A abordagem territorial

do desenvolvimento rural
mudana institucional ou
inovao por adio?
Arilson Favareto

Introduo

da revista estudos avanados de 2001 publicou uma interessante srie de artigos num Dossi Desenvolvimento Rural. A diversidade dos temas e alguns dos processos sociais sublinhados em boa parte dos
trabalhos ali publicados mostra como no faz mais sentido tratar o rural como
sinnimo do agrrio, que preciso compreend-lo, sobretudo, por sua natureza
eminentemente territorial. A emergncia disso que se convencionou chamar de
abordagem territorial do desenvolvimento rural j foi objeto de alguns importantes trabalhos (Veiga, 2000; Abramovay, 2003; Schneider, 2003; Favareto, 2006).
Sua origem est relacionada, de um lado, ao reconhecimento de novas dinmicas
espaciais, tendo como um dos marcos inegveis o j clssico trabalho de Bagnasco
(1977). De outro lado, isso acontece num momento histrico tambm marcado
por um certo realinhamento dos instrumentos tradicionais de promoo do desenvolvimento. A descentralizao das polticas e tambm da atividade industrial,
associada reduo e a um certo redirecionamento da interveno estatal, contribuiu para que, particularmente nos meados dos anos 1980 e nos anos 1990, se institusse um padro em que, em lugar dos investimentos diretos e de corte setorial,
caberia ao Estado criar condies e um certo ambiente a partir do qual os agentes
privados pudessem, eles mesmos, fazer a alocao, supostamente mais eficiente,
dos recursos humanos e materiais. Aqueles processos sociais e econmicos de
corte eminentemente territorial, e no mais meramente setorial, e esse novo padro so, em sntese, as principais razes da emergncia e consolidao dessa nova
abordagem. Este artigo pretende iluminar um aspecto ainda no suficientemente
abordado por estudos e pesquisas dedicados ao tema: a disseminao da abordagem territorial, inicialmente por meio da moldagem de um novo discurso nos
organismos multilaterais de apoio e cooperao e, posteriormente, na sua adoo
pelos governos de pases da Amrica Latina.1 No se trata de uma avaliao ou
balano das polticas desenhadas com tal intuito, mas, antes, de uma crtica s
dificuldades do Estado e das sociedades em operar com a mudana de paradigma
m nmero

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contida na nova ruralidade, de maneira a sustentar a definio e a implementao

das iniciativas propostas com esse fim.
Embora em dilogo com uma questo normativa, o vis da anlise procura
proceder a uma abordagem realista de tais processos. Sob o ngulo terico, este
artigo pretende demonstrar aquilo que se poderia chamar de embeddedness da
dependncia de caminho. Se Douglass North (2005) acertou ao descrever os
mecanismos da permanncia por meio do conceito de path dependence, sua explicao para a mudana revela-se demasiado frgil e limitada s fronteiras do individualismo metodolgico. Por isso, um segundo objetivo fornecer uma espcie de
crtica ou contraexemplo ao esquema esboado em seus trabalhos mais recentes.
Ali ele tenta mostrar como a mudana institucional depende dos mecanismos de
aprendizagem dos agentes sociais e de como isso se traduz em formas de conduta.
Ou, em outros termos, como se formam e como agem as estruturas mentais partilhadas. Embora North admita que as estruturas sociais funcionem como ambiente a esse processo eminentemente cognitivo que o aprendizado, em seu modelo explicativo as instncias mobilizadas esto, por assim dizer, dentro dos muros
do individualismo metodolgico: trata-se de explicar como estmulos e sanes se
transformam em regras, e como regras transformam-se em formas de conduta. As
prximas pginas pretendem mostrar o outro lado do muro: propriamente, como
as instituies so elas mesmas expresses de conflitos e de compromissos, isto ,
resultado das interaes propiciadas por estruturas sociais determinadas.2 Tratase, portanto, de no s abordar como os sistemas mentais partilhados influenciam
a tomada de deciso dos agentes, mas sim de como esse conjunto de crenas e
valores socialmente formado.
No h dvida de que nos ltimos dez ou quinze anos se erigiu um novo
discurso sobre a ruralidade, em muito apoiado sobre os achados de estudos e
pesquisas realizados nos quatro cantos do mundo.3 Esse novo discurso acabou
progressivamente tomando a forma de consensos e orientaes, no raramente
amalgamados por agncias internacionais de apoio cooperao e ao desenvolvimento, fundos de financiamento e organismos multilaterais como a Organizao
das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO), o Banco Mundial,
a Comisso Econmica para a Amrica Latina (Cepal), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Instituto Interamericano de Cooperao Agrcola (Iica), a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico
(OCDE). Como se sabe, enorme a influncia desses organismos na definio das
polticas, sobretudo dos pases da periferia e da semiperiferia do capitalismo mundial. O que se deve tanto ao papel de financiador de muitos desses organismos,
como, talvez especialmente, ao fato de funcionarem como uma espcie de piv,
por meio do qual gira uma articulao muito peculiar de interesses e competncias
envolvendo os campos acadmico, poltico, econmico, em cuja dinmica ocorre um movimento de legitimao recproca entre os conhecimentos produzidos
cientificamente, a definio de polticas no mbito de pases e governos locais, e a
normatizao dos procedimentos por esses organismos internacionais.

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Por esse motivo, a primeira das trs sees que conformam o artigo dedicada justamente a reconstruir e analisar a nova viso do desenvolvimento rural
forjada no mbito desses organismos. O interesse em tal movimento duplo:
trata-se de pr em evidncia um ncleo comum presente nos diferentes discursos
que remetem a essa nova viso; e importa, igualmente, pr em relevo omisses,
impasses, disjunes existentes na passagem dos discursos cientficos aos discursos
normativos que nela se abrigam. Na seo seguinte, a nfase se desloca para as
tentativas de levar prtica os elementos trazidos com a nova abordagem. Nesse
momento, a unidade em anlise a experincia recente de pases com problemas
similares em passar da nova viso ao. Em particular, uma dimenso crucial
dessa experincia destacada: a situao que envolve as reformas introduzidas nas
polticas e programas de pases como o Brasil, a Argentina, o Mxico, o Chile.
Com esse exerccio, pretende-se interrogar as razes que respondem pelo xito
parcial dessas inovaes e, com isso, iluminar a natureza dos constrangimentos
que pesam sobre as opes dos agentes pblicos e privados em sua tentativa de
promover o desenvolvimento dos territrios rurais, o que tratado na terceira e
ltima seo.
A afirmao principal que sustenta este artigo que a nova viso do desenvolvimento rural se instituiu com fora suficiente para reorientar o discurso e o
desenho das polticas e dos programas formulados com esse fim, mas isso no se
fez acompanhado da criao de novas instituies capazes de sustentar esse novo
caminho. Ao contrrio, o que parece estar ocorrendo uma incorporao por
adio dos novos temas em que, sob nova roupagem, velhos valores e prticas
continuam a dar os parmetros para a atuao dos agentes sociais, coletivos e individuais, estabelecendo aquilo que a literatura em economia institucional chama
de dependncia de percurso. Tornar essa assertiva palpvel e interrogar as razes
disso , pois, o que se pretende com as prximas pginas.

O jogo e as regras: a nova viso do desenvolvimento rural

Como mostra Navarro (2001), a ideia de desenvolvimento rural no nova,
mas houve, ao longo do tempo, um deslizamento no discurso poltico e acadmico que revelador das concepes orientadoras de tais propostas. Garcia (2002)
v, na Amrica Latina, quatro grandes momentos: o primeiro marcado pelos projetos e iniciativas de desenvolvimento comunitrio; o segundo, pelos grandes projetos de reforma agrria; o terceiro, por aquilo que se convencionou chamar de
desenvolvimento rural integral; at, por fim, o momento dos projetos que falam
em desenvolvimento territorial e combate pobreza. Um breve olhar sobre cada
uma dessas etapas ajuda a compreender as permanncias e inovaes introduzidas
de perodo a perodo.4
Os projetos mais destacados e que poderiam ser qualificados como de apoio
ao desenvolvimento comunitrio remontam aos anos 1930, nos Estados Unidos
e na ndia. Desde 1945, essa denominao passa a frequentar os documentos
oficiais das Naes Unidas e, em 1956, aparece como a expresso para designar
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os processos em virtude dos quais os esforos de uma populao se juntam aos

de seu governo para melhorar as condies econmicas, sociais e culturais das comunidades, integr-las vida do pas, e permitir-lhes contribuir plenamente para
o progresso nacional (apud Garcia, 2002, p.18). A partir dos anos 1950, sob o
patrocnio de agncias como a Fundao Ford, vrias experincias foram implementadas na frica e na sia, como resposta Revoluo Chinesa e guerra fria.
A ideia bsica que as comunidades possuem potencialidades que, com apoios
pontuais, podem deslanchar. As principais estratgias, por sua vez, eram destinadas a satisfazer as necessidades bsicas da populao, propiciar maior participao
e apoiar a organizao cooperativa. Elementos que, como se v, ainda so muito
presentes no discurso atual sobre desenvolvimento rural.
A partir dos anos 1960, essa estratgia experimentou um descenso. As razes para isso so de fcil compreenso. Os projetos que vinham sendo implementados apresentavam uma enorme dependncia de recursos externos, humanos
e financeiros, tornando difcil sua ampliao e mesmo sua sustentao em longo
prazo. Alm disso, tais iniciativas revelaram-se frgeis no que diz respeito necessidade de rpido aumento da renda e da produo nas comunidades atingidas. O
carter pontual e tpico dos investimentos realizados no contribua para levar
dinamizao desejada, revelando-se meramente paliativos. Isso quando, pelo seu
carter restrito associado introduo de elementos estranhos tradio daqueles
agricultores, os projetos apoiados no acabavam gerando atritos e conflitos nas
prprias comunidades.
Nessa poca, o pndulo se desloca para a necessidade de mudanas estruturais. Na esteira dos movimentos revolucionrios e de contestao que se espalhavam pela Amrica Latina, o tema da reforma agrria ganhou proeminncia como
principal poltica de desenvolvimento rural. As origens do debate remontam
Revoluo Mexicana de 1910, mas ganharam influncia decisiva com a introduo
de processos similares ocorridos na sia, nos anos 1940 (Turquia, Coreia, Japo,
China, Taiwan). Em 1950, a Organizao das Naes Unidas (ONU) encomendou FAO um estudo sobre a relao entre perfil fundirio e pobreza. O estudo
indicava minifndios com rea insuficiente para reproduo social e a presena do
latifndio como marca da estrutura agrria da regio. Paralelamente, a Cepal apontava um lento crescimento da produo em relao demanda nacional e internacional e a necessidade de um processo de modernizao acompanhado de uma
reforma agrria. Diagnstico similar era produzido pelo Comit Interamericano de
Desenvolvimento Agrcola (Cida), criado nos marcos da Aliana para o Progresso,
de 1961. No incio dos anos 1960, sob o impacto desses estudos e de processos
de reforma agrria levados adiante na Bolvia, no Mxico e em Cuba, esse era um
tema fundamental em toda a Amrica Latina, salvo na Argentina e no Uruguai.
A experincia histrica demonstrou, no entanto, que as reformas eram parte
de um projeto poltico para diminuir o peso dos latifundirios, mas no estava
definido que tipo de propriedade deveria substituir o latifndio. Esperava-se um
impacto para alm da produo agrcola, influindo nos nveis de renda, e o conse302

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quente impacto sobre o mundo urbano e, especialmente, liquidar as relaes no

capitalistas. A ausncia de tecnologias apropriadas aos pequenos produtores, as
dificuldades de acesso ao crdito e, enfim, todo o ambiente social e institucional
desfavorvel foram fatores que limitaram enormemente esse intento.
Paralelamente s experincias de reforma agrria ou de sua frustrao
como no caso brasileiro , ocorre uma rpida modernizao do setor agrcola
nesses pases, com uma forte expanso da produo, um aumento do comrcio e
uma urbanizao rpida e crescente. Mas o efeito da chamada Revoluo Verde
para os pobres rurais foi nulo ou negativo. Uma das consequncias foi a profunda
heterogeneizao desses espaos: alguns alcanam um modelo de integrao competitiva, enquanto outros aprofundam a situao de marginalizao e decadncia. Os organismos internacionais deram por fracassadas as polticas de reforma
agrria. Como resultado, ocorre um realinhamento da estratgia de desenvolvimento, pondo nfase em dispor aos pobres rurais todos os elementos que lhes
permitiriam melhorar sua qualidade de vida e suas capacidades produtivas, o que
inclua uma ampla gama de servios sociais e tcnicos. Surgia a retrica do desenvolvimento rural integral. Entre 1948 e 1960, o Banco Mundial havia investido
6% do financiamento total em programas rurais, cifra que passou a 24% (Garcia,
2002). Mudanas similares ocorreram no BID. E no mesmo ano se cria o Fundo
Internacional para o Desenvolvimento da Agricultura (Fida).
Apesar da ampliao dos recursos, um problema que persistiu nessa etapa
foi a carncia de recursos humanos para levar adiante tais programas. A soluo
encontrada foi priorizar pequenos proprietrios com posse da terra. Esperava-se
que seu efeito se irradiasse e beneficiasse os mais pobres. Mas o problema da posse
da terra tambm era delicado. Em muitas reas, era mesmo uma condio para
qualquer esforo de desenvolvimento. E, no entanto, ele nunca havia sido parte
do rol de estratgias apoiadas. Nessa etapa, quando houve investimentos nesse
sentido, priorizaram-se a colonizao e a regularizao fundiria, e no a partilha
de terras a fim de evitar conflitos. Vale lembrar que vrios pases da Amrica Latina
viviam sob regimes de exceo poca, e a intocabilidade da propriedade fundiria
era um dos pilares desses regimes. Alm dessa dificuldade operacional, havia um
problema institucional. O desafio era passar de projetos produtivistas para projetos
integrados, mas isso trazia um problema de articulao, derivado da enorme pulverizao de habilidades e competncias em um nmero significativo de estruturas
governamentais. Como forma de contornar essa limitao, muitas vezes se criaram
aparatos especficos, gerando paralelismos com a estrutura estatal. Outro problema estava no descompasso entre as exigncias tcnicas das agncias internacionais
e os recursos humanos locais. Formaram-se burocracias e desnveis salariais. Apesar do discurso, a participao dos pobres rurais no acontecia (ibidem).
O balano geral at esse perodo revela um quadro de difcil enfrentamento.
As mudanas provocadas pela integrao crescente de populaes tradicionais aos
circuitos de mercado trouxeram consigo uma crise das ideias mais tradicionais que
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orientavam as polticas voltadas para a economia camponesa. Alm disso, as polticas j implementadas nas etapas anteriores no vinham apresentando impacto
substantivo. A reforma agrria, a mais estrutural das tentativas ensejadas, chegou
a alterar algumas estruturas, mas no alcanou a mudana preconizada. A desconexo entre polticas rurais e polticas macroeconmicas e a carncia de recursos
humanos revelaram-se fatores altamente limitantes para o xito de qualquer poltica de desenvolvimento rural.
A tnica dos anos 1960 aos 1980 foi justamente a ausncia de polticas estruturais para o mundo rural, ficando suas possibilidades de melhoria restritas
adequao s polticas macroeconmicas e de incremento tecnolgico ou aos programas pontuais apoiados por organismos internacionais, na maior parte das vezes
em resposta a situaes de efervescncia social. No caso brasileiro, isso pde ser
percebido com a instituio de uma forte modernizao tecnolgica, uma crescente integrao da atividade agrcola aos complexos agroindustriais, e a formao
de um padro corporativista de organizao do agro em que cabia ao Estado, a
um s tempo, o papel de indutor da economia e de repressor dos conflitos que
da emergiam.
A partir dos anos 1980, vai ficando claro que, embora as economias tenham crescido e a produo de alimentos aumentado significativamente, houve
um aumento da pobreza e da desigualdade. O tema do desenvolvimento rural
como poltica especfica volta arena. Os organismos internacionais influenciam
a agenda dos governos recolocando o tema em pauta, e o fazendo pelo registro
da associao entre desenvolvimento rural, reduo da pobreza e conservao
dos recursos naturais. Mas esse era tambm o momento em que a crise da dvida
deu lugar a um processo de reestruturao econmica, o ajuste estrutural, que
levou a programas de modernizao dos aparatos pblicos, ordenamento das economias, busca do crescimento sustentado, abandono de polticas especficas de
desenvolvimento.
Um dos eixos adotados foi justamente tomar a agricultura como uma sada produtiva, por meio do incremento e da diversificao das exportaes, da
diminuio das importaes e da gerao de saldo favorvel para sanear as contas
pblicas e honrar compromissos externos. Esse vetor obteve um razovel xito
nos seus intuitos fiscais e monetrios imediatos, mas o impacto sobre a vida dos
agricultores foi pequeno ou simplesmente negativo por uma srie de motivos. O
principal deles est no fato de que a renda das famlias rurais deixava progressivamente de vir do trabalho agrcola.
J nos anos 1990, outro eixo se constituiu com a adoo do enfoque territorial s polticas. Desde esse perodo, h uma srie de programas de pesquisa e
iniciativas de polticas como a criao da diviso territorial da OCDE em 1994. E
em 1996 o Banco Mundial publica seu relatrio A nova viso do desenvolvimento
rural, no qual a marca justamente uma tentativa de dar conta das mudanas por
que havia passado o rural nas dcadas anteriores e a necessidade que elas traziam

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em passar de um enfoque setorial a outro de carter territorial, e, tambm, em

se erigir um novo modelo institucional em torno dessas polticas. Desde ento,
foram vrios os documentos nas diferentes agncias multilaterais visando precisar
o que seria essa nova viso.5
Esses vrios documentos e as orientaes neles contidas se apoiavam em
alguns consensos sobre os problemas dos programas at aqui. Esse consenso poderia ser sumariado em seis pontos: a) falta de coordenao dos programas; b)
descentralizao da implementao mas com centralizao das decises; c) pouca
adequao local em termos de tecnologia e de recursos humanos; d) concentrao
do crdito e distores na poltica de subsdios; e) hipertrofia da presena estatal;
f) custos das intervenes altos, reduzindo os efeitos dos investimentos diretos.
As lies da derivadas: a) a necessidade de priorizar um carter multissetorial; b)
a nfase na forma de estruturar e institucionalizar a ao; c) importncia de reforar a descentralizao, a agilidade e a instituio de mecanismos de incentivos e
controles, alm de estudos sobre marco inicial dos projetos, a introduo de fase
de preparao, e de instrumentos de monitoramento e avaliao; d) separar as
aes sociais das setoriais e produtivas visando simplificar o desenho de programas; e) considerar reas mais homogneas o possvel para implementar as aes;
f) considerar os no pobres, isto , o territrio e as articulaes que ele implica
(ibidem).
Salvo lies polmicas e de eficcia no mnimo duvidosa, como a separao
entre iniciativas sociais e produtivas, ao que parece as recomendaes dos rgos
e agncias internacionais se coadunam com as tendncias recentes do desenvolvimento rural e com os achados de importantes programas de pesquisa sobre o
tema. Contudo, um exame mais detido da estrutura e do sentido desses documentos revela claramente dois tipos de impasse, ou dois dilemas: o primeiro
a permanncia de uma viso agrria dos espaos rurais; o segundo, derivado do
anterior, o vis de poltica social subjacente s orientaes.
Sobre a permanncia da viso agrria, um olhar sobre alguns documentos
desses organismos bastante revelador. O relatrio de 2001 do Banco Mundial
(The World Bank, 2001a) Plan de accin para el desarrollo rural em Amrica
Latina y el Caribe: un insumo para la revisin de la visin a la accin reafirma a
estratgia de busca de insero competitiva dos espaos rurais e destaca como um
dos bloqueios a dificuldade de acesso a ativos fundamentais para tanto. Mas junto
disso, destaca o peso que a agricultura deve continuar tendo no PIB. No rol de
elementos a compor a estratgia, aparecem: a intensificao da agricultura entre
pequenos, o melhoramento do acesso a terra e a servios, as prticas de manejo
sustentvel, o fortalecimento do capital social. Elementos, enfim, que se combinam mais velha viso do que a um carter intersetorial do desenvolvimento rural.
Esse vis reforado no relatrio de 2004, que tem o expressivo ttulo Beyond
the city (The World Bank, 2005), mas no qual a principal nfase recai sobre o efeito ampliado da agricultura na composio do PIB.
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Da mesma forma, o texto do BID (2005) Poltica de desarrollo rural

apresenta problemas similares. Deixando de lado a compreensvel generalidade
que envolve esse tipo de documento, com pretenses amplas resumidas em sete
pginas, chama a ateno a ausncia de uma verdadeira estratgia a sustentar o conjunto de consideraes e proposies nele contidas. Por certo, h uma
incorporao das dimenses territorial, institucional e ambiental, mas isso se d
mais por adio ao lxico dos formuladores das polticas ou, no limite, como
identificao de instncias a serem, de alguma maneira, envolvidas ou mobilizadas
com as orientaes enunciadas. O melhor exemplo disso est no fato de que a
primeira meno explcita a uma estratgia territorial s aparece na ltima pgina,
no item Ejecucin y cumplimiento; e aparece como enfoque de aplicao,
no como estratgia. Disso resulta uma disjuno importante: na ejecucin
tenta se aplicar um vis territorial, mas nas consideraes, nos instrumentos e nas
orientaes enunciadas o vis claramente produtivista e setorial. Seria possvel
citar exemplos em quase todas as partes do texto, sobretudo nos objetivos. Da
mesma forma, o problema institucional aparece somente de maneira dispersa,
com menes meramente pontuais.
Apesar da inovao discursiva, os documentos no expressam, portanto, uma
interpretao dos problemas relevantes para a promoo do desenvolvimento dos
espaos rurais e parecem no apreender os ensinamentos trazidos com a evoluo
recente dos estudos que vm dando relevo ideia de desenvolvimento territorial.
A consequncia a proposio de diretrizes com alguma abertura para novas instituies, coerentes com esse novo quadro de referncias, mas sem uma estratgia
coerente a sustent-la, sem mecanismos que possam favorecer sua criao.
Sobre a associao entre promoo do desenvolvimento rural e pobreza,
tambm h uma forte ambiguidade. inegvel que baixos indicadores econmicos e sociais so uma das marcas desses espaos. Dados da Cepal e da FAO apontavam para a existncia de 65 milhes de pobres em 1970, 82 milhes no meio
da dcada de 1980, e 109 milhes em 2000. Com exceo do Chile, em todos os
outros aumentou a pobreza no perodo. No entanto, esse carter que demanda
estratgias especficas de discriminao positiva muitas vezes se traduz na introduo de um vis marcadamente assistencial a essas populaes e a suas regies,
que tem o efeito no antecipado de exclu-las de todo um outro rol de programas
e polticas. As polticas de dinamizao econmica e fomento inovao ficam
reservadas quelas que apresentam potencialidades competitivas. s reas rurais
so direcionados os programas com recursos a fundo perdido e as estruturas governamentais com capacidades estabelecidas para o atendimento de populaes
em situaes de precariedade social. Com isso, muitas vezes aprofunda-se a dicotomizao que atribui ao rural somente o lugar do atraso e da pobreza.
H duas razes para isso. A primeira cognitiva: existe toda uma viso
instaurada nos quadros mentais da burocracia governamental, mas tambm de
pesquisadores e mesmo dessas populaes, em que esses lugares e suas associaes
j esto preestabelecidos. A segunda poltica: essas populaes no dispem dos
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meios e dos recursos para pleitear outro tipo de investimento e de insero governamental.
Como resultado, os investimentos produtivos so capturados pelos agentes
mais tradicionais do agro, reforando sempre a mesma viso baseada na valorizao
dos recursos primrios, mesmo na contramo das tendncias em curso no s nos
pases do capitalismo avanado, mas tambm na Amrica Latina. No Chile, 40%
das famlias j vivem nas cidades e 53% da renda provm de atividades no agrcolas. A diminuio da solidariedade e o aumento da individualizao so traos
crescentes nas reas rurais. Mudanas migratrias tm mudado o perfil populacional de muitas reas rurais com a chegada de profissionais liberais ou de retornados,
agora com maior grau de escolaridade e dotados de novos vnculos extralocais.
Na prtica, a associao entre ruralidade e pobreza traz uma contradio:
os programas estabelecem um foco, um pblico prioritrio os pobres rurais, em
geral famlias de agricultores embora a abordagem se proclame territorial e, pois,
multissetorial. Alm desses impasses na formulao mesmo do discurso, cabe perguntar qual tem sido o resultado da tentativa de passar da viso ao.

Da viso ao
Um quadro geral das principais polticas e programas voltados para a promoo do desenvolvimento rural em pases da Amrica Latina no decorrer dos
anos 1990 deixa bastante claro o vis setorial dessas iniciativas. A avaliao geral
no positiva quanto a seus xitos, salvo no Chile, mas mesmo l difcil separar
o que compete ao xito dos projetos ou prpria trajetria de crescimento econmico experimentada ao longo dos ltimos anos. Assim como no balano das
dcadas anteriores, novamente se misturam aspectos operacionais com o lugar
social das iniciativas. De um lado, influenciaram aspectos externos aos programas,
como o enxugamento dos servios pblicos motivados pelas reformas estruturais
ocorridas nesta dcada, ou a falta de dilogo entre instncias econmicas e sociais
ou entre diferentes nveis de governo. De outro, o amplo espectro de polticas e
programas apresentavam baixa inovao e pouca complementaridade.
Influenciados pelas tendncias das polticas nos pases do capitalismo avanado e pelas descobertas de programas de pesquisa sobre a manifestao de processos sociais semelhantes tambm nos pases da Amrica Latina, vrios pases
experimentaram a formulao ou o redesenho dessas iniciativas em consonncia
com os marcos contidos na nova viso do desenvolvimento rural.
No caso brasileiro, o lugar institucional do principal programa de desenvolvimento rural o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
(Pronaf) sempre esteve vinculado s rubricas oramentrias e aos fluxos da hierarquia administrativa federal relativos aos programas de combate pobreza. Com
isso, o Pronaf nunca foi alado categoria de poltica permanente, nem nunca
disps de uma maior articulao com outras polticas estruturais do governo federal. As regras de acesso a algumas das linhas desse programa tambm so claros
indicativos do foco no combate pobreza. De 1996 a 2000, os municpios beneestudos avanados

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ficiados com recursos do Pronaf/Infraestrutura linha voltada para investimentos

em infraestrutura e servios de apoio ao desenvolvimento rural eram escolhidos
tendo por base o baixo desempenho no ndice de Desenvolvimento Humano
(IDH). A partir de 2001, o programa passa a apoiar projetos de carter intermunicipal, agora escolhidos a partir de processo seletivo. Porm, na seleo dos projetos, pesa tambm o fato de se tratar ou no de projeto originrio dos territrios
considerados como prioritrios pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial do
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, esses, por sua vez, escolhidos a partir de
uma combinao de critrios que envolvem a presena de agricultores familiares
e assentados da reforma agrria e, novamente, a ocorrncia de baixo IDH. Em
nenhum dos dois perodos, portanto, os investimentos na agricultura familiar e
no desenvolvimento rural estiveram articulados estrategicamente em aes voltadas para a diminuio de desigualdades ou para a dinamizao das economias
rurais, nem houve tentativa de superar a dicotomizao ascendente-descendente
que marca a orientao das polticas nas ltimas dcadas.6
J no caso argentino, as articulaes entre pobreza, desigualdade e desenvolvimento foram de outra ordem. O documento sntese apresentado no Taller
Propuestas para el Desarrollo Rural y la Produccion Agropecuaria realizado em
2004 com o objetivo de definir diretrizes para os temas anunciados no ttulo do
evento , parte do questionvel diagnstico de que aquilo que caracteriza as reas
rurais a fragilidade dos seus mercados locais. Disso decorre que a nica possibilidade de seu desenvolvimento passa pela conexo a mercados dinmicos, o que
acontece por meio de inovaes na produo local e da criao de instituies que
permitam tanto estabelecer estas relaes virtuosas com o espao extralocal como
fazer que os ganhos da advindos possam beneficiar os mais pobres. Embora aqui a
dinamizao das economias locais aparea como uma condio e um meio para o
desenvolvimento desses territrios, a sua assimilao a situaes marcadas pela pobreza e por mercados locais frgeis acaba pondo nfase em demasia nas articulaes
extralocais em detrimento da dimenso intraterritorial. Sem falar no problema da
origem das instituies capazes de gerar dinamismo e de partilhar seus resultados.7
Se verdade que certas regies rurais podero alcanar o caminho da dinamizao por meio da especializao produtiva combinada explorao de segmentos de mercado dinmicos, tambm preciso reconhecer que os casos explorados pela literatura disponvel 8 enfatizam no ser essa a tendncia nos pases do
capitalismo avanado. A evoluo e o estado recente dessa mesma literatura sugere
que, em primeiro lugar, o desenvolvimento dos territrios o resultado de determinadas formas de coordenao capazes de fazer convergir os benefcios privados
e sociais, seja nas formas de organizar a produo e a distribuio de bens individuais, seja nas formas de garantir que os rendimentos provenientes sejam revertidos de maneira a razoavelmente repartir os ganhos. Alm disso, sugere tambm
que as formaes sociais marcadas por uma maior desconcentrao da posse dos
diferentes recursos materiais, simblicos e cognitivos e de uma maior diversificao de seu tecido social so aquelas que mais favorecem a formao desse tipo
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de instituio, em oposio quelas estruturas sociais mais especializadas, rgidas

e concentradas. Essa a vinculao do desenvolvimento s estruturas locais e s
instituies que a concepo apoiada no trinmio pobreza, instituies, mercados
externos no opera.
O que os exemplos brasileiro e argentino parecem demonstrar, no fundo,
que h uma associao nos quadros de referncia de cientistas, da burocracia
governamental, das elites, entre a ideia de que o desenvolvimento um atributo
do urbano e a decorrente associao do rural pobreza. Numa espcie de verso
da profecia que se cumpre por si mesma, essa viso influencia a formao de um
campo de questes que se tornam legtimas ou ilegtimas.9
Essa dinmica no , contudo, autnoma. A crtica s origens agrrias como
uma das razes dos males das ex-colnias, a ideologia do progresso, a rpida industrializao de pases como os aqui tomados como exemplo, a constituio de
portadores desses diagnsticos e dos processos sociais que lhes consubstanciam
so fatores que se combinaram para criar uma illusio, no sentido dado por Bourdieu (2001): uma adeso imediata necessidade de um campo, no caso de vrios
campos, para os quais a ideia de urbanizao crescente e irreversvel a doxa
fundamental. Ela , nas palavras do socilogo francs, a condio indiscutida da
discusso, aquela que, a ttulo de crena fundamental, posta ao abrigo da prpria discusso. Sempre segundo Bourdieu, a illusio no da ordem dos princpios
explcitos, de teses que se debatem e se defendem, mas sim da ao, da rotina, das
coisas que se fazem. Isso est na raiz do que North (1990) chama de path dependence: a dinmica impulsionada pela existncia de incentivos e constrangimentos
que reforam uma determinada direo para as aes de indivduos e organismos
sociais, uma vez que ela tenha sido adotada. North, quando fala dessa dependncia
de caminho, sublinha, sobretudo, o papel que a aprendizagem gerada por dinmicas de longo prazo tem no carter incremental da mudana ou, inversamente,
na manuteno desse sentido inicialmente dado. Bourdieu, de outra maneira, fala
do mesmo processo social, mas reforando a dinmica conflitiva entre os agentes
de um campo.
Em suma, um dos principais dilemas da ao do Estado nas suas tentativas
de promover o desenvolvimento rural esse lugar institucional da ideia de rural,
de ruralidade, determinado tanto pela illusio no destino urbano do progresso
social como pela dependncia de caminho que ela gera nas aes de indivduos e
organizaes. O carter tido como residual do rural e sua associao automtica
ideia de pobreza e de atraso restringem de partida as possibilidades de investimentos cientficos, polticos e econmicos, o que contribui para gerar um ciclo em que
essa posio marginal sempre reforada, seja simblica, seja materialmente.
Outra face do mesmo dilema envolve a tenso entre uma inrcia institucional fundada em toda uma orientao para a lgica setorial dos investimentos e
aes e o sentido territorial, portanto intersetorial e multidimensional, da nova
viso. Quem so os agentes de um e outro discurso e que interesses so mobiliza-

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dos ou preteridos na nfase a uma ou outra dentre essas orientaes? Novamente

a experincia brasileira, mas agora tambm a mexicana servem de exemplo.
No caso mexicano, a Cmara de Deputados e a Cmara de Senadores aprovaram uma Iniciativa de Lei de Desenvolvimento Rural (LDR) em 2000. No ano
seguinte, a Iniciativa de Lei vetada pelo Executivo Federal o primeiro veto total
nos ltimos sessenta anos. As causas do veto presidencial foram basicamente trs:
uma concepo restrita ao agropecurio de mais de duzentos artigos, a seo
Fomento Agropecurio reunia 117, ou 53% do total; a atribuio das responsabilidades de sua aplicao Secretara de Agricultura, Ganaderia, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentacin (Sagarpa), mas sem a dotao dos instrumentos e recursos
necessrios; e o choque com outras leis especializadas, como a de associaes agrcolas, de sade animal e vegetal, guas e sementes (Del Toro, 2004).
Alm desses argumentos, outros aspectos influenciaram a deciso do governo mexicano: a lei previa a descentralizao da participao, mas centralizava
a operacionalizao dos programas e projetos, os recursos necessrios para operla no estavam definidos, havia uma obrigatoriedade de organizaes profissionais e econmicas participarem do Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural
(CMDR), alm do conflito com compromissos assumidos pelo governo mexicano
em acordos comerciais internacionais (ibidem).
Em resposta ao veto presidencial, grupos parlamentares formularam a Lei
de Desarrollo Rural Sustentvel, considerando as inconsistncias e os problemas
que haviam levado recusa da primeira lei. Essa nova proposta foi submetida a
um amplo processo de consulta pblica ao longo de 2001, at ser aprovada por
unanimidade pela Cmara dos Deputados e pela Cmara de Senadores, e posteriormente ser sancionada pelo presidente da Repblica no final do mesmo ano.
Somente o indito veto presidencial primeira verso da lei e as razes que
o fundamentaram j so, por si, um indicativo mais do que suficiente do vis setorial dos formuladores de polticas e dos grupos e interesses que influenciam em
sua moldagem. Mas os contornos do arranjo institucional previsto na lei reforam
ainda mais essa leitura. Primeiro, a lei estabelece um papel de destaque para o
CMDR, com a coordenao de diversos servios e programas, muitos deles dispersos por vrias secretarias. No entanto, ele prprio, o CMDR, uma estrutura
subordinada a um ministrio de claro recorte setorial: a Sagarpa. Alm disso, o
enfoque dos seis servios criados com o artigo 22 da lei e os 12 programas por
meio dos quais eles so operacionalizados deixam claro o enfoque territorial e,
novamente, a primazia do destaque ao combate pobreza na definio de suas
linhas estratgicas.
No caso brasileiro, o conjunto de polticas que precisariam estar combinadas para promoo do desenvolvimento rural est disperso por, pelo menos, meia
dzia de estruturas ministeriais diferentes: os ministrios da Agricultura, do Desenvolvimento Agrrio, da Integrao Nacional, da Educao, da Sade, do Meio
Ambiente. Os ministrios da Agricultura e do Desenvolvimento Agrrio, aqueles

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mais diretamente reportados ao espao rural, tm como seus principais programas, iniciativas de carter eminentemente setorial, respectivamente as polticas
para o agronegcio e para a agricultura familiar. O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio tem tambm sob sua responsabilidade um recm-criado Programa Nacional de Apoio ao Desenvolvimento dos Territrios Rurais (Pronat), originrio
do desmembramento da linha infraestrutura e servios do Pronaf, ao passo que a
principal poltica territorial do governo federal se encontra na alada do Ministrio
da Integrao Nacional e seu programa est voltado para as mesorregies.
E a confuso aumenta quando se olha para o interior do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, que tem por misso a promoo do desenvolvimento
rural: estudos apontavam desde o incio da existncia do Pronaf o crescente distanciamento entre as aes de investimento nos territrios, por meio da vertente
infraestrutura, e as aes de crdito e investimento setoriais, na agricultura. Com a
criao da Secretaria de Desenvolvimento Territorial em 2003 e, posteriormente,
com o desmembramento da linha de infraestrutura do Pronaf, dando origem ao
Pronat, esse distanciamento s cresceu: no h nenhuma forma de colaborao
e de complementaridade entre os diferentes programas prevista no atual planejamento das secretarias que compem o ministrio e que so por eles responsveis
(Favareto, 2005).10
Igualmente sintomtico o processo que envolveu a elaborao da Proposta de Plano Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel entre 2001 e 2002
at a aprovao pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(CNDRS) da verso final no mesmo ano: embora a verso inicial apontasse para
uma estratgia fortemente baseada em uma viso territorial do desenvolvimento
rural, a Conferncia Nacional que estava marcada para debat-la e aprov-la foi
cancelada; aps vrias negociaes com setores de governo e movimentos sociais,
o prprio CNDRS aprovou uma verso menos ousada, que, no entanto, tambm
foi deixada de lado com a nova gesto frente do Executivo Federal aps 2003.
Os dois exemplos mostram como a inrcia institucional, apoiada em interesses e em sistemas cognitivos afinados com a lgica setorial cristalizados nos
agentes sociais, se no bloqueiam, no mnimo limitam fortemente a operacionalizao de uma viso de desenvolvimento de carter territorial.11 Alm da illusio,
que assimila o rural ao atraso e produo de bens primrios e da dependncia de
caminho que ela gera, dificultando a mudana institucional, contribui o fato de
que, em uma e em outra viso, o tipo de agentes e as possibilidades de articulao
de seus interesses so sensivelmente diferentes. A lgica do territrio incorpora
o espao consumvel, mas tambm o espao imobilizado em componentes no
monetarizveis. Por decorrncia, o enfoque territorial implica lidar com aspectos
no diretamente mercantis a influenciar as regras para a apropriao ou regulao
do uso social desses espaos. Alm disso, no territrio os agentes so mltiplos e,
sobretudo, difusos, enquanto no enfoque setorial eles so facilmente identificveis
e seus interesses menos dispersos.
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Como se v, apesar da forte espacialidade que marca o rural, as regras do

jogo continuam fortemente orientadas pelo vis setorial, na formulao das polticas e na mobilizao dos atores. Embora o discurso sobre desenvolvimento territorial tenha entrado definitivamente para o discurso acadmico e governamental,
at a virada da primeira para a segunda dcada deste sculo, trata-se de uma incorporao por adio dos novos temas, sem a devida mudana institucional capaz
de sustentar a inovao que ela deveria significar.

Um novo compromisso institucional?

Que instituies importam, eis um slogan do qual poucos ainda divergem.
Os dois dilemas brevemente apresentados nas pginas anteriores bem o demonstram. Num aparente paradoxo, curioso observar como vrias vertentes das teorias institucionalistas esto presentes na formulao da nova viso do desenvolvimento rural pelos organismos internacionais. E, no entanto, a principal falha na
implementao da nova viso via polticas e programas governamentais esbarra,
justamente, na dificuldade da mudana institucional.
No j citado documento do Banco Mundial editado por Serageldin & Steeds (1997), as menes s reformas institucionais existem, mas elas so por demais
genricas e ocupam um lugar claramente secundrio no rol de recomendaes veiculadas. No documento elaborado por Escobal (2002) para a FAO, toda a nfase
recai sobre instituies, mas ali h uma viso restrita, na qual histria e conflitos
no tm lugar, na qual a dinmica que incide sobre a criao ou a mudana institucional no tratada.
O problema que envolve mudana institucional repousa especialmente nas
instituies informais e nos conflitos entre instituies e organizaes, como bem
demonstra a obra de North (1990). Isso fica claro quando se analisam no s as
dificuldades da mudana nos pases da Amrica Latina tomados, como feito aqui,
mas tambm na explicao das diferenas entre o recorte recente das polticas para
o desenvolvimento rural na Europa e nos Estados Unidos, como se pode observar
em Favareto (2007).
Essa explicao, porm, no suficiente. Ainda preciso fazer frente crtica de Przeworski (2003), segundo quem a explicao institucional afirma que
instituies so importantes, mas no mostra como elas so criadas e qual a
dinmica que responde por essa importncia. Para superar esse dilema, preciso
inscrever instituies numa teoria social. Para alm da determinao pela evoluo
dos custos de transao, certamente importante para a performance econmica de
que trata North, o desempenho do desenvolvimento de determinadas sociedades
e territrios, no sentido mais amplo que os melhores usos do termo sugerem, remete a outros conceitos que permitam lidar com uma ideia de agente, de sujeito,
em cujas escolhas pese no somente o balano racional de custos, mas tambm
outras ordens de constrangimentos.
Conceitos teis so, portanto, justamente aqueles que vo remeter s estruturas sociais. Os agentes da inrcia ou da mudana institucional so motivados por

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interesses, e para faz-los prevalecer jogam com recursos acumulados em diferentes esferas da vida social numa luta incessante. A mudana pode, assim, ocorrer
tanto como decorrncia de longo processo incremental, como pode, a depender
do xito nas estratgias dos agentes nessas lutas pela imposio de seus interesses,
ser motivada por rupturas ou transies mais aceleradas.
A mesma ideia vale para a escala dos territrios, e, nesse mbito, a criao
de instituies mais favorveis dinamizao dos territrios e diminuio das
desigualdades parece ser fortemente influencivel por determinadas caractersticas da morfologia social local. Isto , mais fcil encontrar portadores de novas instituies em formaes sociais que esto em afinidades eletivas com elas
(Weber, 1998-2000). Tecidos sociais marcados por uma maior desconcentrao
e descentralizao da posse das diferentes formas de capital (social, humano, econmico, simblico), para usar os termos de Bourdieu, tendem a ser ambientes
mais propcios ao engendramento de formas mais dinmicas de interao, facilitando o aprendizado coletivo e a cooperao que esto na base da formao de
novas instituies.
Para os contornos das polticas para o desenvolvimento rural, ao menos duas
lies derivam do que foi aqui exposto. Primeiro, o estmulo a formas descentralizadas de produo e diversificao das economias locais mostra-se claramente
desejvel para criar ambientes e instituies que possam favorecer a ampliao
das possibilidades dos indivduos e a diminuio dos constrangimentos negativos
sobre suas escolhas. Segundo, mudana institucional pode at ser induzida, mas
somente mediante mecanismos cuja repercusso s se manifesta em termos de
mdio e longo prazos, seja pela via do aprendizado, seja pela via do acmulo e
converso de recursos mobilizados na direo da mudana. So afirmaes que
sugerem quo distante as instituies para o desenvolvimento rural ainda esto
do intento muitas vezes desejado de promover a dinamizao econmica com
promoo da coeso social e por meio de formas responsveis de uso social dos
recursos naturais.

Concluso
O objetivo deste artigo consiste em analisar as dificuldades dos Estados e
governos locais em operar com a nova viso do desenvolvimento rural surgida
da evoluo, nas ltimas trs dcadas, de estudos e orientaes de polticas. Por
meio de exemplos da trajetria das polticas de pases como Brasil, Mxico, Argentina e Chile, foi possvel ver como essas iniciativas tm esbarrado em dois dilemas
fundamentais. O primeiro representado pela nfase no combate pobreza e suas
implicaes tanto para a identificao dos territrios-alvo dos investimentos como
para os tipos de complementaridades a serem buscadas com outros programas e
polticas. O segundo diz respeito tenso presente no carter territorial das novas
orientaes em contraposio ao vis setorial das instituies existentes. Na raiz
de ambos, viu-se como a illusio (Bourdieu, 2001) ou as formas de racionalizao
predominantes (Weber, 1998-2000) associam o rural pobreza e imagem do lu-

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gar destinado a realizar a produo de bens primrios, impulsionando a um determinado sentido no encaminhamento dos esforos destinados ao desenvolvimento
rural, o que North (1990) definiu como dependncia de caminho.
Apesar das inovaes introduzidas, o resultado dessa dificuldade em promover mudanas institucionais compatveis com a nova viso do desenvolvimento
rural corrobora a afirmao de North (1990) de que mais fcil promover mudanas nas regras formais do que nas regras informais que regem uma sociedade
ou grupo social, sobretudo porque as segundas so mais difusas e formadas por
meio da sedimentao de vrios processos sociais, em uma escala de tempo que
muitas vezes envolve geraes.
Se a dinmica pela qual as instituies so criadas ainda pouco conhecida,
o que as teorias disponveis insinuam ou atestam pode ser resumido nas trs afirmativas a seguir: primeiro, a principal forma da mudana a evoluo incremental
pelo aprendizado; segundo, a mudana pode tambm ser alcanada pela alterao
das posies e do peso social dos agentes portadores das novas e das velhas instituies; terceiro, mudana pode ainda ser induzida por alteraes nos sistemas
de incentivos e constrangimentos. A primeira dessas formas a mais comum, mas
tambm a menos direcionvel. A segunda aquela que se materializa em eventos
e momentos de ruptura, to importantes quanto raros. A terceira aquela preconizada pelas polticas pblicas. Todas as trs revelam que a introduo do adjetivo territorial no repertrio das organizaes no governamentais, da burocracia
estatal e dos movimentos sociais marcada pelos limites de uma incorporao
por adio, como foi aqui sublinhado, e no como um sinal de mudana institucional.
Nos pases da Amrica Latina, a emergncia da abordagem territorial est
ligada a processos histricos que em muito se assemelham, apesar de diferenas de extenso e de intensidade, a fenmenos vistos nos pases do capitalismo
avanado como a mudana na composio setorial das economias locais ou da
renda das famlias de agricultores, como as novas dinmicas populacionais. No
se trata, portanto, de um debate europeu meramente transplantado para os pases
da periferia, em que pesem as diferenas nas assimetrias entre populaes rurais
e urbanas e nas caractersticas dos compromissos institucionais. Mesmo assim,
inegvel que o caminho pelo qual essa abordagem foi introduzida s pode ser
compreendido quando se faz sua gnese, dos primeiros estudos nos anos 1970 at
a tentativa de sua implementao como projeto normativo na presente dcada.
Nesse movimento, fica claro como a disseminao da retrica do desenvolvimento
territorial resultado das injunes entre as esferas da economia, das cincias e
da poltica, num jogo de mtua legitimao, por meio do qual se pode compreender o tipo de interesses sociais que balizam os rumos desse debate, e no qual
as agncia multilaterais ocupam um lugar de destaque, justamente por permitir
essas interpenetraes entre as vrias esferas e por funcionar como uma espcie de
legitimador de abordagens ascendentes.

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A dinmica que envolve essas interseces revela toda uma estrutura de bases
cognitivas e interesses traduzidos em incentivos e constrangimentos estabelecidos
em consonncia com os aspectos mais marcantes da velha viso. Como resultado,
a passagem do compromisso setorial ao territorial nas instituies e polticas para
o desenvolvimento rural torna-se incompleto, uma espcie de inovao por adio no vocabulrio, no discurso e nas polticas, de rgos governamentais e de
agentes sociais como organizaes e apoio e movimentos sociais, sem, ainda, um
correspondente em termos de mudana institucional.

Notas
1 Este artigo uma verso modificada de um dos captulos que conformam a tese de
doutorado Paradigmas do desenvolvimento rural em questo do agrrio ao territorial,
defendida pelo autor em maro de 2006 junto ao Programa de Ps-Graduao em Cincia Ambiental da Universidade de So Paulo.
2 Cf. sugerido nos enfoques adotados por Pierson (2004) e Amable & Palombarini
(2005).
3 Ver principalmente Favareto (2006), especialmente o captulo 3.
4 O histrico seguinte fortemente apoiado em Garcia (2002).
5 Cf. The World Bank (2001a, 2001b), Cepal, FAO e Rimisp (2003), BID (2005). Ver
tambm Echeverria (2001) e Escobal (2002).
6 Cf. Abramovay & Veiga (1998), Schneider et al. (2004) e Favareto (2005).
7 Essa concepo encontra-se sistematizada em Schejtman & Berdegu (2003). Ver tambm a crtica de Schattan et al. (2005).
8 Uma reviso da literatura sobre o tema pode ser encontrada em Favareto (2007), especialmente nos terceiro e quarto captulos.
9 A prpria diminuio de prestgio da sociologia e da economia rural perante outros ramos dessas disciplinas um sintoma disso, a forma como esto organizados os recortes
estatsticos de definio do rural um outro, e a evoluo dos debates sobre desenvolvimento um terceiro.
10 Uma tentativa de integrao comeou a ser esboada em 2005 e tem como principal
instrumento os chamados Planos Safra Territoriais. Trata-se de uma tentativa de integrar
polticas no mbito de um territrio. Mas, sintomaticamente, trata-se, mais uma vez, da
integrao das polticas de apoio agricultura, agora em escala intermunicipal.
11 A noo de bloqueio foi utilizada por Nazareth Wanderley em seus estudos para falar
da especificidade que cerca as possibilidades de reproduo social das famlias de agricultores em situaes como a brasileira. Com diferenas, a mesma ideia aqui aplicada para
falar do lugar social das polticas de desenvolvimento de territrios rurais.

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resumo Assim como para os anos 1990 a emergncia da noo agricultura familiar
foi um trao marcante, tanto no debate acadmico como no campo das polticas pblicas, o mesmo acontece na presente dcada com a chamada abordagem territorial do
desenvolvimento rural. Os significados dessa nova maneira de conceber os destinos do
espao rural e as polticas a ele destinadas tm sido explorados em trabalhos de diferentes autores. Neste artigo, pretende-se iluminar um aspecto ainda pouco tratado e que
consiste em saber se os moldes em que a disseminao dessa abordagem vem se dando
significa um processo de mudana, ou se, diferentemente disso, trata-se de mais um
processo em que os termos so incorporados ao vocabulrio dos agentes sem a criao
de novas instituies capazes de sustent-la. Essa segunda perspectiva a que informa a
hiptese que guia a exposio e pode ser resumida na afirmao de que a tal movimento
corresponde uma inovao por adio, na qual pesam elementos tpicos daquilo que
parte da literatura chama de path dependence (dependncia de caminho). O artigo
faz um breve resgate de como tal abordagem incorporada no mbito dos organismos multilaterais dando origem nova viso do desenvolvimento rural e de como,
posteriormente, ela incorporada no rol de polticas para o rural em pases da Amrica
Latina. Sob o ngulo terico, o artigo discute ainda os limites da explicao da mudana
pela nova economia institucional, mostrando o que se poderia chamar de embeddedness
da dependncia de caminho.
palavras-chave:

Desenvolvimento rural, Desenvolvimento territorial, Mudana insti-

tucional.
While the rise of the category family farming was a feature in the 90s for
academic debate and for public policies, the same happens at the present decade with
the so called territorial approach to rural development. The meanings of this new way
to conceive the destiny of rural spaces and the policies to rural development have been
studied by different authors. This article aims at to broach one aspect less emphasized
in the literature: to know if the adoption of such approach is a process of institutional
change or a process of simple addition of a new term to the vocabulary of planners,
without the creation of new institutions capable to support an actual new conception.
This second perspective offers the content to our hypothesis and it can be summarized

abstract

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by the following statement: the introduction of the territorial approach is an innovation added to the institutional environment of public policies in a typical process of path
dependence, with the remaining of some elements concerning the old vision of rural
development. The article brings a brief history of how such approach is adopted by
multilateral organizations originating the new vision to rural development and how
this new vision is transformed when adopted by Latin-American countries. Under
a theoretical point of view, the article discusses the limits of the explaining about institutional change provided by the new institutional economics, offering an alternative
vision based on the idea of embeddedness of institutional change.
keywords:

Rural development, Territorial development, Institutional change.

Arilson Favareto socilogo, mestre em Sociologia pela Unicamp e doutor em Cincia Ambiental pela USP. Atualmente professor da Universidade Federal do ABC
(UFABC) e pesquisador associado num dos programas de estudo sobre participao e
desenvolvimento do Centro Brasileiro de Anlise e Planejamento (Cebrap).
@ arilson.favareto@ufabc.edu.br
Texto recebido em 4.4.2006 e aceito em 25.5.2006.

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