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ESTADO E ADMINISTRAO PBLICA

Texto Bsico

Prof. Aluizio Belisrio

NDICE

INTRODUO
MDULO I ESTADO & AO GOVERNAMENTAL
Tpico 1 Burocracia & Dominao. Racionalidade & Legitimidade da Ao
Administrativa
Tpico 2 O Processo de Formao da Vontade Poltica
MDULO II ESTADO & CAPITALISMO
Tpico 3 Sobre a Globalizao e a Excluso Social
Tpico 4 Anlise do Papel do Estado no Contexto Capitalista
MDULO III ESTADO & DEMOCRACIA
Tpico 5 Democracia & Administrao Municipal
Tpico 6 Descentralizao & Participao: Base de um Estado Democrtico

APRESENTAO DO CURSO
Numa poca caracterizada pela perplexidade, face crise das utopias comunista e capitalista na
construo de uma sociedade mais justa, a busca de novos referenciais tericos para as prticas
relacionadas questo pblica: formulao e implementao de polticas, gesto pblica, etc., tarefa
que une tericos, pesquisadores e prticos. Estudar o papel do Estado na conduo dos interesses
pblicos atividade essencial no processo de formao profissional.
Ser que para governar basta ter experincia? Ou seria bom-senso? Ou ter um
razovel conhecimento tcnico sobre a rea de atuao? Ser possvel ser um bom
governante estudando administrao pblica? Ou seria melhor dominar uma rea
especfica de conhecimentos, tipo sade, educao, transportes, etc.? Ou ser que por
trs de uma ao governamental eficiente est a conjugao de tudo isso? E qual a
origem das teorias e outras proposies que fundamentam estas aes? Como elas
podem influenciar estas aes?
Numa poca caracterizada pela perplexidade, face crise das utopias comunista e capitalista na
construo de uma sociedade mais justa, a busca de novos referenciais tericos para as prticas
relacionadas questo pblica: formulao e implementao de polticas, gesto pblica, etc., tarefa
que une tericos, pesquisadores e prticos. Estudar o papel do Estado na conduo dos interesses
pblicos atividade essencial no processo de formao profissional.

INTRODUO
Este Curso est dividido em 3 Mdulos de Estudo: Estado & Ao Governamental, Estado &
Capitalismo e Estado & Democracia.
Uma clara compreenso do conceito de Estado, bem como das principais funes da Administrao
Pblica imprescindvel para o desempenho profissional, em qualquer rea de atuao.
O entendimento do processo poltico que caracteriza a gesto pblica passa pela anlise de um
complexo de aes tericas e prticas que caracterizam o Estado. Mais que isto, o entendimento do
Estado no contexto econmico concreto em que estas aes se desenvolvem condio "sine-qua-non"
para uma clara compreenso das relaes que se estabelecem na sociedade.
Assim, estudar os fundamentos do sistema burocrtico responsvel pela conduo dos negcios
pblicos e as contradies deste sistema, bem como procurar desvendar a argumentao utilizada pelos
gestores pblicos em busca de justificativa para suas aes, tarefa bsica para o entendimento da
Administrao Pblica.
Ainda no campo da administrao pblica, parece essencial que se busque compreender com se d o
processo de formao de vontade poltica que, em ltima anlise, determina a direo das aes
governamentais e, conseqentemente, a formulao de polticas pblicas.
Do mesmo modo, imprescindvel que se procure despir o Estado de uma pretensa neutralidade e que
se o caracterize claramente como o instrumento fundamental no processo de reproduo de uma
estrutura de dominao social calcada na hegemonia do capital, desnudando-se seu carter de
instrumento ideolgico de dominao, o que pode ser feito atravs de uma anlise mais cuidadosa do
papel do Estado no contexto capitalista.
Para uma anlise mais completa torna-se necessrio ainda, que se proceda a uma avaliao das
principais alternativas de construo de um Estado independente, voltado para a superao das
contradies sociais que permeiam a economia capitalista, tais como a gesto municipal e os projetos
de descentralizao administrativa e promoo da participao popular.

MDULO I

ESTADO & AO GOVERNAMENTAL

MDULO I ESTADO & AO GOVERNAMENTAL

O entendimento do processo de desenvolvimento das aes pblicas em um contexto democrtico,


passa pela clara compreenso da lgica da estrutura burocrtica que reveste a organizao
governamental, bem como pelo entendimento da lgica da argumentao governamental em busca de
legitimao de suas aes, com base em sua pretensa racionalidade.
Alm disso, essencial que se estude mais detidamente o processo de formao da vontade poltica,
como elemento fundamental da formulao de polticas pblicas.
O objetivo deste Mdulo descrever criticamente as idias bsicas de Max Weber sobre a
burocracia, bem como analisar a lgica da argumentao governamental em defesa da
racionalidade e legitimidade de suas aes e conduzir uma discusso sobre o processo de
formao da vontade poltica.

TEXTO DE INTRODUO MODULAR I


Acostumamo-nos a ouvir falar mal da "burocracia" termo que ficou associado a "excesso de regras",
"lentido na ao pblica", "ineficincia dos servios pblicos", etc. Entretanto o conceito de
burocracia, na verdade, pouco tem a ver com estas afirmaes.
Max Weber analisou a burocracia como um fenmeno da sociedade moderna e industrializada, como
instrumento central no processo de dominao. No seu modo de ver, a organizao burocrtica seria,
na verdade, o instrumento atravs do qual os grupos hegemnicos na sociedade justificariam e
ampliariam sua dominao tendo como base o "saber".
No primeiro Tpico deste Mdulo so apresentadas as idias bsicas de Max Weber a respeito da
burocracia, bem como algumas observaes crticas sobre suas proposies, permitindo uma
compreenso mais acurada do conceito de burocracia.
Outro aspecto de suma importncia no estudo do Estado diz respeito argumentao dos governos em
sua tentativa de conquistar adeso s suas propostas, na defesa da racionalidade que revestiria suas
aes, garantindo assim a legitimidade de sua ao. Assim, ainda neste Tpico, apresentada, de
forma sistemtica, a srie de argumentaes utilizadas pelos governos sobre a pretensa racionalidade e
legitimidade de suas aes administrativas.
No segundo Tpico analisado o processo atravs do qual se forma a vontade poltica responsvel
ltima pelas aes governamentais, que priorizam o atendimento dos interesses dos grupos
dominantes, em detrimento do atendimento da vontade ou necessidades dos setores dominados da
sociedade.
Em resumo, este segundo Tpico, trata de descrever criticamente o processo de formao de vontade
poltica, atravs da anlise das instituies caractersticas da sociedade democrtica: os partidos
polticos, as associaes e sindicatos e o parlamento.

TPICO 1
BUROCRACIA E DOMINAO

TPICO 1 BUROCRACIA E DOMINAO


Burocracia: Modelo de Burocracia do Tipo Ideal de Max Weber. Crticas. Racionalidade &
Legitimidade: A crise de legitimidade da ao administrativa e suas conseqncias - o
autoritarismo tecnocrtico e propostas de administrao consensual.
A humanidade tem se caracterizado pela construo de sociedades fundadas em "estruturas de
dominao", seja do branco sobre o negro, do homem sobre a mulher, do "desenvolvido" sobre o
"subdesenvolvido, etc. H vrias formas de se discutir a dominao uma das mais importantes e
que tem um forte relacionamento com a ao governamental tem como base a proposta de Max Weber,
de que a burocracia constitui-se na base principal da dominao social. Alm disso, discutir as diversas
formas de argumentao do Estado quanto racionalidade e legitimidade de suas aes essencial
para a compreenso, no apenas do "discurso oficial", mas principalmente para um melhor
entendimento da lgica que move as aes governamentais.
Os objetivos deste Tpico so:
1. Levar o estudante compreenso do papel representado pelas instituies pblicas na
reproduo de sistemas ideolgicos de dominao social, como base na discusso de um texto de
Max Weber.
2. Descrever e discutir as diversas formas de argumentao da racionalidade e legitimidade das
aes governamentais.

BUROCRACIA
Procure fazer o Exerccio Interativo 1 que se encontra no Caderno de Exerccios e
aps verificar sua resposta d continuidade aos estudos do texto!
Qual a relao que pode existir entre burocracia e dominao?
Max Weber, ao analisar a organizao do trabalho na sociedade industrializada afirma ser a burocracia
o instrumento mais racional de dominao e ao definir o conceito de burocracia de tipo ideal, apresenta
a idia de que o saber - elemento essencial na Burocracia - o principal elemento no estabelecimento e
reproduo de uma estrutura de dominao social.
As observaes de Weber sobre a constituio da sociedade burocratizada e seus conceitos de
burocracia do "tipo ideal", so essenciais para a compreenso da sociedade moderna porm, a
questo da dominao no se esgota no saber, seno, vejamos:
Para Weber, a efetividade do exerccio da autoridade legal, esta fundamentada em alguns pressupostos:
"Toda norma legal pode ser estabelecida por acordo ou imposio, visando
fins utilitrios ou valores racionais - ou ambos."
Quem impe estas normas ?

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Ora, aceitando-se o estabelecimento da "norma" por imposio reconhece-se a possibilidade da
existncia de uma relao de dominao prvia, o que garante ao grupo hegemnico a determinao
das normas que lhe garantam ou ampliem uma relao de dominao existente.
Mas Weber prossegue:
"Todo Direito consiste, essencialmente num sistema integrado de normas
abstratas.
A pessoa que representa tipicamente a autoridade ocupa um "cargo".
possvel alguma concluso a partir destas duas afirmaes, com relao dominao ?
Estas afirmaes, evidentemente, nos fazem supor a existncia de uma estrutura formal de diviso do
trabalho, que j implica no reconhecimento de um processo ideolgico de dominao.
Continuando com as observaes "weberianas":
"A pessoa que obedece autoridade o faz, como usualmente estabelecido,
apenas na qualidade de "membro da associao".
Os membros da associao, enquanto obedientes quele que representa a
autoridade, no devem obedincia a ele como indivduo, mas ordem
impessoal."
O que possvel depreender-se destas ultimas afirmaes ?
Ora, considerando a quase impossibilidade de, na sociedade moderna, algum no ser membro de
alguma associao; considerando ainda que para se tornar "membro da associao" absolutamente
imprescindvel a aceitao de suas "normas" e; considerando ainda a abrangncia destas "associaes",
evidente que o papel destinado aos que ocupam postos de trabalho numa estrutura de trabalho
fragmentado o da obedincia.
Ainda segundo Weber, seriam as seguintes, as categorias fundamentais para o exerccio do que ele
denomina "autoridade racional-legal":
1. Uma organizao contnua de cargos, delimitados por normas.
2. Uma rea especfica de competncia, implicando em:
a. uma esfera de obrigaes no desempenho das funes,
diferenciadas como parte de uma sistemtica diviso do trabalho;
b. atribuio ao responsvel da necessria autoridade para
desempenho das funes;
c. definio clara dos instrumentos necessrios de coero e
limitao de seu uso a condies definidas
3. Uma unidade organizada de tal forma que no exerccio da autoridade ser denominada rgo
administrativo.
4. A organizao dos cargos obedece ao princpio da hierarquia

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5. As normas que regulam o exerccio de um cargo podem ser regras tcnicas ou normas. Em
ambos os casos, se sua aplicao pretende ser plenamente racional, torna-se imprescindvel a
especializao.
6. No tipo racional, questo de princpio que os membros do quadro administrativo devam estar
completamente separados da propriedade dos meios de produo e administrao.
7. No tipo racional h tambm completa ausncia de apreciao do cargo pelo ocupante.
8. Atos administrativos, decises, normas, so formulados e registrados em documentos, mesmo
nos casos em que a discusso oral a regra ou mesmo prescrita.
9. A autoridade legal pode ser exercida dentro de uma ampla variedade de formas diferentes.

Procure fazer o Exerccio Interativo 2 que se encontra no Caderno de Exerccios e


aps verificar sua resposta d continuidade aos estudos do texto!

Que observaes podem ser feitas a respeito destas "categorias" ?


Em primeiro lugar, mais uma vez, assumindo o processo de "diviso do trabalho" como necessidade do
atendimento de uma lgica tcnica especfica da produo, no possvel ignorar que a conseqncia
maior desta "diviso e/ou "fragmentao" do Trabalho caracteriza uma relao de subordinao de
interesses, essencial ao desenvolvimento de uma estrutura de dominao social.
Mais adiante, quando fala dos "instrumentos de coero", ainda que limitados a determinadas
condies, torna-se claro que, se necessrio que se exera a "coero" para o exerccio da autoridade,
porque h conflitos de interesse entre os "membros da associao".
No Item 5, ao afirmar que as "regras que regulam o exerccio de um cargo podem ser tcnicas ou
normas (e recordando que estas podem ser estabelecidas por imposio), mais uma vez, parece clara a
existncia de uma relao de dominao anterior criao do "rgo administrativo".
Quanto proposio de os membros do quadro administrativo estarem separados da propriedade,
evidente que isto no implica na no-exigncia de que se integrem ideologicamente aos interesses dos
"proprietrios", o que pode levar "apreciao" do cargo, pelo ocupante, descaracterizando a
impessoalidade do exerccio da autoridade, defendida anteriormente.
Mas continuando com as observaes de Weber:
Para Weber, h vrias espcies de Autoridade Suprema apropriada a um sistema de autoridade legal,
podendo se identificar vrios tipos de dominao que, em funo da Autoridade Suprema, pertencem a
outras categorias: carismtico-hereditrio (monarquias hereditrias); carismtico-puro (Presidente
escolhido por plebiscito); combinao de tipo carismtico com componentes burocrticos (Chefe de
Gabinete).
Entretanto, no seu modo de ver, o tipo mais puro de exerccio da Autoridade Legal aquele que
emprega um quadro administrativo burocrtico.
Aqui, Weber nos brinda com o que denomina "critrios de atuao de funcionrios nomeados"
fundamentais para o exerccio de uma atividade burocrtica de "tipo ideal":
1. Individualmente livres e sujeitos apenas autoridade quanto s suas obrigaes oficiais (os
limites desta liberdade parecem muito estreitos, em uma sociedade na qual o processo de

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desvalorizao do Trabalho torna o trabalhador "prisioneiro" de uma lgica de organizao que
no privilegia seus interesses).
2. Organizados numa hierarquia de cargos claramente definida (e que, via-de-regra, privilegia o
saber formalmente adquirido em detrimento da experincia).
3. Cada cargo possui uma esfera de competncia, no sentido legal (sentido definido,
evidentemente, pelo grupo hegemnico na sociedade).
4. O cargo preenchido mediante livre relao contratual - livre seleo (nem to livre assim, na
medida em que podem ser estabelecidos limites ideolgicos para a realizao desta seleo).
5. Os candidatos devem ser selecionados com base em qualificaes tcnicas.
6. As remuneraes devem ser estabelecidas com salrios fixos em dinheiro.
7. O cargo deve ser considerado como a nica ou, ao menos, principal ocupao do funcionrio.
8. O cargo estabelece os fundamentos de uma carreira - sistema de promoo baseado na
antiguidade e/ou mrito.
9. O funcionrio trabalha desligado da propriedade dos meios de administrao e no se apropria
do cargo.
10. O funcionrio sujeito a uma rigorosa e sistemtica disciplina e controle no desempenho do
cargo (mais uma vez, a questo do rigor no controle, o que implica no reconhecimento da
existncia de conflitos inconciliveis).
Para Weber, com base nestas observaes, o tipo mais puro de organizao administrativa capaz,
numa perspectiva puramente tcnica (e seria possvel tal isolamento das caractersticas tcnicas, em
relao s ideolgicas?), de atingir o mais alto grau de eficincia e, neste sentido, seria, formalmente, o
mais racional e conhecido meio de exercer dominao sobre os seres humanos.
Em sua viso, o desenvolvimento da moderna forma de organizao coincide em todos os setores, com
o desenvolvimento e contnua expanso da administrao burocrtica e o sistema capitalista, embora
no somente ele, desempenha um papel fundamental no desenvolvimento da burocracia sem ela, a
produo capitalista no persistiria e todo tipo racional de socialismo teria simplesmente que adot-la e
incrementar sua importncia.
A seguir, Weber afirma:
"O capitalismo constitui a base econmica mais racional para a
administrao burocrtica e lhe possibilita o desenvolvimento sob a forma
mais racional porque, do ponto de vista fiscal, fornece-lhe os recursos
monetrios requeridos.
A fonte principal da superioridade da administrao burocrtica reside no
papel do conhecimento tcnico que, atravs do desenvolvimento da moderna
tecnologia e dos mtodos econmicos na produo dos bens, tornou-se
totalmente indispensvel sendo indiferente que o sistema econmico seja
organizado em bases capitalistas ou socialistas."
A questo seria ento e sempre, a de quem controla a mquina burocrtica com prevalncia dos
profissionais.
Conclui Weber, que a administrao burocrtica significaria, fundamentalmente, o exerccio da
dominao baseado no saber. Este seria o trao que a tornaria racional: conhecimento poder.
Que concluses tirar destas observaes ?

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Ora, mesmo considerando-se as observaes de Weber sobre a burocracia como instrumento da
dominao social, caberia uma questo:
Quem, numa sociedade onde a existncia de vastos "exrcitos de reserva de mo-de-obra"
pressiona a massa empregada na luta pela "ocupao dos postos de trabalho existentes", onde o
saber formalmente obtido tem alto custo e "vagas limitadas", consegue obter este conhecimento?
Ora, claro que a necessidade de especializao, caracterstica da sociedade burocratizada, impe o
prolongamento do tempo dedicado obteno formal de conhecimento, privilegia o grupo que pode
prescindir por um bom perodo de sua vida, do "engajamento" em postos de trabalho limitados e
limitantes, do ponto de vista do desenvolvimento humano. Em outras palavras, o grupo
economicamente mais poderoso na sociedade - o que implica em afirmar que, se o saber instrumento
de
dominao,
sua
obteno

privilgio
do
grupo
dominante.
Este Texto constitui-se em uma anlise crtica do texto de Max Weber: WEBER, Max. Os fundamentos
da organizao burocrtica: uma construo do tipo ideal. In, WEBER, Max et alli. WEBER, Sociologia
da burocracia. Zahar, Rio, 1966. (16 - 27)

RACIONALIDADE E LEGITIMIDADE DA AO ADMINISTRATIVA


Procure fazer o Exerccio Interativo 3 que se encontra no Caderno de Exerccios e
aps verificar sua resposta d continuidade aos estudos do texto!

O que legitima as aes da administrao pblica ?


Para Weber, o desenvolvimento da moderna forma de organizao coincide com o desenvolvimento e
contnua expanso da administrao burocrtica. O sistema capitalista desempenhou papel
fundamental no desenvolvimento da burocracia, tendo sido criada, sob seus auspcios, a necessidade de
uma administrao estvel, rigorosa, intensiva e incalculvel, sendo esta necessidade, a responsvel
por revestir a burocracia de um papel central em nossa sociedade.
ainda Weber, quem afirma que a administrao burocrtica significa, fundamentalmente, o exerccio
da dominao baseado no saber, sendo este, o trao a torn-la especificamente racional.
Tratando criticamente a afirmao de Weber - no reconhecendo esta pretensa "racionalidade em
princpio", mas considerando a ao burocrtica como instrumento central de realizao da dominao,
torna-se essencial, procurar entender como se d o processo de legitimao desta ao que, em ultima
anlise, lhe possibilita atuar eficientemente na reproduo de uma estrutura de dominao vigente na
sociedade.
No caso, trata-se de procurar compreender os mecanismos alternativos de legitimao da ao
administrativa da burocracia governamental.
E como definir racionalidade ?
MUDANAS ESTRUTURAIS NA RACIONALIDADE DA AO ADMINISTRATIVA

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Dreitzel (DREITZEL, H.P. et alli. Tecnocracia e ideologia. Tempo Brasileiro, Rio, 1975), trata a
questo da conceituao da racionalidade de duas formas: no sentido pr-cientfico e num sentido
rigoroso.
O sentido pr-cientfico da ao racional no diferencia entre o sensato, razovel e racional, quando os
motivos e as finalidades de uma ao so compreensveis e seu desenvolvimento julgado adequado,
isto significa a concordncia das regras comportamentais do ator e do observador.
Num sentido rigoroso, exige-se que o ator tenha conhecimento claro sobre os objetivos, os meios e os
efeitos da ao, sendo problemtico o fato do conhecimento depender da situao biogrfica do ator e
do observador, da a imprevisibilidade das percepes da racionalidade, j que a previsibilidade s
existe na medida em que as aes so orientadas por padres compartilhados.
Mas esta racionalidade, afinal, existe ?
Numa viso clssica (Weber), a racionalidade da ao burocrtica supostamente no existe, ou seja, a
questo da legitimidade no uma questo vital. A burocracia responsvel pela execuo de
comandos recebidos da instncia dominante, sendo racional ao no se deixar contaminar pelo
interesse prprio - o no possuir vontade prpria implica em aceitar a separao entre administrao e
poltica, o que significa entender a racionalidade da ao administrativa como implementao
rotinizada do interesse dominante, o qual se revestiria de uma racionalidade prpria.
O que ento legitimaria a ao burocrtica ?
A legitimao no seria um problema a ser resolvido pela burocracia, mas sim pela fonte de comando.
Sua legitimidade seria conseqncia automtica da manuteno dentro dos padres de legalidade
estabelecida, o que define a legalidade como uma premissa da ao administrativa.
Como pode se dar esta legitimao ?
NECESSIDADE DE PROCESSOS NO-LEGAIS DE LEGITIMAO
O desenvolvimento do Estado Capitalista passa a exigir a adoo de parmetros de ao diferentes, no
mais esperando que a ao burocrtica mantenha-se nos parmetros da legalidade, mas sim, que
provoque resultados (estado de bem-estar), ou seja, a sociedade exige uma racionalidade finalstica que
a burocracia no pode atingir, por permanecer atada legalidade.
Um exemplo claro desta situao a questo do Oramento Pblico que, na viso clssica programava
suas aes a partir da expectativa de arrecadao de impostos, enquanto na viso do Oramento
Programa, a projeo de programas de ao no tem como preocupao central a questo da
arrecadao, mas sim com formas de viabilizao dos programas.
Quais as conseqncias disto para a ao administrativa ?
Com a legalidade passando de premissa a instrumento, ao mesmo tempo em que se v a burocracia
atada legalidade, impedida de criar esta mesma legalidade, por exemplo, impedindo-a de desenvolver
uma poltica de arrecadao - o que implica em sua no instrumentalizao - cria-se um paradoxo:
exige-se eficincia, porm a sociedade no permite que a burocracia crie a legalidade.
Tais fatos levam a um conflito entre a racionalidade formal e as necessidades funcionais, tornando a
burocracia problemtica, exatamente pela observao da legalidade (buropatologia). Como a

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legalidade torna-se insuficiente como legitimao automtica, a ao administrativa torna-se
dependente de processos no legais de legitimao, buscando alternativas por cima ou por baixo da lei.

Alternativa Supra-Legal: O Autoritarismo


Com a legalidade tendendo a deixar de ser o argumento central da racionalidade, surge a afirmao
unilateral da racionalidade, ou seja, sua associao direta com a posio de autoridade. Em outras
palavras, a Autoridade passa a encarnar a racionalidade e legitimidade, os ocupantes de funes de
autoridade possuiriam uma racionalidade intrnseca, no tendo que afirmar-se: "autoridade
autoridade".
Formula-se ento, a Ideologia da Ordem, afirmando princpios absolutos de ordenamento, mascarados
de legalidade. Tome-se como exemplos, a utilizao de jarges tipo: "manuteno da lei e da
ordem", "ame-o ou deixe-o", "questionamento antipatritico - eleio indireta de Tancredo
Neves", "no negocio sob presso, "subverso do princpio da autoridade", etc.; justificando a
represso direta pretensa subverso da autoridade.
... no negocio sob presso ...
Aqui, apenas a ttulo de curiosidade, citamos uma afirmao do ento Ministro
da Educao, Eduardo Portela, a este respeito:
"S negocio sob presso, pois obviamente quem negocia sem sofrer qualquer
tipo de presso revela-se um pssimo negociador, j que a inexistncia de
presso no exige qualquer tipo de negociao".
Esta argumentao uma tentativa extempornea de recuperao do conceito j superado de
Racionalidade x Legalidade, sendo, entretanto, insuficiente para produzir uma legitimao
estabilizada.
O que fazer ento para buscar a legitimao ?
Alternativa Sub-Legal: Busca de Base de Sustentao Consensual
Que se trata de uma srie de alternativas freqentemente utilizadas pela ao burocrtica, na busca de
formas concretas de legitimao.
Consenso Postulado: o Tecnocratismo
Esta alternativa desenvolve-se em torno de 3 Teses fundamentais:
Tese da Tecnocracia - haveria uma crescente competncia do Estado na mediao dos conflitos
sociais; a mediao estatal passaria cada vez menos pelos canais clssicos de participao poltica donde haveria cada vez menos conflitos de interesse e sim, de objetivos e; a legitimidade, no
existindo questes sociais, seria substituda pela eficincia tcnica organizada pelo Estado, ou seja,
sendo a ao tcnica, objetiva, ela detectaria o problema, deduzindo as solues devidas.
Crtica Tese da Tecnocracia - a mediao do Estado no objetiva e sim interessada (o Estado no
geral, mas sim Estado Capitalista), intermeda a partir do interesse do Capital; por trs das
determinaes objetivas" redescobre-se a fora dos interesses dominantes; embora a legitimao

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seja crescentemente manipulvel, ela continua como categoria fundamental para o questionamento do
poder fosse ela irrelevante, o que justificaria os altos investimentos em propaganda poltica feitos
pelos militares, no auge da Ditadura ?

... fora dos interesses dominantes ...


Por exemplo: na frmula Custo x Benefcio, quem define o que deve ser
considerado como custo ou benefcio o ngulo de interesse do Capital - a
construo de uma estrada representa um Custo para a Sociedade, ou um
Benefcio - por si mesma e pela gerao de emprego ?
Ou seja, embora tenha se criado o potencial de manipulao da questo da legitimidade, isto no
esconde o fato de que a partir de seu questionamento que os conflitos sociais continuam se
produzindo.
Crise de Legitimao do Tecnocratismo - a expanso do ambiente de ao do Estado amplia a
necessidade de sua legitimao, em outras palavras, quanto mais o Estado faz, mais tem que se
legitimar, na medida em que, cada vez mais, configura-se que a instncia de realizao das aes
burocrticas, o cidado (aumenta a dependncia da ao individual do cidado - ele quem tem de
parar no sinal vermelho noite); o esvaziamento dos canais clssicos de participao poltica faz
com que as reivindicaes desemboquem diretamente no Estado e isto ocorre de forma indisciplinada
(face eliminao dos canais de intermediao),sendo os conflitos sociais encaminhados ao Estado
sem amortecimento (partidos polticos); cresce a percepo dos setores sociais, da diferena entre o
possvel e o realizado, em outras palavras, cresce a percepo de que as possibilidades abstratas de
realizao de progressos tcnicos esto bastante distantes de realizaes concretas, sendo a razo
de ser deste distanciamento, social, da o questionamento do Estado, como incapaz de reverter este
distanciamento, levando percepo de uma imagem inversa da pretendida pelo planejamento - se a
ao do Estado Tecnocrtico legtima, racional e planejada e, ainda assim, no conduz a bons
resultados, supe-se portanto, que estes malficos resultados so perversamente planejados (a violenta
concentrao de renda no seria resultado de fracassos em polticas econmicas, mas sim de alcance
total de seus reais objetivos).
... bastante distantes de realizaes concretas ...
Observe-se o papel do "Fantstico", que ao apresentar uma Medicina Moderna,
mostra ao doente "brasileiro" que ele esta doente, existem recursos mdicos,
mas no para ele.
Qual a alternativa ao tecnocratismo ?
Consenso Intermediado: Cincia e Tcnica como Ideologia
O argumento central o de que s pode discutir o que fazer aquele que sabe como fazer. As formas
bsicas de operao burocrtica se constituiriam na cientificizao e ritualizao dos
encaminhamentos burocrticos das questes sociais,sendo seus efeitos bsicos: a desproblematizao
das questes sociais (transformadas em "questes tcnicas"); a desqualificao do cidado comum
como incapaz de discutir suas prprias questes (por no dominar a "tcnica" do seu tratamento) e a
delegao da soberania cincia instrumentalizada como tecnologia parcial de dominao.

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... desqualificao do cidado comum ...
Frase freqentemente repetida por Ministros: "S pode discutir o que fazer
com a inflao quem sabe como resolver o problema. Se a Oposio poltica no
tem propostas no deve discutir o problema."
A cientificizao se d atravs da criao de disciplinas pretensamente cientficas e reas
fragmentadas de conhecimento, gerando jarges prprios e hermticos (tome-se como exemplo, o
"economs" utilizado na defesa de polticas econmicas). Quanto ritualizao, tome-se como
exemplo, o cidado que necessita encaminhar sua reivindicao atravs de requerimentos de formas
especficas, os quais transformam-se em processo impossveis de serem acompanhados (o
emaranhado de "siglas" burocrticas impedem que se descubra seu caminho) e, quando, um dia, vem a
resposta, ela no positiva ou negativa, ela "deferida" ou "indeferida".
O desvendamento do carter ideolgico desta argumentao acaba por reproduzir a crise de
legitimao do tecnocratismo.
E qual a terceira alternativa ?
Alternativa do Consenso Emprico
Esta uma forma precria de consenso, na medida em que a ao burocrtica refere-se a um contexto
de interesses imediatos e profundamente heterogneos, muitas vezes, contraditrios e mesmo
antagnicos.
As principais opes disponveis so:
Cooptao - compra dos interesses (resistncia) envolvidos, sendo uma linha de ao que privilegia
uns e compra outros, sendo questionvel a possibilidade de formao de uma base consensual.
Atropelamento - implicando na adoo de um determinado ngulo de interesses a ser respeitado,
definindo programas de ao que o atende os interesses mais consensuais, atropelando os demais.
Escapismo - adoo de programas de ao que pouco interfiram em interesses relevantes, tendendo,
por isso mesmo, a serem irrelevantes, embora de forte efeito propagandstico (construo da
Transamaznica, onde os diretamente afetados seriam os ndios; programa de pesquisa espacial
- na Lua no h "lunticos", no afetando o interesse operrio e possibilitando a expanso
industrial e desenvolvimento de tecnologia de ponta).
Participacionismo - provocando a autonomizao dos processos de formao de consenso,
provavelmente levando imobilizao da ao administrativa e reproduzindo a crise de legitimao,
devido aos custos materiais e polticos ou pela ineficincia das opes.

Procure fazer o Exerccio Interativo 4 que se encontra no Caderno de Exerccios e


aps verificar sua resposta d continuidade aos estudos do texto!

E est busca de novos argumentos no tem fim ?


Planejamento & Reforma Administrativa

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Como parece evidente, a questo da legitimidade no apresenta uma sada final e a conseqncia do
impasse a adoo de duas vlvulas de escape: Surtos de Planejamento ou de Reforma
Administrativa que, se no evitam o impasse, postergam e obscurecem a crise de legitimidade (forma
de tapar o sol com a peneira).
Em princpio o Planejamento e a Reforma apontam em direes opostas: centralizao x
descentralizao, respectivamente. Surgindo a necessidade de planejamento quando torna-se
problemtica a sustentao financeira sem atrapalhar o processo de acumulao capitalista e a
necessidade de Reforma Administrativa, a partir da desiluso com o planejamento (questo da
perversidade x incompetncia).
Enquanto no Surto de Planejamento o Estado procura afirmar sua racionalidade por constituir-se em
nica instncia capaz de planejar o equilbrio do conjunto, a Reforma Administrativa um processo
poltico e no tcnico, sendo a questo central a partir da qual, pode-se pensar o que fazer com a
burocracia.
E o que mais pode ser dito sobre a burocracia ?
Autonomia Relativa da Burocracia
Considerando a possibilidade de realizao de uma Reforma Administrativa, a partir da suposio de
um Estado administrado por uma aliana entre Partidos de "esquerda", como essencial para o
desenvolvimento de aes transformadoras, algumas consideraes precisam ser feitas, sobre a
pretensa autonomia da burocracia e suas principais contradies.
Que contradies so estas ?
possvel citarmos pelo menos quatro grandes contradies da ao burocrtica:
A primeira contradio, que consiste no conflito entre o interesse do sentido geral da dominao
burguesa e o imediatismo de interesses particulares de fraes da prpria burguesia.
Em outras palavras, embora o papel central da burocracia no Estado Capitalista seja o de reproduzir a
dominao burguesa, muitas vezes, necessrio, em nome desta reproduo, que se agrida interesses
particulares do Capital individual (desapropriaes e regulamentao burocrtica de relaes sociais).
A segunda contradio, que diz respeito existncia de uma ideologia poltica dominante e
necessidade da existncia de alianas polticas que permitam o exerccio do poder pela classe ou frao
de classe no poder.
Ou seja, embora todo governo tenha sua construo ideolgica de argumentao, a necessidade de
alianas o leva a tomar medidas burocrticas nem sempre correspondentes aos seus interesses
(polticas salariais x perodos eleitorais).
A terceira contradio que se refere necessidade de reproduo dos interesses subordinados e a
busca de autonomia das organizaes de base dos interesses dominados, o que leva as organizaes da
sociedade civil a serem foradas a encaminhar suas questes atravs da burocracia e,
conseqentemente, a se submeterem s "regras do jogo". A conseqncia disto que, ao
"participarem" do aparelho burocrtico, freqentemente, entram em choque com seu interesse de
organizao autnoma (envolvimento de Associaes de Moradores em Conselhos Formais que levam
as levam a uma forte luta interna e inter Associaes, altamente desmobilizadora no sentido de suas
aspiraes bsicas - Conselhos Govrno-Comunidade).

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A quarta contradio, diz respeito, em verdade, ao somatrio dos trs nveis de contradio
anteriores, qual seja, o da autonomia relativa da burocracia, que consiste no fato de, neste contexto
contraditrio e de difusas orientaes, sua ao ser autnoma, porm dentro de certos parmetros
estabelecidos pela dominao burguesa. Ou seja, embora a burocracia se revista de caractersticas de
neutralidade, sua funo bsica a de reproduo das relaes sociais capitalistas (autogesto em
empresas pblicas). Deste modo, a questo da legitimao,a partir da dinmica da burocracia, parece
chegar a um beco sem sada.
Que concluses podem ser tiradas destas observaes ?
A aparente sada estratgica (uma tentativa de tapar o sol com a peneira) a alternncia de surtos de
planejamento e reforma administrativa, compondo um movimento cclico, comum a qualquer
burocracia.
Do ponto de vista crtico e tendo em vista a necessidade de instrumentalizar a legitimao da ao
burocrtica, possvel pensar-se em: realizar uma avaliao realista das condies de existncia da
autonomia relativa da ao burocrtica - at que ponto pode a burocracia pode ter ao relativamente
autnoma e a que argumento pode recorrer para fundamentar sua ao; estabelecimento de
mecanismos de autocrtica permanente dos efeitos dirios de sua proposta de ao e; instituio de
mecanismos que procurem assegurar as possibilidades de controle externo.
Antes de dar seguimento aos seus estudos, procure realizar os Exerccios de Aplicabilidade
Prtica propostos no Caderno de Exerccios, como complemento de sua aprendizagem.

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RESUMO DO TEXTO ESTUDADO


O texto apresenta as principais idias de Weber a respeito da burocracia, bem como
algumas crticas s idias expostas por Weber.
Weber afirma ser a burocracia o instrumento mais racional de dominao e ao definir o
conceito de burocracia de tipo ideal, apresenta a idia de que o saber - elemento essencial
na Burocracia - o principal elemento no estabelecimento e reproduo de uma estrutura
de dominao social.
Para Weber a pessoa que obedece autoridade o faz apenas na qualidade de "membro da
associao", sendo que estes, enquanto obedientes quele que representa a autoridade,
no devem obedincia a ele como indivduo, mas ordem impessoal."
Para Weber, haveria vrios tipos de autoridade, sendo a mais adequada ao sistema
burocrtico a "autoridade racional-legal", destacando-se entre suas caractersticas o fato
da organizao dos cargos obedecer ao princpio da hierarquia e o fato das normas que
regulam o exerccio de um cargo poderem ser regras tcnicas ou normas e, em ambos os
casos, se sua aplicao pretende ser plenamente racional, torna-se imprescindvel a
especializao, tendo como conseqncia a necessidade de se proceder diviso do
trabalho.
Ora, assumindo o processo de "diviso do trabalho" como necessidade do atendimento de
uma lgica tcnica especfica da produo, no possvel ignorar que a conseqncia
maior desta "diviso e/ou "fragmentao" do Trabalho caracteriza uma relao de
subordinao de interesses, essencial ao desenvolvimento de uma estrutura de
dominao social.
Para Weber o tipo mais puro de organizao administrativa capaz, numa perspectiva
puramente tcnica (e seria possvel tal isolamento das caractersticas tcnicas, em
relao s ideolgicas ?), de atingir o mais alto grau de eficincia e, neste sentido, seria,
formalmente, o mais racional e conhecido meio de exercer dominao sobre os seres
humanos.
Ora, mesmo considerando-se as observaes de Weber sobre a burocracia como
instrumento da dominao social, caberia perguntar: numa sociedade onde a existncia
de vastos "exrcitos de reserva de mo-de-obra" pressiona a massa empregada na luta
pela "ocupao dos postos de trabalho existentes", onde o saber formalmente obtido tem
alto custo e "vagas limitadas", quem consegue obter este conhecimento?
Ora, claro que a necessidade de especializao, caracterstica da sociedade
burocratizada, impe o prolongamento do tempo dedicado obteno formal de
conhecimento, privilegia o grupo que pode prescindir por um bom perodo de sua vida, do
"engajamento" em postos de trabalho limitados e limitantes, do ponto de vista do
desenvolvimento humano. Em outras palavras, o grupo economicamente mais poderoso
na sociedade - o que implica em afirmar que, se o saber instrumento de dominao, sua
obteno privilgio do grupo dominante.
Alm disto, o texto procura apresentar as principais argumentaes utilizadas pelos
Governos, na defesa da racionalidade e legitimidade das aes administrativas.

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Num primeiro momento a racionalidade e legitimidade seriam conseqncia de uma ao
pblica calcada em parmetros legais, entretanto, com o avano da sociedade
democrtica e do nvel de exigncia dos cidados.
A partir deste ponto inicia-se uma seqncia de utilizao de argumentos que justifiquem
estas aes, mascarando seu carter de instrumentos ideolgicos de dominao, passando
por:
Autoritarismo que uma afirmao unilateral da racionalidade, ou seja, sua associao
direta com a posio de autoridade. Em outras palavras, a Autoridade passa a encarnar a
racionalidade e legitimidade, os ocupantes de funes de autoridade possuiriam uma
racionalidade intrnseca, no tendo que afirmar-se.
Tecnocratismo que defende a existncia de uma crescente competncia do Estado na
mediao dos conflitos sociais; a mediao estatal passaria cada vez menos pelos canais
clssicos de participao poltica - donde haveria cada vez menos conflitos de interesse e
sim, de objetivos e; a legitimidade, no existindo questes sociais, seria substituda pela
eficincia tcnica organizada pelo Estado, ou seja, sendo a ao tcnica, objetiva, ela
detectaria o problema, deduzindo as solues devidas.
Cincia e Tcnica como Ideologia na qual o argumento central o de que s pode
discutir o que fazer aquele que sabe como fazer. As formas bsicas de operao
burocrtica se constituiriam na cientificizao e ritualizao dos encaminhamentos
burocrticos das questes sociais,sendo seus efeitos bsicos: a desproblematizao das
questes sociais (transformadas em "questes tcnicas"); a desqualificao do cidado
comum como incapaz de discutir suas prprias questes (por no dominar a "tcnica" do
seu tratamento) e a delegao da soberania cincia instrumentalizada como tecnologia
parcial de dominao.
Consenso Emprico - forma precria de consenso, na medida em que a ao burocrtica
refere-se a um contexto de interesses imediatos e profundamente heterogneos, muitas
vezes, contraditrios e mesmo antagnicos, sendo possvel utilizar-se de: cooptao,
atropelamento, escapismo e participacionismo.
A seqncia de crticas a estes argumentos conduz a uma permanente alternncia entre
ciclos de planejamento e reforma administrativa, como justificativa para as aes
governamentais.
O texto, alm disso, discorre ainda sobre alguns problemas relativos autonomia da
burocracia, expondo seu papel de instrumento de dominao social.

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TPICO 2
O PROCESSO DE FORMAO DA VONTADE
POLTICA

O PROCESSO DE FORMAO DA VONTADE POLTICA

22

Processo de formao da vontade poltica: anlise das aes das estruturas tradicionais de
encaminhamento das necessidades: partidos polticos, associaes e sindicatos e parlamento
bases da formulao de polticas pblicas.
O processo de formulao de polticas pblicas no pode ser caracterizado como um processo tcnico,
da a necessidade de uma compreenso do mesmo enquanto um processo poltico. Freqentemente
ouvimos ou afirmamos que determinadas aes governamentais no ocorrem por falta de vontade
poltica. Mas afinal, como se forma esta vontade poltica, que fazer para que esta vontade reflita, de
fato, as expectativas e anseios dos setores populares, ser isto possvel mesmo. Enfim, responder a
estas questes parece fundamental para que entenda o processo mais amplo de formulao e avaliao
de polticas pblicas, no a partir de uma lgica puramente tcnica, mas do jogo de interesses que
parece mover a ao governamental.
Este Tpico tem como objetivo:
1. Desnudar o processo de formao da vontade poltica que, em ltima anlise, ser
responsvel pela deflagrao das polticas e aes pblicas.

Procure fazer o Exerccio Interativo 1 que se encontra no Caderno de Exerccios e


aps verificar sua resposta d continuidade aos estudos do texto!
(Este trecho apresenta uma anlise crtica das idias de Claus Offe apresentadas nos seguintes trabalhos:
OFFE, Claus. Dominao poltica e estrutura de classes: contribuio anlise dos sistemas sociais do
capitalismo tardio. In, VOGT, Winfried. Estado e capitalismo. Tempo Brasileiro, Rio, 1980. (107 - 127) e
OFFE, Claus. Dominao de Classe e sistema poltico: sobre a seletividade das instituies polticas. In,
id.ibid. Problemas estruturais do estado capitalista. Tempo Brasileiro, Rio, 1984. (140 - 177))

Offe d incio discusso a partir de uma questo bsica:


Dominao de grupos de poder ou instituies?
Na viso de Claus Offe, os sistemas polticos entendidos como democrticos, tornam a identificao
dos grupos ou camadas sociais dominantes uma tarefa mais complexa do que pode parecer em
princpio, pelo fato de nenhum grupo obter, a priori, privilgios particulares de poder.
Segundo Offe, duas teorias sociolgicas procuram dar conta desta questo do poder: a Teoria do
Conflito e a Teoria da Integrao.
Quais seriam as caractersticas dos Tericos do Conflito?
De acordo com os tericos do conflito, os sistemas s podem ser entendidos em funo do
antagonismo entre dominantes e dominados. Neste sentido, as grandes instituies (estado, economia,
foras armadas, etc.) se caracterizariam como instrumentos de poder de grupos sociais consistentes que
se serviriam destas instituies.

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E quais as caractersticas dos Tericos da Integrao?
Para os tericos da integrao existiria um sistema legtimo de instituies polticas que seriam
responsveis pela neutralizao ou equilbrio dos grupos.
Ainda para estes tericos, a democracia seria um sistema poltico onde existem possibilidades
constitucionais regulares para a troca de governantes e a maioria da populao exerceria influncia
atravs dos processos eleitorais, donde a dominao seria institucional e estas instituies seriam
ocupadas temporariamente por grupos.
Para Offe, a Sociologia Poltica no teria, ainda, respondido satisfatoriamente a duas indagaes:
Quais grupos alcanam o poder devido a quais condies scio-polticas?
e
Que funes sociais tem o subsistema poltico como instncia de assimilao do poder?
Para ele, ao se analisar as respostas dadas pelos "tericos da distribuio" do poder, as funes
consistiriam essencialmente na manuteno dos privilgios particulares do poder. A estrutura de
distribuio de chances de influenciar politicamente gera funes polticas que se caracterizam por
reproduzirem o padro original de distribuio do poder, caracterizando uma argumentao circular.
A anlise da dominao poltica nos termos da teoria dos sistemas enfrentaria tambm um dilema ao
partir da concepo da integrao: o sistema poltico geraria e distribuiria ao sistema total um tipo
determinado de resultados funcionalmente necessrios - da, afirmar que o grupo dominante seria
sempre aquele melhor sucedido na soluo das situaes-problema de toda a sociedade.
E o que pensam sobre o poder estes tericos?
O poder seria ento funcionalmente necessrio e indiscriminadamente multiplicvel e no um
privilgio de grupo.
Quais as implicaes ideolgicas destes pensamentos?
A ao poltica deveria ser vista como um processo de obteno de efeitos de regulamentao, via
implementao de objetivos societrios independentes de interesses particulares, separando relaes
entre privilgios sociais e dominao poltica, diluindo aspectos repressivos de qualquer organizao
poltica e abandonando a crtica da emancipao desta represso.
Que ilaes tirar da?
A abordagem integracionista concebe, ento, a dominao poltica atravs da tica dos resultados em
termos da estabilizao do sistema e no, diretamente pela viso da competio entre as representaes
de interesses particulares.
E a Abordagem do Conflito, como v est questo?
Como parece bvio, a Abordagem do Conflito tem uma orientao oposta: a dominao poltica deve
ser vista como mera forma de articulao dos interesses sociais em contradio.
Neste sentido, as instituies seriam relevantes como instrumental, como meios de poder, com os quais
a estrutura de interesses scio-econmicos constituda na esfera pr-poltica reforada e produzida.

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Que inferir destas observaes?
Na verdade, o sistema poltico de dominao no seria mero reflexo ou organizao subsidiria
defesa de interesses sociais.
Os interesses dominantes constitudos pr-politicamente teriam sido garantidos de duas maneiras, na
constituio poltica das sociedades capitalistas liberais:
1. ideologias, princpios polticos e os sistemas valorativos da burguesia teriam adequado as
estratgias do Estado aos seus interesses e;
2. mecanismos de estrita delimitao das esferas de ao teriam sido excludos da rea de
competncia do Estado e mantidas como de utilizao imperturbada por parte das foras
econmicas.
O sistema atual, quase completo de aparatos estatais de interveno levam a que se formule uma
questo fundamental para o entendimento do processo de formao de vontade poltica:
Que mecanismos levam a que os interesses sociais exeram a influncia dominante sobre a forma
de funcionamento do sistema poltico, mesmo sem afirmar sua antiga autonomia "independente
do Estado"?
Para Offe o aspecto reforador das relaes de dominao do sistema poltico (carter repressivo) se
daria de duas formas:
1. manuteno de "certas esferas de ao" - formaes particulares de interesse - fora do
alcance da aplicao do poder poltico - consideradas intocveis e naturais.
... certas esferas de ao ...
Um exemplo disto seria a considerao de que atividades lucrativas no devem
fazer parte da esfera de ao governamental sendo santificadas como reas
de ao exclusiva da iniciativa privada.
2. existncia ou no de chances iguais das diversas categorias dos interesses e necessidades
sociais em contradio, em serem consideradas politicamente.
Ainda segundo Offe, o sistema poltico institucional da sociedade capitalista liberal era caracterizado
pela institucionalizao do sistema econmico como independente do Estado e pelo monoplio da
classe economicamente dominante sobre o sistema poltico de decises.
Que mudanas podem ter ocorrido?
No capitalismo tardio, por um lado a interveno do Estado foi universalizada, diluindo os contornos
das reas exclusivas disposio privada, por outro, difcil descobrir, no sistema dos interesses
organizados pluralisticamente e no direito universal do voto, as barreiras institucionais que excluem
determinados grupos sociais de interesse da participao no processo de formao da vontade poltica.
Quais seriam, ento, os mecanismos de dominao no sistema de formao da vontade poltica?
O carter repressivo de um sistema poltico pode ser avaliado a partir da seletividade das instituies
que tem a funo de assimilar e transferir as necessidades.

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O que permite que determinadas necessidades tenham acesso participao no sistema poltico e
produzam conseqncias em termos de aes executivas?
Uma forma grosseira de regulamentao das chances de influncia poltica seria a vinculao dos
direitos polticos categoria do status social individual (direito classista de voto, hereditariedade,
comrcio de cargos polticos, etc.).
Outra forma se daria atravs dos mecanismos de disciplinamento embutidos nas instituies de
articulao poltica de necessidades.

Partidos Polticos
Nesta rea Offe faz uma crtica inicial a alguns sistemas polticos que adotam o Partido nico ou BiPartidarismo ao nos afirmar que "... a existncia de Partido nico ou bi-partidarismo "oficial"
assume traos monopolistas ao dificultar o acesso ao mercado, por parte de grupamentos
externos a estes Partidos...".
A concorrncia pelo voto torna a condio bsica do sucesso, a obteno de uma atratividade ampla e
no especfica em termos de classe ou interesse. Tal mecanismo elimina nos membros do Partido a
conscincia das contradies sociais entre os interesses que deveriam articular e encaminhar.
... concorrncia pelo voto ...
Tal concorrncia leva os Partidos a generalizarem seus Programas de modo a
torn-los atrativos a um nmero maior de pessoas, garantindo um percentual
mnimo de votos exigidos pelas legislaes eleitorais.
Um bom exemplo disto pode ser o PT (Partido dos Trabalhadores) que,
iniciando com um grupo de metalrgicos do ABC, hoje abrange entre seus
eleitores, desde pequenos e mdios empresrios aos Sem Terra, passando por
vrios setores da sociedade.
Esta busca por maior atratividade leva a que as contradies entre os Partidos no tenham base na
divergncia em torno de concepes polticas abrangentes e sim, mais em torno de polmicas isoladas,
artificialmente acirradas em alguns momentos e exploradas publicitariamente para efeito de
diferenciao. Na verdade, em nome de garantir os interesses genricos dos seus eleitores, as
divergncias no podem questionar a "pacificao em torno de uma coligao".
Alm disso, o denominador comum nas eleies parece estar na imagem do Partido ou do
Candidato-Lder, o que est aqum da conscincia da contradio de interesses dos eleitores:
populao rural, burguesia e operariado industrial, por exemplo.

... denominador comum nas eleies parece estar na imagem ...


Deste modo, muitas vezes, a opo de voto reflete apenas o sucesso de marketing deste
ou daquele Partido Poltico ou Candidato e no, uma clara opo ideolgica pelo Programa
ou Propostas do Partido ou Candidato.

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muito comum ainda, encontrarmos o denominador no nvel das atitudes particulares em termos
de expectativas de retribuies materiais ou ressentimentos tradicionais.
... denominador no nvel das atitudes particulares ...
E comum nos perodos eleitorais a divulgao de pesquisas de opinio apontando para
ndices de rejeio, que demonstram que uma parte considervel do eleitorado deixa de
votar em Partidos ou Candidatos, por ressentimento ou qualquer outro tipo de razo,
levando-os a escolhas que nem sempre representam seus interesses ou posies
ideolgicas.
A conseqncia bvia destas opes que a rea de estrutura de necessidades torna-se a menos
esclarecida e conscientizada politicamente - aqui se coloca a questo da democracia interna dos
Partidos que, preocupados em atingir um maior contingente eleitoral, acabam por sufocar os interesses
de grupos particulares de posies mais radicais, generalizando seu Programa e deixando de fora do
processo de encaminhamento dos interesses setores considerveis da sociedade.

Associaes e Sindicatos
Neste caso, Offe afirma que essencial entender-se as condies que permitem que um interesse social
se represente por meio de uma entidade: capacidade de organizao e capacidade de conflito.

Capacidade de Organizao
Os interesses sociais a tem quando so capazes de mobilizar fontes motivacionais e materiais
necessrias ao estabelecimento de uma entidade a criao destas entidades depende da existncia de
grupos determinados e claramente definidos de pessoas interessadas na representao poltica de
necessidades especficas face sua posio social.
Alm disso, necessria a identificao de necessidades primrias de sobrevivncia (possibilidade de
consumo e investimento, riscos, carga de trabalho, etc.) de grupos sociais relativamente homogneos
(camponeses, etc.); enquanto as necessidades gerais (moradia, sade, transporte, educao, etc.) so
estruturalmente excludas da forma organizativa dos grupos de interesse no se encontram
organizaes dos sem sade, sem escola, e assim por diante.
Que concluses tirar destas observaes?
Em ltima anlise, no contexto do sistema pluralista de Associaes s podem obter expresso
organizada e conseqente aqueles interesses que se definem e legitimam a partir de grupos com
personalidade econmica, o que leva ao afastamento de um forte contingente populacional das
possibilidades de encaminhamento de seus interesses no processo de formao da vontade poltica.

Capacidade de Conflito
Fundamentada na capacidade de uma organizao, ou do grupo funcional correspondente, recusar-se
efetivamente a fornecer o resultado de sua ao especfica e que isto fosse relevante para o sistema.
H Grupos que podem ter capacidade de organizao e no ter de conflito (estudantes, donas de casa,
etc.), pois suas necessidades tem pouca fora de imposio por estarem margem do processo
produtivo, no possuindo, deste modo, instrumento de sano atravs da recusa do fornecimento de
algo que pese materialmente no sistema.

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O impedimento do excessivo uso da capacidade, de modo a no desgastar a arma do instrumento de
sano - a greve tem de ser vista como exceo - leva negociao permanente das demandas, na
medida em que a confrontao continuada esgota as bases materiais e motivacionais - todos tem a
perder com ela - no apenas retrica, o que leva a duas conseqncias na estrutura interna das
Associaes:
A formulao de posies negociveis acaba por ocorrer fora da discusso aberta na entidade na
medida em que faz parte da estratgia de negociao o mascaramento de limites e margens de
negociao - levando "desdemocratizao" da estrutura interna da entidade e; ao disciplinamento
constante dos membros atravs da cpula, de modo a evitar o surgimento de plataformas utpicas que
inviabilizem o processo permanente de negociao desejvel por todas as instncias.

... desdemocratizao ...


As decises sobre as margens de negociao, com muita freqncia passam a
ser definidas por pequenos grupos encarregados do processo de negociao, em
prejuzo de uma apreciao e conseqente definio por parte de amplos
setores das Associaes ou Sindicatos, passando o processo de aprovao destas
margens a ser assunto tratado posteriormente s negociaes.

... disciplinamento ...


Uma espcie de exerccio de controle das posies mais radicais, que precisam
ser abafadas ou ignoradas em nome da negociao.

Concluindo ...
Desta forma, o sistema pluralista de interesses organizados afasta do processo de formao da vontade
poltica toda articulao das necessidades que sejam gerais e no vinculadas a grupos de status, que
no possuem capacidade de conflito por serem funcionalmente irrelevantes para o processo de
assimilao do Capital e da Fora de Trabalho, e que transcendem os limites histricos dos sistemas
por serem utpicas.

Parlamento
Hoje se questiona se real a funo de representao e encaminhamento das vontades polticas pelo
Parlamento, j que grande parte das iniciativas e decises polticas fundamentais so assumidas pelo
Executivo e seu aparato burocrtico de informao e controle (com conhecimentos e possibilidades
mais amplas de operar sem maiores atritos) vide, no caso brasileiro, o excessivo uso de
artifcios como as Medidas Provisrias.
A diviso clssica entre poderes executivo e legislativo reduz-se ento a uma distribuio instvel de
funes, face necessidade de cooperao entre Governo e Bancada Parlamentar Governista ,
caracterizando uma dependncia que impede o exerccio de controle do Parlamento sobre o Executivo.
Enquanto o executivo tem a possibilidade de atender reivindicaes de importantes grupos de eleitores
(poltica social/econmica) evitando crises de legitimidade; o Parlamento cuida de cunhar a auto-

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imagem dos Partidos (publicitria) valorizando as medidas governamentais, ressaltando suas intenes
atrativas e propagandeando seus resultados.
Segundo Offe, tais fatos revestem o trabalho parlamentar de uma mstica caracterstica de retardatrio.
Mas e o Congresso?
Independente da fora poltica do Executivo, por outro lado necessrio manter uma certa
plausibilidade da ideologia de que o Parlamento seja o gerador de uma vontade representativa,
enquanto esse mecanismo for relevante para a legitimidade do sistema poltico como um todo, a Offe
nos afirma que as tenses do parlamentarismo acabam por exercer uma dupla funo:
1. gerar continuamente a fico da formao pblica de opinio;
2. proteger os procedimentos autonomizados na esfera poltica de reivindicaes publicamente
articuladas.
Na verdade, apenas um aspecto restrito dos programas polticos possveis se faz ouvir no espao
parlamentar, na medida em que a funo das Bancadas e lideranas a de apoiar a permanente
campanha eleitorial de seus Partidos.
Quais as conseqncias disto?
A sujeio da relao entre as Bancadas parlamentares (governista-oposio) conduz a uma presso
objetiva conformidade j que o eleitorado dos Partidos no claramente diferenciado em termos de
sua composio scio-estrutural, superpondo-se, o que leva os grandes Partidos ao exporem sua autoimagem terem em conta estruturas quase idnticas de expectativas e reivindicaes.
Neste caso, comum que a Oposio, por razes de estratgia eleitoral, pleiteiem o mesmo que o
pretendido pelo Governo com nuances diferentes, da podermos afirmar que as controvrsias
programticas s so provveis em questes secundrias, o que gera conseqncias despolitizadoras
das circunstncias amortecedoras dos conflitos.
Alm disso, em funo de uma srie de caractersticas de composio e organizao do Parlamento,
comum que os parlamentares desenvolvam seu interesse prprio, em detrimento dos interesses de seus
eleitores, procurando garantir uma permanncia na atividade parlamentar e um exerccio de
mandato com alguma visibilidade.
... garantir uma permanncia na atividade parlamentar ...
O exerccio de longos mandatos, com uma remunerao em muito superior s
atividades profissionais do parlamentar, na maioria das vezes exercido em
locais distantes de seus Centros de Origem; bem como a falta de prestao
regular de satisfao dos atos desenvolvidos aos eleitores, a impossibilidade de
revogao destes mandatos por iniciativa de eleitores insatisfeitos e ainda, a
necessidade de se tornar visvel ao grande pblico levam, muitas vezes, a que
os parlamentares passem a representar seus prprios interesses, desligando-se
dos interesses do eleitorado como um todo.
Que concluses tirar destas observaes?

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Estas observaes sobre os Partidos Polticos, Associaes e Sindicatos e o Parlamento, nos permitem
observar que estas instncias acabam por deixar de representar uma srie de interesses especficos,
constituindo-se muito mais em instituies de filtragem dos interesses dos setores dominados, do que
de real encaminhamento destes interesses.
Com isto, na verdade, os setores dominantes conseguem superar o fato de no mais controlar
diretamente as aes do Estado, garantindo, da mesma forma, a prevalncia de seus interesses, em
detrimento dos interesses de grande parte da populao, revestindo cada vez mais o Estado, da
caracterstica de instrumento de realizao ou ampliao da dominao na sociedade.
Antes de dar seguimento aos seus estudos, procure realizar os Exerccios de Aplicabilidade
Prtica propostos no Caderno de Exerccios, como complemento de sua aprendizagem.

30

RESUMO DO TEXTO ESTUDADO

O Texto Bsico deste Tpico faz uma anlise crtica das observaes de Claus Offe, citado na
bibliografia do curso, trazendo par o debate a questo da democracia nas sociedades capitalistas
contemporneas, primeiro ao tratar da discusso terica sobre o Estado: teoria da integrao (que
v as instituies da democracia como instrumento de garantia da representatividade poltica de todos
os setores da sociedade e o poder poltico como conseqncia de uma ao governamental eficiente) e
teoria do conflito (que percebe as instituies democrticas como instrumentos dos setores
dominantes e o poder poltico como sendo resolvido numa instncia anterior governamental - a
instncia econmica) e; a questo prtica da caracterizao das instituies democrticas (partidos
polticos, associaes e sindicatos e o congresso), como instituies de filtragem dos interesses dos
setores dominados e, conseqentemente, como reforadores de uma sociedade de dominados e
dominadores.

31

MDULO II

ESTADO & CAPITALISMO

32

MDULO II ESTADO & CAPITALISMO


Compreender o funcionamento do Estado moderno exige alguma reflexo sobre o processo de
globalizao econmico-poltico-social que caracteriza o mundo atual e que traz inevitveis
conseqncias sobre as aes governamentais.
As aes governamentais procuram revestir-se de uma espcie de aura de neutralidade, que o
caracterize como representante dos interesses de todos os setores da sociedade, sem qualquer
preferncia, manifesta ou no, por qualquer Grupo Social. Entretanto, o entendimento das sociedades
enquanto estruturao de relaes de dominao conduz ao desenvolvimento de aes parciais, por
parte do Estado, caracterizando-o como instrumento da classe dominante. Entender esta parcialidade
tarefa bsica para compreenso do processo de formao da vontade poltica, o que pode se dar a
partir da anlise do papel das instituies democrticas: os partidos polticos, as associaes e
sindicatos e o parlamento.
Este segundo Mdulo prope-se a trazer para a discusso alguns aspectos relativos
globalizao econmico-poltico-social que caracteriza o mundo moderno, bem como a analisar o
papel desempenhado pelo Estado na sociedade capitalista, atravs do entendimento de suas
relaes com as Classes sociais e com a infra-estrutura econmica.

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TEXTO DE INTRODUO MODULAR II


O terceiro Tpico procura caracterizar o contexto scio-econmico e cultural da sociedade
contempornea a partir de reflexes baseadas em observaes de Milton Santos sobre a globalizao
econmica e social que a percebe como uma forma perversa, mas capaz de ser revertida e as
perspectivas de superao do quadro de excluso, considerando ainda o conceito de sociedade em rede,
proposto por Manuel Castells, para quem o papel das tecnologias de informao e comunicao na
conformao desta sociedade, se por um lado constituem-se em mecanismos de excluso social, por
outro, podem contribuir sobremaneira para a superao deste quadro. Alm disso, o Captulo trata
ainda de situar o papel da cultura neste processo de dominao e as possibilidades de sua
instrumentalizao como mecanismos de superao do quadro de excluso social apresentado.
Longe de constituir-se em um Estado democrtico a servio da populao em geral, o Estado
capitalista caracteriza suas aes pela defesa, mascarada e permanente, dos interesses dos grupos
econmicos que detm a hegemonia do poder, seja justificando esta hegemonia, seja
instrumentalizando a manuteno de sua dominao.
Assim, o quarto Tpico trata do desmascaramento desta ao ideolgica, imprescindvel para uma
compreenso clara das aes governamentais. Em outras palavras, entender como atua o Estado na
defesa dos interesses dos grupos hegemnicos, em detrimento do setor dominado da sociedade,
condio essencial clara compreenso das aes pblicas.

34

TPICO 3
SOBRE A GLOBALIZAO E A EXCLUSO
SOCIAL

35

SOBRE A GLOBALIZAO E A EXCLUSO SOCIAL


Tpico 3 Sobre a globalizao e a excluso social
Globalizao. As tecnologias de informao e comunicao e a excluso. Superao da situao
de dominao: o papel da cultura.
Este Tpico procura caracterizar o contexto scio-econmico e cultural da sociedade contempornea a
partir de reflexes baseadas em observaes de Milton Santos sobre a globalizao econmica e social
e as perspectivas de superao do quadro de excluso, considerando ainda o conceito de sociedade em
rede, proposto por Manuel Castells, que aponta ainda, para o papel das tecnologias de informao e
comunicao na conformao desta sociedade.
O objetivo deste Tpico :
1. Levar o estudante a compreender o conceito de globalizao e suas conseqncias na
conformao de um Estado que caracteriza suas aes pelo interesse na manuteno e ampliao
de um processo de dominao perpetrado pelos grupos hegemnicos.

GLOBALIZAO
Vamos iniciar este Tpico, com um pequeno trecho de um texto bastante conhecido, produzido h
mais de um sculo1, no qual algumas palavras so substitudas por termos mais atuais que, longe de
modific-lo, os tornam assustadoramente atual:
Impelida pela necessidade de mercados sempre novos, a globalizao invade todo o planeta. Necessita
estabelecer-se em toda parte, explorar em toda parte, criar vnculos em toda parte.
Pela explorao do mercado mundial, a globalizao imprime um carter cosmopolita produo e ao
consumo em todos os pases. Para desespero dos protecionistas, ela retirou indstria sua base nacional.
As velhas empresas nacionais foram destrudas, e continuam a s-lo diariamente. So suplantadas por
novas empresas, cuja introduo se torna uma questo vital para todas as naes modernas, empresas
que no empregam mais insumos autctones, mas sim insumos vindos das economias mais diversas, e
cujos produtos se consomem no somente no prprio pas mas em todas as partes do globo. Em lugar
das antigas necessidades, satisfeitas pela produo nacional, nascem novas necessidades, que reclamam
para sua satisfao os produtos das regies mais longnquas e das culturas mais diversas. Em lugar do
antigo isolamento de regies e naes que se bastavam a si prprias, desenvolvem-se um intercmbio
universal, uma universal interdependncia das naes. E isto se refere tanto produo material como
produo intelectual. As criaes intelectuais de uma nao tornam-se propriedade comum de todas. A
estreiteza e o exclusivismo nacionais tornam-se cada vez mais impossveis; das inmeras culturas
nacionais e locais, nasce uma cultura universal.
Devido ao rpido aperfeioamento dos instrumentos de produo e ao constante progresso dos meios de
comunicao, a globalizao arrasta para a torrente da civilizao mesmo as naes mais atrasadas. Os
baixos preos de seus produtos so a artilharia pesada que destri todas as muralhas da China e obriga a
1

MARX, Karl e ENGELS, Friedrich. (Sem data). p. 21-47.

36
capitularem os reacionrios mais tenazmente hostis modernidade. Sob pena de morte, ela obriga todas
as naes a adotarem-na, constrange-as a abraar o que ela chama civilizao, isto , a se tornarem
globalizadas. Em uma palavra, cria um mundo sua imagem a semelhana.
A globalizao submeteu a provncia cidade. Criou grandes sociedades urbanas; aumentou
prodigiosamente a populao das cidades em relao dos campos e, com isso, arrancou uma grande
parte da populao do embrutecimento da vida provinciana. Do mesmo modo que subordinou o campo
cidade, os pases subdesenvolvidos aos pases avanados, subordinou os povos atrasados aos povos psindustriais, o Oriente ao Ocidente.
A globalizao suprime cada vez mais a disperso dos meios de produo, da propriedade e da
populao. Aglomerou as populaes, centralizou os meios de produo e concentrou a propriedade em
poucas mos. A conseqncia necessria dessas transformaes foi a centralizao poltica. Pases
independentes, apenas ligados por dbeis laos de acordos econmicos multilaterais, possuindo
interesses, leis, governos e tarifas aduaneiras diferentes, esto sendo reunidos sob a gide de uma s
economia, um s governo, uma s lei, uma s poltica tarifria, um s interesse dominante.2

Interessante no ? Mas afinal, Marx e Engels escreveram isto h tanto tempo. Nada mudou
desde ento?
Embora tenhamos passado por um sculo em que o mundo sofreu vigorosa transformao, face ao
avano tecnolgico que o caracterizou, em algumas reas as coisas no mudaram muito: vivemos o
mesmo quadro de desigualdades e explorao dos primrdios do capitalismo, delineando uma
sociedade caracterizada centralmente por uma estrutura de dominao, resultante de uma relao
econmica de produo fundada na propriedade privada dos meios-de-produo, estrutura esta,
mantida, reproduzida e ampliada pela utilizao de instrumentos ideolgicos cada vez mais
sofisticados, interdependentes e independentes, como afirma Milton Santos: a mquina ideolgica
que sustenta as aes preponderantes da atualidade feita de peas que se alimentam mutuamente e
pem em movimento os elementos essenciais continuidade do sistema 3.
Mas o que Globalizao?
Muitas podem ser as definies de globalizao, porm a que utiliza Milton Santos, e que incorpora as
tcnicas da informao questo econmica, parece a mais adequada para caracterizar o mundo atual:

2
Estas so as palavras substitudas no texto original: globalizao/burguesia planeta/globo protecionistas/reacionrios
empresas/indstrias - modernas/civilizadas insumos/matrias-primas economias mais diversas/regies mais
distantes pela produo nacional/pelos produtos nacionais das culturas mais diversas/dos climas mais diversos
culturas/literatura cultura/literatura atrasadas/brbaras reacionrios/brbaros modernidade/aos estrangeiros
a adotarem-na/a adotarem o modo burgus de produo globalizadas/burguesas provncia/campo sociedades
urbanas/centros urbanos provinciana/rural subdesenvolvidos/brbaros avanados/civilizados
atrasados/camponeses ps-industriais/burgueses Pases/Provncias de acordos econmicos
multilaterais/federativos esto sendo reunidos sob a gide de uma s economia, um s governo, uma s lei, uma s
poltica tarifria, um s interesse dominante/foram reunidas em uma s nao, com um s governo, uma s lei, um s
interesse nacional de classe, uma s barreira alfandegria.
3
SANTOS (2003), p. 18

37
A globalizao , de certa forma, o pice do processo de internacionalizao do
mundo capitalista... no fim do sculo XX e graas aos avanos da cincia, produziuse um sistema de tcnicas presidido pelas tcnicas da informao, que passaram a
exercer um papel de elo entre as demais, unindo-as e assegurando ao novo sistema
tcnico uma presena planetria.
S que a globalizao no apenas a existncia desse novo sistema de tcnicas. Ela
tambm o resultado das aes que asseguram a emergncia de um mercado dito
global, responsvel pelo essencial dos processos polticos atualmente eficazes. Os
fatores que contribuem para explicar a arquitetura da globalizao atual so: a
unicidade da tcnica, a convergncia dos momentos, a cognoscibilidade do planeta e
a existncia de um motor nico na histria, representado pela mais-valia
globalizada.4
Mas afinal, a tal globalizao boa ou ruim?
Crescentes manifestaes populares ocorridas a partir do final da dcada passada, em todo o mundo,
parecem configurar um consenso mundial acerca dos males da globalizao econmica. Entretanto, ao
menos neste princpio de sculo, tal consenso no tem levado a mudanas efetivas nas polticas
econmicas e comerciais que caracterizam as relaes internacionais contemporneas, que possam
apontar para uma mudana consistente no cenrio mundial.
Ao contrrio, v-se, a cada dia, aumentar o fosso que separa as naes desenvolvidas daquelas em
processo de desenvolvimento ou subdesenvolvidas, particularmente em funo do papel
desempenhado pelas novas tecnologias de informao e comunicao.

AS TECNOLOGIAS DE INFORMAO E COMUNICAO E A EXCLUSO


Vivemos em um mundo onde as fronteiras fsicas entre os pases vo se tornando cada vez mais
volteis, fazendo surgir o que poderiam ser chamados estados virtuais, caracterizados pela
concentrao do desenvolvimento de servios estratgicos, tais como: a pesquisa, desenvolvimento,
desenho industrial, entre outros, em contraposio aos estados que concentram as linhas de
montagem, trazendo de volta a diviso dos pases em desenvolvidos e subdesenvolvidos5,
aumentando cotidianamente o contingente de excludos por conta dos efeitos da globalizao; com os
avanos tecnolgicos nas reas da informao e da comunicao trazendo conseqncias inevitveis
aos campos cultural e educacional.

Isso d uma certa sensao de deja vu. Parece com o velho imperialismo, to combatido
4
5

Idem, p. 23-24
SARDENBERG (1996) p. 6

38
pelos movimentos de esquerda em meados do sculo passado!
Domenico De Masi acredita que, a partir da segunda metade do sculo XIX as sociedades evoluram
rapidamente de um foco industrial para um foco ps-industrial, baseando-se na produo de bens no
materiais e que, paralelamente, os pases teriam se agrupado em 3 blocos: o das naes ps-industriais,
que se dedicam produo de idias, patentes, informaes, cincia, arte, etc., atravs da pesquisa
cientfica, universidades, laboratrios, telecomunicaes, etc., enfim, com os recursos intangveis
atravs dos quais uma nova cultura e modelos de vida so produzidos e impostos aos demais pases;
um segundo bloco, composto pelos pases que apresentam condies de desenvolvimento e
escolaridade capazes de atrair as fbricas do Primeiro Mundo; e um terceiro bloco, daqueles pases que
no apresentam condies de produzir bens (materiais ou no) e so obrigados a consumir as sobras do
Primeiro e Segundo Mundos:
Os pases do Primeiro Mundo e suas multinacionais tm todo o interesse em
sujeitar o Segundo Mundo a um destino neo-industrial, impondo-lhe a categoria de
produtor de bens materiais e impedindo-o de passar para o grupo principal, ou seja,
interessa-lhes que estes pases acolham suas fbricas e no produzam descobertas
cientficas, informaes, etc., de modo a manterem os braos ativos e a mente
inerte.6
Mas no h nada de positivo neste processo?
Ainda que possa parecer contraditrio em relao ao quadro exposto, no fossem ambguas todas as
aes emanadas das estruturas de intermediao social que atuam sobre os conflitos provocados pela
contradio fundamental que caracteriza a economia capitalista entre capital e trabalho no campo
da pesquisa cientfica, seja no das cincias fsicas, seja no das cincias sociais, j vivemos em um
mundo em que a colaborao entre pesquisadores ultrapassa as fronteiras territoriais, lingsticas e
ideolgicas, proporcionando um avano sem precedentes na histria da humanidade.
No campo comercial, a criao de empresas virtuais que se dedicam a estocar e distribuir produtos
adquiridos via Internet, bem como entre as empresas de servio, j so uma realidade a preocuparem
governantes e empresrios, seja em funo da coleta de impostos, seja em funo da evaso de divisas
dos pases mais pobres, a partir de uma competio desigual, principalmente pelo carter neocolonial7
desta nova organizao econmica e social internacional.

6
7

DE MASI (2003) p. 29.


DE MASI (2003), p. 29.
Segundo Domenico De Masi, o relacionamento entre as sociedades, conforme vem sendo estabelecido, institui um neocolonialismo suave, porm muito eficiente, atravs de uma conquista poltica e material nivelada pelos meios de
comunicao de massa e pelas redes telemticas.

39
possvel que o interesse comercial venha a sobrepor-se a uma virtualizao excessiva, impondolhe limites atravs de barreiras alfandegrias e outras medidas; do contrrio, como impedir que um
consumidor busque nas empresas virtuais situadas em outros pases os produtos que deseja,
relegando a um segundo plano a indstria e o comrcio nacionais?
Vejamos um exemplo da virtualizao de atividades comerciais e suas perspectivas?
Citaria como exemplo das possibilidades ilimitadas dos empreendimentos virtuais, as Livrarias
Virtuais, em que a loja, com seus mostrurios, vendedores, caixas e outros funcionrios substituda
por um arquivo em computador, acessvel vinte e quatro horas por dia aos consumidores do mundo
inteiro, via Internet. Num segundo momento, poderamos pensar em por que as Editoras no se
organizam para fazer a venda direta aos consumidores, dando fim s Livrarias Virtuais e; mais ainda,
num terceiro momento, porque os autores ainda se utilizariam de uma Editora, com seus
equipamentos, instalaes e funcionrios, se poderiam produzir em casa, em seus computadores e,
organizados em Cooperativas, tratarem eles prprios da comercializao de sua produo atravs da
Internet?
Se acrescentarmos a este exemplo os supermercados e outras empresas prestadoras de servio e a
possibilidade de acesso Internet pela televiso, possvel at imaginar um futuro em que as pessoas
no saiam de casa para nada, a no ser para um passeio ou prtica de esportes, configurando uma nova
sociedade. Alis, no campo das relaes interpessoais, cada vez mais comum verem-se jovens
conectados Internet horas a fio, conversando e fazendo amizades em todos os recantos do mundo
substituindo as relaes face a face.
Pois , pelo visto esta marcha para a virtualizao inexorvel!
Enfim, com ou sem a interveno do interesse comercial, encontra-se em construo um novo
mundo a ser explicado, entendido e assimilado e, com ele, mais uma vez, conforma-se uma enorme
quantidade de excludos das novas tecnologias de comunicao, como j aconteceu anteriormente, com
o advento da escrita, do telefone e da televiso8, mas tambm devido s ainda relativamente caras e
sofisticadas formas de acesso e integrao a este mundo, conforme o afirma Pierre Lvy:
O acesso ao ciberespao exige infra-estruturas de comunicao e de clculo
(computadores) de custo alto para as regies em desenvolvimento. Alm disso, a
apropriao das competncias necessrias para a montagem e manuteno de
centros servidores representa um investimento considervel.9

8
9

LEVY (1999), p. 236.


Idem, p. 237.

40
Da ser possvel afirmar que a excluso resultante no privilgio apenas de pessoas, mas tambm e
principalmente, de naes inteiras, seja por conta dos fatores acima mencionados, seja pela prpria
diviso de trabalho encetada pelo capitalismo internacional10, que marginaliza grande parte dos pases
da pesquisa e desenvolvimento de tecnologia de ponta, tais como as tecnologias de informao e
comunicao, dificultando seu acesso a estas tecnologias, deixando-os margem deste novo mundo
e condenando sua populao a uma dependncia ainda maior que a vivida no sculo passado.
Esta excluso se d apenas no nvel internacional ou tambm nacional?
Acrescente-se a este quadro as diferenas regionais nesses pases e temos um agravamento do quadro
de excluso social em todo o mundo, criando fossos quase intransponveis a separar pessoas, regies e
pases.
Um dos traos marcantes do atual perodo histrico , pois, o papel
verdadeiramente desptico da informao. Conforme j vimos, as novas condies
tcnicas deveriam permitir a ampliao do conhecimento do planeta, dos objetos
que o formam, das sociedades que o habitam e dos homens em sua realidade
intrnseca. Todavia, nas condies atuais, as tcnicas da informao so
principalmente utilizadas por um punhado de atores em funo de seus objetivos
particulares. Essas tcnicas da informao (por enquanto) so apropriadas por
alguns Estados e por algumas empresas, aprofundando assim os processos de
criao de desigualdades. desse modo que a periferia do sistema capitalista acaba
se tornando ainda mais perifrica, seja porque no dispe totalmente dos novos
meios de produo, seja porque lhe escapa a possibilidade de controle.11
Embora este novo mundo venha sendo denominado por muitos estudiosos, como sociedade da
informao, por conta do avano e disseminao das novas tecnologias de informao e
comunicao, eu creio que sua denominao como sociedade em rede, conforme prope Castells12
mais adequada, at porque, num certo sentido, todas as economias so economias baseadas no
conhecimento e todas as sociedades so, em sua essncia, sociedades da informao13.
Como o prprio Castells afirma em seus estudos, no seria o velho Imprio Romano uma
sociedade da informao? Afinal, sua arquitetura e sistema jurdico no se constituiriam numa
das bases de uma sociedade de informao?
Para Castells14, este mundo que vem se delineando teria sua gnese em fins dos anos 60 e incio dos
anos 70, como resultado da coincidncia histrica de trs processos independentes: a revoluo da
tecnologia da informao; a crise econmica do capitalismo e do estatismo e sua conseqente
reestruturao e; o apogeu de movimentos sociais e culturais, tais como o movimento libertrio, o
movimento dos direitos humanos, o movimento feminista e o movimento ambientalista. A interao
10

SARDENBERG (1996), p. 6
SANTOS (2003), p. 38-39.
12
CASTELLS (2001)
13
CASTELLS (2001), p. 140.
14
Ibidem
11

41
entre esses processos e as reaes deles resultantes teria provocado o surgimento de uma nova
estrutura social dominante, chamada por ele de sociedade em rede; uma nova economia, que chama de
informacional/global; e uma nova cultura, a cultura da virtualidade real, caracterizando um mundo
interdependente.
Neste sentido, Castells15 v o informacionalismo motivado pela revoluo tecnolgica como a base
material desta sociedade onde a produo de riqueza, o exerccio do poder e a criao de cdigos
culturais tornaram-se dependentes da capacidade tecnolgica de sociedades e indivduos com
destaque para a tecnologia da informao, indispensvel na formao de redes e na transformao da
vida social e econmica, hoje caracterizada pelo domnio de um capitalismo globalizado, e no qual a
excluso de povos e territrios se define objetivamente a partir de seu valor neste contexto.
E quais as principais conseqncias de tudo isto?
Estas observaes nos permitem afirmar que uma das caractersticas mais marcantes da sociedade
contempornea a existncia de uma estrutura de dominao poltica, econmica, social e cultural,
fortalecida pelas diferenas internacionais e regionais provocadas pelo rpido avano tecnolgico.
A idia de que a sociedade moderna caracteriza-se, entre outros fatores, pelo grande nmero de
instituies que a compem, bem como de uma verdadeira rede de aparelhos repressivos e ideolgicos
de estado, permite afirmar-se que hoje raramente o homem trabalha, defende seus interesses ou mesmo
se diverte, por conta prpria, de forma isolada. Ao contrrio, ele se insere em instituies que
coordenam seu trabalho, estudos, interesses e reivindicaes, sofrendo influncia e influenciando os
infinitos aparelhos que atuam no seio social.
Numa sociedade calcada na existncia de contradies, natural que se desenvolva um sem-nmero de
estruturas sociais, cujo papel central o de intermediar estas contradies, garantindo, atravs de suas
aes, que a estrutura de dominao social vigente mantenha-se e reproduza-se indefinidamente; o que
leva concluso que estas estruturas no intermedeiam, mas apenas mediam as contradies a partir de
uma ao interessada e parcial.
Isto implica em reconhecer que nem a cincia neutra?
Barbara Freitag e Sergio Rouanet lembram que Habermas afirma que, ao se reconhecer a existncia de
uma unidade indissocivel entre conhecimento e interesse, a neutralidade cientfica no resiste ao
exame crtico das condies do conhecimento como tal16.

15
16

CASTELLS (2001)
FREITAG e ROUANET (1993), p.13.

42
Para eles, enquanto o que orienta o processo do conhecimento das cincias naturais o interesse
tcnico de dominao da natureza, nas cincias histrico-hermenuticas o interesse da comunicao.
O interesse tcnico se enraza nas estruturas da ao instrumental baseada em
regras tcnicas, pelas quais o homem se relaciona com a natureza, submetendo-a ao
seu controle..., enquanto que o interesse comunicativo se enraza nas estruturas da
ao comunicativa, pela qual os homens se relacionam entre si, por meio de normas
lingisticamente articuladas, e cujo objetivo o entendimento mtuo. 17
Ou seja, as duas formas de conhecimento servem ao interesse da emancipao, ou seja, enquanto o
conhecimento tcnico permite ao homem a satisfao de suas necessidades; o conhecimento
comunicativo o impele a emancipar-se de todas as formas de represso social.
Assim sendo, entendendo-se que as aes desenvolvidas por estas estruturas, apesar de interessadas,
trazem, j em sua prpria constituio, a ambigidade caracterstica de todas as aes sociais e,
conseqente e contraditoriamente, tambm podem constituir-se em instrumentos de superao das
relaes de dominao existentes; refletir sobre as possibilidades de interveno sobre estas estruturas,
de modo a garantir o desenvolvimento de prticas emancipatrias, passa a constituir-se em tarefa
imprescindvel a qualquer proposio de superao de desigualdades ou situaes de dominao.

SUPERAO DA SITUAO DE DOMINAO


Reconhecendo-se a existncia de uma estrutura de dominao, evidente a importncia de se discutir
os mecanismos a serem utilizados para super-la. Este processo, obviamente, no simples e envolve
uma srie de movimentos em uma gama variada de elementos e estruturas, dentre estes, os aspectos
ligados cultura.
Mas em que pode-se basear esta afirmao?
A importncia destes aspectos pode ser verificada, pelo que se observa em um dos instrumentos mais
utilizados, nos ltimos tempos, para diagnosticar estgios de desenvolvimento dos pases, o IDH
ndice de Desenvolvimento Humano, elaborado pelo PNUD Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento que, em seu Relatrio de 200518, afirma que apenas a distribuio de bens no
transforma oprimidos em construtores e gestores de sua prpria vida, sendo necessrio que as
estratgias de combate pobreza devam estimul-los a tornarem-se sujeitos de sua prpria
transformao.

17
18

Ibidem
PNUD (2005), p. 44

43
O que este Relatrio prope?
Neste sentido, o Relatrio considera que uma poltica social do conhecimento seja a estratgia mais
eficiente para o combate pobreza e s desigualdades, medida em que a autonomia humana pode ser
alargada por meio da capacidade de aprender, conhecer e se organizar politicamente19.
O Relatrio segue afirmando que,
A dimenso material da pobreza no se torna secundria, como dito anteriormente,
mas passa a ser entendida a partir da dinmica das desigualdades. O lado mais
auspicioso dessa noo que a pobreza foi forjada na histria, e o que histrico
pode ser mudado. Pode se negociar sociedades igualitrias e democrticas, desde
que todos os seus membros participem da disputa por oportunidades dentro de
regras de jogo que tenham o bem comum como base.20
O que possvel de se fazer, ento?
Ainda segundo este Relatrio21, a forma de combate pobreza, que possibilite ao pobre assumir
autonomamente seu destino, pode ser organizada em trs dimenses: a assistncia social, a insero no
mercado e; a cidadania; sendo esta ltima, a mais importante, destacando nela, a importncia do
desenvolvimento de uma conscincia crtica e da capacidade de organizar-se politicamente, de modo a
transformar-se no sujeito da prpria histria e arquitetar e tornar possvel um projeto alternativo de
sociedade22 e, para tal, o Relatrio alerta, ainda, para a necessidade de acesso informao,
comunicao social e ao cultivo de identidades e de oportunidades culturais23; o que leva ao
reconhecimento da importncia da educao e da cultura num processo de superao de situaes de
dominao poltica, social e econmica.

O papel da cultura
Cumpre, neste momento, destacar os aspectos ligados cultura, que contribuem sobremaneira para a
reproduo desta sociedade dividida, entre outros fatores, pela tecnologia, podendo se dizer que ao
mesmo tempo sua causa e conseqncia, pois, como afirma Castells, no existem revolues
tecnolgicas sem transformao cultural 24, ao mesmo tempo em que no podemos negar o papel da
tecnologia na conformao da cultura de uma sociedade.
Como entender o conceito de cultura?

19

Ibidem
Ibidem
21
Ibidem
22
PNUD (2005), p. 44
23
Ibidem
24
CASTELLS (2001), p. 154.
20

44
Para Pierre Ansart as sociedades criam um conjunto coordenado de representaes, ou seja, um
imaginrio atravs do qual estas sociedades se reproduzem, identificando o grupo social, distribuindo
identidades e papis, expressando os desejos e objetivos coletivos. Para ele, portanto, todas as
sociedades se auto-referenciam a partir de suas normas e valores fixados simbolicamente.25
Cultura, segundo o Relatrio do Desenvolvimento Humano 2004, no pode ser considerada como
um conjunto cristalizado de valores e prticas, por recriar-se permanentemente medida em que as
pessoas questionam, adaptam e redefinem os seus valores e prticas em funo da mudana das
realidades e da troca de idias26.
Para T. S. Eliot, o termo cultura tem associaes diferentes conforme tenhamos em mente o
desenvolvimento de um indivduo, de um grupo ou classe, de toda uma sociedade27, destacando-se
esta ltima como fundamental.
possvel destacar alguma destas definies?
Dentre as inmeras definies de cultura, a que me parece mais abrangente a que apresenta T. S.
Eliot: cultura aquilo que torna a vida digna de ser vivida 28. De qualquer modo, possvel pensarse em cultura como um conjunto de aspectos, processos, rituais, hbitos, crenas e valores que
permitem o reconhecimento de uma identidade a um determinado grupo social.
Com relao ao entendimento do que cultura, ainda Eliot quem afirma:

Admite-se comumente que existe cultura, mas que ela a propriedade de uma
pequena parcela da sociedade; e a partir dessa admisso costuma-se derivar para
uma de duas concluses: ou a cultura pode ser apenas a preocupao de uma
pequena minoria, e portanto no h lugar para ela na sociedade do futuro; ou na
sociedade do futuro a cultura que foi a posse de poucos deve ser colocada
disposio de todos.29
Na verdade, esta uma viso parcial de cultura, freqentemente utilizada pelos grupos hegemnicos,
numa tentativa de desqualificar os setores dominados, classificando suas manifestaes culturais como
folclricas, atribuindo-lhes assim, um cunho depreciativo.
Para o PNUD,
25

ANSART (1978), p.7-46


PNUD (2005), p. 4
27
ELIOT (1988), p. 33.
28
Idem, p. 41.
29
ELIOT (1988), p. 46-47
26

45
Na prtica, h duas formas de excluso cultural. A primeira a excluso do modo
de vida, que nega o reconhecimento e a aceitao de um estilo de vida que um grupo
escolheria e que insiste em que cada um deve viver exactamente como todas as
outras pessoas da sociedade. Os exemplos incluem a opresso religiosa, ou a
insistncia em que os imigrantes abandonem as suas prticas culturais e a sua
lngua. A segunda a excluso da participao, quando as pessoas so
discriminadas ou ficam em desvantagem nas oportunidades sociais, polticas e
econmicas por causa da sua identidade cultural.30
O que podemos fazer a partir destas observaes sobre cultura?
Considerando a cultura como um dos elementos fundamentais, no processo de dominao, como se
depreende da leitura de Althusser31 e, entendendo ainda que as aes do aparelho cultural, embora
cumpram o papel de garantir a manuteno e reproduo da ideologia dominante e, conseqentemente,
da estrutura scio-econmica dominante, tambm podem levar ao questionamento desta estrutura de
dominao, evidente a necessidade de se atuar neste campo, em busca da superao das situaes de
dominao vigentes.
Reforando o papel da cultura num processo de dominao, Geertz afirma que:
A cultura melhor vista no como complexos de padres comportamentos
costumes, usos, tradies, feixes de hbitos , como tem sido o caso at agora, mas
como um conjunto de mecanismos de controle planos, receitas, regras, instrues
(o que os engenheiros de computao chamam de programas) para governar o
comportamento.32
Mas como a cultura pode contribuir para a superao da dominao?
Torna-se necessrio o acesso dos setores dominados ao seio da cultura da sociedade em rede, como um
dos instrumentos a serem utilizados na superao da situao de dominao existente nesta sociedade,
num processo que pode ser denominado de alargamento cultural, no qual absolutamente necessrio
que os aspectos, processos, crenas, etc. destes grupos tambm sejam levados aos grupos hegemnicos
ou seja, o processo de alargamento cultural deve ocorrer em via de mo dupla.
Mas o que pode resultar deste processo?
Uma das conseqncias deste alargamento cultural, o aumento da contribuio dos indivduos para o
desenvolvimento cientfico. Para Laraia, as inovaes e invenes so conseqncias de uma
manipulao adequada e criativa de um patrimnio cultural desenvolvido atravs de um processo

30

PNUD (2005), p. 4
ALTHUSSER (1983)
32
GEERTZ (1989), p. 32
31

46
acumulativo, no bastando a existncia de indivduos altamente inteligentes para tal, sendo necessrio
que estes indivduos tenham acesso a este material.33
Segundo Myriam Seplveda dos Santos, Gramsci quando usa o conceito de hegemonia para explicar o
controle do Estado burgus sobre idias e instituies no exerccio da dominao poltica, verifica que
o controle que as classes dominantes exercem sobre a classe dominada, no campo da cultura, reduz a
necessidade de uso da fora fsica na busca do atendimento de seus objetivos, o que implica afirmar
que no so apenas os fatores ligados diretamente ao processo produtivo, os responsveis pelo
exerccio do poder, sendo a luta pela superao de uma situao de dominao, travada no nvel das
idias e das formaes culturais.34.
Ou seja, possvel reverter-se este quadro de excluso provocado pela globalizao?
Por isso, mesmo vivendo uma globalizao perversa, possvel pensarmos na construo de um outro
mundo, mediante uma globalizao mais humana35. Para Milton Santos, as mesmas bases materiais
nas quais o grande capital se apia para construir esta globalizao perversa, (a unicidade tcnica, a
convergncia dos momentos e o conhecimento do planeta) podem ser postas ao servio de outros
fundamentos polticos e sociais, entendendo ainda que as condies histricas do final do sculo
passado indicam concretamente esta possibilidade.36
Milton acredita que tanto no plano emprico, quanto no terico encontram-se as condies para a
construo deste novo mundo, ressaltando no plano emprico: a mistura de povos, raas, culturas,
gostos em todos os continentes37, acrescida graas aos progressos da informao, da mistura de
filosofias, em detrimento do racionalismo europeu38, alm do fato da aglomerao da populao em
reas cada vez mais reduzidas, permitir um dinamismo maior quela mistura entre pessoas e
filosofias39 e; no plano terico, a possibilidade de produo de um novo discurso, de uma nova meta
narrativa, um novo grande relato40.
Mas possvel mesmo, pensar nesta sada?
Domenico De Masi vai adiante ao afirmar que:
Essa globalizao empobrecedora, que tudo impe, engloba e manipula, s pode
ser confrontada, como nica via de salvao, pelas culturas locais. E isto no
33

LARIA (2006), p. 44 - 46
DOS SANTOS (2002), Cap. I
35
SANTOS (2003), p. 20
36
SANTOS (2003), p. 20-21
37
Idem, p. 21
38
Ibidem.
39
Ibidem.
40
Ibidem.
34

47
somente para defender as identidades legtimas de cada pas subalterno, mas
tambm para impedir que os pases com hegemonia - os EUA, principalmente criem em torno de si um deserto de pensamento que passaria a desprov-los de
alimento intelectual e, conseqentemente, acabaria por trag-los.41
possvel perceber-se que este incio de sculo vem se caracterizando pela ocorrncia de grandes
transformaes de cunho econmico e social, que acenam com uma possibilidade concreta de
superao do quadro de forte excluso social, gerado por uma sociedade caracterizada por uma cultura
em que as tecnologias de informao e comunicao cumprem um papel de divisoras sociais e no de
integradoras.
O que mais poderamos dizer sobre o conceito de cultura e seu papel num processo de reverso
de um quadro de excluso social crescente?
Para Eagleton42, cultura a afirmao de uma identidade especfica, seja ela nacional, regional, tica e
no a transcendncia desta identidade e, considerando que estas identidades se vem como oprimidas,
conformam um terreno de conflito.
Por esta razo, para ele, a cultura no mais cumpre um papel de resolvedora de rivalidades polticas,
caracterizando uma dimenso mais profunda onde nos encontrssemos um ao outro, puramente
humanos, tendo se tornado parte do prprio lxico do conflito poltico.43
Associando-se estes pensamentos ao que afirma Larraia, em sua discusso sobre o conceito
antropolgico de cultura, percebe-se com clareza o processo de criao de diversos guetos culturais,
que acabam por compor, face dominao econmica e poltica exercida pelos grupos que detm a
hegemonia deste processo, uma sociedade dividida, na qual a cultura dos grupos hegemnicos
prevalece sobre as dos demais.
O fato de que o homem v o mundo atravs de sua cultura tem como conseqncia
a propenso em considerar o seu modo de vida como o mais correto e o mais
natural. Tal tendncia, denominada etnocentrismo, responsvel em seus casos
extremos pela ocorrncia de numerosos conflitos sociais.
O costume de discriminar os que so diferentes, porque pertencem a outro grupo,
pode ser encontrado mesmo dentro de uma sociedade.
Comportamentos etnocntricos resultam tambm em apreciaes negativas dos
padres culturais de povos diferentes. Prticas de outros sistemas culturais so
catalogadas como absurdas, deprimentes e imorais.

41

DE MASI (2003), p. 29.


EAGLETON (2005), p. 60
43
Idem, p. 61
42

48
Mas qualquer que seja a sociedade, no existe a possibilidade de um indivduo
dominar todos os aspectos de sua cultura (.....) o importante, porm, que deve
existir um mnimo de participao do individuo na pauta de conhecimentos da
cultura a fim de permitir a sua articulao com os demais membros da sociedade.
44
Ou seja ...
Pensar em uma sociedade mais justa implica tratar de trilhar um caminho que conduza
modernizao, com base em um sistema produtivo que no se caracterize pela acumulao selvagem
de capital, resultante de um processo violento de espoliao de valor do trabalho e, conseqentemente,
de desprezo pelo homem, mas sim, baseado em um sistema produtivo que no apenas respeite o
homem como elemento fundamental desse sistema, mas principalmente, que o trate como o objetivo
central do processo.
O que fazer, ento?
Para tal, necessrio construir uma sociedade cujo fundamento tico seja o respeito dignidade
humana, o que implica, obviamente, na adoo de polticas de distribuio de riquezas coerente com o
desenvolvimento produtivo, as quais permitam sociedade como um todo, e no apenas a uma
reduzida parte desta, se beneficiar do esforo coletivo.
Falar em distribuio de riquezas evoca, inicialmente, a idia de melhor remunerao do trabalho,
distribuio de lucros e outros mecanismos econmico-financeiros. Entretanto, tais mecanismos
podem ser considerados como volteis, medida que podem se desvanecer com o tempo, enquanto
que outras formas de distribuio, que se processem atravs da educao e da cultura tendem a ser
permanentes em seus efeitos.
Da a importncia do desenvolvimento de um processo de alargamento cultural, no qual se destaca a
necessidade de se criarem meios de acesso dos grupos oprimidos cultura do grupo hegemnico e
vice-versa, possibilitando aos primeiros, a partir do conhecimento desta cultura dominante e das
interferncias provocadas nesta, pela insero de sua prpria cultura, a realizao de transformaes
sociais necessrias ao rompimento da dominao poltica, econmica, social e cultural.

44

LARAIA (2006), p. 72-73

49

TPICO 4
ANLISE DO PAPEL DO ESTADO NO CONTEXTO
CAPITALISTA

50

ANLISE DO PAPEL DO ESTADO NO CONTEXTO


CAPITALISTA
Mitos sobre a ao do Estado: integrao das classes dominadas x mito do estado como fonte da
represso; unificao da burguesia x mito do estado como agente das classes dominantes;
administrao de crises x mito da onipotncia e autonomia do estado frente economia.
Joachim Hirsch nos apresenta com raro brilhantismo uma anlise consistente sobre o papel
representado pelo Estado no contexto capitalista, a partir da anlise de alguns mitos correntes sobre sua
ao. Entender as relaes mantidas pelo Estado com as classes sociais e a estrutura econmica de
produo capitalista essencial para que se desmonte estes mitos e se compreenda efetivamente, as
razes do Estado capitalista moderno.
O objetivo deste Tpico :
1. Desmontar estes principais mitos que revestem a ao do Estado, com base nas observaes de
Hirsh e Offe.

Procure fazer o Exerccio Interativo 1 que se encontra no Caderno de Exerccios e


aps verificar sua resposta d continuidade aos estudos do texto!
MITOS SOBRE A AO DO ESTADO
Para Joachin Hirsch, a anlise do Estado como instncia de intermediao de relaes sociais no pode
caracterizar-se puramente como "crtica ideolgica", pois esta subentende, em geral, uma polarizao
"simplista" entre "classe operria" e "Estado".
Repetindo citao anterior, preciso que se entenda o Estado como "complexo global de atividade
prtica e terica atravs do qual a classe dominante no apenas justifica e mantm sua
dominao, mas consegue preservar o consenso ativo daqueles que so governados", como afirma
Gramsci.
Mais ainda, necessrio que se entenda o Estado como instrumento de reproduo da dominao de
classe na sociedade burguesa, como afirma Hirsch e como tal, responsvel maior pela criao de
condies "externas" reproduo do capital, quais sejam: a garantia da coeso da sociedade de classe
e sua reproduo, e no apenas a represso; a unidade (contraditria) entre represso de classe e
medidas que garantam a reproduo das classes; e o fornecimento de condies materiais prvias,
necessrias produo.
possvel realizar-se esta discusso a partir da anlise de 3 Mitos correntes acerca da ao do Estado:
1 - Mito do Estado como Fonte da Represso na Sociedade
2 - Mito do Estado como Instrumento de qualquer Classe no Poder
3 - Mito da Onipotncia do Estado em relao Estrutura Econmica

51
Como caracterizar o contexto econmico onde se desenvolve a ao do Estado ?
A economia capitalista esta baseada na propriedade privada dos meios de produo (as mquinas,
instalaes, ferramentas e matria-prima necessrias produo de bens e servios) e no
estabelecimento de uma relao de subordinao entre o Capital e o Trabalho (nas sociedades baseadas
na economia capitalista, absolutamente necessrio que o Trabalho se submeta s condies
determinadas pelo Capital para que possa dispor dos meios de produo, do contrrio no tem como se
realizar, ou seja, no tem como obter os meios necessrios para garantir sua prpria reproduo).
A organizao capitalista pode ser entendida, ento, como o processo que institucionaliza as relaes
sociais tipicamente capitalistas, ou seja, ela trata de como fazer o Trabalho operar em condies
tcnicas predeterminadas, criando uma estrutura de subordinao do Trabalho s necessidades de
operao dos meios de produo, sob a tica de interesse do Capital.
Pode-se dizer ento que o Capital organiza o Trabalho de modo que o valor produzido exceda as
necessidades de reproduo do Trabalho, apropriando-se do valor excedente, retornando uma parte
produo, assim realizando o aumento de subordinao. Esta lgica (da acumulao) se repete
indefinida e autonomamente, no dependendo, portanto, de vontades individuais.
Ento isto significa que para realizar seus interesses o Capital tem que tomar as rdeas da
situao ?
Claro, ele necessita organizar a produo no sentido de viabilizar sua reproduo, ou seja, o Trabalho
precisa ser organizado a partir da expectativa de que o volume de valor gerado exceda o valor
necessrio sua prpria reproduo, de modo que o Capital se aproprie do valor excedente, em seu
benefcio.
E como o Capital faz isto ?
ATENO: Os dois exemplos que so apresentados adiante j foram objeto de discusso
detalhada no contedo da Disciplina Desenvolvimento Gerencial.
Assumindo-se que o Trabalho da espcie Humana distingue-se do das demais espcies, por sua
capacidade combinada de Concepo e Execuo, o primeiro passo no sentido da desvalorizao
dado atravs da Diviso Social do Trabalho, quando, apesar da unidade entre Concepo e Execuo,
o Capital busca a dissociao destas duas dimenses do trabalho humano, abrindo, desta forma, a
perspectiva de sua organizao unilateral, j que a conseqncia imediata desta diviso, a extrao
do conhecimento que o Trabalho tem, originalmente, do processo produtivo.
... diviso social do trabalho ...
Podemos exemplificar assim o processo de Diviso Social do Trabalho:
A - Suponhamos a existncia de uma Fbrica de Cadeiras de Madeira e que
opera com 4 trabalhadores. Estes 4 trabalhadores executam:
1.
2.
3.
4.

o "design" da cadeira;
o corte das rvores;
a preparao das tbuas e;
a montagem das cadeiras;

52
portanto, tratam da concepo e da execuo do Trabalho, dominando todo o
processo produtivo.
Consideremos alguns aspectos de sua vida:
Alimentao - tendo em vista o fato de trabalharem com "design" e criao de
modo geral, supomos que necessitam de uma alimentao rica em protenas;
porm, como tambm "pegam no pesado" tambm uma forte alimentao
calrica exigida para eles.
Educao - considerando-se a necessidade de um Curso Superior de "Desenho
Industrial", todos os trabalhadores devem passar pelo primeiro e segundo
graus, alem da Universidade.
Vesturio - considerando o meio em que deve se realizar o Trabalho de
"design", natural que o tipo de vestimenta exigida de maior nvel de
sofisticao do que aquela exigida num ambiente de marcenaria ou ainda, de
corte de rvores - no caso, todos os tipos so necessrios.
Lazer - considerando a necessidade de desenvolver a criatividade, no caso dos
"designers", natural que seu lazer envolva a leitura de Revistas
Especializadas, a ida a espetculos teatrais, museus, etc.; enquanto que em
relao as demais exigncias de sua vida, a freqncia a praas esportivas, o
uso da televiso, etc., podem ser programas comuns.
Supondo que para se reproduzir, ou seja, reproduzir sua capacidade de
trabalho, cada trabalhador deste grupo necessite R$ 10,00 por dia.
Supondo ainda, que no tivssemos nenhum outro custo de produo (nem
mesmo matria-prima) teramos o seguinte quadro:
Trabalhador
Funo
Remunerao
A
Concepo/Execuo
10,00
B
Concepo/Execuo
10,00
C
Concepo/Execuo
10,00
D
Concepo/Execuo
10,00
TOTAL
40,00
Supondo ainda, que o grupo produza 10 Cadeiras por dia e o Preo de Venda
das Cadeiras seja de R$ 8,00 e todas sejam vendidas, teramos o seguinte
quadro:
Custo de Produo
40,00

Unidades Produzidas
10

Preo Unitrio
4,00

Preo de Venda
8,00

Faturamento
80,00

Lucro
40,00

*****
B - Imaginemos agora, que promovamos a Diviso do Trabalho, rompendo a
unidade entre Concepo e Execuo, que caracterizam o Trabalho Humano,
de modo que o Trabalhador A passe a cuidar apenas da concepo, ou seja, do
"design" das cadeiras, cabendo aos outros trs o trabalho de execuo
propriamente dito.

53
Reconsideremos alguns aspectos da vida do primeiro trabalhador:
Alimentao - tendo em vista o fato de trabalhar apenas com "design" e criao
de modo geral, supomos que continue necessitando de uma alimentao rica
em protenas; porm, como no mais "pega no pesado" possvel dispensar a
forte alimentao calrica - o que, certamente reduz o nvel de seu consumo e,
conseqentemente, de sua necessidade de remunerao.
Educao - considerando-se a necessidade de um Curso Superior de "Desenho
Industrial", ele continua passando pelo primeiro e segundo graus, alem da
Universidade e, em funo de sua concentrao em atividades de concepo,
suponhamos ainda que faa uma "especializao" - o que pode aumentar seu
custo de reproduo.
Vesturio - considerando o meio em que deve se realizar o Trabalho de
"design", natural que o tipo de vestimenta exigida de maior nvel de
sofisticao do que aquela exigida num ambiente de marcenaria ou ainda, de
corte de rvores - no caso, os ultimos tipos de vestimenta passam a ser
dispensveis, mais uma vez, reduzindo os custos de reproduo deste
trabalhador.
Lazer - considerando a necessidade de desenvolver a criatividade, no caso dos
"designers", natural que seu lazer envolva a leitura de Revistas
Especializadas, a ida a espetculos teatrais, museus, etc. - evidentemente
dispensando os tipos de lazer mais "populares"...
Suponhamos ainda, que este Trabalhador, mantenha seu custo de reproduo
em R$ 10,00 por dia.
Considerando as caractersticas dos trabalhadores B, C e D, agora
responsveis pela execuo, poderamos ter:
Alimentao - tendo em vista o fato de trabalharem apenas na execuo,
"pegando no pesado" possvel dispensar a forte alimentao protica e
concentrar na alimentao calrica - o que, certamente reduz o nvel de seu
consumo e, conseqentemente, de sua necessidade de remunerao.
Educao - considerando-se que para cortar rvores, preparar tbuas e montar
cadeiras o "primeiro grau j um luxo", evidente que aqui consegue-se uma
forte reduo no custo de reproduo.
Vesturio - considerando o meio em que deve se realizar o Trabalho exige
roupas simples, como macaco, short e camiseta, mais uma vez, reduzem-se os
custos de reproduo destes trabalhadores.
Lazer - considerando a impropriedade do consumo de "Revistas Tcnicas" e
atividades de lazer de nvel intelectual mais elevado para trabalhadores com

54
nvel de primeiro grau, evidente que tambm os custos de lazer se reduzam
para estes trabalhadores.
Suponhamos ento que estes Trabalhadores tenham como necessidade de
reproduo, uma remunerao diria de R$ 6,00.
Supondo ainda, que no tivssemos nenhum outro custo de produo (nem
mesmo matria-prima) teramos o seguinte quadro:
Trabalhador
A
B
C
D
TOTAL

Funo
Concepo
Execuo
Execuo
Execuo

Remunerao
10,00
6,00
6,00
6,00
28,00

Supondo ainda, que o grupo produza 10 Cadeiras por dia e o Preo de Venda
das Cadeiras seja de R$ 8,00 e todas sejam vendidas, teramos o seguinte
quadro:
Custo de Produo
28,00

Unidades Produzidas
10

Preo Unitrio
2,80

Preo de Venda
8,00

Faturamento
80,00

Lucro
52,00

Aqui, porm, comea a funcionar a lgica capitalista - na verdade este tipo de


processo que divide o trabalho entre concepo e execuo promove a
duplicao da produtividade, teramos ento o seguinte quadro:
Custo de Produo
28,00

Unidades Produzidas
20

Preo Unitrio
1,40

Preo de Venda
8,00

Faturamento
160,00

Lucro
132,00

O passo seguinte consiste, segundo Braverman, na definio de formas de organizao produtiva do


Trabalho que determinem sua insero na produo como Trabalho Simples. A transformao do
Trabalho em Trabalho Simples, ou Parcelamento, que em ultima anlise, consiste na especializao
levada a extremos e que destri capacidades e especialidades humanas, gerando um Trabalho que se
constitui em somatrio de "Trabalhos Simples".
... trabalho simples, ou parcelamento ...
Podemos exemplificar o processo de transformao do Trabalho em Trabalho
Simples, atravs da continuao do exemplo anterior (da Diviso Social do
Trabalho):
Imaginemos que promovamos a Fragmentao do Trabalho, parcelando sua
Execuo, de modo que o Trabalhador A continue a cuidar apenas da
concepo, ou seja, do "design" das cadeiras, cabendo a cada um dos outros
trs, uma etapa da execuo: corte de rvores - preparao de tbuas montagem das cadeiras.
Considerando as novas caractersticas dos trabalhadores B, C e D, cada um
responsvel apenas por uma parte da execuo, poderamos ter:

55
Alimentao - tendo em vista o fato de trabalharem apenas em um fragmento
da execuo, "pegando no pesado", possvel dispensar quase totalmente a
alimentao protica e concentrar na alimentao calrica - o que, certamente
reduzir ainda mais o nvel de seu consumo e, conseqentemente, de sua
necessidade de remunerao.
Educao - considerando-se que para cortar rvores ou preparar tbuas ou
montar cadeiras no necessrio nem ser alfabetizado podemos reduzir este
custo a praticamente "zero".
Vesturio - considerando o meio em que deve se realizar o Trabalho exige
roupas bastante simples, mais uma vez, reduzem-se os custos de reproduo
destes trabalhadores.
Lazer - considerando a necessidade destes trabalhadores utilizarem seus finais
de semana para reposio de energia (e no para consum-la mais ainda), de
modo a poder enfrentar a dura rotina de trabalho pesado, evidente que suas
atividades de lazer passam a concentrar-se na prpria moradia - enquanto
assistente passivo de programas e mais programas de apelo popular
apresentados na televiso nestes dias (isso sem levar em conta que, at mesmo
para ir sua missa ou culto religioso ele no mais precisa sair de casa) - mais
uma vez, reduz-se seu custo de reproduo.
Suponhamos ento que estes Trabalhadores tenham como necessidade de
reproduo, uma remunerao diria de R$ 4,00.
Supondo ainda, que no tivessemos nenhum outro custo de produo (nem
mesmo matria-prima) teramos o seguinte quadro:
Trabalhador
A
B
C
D
TOTAL

Funo
Remunerao
Concepo
10,00
Execuo Parcial
4,00
Execuo Parcial
4,00
Execuo Parcial
4,00
22,00

Supondo ainda, que o Grupo mantivesse a produo de 20 Cadeiras por dia e


Preo de Venda das Cadeiras fosse ainda, de R$ 8,00 e que todas sejam
vendidas, teramos o seguinte quadro:
Custo de Produo
22,00

Unidades Produzidas
20

Preo Unitrio
1,10

Preo de Venda
8,00

Faturamento
160,00

Lucro
138,00

Aqui, porm, volta a funcionar a lgica capitalista - na verdade este tipo de


processo que fragmenta o trabalho de execuo promove a duplicao da
produtividade (afinal, acabamos de inventar a esteira de produo), teramos
ento o seguinte quadro:
Custo de Produo
22,00

Unidades Produzidas
40

Preo Unitrio
0,55

Preo de Venda
8,00

Faturamento
320,00

Algumas observaes parecem importantes, seno vejamos:

Lucro
298,00

56
Mantivemos o preo de venda, no exemplo, independente da reduo nos custos
de produo, apenas para demonstrar as possibilidades de aumento na
margem de lucro, porm, importante que se ressalte que este preo
normalmente no mantido pois ao conseguir uma reduo nos custos de
produo, em realidade, as empresas podem tratar de eliminar seus
concorrentes atravs da baixa dos preos de venda (de modo que, aquele que
no utiliza esta
Entretanto,
mais
mesma
do quelgica
reduzir
na custos
produo,
de produo
pode ser eliminado
ou aumentar
do mercado).
a margem de
lucro, o que este processo proporciona o aumento da subordinao do trabalho
ao capital - antes do processo de diviso e fragmentao do trabalho, o
trabalhador dominava o processo produtivo como um todo, agora, ele s tem
conhecimento de uma parte especfica do processo de produo, tendo perdido a
coisa mais importante a lhe garantir independncia: a capacidade de se autoorganizar (por no conhecer o processo como um todo, o trabalhador passa a
depender de terceiros, para esta tarefa, tendo que se submeter aos controles e
regras a ele impostos).
Acrescente-se a isto a formao de um vasto exrcito de reserva de mo-deobra - a simplificao do trabalho aumenta sobremaneira o contingente de
trabalhadores disponveis para a realizao destes trabalhos simples,
provocando uma presso permanente sobre aqueles que se encontram
empregados, conduzindo a uma reduo ainda maior de seus salrios.
Junte-se ainda, a este caldo, o "progresso tcnico", que amplia ainda mais a
capacidade produtiva do trabalhador (e os seus ganhos sempre em menor
escala) e temos a ampliao sistemtica da subordinao - necessidade
imperiosa do capital para manter-se como tal.
Considerando-se o Capital e o Trabalho como foras sociais contraditrias bsicas no Modo de
Produo Capitalista, estas conformam uma Estrutura Social composta de dois grupos fundamentais:
a Classe Dominada (alienada da propriedade dos meios de produo) e as Classes Dominantes
(compostas por grupos ou fraes de grupos detentores dos meios de produo).
Analisemos as relaes entre a estrutura de produo capitalista, as classes sociais e o Estado:
Estrutura de Produo Capitalista x Classe Dominada
CLASSE DOMINADA
Desvalorizao do
Trabalho

Movimento de Resistncia

"Violncia muda
da produo"

MOVIMENTO AUTNOMO DE VALORIZAO DE CAPITAL MAVC

57
O impulso inicial parte do MAVC em direo Classe Dominada, consistindo na Desvalorizao
Sistemtica do Trabalho, que obtida a partir da Diviso Social e Fragmentao do Trabalho.
Como torna-se claro, neste processo ("Violncia Muda da Produo") que de fato, reside a maior
violncia contra a Classe Dominada - a desvalorizao sistemtica e continuada do Trabalho.

... violncia muda da produo ...


No desconhecido de ningum o alto ndice de acidentes de trabalho, particularmente no
setor da construo civil e grfico. Entretanto, o que no muito conhecido o fato de boa
parte destes "acidentes" serem auto-provocados, em outras palavras, muito comum que o
trabalhador se auto-mutile ou provoque o acidente para conseguir algum tipo de
compensao financeira, permanente ou no, que lhe proporcione um ganho salarial maior.
Alm disso, o processo de diviso e fragmentao do trabalho retira do trabalhador o
conhecimento sobre seu prprio trabalho, transformando seu trabalho em trabalho simples,
desqualificado, impedindo o trabalhador de garantir sua sobrevivncia em condies
dignas.
A este processo chamamos de "violncia muda da produo", uma vez que, via-de-regra,
no percebida como violncia pelo trabalhador, face aos instrumentos ideolgicos
utilizados para mascarar esta situao.
O impulso de retorno, longe de constituir-se em uma luta de avano operrio,como interpretam os
marxistas ortodoxos, caracteriza-se muito mais como um Movimento de Resistncia - tentativa de
recuperao de perdas - medida em que o Capital desvaloriza o Trabalho, este busca uma
recompensa salarial maior, em funo do aumento de produtividade.
Estado x Classe Dominada
ESTADO

Integrao ideolgica x
Represso

Encaminhamento de
necessidades de
reproduo

"Filtros Funcionais"
CLASSE DOMINADA
Aqui, o primeiro Impulso parte do Estado, no sentido de obter a integrao da Classe Dominada, o que
procura alcanar a partir de uma ao integrada de Cooptao do Interesse Dominado (atravs de
mecanismos ideolgicos, tais como a propaganda governamental, a inculcao de valores
nacionalistas,etc.) e da Represso (seja pela utilizao secundria de mecanismos ideolgicos, tais
como os "Filtros Funcionais", seja pela utilizao da violncia fsica, chegando em alguns casos, at
prpria eliminao.

58

... filtros funcionais ...


Estruturas burocrticas fechadas, com linguagem inacessvel, por onde se
procura encaminhar as reivindicaes da Classe Dominada, por exemplo: a
verdadeira rvore de siglas que identificam os rgos governamentais,
desconhecidas at mesmo por seus funcionrios; a linguagem adotada nos
documentos e processos da administrao pblica, etc.
O impulso respondente da Classe Dominada consiste no encaminhamento ao Estado, de suas
necessidades de reproduo, no resolvidas na relao direta com o Capital, tais como as questes
relativas habitao, educao e sade, entre outras.
Estas observaes levam ao questionamento do primeiro Mito acerca da ao do Estado: seu
entendimento enquanto foco central da violncia na sociedade, face a um "pretenso monoplio dos
meios de represso legal" - aparato de leis, polcia, exrcito, etc. Na realidade o Estado intermedia o
conflito entre Capital x Trabalho de forma tal, que este toma a aparncia de conflito entre Cidado x
Estado, deslocando para a rbita do Estado a questo da violncia, mascarando o fato de a maior
violncia na sociedade capitalista situar-se na Produo, no processo de desvalorizao sistemtica e
continuada do Trabalho.
Estrutura de Produo Capitalista x Classes Dominantes
CLASSES DOMINANTES
Definio de correlao de foras

Autolimitao
MOVIMENTO AUTNOMO DE VALORIZAO DE CAPITAL MAVC
Diferentemente da Classe Dominada, cuja ausncia de propriedade dos meios de produo unifica os
indivduos, as Classes Dominantes, so assim denominadas, pelo fato de se consistirem em diversos
Grupos ou Fraes de Classe que possuem Capital de formas e quantidades distintas (Capital
Comercial, Financeiro, Industrial, etc.).
O MAVC impe como primeiro impulso, o estabelecimento de uma determinada correlao de foras
entre os componentes das Classes Dominantes, ao impor ritmos diferenciados de valorizao do
Capital.

59
A resposta das Classes Dominantes um Movimento de auto-limitao de suas aes no sentido da
preservao do Sistema como um todo, embora no se possa considerar esta auto-limitao como
suficiente para garantir a reproduo do Sistema.

Estado x Classes Dominantes


ESTADO
Busca de Hegemonia Poltica

Unificao de Interesses Burguesia

CLASSES DOMINANTES
O primeiro movimento das Classes Dominantes em relao ao Estado, ao procurarem encaminhar
seus interesses particulares e, muitas vezes, antagnicos, no sentido de conquistar a hegemonia do
poder poltico, o que pode significar a garantia de maior ritmo de valorizao para seu tipo e nvel de
Capital.
O Movimento de resposta do Estado a Unificao dos Interesses destas Classes, atravs de uma
ao voltada para a manuteno e reproduo do sistema como um todo, ainda que signifique a
eventual agresso a interesses de fraes particulares do Capital - essenciais reproduo do sistema.
... unificao de interesses ...
Como as desapropriaes de terras para construo de estradas, intervenes
no setor de transportes, etc, aes voltadas para garantir a reproduo da
Fora de Trabalho e que, na verdade, acabam por favorecer o Capital, que
que se utiliza dos resultados da melhoria dos servios extraindo mais
produtividade do Trabalho.
Assim, a ao do Estado, em verdade, a formadora da chamada "Burguesia", que passa a existir a
partir desta ao (vide formao da "Burguesia Agrria Brasileira, a partir do anncio de realizao de
Reforma Agrria no Governo-Sarney - UDR).
Tal constatao permite a negao do segundo mito - na realidade o Estado no se constitui em
instrumento a servio de qualquer classe no poder - longe disto, este Estado exatamente o
instrumento que conforma a Classe Burguesa.
Estado x Estrutura de Produo Capitalista
ESTADO

60
Encaminhamento de
Conseqncias das Crises

Interveno em nvel de
circulao e reproduo

MOVIMENTO AUTNOMO DE VALORIZAO DO CAPITAL - MAVC

O MAVC provoca crises sistemticas, encaminhando ao Estado suas conseqncias, como: falncias,
desemprego, desordem social, etc. O Capital no cuida diretamente da reordenao social e econmica
necessrias resoluo destas crises, impondo ao Estado esta responsabilidade e este intervem pela
formulao e administrao de polticas na esfera da circulao e reproduo (subsdios, polticas
salariais e fiscais,etc.), alterando o ritmo de valorizao do Capital e bancando solues de cunho
social que garantam, ainda que em condies precrias, a reproduo do Trabalho e criando novas
condies para a realizao do Capital; o que est longe de significar "autonomia de interveno na
esfera econmica, na verdade o Estado no interfere na estrutura econmica dominante, no sentido de
alter-la consistentemente, o que desmente o terceiro Mito sobre a ao do Estado.

61
Concluses
Que concluses possvel tirar destas observaes ?
possvel concluir-se a falsidade dos Mitos sobre as aes do Estado: quanto Violncia - seu foco est na Produo, na relao de subordinao do
Trabalho ao Capital; quanto ao Estado ser um "aparelho" a servio de qualquer Classe - ele , exatamente, o formador da Classe Burguesa e; quanto sua
capacidade de intervir na Economia - sua autonomia relativa, pois incapaz de intervir na sua base, o que permite afirmar-se a excelncia de seu papel
de instncia de reproduo da ideologia e estrutura econmica dominante.
A concluso central o entendimento do Estado como instncia de Condensao de Relaes de Foras, ou melhor, Sntese da Sociedade Burguesa.

ESTADO COMO CONDENSAO DE RELAO DE FORAS


Integrao
ideolgica e
represso

Encaminhamento
de necessidades
de reproduo

Encaminhamento
de conseqncias
das crises

Busca de
hegemonia
poltica

CLASSE DOMINADA
Desvalorizao
do Trabalho

Movimento de
Resistncia

Unificao de
interesses
BURGUESIA

CLASSES DOMINANTES
Interveno
em
circulao
e
reproduo

Definio
de
correlao
de foras

Autolimitao

MOVIMENTO AUTNOMO DE VALORIZAO DE CAPITAL MAVC

Antes de dar seguimento aos seus estudos, procure realizar os Exerccios de Aplicabilidade
Prtica propostos no Caderno de Exerccios, como complemento de sua aprendizagem.

62

RESUMO DO TEXTO ESTUDADO

O texto trata de descrever em detalhes a relao entre Estado, Classes Dominantes,


Classe Dominada e a Economia, procurando desmitificar a ao do Estado partindo da
existncia de 3 mitos correntes sobre a ao do Estado: mito do Estado como fonte da
represso na sociedade; mito do Estado como instncia a servio de qualquer grupo que
chegue ao poder e; mito do Estado interventor na economia, caracterizando-se o Estado,
como instrumento ideolgico que realiza a manuteno e ampliao dos interesses dos
setores dominantes na sociedade.

63

MDULO III

ESTADO & DEMOCRACIA

64

MDULO III ESTADO & DEMOCRACIA


A complexa organizao administrativa e poltica do Estado contemporneo tem levado a uma forte
concentrao de poder nas estruturas centrais de gesto pblica: os governos estaduais e federais, em
detrimento da instncia municipal.
Em reao a esta caracterstica, uma srie de estudiosos e prticos da gesto pblica, tem procurado
ressaltar a importncia dos governos municipais como instrumentos centrais na recuperao e
construo da cidadania plena.
Pensar num outro Estado, onde a participao dos cidados seja a tnica de sua organizao e suas
aes se revistam de uma tica que no se caracterize como determinao de padres de
comportamento que justifiquem e ampliem uma estrutura de dominao social, mas que busquem o
rompimento com estas estruturas, ou seja, um Estado que paute suas aes pela luta permanente em
prol da libertao do homem, parece consistir numa tarefa essencial de todos os cidados
Este terceiro Mdulo prope-se a expor as principais idias sobre a administrao municipal e
discutir a proposta de uma gesto descentralizada e participativa como instrumento de
democratizao.

65

TEXTO DE INTRODUO MODULAR III


A luta pela construo de um Estado realmente democrtico tem se caracterizado pela tentativa de
recuperar o Municpio como instncia bsica das relaes de cidadania. As caractersticas histricas da
gesto municipal leva a crer que o sucesso deste nvel de gesto uma das mais fortes garantias do
exerccio de uma cidadania plena.
Alm disso, o processo de deteriorao da qualidade de vida nos centros urbanos, particularmente nas
metrpoles, tem levado a uma ampla discusso, no mundo inteiro, da importncia da gesto municipal
na recuperao dos nveis de qualidade de vida.
No quinto Tpico deste Curso apresentada uma srie de argumentos a este respeito, demonstrando a
importncia do Municpio como instncia fundamental num processo de modernizao e
democratizao da gesto pblica.
Outro aspecto que vem suscitando muita discusso, particularmente no que diz respeito gesto das
grandes metrpoles, trata da necessidade de construo de formas de gesto que destaquem a
participao popular nos processos de construo e avaliao de polticas pblicas, bem como de
sistemas descentralizados e desconcentrados de gesto.
No sexto Tpico so apresentadas as idias centrais de um processo de descentralizao,
desconcentrao e participao na gesto municipal, bem como uma descrio crtica da experincia
da Cidade do Rio de Janeiro.

66

TPICO 5
DEMOCRACIA E ADMINISTRAO MUNICIPAL

67

DEMOCRACIA E ADMINISTRAO MUNICIPAL


Municpio como instncia bsica da gesto pblica: discusso sobre o papel dos governos
municipais na construo de um exerccio pleno da cidadania.
cada vez mais presente nas discusses sobre a gesto pblica, a caracterizao do Municpio como
instncia fundamental no processo de democratizao do Estado. Entender seu papel na construo de
uma relao de respeito ao pleno exerccio da cidadania, bem como outras estruturas de participao
dos cidados nas decises do Estado e, principalmente, no seu controle, condio bsica para que se
pense um novo Estado.
Este quinto Tpico prope-se a:
1. Discutir o processo de deteriorao dos municpios e a importncia de sua recuperao para
construo de um Estado democrtico.

Procure fazer o Exerccio Interativo 1 que se encontra no Caderno de Exerccios e


aps verificar sua resposta d continuidade aos estudos do texto!

Como caracterizar o Municpio enquanto instncia bsica na garantia do desenvolvimento de


uma cidadania plena ?
A situao de crise, vivida hoje, por praticamente todas as grandes cidades do mundo, tem suscitado a
realizao de inmeros estudos e publicaes, por parte de um variado elenco de autores.
Na bibliografia a respeito do assunto e, mesmo, na experincia de quantos passaram, ou esto
passando, pela administrao publica, identificam-se dois problemas centrais: a deteriorao da
qualidade de vida nos grandes centros urbanos e a complexidade crescente da estrutura e
procedimentos administrativos dos mesmos.
No bojo de uma reflexo aprofundada sobre as causas e conseqncias destes problemas, reacende-se a
chama dos "municipalistas", ou seja, daqueles defensores da pequena unidade geogrfica, poltica,
econmica, social e administrativa - o Municpio - como sada possvel para a crise.
Para todos estes "municipalistas", a caracterstica principal do Municpio, reside na proximidade entre
populao e governo - capaz de transformar a mobilizao popular em instrumento essencial a uma
administrao moderna e democrtica, alm de possuir condies nicas, a permitir um exerccio
pleno de cidadania - capaz, entre outras coisas, de levar a uma forte melhoria na qualidade de vida.
E a situao dos grandes Municpios ?

68

MUNICPIO X METRPOLE
Parece consensual, o reconhecimento do Municpio, como unidade poltico-administrativa mais
importante da Federao, porm, todos o descrevem como uma instncia local, prxima o suficiente
dos cidados para permitir uma forte identificao das demandas da populao, bem como a prestao
mais eficiente de servios. Alm disso, apresentam o Municpio, como instncia polticoadministrativa capaz de incentivar a participao comunitria no processo decisrio, seja atravs de
uma fiscalizao mais atuante sobre o executivo, seja atravs da definio de suas necessidades
prioritrias, de modo a intervir diretamente na distribuio dos recursos pblicos.
Para Benedicto Silva, o fato do governo municipal situar-se na sede da comunidade, o torna, no
apenas um forte instrumento de mobilizao popular, mas tambm permevel fiscalizao, por parte
da populao,servindo a um propsito educativo - na "formao e aperfeioamento de eleitores,
servidores pblicos, legisladores e cidados".
Destaca ainda o Professor Benedicto, a importncia destes fatores para o pleno exerccio da cidadania,
to ignorado nos dias atuais:
"Localizado na sede da comunidade, ao alcance da voz, do ouvido e da vista dos
muncipes, o governo municipal , ipso facto, mais acessvel s sugestes, crticas e
influncias do povo. O Governo municipal , por assim dizer, um governo de vizinhos
e, como tal, suscetvel de fiscalizao direta e ininterrupta."
Acessvel fiscalizao e s crticas do povo, cada governo municipal deve ser um laboratrio de
experincias administrativas e, ao mesmo tempo, uma escola prtica de formao e aperfeioamento
de eleitores, servidores pblicos, legisladores e cidados.
Mas apenas o fato de ser um Municpio garante estas coisas?
A existncia de ncleos municipais bem organizados, autnomos de direito e de fato, alm de
assegurar aos muncipes o gozo e uso dos servios pblicos de primeira necessidade, contribui
ativamente para a nobilitao e refinamento das instituies democrticas. A organizao e
funcionamento dos governos municipais ensejam o florescimento do esprito pblico, a vocao para a
vida poltica - uma palavra, estimulam eleitores e contribuintes a exercer vigilncia direta sobre os
negcios pblicos. Como disse Anderson, o municpio vale por um frum de participao poltica em
que todos contam, inclusive os eleitores mais humildes, e cada um sente que o seu voto pesa mais que
nas eleies estaduais ou federais. a vida poltica do municpio que d sentido palpvel ao postulado
democrtico de que cada eleitor uma parcela da soberania popular.
Na mesma linha de pensamento acerca do Municpio Lino F. Neto, comenta a respeito da proximidade
fsica entre governantes e governados, conseqncia direta das prprias limitaes geogrficas dos
Municpios - suas dimenses, em geral, so reduzidas: reas no muito extensas, pequena densidade
populacional, etc.
"Sem dvida, a municipalizao coloca os servios mais prximos dos usurios. Os
Municpios, por questo de escala territorial e populacional, relacionam-se mais
diretamente com a Comunidade do que os Governos Estaduais e Federal."

69
Prefeitos, Vereadores, Secretrios Municipais ou Diretores de Departamento encontram-se muito mais
ao alcance do cidado comum do que Governadores, Secretrios de Estado, o Presidente da Republica
e Ministros de Estado.
Por servirem a contingentes populacionais menores, as autoridades locais podem tornar-se mais
disponveis. Isso visvel sobretudo nas comunidades pequenas, onde Prefeitos e auxiliares imediatos
recebem boa parte das pessoas que buscam a Prefeitura, dando ateno pessoal a seus problemas.
Tambm, por terem sob sua jurisdio territrios de propores mais limitadas, h maiores
possibilidades de contato direto com a realidade que administram."
Apenas a ttulo de corroborar o que foi dito acerca do Municpio, enquanto instncia local, prxima
dos cidados, tome-se o que afirma Diogo Lordello de Mello, do ponto de vista do reconhecimento
do Municpio, no plano mundial e histrico possvel dizer:
"Se a quase totalidade dos pases do mundo mantm esse nvel de governo
(municipal), certamente porque estimam, em princpio, que o mesmo venha a
complementar a ao do Estado, levando a presena do poder publico a todos os
recantos do pas, facilitando o contato entre governo e povo e fazendo chegar a este,
de forma expedita e continuada, certos servios de interesse imediato da populao."
Este tem sido, alis, o principal papel do Municpio atravs da Histria, ao lado de outro, mais nobre,
de funcionar como verdadeira escola de poltica, permitindo a participao da comunidade no seu
governo, naqueles pases em que ao Municpio conferido um certo grau de autonomia ou de
autogoverno, na terminologia anglo-saxnica."
Estas afirmaes, entre outras, levam ao reconhecimento da necessidade de se realizar uma
reflexo mais aprofundada sobre a questo das grandes cidades, ou Metrpoles, normalmente
sedes de Municpios e mesmo, em alguns casos, o prprio Municpio.

A METRPOLE E SEUS PRINCIPAIS PROBLEMAS


Quais os principais problemas da Metrpole moderna ?
Uma pesquisa mais cuidadosa literatura sobre urbanismo revela a existncia de dois problemas
bsicos que afligem, indistintamente, as grandes cidades: o primeiro diz respeito qualidade de vida,
em visvel processo de deteriorao e; o segundo, que se refere s imensas dificuldades inerentes
Administrao destes amplos complexos urbanos.
A seguir, a ttulo de esclarecimento, sero feitos alguns comentrios e referncias a diversos autores
que, tratando dos problemas urbanos, apontam, freqentemente, estes dois problemas, como centrais:
Jaime Lerner (LERNER, Jaime. A experincia de planejamento urbano em Curitiba. Revista de
Administrao Municipal. Rio de Janeiro. IBAM. Vol. XXX. N 168. Jul/Set 83. p. 10), ex-Prefeito de
Curitiba, afirma que:
"As nossas cidades esto se tornando mais desumanas tambm porque esto se
distanciando da escala humana, porque no esto respeitando valores urbanos
tradicionais, que levaram anos para sedimentar e que se incorporaram ao
patrimnio afetivo das pessoas, porque no esto sabendo conciliar o
atendimento a funes urbanas e o respeito a aspiraes humanas."

70
Outra colocao importante de Jaime Lerner (id.ibid.), ainda no mesmo artigo, a de que existem dois
nveis de interveno urbana: um em escala macro, que trata de toda a cidade, toda a populao e;
outro, em escala micro, que se relaciona ao indivduo e sua vizinhana. Sua anlise deixa muito clara
a dificuldade que tem a grande cidade no tratamento das questes da escala micro, o que revela sua

preocupao com um dos problemas centrais levantados, qual seja, o da deteriorao da qualidade de
vida.
O Prof. George Jones (JONES, George. O futuro das grandes reas metropolitanas e sua
administrao. Revista de Administrao Pblica.Rio de Janeiro. FGV.Vol. 12.N 2.Abr/Jun 78.
N'Especial. Dir. Josef Barat. p. 24), remete-nos a outro nvel de problema, o da complexidade
administrativa, ao afirmar que as questes mais urgentes da sociedade atual dizem respeito s reas
metropolitanas, onde os governos encontram-se assoberbados de tarefas, tendo em vista seus grandes
contingentes populacionais, a escassez de recursos e a necessidade de prestao de mais e melhores
servios pblicos.
... para o Professor George Jones ...
"Os problemas mais prementes da sociedade moderna - que perduraro
durante anos, apresentam-se nas reas metropolitanas.
Os governos das metrpoles parecem sobrecarregados e incapazes de lidar com
as situaes que enfrentam. Enormes massas populacionais, concentradas em
congestionadas zonas urbanas, exigem maior oferta de servios melhores, de
padres mais elevados, e suas expectativas so encorajadas pelos polticos e
pelos grupos de presso.
Os problemas das reas metropolitanas so fundamentais - declnio econmico
e industrial, decadncia urbana, poluio ambiental, tenso racial, pobreza e
misria. Os servios pblicos mais importantes parecem encurralados entre as
exigncias de desempenho mais eficiente e a falta de recursos - habitao,
educao e treinamento profissional, recreao, sade, assistncia social,
transportes, lei e ordem."
Ainda sobre problemas de ordem administrativa, tome-se o depoimento do Prof. Josef Barat (BARAT,
Josef. Desenvolvimento urbano: a necessidade de optar por sistemas mais racionais de gesto (uma
introtuo do Editor). Revista de Administrao Pblica. Rio de Janeiro. FGV. Vol. 12. N. Abr/Jun
78. N Especial. Dir. Josef Barat. p. 23) que, em seu artigo - "A Necessidade de Optar por Sistemas
mais Racionais de Gesto" - procura sintetizar os grandes problemas urbanos, como agregados em trs
conjuntos principais, destacando os problemas institucionais - que se traduziriam na necessidade de
adaptao do arcabouo legislativo e institucional s exigncias do desenvolvimento urbano.
Retornando ao problema da deteriorao da qualidade de vida (este vai-e-vem, de uma certa forma,
reproduz como tais problemas surgem na literatura sobre urbanismo), verifique-se o que afirma o
Prof. Ernani Bayer (BAYER, Ernani. O planejamento urbanstico e as leis orgnicas dos municpios.
Florianpolis. UFSC. 1977. (Ensaios Catarinenses). p. 18):

71
... para o Professor Ernani Bayer ...
"A deteriorao da qualidade de vida passou a ser assunto da maior atualidade
e tem merecido ateno de estudiosos e especialistas em todo o mundo. Entre
os fatores que mais contribuem para a ocorrncia do fenmeno, um
perfeitamente identificvel como o acentuado crescimento industrial e
populacional. Este se verifica, em geral, sem a necessria infraestrutura para
suportar os grandes aglomerados humanos e sem a observncia de modernas
tcnicas de planejamento que dariam suporte indispensvel para a absoro,
pelos grandes centros urbanos, deste crescimento."
Um dos efeitos mais negativos, provocado pelos grandes aglomerados humanos, a destruio do
esprito comunitrio existente ainda em ncleos pequenos, onde os cidados vivem como seres
humanos, cercados pelo interesse, ou, pelo menos, conhecimento dos outros habitantes. Nas grandes
cidades o homem passa ao anonimato no momento em que sai do seu domiclio e se mistura aos
milhares ou milhes de outros habitantes.
Apesar da grande preocupao com a qualidade de vida, o Professor Ernani (id ibid) no se furta a
comentar tambm, os problemas ligados s deficincias nas estruturas organizacionais dos Municpios,
atribuindo-os ao processo de urbanizao - os Municpios no estariam preparados para o enorme
crescimento da demanda por servios pblicos gerados pelo aumento no contingente populacional, ou
seja, a falta de planejamento, integrao entre os meios rural e urbano, a precria situao financeira,
etc, estariam contribuindo para esta deficincia.
... ainda segundo o Professor Bayer ...
" fcil reconhecer que a estrutura e organizao dos Municpios, no Brasil, no
conseguem suportar os problemas surgidos por uma nova realidade - a urbanizao.
A tradicional unidade de governo local no esta preparada para dar atendimento s
novas exigncias da urbanizao.
O Municpio, em geral com recursos bastante limitados, incapaz de fornecer a
infraestrutura indispensvel ao crescimento acelerado dos centros urbanos.
No se verificou, igualmente, uma preocupao generalizada em dotar os governos
municipais de instrumentos adequados e tcnicas de planejamento que pudessem
prever e enfrentar este verdadeiro desafio - o fenmeno da urbanizao.
As conseqncias tem sido catastrficas.
A falta de planejamento, a criao de distritos industriais sem a necessria
infraestrutura,a inexistncia de integrao entre o meio rural e o urbano, os fluxos
de comunicaes, tudo isso, agravado, quase sempre,com uma situao financeira
precria, so alguns dos problemas mais sentidos pela administrao municipal, nos
dias de hoje."
A Professora Ana Maria Brasileiro (BRASILEIRO, Ana Maria. A cidade: aspectos polticos. In
KACOWICZ, Mateus. Desenvolvimento e poltica urbana. Rio de Janeiro. IBAM. 1976) ressalta
tambm, alguns aspectos ligados ao problema de como administrar a Metrpole, tais como: o

72
decrscimo da autonomia poltica e, conseqentemente, de sua capacidade de auto-organizao,
lembrando que governar uma cidade, mais que apenas prestar servios .
... para Ana Maria Brasileiro ...
"Se, por um lado, cresce a importncia poltica das grandes cidades no contexto
nacional, por outro lado decresce a sua autonomia e capacidade para se autoorganizarem, se disciplinarem internamente e resolverem os inmeros e
complexos problemas que as afligem.
Tradicionalmente tem competido ao Municpio a funo de governar a cidade,
tarefa que se vem tornando cada vez mais rdua para a instituio,
principalmente com referncia s grandes cidades.
Governar a cidade tarefa bastante complexa. No se esgota na funo de
fornecer comunidade um conjunto de bens e servios que a empresa privada
no quer ou no pode produzir."
O professor Maurcio Nogueira Batista (BATISTA, Maurcio Nogueira. O planejamento da cidade.
In KACOWICZ, Mateus. org. Desenvolvimento e poltica urbana. Rio de Janeiro. IBAM. 1976. p.
166), discorrendo sobre as reas urbanas das naes em desenvolvimento, retorna questo da
deteriorao da qualidade de vida, quando afirma o aspecto negativo das grandes cidades representado pela poluio, concentrao populacional, deteriorao das relaes humanas, etc, em
detrimento da prpria preservao da natureza, relegada ao segundo plano, em relao ao "progresso
dos grandes centros urbanos.
... para o Professor Maurcio Nogueira Batista ...
"De fato, em qualquer delas (cidades grandes), a marca negativa
representada pela presena da fumaa e do barulho excessivos; pelo
congestionamento de pessoas, edificaes e veculos; pela progressiva
eliminao daquilo que ainda resta da natureza primitiva - a rvore, o bicho
solto, as guas no contaminadas, a topografia original. E, a par disso, pela
constante perturbao da "privacidade", a impossibilidade de se poder
assegurar um mnimo de
intimidade pessoal e, ao mesmo tempo e
contraditoriamente, a solido; assim como a riqueza e a misria; pelo aumento
estpido da agressividade e da violncia, seguidos da desagregao acentuada
das relaes humanas."
Citando ainda, Francisco Amaral (AMARAL, Francisco. Poltica de desenvolvimento
microrregional. Revista de Administrao Municipal. Rio de Janeiro. IBAM. Vo. XXV. N 148.
Jul/Set 78. p. 32), ex-Prefeito de Campinas, acerca destes problemas:
... para Francisco Amaral ...
"O fenmeno da urbanizao trouxe profundas modificaes s nossas cidades.
Do ponto de vista da vida coletiva, nota-se um enfraquecimento da
preocupao do cidado com o interesse comum.

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Outro aspecto do fenmeno da urbanizao refere-se qualidade da vida
urbana. Com efeito, os aumentos dos contingentes populacionais nas cidades,
implicam a imperiosa necessidade de ampliao dos servios e equipamentos
urbanos, gerando como norma geral grandes dificuldades - e at mesmo
impossibilidade - para a manuteno do padro de qualidade de vida urbana
antes existente.
As cidades maiores, em especial as que so polos de regio ou microrregio,
encontram-se assoberbadas com os crescentes problemas que lhes tem sido
impostos pelo fenmeno da urbanizao. Seus governos diagnosticam os
problemas, identificam os procedimentos, porm quase nunca conseguem
execut-los, porque lhes escapam os necessrios respaldos financeiros e
mecanismos institucionais, os quais dependem de polticas ainda no definidas
claramente e da trilha de extensos caminhos burocrticos."

Que concluses tirar destas observaes ?


Como fica bastante claro, a partir desta srie de referncias acerca do assunto, embora no se trate
mais aprofundadamente a questo especfica da administrao das Metrpoles, dois grandes espectros
de problemas surgem como pontos de convergncia na anlise dos autores citados, como tpicos dos
grandes centros urbanos: a deteriorao da qualidade de vida e, a complexidade da tarefa de
administrar estes centros.
Outros pontos comuns entre estes autores referem-se ao entendimento do Municpio como instncia
mais importante da Federao, cuja caracterstica principal vem a ser a proximidade entre governantes
e governados, vista como essencial para o pleno exerccio da cidadania e; a compreenso de que a
Metrpole, apesar de muitas vezes constituir-se no prprio Municpio, esta muito longe de possuir suas
principais caractersticas.
O problema que se coloca para os administradores pblicos destas grandes cidades, portanto, parece
consistir em como transformar o grande centro urbano, sua mquina administrativa e as relaes com
os cidados, de modo a permitir uma gesto democrtica e progressista, capaz de recuperar o
verdadeiro sentido da cidadania plena e, apesar de no abrir mo do progresso, conseguir obter
sensveis melhorias na qualidade de vida.
Como j se afirmou, mais de uma vez, ao longo do texto, a inteno de sua elaborao consiste em
fornecer alguns subsdios, baseados, tanto em conhecimentos tericos, quanto na experincia do autor,
para uma reflexo mais aprofundado da questo da administrao das grandes cidades.
Parece haver consenso, entre tericos e prticos, no reconhecimento do Municpio, enquanto instncia
poltico-administrativa mais importante da Federao, particularmente por suas caractersticas: estar
prximo o suficiente da populao, para mobiliz-la a participar das decises sobre seu prprio
destino; permitir, por esta proximidade, o exerccio da fiscalizao sobre os atos de governo, tornandoo transparente; etc.
Tambm parece haver consenso, quanto caracterizao dos principais problemas das Metrpoles:
grande complexidade administrativa e deteriorao crescente da qualidade de vida; bem como da
necessidade de se adotar uma poltica administrativa, capaz de aproximar a mquina burocrtica da
populao, de modo a trazer a Metrpole ao nvel de Municpio.

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Antes de dar seguimento aos seus estudos, procure realizar os Exerccios de Aplicabilidade
Prtica propostos no Caderno de Exerccios, como complemento de sua aprendizagem.

RESUMO DO TEXTO ESTUDADO

O Texto Bsico deste Tpico apresenta as principais idias dos Municipalistas


defensores do Municpio como instncia mais importante e fundamental da gesto
pblica, bem como as principais caractersticas dos grandes Municpios Metrpoles.
Destaca-se na defesa da importncia da instncia municipal de gesto pblica a idia da
proximidade que esta gesto tem para com os cidados, que possibilitaria o
desenvolvimento de propostas democrticas de participao no processo decisrio, bem
como na tarefa de fiscalizao dos servios e da administrao municipal`.
Com relao caracterizao dos Municpios-Metrpoles, o texto procura destacar que,
face ao crescimento desmedido de alguns Municpios, algumas de nossas grandes cidades
tornaram-se quase inadministrveis e verdadeiros palcos da deteriorao da qualidade
de vida, alm de destrurem o esprito comunitrio, existente ainda nos pequenos
ncleos populacionais.
A crescente perda de autonomia poltica destes grandes centros outro fator prejudicial,
alm do que, a estrutura de servios municipais na Metrpole no parece capaz de
responder com agilidade ao crescimento contnuo da demanda, isto sem contar com a
deteriorao da qualidade de vida destacando-se o aspecto negativo das grandes
cidades, representado pela poluio, concentrao populacional, deteriorao das relaes
humanas, etc., em detrimento da prpria preservao da natureza, relegada ao segundo
plano, em relao ao "progresso dos grandes centros urbanos.
Finaliza o texto uma breve exposio sobre a tendncia mundial de criao e
desenvolvimento de "empresas virtuais" - nas quais, ao invs das estruturas fsicas so
criadas estruturas "virtuais", com o auxlio de ferramentas da Internet, criando um novo
tipo de trabalho e anunciando um novo tipo de relaes funcionais..

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TPICO 6
DESCENTRALIZAO & PARTICIPAO BASE DO
ESTADO DEMOCRTICO

76

DESCENTRALIZAO & PARTICIPAO BASE DO


ESTADO DEMOCRTICO
Descentralizao e Participao: anlise adoo de um modelo de administrao pblica
descentralizada e participativa, como base de construo de um Estado democrtico.
inegvel a importncia do desenvolvimento de estruturas administrativas e prticas polticas que
busquem a participao ativa da populao organizada, seja nos processos de formulao das polticas
pblicas, seja na avaliao de sua execuo.
Os objetivos deste Tpico so:
1. Realizar uma discusso das propostas de gesto municipal participativa e descentralizada
uma das preocupaes centrais dos estudiosos da Administrao Metropolitana nos dias de hoje.
2. Analisar criticamente a experincia de descentralizao desenvolvida na Cidade do Rio de
Janeiro, durante o Governo de Roberto Saturnino Braga.

Procure fazer o Exerccio Interativo 1 que se encontra no Caderno de Exerccios e


aps verificar sua resposta d continuidade aos estudos do texto!
INTRODUO
A grande questo a ser enfrentada pelas Metrpoles : como tornar vivel, que um grande centro
urbano, com sua enorme gama de problemas, seja capaz de ter uma administrao nos moldes acima
preconizados? Mais uma vez, boa parte dos estudiosos e membros das mquinas governamentais
parecem convergir para uma mesma soluo: a sada "mgica" estaria na descentralizao e na criao
de canais de participao popular.
Sada mgica ?
Sada "mgica" porque, todos parecem apegar-se esta proposta, como algo de fcil e unanimemente
desejada implementao, sem maiores preocupaes com a necessidade de uma clara compreenso do
contedo ideolgico e mesmo, das implicaes de ordem poltica, oriundas de sua adoo.
O assunto, em geral, tratado como se descentralizao e participao fossem meras categorias
administrativas - quando o mais acertado seria o entendimento de que descentralizao um
instrumento organizacional necessrio e capaz de criar canais que permitam a participao popular no
processo decisrio, sendo esta participao, uma opo poltico-ideolgica que, no apenas exige um
amplo debate poltico, mas tambm que se leve em considerao que o seu grau e ritmo dependem,
quase que exclusivamente, do estgio de desenvolvimento da organizao da sociedade civil.
Mais ainda, h uma grande confuso entre os conceitos de descentralizao - que pode ser entendida
como uma poltica administrativa, onde a tnica encontra-se na delegao de autoridade e autonomia;
e desconcentrao - que implica na distribuio e alocao dos Centros prestadores de servios, nas
reas ou regies, onde concentram-se as residncias de seus usurios.
Seria esta a soluo ?

77
As diversas experincias na adoo de um Programa Governamental de Descentralizao e
Participao, desenvolvidas nos ltimos anos, em diversos Municpios brasileiros, indicam o
enfrentamento de uma luta no to simples e de muitos adversrios - vide a freqente desativao
destes Programas por governos subseqentes aos que procuraram sua implementao, via de regra,
derrotados em eleies. Isso sem contar com parciais ou integrais insucessos no prprio perodo de
adoo de tal poltica.
Parece, portanto, de suma importncia desmistificar a "descentralizao" como tbua de salvao das
grandes cidades e procurar entend-la como instrumento de implementao de uma poltica mais
ampla, de democratizao das instituies publicas.
Este texto procura colaborar neste sentido, trazendo a discusso, levada a efeito por vrios autores, da
Descentralizao e da Participao, como medidas necessrias ao alcance de solues para os
problemas centrais dos grandes centros urbanos.
Complementando tal discusso, apresentado um balano crtico da experincia da Prefeitura do Rio
de Janeiro, no Governo Saturnino Braga, que pode ser vista como uma das mais completas j levadas
avante no Brasil, at ento, expondo os principais problemas enfrentados, as solues pensadas,
implementadas ou no; enfim, uma anlise extremamente crtica, com a conseqente exposio dos
pontos fortes e de estrangulamento do processo.
Encerrando o texto e, guisa de concluso, so tecidos alguns comentrios, que podem ser teis aos
governos que pretendam desenvolver uma Poltica de Descentralizao e Participao da Gesto
Publica, bem como aos estudiosos do assunto.

DESCENTRALIZAO & DESCONCENTRAO & PARTICIPAO


Afinal, h uma soluo para a gesto de grandes cidades?
A discusso levada a efeito no Tpico anterior leva, naturalmente, necessidade de uma reflexo mais
cuidadosa, acerca das grandes cidades, ou seja, como podem ser entendidas e administradas, de modo
que se atenuem os seus principais problemas: a deteriorao da qualidade de vida e a complexidade de
sua gesto; tendo em vista que, apesar de a maioria dos Municpios poderem ser encarados como
unidades prximas dos cidados e pequenas o suficiente, para permitir uma gesto mais democrtica e
eficiente - no so poucas as cidades que se caracterizam como Metrpoles, ou caminham para isso (h
centros urbanos que possuem contingentes populacionais e extenses territoriais de tal ordem, que
so, muitas vezes, superiores a estados, ou mesmo pases, isso sem dizer que so, via-de-regra,
compostos de microrregies bastante desassemelhadas entre si).
Tambm possvel extrair-se da literatura sobre urbanizao, bem como, de depoimentos de
autoridades governamentais, a proposio da Descentralizao e da Participao, como idias bsicas
de uma ao municipalista, capazes de trazer a grande cidade ao nvel do pequeno Municpio, seno,
vejamos:
Hlio Beltro, em seu artigo: Descentralizao Administrativa e Federao, (BELTRO, Hlio.
Descentralizao administrativa e federao. In MPAS/SPR. Descentralizao e federao;
Fortalecimento da federao e da autonomia municipal - 80/83. Braslia. 1983. (Programa Nacional de Desburocratizao; Legislao; Discursos e Palestras). p. 61) apresenta as seguintes
afirmaes:

78
... para Helio Beltro ...
" O Programa de Desburocratizao gira em torno de dois conceitos bsicos: o
pleno reconhecimento dos direitos dos cidados perante a Administrao
Publica e a desconcentrao do poder decisrio atravs da
ampla
descentralizao administrativa.
A Descentralizao constitui, na verdade, a melhor maneira de assegurar a
eficcia e reduzir o custo dos programas federais. Nenhum plano nacional
poder ser realmente eficaz se no tiver sua execuo amplamente
descentralizada e se no puder engajar, desde a fase de sua elaborao, a
participao de mecanismos administrativos locais, que esto naturalmente
melhor habilitados a identificar e resolver os problemas da maneira mais
rpida e peculiar a cada caso."
ainda Beltro (id.ibid. p. 63.), quem afirma a necessidade de o Programa Federal de
Desburocratizao possuir dois conceitos bsicos: o respeito aos direitos dos cidados frente a
Administrao Publica e a desconcentrao do poder decisrio, a partir da descentralizao.
Mas Helio Beltro no est tratando do Municpio neste artigo ...
Embora, neste artigo, Helio Beltro esteja tratando da questo da descentralizao a nvel federal,
bvio que suas afirmaes tem um cunho mais genrico, como possvel verificar em outra passagem
do mesmo artigo (id.ibid. p. 80.), em que menciona que a nica forma de serem resolvidos problemas
que afetem o cotidiano dos cidados, trat-los a nvel comunitrio.
... ainda para Helio Beltro ...
"Ora, o Municpio a grande realidade fsica e social da Federao. Como
tenho freqentemente recordado: o povo mora no Municpio; no conheo
ningum que more no Governo Federal". E evidente que os problemas que
afetam o cotidiano dos cidados, o dia a dia das pessoas, s podem ser bem
resolvidos a nvel local, melhor diria, a nvel comunitrio - refiro-me aos
problemas de alimentao, de sade, de ensino, de educao e semelhantes."
O Prof. Diogo Lordello de Mello16, em seu artigo - Organizao Poltico-Administrativa Unio/Estado/Municpio (MELLO, Diogo Lordello. Organizao poltico-administrativa Unio/Estado/Municpio. In
I Encontro sobre Poltica e Administrao do Setor de
Transportes. Rio de Janeiro. 1983. Anais. Rio de Janeiro. EBAP/FGV. 1983. p. 13/14), aps tecer
algumas consideraes sobre disfunes tpicas do federalismo - que tendem a fortalecer o
centralismo, conclui apontando para a existncia de sintomas de mudanas no sentido da valorizao
do associativismo municipal e, da participao comunitria.
ainda o Prof. Lordello que, em seu livro - Panorama da Administrao Municipal Brasileira
(MELLO, Diogo Lordello. Panorama da administrao municipal brasileira. Rio de Janeiro.
EBAP/FGV. 1955. (Cadernos de Administrao Publica, 26). p. 40/41), na parte em que discute o
problema da coexistncia reas urbanas e rurais no Municpio, coloca a questo da concentrao dos
esforos dos governos municipais no centro urbano, em detrimento das reas rurais, sugerindo a
representao distrital, como forma de descentralizao.

79
O Prof. Nilton Almeida Rocha, no artigo - Comunidade, Mutires, Poder Municipal (ROCHA,
Nilton Almeida. Comunidade, mutires; poder municipal. Revista de Administrao Municipal.
Rio de Janeiro. IBAM. Vol. XXX. N 169. Out/Dez/83. pp. 8/9), cita uma afirmao do, ento
governador de Santa Catarina, Espiridio Amin, sobre seu trabalho frente da Prefeitura de
Florianpolis, que parece digna de nota:
... para Nilton Almeida Rocha ...
"...quando assumi a Prefeitura, convoquei alguns setores da comunidade para
atuar, com assistncia do poder publico, em favor de suas necessidades e
aspiraes, construindo solidariamente benfeitorias, mantendo servios e
sistemas. A resposta a essa convocao foi extraordinria... Este o caminho...
preciso devolver a individualidade de cada pessoa. A sociedade atual no
admite que se "mande fazer". Ela quer que se "faa junto"."
O Prof. Alexandre Carlos de A. Santos, em seu artigo - Por um Planejamento Local Coerente
(SANTOS, Alexandre Carlos de A. Por um planejamento local coerente. Revista de
Administrao Municipal. Rio de Janeiro. IBAM. Vol. XXX. N 168. Jul/Set 83. p. 31), defende a
Participao Popular como uma alternativa transparente, caracterizando-a como socializao de erros e
acertos.
O Senador Teotnio Vilela e o ex-governador do Rio de Janeiro, Raphael de Almeida Magalhes, em
seu Trabalho: Projeto Brasil (VILELA, Teotnio e MAGALHES, Raphael de Almeida. O Projeto
Brasil e os Municpios. Revista de Administrao Municipal. Rio de Janeiro. IBAM. Vo. XXV.
N 148. Jul/Set 78. pp. 42 - 52), propem a descentralizao e a participao comunitria, como
formas de se alcanar a realizao de trs grandes metas: o exerccio da fiscalizao dos servios
pblicos, por parte da populao; a resultante definio de uma estrutura de poder mais bem
distribuda e equilibrada e; a reduo da fora da burocracia, de modo a por fim imposio de sua
pretensa racionalidade.
... para Teotnio Vilela ...
"O Projeto Brasil quer o poder descentralizado. Quer a comunidade
participante. Sugere um novo vnculo entre governantes e governados. Quer os
Municpios mais fortes, com sua competncia, seus recursos e seus encargos
ampliados. Os programas sociais, que transforma em prioridades nacionais,
nele so confiados aos Municpios, com integrao efetiva da comunidade na
sua execuo e fiscalizao.
Ao mesmo tempo, no mesmo sentido descentralizador, visando a aproximar
governantes e governados, prope que no ultrapasse dos 500.000 o numero de
habitantes de cada Municpio, estimuladas, ainda, novas e eficientes formas de
organizao comunitria, inclusive o reconhecimento oficial do sndico de
quarteiro, com voz ativa nos temas de interesse local.
Cada comunidade deve definir, de acordo com seus costumes, aspiraes e
herana cultural, os padres de qualidade e a natureza dos servios prestados.
E quanto mais prximo do contribuinte estiver o responsvel pela prestao
dos servios, mais estreitos e representativos sero os seus vnculos e maior
sua capacidade de influir para o aprimoramento dos servios. Somente ao nvel
municipal a necessidade dos servios se transformar em demanda efetiva."

80
"Os programas sociais indicados (alimentao, educao bsica, sade publica,
assistncia mdica, habitao e transporte urbano) - aos quais
acrescentaramos, sem a nfase dos j mencionados, os referentes ao lazer,
cultura e esporte - s podem ter sua execuo confiada aos Municpios. da
natureza desses servios que eles sejam atribudos a rgos em contato direto
com o usurio. Essa relao direta - que de certa maneira subordina o
prestador do servio ao beneficirio - a maneira mais eficiente e
insubstituvel de fiscalizao. Pois a comunidade, por necessitar dos servios e
pela proximidade fsica da autoridade responsvel, ser auxiliar inestimvel
do poder publico e implacvel avaliadora da atuao dos seus rgos.
O segundo efeito, sem duvida salutar, de confiar a prestao dos servios de
finalidade social s autoridades locais dela resultar estrutura de poder mais
bem distribuda, compondo sistema mais aberto, diversificado e equilibrado,
ajustado aos ideais de uma sociedade pluralista.
O terceiro efeito, decorrente dos demais, o impacto na reduo da fora da
burocracia, que vive e se alimenta dos processos fechados, induzidos por
polticas centralizadoras. Trazer os problemas das populaes locais para a
competncia de autoridades que estejam em relao direta com a comunidade
realizar uma revoluo capaz de transformar a face do pas, podando os
excessos cometidos pela burocracia centralizadora, na sua determinao de
impor Nao os seus critrios, a sua verdade, a sua racionalidade."
Finalizando esta longa srie de citaes, vale ainda mencionar Maria Lucia de Oliveira
(OLIVEIRA, Maria Lucia de. Federalismo democrtico: tarefa para os anos 80. Revista de
Administrao Municipal. Rio de Janeiro. IBAM. Vol. XXVIII. N 161. Out/Dez 81. pp.
30/3121):
... para Maria Lcia de Oliveira ...
"Embora a questo do Municpio (ou da descentralizao) ainda seja vista como
uma questo de organizao governamental crescente a nfase na
necessidade de que os indivduos (e no a comunidade) se articulem e
participem do processo de governo dos interesses locais. Isto significa que se
reconhece a necessidade e a viabilidade de serem ensaiadas formas novas de
administrar os interesses dos grupos sociais, que vo muito alm da delegao
de poderes, atravs do voto (quando permitido), aos vereadores de uma
Cmara Municipal qualquer ou a um Prefeito qualquer."

Mas ento ...


A discusso que se processou at o momento, indica a adoo da Descentralizao Administrativa e da
Participao Comunitria, como nicas alternativas para a gesto dos grandes centros urbanos, porm
tal proposta no pode ser encarada meramente sob o aspecto organizacional ou administrativo, sob
pena de, se implementada sob esta tica, estar condenada ao fracasso.

81
E o que h de novo nisto ?
Pensar na descentralizao, como forma de tornar a administrao publica mais eficiente, no constitui
novidade.
Pensar na descentralizao, como instrumento de uma poltica mais ampla, voltada para a
democratizao da gesto publica, ou seja, utilizar-se da descentralizao da mquina administrativa,
para torn-la permevel participao popular no processo decisrio, isto sim, pode ser considerado
uma avano, em direo a uma gesto moderna e democrtica.
Mais do que realizar uma reforma administrativa, de modo a transformar a fechada mquina
burocrtica em instrumento, no da cooptao do interesse dominado atravs de sua submisso s
regras do jogo burocrtico, mas sim, de encaminhamento independente, destes interesses, implica na
definio inequvoca de uma poltica socializante.
Ento no se trata apenas de descentralizar ?
Mais do que uma reforma de estrutura ou procedimentos administrativos, trata-se de provocar uma
revoluo no comportamento da burocracia e, porque no dizer, tambm da comunidade organizada,
tendo em vista a necessidade de se repensar as relaes governantes-governados.
Qualquer tentativa de mobilizar a comunidade a participar das decises governamentais, passa por
entender que, esta mesma comunidade, deve participar das definies das mudanas administrativas a
serem efetuadas, de modo a minimizar os riscos de sua cooptao por parte de uma burocracia secular,
cujo objetivo , claramente, impor-se como centro de poder, com base em uma pretensa racionalidade
tecnocrtica.
Assim, embora todas as indicaes levem a crer que a sada para a crise poltica, social, econmica e
administrativa das Metrpoles, encontra-se na implementao da descentralizao, necessrio que se
tenha muita clareza, tanto com relao ao que significa descentralizar, quanto dos limites desta
descentralizao.
Mas s isto ?
Na realidade, em se pensando em grandes centros urbanos, no se trata apenas de descentralizar e
promover a participao comunitria, mas tambm, como j se afirmou anteriormente, de se
desconcentrar a prestao de servios, tendo em vista a perda das caractersticas de governo local,
ocorrida no processo de urbanizao e conseqente crescimento das cidades.
importante salientar que, muitas vezes, defensores radicais da descentralizao, tornam-se crticos
cotidianos desta poltica, exatamente por confundirem desconcentrao com descentralizao e por no
terem percebido, o real alcance poltico de tal proposta - que obviamente, no apenas uma resposta
de ordem organizacional ou administrativa aos problemas das cidades.
Em outras palavras, a desconcentrao e descentralizao da mquina pode at se impor a partir de
uma "racionalidade organizacional e administrativa, mas a promoo da participao de fato, dos
cidados, no processo decisrio, se impe a partir, principalmente destes prprios cidados, da o risco
j mencionado, de se cooptar o interesse dominado, ou seja, de se implementar uma poltica que, longe
de levar a uma participao organizada e democrtica, pode levar a uma farsa, com a criao de novos
grupos de poder to ou mais eficientes na prtica clientelista e reacionria, quanto as burocracias mais
fechadas e retrgradas.

82
Este assunto, entretanto, ser tratado de modo mais aprofundado, na Concluso deste Texto, aps a
descrio e avaliao crtica do Projeto de Descentralizao iniciado no Governo Saturnino Braga, no
Municpio do Rio de Janeiro.

A EXPERINCIA DO RIO DE JANEIRO


Uma breve histria do Rio de Janeiro
O que o Rio de Janeiro tem de diferente ?
A cidade do Rio de Janeiro, mais que outros centros urbanos do pas, tem sua histria polticoadministrativa entremeada de reformas, que obviamente deixaram profundas marcas, no apenas na
estrutura orgnica de sua administrao, mas tambm nos seus aspectos poltico e social.
Enquanto Distrito Federal, sede do governo nacional, centro poltico-financeiro e administrativo do
pas, a cidade no apresentava grandes problemas com relao disponibilidade de recursos, na
medida em que, para si convergia o necessrio sua manuteno e desenvolvimento.
A Cidade j sentia, no entanto, quela poca, os efeitos de um forte fluxo migratrio, por ser um plo
natural de atrao, em funo das possibilidades de emprego que oferecia e, mais que isso, por
constituir-se no centro de poder poltico do pas.
Transformada em Cidade-Estado, com a transferncia da capital federal para Braslia, profundas
reformas procuraram adaptar sua estrutura administrativa s novas condies.
E as reformas, deram algum resultado ?
Era mais ou menos esperado, que aps um breve perodo, o novo Estado se erguesse, pois j era, na
ocasio, o segundo centro arrecadador do pas. Assim, aps um pequeno perodo em que houve um
pequeno refluxo no movimento migratrio em sua direo, e mesmo um ligeiro esvaziamento
populacional - em virtude da transferncia progressiva do pessoal administrativo do governo federal,
para Braslia; o, ento Estado da Guanabara, viu crescer seu parque industrial e populao, de forma
bastante desordenada.
Particularmente a partir deste perodo, ocorreu uma forte valorizao imobiliria de determinados
bairros, cuja populao foi, aos poucos, diferenciando-se da de outros, que no foram privilegiados
com o mesmo nvel de investimento em infraestrutura urbana. bvio que estes fatos conduziram a
cidade a uma diferenciao tal de seus bairros, com a progressiva expulso para a sua periferia, dos
cidados de menor faixa de renda que j era, de certa forma, uma das caractersticas da cidade; que
hoje, no leviano afirmar que o Rio de Janeiro constitudo de diversas microrregies, com
dessemelhanas de tal ordem em suas caractersticas demogrficas, geogrficas e polticas, que a
descentralizao e a desconcentrao de poderes e servios uma imposio sua administrao.
E quanto descentralizao ?
No incio dos anos 60, a cidade palco de uma experincia ento pioneira no pas, que a realizao
de uma reforma administrativa que dividia o Rio em Regies Administrativas, com um Administrador
nomeado pelo Governador, numa clara poltica de desconcentrao e descentralizao administrativa o Administrador Regional tinha ento um pequeno oramento e a seu encargo a coordenao da
prestao de servios pblicos locais.
E os resultados ?

83
Esta experincia, no entanto, teve vida curta. Governos subseqentes trataram de relegar as
Administraes Regionais a um plano inferior na mquina governamental, processo que se radicaliza a
partir da fuso com o Estado do Rio de Janeiro, quando, a potente Cidade-Estado transformada em
Municpio.
O que aconteceu ento?
De Estado rico a Municpio manietado por uma daninha poltica centralizadora do Governo Federal.
De Estado cuja arrecadao j no lhe era totalmente destinada, a Municpio que, apesar de constituirse na segunda fonte de arrecadao e segundo plo industrial da Unio, levado a carregar o pesado
fardo do resultante Estado do Rio de Janeiro, cuja economia incipiente fortemente alicerada no setor
primrio.
A conseqncia mais uma reforma administrativa, antes mesmo que a anterior estivesse sedimentada
e assimilada pela populao.
E as reformas no param por a. A seguir vem a tentativa de institucionalizao das chamadas
"Regies Metropolitanas" e com ela, mais reformas. Em verdade, se a institucionalizao destas
Regies tenta resolver os graves problemas urbanos e integrar a cidade do Rio de Janeiro aos
Municpios que crescem em sua periferia, por outro lado, deixa de levar em conta que, a prpria cidade
talvez pudesse ser encarada como um conjunto de pequenos ou mdios municpios.
Por estas razes, parece razovel considerar o Municpio do Rio de Janeiro de forma especfica, em
relao a outros Municpios-Metrpole do pas e do exterior.
Tantas e to dspares reformas administrativas, impostas por mudanas polticas, que nunca levaram
em conta as especificidades prprias da cidade, s poderiam conduzir conformao de um quadro
absolutamente catico na sua administrao.
Acrescente-se a isto uma populao de, aproximadamente, 6 milhes de habitantes, da qual, cerca de
1/3 vive em favelas ou, atravs da ocupao desordenada de loteamentos irregulares e sem
infraestrutura urbana; uma sucesso de governos, cuja preocupao central residiu na aplicao de
investimentos, na manuteno e melhoramento das reas "mais nobres" da Cidade (redutos das
classes de renda mais elevada) e, tem-se uma imensa dvida social a resgatar, a partir da ao de uma
mquina administrativa ultrapassada, emperrada e concentradora de poder.
Mas esta uma situao apenas do Rio de Janeiro ?
Este quadro, embora trate especificamente da Cidade do Rio de Janeiro, pode se reproduzir com este
ou aquele ajuste, para outros grandes centros urbanos do pas ou do exterior, e como tal, apontar para a
adoo de uma poltica de promoo de uma efetiva participao popular no processo decisrio
governamental, tornado vivel, a partir da descentralizao e desconcentrao administrativa, como
meio, no apenas de engajar a populao na tarefa de resgate desta dvida, como de realizao de uma
gesto publica moderna e eficiente.

Procure fazer o Exerccio Interativo 2 que se encontra no Caderno de Exerccios e


aps verificar sua resposta d continuidade aos estudos do texto!
O PROGRAMA DE DESCENTRALIZAO DO GOVERNO SATURNINO BRAGA
O que houve de diferente neste Programa ?

84
Embora diversas experincias anteriores, ou mesmo paralelas, tenham sido levadas a efeito no Brasil
(Lages, Boa Esperana, Vila Velha, Salvador, Recife, etc.), possvel afirmar-se que, num centro
urbano do porte da Cidade do Rio de Janeiro e com a extenso que foi implementada, esta experincia
talvez seja nica, ao menos na Amrica Latina. Da a importncia de se tentar esmiuar seus sucessos,
seus fracassos e, as razes disto, como forma de contribuio, no apenas para um re-direcionamento
do Programa no Rio, mas tambm, para aquelas Prefeituras que tenham compromisso com a
implementao de Programas semelhantes.
Como j se afirmou, no incio deste texto, a Cidade do Rio de Janeiro, j havia passado, anteriormente,
por uma experincia de descentralizao da mquina administrativa, quando do Governo Carlos
Lacerda.
Quais as caractersticas centrais do Programa de Carlos Lacerda ?
Embora o Programa desenvolvido no governo de Lacerda tenha apresentado resultados positivos em
relao desconcentrao e descentralizao, este no se revestiu de uma preocupao com a
viabilizao da participao popular no processo de tomada de deciso, encerrando-se apenas na
questo administrativa, a encontrando-se, provavelmente, a razo central de sua no continuidade - o
respaldo popular, essencial manuteno e ao avano desta experincia, revelou-se no existir.
Embora a populao tenha se favorecido e mostrado simpatia com a poltica administrativa do ento
Estado da Guanabara, no se sentiu, em momento algum, participante e responsvel pela mesma, no
tendo sido chamada nem mesmo a opinar, em momento algum do processo.
E no governo de Saturnino Braga como se colocou a questo da participao popular ?
O Governo Saturnino Braga que, j em campanha eleitoral, afirmava o compromisso com a promoo
da participao popular, deu incio ao Programa de Descentralizao tratando de rever a arcaica e
abandonada estrutura das Regies Administrativas, num primeiro passo para sua recuperao.
O que significava esta situao de abandono ?
As condies em que estas Regies foram encontradas eram lastimveis: os prdios das RA's estavam
em pssimas condies e a, fez-se necessrio o investimento de boa parte do oramento destinado s
RA's na sua recuperao fsica (no completada at o fim do governo, em funo da constante crise de
caixa e problemtico relacionamento com as Empreiteiras; tendo tal problema sido equacionado
apenas no perodo final do governo, com a criao de uma equipe prpria de manuteno e reforma).
Mas este era o nico problema ?
No, o quadro funcional tinha como principal caracterstica seu despreparo tcnico, alta desmotivao
e, como nos demais setores do funcionalismo municipal, pssima remunerao, alm de, na sua
maioria, comparecer ao trabalho de forma irregular (ser funcionrio publico, sem horrio e
responsabilidades era apenas um meio de complementar a renda familiar) e, a, um dos graves
problemas do Programa: em funo da escassez de recursos, no foi possvel implementar um amplo
Programa de Capacitao destes funcionrios para as funes e responsabilidades provenientes da
revigorao e reformulao das Regies Administrativas - fator que poderia ser decisivo para o
sucesso do Programa.
Afinal, estes eram os nicos problemas: ms condies das instalaes e despreparo do quadro
funcional?

85
Obviamente no, outra questo inicial, responsvel por srias divergncias entre o executivo e o
Partido poltico que, ento, o apoiava, dizia respeito escolha do Administrador Regional: enquanto o
Partido exigia que a indicao dos mesmos partisse de um critrio poltico que nunca foi muito claro
(ou melhor, era claro, mas eminentemente clientelista) - a indicao seria responsabilidade de seus
Vereadores ou Deputados; o executivo fincava p na consulta s Associaes de Moradores e outras
organizaes da sociedade civil. As conseqncias diretas desta divergncia e que custaram caro ao
Governo, foram: a escolha dos Administradores, por parte dos Diretrios locais do Partido - s vezes,
bastante frgeis e sem respaldo popular e uma forte resistncia da Cmara de Vereadores ao Executivo,
que se manifestou atravs da insistente e irresponsvel recusa em aprovar as Mensagens enviadas pelo
Prefeito quela casa.
Mas este quadro durou todo o perodo de governo?
Aps o rompimento da Prefeitura com seu Partido, foi possvel, em alguns casos, a substituio e
conseqente escolha de novos Administradores, a partir da consulta aos rgos representantes da
sociedade civil organizada, no tendo sido levada a efeito uma ampla consulta popular para esta
escolha, tendo em vista que as divergncias quanto a este processo no terem sido superadas, nem no
interior da equipe de governo, nem mesmo na populao - o questionamento do nvel de
representatividade das Associaes de Moradores, de sua capacidade organizativa, da possvel
eventual escolha de Administradores no representativos da corrente poltica vitoriosa nas eleies
municipais (o cargo de Administrador um cargo de confiana do Prefeito), so fatores que, de resto,
no foram melhor compreendidos e administrados at o fim do perodo de governo.
A questo democrtica se encerrava na escolha dos Administradores Regionais?
No, outra medida tomada, no sentido de se promover a participao, consistiu na criao dos
Conselhos Governo-Comunidade, rgo consultivo e deliberativo das RA's.
Foram convidados a participar destes Conselhos, a FAMERJ (Federao das Associaes de
Moradores do Estado do Rio de Janeiro), a FAFERJ (Federao das Associaes de Favelas do Estado
do Rio de Janeiro), as Associaes Comerciais e Industriais locais e os representantes locais dos
Clubes de Servio (Lyons e Rotary), alm, naturalmente, de representantes dos rgos municipais,
estaduais e federais locais.
E esta ttica deu bons resultados?
Em alguns casos sim, mas tambm esta composio trouxe alguns problemas que permearam toda a
atuao dos CGC's, tais como: a FAMERJ exerceu, desde o incio, forte crtica sua criao,
entendendo-os, no como um mecanismo a viabilizar a participao, mas como um mecanismo de
cooptao do movimento popular, levando a que, aps um longo perodo de tentativa de boicote aos
Conselhos, algumas Associaes de Moradores independentes da FAMERJ, ou mesmo participantes
desta, exigissem sua incluso nos CGC's, a partir da aprovao dos prprios Conselhos, revelia da
FAMERJ. Tambm a no paridade de foras na sua composio, levou a srios impasses a atuao
destes Conselhos, isto sem mencionar os problemas por parte da representao governamental, que,
por no ter sido a proposta, mais claramente "vendida" dentro da mquina, sempre se apresentou de
forma inconsistente e irregular o relatrio de freqncia s reunies dos CGC's apresentou um alto
ndice de faltas dos representantes dos rgos governamentais, em alguns casos, de forma sistemtica
e, claramente indicando uma sabotagem interna ao Programa.
Mas afinal, os Conselhos funcionaram?

86
Quanto ao funcionamento dos Conselhos, instncia onde deveriam ser discutidas as polticas setoriais,
sob o ngulo de viso regional (educao, sade, transportes, obras, etc.), embora muitos deles tenham
avanado consideravelmente, a maioria dos Conselhos pecou por dedicar boa parte de seu tempo e
esforos, na discusso e posterior encaminhamento de reivindicaes particularizadas, tais como: a
instalao de um sinal luminoso, o fechamento de buracos no asfalto, etc. Outra conseqncia deste
equvoco, foi que os CGC's, via de regra, no foram capazes de traar um quadro de prioridades
correspondente necessidade e distribuio de investimentos deste ou daquele setor, nesta ou naquela
rea, que se constituiria em material de inestimvel valor na elaborao do planejamento e oramento
pblicos.
Destacando-se estes problemas, que outros ocorreram durante o desenvolvimento do Programa?
Outro problema que permeou a atuao dos CGC's, que aflorou aps algum tempo de funcionamento,
diz respeito ao seu poder, quase que exclusivo, de deliberar a respeito da utilizao de prprios
municipais, seja atravs de sua cesso para eventos isolados ou mesmo de sua locao por perodos
mais prolongados. A se revelou um srio problema do associativismo com base no local de residncia.
Os conselheiros tenderam a tratar a questo do uso do prprio municipal, de acordo unicamente, com
os interesses locais, em detrimento do restante da populao - um forte exemplo disto foram as
interminveis discusses levadas a efeito nos CGC's, com relao aprovao da realizao de eventos
culturais e esportivos, na orla martima ( razovel que os moradores diretamente afetados pela
realizao destes eventos opinem quanto convenincia de sua realizao, respeitando, porm, o fato
de que a orla martima no propriedade exclusiva dos que residem em suas proximidades).
Este quadro parece muito negativo, afinal o que pode ter havido de positivo nos Conselhos?
De qualquer modo e, apesar dos problemas inevitveis, inegvel a conquista, por parte da populao,
de um permanente canal de comunicao com o governo e, a realizao de boa parte das obras
atendendo as reivindicaes locais, bem como dos Planos de Estruturao Urbana, traados com ampla
participao popular um forte indicador do sucesso destes Conselhos, ainda que este sucesso seja
apenas parcial.
Alm dos Conselhos, que outras formas foram adotadas para garantir a participao popular?
Outro instrumento de governo, gerado e ativado pelas Regies Administrativas foi a "Guia de
Ocorrncia", ou simplesmente "GO", como ficou conhecida. Tratava-se de um documento, este sim,
adequado apresentao de reivindicaes particularizadas, do tipo j mencionado. A GO, preenchida
pelo cidado, na RA, encaminhada aos rgos locais ou mesmo a instncias superiores, se o caso
exigir, para sua incluso nos planos de execuo imediata de servios, sendo sua tramitao
acompanhada pela Regio e, informada ao cidado requerente.
E quanto a este instrumento, que problemas ocorreram?
Aqui possvel identificar-se mais um srio problema a entravar a ao das RA's: a imensa massa de
informaes geradas a partir das GO's e das reunies dos CGC's exigiam um processo de
informatizao da mquina administrativa, que este governo, por razes tcnicas e financeiras, no foi
capaz de complementar em tempo hbil, comprometendo sobremaneira o sucesso do Programa.
Estas observaes podem levar compreenso de que o Programa no funcionou, isto se deveria
sua concepo ou a outras questes externas s Regies Administrativas?

87
Na realidade, uma srie de disfunes identificadas ao longo do processo, est diretamente ligada ao
fato de se ter criado uma estrutura descentralizada (Coordenao das Regies Administrativas), sem
que se tenha repensado a estrutura administrativa da Prefeitura, como um todo.
O no atendimento imediato ou definitivo, de uma srie de reivindicaes feitas atravs das GO's ou
dos CGC's, em detrimento de pleitos diretamente feitos aos rgos locais ou a "autoridades maiores",
uma clara resposta de uma estrutura historicamente voltada para o clientelismo, tentativa de
rompimento com esta poltica tradicional e equivocada. O maior ou menor atendimento das
reivindicaes encaminhadas pelas RA's, esteve muito mais em funo do nvel de relacionamento
entre o Administrador e os responsveis pelos rgos locais, do que da real disponibilidade de
recursos e da importncia das demandas.
Que outros problemas estas questes causaram?
Tal tipo de disfuno prejudicou, sobremaneira, outros Programas prioritrios e componentes da
poltica de descentralizao proposta, tais como:
Programa de Mobilizao nos Bairros - que envolvia a prestao concentrada de todos os servios
municipais, num curto perodo de tempo e numa Regio especfica da Cidade; programa este que ficou
bastante comprometido pelo no envolvimento da mquina governamental como um todo no processo
de descentralizao, s alcanando um real sucesso, onde, como j se afirmou, o Administrador
Regional mantinha um bom nvel de relacionamento com as chefias dos rgos locais.
Programa de Prefeituras Itinerantes - que envolvia o deslocamento da sede da Prefeitura e da
equipe de primeiro escalo de governo, para uma Regio Administrativa, por um breve perodo de
tempo, em que eram feitas visitas s obras e locais que destas necessitassem, bem como a realizao de
audincias publicas. Tal Programa ficou restrito s visitas e a realizao de uma reunio ampliada do
Conselho Governo-Comunidade (envolvendo mais de uma Regio Administrativa), no qual a ausncia
do Secretariado foi uma constante - a, mais um indcio da resistncia ao Programa de
Descentralizao, no prprio seio do primeiro escalo de governo.
Em resumo, o Programa no funcionou a contento, o que significa que a experincia no pode ou
deve ser repetida?
Este pequeno "balano" do Programa de Descentralizao, promovido pelo Governo Saturnino Braga,
ainda que feito de forma bastante crtica, no pretende desaconselhar a adoo de Programas
semelhantes, muito ao contrrio, pretende isto sim, expor suas deficincias e esclarecer os obstculos
encontrados, ultrapassados ou no, de modo a permitir, como j foi dito, no apenas seu redirecionamento como o melhor aproveitamento desta experincia, por outros governos municipais.
Que aspectos positivos poderiam recomendar a re-edio da experincia do governo Saturnino
Braga neste setor?
So inmeros os pontos positivos alcanados, embora no se possa, de plena conscincia, afirmar que
o Programa como um todo foi um sucesso. Diversos fatores contriburam para que tal Programa ainda
no esteja definitivamente incorporado administrao da Cidade do Rio de Janeiro. Entre eles
tambm possvel citar, a ausncia de um Projeto de Comunicao que, no apenas no plano da
mquina burocrtica, mas principalmente, com respeito populao, fosse capaz de criar uma nova
conscincia do servio publico e das responsabilidades dos cidados na conduo do destino de suas
Cidades.
Que outras questes externas ao Programa podem ser levantadas como atenuantes das suas

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falhas?
Independentemente dos problemas apresentados at agora, a maioria operacionais, dois outros parecem
dignos de uma especial ateno: o curto perodo de governo, entremeado por duas eleies e, o
rompimento do Executivo com o Partido que deveria lhe dar o necessrio apoio poltico - o que lhe
custou uma resistncia mpar, por parte da Cmara de Vereadores, atingida diretamente pela oposio
ao clientelismo, que significava a implementao de uma coerente poltica de mobilizao da
populao para a participao.
Tais problemas, entre outros, levaram a uma indefinio poltica de graves conseqncias para a
Prefeitura como um todo, particularmente considerando-se o arrojo de algumas de suas iniciativas,
como a da descentralizao e da promoo da participao popular no processo decisrio. Esta
indefinio levou montagem de uma equipe de governo que, se por um lado, aparentava uma forte
aliana partidria - face origem poltica dos componentes dos primeiros escales do governo; por
outro, no permitiu a formulao de uma poltica nica e integrada de todos os seus setores, o que
indica que, mais do que disfunes de ordem operacional, que de algum modo, o prprio tempo levaria
sua superao, o principal entrave a um avano definitivo, no sentido da implantao de uma gesto
publica moderna e democrtica, aconteceu no plano poltico.

CONCLUSES
Como j se afirmou mais de uma vez ao longo do texto, a inteno de sua elaborao consistiu em
fornecer alguns subsdios, baseados, tanto em conhecimentos tericos, quanto na experincia do autor,
para uma reflexo mais aprofundada da questo da administrao das grandes cidades.
Parece haver consenso, entre tericos e prticos, no reconhecimento do Municpio, enquanto instncia
poltico-administrativa mais importante da Federao, particularmente por suas caractersticas: estar
prximo o suficiente da populao, para mobiliz-la a participar das decises sobre seu prprio
destino; permitir, por esta proximidade, o exerccio da fiscalizao sobre os atos de governo, tornandoo transparente; etc.
Tambm parece haver consenso, quanto caracterizao dos principais problemas das Metrpoles:
grande complexidade administrativa e deteriorao crescente da qualidade de vida; bem como da
necessidade de se adotar uma poltica administrativa, capaz de aproximar a mquina burocrtica da
populao, de modo a trazer a Metrpole ao nvel de Municpio, conforme o entendimento deste,
acima descrito.
Da, a veemente defesa feita, tanto por tericos, quanto por responsveis diretos pela conduo dos
negcios pblicos, da descentralizao administrativa e da participao comunitria no processo
decisrio.
No entanto, e este texto procurou ressaltar isto, transparece, na anlise do mesmo, a confuso
conceitual entre descentralizao e desconcentrao, qual seja: enquanto a primeira, trata da delegao
de poderes a escales hierrquicos inferiores; a segunda, trata da distribuio, da alocao dos rgos
prestadores de servios, de forma desconcentrada geograficamente, esta sim, uma deciso de ordem
organizacional e administrativa, a aproximar a Metrpole do conceito de Municpio.
Que inferir destas ltimas observaes?
Tais observaes levam concluso que, na realidade, a maioria dos autores citados prope a
desconcentrao e no a descentralizao, que se constituiria muito mais em instrumento
organizacional e administrativo de implementao de uma ampla poltica de promoo da participao
popular.

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No se trataria ento de uma questo meramente administrativa?
Com relao esta poltica, necessrio que se a entenda como uma deciso claramente ideolgica e
que, como tal, necessita um processo de maturao bastante claro, no apenas no interior da mquina
burocrtica, quanto de parte da populao organizada, na medida em que, sua implementao no
depende nica e exclusivamente da vontade dos governantes, mas principalmente, do estgio de
organizao do movimento social, que , em ultima anlise, quem determina o ritmo e o nvel em que
se dar esta participao e, a prpria experincia do Municpio do Rio de Janeiro, descrita, em linhas
gerais, neste texto, o indica.
Promover a participao popular nas decises governamentais, viabilizando-a, a partir da adoo de
uma poltica administrativa que contemple a desconcentrao e a descentralizao, como prticas de
governo, implica em assumir o risco de ter de conviver com a presena de diretrizes no uniformes,
ou seja, tendo em vista as prprias diferenas entre as microrregies que compem a Metrpole,
possvel esperar-se posturas diversas para o tratamento de problemas semelhantes, o que, sem sombra
de dvida, torna muito mais complexa, a tarefa de coordenao poltica e administrativa do governo.
Que dizer da "cultura clientelista"?
Este outro fator a ser destacado: num pas onde o poder poltico sempre esteve centralizado e no qual
a prtica clientelista da troca de favores quase sempre foi a tnica do exerccio deste poder, a partilha
do mesmo, eventualmente at com adversrios, pode ser considerada uma tarefa extremamente difcil,
se a vontade poltica de faz-lo no for clara e firme.
Talvez o maior problema resida exatamente na necessidade de coordenar uma revolucionria mudana
de comportamento, tanto no interior da burocracia governamental, quanto na prpria sociedade
organizada, tendo em vista que esta mesma organizao procurou, historicamente, responder com
prticas e discursos poltica clientelista e centralizada que, lamentavelmente, uma parte viva de
nossa cultura.
Que lies tirar, ainda, da experincia levada a efeito na cidade do Rio de Janeiro?
Da experincia do Rio de Janeiro, possvel que se tire algumas lies importantes, no apenas por
ser, de fato, a primeira experincia de descentralizao e participao em uma Metrpole, como
porque, devido prpria histria da Cidade, pode ser considerada uma das ricas j efetuadas no Brasil.
Uma primeira lio, a de que a tentativa de se implantar um processo de desconcentrao e
descentralizao, a partir da criao de um ncleo orgnico descentralizado (Coordenao das Regies
Administrativas), pressupondo-se sua capacidade de catalisar os esforos de outros setores neste
sentido, e da promover a mudana organizacional e administrativa necessria, pode constituir-se em
um grande equvoco. A reao natural, e foi o que ocorreu, de uma mquina clientelista secular, a
tentativa de isolamento deste ncleo, alvo de todo o bombardeio possvel, na medida em que, a partir
da ao dele, que se desestabilizaria o clientelismo.
Que fazer ento?
Parece que, um mais acertado primeiro passo, deve ser a discusso acerca de como estruturar a
burocracia governamental para a adoo de uma poltica de descentralizao e participao - e tal
discusso no pode prescindir, desde o primeiro momento, da participao da sociedade civil
organizada, sob pena de se tentar, unilateralmente, impor um modelo de participao no entendido ou
absorvido pelo movimento popular.

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E quanto ao quadro funcional?
Durante todo o processo de vital importncia, no apenas o desenvolvimento de um amplo Programa
de Capacitao dos Recursos Humanos da Prefeitura, como a implementao de um Programa de
Comunicao Social, capaz de levar o funcionalismo e a populao em geral, clara compreenso da
proposta poltica, fornecendo elementos para que se processe, como j se afirmou, uma revoluo no
comportamento dos mesmos, em relao gesto publica.
E com relao burocracia governamental, o que dizer?
Outro passo importante, particularmente nas grandes cidades, a preparao da mquina para a imensa
massa de informaes a serem processadas, o que, em outras palavras, significa reconhecer a
imprescindvel necessidade de informatizao das rotinas administrativas e do tratamento das
informaes.
E quanto a Administradores Regionais e Conselhos?
Quanto aos aspectos operacionais resultantes desta poltica, embora as lies do Governo Saturnino
Braga, sejam de grande valia, importante ressaltar-se que, no implicam em regras a serem seguidas
ao p-da-letra, tendo em vista suas especificidades.
Assim, a questo da escolha do Administrador Regional (onde se aplique o modelo do Rio), deve ser
alvo de discusses o mais extensivas possvel, sempre com a participao da sociedade organizada,
tendo em vista ser ele, em ultima anlise, o condutor poltico local do processo governamental. Da
mesma forma, a composio do Conselho Comunitrio (se esta for a instncia de participao
definida), bem como o alcance e os limites de sua atuao.
E quanto autonomia de ao das Regies Administrativas?
Neste aspecto, h uma lio que parece generalizvel: as Administraes Regionais do Rio de Janeiro
no possuram, neste perodo de governo, autonomia financeira nem poltica para, administrando seus
prprios oramentos e rgos pblicos locais, executarem as decises tomadas por seus Conselhos, o
que facilitou em muito a sabotagem sistemtica, sofrida pelo Projeto.
Uma alternativa para isto poderia ser o entendimento das Secretarias Municipais como rgos
responsveis pela determinao de normas tcnicas e superviso, bem como de integrao poltica da
execuo regionalizada e descentralizada dos servios, cabendo s Regies Administrativas (ou que
outra determinao possuam), a coordenao imediata e local desta prestao de servios.
E quanto gesto deste Programa?
Outra recomendao que se pode depreender da experincia carioca, diz respeito ao rgo coordenador
desta poltica, que pode at ser responsvel imediato pelo processamento das informaes provenientes
dos rgos de "ponta" desta estrutura, mas que poderia se socorrer de um Conselho maior, da Cidade,
no sentido de harmonizar os diversos interesses locais, em nome do interesse da Cidade ou Municpio,
como um todo.
Uma crtica que poderia advir destas observaes , certamente, a do exagerado consumo de tempo na
tomada de decises, que poderia resultar de sua adoo; no entanto, a consulta popular - no o
assemblesmo exacerbado; desde que feita atravs de mecanismos claros e eficazes, longe de levar
perda excessiva de tempo, o poupa, na menor necessidade de correes de desvios, alm de
comprometer o cidado com a soluo de seus prprios problemas, coletivos ou no, possibilitando-lhe

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o, to desejado, exerccio pleno da cidadania, por si s, capaz de levantar a qualidade de vida nos
grandes ou pequenos centros urbanos.
O que mais dizer em defesa de uma repetio da experincia do Rio de Janeiro?
Uma ultima observao diz respeito diretamente experincia levada avante no Rio de Janeiro: apesar
das contundentes crticas feitas no corpo deste texto, o autor no tem a menor dvida de que, com um
perodo de tempo mais dilatado e uma reflexo poltica acerca do andamento do Projeto, realizada de
modo mais amide do que ocorreu, certamente levaria a um patamar de competncia, democracia e
reconhecimento do acerto no trato da coisa pblica, de tal ordem que, dificilmente, qualquer governo
subseqente, ainda que de orientao poltica divergente, sequer se atreveria a alter-lo e, muito
menos, descontinu-lo.

Antes de dar seguimento aos seus estudos, procure realizar os Exerccios de Aplicabilidade
Prtica propostos no Caderno de Exerccios, como complemento de sua aprendizagem.

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RESUMO DO TEXTO ESTUDADO

O Texto Bsico deste Tpico trata primeiramente de situar a questo da


descentralizao, desconcentrao e participao como instrumentos centrais em um
processo de humanizao da Metrpole e sua aproximao do conceito tradicional de
Municpio.
O texto sugere a adoo de Programas de Descentralizao Administrativa,
Desconcentrao da Prestao de Servios e de Participao como sadas para a crise de
gesto metropolitana.
Entendendo descentralizao como categoria administrativa, voltada para a
democratizao do processo decisrio na estrutura organizacional das Prefeituras;
desconcentrao como prtica de aproximar as estruturas prestadoras de servios
municipais dos cidados, situando-as prximas aos locais de demanda destes servios e
com isto, facilitando o acesso dos cidados aos mesmos e; a participao organizada dos
cidados na tomada de decises sobre as polticas pblicas municipais, bem como no
exerccio da fiscalizao.
Em sua segunda parte o texto trata de descrever a experincia levada a efeito no Governo
Saturnino Braga com a Coordenao das Regies Administrativas, tratando de analisar
as falhas detectadas no desenvolvimento do Projeto, seja no campo das relaes polticas,
seja no campo das aes operacionais.
A experincia de Saturnino desenvolveu-se a partir de uma estrutura inicial montada no
Governo Carlos Lacerda e que havia sido abandonada paulatinamente pelos governantes
que o sucederam e tratou de revigorar a idia da descentralizao administrativa
desenvolvida por Lacerda, avanando bastante no aspecto democrtico da conclamao
populao a participar ativamente do processo decisrio municipal, entretanto, como o
texto descreve, esta experincia teria sido bastante sabotada interna e externamente,
entre outras coisas, face cultura clientelista, to arraigada nos nossos meios polticos.