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Sur. Revista Internacional de Direitos Humanos - Is there equality in inequality? Scope and limits of affirmative actions

Sur. Revista Internacional de Direitos Humanos


Print version ISSN 1806-6445

Sur, Rev. int. direitos human. vol.4 no.6 So Paulo 2007


http://dx.doi.org/10.1590/S1806-64452007000100005

H igualdade na desigualdade? Abrangncia e


limites das aes afirmativas

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Laura C. Pautassi
Endereo

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O artigo reflete sobre diversas aes que se desenvolveram na Amrica
Latina com o intuito de garantir a igualdade entre homens e mulheres a
partir de diferentes estratgias e aes afirmativas aplicadas em diversos
campos (relaes trabalhistas, conciliao trabalho-famlia, seguridade social). A anlise se concentra na
responsabilidade do Estado em matria de regulao trabalhista, considerando em especial o princpio jurdico de
igualdade de tratamento, bem como o direito seguridade social. O artigo distingue os conceitos de discriminao
e desigualdade, e analisa os pressupostos da igualdade e da diferena de gnero, a base da regulao trabalhista
e da seguridade social. A partir disso, so apresentadas propostas de polticas pblicas que promovam novos
projetos institucionais, especialmente para o sistema de previdncia social e de polticas conciliatrias e para o
emprego em geral.

Palavras-chave: Igualdade - Discriminao - Direitos sociais - Enfoque de direitos - Polticas de gnero - Aes
afirmativas - Mercado de trabalho - Seguridade social

Introduo
Nas duas ltimas dcadas, a Amrica Latina experimentou processos de transformao dos princpios de
organizao poltica, econmica e social. Em primeiro lugar, destaca-se a implementao sustentada de polticas
de ajuste estrutural e de reforma do Estado, que com contornos particulares em cada pas formou um
conjunto de polticas e medidas. O claro objetivo foi a reestruturao do Estado a partir de mudanas nas formas
tradicionais de funcionamento, no mbito de uma crescente sub-rogao de suas funes. Essa sub-rogao foi
seguida de profundas transformaes econmicas internas, com novos agentes econmicos e sociais, e com a
implementao de novas formas de proteo e seguridade social.
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Um fenmeno que mudou o perfil da agenda social da regio foi a entrada da mulher na vida pblica, tanto a partir
de sua incorporao no mercado de trabalho, como nos visveis avanos educativos e na incipiente, ainda que
escassa, incorporao em termos de participao poltica. No entanto, no houve, por parte do homem, a mesma
assuno de responsabilidade pelas tarefas reprodutivas, historicamente femininas.
Dessa forma, mulheres e homens sofreram a aplicao de polticas de ajuste de diversas maneiras, principalmente
na insero no mercado de trabalho, e sobretudo a partir das mudanas nas formas de contratao, com
empregos em tempo parcial, com mobilidade de tarefas e de processos de trabalho, perda de benefcios sociais
antes complementares ao emprego estvel , restries severas no sistema de polticas sociais, aumento do
desemprego e do subemprego. Ainda, todas essas mudanas foram acompanhadas de reduo de salrios, quando
esses existiam.
Paradoxalmente, em situaes de vulnerabilidade, e durante os processos de reformas, as mulheres conseguiram o
reconhecimento jurdico e a igualdade formal em todos os pases da regio. A maioria dos Estados ratificou os
principais tratados de direitos humanos, com a posterior adequao dos marcos jurdicos nacionais aos
instrumentos internacionais. Houve tambm a implementao de medidas de aes afirmativas, o reconhecimento
de direitos reprodutivos, a criao generalizada de mecanismos jurisdicionais para impulsionar polticas eqitativas.
As organizaes de mulheres com suas antigas lutas interferiram para instalar uma agenda de gnero, buscando
consolidar estratgias e polticas-chaves na promoo da igualdade e estabelecer o debate da cidadania para
homens e mulheres.
Por outro lado, como mostra Castel, o discurso da incorporao das mulheres ao mundo do trabalho ocorre
precisamente quando o trabalho, como elemento privilegiado na relao social, desvaloriza-se, enquanto o
comportamento do mercado afetado pela presena cada vez mais notvel e demandante das mulheres, que
exercem presso sobre ele e cobram eficincia e resultados das polticas.1
Este o contexto no qual se tornam ntidas as assimetrias prprias do desenvolvimento institucional latinoamericano. Em primeiro lugar, a soma de aes promovidas por diversos agentes sociais e polticos gerou um
marco de direitos e consensos para promover a igualdade de gnero. No entanto, os resultados esto longe de
ser satisfatrios: a pobreza, a discriminao e a desigualdade persistem e ganham corpo na excluso social como
o grande "fenmeno" nos pases da regio. Isso significa que houve um incremento na situao de assimetria em
matria de direitos, considerando que a atual fase de desenvolvimento e insero produtiva gera um indito
contraste entre maior realizao de direitos civis e polticos, e retrocessos dramticos na realizao de direitos
sociais e econmicos. Ao mesmo tempo, aumentam as situaes de insegurana scio-econmica e de
vulnerabilidade social, com impacto no mbito do gnero.
Essa situao reflete uma dbil mas no menos importante- vinculao entre as esferas de cidadania e o
verdadeiro alcance do princpio de igualdade de oportunidades e de tratamento. necessrio esclarecer que: o
direito em geral e o direito trabalhista em particular revelam a tenso constante entre a regulao do mbito
pblico e a postura liberal da no-intromisso do Estado no mundo privado, que deve ser livre da interveno
estatal.2
A rigor, e na forma como tentarei desenvolver ao longo deste trabalho, o direito trabalhista surge transpondo a
clssica diviso do direito entre pblico e privado,3 e se coloca entre ambos ao romper a igualdade entre as
partes contratantes, estabelecendo que dada a relao de subordinao que caracteriza o vnculo trabalhista, a
parte trabalhadora requer proteo especial. Alm disso, h neste campo do direito uma dicotomia em que
competem dois valores distintos: por um lado se aceita a vigncia do princpio de igualdade entre os
trabalhadores, por outro se reclama a regulao diferencial para certas condies. Essa dicotomia, que tambm
pode ser considerada uma tenso, ganha especial importncia no trabalho feminino, que atravessa os ciclos
reprodutivos e as conseqentes relaes sociais, que, por sua vez, implicam assumir as responsabilidades
familiares combinadas com as produtivas. Esta relao se agrava de tal forma que acaba por afirmar a diferena
para reclamar a igualdade.4
No entanto, este reconhecimento normativo da diferena para garantir direitos destinados a dar efetivas
condies de igualdade de oportunidades para as mulheres no considera a diviso sexual do trabalho no lar.
Dentro do lar, o trabalhador homem poucas vezes assume uma ativa co-responsabilidade em tarefas reprodutivas,
aprofundando, dessa forma, uma diviso entre o pblico e o privado, sem a suficiente considerao dos
antagonismos existentes nos dois mbitos e relegando esfera privada as particularidades e diferenas em
termos de gnero. Em outros termos, o que protegido e regulamentado para as mulheres se relaciona com sua
responsabilidade sobre o mundo privado, mais do que sobre o continuum produtivo-reprodutivo como eixo de
anlise de relaes que incluem homens e mulheres, ou sobre a eliminao de discriminaes na vida pblica.5
Em minha argumentao enfatizo que este reconhecimento de direitos, no campo do direito trabalhista e da
seguridade social, nem sempre consistiu em um reconhecimento de direitos prprios das mulheres. Isso significa
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que, embora tenham sido incorporados normas e princpios que reconhecem a igualdade no emprego, o substrato
normativo no inclui a mulher como sujeito de direitos em si. Entende que seus direitos resultam de sua insero
no mercado formal ou de seu vnculo com outro titular de direitos (seu marido ou pai): seus direitos advm de sua
condio de trabalhador assalariado.
Esta considerao da mulher no sistema de seguridade social, como portadora de direitos derivados e no
prprios, marca as formas de organizao e de desenvolvimento dos sistemas das polticas sociais na Amrica
Latina. Sobre sua insero no mercado de trabalho, a idia de portadora "derivada" de direitos influencia a maioria
das regulaes trabalhistas e, sem dvida, permeia a lgica de funcionamento do mercado de trabalho, entre
outras razes, porque nunca contemplou a entrada da mulher no mesmo.
No entanto, essa forma de organizao do sistema pode ser revertida a partir de um conjunto de intervenes,
tais como as propostas neste trabalho, que contribuam para criar sistemas mais eqitativos. Ou seja, nos quais o
acesso se d no em funo de direitos derivados do trabalho ou de vnculo legal com um trabalhador, mas em
funo da qualidade de cidado e cidad.6
Nesse contexto, este artigo tem o objetivo de analisar a abrangncia da considerao da mulher como sujeito de
direitos derivados, no mbito da seguridade social, e o papel das reformas na consolidao da categoria. O
trabalho dar especial ateno s reformas previdencirias e seus efeitos para homens e mulheres.
Para situar o debate, estudaremos, em primeiro lugar, a responsabilidade do Estado em matria das regulaes
trabalhistas, considerando especialmente o princpio jurdico de igualdade de tratamento e o direito seguridade
social. Ainda, preciso distinguir os conceitos de discriminao e desigualdade, e analisar os pressupostos sobre
a igualdade e a diferena de gnero na base das regulaes trabalhistas e de seguridade social. A partir disso,
apresentamos propostas de polticas pblicas que, embora no pretendam ser definitivas, buscam explorar novas
reas e enfoques para incorporar na esfera poltica e na agenda estatal a necessidade de novos projetos
institucionais que revertam as situaes de iniqidade atualmente vigentes.

O direito do trabalho: a primeira ao afirmativa?


O direito trabalhista se caracteriza por ser um ramo autnomo do direito que legitima a interveno do Estado na
relao jurdica existente entre partes independentes. Essa interveno se justifica pelo reconhecimento da
desigualdade pr-existente entre os agentes de uma relao, fundamentalmente pela diferente posio
econmica e hierrquica que ocupam: um dos sujeitos, o empregador, dirige o outro sujeito, o trabalhador, que o
obedece e executa o servio a que se comprometeu em troca de um salrio. A partir da se estabelece uma
peculiar estrutura jurdica, funcional no modelo capitalista industrial e que regula as relaes de tipo individual,
entre empregador e trabalhador, e coletivas, entre patres e sindicatos. Essa incorporao de sujeitos coletivos
legitimados para agir indita. Autoriza sujeitos grupais a impor regras de contratao para determinados mbitos
da atividade produtiva.
Diferentemente de outros ramos do direito, como o direito civil ou o comercial, que protegem a autonomia da
vontade das partes e privilegiam a liberdade de contratao; no direito do trabalho se reconhece a necessidade
de dar proteo social a quem mantm uma relao de trabalho subordinada ou uma situao econmica e
jurdica reconhecidamente desvantajosa com a outra parte. O direito trabalhista no parte da premissa de
igualdade entre os co-contratantes. Ao contrrio, a igualdade substancial constitui sua meta ou aspirao e, para
alcan-la, d proteo especial parte considerada fraca na relao trabalhista.7
Sobre a regulao especfica do trabalho das mulheres, preciso lembrar que as primeiras normas trabalhistas
surgiram precisamente para proteger as mulheres e as crianas que se encontravam em especial situao de
explorao durante a revoluo industrial. Por essa razo, as normas tiveram, em sua origem, a inteno de
preservar a mulher das difceis condies de trabalho existentes, do trabalho noturno, insalubre ou de condies
muito penosas. Desse modo, disposies introduzidas principalmente nos acordos protetores da OIT 8 levaram em
considerao a mulher somente em seu papel de me.
Em meados dos anos quarenta, quando os pases da Amrica Latina criaram as bases dos Estados de Bem-Estar
Social, a mulher continuou sendo tratada como me. Tal situao condizia com o formato de um tipo especial de
projeto institucional, como os que se desenvolveram na regio, especialmente nos pases do Cone Sul. Assim, a
figura do trabalhador assalariado era masculina. A relao trabalhista "tpica" era o emprego regular, de tempo
integral, em idade ativa e com raras mudanas na carreira trabalhista. Claramente, as mulheres ficavam em
posio de desvantagem, obtendo algumas normas protetoras, mas sem conquistar o princpio da igualdade.
Aquilo que juridicamente poderia ser correto, outorgando uma oportunidade de efetiva solidariedade social, teve
como resultado um sistema fragmentado e injustamente privilegiado, baseado fundamentalmente nas diferenas
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verificadas no mercado trabalhista.


Posteriormente, a melhora das condies de trabalho em termos gerais, sem distino de gnero, fez desaparecer
as protees especiais conquistadas inicialmente de forma exclusiva para mulheres e crianas. A partir dos anos
1950, teve incio um lento e progressivo processo de eliminao de normas contrrias a este princpio de
igualdade nos ordenamentos jurdicos. Esse processo se desenvolveu de forma heterognea e com
particularidades em cada um dos pases, tendo sido acompanhado de ratificao dos acordos da OIT de corte
igualitrio, proclamando o princpio da igualdade entre ambos os sexos.9
interessante assinalar que, desde meados dos anos 80, os pases latino-americanos, coincidentemente com o
restabelecimento de governos democrticos, reformaram suas Constituies e assumiram uma quantidade
importante de compromissos com seus cidados para garantir a eqidade e a igualdade de oportunidades em
diversos mbitos da vida social. Assim, comprometeram-se, a partir da ratificao de pactos e tratados
internacionais, a garantir a igualdade e a no-discriminao, alm do direito ao trabalho.
A rigor, as declaraes e tratados internacionais reconhecem o direito ao trabalho, mas com ressalvas a respeito
das condies nas quais pode ser efetivado, subordinando-o aos recursos e peculiaridades de cada Estado ou
obrigao do Estado de estabelecer polticas que garantam esse direito. Esse seria o caso do Pacto Internacional
de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (PIDESC), que estabelece que os Estados-Parte reconhecem o direito
a trabalhar, que compreende o direito de toda pessoa ter a oportunidade de ganhar a vida mediante um trabalho
escolhido ou aceito livremente. Cada Estado tomar as medidas adequadas para garantir esse direito. As
obrigaes dos Estados-Partes no se limitam a satisfazer o contedo mnimo dos direitos econmicos, sociais e
culturais, mas envolvem tambm a adoo de medidas para satisfazer, progressiva e plenamente, esses direitos,
utilizando o mximo de recursos disponveis.
O primeiro instrumento internacional que aborda a discriminao, especificamente, a CEDAW, que considera
como discriminao:
Toda distino, excluso ou restrio baseada no sexo, que tenha por objeto ou por resultado
menosprezar ou anular o reconhecimento, gozo ou exerccio da mulher, independentemente de seu
estado civil, sobre a base da igualdade do homem e da mulher, dos direitos humanos e as liberdades
fundamentais nas esferas poltica, econmica, social, cultural, civil ou em qualquer outra esfera.10
Ao longo do texto, promove-se a criao de medidas de ao afirmativa para aumentar as oportunidades de
participao econmica, social, cultural, civil e poltica das mulheres. Quanto ao emprego feminino, a CEDAW
considera no s a demanda de emprego, os processos de seleo, os critrios de remunerao, a seguridade
social, a proteo da sade e da maternidade, como tambm a oferta e a ampliao da autonomia das
trabalhadoras vinculadas escolha do trabalho ou profisso e formao profissional.11 Tambm se prev o
direito das mulheres aos benefcios familiares com independncia de seu estado civil12 e se explicita que os
direitos das trabalhadoras devem ser protegidos de potenciais discriminaes originadas pelo casamento e/ou
maternidade. Estabelece claramente que os Estados devem tomar medidas adequadas para proibir e sancionar
este tipo de prticas discriminatrias, alm de proteo da maternidade por meio de licenas pagas e preveno
da execuo de trabalhos que prejudiquem a trabalhadora durante a gravidez. Ainda, deve-se dar o benefcio de
servios de cuidado infantil e outras medidas que permitam combinar as responsabilidades trabalhistas e familiares
dos pais.13
Este processo de incorporao de princpios igualitrios, pela via constitucional ou de tratados e convnios
internacionais, foi acompanhado em muitos casos pela implementao de um plano de igualdade de
oportunidades; a pedido mesmo dos organismos, que podem contar com projetos estaduais ou locais, de proteo
mulher em cada um dos pases da regio.
No entanto, apesar do avano na afirmao do princpio da igualdade, na maioria dos pases da regio, a partir da
dcada de noventa, surgem medidas de flexibilizao trabalhista, acompanhadas por severas restries na rede
de seguridade no trabalho e das instituies sociais.14 Essa flexibilizao se deveu tambm aplicao de
polticas de ajuste estrutural de cunho neoliberal, que entre outras medidas, produziram profundas transformaes
econmicas e, ainda, reformas tributrias.
Em conseqncia, ocorre atualmente na regio uma particular situao de assimetria entre ordenamentos
constitucionais. H ampla considerao de igualdade de oportunidades, um importante avano em planos
nacionais de igualdade, mas tambm a ausncia de mecanismos efetivos que contribuam para sua concretizao
no mbito da consolidao da participao da mulher nos mercados de trabalho urbanos.15
Nesse novo contexto, o fato da mulher ser considerada e protegida como "me" no um problema. Ao contrrio,
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luz dessas polticas que precarizam o emprego, o problema precisamente o fato de ser ou querer ser me. Ou
seja, a maternidade, no quadro da flexibilizao trabalhista, passa a ser uma fonte de desvantagem para as
mulheres. Assim, a contratao de mulheres desestimulada em funo do aumento do custo trabalhista;16 no
h oferta de servios reprodutivos e, em casos de precariedade absoluta, a trabalhadora penalizada quando
"transgride" a norma e engravida. A maternidade deixa de ser uma funo social, protegida pelo Estado, e passa a
ser uma questo individual que, agravada pela negao dos servios sociais estatais, na maior parte dos pases
latino-americanos, torna ainda mais complexa a situao das mulheres trabalhadoras. No caso das trabalhadoras
informais, que no tm proteo alguma, mais grave o problema: fica ao arbtrio da "boa vontade", no melhor
dos casos, de seus empregadores.
Ou seja, a situao atual na Amrica Latina se caracteriza tambm pela persistncia da cultura onde a
responsabilidade do cuidado do lar e dos filhos recai principalmente sobre as mulheres, e no sobre os casais. Na
maioria dos pases da regio, a norma enfocar nas licenas para cuidado infantil, nos subsdios para maternidade
e na disponibilidade de creches. Muito embora seja um problema cultural, muito significativo que o Estado o
reforce por meio da legislao e das polticas, e destine s mulheres uma dupla funo, no mesmo ato em que
regula as relaes entre trabalhador e empregador.
precisamente no mbito das polticas de conciliao entre tarefas produtivas e a criao dos filhos (trabalho
reprodutivo), que devem concentrar-se aes afirmativas nas regulaes trabalhistas, a fim de promover um
verdadeiro avano no princpio da igualdade. Retomaremos este aspecto nas propostas de polticas.

A seguridade social cega questo do gnero?


A seguridade, como objetivo de poltica estatal, busca proteger o indivduo dos riscos materiais e das
inseguranas materiais individuais tpicas relacionadas a doenas, incapacidade para o trabalho ou dificuldade
de encontrar trabalho devido perda de habilidades, falta de recursos para a maternidade ou criao dos
filhos, necessidade de garantir recursos na aposentadoria ou diante da perda do arrimo de famlia. Estas
situaes, denominadas contingncias, no devem ser resolvidas pela caridade pblica ou formas de mutualismo
ou cooperao, mas por meio de acordos coletivos. Em outros termos, a seguridade social se traduz na ao
estatal baseada na legislao formal, garantida por direitos sociais e pela interveno tcnico-administrativa do
aparelho estatal.17
Em suas origens, o direito da seguridade social se diferenciava do direito do trabalho, por no considerar o
trabalhador assalariado como sujeito proteo enquanto tal, mas por buscar proteger a integridade da pessoa.
Com o desenvolvimento do sistema, e a partir de mecanismos criados para a efetiva percepo do benefcio,
foram abrangidos os trabalhadores dependentes e, em alguns casos, seu grupo familiar, embora, em geral, o
beneficiado tenha sido o trabalhador dependente e no seu titular. Para os no-assalariados, a cobertura ficou
reduzida a certas e determinadas contingncias, ainda que, na maioria dos casos, a proteo seja conseqncia
de adeso voluntria. Ou seja, o princpio da universalidade no foi suficientemente desenvolvido, permanecendo
como condio indispensvel preencher certos requisitos para ter acesso ao benefcio, entre os quais ser um
trabalhador assalariado.
Sintetizando, os sujeitos protegidos seriam todos os compreendidos no campo de aplicao do sistema,
resultando potenciais credores dos benefcios estabelecidos, efetivados a partir da contingncia, desde que
reunissem as condies exigidas (idade, doena). Estes requisitos podem referir-se objetivao da
contingncia, por exemplo, determinado grau de invalidez, ou ao cumprimento de preceitos legais, como ser
casado, ou ter vnculo com a previdncia, antiguidade neste vnculo ou o recolhimento do mnimo de
contribuies. Claramente no se trata de um sistema de acesso incondicional para o cidado.
O Estado cumpre um duplo papel no sistema: por um lado reconhece o direito seguridade social de todos os
habitantes, legislando e regulamentando neste sentido. Por outro, assume a responsabilidade de dar benefcios
diretamente ou por terceiros aos beneficirios. Esta considerao est na origem e construo dos principais
Estados de Bem-Estar latino-americanos. No entanto, os mesmos tiveram diferentes graus de estruturao, o que
resultou em sistemas fragmentados, com coberturas inadequadas e problemas de gesto e financiamento.
De fato, as coberturas so pagas, em geral, por meio dos seguros sociais, que se baseiam em impostos sobre o
salrio e no em um sistema de seguridade social mais amplo, como ocorre nos pases escandinavos. Para que os
benefcios sejam efetivados, necessrio que cada trabalhador e seu empregador sustentem o sistema, pois do
contrrio o mesmo no opera. Isso significa que s h direito medida da contribuio. Esta a base do sistema
contributivo.
O tema no nos remete unicamente a uma preciso jurdico-normativa, mas determina as formas de distribuio
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de oportunidades para os distintos membros da sociedade. Ou seja, quem tem acesso a um emprego formal,
consegue todos os benefcios e direitos, no s resultantes de sua condio de trabalhador, mas que tambm
usufrua a plena cidadania, ao contrrio de quem no tem acesso. Na distribuio de oportunidades, as mulheres
so histricas perdedoras, entre outros motivos, pela falta de reconhecimento do trabalho reprodutivo e por sua
baixa insero nos espaos pblicos.18
Se da forma como foi desenvolvido, o emprego assalariado fonte de outros direitos e um dos elementos
constitutivos da cidadania na Amrica Latina, o trabalho surge como um direito que, pelo princpio da igualdade,
deve ser acessvel a todos os cidados. Pela mesma razo, o direito seguridade social no deveria ser garantido
a todos os cidados, independentemente de sua condio de trabalhador e de contribuinte?
Estas questes suscitam numerosos dilemas sobre a responsabilidade do Estado como garantidor da seguridade
social, tanto na cobertura de riscos e contingncias, como na promoo de condies bsicas para o
desenvolvimento de uma existncia autnoma, princpio fundamental da igualdade e eqidade.
Como conseqncia, sendo o emprego remunerado o mecanismo principal da entrada de recursos, e um
mecanismo de insero social e pessoal, no sentido mais amplo, a observao da situao das pessoas no
mercado de trabalho um ponto de partida razovel para a abordagem de distintas expresses dos problemas
sociais e situaes de discriminao atualmente vigentes. papel do Estado garantir essa insero.
Para ilustrar esta situao, o trabalho feminino mostra as seguintes situaes: por um lado, o emprego
remunerado para a mulher o eixo de sua realizao pessoal e o exerccio de sua autonomia. Alm disso, tem um
carter de emancipao dos padres culturais e familiares tradicionais, constitui fonte de receita que d
segurana e implica novos formatos familiares, e ainda funciona como preveno contra a violncia domstica.
Por outro lado, h grande quantidade de mulheres que no se realiza em trabalhos "produtivos", entre outras
razes, porque precisamente o mercado no as absorve e no poder absorv-las. Ou ainda porque o desemprego
involuntrio e a "desqualificao" trabalhista aumentam quando as pessoas assumem postos de menor qualificao
que seu oficio usual ou se existe algum mecanismo de discriminao por gnero. Finalmente, h tambm o
trabalho "reprodutivo" ou trabalho domstico, no-remunerado e realizado fundamentalmente por mulheres
reconhecidas como "socialmente teis".
A discriminao por gnero, seja no mercado de trabalho remunerado ou em relao s tarefas domsticas, , na
realidade, uma das muitas formas de um problema mais complexo: os modos de insero social e as formas como
se mantm a coeso em sociedades profundamente desiguais. No se deve desconhecer que a disponibilidade do
emprego formal ou informal ou a possibilidade de ingresso nas atuais sociedades reguladas pelo mercado so
elementos essenciais para o desempenho e as escolhas das pessoas e, obviamente, tambm para a satisfao de
suas necessidades. Claramente a pobreza restringe a liberdade e reduz o desempenho ou as "habilidades" de cada
indivduo. Da mesma forma, a remunerao mais baixa dada s mulheres pela mesma tarefa cumprida pelos
homens, por discriminao, reduz a possibilidade de realizao das mulheres, ao mesmo tempo em que desvaloriza
seu trabalho.
A ausncia da abordagem de polticas pblicas, do ponto de vista de gnero, explica em parte o comportamento
do mercado de trabalho feminino. O primeiro indicador disso que a insero feminina foi majoritariamente
precria e em tarefas de baixa qualificao no mercado informal e, por conseguinte, sem cobertura da seguridade
social. Um trao talvez menos visvel, ou pelo menos mais difcil de quantificar, mas de significativa importncia,
foi a perda de qualidade dos empregos existentes. Como resposta aos desequilbrios manifestados no mercado de
trabalho remunerado, criou-se um discurso nas esferas oficiais, avalizado por experts de organizaes
multilaterais de crdito, que mostra que as dificuldades para a entrada no mercado de trabalho se concentram na
forma como as pessoas oferecem sua fora de trabalho. Responsabilizando, portanto, os prprios interessados por
sua situao e trajetria trabalhista.19
Isso significa que quando as mulheres se tornaram participantes regulares do mercado de trabalho, era evidente a
falta de seguridade social para elas. Sua chegada se deu em um contexto de grandes restries a um mercado de
trabalho informal e precrio, com notrias perdas da cobertura dos sistemas de seguridade social.
Desta forma, as polticas pblicas nos ltimos vinte anos na maioria dos pases da regio consideram a mulher
como titular de direitos derivados de outros direitos, mas nunca como titular de direitos prprios.20 Assim, as
estratgias polticas adotadas se preocuparam em aperfeioar os mtodos para detectar e classificar as carncias
das mulheres, o acesso formao profissional, os supostos custos trabalhistas mais elevados e indicadores de
absentesmo associados maternidade, entre outros. As estratgias no partiram do pressuposto da existncia
de uma estrutura de poder diferenciada, que gera relaes assimtricas. Neste sentido, no se considerou o
impacto das polticas econmicas e sociais sobre as mulheres. Ao contrrio, legitimou-se um "vu de ignorncia"
em termos da no-neutralidade da macroeconomia em matria de gnero.
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Ento, qual seria a responsabilidade do Estado em relao s garantias de emprego e seguridade social? Existe um
componente que se relaciona fundamentalmente com a justia distributiva e aborda a diviso de gnero do
trabalho entre trabalho "produtivo" remunerado e trabalho domstico "reprodutivo" no-remunerado, realizado
fundamentalmente por mulheres e que se reflete nas regulaes trabalhistas. Por outro lado, esse componente
tambm estrutura a diviso nos empregos remunerados, discriminando entre os trabalhos mais bem pagos, mais
qualificados, relacionados basicamente indstria, dominados por homens e os trabalhos pior remunerados, de
baixa qualificao e produtividade relacionados aos servios, ocupaes "tipicamente" femininas. Este quadro
ocorre com a retirada do Estado de suas funes sociais, que exige que os lares e, em especial, as mulheres,
assumam maiores responsabilidades na satisfao das necessidades bsicas e nas tarefas de reproduo social.
Retomando o eixo central da questo, a situao apontada implicar que o sistema de seguridade social
intervenha para coloc-lo em condies de acesso mobilidade e rotatividade dos empregos, protegendo antes
do desemprego definitivo, na cobertura de todo o ciclo ativo do indivduo, ocupando-se tambm de sua
capacitao? O que o Estado deveria assegurar: o emprego ou a vaga?
Assim, chega-se a um argumento reiterado em torno dos limites da seguridade social, no devido capacidade
estatal de assegurar a mesma, mas pelas dificuldades do financiamento. Tal como foi apontado, os marcos
normativos e numerosas convenes internacionais garantem o direito seguridade social; na realidade as
restries ocorrem pelos gastos pblicos. Aqui necessrio fazer uma digresso: as reformas setoriais em toda
Amrica Latina foram carssimas, e os pases destinaram extraordinrios recursos, na maioria dos casos, por
endividamento externo, para outorgar menos benefcios, com menos qualidade e a um custo maior. Ou seja, h
fundos para as reformas, no h fundos para o pagamento dos benefcios.
Portanto, surge uma nova questo: ser possvel implementar nos pases da regio uma dinmica poltica interna
onde as decises sobre o gasto pblico social resultem de processos polticos democrticos e a valorao final da
funo do Estado seja diretamente dependente das necessidades e preferncias dos cidados?
Percebe-se nesse sentido que os objetivos da seguridade social sucumbem s possibilidades de financiamento,
sendo este o argumento central para impedir modificaes nas reformas j operadas. Ou seja, so estabelecidos
permanentemente "tetos" e limites ao financiamento dos sistemas de seguridade social, ou especificamente
redues nos nveis destinados ao gasto pblico social em matria de benefcios. No entanto, pouco se diz, por
exemplo, do custo fiscal da transio de um sistema previdencirio a outro.21
Isso significa que no se pode estabelecer causalidades simples que reduzam os problemas de vulnerabilidade
social paralisao econmica, tampouco se pode prescindir do crescimento econmico se o objetivo reduzir a
vulnerabilidade. At aqui se discorreu sobre a responsabilidade do Estado de garantir a seguridade social. Ewald
aponta: "a responsabilidade social a forma moderna da poltica".22 Na Amrica Latina, observa-se como se
transformou na no-poltica ou na falta de responsabilidade do Estado com os compromissos assumidos, deixando
vigorar a nova hegemonia do mercado.
interessante ouvir a argumentao que formula Folbre, quando mostra que uma forma de enfrentar este desafio
no pensar que os mercados so intrinsecamente maus, para reconhecer "a quem pertence o qu", nem
tampouco fomentar a supervalorizao que fazem os economistas dessa abstrao chamada "o mercado". Mas
sim destacar que a mulher tem um legado de responsabilidades na proviso de cuidados maternais que deveria
faz-la desconfiar do princpio de "cada um por si".23 Em outros termos, importante retomar a anlise da
clssica trilogia: Estado, mercado e famlia, para ver que papis e responsabilidades cabem a cada um deles neste
novo cenrio.

Vias de ao: um novo vetor de integrao social


A seguridade social e o emprego em condies plenas so questes no resolvidas para as mulheres na Amrica
Latina. Embora o contexto de crescimento da informalidade trabalhista na regio tenha se transformado em um
fenmeno freqente para os homens, existe ainda uma inrcia institucional que os beneficia, e eles no s tm
mais possibilidades de acesso, como contam ainda com certa cultura de seguridade social que lhes permite
incorporar-se ou valorizar seu contedo de proteo. Para as mulheres, particularmente as de menos recursos, a
cobertura nas contingncias um ideal inacessvel, enquanto a urgncia cotidiana.
Por essa razo, importante destacar a necessidade de mudar o eixo da interveno, continuando com a
premissa de que necessrio conseguir uma maior incorporao e participao dos cidados e cidads no
mercado de trabalho, considerando os limites. Ou seja, pensar e propor polticas que no continuem baseadas na
iluso de criar novas vagas, em mercados de trabalho deprimidos como os latino-americanos, mas sim pensar a
seguridade social como um novo vetor de integrao social.
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Novamente, trata-se de propor formas de consolidar redes de seguridade social e no sistemas de proteo
social. necessrio precisar conceitualmente os limites no uso do termo "proteo social" que vem substituindo
h pouco tempo o termo seguridade social, um claro retrocesso. O termo "seguridade social" significava um amplo
pacote de previdncia, com um papel forte do Estado no s na proviso, mas tambm na regulao e
financiamento. A idia de proteo social significa um modelo muito mais restrito e marca a mudana de uma
atividade estatal ampla para uma atividade em que as pessoas, as famlias e as comunidades desempenhem um
papel mais ativo e assumam maiores responsabilidades.
Da mesma forma, as primeiras instituies que reformaram o sistema de seguridade social foram precisamente as
que contemplavam maiores possibilidades de serem "oferecidas" administrao privada, como o caso do
sistema previdencirio. As caractersticas centrais das reformas, com impactos diferenciais, podem ser resumidas
da seguinte maneira:24
mediante a privatizao da administrao dos seguros sociais (penses, seguros de sade) se fortalece a
relao de acesso instituio no mercado de trabalho;
o desmantelamento das instituies de carter social elimina as redes "incondicionais" de proteo e reduz
sua cobertura efetiva, tanto vertical como horizontal;
assim, se transfere grande parte da responsabilidade da cobertura frente s contingncias sociais aos
prprios cidados, o que depende em grande medida de sua capacidade de gerar receita prpria;
ocorre uma maior seleo e fragmentao dos programas, que so criados em funo das caractersticas
especficas de distintos grupos identificados como pblico-alvo;
as mulheres, os jovens e os idosos so os mais prejudicados nessa situao. A nica "soluo" ser
"beneficirio" de um programa de assistncia focalizada;
esta fragmentao promove uma maior diviso social, nos quais perdem espao as instituies cujos fins se
justificam em "interesses generalizveis" e avanam as que representam "interesses particulares";
o novo cenrio modifica a natureza dos conflitos e o papel dos atores polticos. Antes se tratava de
pressionar para adquirir os benefcios em expanso, enquanto agora se luta pelo sentido da seletividade;
no aspecto normativo, deixam de existir os espaos que requerem tutela pblica e atores coletivos,
transferindo a responsabilidade total aos indivduos, diretamente responsveis pela sua situao;
paralelamente, diminuem as instituies de fiscalizao e de reviso do funcionamento dos novos sistemas,
aumentando consideravelmente a falta de proteo dos cidados.
A sada promovida pelas reformas previdencirias que sustentaram o compromisso individual, a partir da idia de
"capitalizao individual", como soluo s contingncias, e tambm ineficincia estatal, mostrou a falta de
desenvolvimento de estruturas do sistema social. Isso agravou os problemas dos antigos sistemas, ao mesmo
tempo em que promoveu a iniqidade dos variados sistemas e da sociedade em seu conjunto. Situaes similares
ocorreram em relao cobertura de sade, em que o sistema de cobertura familiar foi modificado, na maioria dos
pases, de forma restritiva.
A situao fica mais complexa quando a ela se soma a existncia dos direitos derivados, e no prprios. A
instabilidade e a vulnerabilidade deixam de ser circunstanciais, tornando-se centrais. Assim como a informalidade
no mercado de trabalho se transforma aceleradamente, na regra das novas inseres, determinando uma grande
instabilidade na base das carreiras profissionais, a cobertura das contingncias sociais tem a mesma sorte. Esta
realidade to profunda que as prprias instituies ganharam perfis contingentes, com lgicas complexas e
inacessveis aos cidados.
Neste aspecto, as mulheres perdem de novo, j que cultural e institucionalmente sua relao com a seguridade
social sempre foi desigual. Tambm ocorre uma varivel importante que se refere s novas contingncias: no h
cobertura e no se discute o assunto. Existem contingncias especficas de gnero que no foram incorporadas
pelas reformas.
A legislao previdenciria expe a falta de promoo de oportunidades no acesso ao sistema, na ampliao de
cobertura, no aumento da cotao, na diminuio dos riscos e na equiparao do clculo atuarial. Esta falta de
promoo difere consideravelmente entre homens e mulheres e se traduz, definitivamente, em condies de
desigualdade. Uma vez mais, a principal discriminao a desigualdade de oportunidades por gnero no mercado
de trabalho e a no-considerao do trabalho reprodutivo.
Nos diversos estudos realizados sobre as reformas previdencirias,25 comprova-se que as condies de aquisio
do direito previdencirio nas legislaes reformadas obedecem a um padro que, em termos gerais, comum a
todas elas. No entanto, em cada uma se observam normativas particulares que manifestam a neutralidade em
termos de gnero. As mulheres so discriminadas de forma direta, quando no so consideradas cidads
portadoras de direitos. No melhor dos casos, so consideradas trabalhadoras. Um nmero importante de mulheres
recebe o tratamento de esposa-dependente, dona-de-casa, me. Ao mesmo tempo, atribui-se uma valorao
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quase pejorativa ao trabalho domstico, considerando as mulheres que se dedicam exclusivamente ao lar, como
"cargas" e "beneficirias" da penso do marido. Este benefcio no cabe s mulheres economicamente ativas,
mesmo quando se dedicam ao trabalho domstico. O trabalho remunerado e a economia da mulher parecem no
ter nenhum valor. No Chile, por exemplo, o vivo no recebe penses. Outro tratamento desigual se d na
aposentadoria, cinco anos menor para a mulher, em funo da maior expectativa de vida. Como resultado, num
sistema de capitalizao individual, as mulheres recebem aposentadorias inferiores.26
Os novos sistemas previdencirios reproduzem a discriminao ocupacional e salarial que afeta as mulheres. Este
um ponto muito importante, j que geralmente se argumenta que no se podem atribuir ao sistema
previdencirio problemas intrnsecos ao mercado de trabalho. Embora esta afirmao seja correta, numerosos
estudos do conta da presena de discriminaes e problemas inerentes ao sistema previdencirio e que
reproduzem as iniqidades do mercado de trabalho. A reforma no levou em conta, por exemplo, o fato de que o
emprego estvel j no mais a regra, ao contrrio, impera a flexibilidade trabalhista, salarial e de jornada de
trabalho. Tambm no considerou as mudanas nos prprios sistemas produtivos.27

Novamente, o centralismo do Estado


Nenhuma mudana ser possvel sem que exista um compromisso poltico que se proponha a operacionalizar o
princpio tico-poltico da eqidade de gnero. Eqidade que no implica somente melhora nas condies de
trabalho e de cobertura de contingncias sociais para mulheres, mas que requer precisamente um compromisso
que interpele os atuais sistemas de distribuio de oportunidades e por que no? - de capacidades de mulheres
e homens.
Em outros termos, no se requer apenas mudanas tcnicas nas reformas j realizadas. O que se quer um novo
consenso poltico que abranja os princpios que esto em jogo em matria de incluso social. A incluso s ser
conseguida medida que se considere uma seguridade social ampla e no s reduzida ao sistema previdencirio.
Por essa razo, a centralidade do modelo econmico no qual se inserem os sistemas de seguridade social
indiscutvel e determinante de qualquer tipo de opo poltica que se tome.
necessrio introduzir na esfera poltica dos pases da Amrica Latina o debate sobre quem deve garantir a
seguridade social, qual a responsabilidade do Estado e em que princpios ser garantida. O debate deve tratar
da seguinte questo: se o foco dos programas ser centrado nas pessoas que esto fora do mercado de
trabalho, ou que permanecem na informalidade, ou seja, trata-se de um programa do tipo assistencial; ou se a
seguridade social ser garantida como um direito ao cidado, isto , um direito prprio e de acesso imediato.
Tambm devem ser incorporadas de forma definitiva agenda dos governos avaliaes integrais das reformas
implementadas, para compreender por que estas opes de polticas acarretaram os resultados apontados. Vale
lembrar que as dinmicas excludentes adotadas na maioria dos pases da regio no obedecem s aplicao de
equaes tcnicas, mas tm como base contedos culturais e sociais que no legitimam as instituies de
seguridade social e a memria das polticas dos Estados de Bem-Estar, absolutamente cegas questo do
gnero.
Outro tema crucial para a discusso poltica a escassa realizao dos direitos sociais como parte constitutiva
do desenvolvimento nos pases da regio.28 Cabe apontar novamente que estas afirmaes no so s
propositivas, mas operativas. No h forma de lutar efetivamente contra a discriminao, se no se tecem redes
de seguridade social universais com maiores impactos sobre os grupos sociais menos autnomos. Um modo de
tecer essas redes , por exemplo, incluir as mulheres em acordos institucionais que solucionem os problemas de
insegurana social e precariedade trabalhista que afetam a maior parte da populao. A sada no est em aes
isoladas que busquem alvios transitrios de danos irreparveis, mas em polticas estveis que contenham as
condies necessrias para evitar que as pessoas cheguem marginalidade e excluso. Estas redes deveriam
funcionar de forma permanente para dar garantias desde o nascimento a cada cidado.
Esse assunto se relaciona com o princpio da igualdade. Requer, primeiramente, uma mesma condio jurdica e,
em segundo lugar, a efetiva realizao de oportunidades na vida. Ainda que o primeiro princpio de iure esteja
garantido, tanto nas constituies nacionais como na adeso aos pactos e tratados internacionais, o mesmo no
acontece com as condies de vida, j que no so similares para todos e j que no existem nveis mnimos
garantidos para cada indivduo.
A idia de seguridade social ficou apagada no contexto de situaes que configuram maior insegurana e
vulnerabilidade. Mesmo que isso tenha sido conseqncia das reformas, no significa que deva ser abandonado
como ideal de sistema. Ainda que a seguridade social tenha se tornado insegura, no significa que a mesma deva
transformar-se em regra de futuros modelos. Pelo contrrio, deve contar com instrumentos para minimizar essas
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conseqncias.29
Faz-se necessrio, mais uma vez, considerar a idia de propor aes integrais no mbito de padres de
distribuio de ingresso e de capacidades fortemente residuais como acontece na Amrica Latina. preciso que
se pergunte os motivos pelos quais as sociedades latino-americanas tm to baixa capacidade de redistribuio
para, assim, poder antepor, nesses limitados padres, os efeitos de novas reformas. A seguir, relacionamos um
conjunto de propostas de formulao de polticas integrais que busquem conjugar o trabalho produtivo,
reprodutivo e um sistema integral de seguridade social, ou seja, um espectro mais amplo que as polticas setoriais
e aes afirmativas, que as incluem e dinamizam.

Polticas e aes afirmativas


Aqui as propostas se situam de duas formas:
a considerao da pessoa como portadora de direitos prprios, por ser cidado/cidad, sem necessidade de
contrapartida;
as estratgias para implementao e garantia desses direitos prprios, que chamamos de direitos conexos
neste trabalho.
Como se d o "salto" da categoria de trabalhador contribuinte a um sistema que, mesmo que seja parcialmente
contributivo, privilegie a categoria de cidado? Isso possvel? Esse "salto" pode ser legitimado?
Sem dvida, consideramos que possvel e necessrio. A legitimidade desta proposta existe, porque no nem
mais nem menos que considerar o estabelecido: mulheres e homens so titulares de direitos cidados, que
compreendem o exerccio de direitos civis, polticos e sociais. Em vez de considerar a capacidade associada a uma
categoria (trabalhador/a; contribuinte), deve-se simplesmente considerar sua condio de cidado.
O primeiro passo para conseguir legitimar esta proposta considerar a seguridade social em toda sua
abrangncia, e no apenas de forma restrita ao sistema previdencirio ou a outros seguros sociais. Deve-se
reorganizar o sistema com vistas a potencializar novas formas de cobertura das contingncias sociais (biolgicas,
scio-econmicas e patolgicas), considerando as especificidades de gnero em cada uma delas e integrando
aes hoje isoladas em matria de polticas sociais, numa integridade sistmica.
Isso posto, surge uma nova questo: como combinar reformas que incluam a eqidade e no sejam mais uma
carga no salrio dos trabalhadores? O assunto foi pouco discutido. Na maioria dos pases, as solues ao
definanciamento dos regimes reformados se deram por meio de novas contribuies ou novos aportes,
principalmente recaindo sobre os trabalhadores e, em segundo lugar, sobre os empregadores.
As aes que devam ser implantadas e que sejam consideradas de utilidade social para toda a sociedade no
podem, nem devem ser financiadas com contribuies sociais, incluindo, entre outras, as polticas ativas de
emprego, cobertura por desemprego, medidas para a conciliao da proteo da famlia e do trabalho, a
maternidade, e o reconhecimento de determinados perodos no computados, como a criao de filhos, formao,
estudos.
Por outro lado, a maioria dos pases da regio assinou os pactos e tratados internacionais de direitos humanos, o
que pressupe uma obrigao de cumprimento. Trata-se de uma obrigao mnima. Estes requerimentos se
fundamentam no exerccio de uma cidadania plena e pertencem ao campo dos direitos humanos fundamentais.
Afinal, em que consiste a idia de direitos conexos?
Entende-se, no contexto de propostas de polticas, por direitos conexos, as aes e garantias que, respeitando
um contedo mnimo, deveriam existir para garantir efetivamente o exerccio de um direito prprio seguridade
social.
Retomando o exposto no incio deste trabalho, a idia que o novo vetor de integrao social no seja o
emprego formal assalariado, mas sim o sistema de seguridade social, a partir de sua redefinio. Isto , no mais
vinculando os benefcios condio de trabalhador assalariado, mas considerando os direitos de cada cidado e
cada cidad.
Desta forma, um primeiro direito conexo que pode ser garantido a incorporao ao regime do casamento a
possibilidade de contribuio partilhada ao regime previdencirio, que em princpio no est estabelecida nas
regulaes civis salvo excees na Amrica Latina. Assim, em caso de divrcio, as contribuies feitas
durante o casamento pelos cnjuges devem ser consideradas bens aquestos. A regulao consiste em repartir
base de 50% entre ambos os cnjuges as contribuies feitas pelos dois durante a unio. Deve ser considerado
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um direito indisponvel.30
A relao bastante simples e no afetaria o sistema previdencirio. Basta mudar a tica, ao considerar os
aportes previdencirios efetuados durante o casamento ou relao estvel como um direito prprio e passvel de
ser considerado como bem aquesto. Com esta medida, muito provvel que sero fortalecidos os direitos prprios
das mulheres.
Com o objetivo de incorporar efetivamente e promover o desenvolvimento de um sistema que considere os direitos
das mulheres como direitos prprios, a proposta considerar que os perodos de contribuio das mulheres - que
continuam sendo inferiores aos dos homens, tanto na durao como nos valores das bases de contribuio,
apesar dos planos de equiparao de tratamento e de conciliao familiar - sejam menores que os exigidos aos
homens ou que se compense idade por anos de aporte ou vice-versa. Esta proposta se baseia no entendimento
de que o incremento da atividade remunerada das mulheres no suficiente para conseguir uma penso de
aposentadoria sem ter que recorrer a direitos derivados.
Um dos motivos pelos quais as mulheres no chegam a alcanar o mesmo teto de penso ou aposentadoria dos
homens a interrupo da vida trabalhista pela criao dos filhos, ou pela realizao de trabalhos em tempo
parcial e presena de mecanismos discriminatrios (salarial, ocupacional, entre outros). Estas situaes se
refletem no valor da penso ou aposentadoria. ilustrativa a reforma do regime previdencirio realizada na
Alemanha em 2001, que incorpora um complemento adicional de penso em funo do nmero de filhos sob sua
responsabilidade. Este complemento, um exerccio do direito prprio da mulher, tambm incide nas penses por
viuvez.31
Assim, poderiam ser incorporados dispositivos como os estabelecidos na Alemanha, onde uma mulher que tenha
contribudo durante 25 anos seguridade social, teria as bases de contribuio feitas durante os 10 anos
imediatamente posteriores ao nascimento de um filho, consideradas como se houvesse realizado pela base mdia
de contribuio de todos os segurados no ano de que se trate. Dessa forma, no se penaliza o trabalho de tempo
parcial, pois mesmo que seja computado como tempo de contribuio, a base de clculo muito baixa, o que faz
com que qualquer penso que advenha, seja tambm baixa. Quando ocorre o fim da atividade, como
conseqncia do acompanhamento de um filho incapacitado para o trabalho, menor de 18 anos, e em funo da
dependncia do filho, um dos pais tenha que dedicar-lhe ao menos 28 horas semanais de ateno, a base de
contribuio deve ser considerada pela mdia de todos os segurados.
O raciocnio anterior deve ser complementado com outra situao: enquanto no se aceitar que as tarefas de
criao dos filhos no so um bem privado, e devem ser consideradas como um bem pblico, no haver avano
na situao da mulher. Questes como a diviso do trabalho domstico e a considerao da mulher como
"dependente" continuaro em vigor e no haver mudana na cobertura previdenciria para as mulheres noassalariadas. Tambm no haver o reconhecimento de que as tarefas da criao dos filhos so fundamentais
para gerar capacidades sociais, indispensveis para o desenvolvimento da pessoa e suas oportunidades.

Driblando os limites...
Da anlise feita resulta a presena de um quadro favorvel que propicia a experincia em matria de metas
alcanadas, como as descritas ao longo deste trabalho. No entanto, seria recomendvel selecionar um conjunto
de aes afirmativas sobre trabalho e seguridade social que promova um salto de qualidade nas aes j
desenvolvidas. Neste trabalho, enunciamos algumas que, sem dvida, promovem o debate, mas que no
consideramos conclusivas e exaustivas.
A rigor, seria necessrio avaliar os limites que esta combinao de marcos regulatrios restritivos apresenta no
contexto de processos de ajuste estrutural, com aes afirmativas de alto contedo igualitrio. Uma primeira
leitura dos textos legais e das polticas de igualdade daria uma resposta positiva. No entanto, os indicadores de
discriminao ocupacional, salarial e de diversas formas de segregao combinadas com a precarizao e a
baixa ou nenhuma cobertura de seguridade social e de contingncias em geral anulam os xitos supostamente
alcanados.
Deixamos aqui uma recomendao especfica. No se trata de incluir e incorporar mais direitos, e sim de revisar os
direitos j estabelecidos e reconhecidos nos instrumentos internacionais e na legislao interna, e verificar se
atendem os padres mnimos em matria de direitos sociais.32
Por essa razo, seria importante revisar muitas das normas sancionadas ou direitos associados e verificar se
cumprem os requisitos estabelecidos. Este tipo de controle de legalidade importante para fiscalizar diversas
polticas (nem sempre legtimas), programas e aes que concedem direitos. De forma inversa, a obrigao de
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garantir nveis essenciais de direitos obriga o Estado a no afetar este contedo mnimo ao restringi-los,
considerando que toda restrio aos direitos econmicos, sociais e culturais deve ser submetida ao controle da
afetao ou no do contedo essencial do direito regulado.33
Finalmente, e no menos importante, fundamental debater sobre os mecanismos de incluso e no s de
regulao do grande contingente de trabalhadores informais existentes na Amrica Latina. Enquanto no lhes
outorgarmos os mesmos direitos e obrigaes que tm os trabalhadores formais, os princpios de igualdade de
tratamento e de oportunidades para homens e mulheres no sero princpios operativos.
Em conseqncia, o Estado em todas as suas dimenses quem deve liderar o processo de mudanas, a partir da
obrigao assumida nos instrumentos internacionais, tanto de direitos humanos, como os especficos, em matria
de direitos sociais, reafirmando a busca da eqidade.
S quando conseguirmos projetar sistemas integrados, caminharemos em direo implementao do princpio da
igualdade de oportunidades e possibilidade de reverter, por meio de aes afirmativas, a seguridade social em
vetor de integrao. preciso ainda que esses sistemas tenham como eixo o emprego e que igualmente
considerem as diferenas e situaes discriminatrias que persistem.
Em outros termos, no se trata apenas de garantir o emprego e a seguridade social, mas de torn-los acessveis
a todos os membros da sociedade, em igualdade de condies. Dessa forma, conseguiremos uma incluso social
que no contemple s os mbitos de emprego formal, mas que se dissemine para as demais esferas da vida
pblica. Trata-se de combinar a cidadania com a efetividade de direitos.

NOTAS
1. R. Castel, La Metamorfosis de la Cuestin Social. Una Crnica del Salariado, Buenos Aires, Paids, 1997.
[ Links ]
2. R. Dworkin, Taking Rights Seriously, London, Duckworth & Co, 1977.
[ Links ]Dworkin faz uma distino
entre dar um "tratamento igualitrio" s pessoas e "tratar as pessoas como iguais". O princpio sustenta que as
pessoas deveriam ser tratadas "como seres iguais" (isto , pessoas que tm o mesmo direito moral a adotar
livremente um plano de vida e receber o mesmo respeito de seus semelhantes), que lhes permita fazer uso
adequado dos recursos sua disposio e tirar proveito das oportunidades. O direito ao "mesmo tratamento" s
pode ser resultado daquele outro princpio.
3. O direito pblico se refere s relaes entre dependncias do Estado ou entre este e os indivduos, enquanto o
direito privado regula as relaes entre indivduos. Nesta diviso, as acepes pblico e privado tm significado
diferente ao que lhes atribudo quando o enfoque de gnero. Sero utilizadas doravante neste sentido,
designando como privado o espao e as relaes do mbito domstico e como pblico o espao, processos e
relaes que ocorrem fora dele. L. Pautassi, E. Faur & N. Gherardi, "Legislacin Laboral en Seis Pases
Latinoamericanos. Lmites y Omisiones para una Mayor Equidad", Serie Mujer y Desarrollo, n 56, Santiago de
Chile, CEPAL, 2004.
[ Links ]
4. Na maioria dos cdigos trabalhistas e regulaes especficas da Amrica Latina, a dicotomia foi resolvida
priorizando a proteo da maternidade e no a igualdade. Novamente esta opo condiz com os compromissos
assumidos pelos Estados nas conferncias internacionais, especialmente a CEDAW, os convnios da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) e planos nacionais de igualdade de oportunidades, ao mesmo tempo que significa
reconhecer as limitaes impostas pela natureza do discurso normativo. Tambm incorpora o suposto de que nem
toda desigualdade implica discriminao, portanto a garantia da igualdade no deve implicar tratamento igualitrio
aos que se encontram em circunstncias distintas.
5. Vide a respeito, L. Pautassi, E. Faur & N. Gherardi, op. cit.
6. Alguns aspectos analisados aqui foram apresentados anteriormente em Laura Pautassi, "Bailarinas en la
Oscuridad? Seguridad Social en Amrica Latina el Marco de la Equidad de Gnero", trabalho apresentado na
Trigsima Octava Reunin de la Mesa Directiva de la Conferencia Regional sobre la Mujer de Amrica Latina y el
Caribe, Mar del Plata, 7 e 8 de setembro de 2005.
[ Links ]
7. Estes princpios esto na legislao interna de cada pas da Amrica Latina, no ordenamento jurdico que
contm as constituies polticas, cdigos de trabalho (quando existem) e outras leis complementares ou
disposies regulamentares. Os tratados internacionais de direitos humanos e os convnios da Organizao
Internacional do Trabalho (OIT) tambm exercem uma importante influncia sobre esse ordenamento, porque,
alm de ser de aplicao obrigatria para os tribunais nacionais, orientam algumas diretrizes da legislao interna.
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Ver Pautassi, Faur & Gherardi, op.cit.


8. Convnios 3, 13, 41, 89, 103 e 127.
9. Convnios 100, 111, 156 e 171. No obstante, esta evoluo no completamente linear, e durante muitos
anos, de 1919 a 1981, diversas formas de abordagem do trabalho feminino, que incluem diversos bens jurdicos
tutelados foram superpostos: a mulher como sujeito frgil e carente de proteo especial, a mulher-me, a
maternidade, a igualdade e, finalmente, a proteo da maternidade/paternidade. Flavia Marco, "Consecuencias
Econmicas de la Discriminacin Laboral por Gnero", Tese para obter ttulo de magister em Direito Econmico,
Santiago do Chile, Universidad de Chile, Facultad de Derecho, Escuela de Graduados, 1999.
[ Links ]
10. Assemblia Geral das Naes Unidas, Convention on the Elimination of all forms of Discrimination against
Women (Cedaw), 1979, artigo 1.
[ Links ]
11. Ibid., artigo 11.
12. Ibid., artigo 13.
13. Ibid., artigos 11 e 12.
14. Pautassi, Faur y Gheradi, op. cit.
15. Cabe destacar que a taxa de atividade feminina no emprego urbano entre 1990 e 2004 aumentou de 37,9% a
51%. Foi um crescimento significativo, mas manteve distncia da atividade masculina, que em 2004 era de 78%.
Na Amrica Latina, se situa a maior lacuna entre o desemprego de homens e mulheres: 3,4 % em 2003. Comisin
Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), "Estadsticas de Gnero", Unidad Mujer y Desarrollo, 2006,
disponvel na internet, no link <www.cepal.org/mulher/proyectos/perfiles/default.htm>, acesso em 16 de janeiro
de 2007.
[ Links ]
16. Uma anlise realizada sobre a estrutura de custos trabalhistas por gnero em cinco pases (Argentina, Chile,
Brasil, Mxico e Uruguai) prova, de maneira fidedigna, que um mito considerar que a contratao de mulheres
implica maior custo trabalhista. L. Abramo & R. Todazo, Cuestionando un Mito: Costos Laborales de Hombres y
Mujeres en Amrica Latina, Organizacin Internacional del Trabajo, Lima, 2002.
[ Links ]
17. Claus Offe agrega que nenhuma dessas questes foi estabelecida de forma simples e inquestionvel. A
seguridade social tem uma natureza ambgua e "obscura". Claus Offe, "Un Diseo no Productivista para Polticas
Sociales", in Rubn Lo Vuolo (comp.), Contra la Exclusin. La Propuesta del Ingreso Ciudadano, Buenos Aires,
CIEPP/Mio y Dvila, 1995.
[ Links ]
18. A insero "plena" da mulher se d quando ela usufrui de todos os direitos formais, particularmente os
educativos. No goza desses direitos quem no est inserido no mercado de trabalho formal e no contribui para
seguridade social. Nesta situao, h um grande contingente de mulheres denominadas "inativas", que integram
esta categoria pelo simples fato de no terem tido acesso ao mercado de trabalho, precisamente por causa das
responsabilidades do trabalho domstico.
19. Esse discurso foi enfatizado nos ltimos anos para evidenciar a necessidade de resolver o problema da
recesso econmica como medida preliminar para melhorar a situao no mercado de trabalho. Embora seja
evidente que, sem crescimento econmico no h possibilidade de aumentar as oportunidades no mercado de
trabalho, o inverso no necessariamente verdadeiro.
20. Um exemplo paradigmtico dessa situao so os numerosos e variados programas sociais focalizados e
projetados para "grupos vulnerveis". Neles, as mulheres surgem como principais sujeitos de vulnerabilidade, so
"beneficirias" ou "destinatrias" de programas especficos, por exemplo, um programa materno-infantil, e no
como portadoras de direitos ou titulares de um direito como a sade, por exemplo.
21. Vide a respeito Carmelo Mesa Lago, "Desarrollo Social, Reforma del Estado y de la Seguridad Social en el
Umbral del Siglo XXI", Serie Polticas Sociales, n 36, Santiago de Chile, CEPAL, janeiro de 2000.
[ Links ]
22. F. Ewald, L'Etat Providence, Paris, Bernard Grasset, 1986, p. 540.

[ Links ]

23. Nancy Folbre, The Invisible Heart. Economics and Family Values, New York, The New Press, 2001.
[ Links ]
24. Aqui se retoma o tema desenvolvido em Laura Pautassi, "Legislacin Previsional y Equidad de Gnero en
Amrica Latina", Serie Mujer y Desarrollo, n 42, Santiago de Chile, CEPAL, 2002.
[ Links ]
www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1806-64452007000100005&lang=pt

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25. Vide a respeito Flavia Marco, Los Sistemas de Pensiones en Amrica Latina, Un Anlisis de Gnero, Santiago
de Chile, CEPAL, 2004.
[ Links ]
26. Flavia Marco, op. cit.
27. Flavia Marco, op. cit, pp. 33. Baseando-se em evidncia emprica das reformas previdencirias em diferentes
pases da Amrica Latina, a autora afirma que tanto regimes de capitalizao individual como de repartio, os
benefcios so distribudos de forma no-eqitativa. No entanto, acrescenta que "a seguridade social pode e deve
cumprir uma funo corretiva das desigualdades sociais. Com este raciocnio, responde-se questo: as
deficincias previdencirias so ou no atribuveis ao mercado trabalhista e se este um dos diversos mbitos de
aplicao das polticas sociais".
28. Para uma anlise da lacuna entre direitos e perspectiva de desenvolvimento, vide Victor Abramovich, "Una
Aproximacin al Enfoque de Derechos en las Estrategias y Polticas de Desarrollo", Revista de la CEPAL, n 88,
Santiago de Chile, CEPAL, Abril de 2006.
[ Links ]
29. Mario Paganini, Financiamiento de lo Inestable,. Santa Fe, Mimeo, 2002.

[ Links ]

30. Cabe destacar que pases como a Alemanha incorporaram a contribuio previdenciria compartilhada como
direito indisponvel desde 1977.
31. Fidel Ferreras Alonso, Adaptar la Seguridad Social a las Nuevas Situaciones Sociales: El Ejemplo de Alemania,
Madrid, Mimeo, Junho de 2001.
[ Links ]
32. Entre os padres mais comuns, os reconhecidos como contedo mnimo dos direitos esto os de
progressividade e no- regressividade; de no-discriminao; de produo de informao e formulao de
polticas; de participao dos setores afetados no projeto das polticas pblicas e o de acesso informao.
Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS-Argentina), Plan Jefes y Jefas. Derecho Social o Beneficio sin
Derechos?, Coleccin Investigacin y Anlisis 1, Buenos Aires, CELS, 2004.
[ Links ]
33. Abramovich, op. cit.

Endereo:
Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales A. Gioja
Facultad de Derecho, Universidad de Buenos Aires
Av. Figueroa Alcorta 2263, 1 piso
C1425CKB- Buenos Aires, Argentina
Email: lpautassi@arnet.com.ar

Original em espanhol. Traduzido por Maria Lcia O. Marques.

LAURA C. PAUTASSI
Advogada, especialista em Planejamento e Gesto de Polticas Sociais da Universidade de Buenos Aires. Doutora
em Direito e Cincias Sociais. Pesquisadora do Consejo de Investigaciones Cientficas y Tecnolgicas (CONICET),
Instituto de Investigaciones Jurdicas y Sociales "Ambrosio Gioja", Faculdade de Direito, Universidade de Buenos
Aires, Argentina. Docente de ps-graduao.

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