Anlise multivariada

Tal como mencionado, um SE de confiana pode atuar como agente do presidente


monitorando as aes realizadas dentro do ministrio e, dessa forma, indicando
desvio nas polticas propostas ou executadas, por parte de um ministro que pertena a um partido distinto do partido do presidente. Este exatamente o tipo
fiscal apresentado anteriormente: quando o ministro no pertence ao partido do
presidente, mas o SE sim, ou quando este no filiado a partidos (da coalizo)
sendo, usualmente, um servidor de carreira o que lhe permite atuar como fiscal
do presidente dentro do gabinete da coalizo. A opo de classificar tanto o SE
do partido do presidente como aquele sem filiao partidria na categoria fiscal
tem por base o pressuposto que ambos so indicaes de confiana do presidente
e atuam no ministrio no sentido de reportar diretamente ao seu principal o que o
ministro vem realizando em termos de formulao e implementao de polticas.
O SE fiscal representa o monitoramento do ministrio, enquanto a indicao de
um SE do mesmo partido do parceiro da coalizo responsvel pelo ministrio
representa a autonomia deste para decidir nessa rea de poltica especfica.

37. As necessidades, naturalmente, podem variar em funo da rea de poltica e do partido poltico do ministro.
38. Entrevista concedida pelo ex-SE Ari Fontes em 21 de janeiro de 2013

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Precisamente dessa forma operacionalizamos nossa varivel dependente em


todos os exerccios economtricos apresentados. Ou seja, h uma varivel dummy
para a qual atribumos valor 1 se o SE um correligionrio do presidente ou no
tem filiao partidria, sendo responsvel por exercer papel fiscalizador, e o valor
0 para as demais alternativas.
O modelo mais adequado para testar nossas hipteses principais a regresso logstica. Este modelo til para prever a probabilidade de ocorrncia de um
evento utilizando uma varivel categrica binria, que o nosso caso. Utilizando
uma regresso logstica binria podemos determinar sob quais condies um fiscal
do presidente mais provvel de ser nomeado como SE, considerando algumas
variveis independentes.
Nossas principais variveis independentes so as seguintes:
1) Distncia ideolgica: refere-se distncia ideolgica entre o partido poltico do presidente e o partido poltico do ministro, com base em ndice
criado por Power e Zucco (2012). Nossa hiptese que a probabilidade
de o presidente nomear SE fiscais crescente medida que aumenta a
distncia entre as preferncias ideolgicas de seu partido e do partido
que controla o ministrio.
2) Relevncia da pasta: esta varivel uma medida de relevncia composta
por trs variveis, tal como proposto por Batista (2015): o nmero
de iniciativas legislativas do ministrio, o tamanho do oramento e o
nmero de cargos de livre nomeao. A varivel resulta de uma anlise
de componente principal e est padronizada. 39 Esperamos que quanto
maior seja a relevncia da pasta, maior a probabilidade de o presidente
nomear um SE fiscal.
3) Tamanho da bancada partidria: varivel que reporta o tamanho da bancada partidria na Cmara dos Deputados, medida como a proporo de
cadeiras em relao ao total, no ano t. O dado foi compilado com base
em dados fornecidos pelo stio da prpria Cmara.40 Aos ministros no
partidrios atribui-se o valor 0, considerando que eles no se traduzem
em maior apoio congressual. Considerando o apoio dos parceiros da
coalizo agenda presidencial no Congresso, esperamos que o tamanho
da bancada espelhe o poder de barganha deste. Quanto maior o poder de
barganha (em funo do tamanho da bancada), menor a probabilidade
de o presidente nomear um SE fiscal para o ministrio controlado pelo
partido parceiro.
39. As estatsticas mais relevantes da anlise de componente principal so: KMO 0,464. Coeficiente de esfericidade de
Bartlett < 0,000, total da varincia explicada 63,87%. Alpha de Conbrach = 0,710.
40. Ver: <www.camara.gov.br>.

A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro

| 153

4) Custos de gerncia da coalizo: so mensurados por meio de duas variveis. Tamanho da coalizo: representa o nmero mdio de partidos
polticos que pertencem a cada coalizo de governo; concentrao de
poder da coalizo: indica o grau de concentrao das pastas ministeriais
sob controle poltico do partido do presidente. A varivel corresponde,
pois, desproporcionalidade entre o nmero de cadeiras que os partidos
da coalizo detm na Cmara dos Deputados e a proporo de ministrios que estes controlam. A hiptese, aqui, que a probabilidade de
o presidente nomear um SE fiscal crescente em funo do tamanho
da coalizo, isto , quanto maior for o nmero de partidos que a compem. A rationale que sustenta esta hiptese que a complexidade na
coordenao de uma coalizo com muitos partidos, que so atores de
veto, aumenta a chance de o presidente lanar mo de estratgias
de coordenao, tais como a superviso por meio de SEs.41
A hiptese associada varivel concentrao de poder da coalizo, postula
que a probabilidade de o presidente nomear um SE fiscal inversa concentrao de
poder da coalizo. Quanto maior a desproporcionalidade na diviso de poder, menor ser a motivao do presidente para controlar uma pasta ministerial adicional
delegada a um partido aliado.
As variveis de controle so as a seguir.
1) Popularidade do presidente: representa a mdia da popularidade presidencial durante o perodo de convivncia entre cada ministro e seu SE.
Os dados so do Instituto Datafolha, que verifica a popularidade presidencial de forma intermitente, geralmente entre 6 a 8 vezes por ano.
Por conta dessas lacunas, interpolamos dados ausentes para criar dados
referentes ao perodo completo.42
2) Aprendizagem: mensura o nmero prvio de gabinetes que o presidente
montou. Esta varivel visa capturar o processo de aprendizagem na gesto
de coalizes multipartidrias ao longo do tempo. No temos expectativas
tericas em relao a esta varivel. Por um lado pode-se esperar que um
nmero maior de coalizes d maior experincia ao presidente em como
lidar com parceiros da coalizo, desincentivando-o a nomear um SE fiscal
41. Verzichelli (2010, p. 264) argumentou no mesmo sentido, ao analisar a alocao de pastas em regimes parlamentaristas. O autor denominou esta varivel de fragmentao do gabinete e encontrou que a probabilidade de nomeao
de junior ministers fiscais (watchdog) positivamente correlacionada com maior fragmentao.
42. Tambm extramos a mdia de cada perodo para ter um valor nico aplicvel a cada par ministro/SE, nas gestes
Cardoso e Lula. A pesquisa sobre popularidade presidencial conduzida da seguinte forma: aos respondentes pedido
que avaliem o desempenho do presidente como timo, bom, regular, ruim ou pssimo. Calculamos a popularidade
presidencial subtraindo o percentual de avaliaes negativas (ruim e pssimo) das positivas (bom e timo), ignorando
a categoria intermediria regular. Consideramos que com maior apoio da populao teria menor restrio em nomear
fiscais para supervisionar os parceiros da coalizo e, portanto, o faria de forma mais frequente.

154 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

que, eventualmente, possa perturbar a boa relao com parceiros da coalizo. Por outro, o exerccio do controle via SE pode se mostrar um recurso
positivo de gesto da coalizo e seu uso ampliado com a experincia.
3) Distncia da coalizo: indica a distncia ideolgica entre a preferncia
mediana da coalizo e do partido do presidente. Esperamos que quanto
mais distante esteja o presidente da preferncia mdia da coalizo, maior
a probabilidade de nomear um SE fiscal para o ministrio.
4) Lula: varivel dummy para os mandatos do presidente Lula. 43
A tabela 1 apresenta diferentes especificaes do modelo para estimar o impacto de
nossas principais variveis independentes sobre a probabilidade de o presidente nomear um
SE fiscal em pastas controladas por parceiros da coalizo. O modelo 1 apresenta os resultados para as variveis distncia ideolgica, tamanho da bancada e concentrao da coalizo.
O modelo 2 inclui a varivel relevncia da pasta, que tem um nmero de observaes
reduzido. O modelo 3 inclui as variveis de controle e o modelo 4 apresenta o modelo
completo, que inclui a relevncia da pasta e as demais variveis de controle.
Em todos os modelos a distncia ideolgica e tamanho da bancada apresentam
significncia estatstica com o sinal esperado. A distncia ideolgica entre o partido do presidente e da coalizo influencia as probabilidades de escolha de um SE fiscal. O coeficiente
desta varivel positivo e estatisticamente significante ao nvel de 5%, confirmando que,
medida que se amplia o desalinho entre as preferncias de polticas do partido do presidente e do parceiro ideologicamente distante, o presidente ter maior incentivo a reduzir
os custos da agncia e o risco potencial de expropriao de suas polticas, nomeando um
SE confivel para monitorar as aes do ministro e do ministrio.
TABELA 1

Determinantes polticos para escolha de secretrios-executivos fiscais no presidencialismo multipartidrio brasileiro1

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Modelo 4

.416**
(.218)

.763**
(.333)

.418*
(.230)

1.463**
(.648)

-.128***
(.039)

-.197***
(.077)

-.121***
(.039)

-.283***
(.116)

-4.729*
(2.753)

-1.521
(4.796)

-7.224
(8.530)

-60.377**
(30.397)

Relevncia da Pasta

.321
(.335)

.107
(.394)

Tamanho da coalizo

-1.011
(.935)

.429
(1.986)

Popularidade presidencial

-.015
(.027)

Distncia ideolgica
Tamanho da bancada
partidria
Concentrao da coalizo

43. As estatsticas descritivas so apresentadas no anexo.

-.043
(.053)
(Continua)

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A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro
(Continuao)

Modelo 1

Modelo 2

Modelo 3

Modelo 4
-.025
(.444)

Aprendizagem

.100
(.244)

Distncia da coalizo

1.019
(2.162)

-21.938**
(9.984)

Lula

3.908
(4.483)

-4.589
(8.927)

1.469
(1.742)

-.923
(3.329)

6.225
(8.918)

54.401*
(29.618)

Constante
N
R2
Log Likelihood
Lr Chi2

177

136

177

136

0.147

0.214

0.184

0.411

-49.611

-23.885

-47.455

-17.905

17.17***

13.08***

21.48***

25.04***

Notas: 1 Valor 1 se o nomeado um SE fiscal e valor 0 se as demais alternativas se aplicam.


* p < 0.10.
** p < 0.05.
*** p < 0.01.

Quanto maior o tamanho da bancada, menor a probabilidade do ministro


ter um fiscal nomeado para seu ministrio. O resultado sugere que, mesmo no
sendo a proporcionalidade um critrio decisivo para o funcionamento do governo,
o tamanho da bancada uma proxy para o poder de barganha dos partidos no
processo decisrio.
A varivel relevncia da pasta mostra sinal positivo nos dois modelos, indicando
que pastas mais importantes sofrem maior interferncia da presidncia. Contudo, o
resultado no foi estatisticamente significativo.
Quanto s variveis atinentes gerncia da coalizo, contrrio ao esperado,
o tamanho da coalizo de governo no desempenha papel relevante sobre a probabilidade de um SE fiscal ser indicado pelo presidente para um ministrio. Isto
parece indicar que o nmero de atores no necessariamente se traduz em problemas de coordenao e controle aos presidentes, quando estes decidem incorporar
muitos partidos coalizo de governo. O custo de governar uma coalizo ampla
pode ser mais alto que uma coalizo mais enxuta, mas no ao ponto de o presidente lanar mo de uma estratgia de controle sobre os ministros para os quais
delega a autoridade, como meio de minorar problemas de coordenao. Renn e
Gaylord (2012) mostraram que uma das estratgias de coordenao utilizadas pelo
ncleo da presidncia encorajar o endosso de diferentes ministros nas matrias
legislativas a encaminhar ao Congresso. Assegurando apoio poltico de diferentes
pastas do Executivo, o presidente aumenta a coordenao poltica entre aqueles
que exercem comando poltico dos ministrios, bem como o nvel de informao
sobre o contedo da poltica em questo. Esta estratgia reduz as chances de se
burlar as preferncias do presidente por algum aliado, mesmo em coalizes com
muitos atores de veto.

156 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

A varivel concentrao da coalizo se mostrou com sinal esperado, negativo, e


estatisticamente significante em dois dos quatro modelos. Este sinal negativo nos sugere
interpretaes complementares. Por um lado, em um contexto no qual a concentrao
de poder no interior da coalizo alta devido recompensa desproporcional em favor
do partido do presidente, este encontraria menor incentivo para controlar as demais
pastas, visto que j so poucas e menos relevantes. Se as pastas delegadas a outros partidos fossem cruciais para o desempenho geral do governo, no seriam ocupadas por
um parceiro distante da coalizo, e sim por um parceiro mais prximo das preferncias
do partido do presidente. Por outro lado, o fato de o presidente nomear um SE de sua
confiana para monitorar as aes de seu parceiro de coalizo pode levar a insatisfaes
ainda maiores destes que j participam de uma distribuio desigual de poder. No limite,
isso levaria a um esgaramento maior da interao intracoalizo e maior instabilidade do
governo. Por isso, razovel pensar que o presidente d um passo atrs, neste contexto,
visando evitar maior insatisfao de seus parceiros sub-recompensados.
Os modelos que incluem as variveis de controle (modelos 3 e 4), no alteraram o
sinal ou a significncia estatstica de nossas variveis independentes-chave. Entretanto,
exceto a varivel distncia da coalizo que mensura a distncia ideolgica entre a mdia
dos partidos da coalizo e o partido presidencial as demais variveis de controle no
foram estatisticamente significantes. Como esperado, a distncia da coalizo se saiu
conforme o previsto: quanto maior a disperso ideolgica entre os partidos da coalizo
de governo, maior a probabilidade de o presidente nomear um SE fiscal.
Os resultados apoiam o argumento geral de que a escolha de SEs para exercer
fiscalizao sobre o ministrio tem como variveis-chave a distncia ideolgica entre o
partido do presidente e o partido parceiro, que ocupa o ministrio, e o poder de barganha
de cada partido.
Uma forma alternativa de observar o efeito substantivo da distncia ideolgica
sobre a deciso de o presidente nomear um secretrio-executivo fiscal para um ministrio
controlar as demais variveis do modelo, mantendo-as em suas mdias. O grfico 2
apresenta a probabilidade estimada de nomear um SE fiscal para diferentes graus de
distncia ideolgica entre partido do presidente e parceiro da coalizo. Para um ministro
de um partido cuja distncia ideolgica 0, a probabilidade estimada de nomeao de
um SE fiscal 0. Esta probabilidade vai a 0,1, quando a distncia ideolgica entre o
ministro e o presidente de 3 o valor mximo da distribuio. O grfico 3 apresenta
a probabilidade estimada de nomeao de SEs fiscais para partidos com diferentes
tamanhos de bancadas parlamentares. Para o partido de tamanho 0, a probabilidade
de ter um fiscal nomeado 0,1, o que se reduz a 0 quando o tamanho da bancada vai
ao seu mximo de 20% das cadeiras.

| 157

A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro

GRFICO 2

Probabilidade estimada distncia ideolgica (IC de 95%)


.3

Pr (SE fiscal)

.2

.1

.1
0

Distncia ideolgica entre o partido do presidente e o partido integrante da coalizo


Probabilidade estimada de nomeao de um
secretrio-executivo fiscal em funo da distncia
ideolgica do partido da coalizo a qual pertence
o ministro do ministrio correspondente

Intervalos de confiana de
95% associados a cada ponto
Elaborao dos autores.

GRFICO 3

Probabilidade estimada tamanho da bancada partidria na Cmara (IC de 95%)


.3

Pr (SE fiscal)

.2

.1

.1
0

10

11

12

13

14

15

16

17

18

19

20

Tamanho da bancada partidria na Cmara, em %


Intervalos de confiana de
95% associados a cada ponto

Elaborao dos autores.

Probabilidade estimada de nomeao de um


secretrio-executivo fiscal em funo do tamanho
da bancada do partido que nomeia o ministro do
ministrio correspondente

158 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

5 CONSIDERAES FINAIS

Este captulo abordou alguns dos dilemas da delegao enfrentados por presidentes
na gesto de coalizes multipartidrias. Gerenciar uma coalizo multipartidria
em regime presidencial no uma tarefa fcil. Em muitas ocasies os presidentes
precisam lidar com parceiros ideologicamente divergentes, decidir quanto de poder
dividir com eles e como coordenar as decises de governo. Por um lado, o presidente pode se beneficiar ao delegar autoridade aos aliados da coalizo no comando
poltico dos ministrios, permitindo-os executar com maior liberdade suas tarefas
em suas respectivas reas de polticas. Esse caminho, entretanto, amplia o risco de
o presidente perder ascendncia sobre aquelas polticas, caso os ministros decidam
executar aes que alienem as preferncias do presidente.
Para lidar com essas escolhas e evitar resultado adverso, o presidente
pode decidir ampliar o monitoramento sobre as decises concernentes s polticas pblicas tomadas pelos parceiros da coalizo nomeando algum de sua
confiana para exerc-lo. O secretrio-executivo um cargo adequado para
esta funo, pelas atribuies que desempenha na gesto cotidiana das aes e
decises tomadas pelos ministrios. Mas este controle ostensivo tem potencial
para prejudicar a relao entre os parceiros da coalizo ou pode introduzir um
grau de rigidez, via reduo da autonomia decisria dos ministros, cujos efeitos
podem levar a polticas pblicas ineficientes. Da a possibilidade de o presidente
preferir exercer um controle mais frouxo sobre seus subordinados, dando-lhes
maior discricionariedade para nomear seus prprios subordinados e decidir que
polticas executar.
Argumentamos que as escolhas de gesto do presidente quanto s nomeaes para as pastas ministeriais so constrangidas por pelo menos trs aspectos
poltico-institucionais: i) o tamanho da bancada de cada parceiro da coalizo;
ii) a heterogeneidade ideolgica da coalizo; e iii) a relevncia das pastas destinadas
a cada parceiro.
Contrrio literatura sobre secretrios-executivos produzida a partir
das coalizes parlamentares, especialmente Thies (2001), mas em linha com
Lipsmeyer e Pierce (2011), mostramos que presidentes fazem uso de SE fiscais
quando as diferenas entre os partidos da coalizo e o partido do presidente
so substantivas. Pode-se dizer que a ideologia importa para alm das votaes
em plenrio e uma varivel heuristicamente importante para compreender
de forma mais ampla o funcionamento do Executivo. Encontramos tambm
que o tamanho da bancada partidria relevante na deciso do presidente em
escolher um secretrio-executivo fiscal, de sua confiana. O resultado sugere
que o poder de barganha dos partidos influi nos graus de liberdade que cada
partido obtm do ncleo da presidncia.

A Nomeao de Secretrios-Executivos e o Monitoramento da Coalizo


no Presidencialismo Brasileiro

| 159

Outro argumento terico, relacionado liderana institucional e s escolhas do


presidente, pode ser extrado de nossos resultados empricos. Cardoso e Lula fizeram
escolhas diferentes quanto s estratgias de nomeao de secretrios-executivos.
O primeiro deu mais relevncia ao SE fiscal e o segundo ao fiscal-burocrata. Isto
indica que a literatura sobre coalizes no presidencialismo deve incorporar os
estilos de governar vis--vis aos constrangimentos institucionais. Mesmo atuando
em estrutura institucional similar, presidentes podem fazer escolhas quanto s
formas de construir e gerenciar as coalizes que so bastante diferentes. Nosso
resultado emprico sugere que mais ateno a esta dimenso dos mandatos uma
via promissora para compreender melhor a gesto das coalizes em presidencialismos multipartidrios.
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164 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

ANEXO

TABELA 1

Estatstica descritiva

Min

Max

Mean

SD

SE Fsical

178

27,5

Distncia Ideolgica

177

0,00

4,50

0,68

1,12

Tamanho da bancada partidria

177

0,00

20,85

11,30

8,04

Relevncia da pasta

137

-1,41

3,29

-0,01

0,99

Tamanho da coalizo

178

3,00

10,00

6,12

2,23

Concentrao na coalizo

178

0,50

0,80

0,62

0,09

Popularidade presidencial

178

-35,40

76,70

15,62

25,04

Aprendizagem

178

0,00

6,00

2,54

1,96

Distncia da coalizo

178

0,40

1,60

0,88

0,29

Lula

178

48,9

Fonte: Base de dados sobre secretrios-executivos.


Elaborao dos autores.

CAPTULO 5

OS NVEIS DE CONTROLE DA PRESIDNCIA SOBRE A COORDENAO


POLTICA GOVERNAMENTAL E A COALIZO PARTIDRIA (1995-2010)
Camila Lameiro1

1 INTRODUO

No atual perodo democrtico brasileiro, a experincia dos governos nacionais vem


demonstrando a regularidade de um fenmeno: a propenso dos presidentes em iniciar
seus mandatos formando coalizes partidrias que em tese confeririam apoio majoritrio s suas agendas e propostas de lei no Congresso Nacional. Como contrapartida,
cedem cargos na estrutura do Executivo (ministeriais e de direo) aos partidos que
comporiam coalizo, conformando o que se convencionou denominar presidencialismo de coalizo (Abranches, 1988). Uma das principais razes que incitaria esta
tendncia seria a representao minoritria dos partidos do presidente no Legislativo,
que no tem ultrapassado o total de 20% das cadeiras parlamentares em disputa.2
A partir da dcada de 1990, a literatura brasileira sobre presidencialismo,3
tomando como objeto de estudo sistemtico as relaes entre o Executivo e
Legislativo, suscitou importantes avanos no entendimento sobre a funcionalidade
do sistema de separao de poderes no Brasil, enfatizando suas bases institucionais.4
A maioria dos trabalhos se deteve: i) na anlise do funcionamento do Congresso
1. Professora da Faculdade de Cincias Sociais da Universidade Federal de Gois (UFG).
2. Em 1990, o partido do ento presidente Fernando Collor, o Partido da Reconstruo Nacional (PRN), detinha
quarenta (ou 7,95%) cadeiras na Cmara dos Deputados; nas eleies que ocorreram em 1994 e 1998, o Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB), partido do presidente Fernando Henrique, conquistou, respectivamente, 62
(ou 12,1%) e 99 (ou 19,3%) dos assentos na Cmara (Braga, 2006, p. 130). Por sua vez, nos pleitos de 2002 e 2006,
o Partido dos Trabalhadores (PT), agremiao do presidente Lula, obteve um total de, respectivamente, 91 (ou 17,7%)
e 83 (16,2%) cadeiras em disputa no Legislativo federal, segundo dados disponveis no site da Cmara dos Deputados:
<http://goo.gl/I8G91R>.
3. Alguns dos trabalhos que produziram importantes contribuies compreenso do funcionamento do presidencialismo
aps a redemocratizao, em 1985 e a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/1988), foram: Abranches
(1988), Amorim Neto (1994; 2000), Amorim Neto e Santos (2001), Figueiredo e Limongi (2001; 2007), Meneguello
(1998), Nicolau (2000), Santos (1997; 2002), entre outros.
4. Os instrumentos institucionais que caracterizam o presidencialismo de coalizo brasileiro so: os poderes legislativos
do presidente, que consistem na prerrogativa exclusiva de iniciar legislao (em matrias oramentrias, tributrias e
relativas organizao administrativa), de forar unilateralmente a apreciao das matrias que introduz no Legislativo
dentro de determinados prazos (pedido de urgncia) e de editar medidas provisrias em caso de relevncia e urgncia;
a formao de gabinetes de coalizo, por meio dos quais os diferentes partidos integram o Executivo, proporcionando
ao governo o respaldo parlamentar necessrio; o padro organizacional centralizado do processo decisrio na Cmara
dos Deputados e no Senado, estabelecido pelos respectivos regimentos internos, que conferem amplos poderes aos
lderes partidrios para agir em nome dos interesses de seus partidos e, por consequncia, controlar o fluxo dos trabalhos
parlamentares; a disciplina partidria no Congresso Nacional.

166 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Nacional, precisamente na performance das medidas legislativas sobretudo, medidas provisrias (MPs) e projetos de lei (PLs) encaminhadas pelo Executivo;
e ii) no comportamento dos partidos e das coalizes poltico-partidrias, em
especial, no grau de apoio que oferecem s matrias provenientes do governo.
Com o intuito de avaliar os nveis de governabilidade entre os poderes, isto
, a capacidade em aprovar leis (ou melhor, em produzir decises), grande parte da
literatura convergiu no entendimento de que o presidencialismo no Brasil opera
de forma relativamente estvel. Em termos empricos, os governos de Fernando
Henrique Cardoso (FHC) (1995-2002) e de Luiz Incio Lula da Silva (2003-2010)
demonstraram que a montagem de uma base partidria, adicionalmente extenso dos poderes legislativos do presidente e aos efeitos da organizao interna do
Congresso Nacional, produziram na maior parte do tempo ou de um mandato
apoio ao Executivo no Congresso (Figueiredo, 2007). Como resultado, houve no
perodo de exerccio de ambos os governos, um quadro de hipertrofia do Executivo,
caracterizado pela predominncia deste poder no processo legislativo (Moiss, 2011).
Baseando-se no avano, em termos de conhecimento sistematizado, que
grande parte da literatura especializada proporcionou ao debate sobre como funciona o sistema de governo brasileiro, novas questes so suscitadas, indicando
dimenses de anlise ainda pouco exploradas a respeito da relao entre Executivo
e Legislativo em mbito nacional.
Uma dessas dimenses concerne ao papel do presidente, em geral, e da
Presidncia da Repblica (PR), em particular, para o funcionamento do presidencialismo de coalizo. Precisamente, concebendo que o presidente constitua, do ponto de
vista institucional, o ator preponderante (o piv) tanto para montagem e incentivos
ao exerccio de uma coalizo, como nos processos de deciso poltica que ocorrem no
Legislativo pelas seguintes razes: i) parte dele a iniciativa e autorizao para compor
alianas partidrias, dado o interesse em alcanar maioria parlamentar; ii) ele detm,
constitucionalmente, o controle dos recursos (cargos e emendas oramentrias) que
mobilizam os partidos polticos a aderir base governamental; e, por fim, iii) ele goza
de poderes de agenda,5 ou legislativos, constitucionalmente estabelecidos, pelos quais
detm a prerrogativa de iniciar e influenciar o processo legislativo ,6 h de se investigar
como conduzido, ento, o relacionamento com o Legislativo sob a tica do Executivo.
5. Conforme os Artigos 61 ( 1o), 62 e 84 (incisos V e VI) da CF/1988, os poderes de agenda do presidente brasileiro
consistem na: i) iniciativa exclusiva de leis; ii) solicitao de urgncia no trmite de legislao no Congresso Nacional
com a edio de medidas provisrias (MP); iii) poder de veto; e iv) edio de decretos.
6. Amorim Neto e Tafner (2002) ressaltam que a alta taxa de reedio de MPs pode ser entendida como o resultado
no da passividade, incapacidade ou desinteresse do Congresso em apreci-las, mas, sim, como consequncia de
uma escolha racional da maioria parlamentar no que concerne maneira mais eficaz de obter informaes sobre
seus efeitos (op. cit., p. 21). Isto significa que os parlamentares optam estrategicamente por retardar a apreciao
sobre uma medida provisria para avaliar seus resultados e deixar ao Executivo o nus de suas consequncias. Nesta
interpretao, a prerrogativa de editar MPs por parte do presidente no exclui automaticamente os parlamentares e
partidos de sua apreciao no Congresso.

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

| 167

vlido notar que, sob esta perspectiva, a cincia poltica brasileira com
o objetivo de compreender o comportamento institucional do presidente da
Repblica em relao ao sistema poltico, notadamente na interao com o
Congresso Nacional, vem investindo em estudos sobre os poderes de agenda, ou
legislativos, exclusivos do poder Executivo (Figueiredo e Limongi, 1997; Santos,
1997; Pessanha, 1997; Pereira e Mueller, 2000; Amorim Neto e Tafner, 2002).
Pode-se considerar que as anlises acerca dos poderes legislativos do presidente
so o que h de mais prximo compreenso da atuao do Executivo no sistema
poltico brasileiro.
Este captulo pretende ir alm das referncias que enfatizam os recursos institucionais exclusivos do presidente, propondo-se a analisar outras variveis envolvidas
nas relaes entre Executivo e Legislativo. Nesta direo, pretende-se investigar a
Presidncia da Repblica e avaliar de que forma o presidente organiza e mobiliza
sua estrutura de poder para interagir e se relacionar com o Congresso Nacional
e, em termos especficos, com os partidos polticos que constituem a coalizo.
O objetivo aqui problematizar o entendimento sobre a preponderncia
institucional do presidente na relao com a coalizo e o Congresso. importante
ressalvar que esta problematizao no se fundamenta em uma presuno de que
o presidente no exera uma posio preponderante. O que se pretende investigar
so algumas das condies que sustentam esta posio. Em termos especficos,
supe-se que o presidente possa estar suscetvel, em sua prpria esfera de poder
(a Presidncia), a presses e barganhas que derivam dos compromissos com sua
base partidria de apoio parlamentar.
Em alguma medida, o atendimento, por parte do presidente, ao que se
demanda, mesmo que implique em diminuir seu nvel de controle sobre a
conduo/coordenao do relacionamento com a coalizo e o Congresso, pode
potencializar sua posio institucional dominante. Em uma situao oposta, caso
o presidente no se mobilize internamente, no mbito da Presidncia, mostrando
de alguma forma inclinao para atender s reinvindicaes de sua base, isto pode
enfraquecer sua dominncia no sistema poltico.
Uma reflexo dessa natureza ser feita por meio de uma descrio das
estruturas da Presidncia projetadas e incumbidas, nos mandatos de FHC e
Lula, para promover a coordenao poltica governamental. Observar-se-,
sobretudo, o tipo de controle que os presidentes mantm sobre o desenho
institucional destas estruturas. A partir disto, pode-se considerar que quanto
mais centralizado for o arranjo da Presidncia incumbido da coordenao
poltica, maior controle o presidente exercer sobre a relao do seu governo
com o Congresso e a coalizo. Por outro lado, quanto mais descentralizado for
este arranjo, menor seria o controle presidencial.

168 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Para realizar essa avaliao, o trabalho dar nfase a quatro variveis relativas: i) posio da estrutura de coordenao poltica no interior da hierarquia da
Presidncia; ii) ao titular desta estrutura, considerando o partido ao qual for filiado
(do presidente ou dos que integram base) e, ainda, o cargo/mandato que exercia
antes de assumir esta titularidade; iii) s incumbncias e funes da estrutura de
coordenao poltica; e iv) aos perodos de mudana institucional concernente
estrutura, observando, em especial, sua coincidncia com reformas ministeriais mais
amplas no governo, sobretudo, aquelas em que h o ingresso de novos partidos
coalizo ou o crescimento da participao dos partidos da base no ministrio.
O estudo parte de duas hipteses, de que o presidente, em um governo
de coalizo, a fim de garantir a maximizao de sua performance no Legislativo:
i) empreende esforos para controlar a articulao e a coordenao poltica do
governo junto ao Congresso, parlamentares e partidos; e ii) utiliza canais e procedimentos especficos centralizados na estrutura da Presidncia para promover
este controle.
Dessa forma, tomando como objeto de anlise os arranjos de coordenao/articulao poltica projetados pelo presidente na sua estrutura de poder
(Presidncia), pretende-se avaliar o escopo (grau de amplitude) do seu controle
sobre a relao com a coalizo e o Congresso. Assim, ser possvel dimensionar,
em alguma medida, sua preponderncia no sistema poltico. Para a consecuo
desse objetivo, o estudo se apoiar no esquema analtico desenvolvido por Terry
Moe (1985; 1993).7 O autor concebe a presidncia como uma instituio e
enfatiza a sua posio em relao ao sistema de separao de poderes da qual
faz parte. Para Moe, a estrutura da presidncia moldada em funo dos constrangimentos e incentivos que derivam da posio que os presidentes ocupam
no sistema poltico. Este contexto institucional os impele a organizar estratgias
para expandir sua capacidade de comando sobre as estruturas governamentais
(a burocracia) e o Legislativo.
Alm dessa introduo, este captulo se divide em mais seis sees, considerando a concluso. A seo 2 apresenta a base terica que fundamenta este
texto. A seo 3 analisa o desenvolvimento institucional da Presidncia brasileira,
enfatizando como as prerrogativas de poder do presidente explicam a expanso
de sua estrutura e funes no decorrer de diferentes administraes. O subitem
3.1 discute a posio da Casa Civil neste desenvolvimento, especialmente como

7. oportuno destacar a ausncia de pesquisas no Brasil sobre o Executivo e a Presidncia e, em decorrncia disto, a
incipincia de um campo de estudos a partir do qual seja possvel obter referenciais tericos, metodolgicos e ainda
alguma base de conhecimento sistematizado, de forma semelhante ao que j ocorre na rea de estudos do Legislativo.
Desta forma, a realizao de investigaes no campo da Presidncia requer o esforo adicional de construo de
ferramentas analticas.

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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um mecanismo de controle do presidente para exercer sua liderana no governo


e na relao com o Legislativo em um contexto de presidencialismo de coalizo.
Adiante, as sees 4 e 5 apresentam uma descrio sobre a organizao dos
arranjos de coordenao poltica na estrutura da Presidncia, respectivamente, nos
governos de FHC e Lula. Estas sees esto internamente subdivididas exatamente para demarcar as mudanas que ocorreram nestes arranjos no curso dos dois
governos. A seo 6 sistematiza, a partir de um conjunto de variveis, os dados
descritos nas sees anteriores, visando precisar os efeitos das alteraes ocorridas
no mbito da estrutura de coordenao poltica da Presidncia sobre o controle
exercido pelo presidente em relao a este arranjo. Isto ser medido pelos efeitos que
provocam nos nveis de (des)centralizao da coordenao poltica na hierarquia
da Presidncia. Por fim, apresentada a concluso do captulo.
2 A PRESIDNCIA COMO INSTITUIO, SEGUNDO O ESQUEMA ANALTICO
DE TERRY MOE

Na introduo de The politizing presidency (1995), Thomas Weko analisa o desenvolvimento da estrutura presidencial norte-americana (a Casa Branca), na segunda metade do sculo XX, e constata que ao longo deste perodo os presidentes
esforaram-se em expandir seu controle sobre a burocracia nacional por meio:
i) de uma progressiva centralizao de autoridade em uma estrutura de apoio da
Casa Branca cada vez mais extensa; e ii) da politizao da burocracia federal ao
aumentar o nmero de indicaes de pessoas leais para cargos na prpria estrutura
da Presidncia e do Poder Executivo.
Para Weko (1995), os resultados acumulados desses esforos foram significativos, do ponto de vista emprico. O escritrio da Casa Branca, concebido como um
pequeno e annimo grupo de auxiliares os olhos e ouvidos do presidente tornou-se
uma burocracia extensa, especializada e amplamente visvel, composta por centenas
de servidores. Deste modo, conforme a Casa Branca crescia, acumulava tambm
mais poder, passando a usufruir de muitas prerrogativas que j pertenceram, em
momentos anteriores, a outras lideranas de Washington, egressas de partidos
polticos, do gabinete ministerial ou do servio pblico.
O processo de politizao remodelou a administrao do governo federal.
Weko (1995) argumenta que se durante a dcada de 1930 os cargos de alto
escalo da burocracia federal eram compostos por apenas algumas dezenas de
indicaes do presidente, aps meio sculo de uma politizao hesitante, o Poder
Executivo teria sido fundamentalmente alterado pelos homens que serviram como
presidente. Aproximadamente trs mil indicaes polticas passaram a compor o
Poder Executivo, em diferentes nveis hierrquicos das agncias federais. De acordo
com Weko (op. cit.), nos primrdios, essas indicaes eram feitas a veteranos de

170 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

partidos polticos interessados em sinecuras, mas com o tempo teriam tornado-se


recursos estratgicos por meio dos quais o presidente buscaria galvanizar suporte
na burocracia para seus programas e projetos polticos.
Terry Moe, a partir do seu pioneiro artigo The politicized presidency (Moe, 1985),
foi o autor que introduziu nos estudos sobre a Presidncia norte-americana a referncia
aos termos centralizao e politizao como forma de caracterizar o desenvolvimento
institucional da estrutura presidencial dos Estados Unidos no curso do sculo XX. Estes
termos explicitam o esquema analtico da sua proposta de uma teoria institucional da
presidncia,8 que visa compreender o ambiente institucional em que o presidente exerce
o governo, especificamente os constrangimentos que afetam sua liderana e, diante disto,
o comportamento que segue a partir dos recursos de poder que tem sua disposio.
Analisando o contexto norte-americano, Moe (1993) concebe a presidncia como uma instituio que: i) recebe constrangimentos do sistema de
separao de poderes do qual faz parte, como os que decorrem das disputas
em torno das escolhas estruturais que limitam, por exemplo, a liderana
presidencial devido, sobretudo, prerrogativa do Congresso de criar e
estabelecer mudanas nas agncias da burocracia federal e, assim, compor o
Poder Executivo com estruturas de difcil controle; e que ii) ao mesmo tempo,
aloca autoridade, recursos e oportunidades, isto , estabelece uma estrutura
de poder pela qual o presidente, diante de constrangimentos polticos e institucionais, procura maximizar sua liderana e capacidade de controle sobre
as organizaes e decises do governo, a produo de leis no Executivo e a
sua relao com o Legislativo.
Por sua vez, os cursos e as estratgias de ao do presidente esto amparados
em certas prerrogativas que, apesar de no estarem explicitadas na Constituio, o
habilitam como chefe do Executivo nacional a formatar as estruturas burocrticas
do governo em torno de suas preferncias (along presidential lines). Isto ocorreria, basicamente, por meio de escolhas estruturais, regulamentadas em decretos
(executive orders) que no se submetem ao processo legislativo.
Moe e Howell (1999), no texto The presidential power of unilateral actions,
argumentam que diante da gama de incentivos decorrentes das demandas e expectativas pblicas que pressionam o presidente a, no decorrer do seu mandato,
ampliar sua capacidade de controle sobre as estruturas governamentais e dos
constrangimentos estabelecidos pelo sistema de separao de poder, o presidente
norte-americano percebe as ambiguidades do regulamento constitucional como
oportunidades objetivas para expandir o seu poder.

8. Para a compreenso da teoria institucional da Presidncia, ver Moe (1993), Moe e Wilson (1994); Moe e Howell (1999).

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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A capacidade formal de agir (ou tomar decises) de maneira unilateral e, assim, estabelecer novos regulamentos, alterando o status quo, sem o consentimento
explcito do Congresso (Moe e Howell, 1999), se configura como uma dessas valiosas oportunidades. Os autores argumentam que o direito de agir unilateralmente
constitui uma das mais importantes dimenses do poder presidencial nos Estados
Unidos precisamente porque no est especificado na Constituio, de modo
que sua extenso e elasticidade derivam-se da ambiguidade do contrato (Moe e
Howell, 1999, p. 133-134). O presidente tem fortes incentivos para ampliar essa
ambiguidade de forma estratgica e, com isso, expandir seus prprios poderes.
Assim, mesmo diante dos constrangimentos derivados do sistema institucional
no qual est inserido, que estabelecem o que pode fazer e ainda as regras que deve
seguir, o presidente dispe, dentro desses limites, de recursos de poder (materializados pelos decretos, executives orders) por meio dos quais pode, especificamente,
organizar e dirigir a presidncia como considerar adequado; reorganizar, coordenar,
impor regras, rever decises, nomear seu prprio pessoal para posies relevantes
e, desta maneira, colocar sua marca estrutural nas instituies governamentais
(Moe, 1993, p. 366).
Nessa perspectiva, as regras, as estruturas e os procedimentos que definem o
contexto institucional em que o presidente exerce o seu mandato precisamente,
a autoridade, os recursos e as oportunidades de que dispe no so consideradas
apenas resultados dos constrangimentos exgenos que condicionam o seu comportamento. So, tambm, produtos dinmicos deste prprio comportamento.
Isto significa que o presidente pode alterar o contexto institucional que estabelece
os poderes da presidncia e, consequentemente, o seu prprio poder. Por meio de
escolhas estruturais feitas unilateralmente por decretos, o presidente pode estabelecer novos dispositivos institucionais (regulamentos) redefinindo sua capacidade
estrutural para o exerccio do governo.
Para Moe (1993), o sentido que marca o desenvolvimento institucional da
presidncia norte-americana ao longo do ltimo sculo, embora no seja uma
trajetria simples, nem linear, representa o esforo de presidentes em proverem a
si prprios com uma capacidade estrutural para liderana a partir da construo de
suas prprias organizaes e regulamentos (op. cit., p. 367) diante de um sistema
poltico-institucional fundamentado na separao de poderes que est muito alm
de seu controle.
Nesses termos, a organizao interna da Presidncia pode a cada mandato
assumir formas especficas para facilitar a realizao dos interesses de seu principal
membro: o presidente. Refletindo as preferncias e decises de diferentes mandatrios, a organizao da Presidncia montada, no entanto, com um significado
especfico: prover ao presidente a capacidade estrutural para uma liderana efetiva.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Segundo Moe e Wilson (1994), de forma geral o presidente encontra dificuldades para controlar a burocracia governamental. A razo aparente que
cada agncia tem sua prpria misso, expertise, clientela, ligaes com as comisses
do Congresso e mtodos especficos de operao. [Alm do que] Elas no querem ser
controladas pelo presidente. A razo mais substantiva, por sua vez, que muitas dessas
caractersticas [organizacionais das agncias] so estabelecidas porque os legisladores
e os grupos de interesse assim as definem (Moe e Wilson, 1994, p. 17).

Ou seja, a burocracia refratria ao controle presidencial porque estruturalmente est organizada para agir assim por quem as projetou.
Diante desse quadro, o presidente define estratgias de ao, a partir de suas
prerrogativas, para mitigar as resistncias que existem por parte das agncias burocrticas
e viabilizar possibilidades de controle sobre essas esferas. Especificamente, o presidente tem a prerrogativa de estabelecer duas estratgias institucionais: a de politizao
(politicize) e a de centralizao (centralize). Assim, embora as agncias sejam projetadas
e supervisionadas pelo Congresso, o chefe do Executivo capaz de estabelecer essas
duas estratgias, no marco de sua prpria autoridade, por meio de recursos de deciso
unilaterais para dirimir as resistncias de submisso das agncias.
Primeiramente, a estratgia de politizao significa o uso da prerrogativa
presidencial de realizar nomeaes polticas (political appointments) para os cargos
de alto comando de livre nomeao e exonerao na estrutura burocrtica do
Executivo. De forma mais especfica, este procedimento consiste na nomeao de
pessoas da confiana do presidente isto , pessoas leais e compatveis ideologicamente para postos centrais nos escritrios, departamentos governamentais e,
ainda, nas agncias presidenciais da prpria estrutura da Casa Branca, cuja principal
misso exercer controle sobre a burocracia.
Moe (1993) reconhece que a politizao , todavia, uma estratgia de imperialismo do presidente, na medida em que entendida como uma maneira de
estender o escopo de ao do time presidencial, infiltrando-o em um territrio
estranho. Nestes termos, o objetivo assegurar que importantes decises burocrticas estejam localizadas nas mos dos agentes do presidente, ou pelo menos
sejam diretamente supervisionadas e monitoradas por eles (Moe, 1993, p. 370).
Para fortalecer sua capacidade de comando, o chefe do Executivo pode
recorrer ainda estratgia de centralizao. Desta forma, o presidente procura,
paralelamente s iniciativas de infiltrar-se nas agncias (por meio de nomeaes de
natureza poltica) para garantir que tomem decises coerentes com suas preferncias e interesses , alterar o lcus do processo decisrio de questes que considere
centrais e prioritrias, transferindo-o para o interior da Presidncia. Segundo Moe
(1993), um dos procedimentos bsicos pelo qual o presidente pode estabelecer essa
estratgia por meio da imposio de regras administrativas (managerial rules) que

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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constranjam o comportamento/funcionamento das agncias e, consequentemente,


pela montagem de organizaes presidenciais com a misso de elaborar, aplicar e
monitorar o cumprimento dessas regras.
Tais medidas teriam o efeito de limitar o nvel de discricionariedade da
burocracia e mover o poder de tomar deciso para a Presidncia. De modo geral,
esclarece Moe (1993), o presidente pode exercer um controle central coerente
ao estabelecer
suas prprias estruturas de tomadas de deciso no interior da Casa Branca, incorporando pessoal de sua escolha proveniente dos departamentos e agncias, e de outras
unidades da presidncia, e desta maneira transferindo a apreciao, debate e resoluo
de importantes questes de polticas pblicas para a esfera presidencial (op. cit., p. 371).

Moe (1985) observa que as estratgias empregadas pelo presidente para comandar e controlar o processo de produo de polticas governamental so moldadas
pelos recursos de que dispe e pela flexibilidade com que esses recursos podem ser
utilizados (op. cit., 1985, p. 240). Concretamente, o conjunto de normas, regras
e estruturas que configura o ambiente institucional da Presidncia que define os
recursos e as oportunidades para a ao presidencial.
As estratgias e os cursos de ao dos presidentes so, ento, realizados por
meio de estruturas e recursos prximos a eles e pouco controladas pelos outros
membros da poltica nacional (Moe, 1985, p. 243). Neste sentido, os presidentes
recorrentemente se apoiam nas organizaes que esto sob o seu comando direto,
como a estrutura da Casa Branca, composta por rgos que lhes so diretamente
subordinados, alm de conselheiros e assessores de sua confiana.
3 A PRESIDNCIA COMO ESTRUTURA DE CONTROLE E OS ARRANJOS DE
COORDENAO POLTICA

De certo modo, essas referncias de anlise sobre o desenvolvimento da


Presidncia norte-americana podem ser estendidas ao exame da estrutura presidencial brasileira, notadamente em relao Casa Civil da Presidncia da
Repblica. Do ponto de vista histrico e institucional, a Casa Civil constituiu-se
como a gnese do aparato da Presidncia incumbido do assessoramento e apoio,
no mbito civil, ao presidente no exerccio do seu governo.9 Diversos rgos que
atualmente fazem parte do organograma da Presidncia surgiram de funes que
originalmente competiam Casa Civil.10
9. possvel fazer uma equivalncia entre a Casa Civil e o Executive Office of the Presidency (EOP) da Casa Branca.
Para caracterizao do EOP, ver Ragsdale e Theis (1997), Walcott e Hult (1995).
10. Considerando o organograma atual da Presidncia da Repblica, estabelecido pelo Artigo 48 da Lei no 12.462, de
4 de agosto de 2011 (Brasil, 2011) que promove alteraes na lei no 10.683/2003 (Brasil, 2003e) , os seguintes
rgos que compem a estrutura da Presidncia se originaram da Casa Civil: Secretaria-Geral, Secretaria de Relaes
Institucionais, Secretaria de Comunicao Social e Gabinete Pessoal.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Uma anlise detida sobre o formato institucional desse rgo a Casa Civil
desde a sua criao formal em 1938, no governo de Getlio Vargas (1930-1945),
s recentes gestes do perodo democrtico brasileiro, mostra que a expanso da
sua estrutura no mbito da Presidncia promoveu a formalizao e organizao
de procedimentos e competncias com a finalidade de assessorar o presidente no
exerccio das atribuies de seu cargo e da administrao do governo.11
Sob uma perspectiva longitudinal, que abranja todos os perodos polticos
a partir da dcada de 1930, quando Getlio Vargas chega ao ao governo do pas,
pode-se dizer que cumulativamente a Presidncia adquiriu extenso, centralidade
e inmeras prerrogativas, tanto no interior do Poder Executivo como do sistema poltico brasileiro. Particularmente, a Casa Civil reflete o desenvolvimento
institucional da Presidncia ao longo do sculo XX, no Brasil. Tomando como
parmetro de anlise as disposies legais que regularam a organizao interna,
as prerrogativas, as atribuies e o funcionamento deste rgo em diferentes
momentos e perodos polticos, observa-se a progressiva diversificao das suas
atribuies, bem como a ampliao e respectiva especializao das organizaes
que comporiam o seu organograma.
Em termos formais, quando criada, a Casa Civil se restringia a servir ao presidente em funes secretariais e cerimoniais, de apoio pessoal. Ao longo do tempo,
no entanto, tanto as competncias como sua estrutura foram se diversificando,
projetando o rgo como um ncleo de controle e coordenao presidencial junto
ao ministrio, aos demais rgos do Executivo federal e ao Congresso Nacional.
Nessa trajetria, os presidentes, em diferentes contextos polticos, colocaram
sua marca estrutural na organizao da Presidncia (Moe, 1993, p. 366), isto ,
definiram novas regras e ordenamentos Casa Civil, moldando o seu formato e,
assim, criando estruturas para auxili-los no exerccio da administrao do governo
e de sua liderana. A Presidncia brasileira caracterizou-se, portanto, como uma
estrutura dinmica, em constante transformao.12
Pode-se dizer que a extenso e o escopo das mudanas efetuadas na estrutura
da Presidncia e, logo, da Casa Civil foram condicionados s prerrogativas de poder
constitucionais outorgadas ao presidente. As prerrogativas dos presidentes de editar
decretos com fora de lei, isto , de dispor de recursos decisrios unilaterais por
meio dos quais tratariam da organizao e do funcionamento do Executivo explicam, do ponto de vista institucional, o crescimento e a diversificao de atividades
da Casa Civil, em particular, e da Presidncia, de modo geral. Estas prerrogativas

11. Para um entendimento sobre o desenvolvimento institucional da Casa Civil na estrutura da Presidncia brasileira,
ver Lameiro (2013).
12. Para uma anlise especfica sobre este processo, ver Lameiro (2013).

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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variaram de acordo com a natureza dos regimes polticos instaurados no pas desde
o primeiro governo Vargas (1930-1945).
Particularmente, os presidentes que governam o pas aps a redemocratizao
de 1985 e a promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/1988) manejam
recursos de deciso unilaterais (como os decretos e as MPs)13 (Brasil, 1988) para
criar novos ministrios e rgos pblicos, instituir funes, delegar competncias,
redefinir organogramas e rotinas de funcionamento no mbito da estrutura do
Poder Executivo. Do mesmo modo, com base nestas prerrogativas, os presidentes
podem, parafraseando Moe, organizar e dirigir a Presidncia como considerassem
adequado, inclusive projetando nesta estrutura formas de controle sobre as demais
instituies do governo.
Assim, no contexto institucional inaugurado com a CF/1988, os presidentes dispem da prerrogativa de estabelecer por meio de decretos e MPs arranjos
diversificados para o rgo. A partir destes atos legais, definem o modelo de assessoramento que pretendiam encarregar Casa Civil e o papel que esta teria em
seus respectivos governos. A princpio, pode-se transferir e/ou centralizar decises,
assim como instituir novas atribuies e organizao Casa Civil, projetando um
papel especfico para o rgo no mbito da Presidncia, que auxiliasse o chefe do
Executivo no exerccio do governo.
luz do esquema analtico proposto por Moe (1985; 1993), exposto na
seo anterior, pode-se conceber que no contexto democrtico recente do Brasil,
o presidente como lder do Poder Executivo, quando monta a sua coalizo partidria de apoio parlamentar para governar, isto , promover suas decises por meio
do trmite legislativo no Congresso Nacional, torna-se suscetvel a dois tipos de
constrangimentos, que se originam: i) de um processo de deciso coletivo que
envolve mltiplos interesses; e ii) da diviso de poder no interior do Executivo
com os parceiros da coalizo partidria.
Nessa perspectiva, entende-se que a composio de uma coalizo de partidos
engendra constrangimentos ao presidente, uma vez que o compromisso firmado
envolve partes com interesses e preferncias potencialmente diversos. Isto repercutir
tanto na relao da Presidncia com o Congresso, quanto internamente, no comando
da burocracia do Executivo. A vigncia de uma coalizo exigir do presidente, em
alguma medida, esforos no sentido de mobilizar seus parceiros a aderir aos projetos
governamentais ou, ainda, de negociar com eles o prprio contedo destas medidas.
possvel que esses esforos variem conforme o tamanho da coalizo, a proximidade
13. Quais sejam: a iniciativa exclusiva do presidente de propor leis sobre criao, estruturao e atribuies dos ministrios e rgos da administrao pblica federal, a competncia de dispor sobre a organizao e o funcionamento da
administrao federal a partir de decretos e de editar medidas provisrias com fora de lei em casos de relevncia e
urgncia (conforme os Artigos 61, 62 e 84).

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

ideolgica e programtica dos partidos e o nvel de relevncia e urgncia das medidas


governamentais propostas.
Por sua vez, a distribuio de cargos ministeriais e de comando na administrao pblica federal aos partidos da coalizo pode acarretar significativas
repercusses para a liderana do presidente no interior do seu governo. Embora o
presidente disponha, como chefe do Executivo, da prerrogativa constitucional de
nomear e demitir a qualquer momento os ministros de Estado e de promover a
direo superior da administrao federal (Brasil, 1988, Artigo 84, incisos I e II),
a formao de um ministrio de coalizo composto por representantes dos partidos
da base aliada condiciona o exerccio do seu poder no interior do governo.
Considerando, ento, esses contextos propensos a constranger a autoridade
presidencial, coerente supor que o chefe do Executivo empregue estratgias especficas para se relacionar com a sua base e o Legislativo e, ainda, internamente
com o seu governo, visando demarcar e fortalecer sua capacidade de controle sobre
os processos de deciso governamentais.
Nessa direo, este captulo compreende que as organizaes (estruturas) da
Presidncia, que compem o ncleo de poder do presidente e esto hierrquica
e exclusivamente submetidas sua autoridade, constituem importantes recursos
institucionais, estrategicamente manejados, para promover o controle presidencial
sobre a relao do Executivo com o Congresso Nacional.
3.1 Casa Civil e a coordenao poltica governamental no perodo democrtico

Com a redemocratizao do pas, em 1985, definiu-se como uma das principais


incumbncias da Casa Civil a coordenao poltica do governo. Nesta funo, precisamente, caberia Casa Civil assistir o presidente nas relaes com parlamentares,
partidos polticos, autoridades governamentais e o Congresso Nacional. Para tanto,
um rgo especfico de sua estrutura a Subchefia de Assuntos Parlamentares
estaria diretamente dedicado a esta funo.
As atribuies encarregadas Subchefia de Assuntos Parlamentares foram fixadas
j no primeiro regimento da Casa Civil Decreto no 92.400 Brasil, 1986 editado
no perodo democrtico, especificamente em 1986, no segundo ano do governo de
Jos Sarney. Seriam elas: i) preparar os expedientes necessrios ao envio de mensagens do presidente ao Poder Legislativo; ii) acompanhar a tramitao de proposies
nas Casas do Congresso Nacional, organizando sinopse legislativa; iii) providenciar
respostas aos pedidos de audincia ou de informaes formulados por membros do
Congresso Nacional, colhendo dos ministrios e demais rgos da administrao
federal os elementos necessrios; iv) proceder estudos e formular sugestes sobre
assuntos legislativos, especialmente projetos de lei de iniciativa do Poder Executivo;
v) coordenar os trabalhos das assessorias parlamentares ou legislativas dos ministrios

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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e demais rgos da administrao federal; vi) manter contatos regulares com as mesas e
as lideranas das Casas do Congresso Nacional; e vii) examinar os projetos de lei
submetidos sano do presidente da Repblica, consultando os ministrios e rgos
interessados para instruir a deciso presidencial.
A organizao de competncias e de uma estrutura especfica de natureza
poltico-parlamentar na Presidncia, especificamente na Casa Civil, para promover a coordenao do governo com o Congresso Nacional coerente com
o novo momento poltico do Brasil, a partir de 1985, com a redemocratizao
e a vigncia de um regime de separao de poderes, adensado por um sistema
multipartidrio competitivo.
Um dado interessante que revela a funcionalidade desse tipo de estrutura
incumbida da coordenao poltica diz respeito experincia do governo de
Fernando Collor de Mello (1990-1992), que iniciou seu mandato extinguindo a
Casa Civil e, por conseguinte, sua estrutura interna, e instituindo em seu lugar
uma secretaria-geral, cujas funes no previam a de assistir o presidente no desempenho da coordenao poltica do governo.
Ao longo do mandato, no entanto, principalmente no perodo em que houve
um quadro de grande dificuldade para governar, Collor reintroduziu no mbito da
Presidncia uma estrutura de coordenao poltica nos moldes da que existia no mandato de Sarney. Assim, foi em meio s crises de natureza econmica concernentes
ao fracasso dos planos de estabilizao monetria e poltica relativa s crescentes
denncias de corrupo envolvendo membros do alto escalo governamental ,
entre 1991 e 1992, que foi instituda a Secretaria de Governo.14 O comando do
rgo foi entregue a Jorge Bornhausen, ento presidente nacional do Partido da
Frente Liberal (PFL),15 e um dos principais interlocutores do ento presidente Collor
para a promoo de uma reforma ministerial, em 1992, que procuraria aproximar
o governo dos partidos, como forma de obter respaldo poltico no Congresso, em
troca de pastas ministeriais.
A Secretaria de Governo foi vinculada administrativamente Secretaria-Geral
(SG) e encarregada da finalidade especfica de assistir direta e imediatamente o
presidente no desempenho de suas atribuies nos assuntos referentes ao acompanhamento de aes e polticas governamentais e no relacionamento com os estados
e municpios. A medida foi entendida como uma estratgia para fortalecer a articulao poltica do governo, reabilitando uma das funes pertinentes antiga Casa
Civil, ou seja, a coordenao e articulao poltica com o Congresso e os partidos
14. Pela Lei no 8.410, de 27 de maro de 1992 (Brasil, 1992).
15. Na reforma ministerial promovida por Collor em 1992, das nove nomeaes feitas, trs eram indicaes do Partido
da Frente Liberal (PFL), respectivamente, para as pastas da Educao e Cultura, Previdncia Social e Ao Social. Alm
delas, houve a nomeao de Bornhausen para o comando da recm-criada Secretaria de Governo.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

polticos (Cardoso, 2006). A criao da Secretaria de Governo reestabeleceria canais de interlocuo entre a Presidncia, as instituies e autoridades polticas que
formalmente foram suspensos com a extino da Casa Civil, em 1990.
Aps a experincia do governo Collor, todos os presidentes que se alternaram no
poder mantiveram na estrutura da Presidncia um rgo formalmente incumbido de
tratar dos assuntos parlamentares. Contudo, este rgo, responsvel por mediar a relao do governo com o Congresso, no se manteve sob o organograma da Casa Civil.
Ao longo do tempo, houve variaes em relao ao seu posicionamento no interior
da Presidncia, ora como parte da estrutura hierrquica da Casa Civil, ora como um
rgo, em tese, independente.
Assim, especificamente nos governos de FHC e Lula, no obstante os esforos
iniciais de concentrar na Casa Civil, bem como sob a responsabilidade de um restrito nmero de assessores presidenciais a conduo da relao entre o governo e o
Congresso (parlamentares e lideranas partidria), houve mudanas institucionais
que redefiniram o organograma e as atribuies da Presidncia no que concerne
relao com o Legislativo.
Nos dois governos (FHC e Lula), essas mudanas se originaram a partir do
desmembramento da estrutura da Casa Civil, que teve parte de sua organizao
interna transferida para uma nova secretaria presidencial, como ser exposto detalhadamente nas prximas sees. Basicamente, em ambos os governos, criou-se
uma nova secretaria no mbito da Presidncia para tratar da coordenao poltica
governamental junto ao Congresso Nacional, a partidos polticos e aos estados
e municpios. Estas transformaes explicitam a forma como as estruturas da
Presidncia so manejadas para cumprir e atender aos interesses presidenciais, sob
diferentes contextos e conjunturas polticas.
Pela regularidade com que ocorreu o desmembramento da estrutura da Casa
Civil nos dois governos, de FHC e Lula, e dada as funes de natureza poltica da
nova secretaria, possvel que esta mudana institucional visasse atender objetivos
similares, como os de reforar a interlocuo do governo com o Congresso, precisamente com a coalizo partidria para obter apoio parlamentar.
Entretanto, esse movimento, aparentemente similar, de desconcentrao de
atribuies e rgos da Casa Civil em curso nos governos dos dois presidentes
apresentou contornos diferenciados. Embora as novas secretarias tenham sido
incumbidas em grande parte de funes similares, os presidentes FHC e Lula
delegaram-lhes algumas atribuies especficas: Secretaria-Geral, estabelecida
em 1999, coube controlar as indicaes para o provimento dos cargos da burocracia federal (Brasil, 2002, anexo 1, Art. 3o, inciso IV), enquanto a Secretaria de
Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais, criada em 2004, foi encarregada

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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de tratar junto aos rgos governamentais da liberao das emendas oramentrias


dos parlamentares (Brasil, 2007, Art. 6o, inciso VIII).16
A seguir, ver-se- que os arranjos institucionais e o conjunto de funes
centralizados na Presidncia apresentaram variaes entre os governos de FHC e
Lula. O controle sobre as indicaes e o provimento dos cargos da administrao
federais, incumbido a rgos distintos nos dois governos, configura-se como um
oportuno parmetro de anlise para se observar essas variaes.
4 OS ARRANJOS E AS FUNES DE COORDENAO POLTICA DA PRESIDNCIA
NO GOVERNO FHC (1995-2002)

No mesmo dia de sua posse, 1o de janeiro de 1995, Fernando Henrique editou


medida provisria fixando as regras que definiriam a organizao, a estrutura e as
competncias dos ministrios, bem como dos rgos da Presidncia da Repblica
em seu governo. A MP no 813/1995 (Brasil, 1995a) fixou que a estrutura da
Presidncia seria composta pela Casa Civil,17 a Secretaria-Geral, alm das secretarias
de Comunicao Social e de Assuntos Estratgicos e a Casa Militar.
O ato legal definiu, especificamente, como finalidade da Casa Civil auxiliar o
presidente nas atribuies relativas: i) coordenao e integrao da ao do governo;
ii) verificao prvia da constitucionalidade e legalidade dos atos presidenciais; e
iii) ao relacionamento com o Congresso Nacional, diferentes nveis da administrao
pblica e a sociedade. Esta MP estabeleceu ainda que a Casa Civil seria composta por
cinco subchefias: a de Assuntos Jurdicos, de Coordenao da Ao Governamental,
de Assuntos Parlamentares,18 a Executiva e a de Relaes Intergovernamentais.
Para o comando da Subchefia de Assuntos Parlamentares foi designado Eduardo
Piragibe Graeff,19 um antigo assessor do ento presidente. Como parte desta subchefia foi criado, em fevereiro de 1995, o Sistema de Acompanhamento Legislativo
(Sial), encarregado especificamente de coordenar no interior do Executivo o envio
de matrias legislativas ao Congresso Nacional.

16. Ver Decretos nos 4.451 e 6.207, respectivamente.


17. Ao longo de todo primeiro mandato de Fernando Henrique foi Clvis de Barros Carvalho quem esteve frente da
Casa Civil. Clvis Carvalho foi o secretrio-executivo (segunda posio hierarquicamente mais importante de um ministrio) no perodo em que FHC exerceu o cargo de ministro da Fazenda (1933-1994). Carvalho, formado em engenharia,
era um executivo do setor privado, e antes de ir para Braslia, em 1993, ocupava em So Paulo a vice-presidncia de
um grupo industrial do ramo siderrgico (o Grupo Villares). Filiado ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB)
paulista e prximo a Jos Serra e Franco Montoro, Carvalho no concorreu ou ocupou qualquer mandato eletivo, mas
atuou em diversos cargos pblicos na administrao do estado de So Paulo entre as dcadas de 1970 e 1980, sendo
o ltimo, antes de ingressar na Villares, o de secretrio de Economia e Planejamento no governo Montoro (1983-1987).
18. No decorrer de todo o governo FHC, a Subchefia de Assuntos Parlamentares esteve responsvel pelas mesmas
funes atribudas pelo Decreto no 92.400/1986 (Brasil, 1986).
19. Graeff, socilogo por formao, fora aluno de Fernando Henrique na Universidade de So Paulo (USP) e o assessorou
no Senado e posteriormente no ministrio da Fazenda, quando comandou a Assessoria Parlamentar da pasta.

180 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

O Sial foi institudo pelo Decreto no 1.403, de 21 de fevereiro de 1995


(Brasil, 1995b), incumbido das funes especficas de: i) atender s necessidades de assessoramento e informao do presidente, dos ministros de Estado e
dos dirigentes de entidades estatais da administrao pblica federal, quanto
s atividades do Congresso Nacional; ii) coordenar a elaborao e o fluxo de
informaes e mensagens do Poder Executivo ao Congresso Nacional, tendo
em vista os objetivos gerais e a uniformidade das aes do governo sobre matria legislativa; iii) acompanhar a tramitao das proposies originrias do
Poder Legislativo; iv) diligenciar o atendimento de requerimentos de informao, indicaes, consultas e outras solicitaes formuladas pelos membros do
Congresso Nacional ao Poder Executivo. Em outros termos, o Sial consistiria em
um mecanismo da Presidncia voltado para o Congresso Nacional, encarregado
de acompanhar os trabalhos dos parlamentares e controlar os contatos e a troca
de informaes entre o Executivo e o Legislativo.
Segundo o decreto de criao, o Sial seria composto pelas assessorias parlamentares dos ministrios, pelos rgos da administrao federal indireta com funes
anlogas e, ainda, pela Secretaria de Relao com o Congresso do Ministrio de
Relaes Exteriores (MRE). Subchefia de Assuntos Parlamentares, como rgo
de comando do Sial, caberia coordenar as aes dos rgos integrantes do sistema,
enquanto o ministro-chefe da Casa Civil teria como funo orientar normativamente as aes destes rgos, ou seja, definir suas regras e diretrizes de atuao.
Previa-se ainda, como forma de centralizar o comando das assessorias parlamentares dos ministrios na Presidncia, que o chefe desse posto ocupante do cargo de
direo e assessoramento superior (DAS) 101.4 fosse nomeado pelo presidente da
Repblica, por proposta do respectivo ministro, encaminhada pelo chefe da Casa Civil.20
Isto significaria que os titulares das assessorias parlamentares ministeriais s seriam
nomeados aps aprovao da cpula presidencial. A organizao do Sial no mbito
da Subchefia de Assuntos Parlamentares, nos primeiros meses do mandato de FHC,
possivelmente procurava responder ao problema de coordenao poltica do governo.
A criao desse sistema, encarregado especificamente de coordenar no interior
do Executivo o envio de matrias legislativas ao Congresso Nacional, faz supor
um esforo da Presidncia no sentido de centralizar o contato dos ministrios e
demais rgos da administrao federal com o Legislativo, no que concerne s
matrias enviadas pelo governo para apreciao e votao no Congresso. Nesta
perspectiva, a iniciativa visaria recompor o comando, especificamente, da Subchefia
de Assuntos Parlamentares e, em termos gerais, da Casa Civil no relacionamento
20. O Decreto no 1.362, de 1o janeiro de 1995 (Brasil, 1995c), fixou que os ministros de Estado no teriam a competncia de praticar os atos de provimento (a nomeao) dos cargos de chefe de assessoria parlamentar, cargo de direo
e assessoramento superior (DAS) 101.4, para os seus respectivos ministrios. A indicao para o provimento desses
cargos seria encaminhada ao presidente da Repblica por intermdio do ministro da Casa Civil (Artigo 1o, 1o e 2o).

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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do governo com o Legislativo, sobretudo, nas questes referentes ao contato, envio e acompanhamento das medidas legislativas do Executivo para o Congresso.
Competiria Subchefia de Assuntos Parlamentares receber e apreciar os projetos
de lei j aprovados no Congresso Nacional, enviados Casa Civil para sano do
presidente e, sendo o caso, solicitar informaes aos ministrios e aos demais rgos
da administrao federal para instruir o exame do projeto.
Paralelamente Subchefia de Assuntos Parlamentares, a Secretaria-Geral da
Presidncia, sob o comando de Eduardo Jorge Caldas Pereira de 1995 a 1998,
ficou incumbida de funes relativas articulao e negociao poltica. Com
base nas prerrogativas de convocar ministros e autoridades da administrao
federal para reunies e organizar a pauta de audincias do presidente (baixado
pelo Decreto no 820/1993, no governo Itamar Franco), o secretrio-geral cuidaria da agenda diria de atividades do presidente, comandando a organizao
de recepes, reunies e encontros no Brasil com autoridades estrangeiras e
nacionais, como governadores, prefeitos, polticos e representantes de grupos
privados, entre outros.
No exerccio dessas funes, o ento secretrio-geral da Presidncia, Eduardo
Jorge Caldas Pereira,21 entraria pessoalmente em contatos com as principais autoridades pblicas do pas do Congresso Nacional, de governos subnacionais e de
partidos polticos, por exemplo e, a partir disso, provvel que tenha se tornado
um importante interlocutor a servio do presidente para negociar questes de seu
interesse com a classe poltica, que tambm lhe apresentaria demandas e solicitaes a serem levadas ao presidente. Em seu livro de memrias, FHC explicita que
no incio de seu governo teria entregue o relacionamento com o Congresso e o
peneiramento das nomeaes [para cargos de confiana na administrao pblica
federal recebidas, em geral, dos partidos e polticos que compunham a coalizo]
ao secretrio-geral da Presidncia, Eduardo Jorge (Cardoso, 2006, p. 276).
Dessa maneira, embora a Secretaria-Geral, sob o comando de Eduardo Jorge,
tenha ficado incumbida de funes de mediao e articulao poltica com o
Congresso e autoridades pblicas, inclusive de controlar as solicitaes de nomeaes
para cargos de confiana nos rgos do Executivo feitas pelos partidos e polticos
da coalizo, conveniente ressaltar que a Casa Civil, por meio de sua Subchefia de
Assuntos Parlamentares, tambm teria a prerrogativa de exercer contatos frequentes
com lideranas partidrias, parlamentares e, de forma geral, com as mesas diretoras
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.

21. Eduardo Jorge era servidor concursado do Senado Federal desde 1964 e em 1983 passou a compor a assessoria do
ento senador Fernando Henrique Cardoso, o que perdurou at 1992. Aps isto, seguiu com o ento ex-senador para
os ministrios de Relaes Exteriores e da Fazenda, no governo de Itamar Franco, permanecendo como seu assessor.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

4.1 Os novos arranjos de coordenao poltica na Presidncia de FHC (1996)

FHC no manteve por muito tempo sob o controle de seus assessores mais prximos o relacionamento entre a Presidncia, a coalizo e o Congresso. No segundo
ano de seu mandato, em abril de 1996, em meio a crescentes presses dos partidos
da coalizo, foi criado o cargo de ministro Extraordinrio para Coordenao de
Assuntos Polticos, entregue a Luiz Carlos Santos do Partido do Movimento
Democrtico Brasileiro (PMDB) de So Paulo , ento lder do governo na Cmara
dos Deputados.22
A principal funo a ser exercida por esse ministro seria a de recolher as
indicaes que os parlamentares e partidos pretendiam realizar para os cargos de
confiana na administrao federal. No Executivo, Luiz Carlos Santos teria, ento, a
incumbncia de indicar as pessoas combinadas com os parlamentares para exercer
certos cargos que a lei permite serem de livre provimento (Cardoso, 2006, p. 244).
Com a criao do novo posto, Fernando Henrique relata ter organizado um arranjo
em que o ministro de Coordenao para Assuntos Polticos teria a prerrogativa de
realizar as nomeaes acertadas com os membros da coalizo, mediante, no entanto,
o crivo da Secretaria-Geral, da Casa Civil e do ministro da pasta correspondente
ao cargo pretendido (Cardoso, 2006, p. 278-282).
A presso pela criao de um posto ministerial na Presidncia que funcionasse
como um canal de mediao das demandas dos parlamentares e de grupos polticos no interior do Executivo ocorreu, segundo o presidente, por dois objetivos
especficos: os partidos da coalizo pleiteavam mais espao no ministrio e maior
acesso s decises relativas s nomeaes para os cargos de confiana. Havia insatisfaes quanto postura de Eduardo Jorge, a quem at ento cabia informalmente
controlar as nomeaes dos partidos para cargos no Executivo, considerado muito
meticuloso e inflexvel nas negociaes que estabelecia junto ao Congresso Nacional.
A criao desse canal que visaria representar e negociar as demandas dos
partidos da coalizo no mbito do Executivo ocorreu em meio primeira reforma
ministerial do mandato de FHC, em que o Partido Popular Socialista (PPS) e o
Partido Progressista Brasileiro (PPB) ingressaram formalmente base partidria
de apoio parlamentar, j integrada por PFL-PMDB-PSDB-PTB.23
FHC reconhece em seu livro que, precisamente em abril de 1996, o conjunto
do sistema poltico-partidrio comeou a reclamar mudanas no ministrio e que
22. O Decreto no 1.889, de 29 de abril de 1996 (Brasil, 1996), criou o cargo de ministro Extraordinrio para Coordenao
de Assuntos Polticos e disps sobre o apoio tcnico e administrativo a ser prestado pela Secretaria-Geral da Presidncia
da Repblica (SG/PR) para o desempenho dessa nova funo.
23. O Partido Popular Socialista (PPS) passaria a ocupar o recm-criado Ministrio Extraordinrio de Poltica Fundiria.
Por sua vez, a concesso da pasta de Indstria e Comrcio, que estava sob o controle do PSDB desde o incio do mandato
de FHC, para um integrante do Partido Progressista Brasileiro (PPB) selaria, assim, a entrada oficial deste partido na
coalizo de apoio parlamentar ao governo.

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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assessores e polticos prximos, como Sergio Motta e Lus Eduardo Magalhes


(ento presidente da Cmara dos Deputados) ponderaram que, para o Congresso
continuar a apoiar as reformas, depois da avalanche de emendas Constituio
aprovadas em 1995, era preciso reforas os vnculos partidrios (Cardoso, 2006,
p. 278). Isto significaria no apenas aceitar nomeaes de cunho partidrio para os
postos do Executivo, mas incorporar um representante dos partidos da coalizo na
estrutura da Presidncia, em um cargo oficial integrante da coordenao poltica
do governo, o de ministro extraordinrio para Coordenao de Assuntos Polticos.
possvel supor, portanto, que j em 1996 (no segundo ano do governo),
em virtude das concesses e adaptaes feitas na organizao e composio do
governo para acomodar as presses da coalizo por mais espao na estrutura
do Executivo, as pretenses da cpula presidencial de centralizar o relacionamento
e o contato do Executivo com o Congresso no mbito da Subchefia de Assuntos
Parlamentares da Casa Civil, com o apoio da Secretaria-Geral (sob o comando de
Eduardo Jorge), tenha sofrido limitaes.
At 1998, ltimo ano do primeiro mandato de FHC, configurou-se, portanto,
uma diviso de tarefas entre a Casa Civil, a Secretaria-Geral e o novo posto de
ministro extraordinrio para Coordenao de Assuntos Polticos com o objetivo
de promover e coordenar a relao do governo e do Executivo com o Congresso
Nacional. Contudo, em abril de 1998 coincidiram muitas mudanas na composio e organizao do arranjo de coordenao poltica do governo FHC. Nesse
perodo, Eduardo Jorge deixou o comando da Secretaria-Geral em meio a denncias
de corrupo, sendo substitudo no cargo por Eduardo Graeff, ento subchefe de
Assuntos Parlamentares da Casa Civil. O ministro de Coordenao de Assuntos
Polticos, Luiz Carlos Santos, tambm deixaria o governo,24 e, a despeito da presso do PFL para indicar um substituto para o cargo que ficaria vago, o posto de
ministro Extraordinrio para Coordenao de Assuntos Polticos seria extinto.
Em meio a essas mudanas, em um intervalo de dois dias, faleceriam dois
dos mais importantes articuladores polticos do governo Fernando Henrique:
Sergio Motta, ento ministro das Comunicaes, e Lus Eduardo Magalhes
(do PFL da Bahia), lder do governo na Cmara dos Deputados. Todas essas
circunstncias provocariam uma desarticulao no arranjo pelo qual se dava o
relacionamento e as negociaes entre o governo e o Congresso, parlamentares
e partidos polticos. Cedo ou tarde, essas mudanas repercutiriam no apoio
parlamentar das aes do governo.25
24. Luiz Carlos Santos deixaria o posto de ministro obedecendo ao prazo regimental de desincompatibilizao dos
cargos pblicos, para concorrer como vice na chapa de Paulo Maluf (do PPB) nas eleies para o governo do estado de
So Paulo, que ocorreria em outubro de 1998.
25. Isso teria repercutido j em maio de 1998, quando o governo perdeu a votao de um aspecto importante da reforma
da previdncia, relativa definio de idade mnima para a aposentadoria (Cardoso, 2006, p. 319).

184 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Os problemas decorrentes da crise econmica em curso na campanha eleitoral de 1998 e o incio do segundo governo exigiriam ainda mais ateno com a
reorganizao de mecanismos de coordenao poltica. diante deste quadro que
se instituiu, em janeiro de 1999, modificaes no organograma da Presidncia,
criando um rgo a Secretaria de Relaes Institucionais incumbido exclusivamente de promover a coordenao e a articulao poltica do governo, sob o
comando inicial de Eduardo Graeff.
4.2 A estrutura formal da Casa Civil e da nova Secretaria-Geral no segundo
governo FHC (1999-2002)

A Medida Provisria no 1.795, de 1o de janeiro de 1999 (Brasil, 1999a), que definiu


o marco organizacional da Presidncia da Repblica e dos ministrios no novo
mandato de FHC, estabeleceu alteraes significativas no arranjo institucional
da Casa Civil e extinguiu inicialmente a Secretaria-Geral.26 O ato legal transferiu
para a Casa Civil as competncias que cabiam Secretaria-Geral basicamente,
a superviso das atividades administrativas da Presidncia e criou a Secretaria
de Relaes Institucionais (SRI) com a incumbncia de assistir o presidente especialmente no relacionamento com o Congresso Nacional e na interlocuo com
estados, municpios, partidos polticos e entidades civis.27
Por consequncia, o Sial, alocado na Casa Civil desde 1995, foi transferido para a nova SRI, assim como as subchefias de Assuntos Parlamentares e de
Relaes Intergovernamentais. Neste arranjo, delegar-se-ia a um rgo do alto escalo
governamental a competncia de tratar exclusivamente das questes concernentes
relao do Executivo com o Congresso Nacional, em especial da coordenao
poltica. As duas subchefias transferidas da Casa Civil para a SRI receberiam no
novo rgo o status de secretarias. O comando da SRI foi delegado a Eduardo
Graeff, que ao longo do primeiro mandato de FHC exerceu o cargo de subchefe
de Assuntos Parlamentares da Casa Civil e, a partir de abril de 1998, a titularidade
da Secretaria-Geral da Presidncia.
O novo arranjo organizado no interior da Presidncia seria, no entanto, reconfigurado em poucos meses. Em julho de 1999, a SRI foi extinta e sua estrutura
operacional, incluindo o Sial, transferida para a Secretaria-Geral que fora, ento,
reinstalada na Presidncia, com a incumbncia exclusiva de realizar a coordenao
26. At a reorganizao definida pela MP no 1.795, de 1o de janeiro de 1999 (Brasil, 1999a), competia Secretaria-Geral
da Presidncia, conforme a Lei no 9.649/1998, assistir direta e imediatamente o presidente no desempenho de suas
atribuies, especialmente na superviso e execuo das atividades administrativas da Presidncia e supletivamente
da Vice-Presidncia, tendo como estrutura bsica o Gabinete, a Subsecretaria-Geral, o Gabinete Pessoal do Presidente,
a Assessoria Especial e a Secretaria de Controle Interno.
27. Segundo a MP no 1.795/1999, SRI competiria assistir direta e imediatamente o presidente no desempenho
de suas atribuies, especialmente no relacionamento com o Congresso Nacional e na interlocuo com estados,
Distrito Federal e municpios, partidos polticos e entidades civis, tendo como estrutura bsica o Gabinete, e at duas
secretarias (Brasil, 1999a).

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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poltica do governo. A mesma medida provisria MP no 1.911-8, de 29 de julho


de 1999 (Brasil, 1999b) que estabeleceu essas alteraes, extinguiria o cargo de
secretrio-geral da Presidncia e em seu lugar criou o de ministro de Estado chefe
da Secretaria-Geral da Presidncia, o que igualaria formalmente o titular deste
rgo na hierarquia do governo aos dos demais ministros de Estado. At o fim da
presidncia de FHC, esta diviso de tarefas entre a Casa Civil e a Secretaria-Geral
se manteria estvel.
Essa reordenao, ainda nos primeiros meses do segundo governo, que alteraria
a nomenclatura do rgo governamental responsvel pelo relacionamento com a
esfera poltico-partidria no foi trivial, nem isolada. Tal medida estava includa
em uma srie de mudanas que ocorreria tanto na composio, como na estrutura
do Executivo em meados de 1999. Como o prprio presidente afirma, este teria
sido o ano de maior instabilidade ministerial de toda a sua gesto. No decorrer
de 1999 houve dois perodos de reforma ministerial: o que se sucedeu logo no
primeiro ms deste segundo mandato de FHC e, posteriormente, na metade do
ano (apndice A).
No mbito dos rgos da Presidncia houve mudanas nos principais cargos.
Clvis Carvalho foi substitudo na chefia da Casa Civil por Pedro Parente, ento
ministro do Planejamento; e Eduardo Graeff, que desde o incio do segundo mandato estava frente da recm-criada Secretaria de Relaes Institucionais, no se
manteve como titular da nova Secretaria-Geral, que passou ao comando de Aloysio
Nunes Ferreira, deputado federal pelo PSDB de So Paulo e ento vice-lder do
partido na Cmara dos Deputados (1998-1999).
Por seu turno, a recm-instalada Secretaria-Geral se constituiria formalmente
como o principal canal de contato poltico da Presidncia, principalmente com
o Congresso Nacional e os partidos polticos. Segundo o presidente, a nomeao
de seu primeiro titular, Aloysio Nunes, atendia demanda do prprio PSDB, que
desde 1996, com a titulao de Luiz Carlos Santos (do PMDB) como ministro
extraordinrio para Coordenao de Assuntos Polticos, reivindicava maior espao,
dentro do governo, nas atividades de coordenao poltica (Cardoso, 2006, p. 326).
Aloysio Nunes havia ingressado no PSDB somente em 1997, quando deixou o
PMDB, e sua aproximao com FHC ocorreu durante o primeiro mandato, quando
na Cmara dos Deputados auxiliou o governo na articulao para a aprovao das
reformas constitucionais. Assim como ocorreu com Luiz Carlos Santos, Aloysio
Nunes sairia da Cmara diretamente para assumir funes de coordenao poltica
no governo. Esta opo pode ser vista como uma estratgia do presidente em se
aproximar da Cmara dos Deputados, afinal o novo ministro da Secretaria-Geral
atuaria entre seus antigos pares na conduo das negociaes polticas do governo.

186 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Aloysio Nunes permaneceu frente da Secretaria-Geral at novembro


de 2001, quando em uma nova reforma ministerial do governo FHC foi
deslocado para comandar o Ministrio da Justia (MJ). Em seu lugar, para a
Secretaria-Geral, foi nomeado Arthur Virglio, ento deputado federal pelo
PSDB do Amazonas e por trs anos (1995-1997) tambm vice-lder do PSDB
na Cmara. Virglio comandou a Secretaria-Geral por apenas alguns meses.
Em abril de 2002, obedecendo ao prazo de desincompatibilizao, deixou o
governo para organizar sua candidatura ao Senado Federal. Foi substitudo
no cargo de secretrio-geral por Euclides Girolamo Scalco, do PSDB de So
Paulo, que desde 1995 exercia a funo de diretor-geral da Itaipu Binacional.
O novo arranjo institucional que, sobretudo, reordenaria as atribuies
da Secretaria-Geral no mbito do organograma da Presidncia a partir do primeiro ano do segundo mandato de FHC, explicita que caberia ao Gabinete do
ministro-chefe da Secretaria-Geral a competncia de receber, controlar e registrar as indicaes para provimento de cargos no mbito administrao pblica
federal(Brasil, 2002, anexo 1, Art. 3o, inciso IV).
De toda a legislao j baixada dispondo sobre a estrutura organizacional
e de funes dos rgos da Presidncia, especificamente no perodo democrtico inaugurado em 1985, a primeira vez que se explicita esta atribuio
concernente ao controle das indicaes para os cargos de livre provimento
(ou de confiana) da administrao federal. Isto denota, pelo menos do
ponto de vista formal, o envolvimento da Secretaria-Geral, a partir de 1999,
no processo de preenchimento de cargos do Executivo e refora sua posio
como um ncleo de negociao poltico-parlamentar da Presidncia com os
partidos da coalizo.
Em suma, pode-se entender que a transferncia da estrutura da Casa
Civil incumbida do relacionamento com o Congresso, os partidos polticos e os governos subnacionais precisamente, as subchefias de Assuntos
Parlamentares e de Relaes Intergovernamentais para a Secretaria-Geral
no segundo mandato de FHC, alm da escolha de nomes egressos da
Cmara dos Deputados (Aloysio Nunes e, posteriormente, Arthur Virglio)
para o cargo de secretrio-geral, constituir-se-iam em medidas formais para
descentralizar a conduo da coordenao poltica do Executivo, na busca
de aproximar a Presidncia dos partidos da coalizo no Legislativo. Neste
desenho institucional, a nova secretaria disporia ainda da competncia de
controlar e manejar um dos mais importantes recursos de negociao com
a coalizo, a saber, as indicaes para os cargos de livre provimento da
administrao federal.

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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5 OS ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE COORDENAO POLTICA DA PRESIDNCIA


NO GOVERNO LULA (2003-2010)

Em 2003, com a posse do presidente Luiz Incio Lula da Silva, do PT, novas
atribuies so dadas Casa Civil e Secretaria-Geral,28 que passam a ser comandadas, respectivamente, por Jos Dirceu e Luiz Dulci. Alm das funes previstas
no regimento da Casa Civil estabelecido durante o segundo mandato de FHC, o
rgo volta a ser responsvel pela coordenao poltica do governo, pelo relacionamento com o Congresso Nacional e os partidos polticos, e pela interlocuo
com estados e municpios. Neste novo marco, com o retorno das funes referentes
coordenao poltica do governo para a Casa Civil, a Secretaria-Geral torna-se
encarregada basicamente de promover o relacionamento e a articulao do governo
com entidades da sociedade civil.
Conforme a definio da MP no 103/2003 (Brasil, 2003a), editada no primeiro
dia do mandato do presidente Lula, que dispunha sobre as competncias e a estrutura
organizacional da Presidncia da Repblica e dos ministrios no novo governo, a
Casa Civil teria a incumbncia das seguintes funes: i) coordenar e integrar as
aes do governo; ii) verificar previamente a constitucionalidade e a legalidade
dos atos presidenciais; iii) analisar o mrito, a oportunidade e a compatibilidade
das propostas com as diretrizes governamentais; iv) realizar a coordenao poltica
do governo; v) tratar do relacionamento com o Congresso Nacional e os partidos
polticos; vi) cuidar da interlocuo com estados, Distrito Federal e municpios;
vii) promover a publicao e preservao dos atos oficiais; e viii) supervisionar e
executar as atividades administrativas da Presidncia da Repblica e supletivamente
da Vice-Presidncia da Repblica.
O novo chefe da Casa Civil, Jos Dirceu, antes de assumir o cargo acumulava
o quarto mandato de presidente nacional do PT e o terceiro como deputado federal
por So Paulo, do qual se licenciou para assumir o posto ministerial no governo.
Alm disso, Dirceu havia sido o coordenador-geral da campanha eleitoral de Lula
para a presidncia, em 2002, e um dos principais articuladores da coalizo de
partidos que apoiou oficialmente candidatura de Lula.29 O perfil do novo chefe
da Casa Civil seria, portanto, de um quadro com extensa trajetria e experincia
poltica e um egresso da Cmara dos Deputados. O retorno das competncias e da
estrutura relativas coordenao poltica governamental para o organograma da Casa
Civil, quando Jos Dirceu assume o comando do rgo, parece indicar o projeto
da cpula presidencial de tornar a Casa Civil, a partir de 2003, a responsvel pela
28. A partir da Medida Provisria no 103, de 1o de janeiro 2003 (Brasil, 2003a) convertida na Lei no 10.683, de 28 de
maio de 2003 (Brasil, 2003e), que define as bases organizacionais da Presidncia e dos ministrios.
29. A coligao Lula presidente, formada em 2002 para a campanha presidencial, foi composta, alm do PT, por
Partido Liberal (PL) partido do ento vice-presidente Jos Alencar , Partido Comunista do Brasil (PCdoB), Partido da
Mobilizao Nacional (PMN) e Partido Comunista Brasileiro (PCB).

188 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

interlocuo poltica do governo junto ao Congresso nacional, aos parlamentares,


aos partidos e aos estados e municpios.
De certo modo, esse era o arranjo estabelecido nos anos iniciais do primeiro
mandato de FHC, quando a Casa Civil esteve encarregada de promover, cumulativamente, a coordenao poltica e administrativa do governo conforme os
termos da MP no 813, de 1o de janeiro de 1995 (Brasil, 1995a). Como exposto,
este formato foi oficialmente alterado em 1999, com a reorganizao da Secretaria-Geral, que assumiria a incumbncia de assistir o presidente no relacionamento
com o Congresso Nacional e na interlocuo com estados, municpios, partidos
polticos e entidades civis. Com o incio do governo Lula, transferir-se-ia para a
Casa Civil a estrutura remanejada para a Secretaria-Geral em 1999, notadamente
as subchefias de Assuntos Parlamentares e de Assuntos Federativos.
Outra medida formal que ampliaria o escopo das competncias de carter
poltico-parlamentar da Casa Civil no incio da gesto de Lula foi o Decreto
no 4.596, baixado em 17 de fevereiro de 2003 (Brasil, 2003f ), dispondo sobre a
organizao do Sial. Este ato legal definia a Casa Civil como rgo central do Sial
e, desta forma, encarregada de orientar e coordenar, por meio de sua Subchefia
de Assuntos Parlamentares, as aes das unidades administrativas deste sistema,
que seriam as Assessorias Parlamentares dos ministrios, a Secretaria de Assuntos
Legislativos do Ministrio da Justia, a Assessoria de Relaes com o Congresso do
Ministrio de Relaes Exteriores, bem como os rgos e as entidades da administrao pblica federal com funes anlogas. As competncias do Sial continuavam
em acordo com as diretrizes definidas pelo seu decreto inicial de criao Decreto
no 1.403/1995 (Brasil, 1995b) , consistindo em um canal central de controle da
Presidncia para intermediar o contato dos rgos governamentais com o Congresso
Nacional, bem como o acompanhamento da tramitao das matrias de interesse
do Executivo no Legislativo.
Nesses termos, a princpio, a Casa Civil, especificamente sua Subchefia
de Assuntos Parlamentares, controlaria os contatos dos rgos do Executivo
com o Congresso em assuntos referentes s matrias legislativas em tramitao
no Legislativo, exercendo a funo de canal de contato entre o governo e o
Congresso. Alm dessa competncia, a Casa Civil teria a incumbncia de praticar
os atos de provimento dos cargos de chefe de Assessoria Parlamentar (do tipo
DAS 101.4) dos ministrios e demais rgos com esta funo anloga no mbito
da administrao pblica federal.30 Todos os chefes de Assessoria Parlamentar
dos rgos governamentais somente seriam nomeados aps o aval do chefe da
Casa Civil, Jos Dirceu.
30. Conforme o Decreto no 4.579, de 21 de janeiro 2003 (Brasil, 2003c).

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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Com o propsito de regulamentar e formalizar todas as disposies relativas


organizao da Casa Civil definidas pela MP no 103/2003 (Brasil, 2003a), o
Decreto no 4.607, de 23 de fevereiro de 2003 (Brasil, 2003b) estabeleceu um novo
regimento interno para o rgo. Conforme a estrutura organizacional da Casa Civil
definida pelo regimento, os rgos de assistncia direta e imediata ao ministro-chefe seriam os seguintes: a Assessoria Especial, o Gabinete, a Secretaria-Executiva
e quatro subchefias (a de Coordenao da Ao Governamental, a de Assuntos
Jurdicos, a de Assuntos Parlamentares e a de Assuntos Federativos).
Entre as competncias dos rgos de assistncia direta ao ministro-chefe
da Casa Civil, destaca-se a atribuio, em especfico, da Secretaria-Executiva de
receber, controlar e registrar as indicaes para provimento de cargos no mbito
da Administrao Pblica Federal (Brasil, 2003b, anexo 1, Art. 5o, inciso VI).
Paralelamente a esta atribuio, delegou-se Casa Civil, em janeiro de 2003, a
competncia de praticar os atos de provimento dos cargos de DAS, nveis 5 e 6,31 que
constituem os postos hierarquicamente mais relevantes dos rgos da administrao pblica federal, logo abaixo dos de ministro e secretrio de Estado (DAraujo,
2009).32 Ademais, como ressaltado, a Casa Civil receberia a competncia de realizar as nomeaes para os ocupantes de cargos de chefe de Assessoria Parlamentar
(cdigo DAS 101.4) dos rgos governamentais.
Concretamente, alm de conferir ao chefe da Casa Civil a prerrogativa de
assinar os atos de nomeao dos indicados para esses altos cargos de direo, a nova
competncia autorizaria, a princpio, a Casa Civil a decidir sobre essas nomeaes
sem a consulta prvia do presidente. At a edio desse dispositivo, sempre coube
ao presidente da Repblica a prerrogativa de prover essa modalidade de cargo de
confiana,33 pelo menos do ponto de vista formal, assinando os decretos de nomeao dos futuros ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6.
Tal atribuio da Casa Civil foi ainda estendida pelo Decreto no 4.734/2003,
de 11 junho de 2003 (Brasil, 2003d), segundo o qual se delega ao ministro de
Estado Chefe da Casa Civil para, observadas as disposies legais e regulamentares, praticar os atos de provimento de cargos em comisso do Grupo-Direo e
Assessoramento Superiores (DAS) no mbito da administrao pblica federal.
Esta medida significaria que, a rigor, o chefe da Casa Civil teria o controle formal
sobre a nomeao (ou o provimento formal) de todos os nveis de cargos de DAS, do
1 ao 6 da administrao federal.
31. Decreto no 4.579, de 21 de janeiro de 2003 (Brasil, 2003c).
32. O Decreto no 4.579/2003 (Brasil, 2003c) foi reformulado com a edio de um novo decreto, Decreto no 4.734/2003
(Brasil, 2003d), que previa a competncia da Casa Civil de praticar os atos de provimento de todos os nveis dos cargos
de DAS, do 1 ao 6. Contudo, o prprio decreto previa que a competncia de prover os cargos de DAS 1 ao 4 poderia
ser subdelegada aos ministros de Estado, conforme se disps na Portaria no 1.056, de 11 de junho de 2003.
33. Para as disposies referentes s regras de provimento para os cargos de DAS e respectivas alteraes de 1975 a
2003, ver Lameiro (2011, p. 186-188).

190 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Mesmo em caso de subdelegao dessa competncia de provimento dos cargos


de DAS conforme o prprio Decreto no 4.734/2003 previa no seu Artigo 4o
(Brasil, 2003d) , o chefe da Casa Civil, como a autoridade formalmente constituda do governo para executar as nomeaes de todos os cargos de DAS, teria
a prerrogativa de a qualquer tempo voltar a exercer esta competncia. Assim, os
ministros de Estado poderiam, mediante concesso da Casa Civil,34 prover os cargos
de DAS, nveis 1 ao 4 (exceto os de chefe de Assessoria Parlamentar, DAS 101.4),
que lhes fossem hierarquicamente subordinados, mas o rgo da Presidncia teria a
prerrogativa de intervir nestas nomeaes, em casos de necessidade administrativa.35
Desse modo, a partir do incio do governo Lula, a Casa Civil, formalmente,
passou a acumular diferentes competncias em relao ao processo de preenchimento
dos cargos de livre provimento (do tipo DAS) da administrao federal. Por lei,
o rgo no apenas estaria incumbido de receber a relao de postulantes a estes
cargos, mas tambm dispunha da prerrogativa de realizar os atos de nomeao dos
futuros ocupantes dos cargos de DAS 5 e 6.
Aqui convm ressaltar, como exposto, que essa funo de controle sobre as
indicaes para provimento dos cargos da administrao pblica federal foi uma
atribuio da Secretaria-Geral no decorrer do segundo mandato de Fernando
Henrique (1999-2002), cabendo precisamente ao Gabinete do ministro-chefe da
Secretaria-Geral. A sua transferncia para a Secretaria-Executiva da Casa Civil,
em janeiro de 2003, explicita a centralizao das funes de natureza poltico-parlamentar na Casa Civil, uma vez que o provimento dos cargos de confiana
constitui-se um dos principais recursos de negociao do governo para composio
de uma coalizo partidria de apoio parlamentar.
5.1 A criao da Secretaria de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais
em 2004

O arranjo organizacional e funcional da Casa Civil no primeiro ano de mandato


do presidente Lula foi reordenado em janeiro de 2004, com a criao da Secretaria
de Coordenao Poltica e Assuntos Institucionais da Presidncia da Repblica,
pela MP no163, de 21 de janeiro de 2004 (Brasil, 2004b). Com este ato legal,
transferiu-se formalmente da Casa Civil para a Secretaria de Coordenao Poltica
as atribuies relativas coordenao poltica do governo.
O novo rgo ficaria, ento, encarregado de assistir o presidente: i) na conduo do relacionamento do governo com o Congresso Nacional e os partidos
34. Formalizada pela Portaria no 1.056, de 11 de junho de 2006, que subdelega competncia para a prtica de atos de
provimento no mbito da administrao pblica federal. A portaria prev ainda que a indicao para provimento pelos
ministros de Estados dos cargos de DAS 101, nveis 3 e 4, e equivalentes, dever ser encaminhada apreciao prvia
da Presidncia da Repblica, por intermdio da Casa Civil.
35. Conforme o inciso I, do Artigo 4o , do Decreto no 4.734, de 11 de junho de 2003 (Brasil, 2003d).

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

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polticos; e ii) na interlocuo com estados e municpios nos assuntos de interesse do Executivo. Para tanto, teria em sua estrutura as subchefias de Assuntos
Parlamentares e de Assuntos Federativos, transferidas da Casa Civil, bem como o Sial.
Dessa forma, mais uma vez, conforme ocorreu durante a presidncia de
FHC, remanejou-se da Casa Civil para outro rgo de assessoramento presidencial
as competncias e estruturas relativas coordenao poltica governamental.
Neste novo marco, a Casa Civil permaneceria exercendo as demais atribuies a
que estava incumbida desde o incio do governo Lula e, alm disso, conforme os
termos da MP no 163/2004 (Brasil, 2004b), teria a competncia de promover a
avaliao e o monitoramento da ao governamental e da gesto dos rgos e das
entidades da administrao pblica federal. Para o exerccio desta nova funo,
foi criada mais uma subchefia no organograma da Casa Civil (a Subchefia de
Articulao e Monitoramento).
O titular da Secretaria de Coordenao Poltica teria status de ministro de
Estado e este cargo foi entregue ao ento deputado federal Aldo Rebelo, do Partido
Comunista do Brasil (PCdoB) de So Paulo, que, desde 2003, tambm vinha exercendo a liderana do governo na Cmara. Rebelo estava no exerccio de seu quarto
mandato de deputado e, possivelmente, assim como ocorreu nos dois mandatos
de FHC, foi recrutado para um posto na Presidncia, incumbido da coordenao
poltica governamental, para atuar como um mediador do Executivo entre os seus
pares no Congresso, em especfico com os partidos da coalizo. No por acaso,
no perodo em que foi criada a Secretaria de Coordenao Poltica e Aldo Rebelo
assumia seu posto na Presidncia, o PMDB oficialmente ingressava na coalizo
parlamentar de apoio ao governo (Figueiredo, 2007), no bojo da primeira reforma
ministerial do mandato do presidente Lula.36
Segundo o regimento da nova Secretaria de Coordenao Poltica, definido
pelo Decreto no 4.968/2004, sua estrutura organizacional seria composta por:
Assessoria Especial, Gabinete e as subchefias de Assuntos Parlamentares e a de
Assuntos Federativos. As duas subchefias permaneceriam com as mesmas incumbncias recebidas no incio do governo Lula, quando estavam sob o escopo da
Casa Civil.37
36. Neste mesmo momento, em janeiro de 2004, o PDT deixava a coalizo de apoio parlamentar do governo.
Posteriormente, em dezembro de 2004, o Partido Popular Socialista (PPS) tambm decide por deixar o governo.
37. Aqui importante destacar que as acusaes envolvendo o nome do subchefe de Assuntos Parlamentares desde o
incio do governo Lula, Waldomiro Diniz, vieram a pblico (em fevereiro de 2004) quando esta subchefia j havia sido
transferida para a Secretaria de Coordenao Poltica. Waldomiro Diniz, subchefe de Assuntos Parlamentares a partir
de janeiro de 2003, foi o piv da primeira crise poltica do governo do presidente Lula, em 2004, quando se tornou
pblico um vdeo, gravado em 2002, em que Waldomiro Diniz, ento presidente da Loteria do Estado do Rio de Janeiro
(Loterj), aparenta negociar propina com Carlos Augusto Ramos (o Carlinhos Cachoeira) para arrecadar fundos para a
campanha do PT e do PSB no Rio de Janeiro. O subchefe foi exonerado do cargo na Casa Civil em 13 de fevereiro de
2004, mesmo dia em que o vdeo da conversa com Carlinhos Cachoeira tornou-se pblico e a revista poca divulgou
a primeira reportagem denunciando o escndalo que envolvia o nome de Waldomiro Diniz.

192 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Vale observar que, apesar da transferncia das funes e estruturas de natureza


poltico-parlamentar da Casa Civil para a nova Secretaria, o rgo comandado por
Jos Dirceu continuaria incumbido de duas competncias especficas: receber,
controlar e registrar as indicaes para provimento de cargos no mbito da administrao federal e providenciar o atendimento s consultas e aos requerimentos
formulados pelo Congresso Nacional, atribudas Secretaria-Executiva (Brasil,
2004, anexo 1, Art. 5o, incisos VI e X).38 Pelo menos at o final do segundo
mandato do presidente Lula (2007-2010), a Casa Civil manter-se-ia encarregada
dessa funo especfica relativa ao controle das indicaes para o preenchimento
dos cargos pblicos federais. 39 Assim, a rigor, mesmo com a sada de Jos Dirceu
da chefia da Casa Civil, em junho de 2005, em meio s denncias que o envolviam em um esquema de compra de apoio parlamentar (o mensalo), o rgo e,
consequentemente, sua nova titular Dilma Rousseff, ento ministra da pasta de
Minas e Energia, continuaria tendo a competncia formal tanto de: i) controlar as
indicaes para o provimento dos cargos DAS; bem como ii) praticar os respectivos
atos de provimento.
Por sua vez, a Secretaria de Coordenao Poltica, rebatizada de Secretaria
de Relaes Institucionais (SRI) a partir de 2005, que no interior da Presidncia
constituir-se-ia, em termos formais, no canal de mediao e no contato do governo com o Congresso e os partidos polticos, no dispunha de funo alguma
no processo de controle das indicaes e dos provimentos para os cargos de DAS.
Diferentemente do verificado para a Casa Civil. Por sua vez, coube SRI administrar
outro recurso que tambm objeto de negociao, principalmente com membros
da coalizo, as emendas oramentrias dos parlamentares.
Precisamente, em 2007, no primeiro ano do segundo governo Lula, um novo
regimento foi editado para a SRI definindo novas atribuies para sua Subchefia
de Assuntos Parlamentares. Segundo o regimento, esta subchefia estaria incumbida de acompanhar, apoiar e, quando couber, recomendar medidas aos rgos e
entidades da administrao pblica federal quanto execuo das emendas parlamentares, constantes da Lei Oramentria Anual, e sua adequao aos critrios
tcnicos e de compatibilizao com a ao governamental (Brasil, 2007, anexo 1,
Art. 6o, inciso VIII).
Considerando que as emendas oramentrias constituem-se recursos centrais
de negociao entre o governo e os partidos para manuteno e apoio da coalizo
38. Essas funes foram dispostas inicialmente como competncia da Casa Civil no primeiro regimento do rgo baixado no governo Lula, por meio do Decreto no 4.607 e permaneceram, ento, no novo regimento da Casa Civil editado
aps a criao da Secretaria de Coordenao Poltica, conforme fixado pelo Decreto no de 5.135, de 7 julho de 2004,
Artigo 5o, inciso VI (Brasil, 2004a).
39. Com a criao da Secretaria de Coordenao Poltica, no houve alterao em nenhum dos regulamentos descritos
referentes atribuio da Casa Civil de realizar o provimento dos cargos de DAS da administrao federal.

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

| 193

no Legislativo, com a nova medida, ento, a SRI torna-se, formalmente, o rgo da


Presidncia responsvel por intermediar e tratar das questes relativas s emendas
junto aos partidos da coalizo e o governo.
Embora o decreto que encarrega a Subchefia de Assuntos Parlamentares das
atribuies referentes s emendas parlamentares tenha sido editado em setembro de
2007, possvel que a secretaria presidencial voltada para a coordenao poltica do
governo j estivesse, de alguma forma, envolvida nesta funo h mais tempo. Em
entrevistas, alguns servidores que exerciam cargos na Presidncia em 2004, quando
foi criada a Secretaria de Coordenao Poltica, afirmaram que este novo rgo
surgiu com a incumbncia, entre outras funes, de promover o processamento e
a execuo de emendas oramentrias de parlamentares.
Outro aspecto que caracteriza o funcionamento da SRI ao longo do governo Lula, como exposto no quadro 1, a frequente rotatividade de seus titulares.
Comparativamente, considerando os demais ministrios e rgos com status
ministeriais neste governo, verifica-se que a Secretaria de Coordenao Poltica/
Relaes Institucionais, entre 2004 e 2010, apresenta o segundo maior nmero
de titulares, um total de seis. Apenas o Ministrio da Previdncia Social (MPS) foi
superior neste quesito, com sete titulares, nos dois mandatos do presidente Lula.
QUADRO 1

Titularidade da Secretaria de Coordenao Poltica/Relaes Institucionais (2004-2010)


Titular

Partido

Perodo

Aldo Rebelo

PCdoB/SP

Jan./2004 a jul./2005

Jacques Wagner

PT/BA

Jul./2005 a mar./2006

Tarso Genro

PT/RS

Abr./2006 a mar./2007

Walfrido Mares Guias

PTB/MG

Mar.-nov./2007

Jos Mcio

PTB/PE

Nov./2007 a set./2009

Alexandre Padilha

PT/SP

Set./2009 a dez./2010

Fonte: Site da Biblioteca da Presidncia da Repblica: <http://www.biblioteca.presidencia.gov.br/ex-presidentes>. Site do


Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro (DHBB): <http://cpdoc.fgv.br/acervo/dhbb>.
Elaborao da autora.

A partir do quadro 1, nota-se que o comando da Secretaria de Coordenao


Poltica/Relaes Institucionais foi entregue a polticos de diferentes partidos e
estados. Especificamente o Partido Trabalhista Brasileiro (PTB), integrante da
coalizo governamental, ficou frente da SRI por cerca de dois anos e meio, no
decorrer do segundo governo do presidente Lula.
Por fim, convm mencionar que a exceo da ltima troca no comando da
SRI no governo Lula, ocorrida em setembro de 2009, as demais se sucederam em
perodos de reforma ministerial. As mudanas na titularidade desta pasta faziam
parte, portanto, de um movimento mais amplo de recomposio nominal ou at

194 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

mesmo partidria dos rgos do primeiro escalo governamental. Contudo, chama


ateno a recorrncia destas mudanas. Em praticamente todos os momentos de
reforma ocorria alteraes na pasta responsvel pela coordenao poltica do governo.
Esta no era uma tendncia em outros setores ministeriais.
6 OS NVEIS DE (DES)CENTRALIZAO DOS ARRANJOS DE COORDENAO
POLTICA NOS GOVERNOS FHC E LULA

Como forma de sistematizar a descrio apresentada nas sees 4 e 5, o quadro


2 expe algumas variveis que permitem identificar o nvel de centralizao/descentralizao caracterstico s mudanas institucionais que envolveram a estrutura
de coordenao poltica presidencial. Especificamente, so quatro as variveis
que informam sobre o tipo de arranjo desta estrutura: i) posio hierrquica na
Presidncia vinculada Casa Civil ou independente; ii) partido do titular do
rgo filiado ao partido do presidente ou da base aliada; iii) cargo imediatamente anterior do titular da assessoria do presidente ou parlamentar, eletivo;
e iv) atribuio atinente aos cargos de livre provimento da administrao federal
e/ou a emendas oramentrias.
De acordo com o que foi visto, considerando a transferncia das competncias
relativas coordenao poltica da Casa Civil para um rgo parte da Presidncia,
recorrente nos dois governos analisados, procura-se a partir das variveis elencadas definir, em algum nvel, se essas mudanas teriam o potencial de diminuir o
controle do presidente sobre a coordenao poltica de seu governo. Supe-se que
um arranjo descentralizado teria este potencial.
Entende-se como centralizado um arranjo em que haveria concentrao na
Casa Civil entendida como o principal rgo de assessoramento do presidente
da competncia de tratar da coordenao poltica governamental. Sob o escopo da
Casa Civil, seria presumvel que esta funo fosse exercida por um assessor de confiana do presidente e, assim, segundo os seus interesses. Por seu turno, um arranjo
descentralizado caracterizar-se-ia por uma estrutura independente da Casa Civil,
com competncia formal de controlar os recursos de interesse dos parlamentares e
partidos, sobretudo da coalizo, no Legislativo, quais sejam, cargos de confiana
e emendas oramentrias. Alm destes aspectos institucionais, o comando desta
estrutura estaria a cargo de um poltico egresso do Legislativo e filiado a algum
partido da coalizo.
oportuno colocar em perspectiva a observao dos diversos tipos de arranjo
sistematizados no quadro 2, por isso a ltima coluna apresenta informaes referentes
ocorrncia de reforma ministerial nos momentos de mudana institucional na
Presidncia. Esta varivel informar se as reformas ministeriais que ocorreram no
mesmo perodo das mudanas no aparato da Presidncia resultaram no ingresso de

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

| 195

um novo partido na coalizo e/ou no aumento (percentual) da presena dos partidos


da base aliada no ministrio (apndice A). Na vigncia de algum desses casos, a
ocorrncia simultnea de mudanas que ampliem os nveis de descentralizao da
estrutura de coordenao poltica presidencial pode sugerir um movimento mais
amplo de concesso de poder do presidente sua coalizo.
QUADRO 2

Arranjos de coordenao poltica da Presidncia, governos FHC e Lula (1995-2010)


Ano/governo

Mudana
institucional

Posio na
hierarquia da
Presidncia da
Repblica

Titularidade
Nome

Partido

Cargo anterior

Funes relativas a cargos e


emendas oramentrias

Ocorrncia de reforma ministerial

Composio inicial
de FHC 1 (PSDB-PFL-PMDB-PTB)

1995/FHC 1

Criao do Sial
na Subchefia de
Assuntos Parlamentares

Subordinada
Casa Civil

Eduardo
Graeff

PSDB/SP

Chefe da
Assessoria
Parlamentar do
Ministrio da
Fazenda (MF)

1996/FHC 1

Criao do
cargo de ministro
Extraordinrio para
Coordenao de
Assuntos Polticos

Independente;com
vinculao tcnica
e administrativa
Secretaria-Geral
da PR

Luiz
Carlos
Santos

PMDB/SP

Deputado
federal; lder
do governo na
Cmara

Recolher as demandas por


indicaes e cargos dos
membros e partidos da
coalizo

Primeira reforma
ministerial de FHC
1; ingresso do PPB e
do PPS na coalizo

1999.1/FHC 2

Criao da Secretaria de Relaes


Institucionais

PSDB/SP

Subchefe de
Assuntos
Parlamentares
da Casa Civil

Receber, controlar e
registrar as indicaes para
provimento de cargos no
mbito da administrao
pblica federal (Decreto no
4.451/2002, anexo 1, Art.
3o, inciso IV)

Composio inicial
de FHC 2 (PSDB-PFL-PMDB-PPB-PPS-PTB)

PSDB/SP

Deputado
federal; Vice-lder do PSDB
na Cmara

Idem Receber, controlar e


registrar as indicaes para
provimento de cargos no
mbito da administrao
pblica federal (Decreto no
4.451/2002, anexo 1, Art.
3o, inciso IV)

Primeira reforma
ministerial de FHC 2

PSDB/AM

Deputado
federal

Idem Receber, controlar e


registrar as indicaes para
provimento de cargos no
mbito da administrao
pblica federal (Decreto no
4.451/2002, anexo 1, Art.
3o, inciso IV)

Segunda reforma
ministerial de FHC 2

PSDB/SP

Diretor-Geral
da Itaipu Binacional (funo
de confiana)

Idem Receber, controlar e


registrar as indicaes para
provimento de cargos no
mbito da administrao
pblica federal (Decreto no
4.451/2002, anexo 1, Art.
3o, inciso IV)

Terceira reforma
ministerial de FHC 2;
PFL deixa a base de
apoio do governo

PT/SP

Idem Receber, controlar e


registrar as indicaes para
Deputado fede- provimento de cargos no
ral; Presidente mbito da administrao
nacional do PT pblica federal (Decreto no
4.451/2002, anexo 1, Art.
3o, inciso IV)

1999.2/FHC 2

2001/FHC 2

Reorganizao
da SRI em uma
Secretaria-Geral

NA (troca de titularidade na SG/PR)

2002/FHC 2

NA (troca de titularidade na SG/PR)

2003/Lula 1

Transferncia da
estrutura de coordenao poltica
da SG/PR para a
Casa Civil

2004/Lula 1

Independente

Independente

Independente

Independente

Subordinada
Casa Civil

Criao da Secretaria
de Coordenao
Independente
Poltica e Assuntos
Institucionais

Eduardo
Graeff

Aloysio
Nunes

Arthur
Virglio

Euclides
Girolamo
Scalco

Jos
Dirceu

Aldo
Rebelo

Deputado
federal; lder
PCdoB/SP
do governo na
Cmara

Acompanhar, apoiar e,
quando couber, recomendar
medidas aos rgos da administrao federal quanto
execuo das emendas
parlamentares, constantes
da LOA (Decreto no
6.207/2007, anexo 1, Art.
6, inciso VIII)

Composio
inicial de Lula 1
(PT-PCdoB-PDT-PL-PPS-PSB-PTB-PV)

Primeira reforma
ministerial de Lula 1;
ingresso do PMDB
na coalizo;
Sada do PDT da
coalizo

(Continua)

196 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

(Continuao)
Ano/governo

2005/Lula 1

2006/Lula 1

2007.1/Lula 2

2007.2/Lula 2

2009/Lula 2

Mudana
institucional

Posio na
hierarquia da
Presidncia da
Repblica

Reorganizao da
Secretaria de Coordenao Poltica na Independente
Secretaria de Relaes Institucionais

NA (troca de
titularidade na
SRI/PR)

NA (troca de
titularidade na
SRI/PR)

NA (troca de
titularidade na
SRI/PR)

NA (troca de
titularidade na
SRI/PR)

Independente

Independente

Independente

Independente

Titularidade
Nome

Jacques
Wagner

Tarso
Genro

Walfrido
Mares
Guia

Jos
Mcio

Partido

PT/BA

PT/RS

PTB/MG

PTB/PE

Alexandre
PT/SP
Padilha

Funes relativas a cargos e


emendas oramentrias

Ocorrncia de reforma ministerial

Secretrio
Especial do
Conselho de
Desenvolvimento Econmico e Social
(Assessoria
da PR)

Idem Acompanhar, apoiar


e, quando couber, recomendar medidas aos rgos
da administrao federal
quanto execuo das
emendas parlamentares,
constantes da LOA (Decreto no 6.207/2007, anexo 1,
Art. 6o, inciso VIII)

Segunda reforma
ministerial de Lula 1;
Sada do PPS e do
Partido Verde (PV)
da coalizo

Presidente
Nacional do PT

Idem Acompanhar, apoiar


e, quando couber, recomendar medidas aos rgos
da administrao federal
quanto execuo das
emendas parlamentares,
constantes da LOA (Decreto 6.207/2007, anexo 1,
Art. 6o, inciso VIII)

Terceira reforma
ministerial de Lula 1;
Ingresso, formal, do
PP na coalizo

Ministro do
Turismo

Idem Acompanhar, apoiar


e, quando couber, recomendar medidas aos rgos da
administrao federal quanto execuo das emendas
parlamentares, constantes
da LOA (Decreto no 6.207
de 2007, anexo 1, Art. 6o,
inciso VIII)

Composio
inicial de Lula 2 (PT-PCdoB-PDT-PMDB-PP-PR-PSB-PTB);
Retorno do PDT
coalizo

Deputado
federal; lder
do governo na
Cmara

Idem Acompanhar,
apoiar e, quando couber,
recomendar medidas aos
rgos da administrao
federal quanto execuo
das emendas parlamentares, constantes da LOA
(Decreto no 6.207/2007,
anexo 1, Art. 6o, inciso VIII)

Primeira reforma
ministerial de Lula 2;
Ingresso formal do
PRB na coalizo

Cargo anterior

Subchefe de
Assuntos
Federativos
da SRI

Idem Acompanhar,
apoiar e, quando couber,
recomendar medidas aos
rgos da administrao
federal quanto execuo
das emendas parlamentares, constantes da LOA
(Decreto no 6.207/2007,
anexo 1, Art. 6o, inciso VIII)

Fonte: Decretos nos 1.403/1995, 1.889/1996,4.451/2002, 5.526/2005 e 6.207/2007; Medidas Provisrias nos 1.795/1999,
1.911-8/1999, 103/2003 e 163/2004. Site da Biblioteca da Presidncia da Repblica: <http://www.biblioteca.presidencia.
gov.br/ex-presidentes>. Site do Dicionrio Histrico-Biogrfico Brasileiro (DHBB): <http://cpdoc.fgv.br/acervo/dhbb>.
Elaborao da autora.
Obs.: NA = no se aplica.

Para tornar mais preciso os dados expostos no quadro 2, foi atribuda uma
pontuao s quatro variveis que informam a respeito do nvel de centralizao/
descentralizao dos arranjos.40 Em termos gerais, quanto mais prximo a quatro
40. Para a varivel posio hierrquica na PR V1, no caso em que a estrutura for vinculada Casa Civil no se atribui
ponto; se for independente, soma-se um (1) ponto. Na varivel partido do titular do rgo V2, se for do partido do
presidente (PSDB ou PT), no h pontuao, se o partido for da base aliada, soma um (1) ponto. Em relao ao cargo
anterior do titular V3, caso seja de assessoria ao presidente (inclusive de ministro), no se atribui ponto; na situao
de ser um egresso do Legislativo, soma-se um (1) ponto. Por fim, a varivel funes relativas a cargos e emendas oramentrias V4, quando prevista agrega um (1) ponto. Para a distribuio da pontuao, ver tabela B.1, no apndice B.

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

| 197

pontos, a estrutura de coordenao poltica apresentaria um formato descentralizado; em contraposio, nos casos prximos a zero, o formato seria centralizado.
O somatrio verificado em cada perodo de um governo est disposto no grfico 1.41
GRFICO 1
5

Nvel de descentralizao do arranjo de coordenao poltica da Presidncia, por


perodo de governo

2009/Lula 2

2007.2/Lula 2

2007.1/Lula 2

2006/Lula 1

2005/Lula 1

2004/Lula 1

2003/Lula 1

2002/FHC 2

2001/FHC 2

1999.2/FHC 2

1999.1/FHC 2

1996/FHC 1

1995/FHC 1

Nvel de descentralizao
Elaborao da autora.

Inicialmente, chama ateno a vigncia dos nveis mais baixos de descentralizao da estrutura de coordenao poltica exatamente nos anos inaugurais dos
governos FHC e Lula (1995 e 2003). Tambm de forma congruente, observa-se que
em ambos os governos, no segundo ano dos respectivos mandatos (1996 e 2004) h
um incremento expressivo no nvel de descentralizao da estrutura de coordenao
poltica presidencial. Nota-se, assim, que os dois presidentes privilegiaram estratgias
de concentrao da coordenao poltica ao iniciar seus mandatos, mas, em um
segundo momento, empreenderam movimentos de descentralizao em relao
s estruturas e competncias de coordenao poltica no interior da Presidncia.
No governo FHC, o nvel mximo de descentralizao verificado totalizou trs (3)
pontos e pode-se dizer que vigorou durante boa parte de seus dois mandatos: a partir
de 1996, no primeiro, e entre a segunda metade de 1999 a 2001, durante o segundo.
41. Convm ressaltar que a formalizao em um grfico das variveis que caracterizam as mudanas ocorridas no arranjo de coordenao poltica da Presidncia cumpre, neste captulo, apenas um objetivo ilustrativo. No sendo possvel
derivar deste esquema concluses estatsticas a respeito da pontuao formulada para precisar o nvel de centralizao/
descentralizao do arranjo sob anlise.

198 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

No caso deste governo, o nvel de descentralizao no foi maior porque: i) no primeiro


mandato, o movimento de descentralizao foi parcialmente institucionalizado, no sentido de que o cargo de ministro Extraordinrio para Assuntos de Coordenao Poltica
no contou com uma secretaria prpria (esteve vinculado Secretaria-Geral), alm do
que no possua a incumbncia formal de tratar de questes atinentes aos cargos de
confiana e/ou s emendas oramentrias junto ao Congresso; e ii) no segundo mandato,
todos os titulares da pasta criada para comandar a coordenao poltica governamental
pertenciam ao partido do presidente, o PSDB.
Por sua vez, o governo Lula atingiu os nveis mximos possveis de descentralizao, quatro (4) pontos. Isto ocorreu em intervalos especficos dos mandatos:
entre 2004 e 2005, no primeiro, e entre a segunda metade de 2007 e 2009, ou
seja, durante grande parte do segundo. Como se pode observar a partir do quadro
2, nesses perodos a Presidncia era constituda por uma estrutura de coordenao
poltica independente da Casa Civil, comandada por titulares filiados a partidos
da base (especificamente, PCdoB e PTB), egressos da Cmara dos Deputados e
com a competncia de tratar de assuntos especficos a emendas oramentrias.
Colocando em perspectiva os cinco perodos, de acordo com o grfico 1,
de expanso do nvel de descentralizao nos arranjos de coordenao poltica da
Presidncia nos governos de FHC e Lula, notadamente os anos de 1996, 1999(.1),
2004 e 2007 (por duas vezes), observa-se a coincidncia de reformas ministeriais
nestes momentos. Ou seja, em todos os anos em que ocorreram mudanas na estrutura de coordenao poltica da Presidncia, sucederam-se tambm reformas no
mbito ministerial. Estas reformas, como pode ser constatado a partir do apndice
A, representaram aumento da presena dos partidos da base no ministrio, alm do
ingresso formal de um novo partido da coalizo por meio de cargos ministeriais.42
A descrio feita permite, ento, o entendimento de que h uma relao entre
as mudanas de cunho descentralizador que ocorrem na estrutura de coordenao
poltica da Presidncia e reformas ministeriais que expandem a representao dos
partidos da coalizo no ministrio. Se por um lado possvel entender que essas
transformaes sugerem movimentos coordenados de concesso de poder do presidente aos partidos que compem sua coalizo; por outro lado, preciso qualificar,
em maiores detalhes, quais as repercusses que tm para: i) o controle do presidente
sobre a conduo da articulao poltica com sua coalizo partidria ; e, ainda, em
termos gerais ii) o entendimento a respeito das relaes entre os poderes no Brasil.
Estes pontos sero discutidos nas consideraes finais.

42. Apenas na reforma ministerial ocorrida ao longo do primeiro semestre de 1999 no houve o ingresso de um novo
partido na coalizo de apoio parlamentar ao governo.

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

| 199

7 CONCLUSES

Ao longo dos governos FHC e Lula foram definidos diferentes arranjos de coordenao poltica na Presidncia. Os dois mandatrios procuraram inicialmente
estabelecer formas centralizadas de relacionamento com o Congresso Nacional
e os partidos da coalizo. Este movimento de centralizao expressou-se pela
concentrao na estrutura da Casa Civil, e sob a responsabilidade de assessores
prximos, da incumbncia formal de promover a coordenao poltica do governo
com o Legislativo.
No curso dos respectivos mandatos, no entanto, o estudo mostrou que houve transformaes no organograma da Presidncia. Em ambos os governos, o arranjo centralizado de coordenao poltica foi, em tese, substitudo. A partir de mudanas institucionais foi criada uma secretaria
presidencial exclusiva para a qual se transferiu o arranjo responsvel pela coordenao poltica.
A conduo da articulao poltica dos governos de FHC e Lula passou, portanto, a
incorporar novas estruturas e atores, denotando: i) inverso das estratgias inicialmente
privilegiadas pelos presidentes para lidar com o Legislativo; e, ao mesmo tempo, ii) concesso
aos partidos da base aliada de um espao na Presidncia encarregado, potencialmente, de
mediar o relacionamento do presidente e do governo com a coalizo no Congresso.
Pelo que foi visto, para obter respaldo da base, o chefe do Executivo empreende
esforos que no se limitam a concesso de cargos ministeriais; em algum nvel
transfere a autoridades provenientes do Legislativo o comando da coordenao
poltica e a administrao dos recursos (cargos de confiana e emendas oramentrias) de negociao com os partidos aliados. Desta forma, em momentos especficos de ambos os governos, observou-se que para expandir e galvanizar o suporte
da base partidria de apoio parlamentar, os presidentes no apenas ampliaram a
representao desta coalizo nos cargos ministeriais (em comparao ao contexto
anterior), mas, ao mesmo tempo, realizaram mudanas estruturais na Presidncia
que promoveram a participao de atores que no compunham seu crculo ntimo
de assessores (inner circle) na conduo da coordenao poltica do governo.
Entretanto, de acordo com a descrio realizada nas sees 4 e 5 deste captulo,
possvel observar algumas sutilezas presentes nos movimentos de reorganizao das
estruturas de coordenao poltica da Presidncia estabelecidos por FHC e Lula, que
explicitam uma margem de controle dos presidentes sobre as funes que estavam
sendo delegadas s autoridades e aos rgos que passariam a, formalmente, cuidar
da coordenao poltica. Em termos especficos, notam-se algumas limitaes, ou
precaues por parte dos presidentes, em relao ao controle destes novos atores
sobre os recursos, como os cargos de confiana e as emendas oramentrias, que
potencialmente seriam negociados com partidos que compem coalizo.

200 |

Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

Objetivamente, a partir de 1999, quando FHC cria uma secretaria exclusiva


para tratar da coordenao poltica e delega a competncia de receber, controlar e
registrar as indicaes para provimento de cargos no mbito administrao pblica
federal (Brasil, 2002, anexo 1, Art 3o, inciso IV), os sucessivos titulares da pasta seriam
filiados ao seu partido, o PSDB, o que indica provavelmente maior proximidade destes
titulares com as orientaes do presidente do que com os demais partidos da coalizo.
Com o incio do governo Lula, em 2003, a Casa Civil assume a incumbncia
de praticar o provimento dos altos cargos de DAS e, ainda, de receber, controlar
e registrar as indicaes para provimento de cargos no mbito da administrao
federal (Brasil, 2003c, Art. 1o), o que, do ponto de vista formal, confere ao rgo de assessoramento mximo do presidente um conjunto de prerrogativas que
outorga centralidade no processo de preenchimento destes cargos. A Secretaria de
Coordenao Poltica/Relaes Institucionais, criada no governo Lula em 2004,
foi encarregada especificamente de intermediar junto aos rgos da administrao
pblica federal, partidos e polticos as negociaes para execuo das emendas
oramentrias dos parlamentares, o que formalmente no significava a competncia
de autorizar na esfera governamental a liberao destas emendas.
Esses detalhes revelam que as novas secretarias incumbidas da coordenao
poltica governamental, nos dois governos, no tinham a autonomia ou, formalmente,
o controle de dispor sobre os recursos negociados com a coalizo. possvel dizer
que estas secretarias tornaram-se a porta de entrada destas demandas no mbito da
Presidncia, mas no estaria em nvel de suas respectivas competncias a aprovao,
veto, bem como a repartio destas demandas.
Essas especificidades, no entanto, no podem ofuscar as percepes gerais
as quais este captulo chegou. Afinal, os nveis de controle do presidente sobre os
arranjos de coordenao poltica do seu governo, principalmente nos momentos de
reestruturao dos rgos e funes da Presidncia, foram aqui mensurados considerando tambm outras variveis. Os detalhes apresentados evidenciam, por sua
vez, as teias de controle do presidente mesmo nos atos de descentralizao do poder.
A par disso, este captulo conclui que a coincidncia dos movimentos de
concesso de poder por parte do presidente sugere, no mnimo, fora de negociao
e barganha dos partidos que compunham coalizo. Seguindo este raciocnio, se
os partidos tm esta fora, eles tm, por sua vez, o potencial de criar obstculos ou
vetar s aes do governo. E por isto que, sob certas circunstncias, o presidente
acata os seus pleitos. Mesmo que tenha ocorrido em momentos bem especficos de
seus respectivos governos, para que exercessem uma posio de piv no processo
de deciso poltica nacional, os presidentes FHC e Lula cumpriram (em alguns
termos) as condies colocadas por suas bases. Esta concluso confronta o entendimento a respeito de uma irrestrita preponderncia institucional do presidente
no sistema poltico brasileiro.

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

| 201

REFERNCIAS

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APNDICE A

GRFICO A.1

Composio do alto escalo governamental1 nos governos de FHC e Lula, por tipo de
vinculao partidria2 (1995-2010)
(Em %)
100
90
80

20,0
36,4

41,7

36,4

34,6

40,0

19,4

58,3

23,3

29,0

60
31,8
33,3

40

40,9

42,3

10

25,0

22,7

23,1

30,0

46,7

50,0

12,1

12,1

34,4

39,4

42,4

21,2

36,4

12,5
56,7

31,8

33,3

12,5

33,3
40,0

30
20

20,0

37,5

70

50

20,0

20,0

29,2

51,6

53,1

48,5

45,5

42,4

29,2

0
1995 1996 1998 1999.1 1999.2 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007.1 2007.2 2008 2010
FHC 1

FHC 2
Partido do presidente

Lula 1
Partidos da base

Lula 2
Sem filiao

Elaborao da autora.
Notas: 1 Ministrios e secretarias da Presidncia.
2
Filiao ao partido do presidente, filiao aos partidos da base aliada, sem filiao partidria.

Partidos da base (coalizo) em cada governo/perodo:


FHC 1 (PSDB)
1995 PFL, PMDB e PTB.
1996 PFL, PMDB, PPB, PPS e PTB.
1998 PFL, PMDB, PPB, PPS e PTB.
FHC 2 (PSDB)
1999.1 PFL, PMDB, PPB, PPS e PTB.
1999.2 PFL, PMDB, PPB e PPS.
2001 PFL, PMDB, PPB e PPS.
2002 PMDB e PPB.
Lula 1 (PT)
2003 PCdoB, PDT, PL, PPS, PSB, PTB e PV.
2004 PCdoB, PL, PMDB, PPS, PSB, PTB e PV.
2005 PCdoB, PL, PMDB, PP, PSB e PTB.
2006 PCdoB, PL, PMDB, PP, PSB e PTB.

Os Nveis de Controle da Presidncia Sobre a Coordenao Poltica Governamental


e a Coalizo Partidria (1995-2010)

Lula 2 (PT)
2007.1 PCdoB, PDT, PMDB, PP, PR, PSB e PTB.
2007.2 PCdoB, PDT, PMDB, PP, PR, PRB, PSB e PTB.
2008 PCdoB, PDT, PMDB, PP, PR, PRB, PSB e PTB.
2010 PCdoB, PDT, PMDB, PP, PR e PSB.

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Cargos de Confiana no Presidencialismo de Coalizo Brasileiro

APNDICE B

TABELA B.1

Distribuio por perodo de governo da pontuao referente s variveis que medem os


nveis de centralizao/descentralizao dos arranjos de coordenao poltica da Presidncia1
Perodo

V1

V2

V3

V4

Total

1995/FHC 1

1996/FHC 1

0,5

0,5

1999.1/FHC 2

1999.2/FHC 2

2001/FHC 2

2002/FHC 2

2003/Lula 1

2004/Lula 1

2005/Lula 1

2006/Lula 1

2007.1/Lula 2

2007.2/Lula 2

2009/Lula 2

Elaborao da autora.
Nota: 1 Referncia para o grfico 1 deste texto.

Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada


EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
ngela Pereira da Silva de Oliveira
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Leonardo Moreira Vallejo
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Erika Adami Santos Peixoto (estagiria)
Jssica de Almeida Corsini (estagiria)
Laryssa Vitria Santana (estagiria)
Manuella Smella Borges Muniz (estagiria)
Thayles Moura dos Santos (estagiria)
Thrcio Lima Menezes (estagirio)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Diego Andr Souza Santos
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Capa
Leonardo Hideki Higa
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published herein have not been proofread.
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Braslia-DF

Misso do Ipea
Aprimorar as polticas pblicas essenciais ao desenvolvimento
brasileiro por meio da produo e disseminao de conhecimentos
e da assessoria ao Estado nas suas decises estratgicas.

Este livro rene resultados de pesquisas conduzidas no mbito


do projeto O Congresso Nacional e o preenchimento de cargos
da burocracia. Desde a redemocratizao, houve notvel
progresso na compreenso da lgica de funcionamento do
presidencialismo brasileiro. Contudo, os estudos sistemticos
sobre as nomeaes para quadros da (alta) burocracia, e a
relao desta com a esfera poltica, permaneceram lacunares
na literatura especializada. O entendimento das conexes
entre as nomeaes e a poltica partidria permite aprofundar
questes centrais de nosso sistema multipartidrio, tais
como a lgica de diviso de poder inter e intrapartidria, as
estratgias e dilemas da gesto da coalizo pela Presidncia
da Repblica, as estratgias de delegao e monitoramento
das aes conduzidas por nomeados para rgos do Executivo
e a ascendncia do Legislativo federal sobre as polticas
ministeriais. Em todas essas questes o preenchimento dos
cargos de confiana elemento crucial. Por meio dele os
arranjos de poder ganham corpo, e o processo de governar
toma forma. Os captulos deste livro abordam esta questo,
adotando diferentes estratgias de anlise e dialogando entre
si. Os resultados desvelam aspectos e dimenses centrais da
forma de interao entre atores polticos e alta burocracia na
administrao pblica federal brasileira.

ISBN 978-85-7811-252-3

9 788578 112523