Poltica industrial y

desarrollo productivo en
Argentina (2003-2015)

Pilar Al Brouchoud
Septiembre 2016

Universidad Nacional de La Plata

NDICE

Introduccin...........................................................................................3
Apuntes para una reconstruccin de la discusin terica sobre poltica
industrial................................................................................................5
Las fases del desarrollo industrial en argentina: breve recorrido
histrico...............................................................................................13
El post-neoliberalismo.......................................................................19
La poltica industrial bajo el kirchnerismo: proliferacin de instrumentos
sin coordinacin estratgica................................................................27
Evolucin de la poltica industrial en el perodo 2003-2015..............28
Breve caracterizacin de la oferta de instrumentos..........................33
El sector industrial durante la etapa post-neoliberal: crecimiento o
desarrollo?............................................................................................36
Comentarios finales..............................................................................39
Bibliografa...........................................................................................41
ANEXO 1...............................................................................................46

INTRODUCCIN1
A fines del ao 2015 se produjo en nuestro pas la derrota electoral
del Frente para la Victoria, la fuerza poltica que haba ejercido el control
del poder ejecutivo nacional desde el ao 20032. Lejos de significar un
1 El presente trabajo fue realizado en el marco del proyecto de
investigacin Territorio, actores, redes y cadenas de valor en la
actividad industrial, radicado en el IdiHCS- UNLP, bajo la direccin del
Prof. Hctor Luis Adriani.
2 Nstor Kirchner (1950-2010) lleg al poder el 25 de mayo del ao
2003, con slo el 22,4% de los sufragios, luego de que Carlos Menem
renunciara a presentarse a la segunda vuelta electoral. Gobern hasta el
10 de diciembre de 2007, cuando lo sucedi en la presidencia su esposa
Cristina Fernndez, quien desempe el cargo durante dos mandatos
3

mero cambio en el signo poltico del elenco gobernante, la llegada al

poder de la alianza Cambiemos implic tempranamente un giro
conservador respecto de un conjunto de orientaciones econmicas que
haban predominado hasta entonces, en un proceso que apenas
comienza3. Ms all de la pertinencia de los interrogantes respecto de
los errores de estrategia poltica que coadyuvaron al desplazamiento del
FPV de la cpula gubernamental en favor de la alianza Cambiemos, a la
hora de explorar las causas de la crisis del proyecto kirchnerista resulta
imprescindible indagar acerca de los lmites de las polticas econmicas
desplegadas durante la etapa. Al respecto, si bien es innegable que
durante el ciclo en anlisis los sectores productivos experimentaron un
crecimiento significativo y se produjo un fuerte repunte de la industria
manufacturera (CENDA, 2010; Arceo, Gonzlez, Mendizbal y Basualdo,
2010; Basualdo, 2011; Varesi, 2012; CIFRA, 2015; Kulfas, 2016), existen
grandes controversias en la literatura especializada a la hora de evaluar
los alcances y lmites de las transformaciones estructurales operadas. En
efecto, ms all de las eventuales dificultades del esquema
macroeconmico, diversos autores coinciden en poner el foco en las
cuentas pendientes en materia de polticas productivas (Couto, 2010a,
2010b; Schorr, Manzanelli y Basualdo, 2012; Fliz, 2012, 2013, 2015;
Schorr, 2013; Mercatante, 2015; Piva, 2015; Porta, 2015).
consecutivos (2007-2011 y 2011-2015).
3 Ver CIFRA (2016)
4

En este sentido (aunque teniendo en cuenta las restricciones

analticas que impone el escaso tiempo transcurrido desde el final del
ciclo poltico en estudio) resulta adecuado interrogarse acerca de los
alcances de la poltica industrial desplegada por los sucesivos gobiernos
kirchneristas, as como respecto de las caractersticas que asumi
efectivamente el sector industrial durante la etapa4.
Ciertamente, ms all de un adecuado diseo macroeconmico, todo
proyecto que aspire a un crecimiento sostenido que garantice adems
una redistribucin progresiva del ingreso, debe concentrar sus iniciativas
en lograr cambios perdurables en la estructura productiva, con hincapi
en el desarrollo industrial. En efecto, slo una transformacin de esta
naturaleza viabiliza una expansin econmica sustentable en el tiempo y
no dependiente de coyunturas externas, al tiempo que posibilita altos
niveles de ocupacin, mejoras en la distribucin del ingreso y permite
una relativa autonoma decisoria respecto de los grandes centros de
poder econmico mundial.
En la lnea de lo expuesto en los prrafos anteriores, el presente
trabajo tiene como objetivo ofrecer algunos elementos para una
caracterizacin de la poltica industrial llevada adelante durante el
4 Como es evidente, slo en cierta medida la trayectoria efectivamente
asumida por las variables econmicas en un perodo determinado es
resultado de las polticas econmicas implementadas a tales efectos, ya
que, desde luego, depende de muchos otros factores, como el
comportamiento y las decisiones de las empresas frente a los incentivos,
regulaciones y seales ofrecidas desde el Estado, las oscilaciones de los
mercados mundiales, la puja distributiva, entre otros factores.
5

perodo kirchnerista y describir los rasgos fundamentales y la evolucin

del sector industrial durante esta etapa, a travs de una revisin crtica
de la bibliografa especializada, contrastada con la informacin
proveniente de fuentes oficiales (publicaciones, legislacin, estadsticas
gubernamentales) .
La exposicin se divide en cinco secciones, seguidas de unos
comentarios finales. En la primera, se ofrece una sucinta revisin terica
del concepto de poltica industrial, buscando dar cuenta de los
principales debates en torno de la definicin de esta nocin. A
continuacin, se brinda un breve racconto histrico de la evolucin de la
poltica industrial en Argentina. Luego, a fin de contextualizar lo
trabajado en los apartados posteriores, se ofrece una sucinta exposicin
de los principales ejes de poltica econmica del perodo 2003-2015, as
como de la evolucin de los principales indicadores econmicos durante
la etapa. El apartado siguiente examina las principales lneas rectoras y
los instrumentos de la poltica industrial desplegados durante el perodo,
buscando ofrecer un balance crtico de las orientaciones y herramientas
implementadas. La quinta seccin, en tanto, describe los principales
rasgos y la trayectoria del sector industrial durante el ciclo kirchnerista,
intentando dar cuenta de algunos avances y lmites que encontr el
proceso de desarrollo. El ltimo apartado ofrece algunas reflexiones
finales.

APUNTES

PARA UNA RECONSTRUCCIN

DE LA DISCUSIN

TERICA

SOBRE POLTICA INDUSTRIAL

Como veremos a lo largo de este apartado, existen grandes

controversias tericas a la hora de definir qu se entiende por poltica
industrial. As, si quisiramos rastrear algunas notas mnimas,
comunes a la mayora de las definiciones, apenas podramos apuntar
algunos pocos elementos. En primer lugar, los distintos abordajes
presentes en la literatura coinciden en que el trmino alude
primordialmente a la iniciativa estatal, comprendiendo distintas formas
de intervencin pblica (que en algunos casos se limita a garantizar un
entorno adecuado para la iniciativa privada o a corregir fallas de
mercado, como examinaremos luego). En segundo lugar, los distintos
autores concuerdan en que tales intervenciones tienen como objetivo
central promover el desarrollo econmico (sea mediante un aumento de
la productividad y competitividad de las industrias existentes o bien,
para las visiones a las cuales adhiere este trabajo, a travs de la
diversificacin de la estructura productiva).
Sin embargo, si se intenta ahondar un poco ms en las
definiciones, afloran inmediatamente fuertes discrepancias entre los
autores. La mayora de las controversias tienen lugar a la hora de
delimitar los alcances de la poltica industrial; esto en varios sentidos
conexos pero analticamente diferenciables, a los cuales nos referiremos
a continuacin.

Una primera cuestin tiene que ver con determinar si el mbito de

aplicacin de las polticas industriales lo constituyen exclusivamente las
actividades manufactureras, o si lejos de circunscribirse al sector
secundario, la poltica industrial puede abarcar otras actividades.
Respecto de esta cuestin, Rodrik (2011: 152) seala que las polticas
industriales son aquellas dirigidas hacia las actividades ms dinmicas
en general, independientemente de si se ubican o no en el sector
manufacturero propiamente dicho. Por su parte, la CEPAL (2012) afirma
que las polticas orientadas a lograr el cambio estructural deben
enfocarse en la creacin de nuevos sectores intensivos en conocimiento,
sean ellos manufactureros, primarios o de servicios.
De hecho, algunos tericos rechazan una estrategia centrada
exclusivamente en las actividades manufactureras como una va
adecuada para que nuestro pas transite el sendero del desarrollo.
Schteingart y Coatz (2015: 74) sealan que una especializacin en
manufacturas de media y alta tecnologa implica necesariamente
entrar a competir en diversas reas con Asia por salarios bajos. Y dada
la historia social y sindical argentina ello es virtualmente imposible. A
ello hay que sumar un dato tambin importante: los pases
ensambladores se encuentran prximos a grandes centros del consumo
mundial () La Argentina tendra que tener salarios suficientemente
bajos como para suplir el encarecimiento de los costos de transporte a
los grandes mercados. Asimismo, () no es deseable porque subutiliza
8

el enorme potencial de nuestro pas en recursos naturales, que permite

contar con rentas diferenciales con relacin a pases que carecen de los
mismos.
Distancindonos de esta perspectiva, coincidimos en cambio con
Lavarello y Sarabia (2015: 14) cuando aclaran que a pesar de esta
definicin amplia de industria, la manufactura (y en particular ciertas
ramas de esta industria) sigue siendo el objetivo central de la poltica
industrial orientada al cambio estructural. Las razones para ello son
diversas. En primer lugar, la manufactura acta como correa de
transmisin entre las oportunidades cientficas y tecnolgicas y el resto
del sistema productivo (). La industria manufacturera es la que tiene la
capacidad de producir inputs (por ejemplo, mquinas, qumicos,
biolgicos, etc.) que explican la aplicacin de tcnicas y los aumentos de
productividad en otros sectores. En segundo lugar, la manufactura
tambin es la fuente de innovacin organizacional () En tercer lugar, la
industria es el origen de la creacin de nuevos servicios de alta
productividad que, en los ltimos aos, han visto crecer su productividad
por encima de muchos subsectores maduros de la industria.
En efecto, el desarrollo manufacturero resulta central a la hora de
encarar una estrategia de desarrollo econmico con inclusin social, por
cuanto permite, entre otras cuestiones relevantes: aumentar la riqueza
socialmente disponible; avanzar hacia una creciente integracin y
diversificacin de la estructura econmica; consolidar procesos de
9

aprendizaje tecnolgico y de generacin y difusin de conocimientos y

saberes, claves para la conformacin de un sistema nacional de
innovacin; aumentar la capacidad generadora de empleo de la
economa; estimular una mayor calificacin de la fuerza de trabajo y, de
esta manera, viabilizar subas en la productividad y los salarios;
posibilitar una redefinicin de la insercin del pas en el mercado
mundial, actualmente pasiva y subordinada; facilitar el mejoramiento del
balance externo a travs del ahorro de divisas va procesos de
sustitucin de importaciones; y en el aspecto poltico, disminuir la
centralidad estructural y el enorme poder de veto que poseen los
sectores empresarios que son proveedores mayoritarios de divisas (un
ncleo muy reducido de grandes capitales cuya dinmica de
acumulacin y reproduccin gira bsicamente alrededor de la dotacin
dada de recursos del pas y se encuentra fuerte y crecientemente
internacionalizada) (Ortiz y Schorr, 2009).
Un segundo debate respecto del alcance de la poltica industrial
se refiere a la extensin de los instrumentos. Al respecto, puede
adoptarse una definicin amplia, que incorpore dentro del campo de las
polticas industriales tanto las herramientas sectoriales como los
instrumentos de poltica horizontales o transversales, u optar por
reservar el trmino para referirse nicamente a los instrumentos de tipo
vertical (es decir, los incentivos y regulaciones circunscritos a
determinados sectores, firmas u actores). A los fines de este trabajo,
10

incluiremos en el relevamiento de las herramientas de poltica industrial

implementadas durante el perodo en estudio, tanto las herramientas
generales como las sectoriales, ya que una estrategia de desarrollo
industrial permea y orienta ambos tipos de instrumentos.
En efecto, como afirman Lavarello y Sarabia (2015), a la hora de
evaluar la selectividad o focalizacin de los instrumentos, no resulta tan
fundamental centrarse en el carcter general o sectorial de las
herramientas, sino examinar una tercera dimensin: si las polticas
poseen un sesgo hacia el cambio estructural, buscando desafiar las
lgicas del mercado. As, es conveniente reservar la denominacin de
polticas industriales para aquellas que sean selectivas en este sentido
especfico.
En este sentido, coincidimos con las afirmaciones de la CEPAL
(2012: 292) cuando se postula que () la autorregulacin de los
mercados no optimiza la asignacin de factores, no promueve sinergias,
no integra socialmente, no selecciona de la manera ms adecuada ni
asegura orientacin sostenible en el desarrollo. Estamos, en la segunda
dcada del siglo XXI, ante la evidencia tanto en los mbitos nacionales
como a nivel regional y global, de que la coordinacin y regulacin son
fundamentales en las ms diversas esferas (). Quien puede regular,
fiscalizar, seleccionar y coordinar en el mbito nacional, tanto hacia
dentro como hacia fuera, y desde una perspectiva que abarca los
distintos mbitos del desarrollo, es el Estado.
11

Esto implica discutir con ciertas concepciones para las cuales el

Estado debe limitar su intervencin a la provisin de determinados
bienes pblicos, evitando favorecer a determinadas firmas o sectores. Al
respecto, es necesario enfatizar una cuestin central que los partidarios
de esta visin omiten analizar, como es que tales polticas
pretendidamente generales distan de tener efectos neutrales, ya que
favorecen tcitamente a determinados sectores (particularmente a
aquellos ya beneficiados por la lgica del mercado). En la lnea que
cuestionamos se puede ubicar la definicin adoptada por la Comisin de
las Comunidades Europeas (2002: 3) que seala que () la poltica
industrial, que por naturaleza es de carcter horizontal, tiene por objeto
garantizar el establecimiento de unas condiciones marco favorables a la
competitividad de la industria. Sus instrumentos, que son los propios de
la poltica de empresa, pretenden crear el entorno necesario para que
los empresarios y sus sociedades puedan acometer iniciativas, explotar
sus ideas y desarrollar sus oportunidades.
En el mejor de los casos, para algunas visiones la poltica industrial
puede operar corrigiendo lo que se denomina fallas de mercado. Para
los autores que siguen esta lnea, el gobierno debe ir ms all de
proveer infraestructura y garantizar los derechos de propiedad, la
estabilidad macroeconmica y el cumplimiento de los contratos. En
cambio, debe buscar complementar las fuerzas del mercado, realizando
las correcciones necesarias cuando ste no asigna de manera ptima los
12

recursos.
Rodrik (2011) describe algunos ejemplos tpicos de fallas de
mercado. Entre ellas, destaca las vinculadas con externalidades de
informacin y externalidades de coordinacin. Respecto de las primeras,
comienza sealando que para que se logre la diversificacin de la
estructura productiva, los empresarios deben experimentar con nuevas
lneas de productos, para lo cual deben descubrir que se pueden llevar
a cabo nuevas actividades a un costo razonable que las torne rentables.
Ahora bien, sucede que cuando un empresario se involucra en un
proceso de descubrimiento de costos, en caso de fracasar tendr que
asumir personalmente el costo, mientras que en caso de tener xito
tendr que compartir el valor de su hallazgo con otros productores que
puedan seguir su ejemplo. Por esta razn, el Estado debe subsidiar la
inversin en industrias nuevas y no tradicionales. Sin embargo, Rodrik
aclara que una poltica eficaz contempla tanto incentivos (subsidios de
proteccin al comercio, provisin de capital de riesgo, etc.) cuanto
amenazas (es decir, establecimiento de requisitos de desempeo,
monitoreo, etc.). Otro factor clave es la utilidad social. Es decir, que
segn este autor, debe equipararse el costo social marginal de los
fondos de inversin con el rendimiento esperado de los proyectos en
nuevas reas.
Respecto de las fallas de coordinacin, Rodrik seala que para que
se desarrollen nuevos sectores rentables es precisa la adecuada
13

coordinacin de un conjunto de actividades asociadas a una nueva

industria (provisin de energa, logstica, entre otras) para lo cual es
necesario que se fomenten simultneamente inversiones hacia arriba y
hacia abajo de la cadena productiva. Para ello, una herramienta
adecuada seran los instrumentos para lograr la articulacin productiva
en clusters5.
Distancindonos de las visiones de fallas de mercado,
consideramos que debe enfatizarse la centralidad de la iniciativa estatal
en la definicin de la trayectoria del desarrollo industrial. Tal
intervencin implica discriminar entre actividades, buscando crear o
apuntalar sectores conforme las prioridades estratgicas de desarrollo.
Esta conviccin se fundamenta en la creencia de que el libre desarrollo
de las fuerzas del mercado no es capaz de generar por s mismo (e
incluso ms bien obstaculiza) una transformacin en la estructura
productiva de la economa que apunte en esta direccin. Por otra parte,
5 Segn la definicin de Porter (1999: 32) los clusters son
concentraciones geogrficas de empresas e instituciones
interconectadas, que actan en determinado campo. Agrupan a una
amplia gama de industrias y otras entidades relacionadas que son
importantes para competir. Incluyen, por ejemplo, a proveedores de
insumos crticos como componentes, maquinaria y servicios, y a
proveedores de infraestructura especializada. Con frecuencia, tambin
se extienden aguas abajo hasta canales y clientes y, lateralmente,
hasta fabricantes de productos complementarios y empresas que operan
en industrias relacionadas por sus habilidades, tecnologas o insumos
comunes. Finalmente, muchos clusters incluyen organismos
gubernamentales y otras instituciones universidades, agencias
encargadas de fijar normas, centros de estudio, proveedores de
capacitacin y asociaciones de comercio que proveen entrenamiento,
educacin, informacin, investigacin y apoyo tcnico.
14

se apoya en el postulado de que un crecimiento econmico amplio,

sostenido y estable slo es posible sobre la base de una estructura
productiva diversificada, con presencia significativa de sectores
intensivos en conocimiento, tecnologa e innovacin y con capacidad
para insertarse en los segmentos dinmicos de las cadenas globales de
valor (CEPAL, 2012).
Existen numerosas definiciones del trmino poltica industrial en
la literatura que apuntan en esta direccin. Chang (2009: 2) afirma que
con esta nocin se alude a polticas que deliberadamente favorecen a
industrias particulares por sobre otras, a contramano de las seales del
mercado, usualmente (pero no necesariamente) para mejorar la
eficiencia y promover el aumento de la productividad.
Peres y Primi (2009: 14), en tanto, identifican la poltica industrial
con el conjunto de instrumentos (fundamentalmente incentivos,
regulaciones y formas de participacin directa en la actividad
econmica) a travs de los cuales el Estado promueve el desarrollo de
determinadas actividades o agentes econmicos (o de un conjunto de
ellos) atendiendo a las prioridades de desarrollo nacional.
Warwik (2013), siguiendo y ampliando la definicin de Pack y Saggi
(2006), define a la poltica industrial como cualquier tipo de
intervencin o poltica gubernamental que trate de alterar la estructura
sectorial de la produccin en beneficio de sectores, tecnologas o
actividades que se espera que brinden mejores perspectivas de
15

crecimiento econmico o bienestar social que las que tendran lugar sin
tal intervencin.
Finalmente, para la CEPAL (2012: 17) las polticas industriales
apuntan hacia dos direcciones complementarias: dotar de mayores
capacidades y competitividad a sectores existentes con claro potencial
de especializacin e incorporacin de progreso tcnico, y diversificar la
estructura productiva mediante la creacin de nuevos sectores de alta
productividad y mayor sostenibilidad y eficiencia ambiental. Este es el
enfoque que tendremos presente a la hora de desarrollar este trabajo.
Sin embargo, esta centralidad de la iniciativa estatal no implica
desconocer ciertos riesgos presentes en la ejecucin de la poltica
industrial, cuya implementacin eventualmente puede dar lugar a
prcticas de bsqueda de rentas, corrupcin y patrimonialismo. En el
caso de nuestro pas, estos fenmenos remiten a la configuracin de
mbitos privilegiados de acumulacin. Este concepto alude al espacio
virtual articulado por diversas prcticas que permiten la generacin de
ganancias extraordinarias para un conjunto de empresas privadas,
beneficios que se sostienen en la existencia de mltiples y diversos
privilegios (que pueden o no estar institucionalizados) (Castellani, 2009:
225).
Las reflexiones en torno de los riesgos vinculados con la
proliferacin entre los funcionarios y el empresariado de prcticas de
captura y bsqueda de rentas (rent-seeking), han dado lugar
16

frecuentemente a la impugnacin en bloque de la poltica industrial en

nombre de las fallas de gobierno. En oposicin a estas visiones,
creemos que la existencia de eventuales incentivos para la
discrecionalidad estatal y el surgimiento de comportamientos rentsticos
puede ser conjurada a travs de un adecuado diseo institucional.
Al respecto, la CEPAL (2012: 294) afirma que () el papel del
Estado no es solo ofrecer incentivos favorables a aquellos dispuestos a
invertir en el cambio estructural, sino tambin penalizar a los que se
beneficiaron de estos incentivos sin realizar inversiones. Una de las
principales diferencias entre las exitosas polticas industriales de Asia, y
las menos exitosas adoptadas en Amrica Latina en el pasado, radica,
en el caso de nuestra regin, en la falta de fiscalizacin y en otorgar
beneficios permanentes a empresas que no tienen un comportamiento
dinmico, ni en lo tecnolgico ni en las exportaciones.
El desafo resulta ser un adecuado balance entre una fuerte
autonoma estatal (requerida para disciplinar al capital en pos del
cumplimiento de los objetivos de desarrollo) y una adecuada interaccin
y coordinacin con el empresariado, necesaria para obtener informacin
sobre las restricciones y potencialidades existentes al interior de cada
actividad, sector o cadena de valor, como precondicin para una
planificacin adaptada a la realidad.
Entre las principales condiciones institucionales6 requeridas para
6 Algunas propuestas al respecto pueden encontrarse en Rodrik (2011).
17

una implementacin eficaz de la poltica industrial podramos mencionar,

entre otras:

la existencia de instancias de monitoreo y evaluacin de

resultados, que establezcan requisitos de desempeo con
parmetros claros de cumplimiento e incumplimiento;

el establecimiento de lmites temporales definidos para la

vigencia de las protecciones o beneficios otorgados, que no
deberan prolongarse indefinidamente;

el eje en la promocin de actividades nuevas (en trminos

de productos pero tambin de procesos);

la focalizacin en sectores capaces de generar derrames y/o

encadenamientos, es decir, en ltima instancia, la
consideracin del impacto social de las actividades
apuntaladas;

la transparencia y rendicin de cuentas en las decisiones;

la asignacin de la autoridad para la formulacin y aplicacin

de las polticas a dependencias con probada capacidad
tcnica;

la coordinacin estratgica entre las diferentes agencias

estatales con competencia en la materia, a travs de una
autoridad o instancia centralizadora;
18

sin entrar en contradiccin con lo anterior, la ineludible

delimitacin de competencias especficas entre agencias (a
fin de evitar la superposicin) y la existencia de
responsabilidades identificables; y

la presencia a nivel de la cpula de funcionarios con

autoridad y facultades suficientes para hacer cumplir las
iniciativas y controlar a los burcratas.

Finalmente, a la hora de referirnos a los obstculos que pueden

bloquear el xito de la poltica industrial, corresponde hacer referencia al
comportamiento de los actores empresariales y su capacidad de veto
respecto de las iniciativas estatales. Para el caso del empresariado
argentino se verifican histricamente prcticas vinculadas con el
cortoplacismo, la reticencia inversora y la resistencia a incorporar
tecnologa y desarrollar innovaciones.
La reversin al menos parcial de estos comportamientos de tipo
rentstico (lo que constituye un verdadero desafo poltico) resulta de
inobjetable relevancia a la hora de encarar una estrategia de desarrollo
industrial exitosa. Al respecto, cabe interrogarse acerca de cules son o
pueden ser los sujetos sociales y polticos interesados en impulsar tal
estrategia, y que capacidad de articulacin y movilizacin poseen.
Los lmites al desarrollo que surgen de las conductas empresarias
de tipo rentstico se han hecho patentes a lo largo de la evolucin del
19

sector manufacturero argentino. Al respecto, los prrafos siguientes

ofrecen una sucinta resea histrica de los avances y retrocesos
registrados durante este proceso.

LAS

FASES

DEL

DESARROLLO

INDUSTRIAL

EN

ARGENTINA :

BREVE

RECORRIDO HISTRICO 7

Los albores del proceso industrializador argentino coinciden,

paradjicamente, con el comienzo del modelo agroexportador, hacia los
aos 80 del siglo XIX. Esta etapa se extiende hasta la crisis de 1930. El
esquema econmico vigente en esos aos se basaba en la
especializacin en la produccin de granos y carnes a partir de la
explotacin de sus recursos naturales. En este sentido, durante esta
etapa se consolida la insercin del pas en la divisin internacional del
trabajo como proveedor de materias primas e importador de bienes
finales. Ms all de la incuestionable centralidad de la produccin
agropecuaria, en este perodo tiene lugar una incipiente
industrializacin, basada fundamentalmente en el procesamiento de
materias primas, principalmente con destino hacia la exportacin (cuero,
lana, frigorficos, ingenios, molinos, bodegas, etc.), y en industrias que
abastecan algunos rubros del consumo interno (alimentacin,
indumentaria, calzado, artculos de tocador, muebles, entre otros). Es la

7 La redaccin de este apartado est basada principalmente en los

aportes de Katz y Kossacoff (1989), Schvarzer (1996), Kosacoff (2007) y
Lavarello y Sarabia (2015).
20

poca del surgimiento de los capitanes de la industria, un selecto y

reducido grupo de individuos con gran poder de lobby que controlaba
porciones decisivas del sector industrial argentino, junto con los grupos
econmicos extranjeros (que predominaban en algunos sectores como
frigorficos, usinas elctricas y transporte).
A partir de la crisis del 30 y hasta mediados de los aos 70 del
siglo pasado, en tanto, se desarroll el denominado modelo de
industrializacin sustitutivo de importaciones (ISI). Dicho proceso se
inici con el despegue de la produccin de bienes de consumo no
durables; prosigui con los durables, y hacia fines de la dcada del
sesenta se caracteriz por la promocin deliberada de sectores
estratgicos ligados a la industria pesada, a travs de grandes empresas
pblicas y grupos nacionales.
Durante este perodo se crearon las primeras instituciones para la
promocin de la actividad cientfica y tecnolgica, como el Consejo
Nacional de Investigaciones Tcnicas y Cientficas (CONICET, creado en
1958), los Institutos Nacionales de Tecnologa Agropecuaria e Industrial
(INTA e INTI, que datan de 1956 y 1957 respectivamente) y la Comisin
Nacional de Energa Atmica (CNEA, fundada en 1950).
La etapa ISI puede dividirse en tres subperodos. Durante el
primer perodo, que se extendi desde la crisis del 30 hasta 1946
aproximadamente, los rubros ms dinmicos fueron las industrias
productoras de bienes de consumo (alimentos, textiles, entre otras), los
21

electrodomsticos (Siam), las maquinarias y metalurgia sencillas y la

industria asociada a la construccin (cemento). Debido a la crisis
econmica se cerraron los principales mercados de exportacin
argentinos y con esto las fuentes de divisas. La demanda externa dej
de ser el principal motor de crecimiento de la economa, y el Estado
comenz a ejercer un rol ms activo, interviniendo en los mercados
monetarios y de prstamos y fijando mayores aranceles (y cupos) a las
importaciones.
El segundo subperodo de la ISI abarca aproximadamente los
primeros dos gobiernos peronistas. En esta etapa la industrializacin se
profundiza en forma acelerada. El perodo se caracteriza por una
expansin de las actividades existentes va un ensanchamiento del
mercado interno y por el papel activo del Estado, visible en la aplicacin
de una variada gama de instrumentos de poltica: administracin de
cuotas de importacin, control de cambios, rgimen de permisos previos
de importacin, financiamiento, promocin sectorial, entre otros. En
1944 se crea el Banco de Crdito Industrial, para otorgar financiamiento
de mediano y largo plazo para el sector fabril. En ese mismo ao se
aprueba el rgimen de Proteccin y Promocin de las Industrias de
Inters Nacional (decreto 14.630) que estuvo en vigencia trece aos y
que otorgaba beneficios promocionales a unas cuarenta actividades
declaradas de inters nacional. En mayo de 1946 se crea al Instituto
Argentino para la Promocin del Intercambio (IAPI), uno de cuyos
22

objetivos centrales era el de administrar las cuotas de importacin

previstas en el decreto 14.630. En el curso de esos aos, y a partir de
una creciente participacin de la Direccin Nacional de Fabricaciones
Militares, que crea una serie de compaas mixtas, comienza a
desarrollarse el rea de la produccin estatal, que incluye a empresas
como SOMISA (siderrgica) y ATANOR (qumica). Es decir que la
intervencin del Estado en el campo industrial no se limita a
instrumentos indirectos (administracin del comercio exterior,
financiamiento, etc.) sino que tambin tiene lugar en la produccin
estatal directa.
A partir de 1958 se inicia el ltimo subperodo de la ISI, que se
extiende hasta mediados de los setenta. En estos aos, destacan los
complejos petroqumico y metal-mecnico (y dentro de este ltimo, el
sector automotriz). Durante esta etapa se buscaba la profundizacin de
la ISI, para la cual la oferta de algunos insumos bsicos (acero, aluminio,
papel, petroqumica, etc.) era fuertemente dependiente de la
importacin. Esto motiv la promocin de estas actividades a fin de
lograr un ahorro de divisas y posibilitar el ensanchamiento de la base del
mercado interno, a partir de los encadenamientos posteriores de estas
industrias con actividades de alto valor agregado y generacin de
empleo. Asimismo, la continuidad de los sistemas de promocin, el papel
de las empresas del Estado y la utilizacin del poder de compra y el
programa de inversiones del sector pblico eran algunos de los
23

instrumentos privilegiados. En cuanto a los actores que lideraron el

proceso, cabe destacar que hasta el ao 1968 la estrategia se centr en
atraer inversiones extranjeras directas a fin de mejorar el balance
externo y dotar de tecnologa a los procesos de produccin locales. No
obstante, los resultados no fueron los esperados, ya que la estrategia de
las transnacionales y multinacionales consisti principalmente en
aprovechar la proteccin y los subsidios estatales mientras producan en
escala reducida para el mercado interno, buscando maximizar sus
ganancias globales y limitando sus inversiones al mnimo compatible con
la evolucin del mercado. En el perodo 1968-1975 la estrategia vir
hacia la generacin de incentivos a las empresas locales. En este
sentido, se apost a promover a travs de contratos con el Estado y
otros beneficios la expansin de empresas medianas (FATE, Laboratorios
Bag) y tambin la creacin de nuevas empresas en reas estratgicas
de produccin de insumos bsicos como hierro primario, acero, aluminio,
petroqumica, celulosa y papel para diarios (Aluar, Complejo
Petroqumica Baha Blanca, Acindar, Siderca, Papel Prensa, etc).
Considerada globalmente, la etapa de ISI propici la diversificacin
y sofisticacin del tejido industrial, pero no permiti disminuir la brecha
de productividad e ingreso existente respecto de los pases centrales. La
expansin industrial estuvo basada en actividades de baja complejidad y
se circunscribi fundamentalmente a un pequeo grupo de grandes
actores, dentro de los cuales el capital extranjero ocup un rol
24

crecientemente preponderante. Las empresas que lideraron el proceso

se caracterizaron por desplegar comportamientos rentistas, al amparo
de posicionamientos monoplicos y/u oligoplicos, que obturaron la
posibilidad de disminuir la brecha tecnolgica. En este escenario, el
Estado se mostr incapaz de lograr articulaciones entre el subsistema
cientfico, los distintos subsistemas tecnolgicos y los incentivos
promocionales, al tiempo que se caracteriz por un escaso margen de
iniciativa autnoma, que no le permiti acompaar los beneficios
otorgados con instancias de monitoreo y de eventual penalizacin de los
incumplimientos.
La poltica econmica iniciada en abril de 1976 implic la
implementacin de un programa de liberalizacin econmica
caracterizado por la apertura externa, la desregulacin de los mercados
y la apreciacin cambiaria. La sobrevaluacin del peso, en conjuncin
con las rebajas arancelarias, foment la entrada masiva de
importaciones. La entrada de capitales externos compensaba el dficit
de la cuenta corriente con un incremento significativo del
endeudamiento con el exterior. Estas condiciones derivaron en el
estancamiento del sector industrial.
Paradjicamente, durante este perodo se crean distintos
regmenes promocionales con foco regional, tales como Tierra del Fuego,
Rgimen Cuatro Provincias, y de Puertos Patagnicos. Estos regmenes
combinaban un amplio espectro de incentivos fiscales y arancelarios que
25

van desde las desgravaciones impositivas hasta los derechos de

importacin a bienes de consumo finales y la exencin de los
componentes importados.
El perodo alfonsinista, iniciado con la recuperacin de la
democracia en 1983, se caracteriz por la implementacin de planes de
estabilizacin heterodoxos que buscaban reordenar las variables
macroeconmicas. Sin embargo, la inestabilidad macroeconmica que
sign el perodo imposibilitaba cualquier planificacin. Ms an, los
regmenes promocionales para la industria se volvan difciles de
sostener, ya que implicaban costos fiscales enormes y carecan de
mecanismos de control que los hicieran efectivos. El escenario
econmico adverso cre un terreno frtil para la conformacin de un
consenso acerca de la necesidad de reformas estructurales, que
identificaba en el Estado a la raz de todos los males.
Es as que en los noventa se lleva adelante la segunda experiencia
de apertura y desregulacin y se consolida la reestructuracin regresiva
de la industria. La apertura financiera y el establecimiento de un
rgimen de convertibilidad de la moneda, se tradujeron en una
revaluacin cambiaria que afect negativamente a los sectores
productivos y especialmente a la industria. Paralelamente, tuvo lugar un
proceso de desregulacin de la economa. No obstante, no fueron
eliminados los regmenes de promocin regional, que siguieron vigentes,
aunque con diversas modificaciones.
26

A partir del ao 1996 empiezan a aplicarse polticas horizontales

orientadas a las PyMES, confiando en encontrar una salida al creciente
desempleo. En el ao 1997 se crea la Secretara de la Pequea y
Mediana Empresa8 (SEPyME), que ser la autoridad de aplicacin de la
Ley de Promocin de las PyMEs (24.467) de 1995. Bajo un enfoque de
fallas de mercado, se incluyen instrumentos que buscan resolver los
problemas de acceso al financiamiento de estas empresas (se destacan
el Programa Global de Crdito Decreto 993/1999 , que ofreca
crditos para adquisicin de bienes de capital, proyectos de inversin y
construccin plantas; el fomento a Sociedades de Garantas Recprocas
(SGR) que, a partir de la conformacin de sociedades comerciales,
apuntaba a otorgar garantas lquidas a las PyMEs para mejorar las
condiciones de acceso al crdito; el Rgimen de Bonificacin de Tasas
(RBT) que prev una bonificacin de las tasas de inters; y el Programa
de Apoyo a la Reestructuracin Empresarial (PRE) que asignaba aportes
no reembolsables (ANR) hasta el 50% en la contratacin de servicios
tcnicos profesionales).
En cuanto a las polticas de promocin de las capacidades
tecnolgicas, en el ao 1996 se crea la Agencia Nacional de Promocin

8 La Secretara de la Pequea y Mediana Empresa (actualmente denominada Secretara

de Emprendedores y PYMES, bajo la rbita del Ministerio de Produccin) interviene en
los lineamientos estratgicos en materia de polticas relativas a las Micro, Pequeas y
Medianas Empresas (MIPyMES) y al desarrollo emprendedor y la creacin de empresas.
Al momento de su creacin dependa directamente de la Presidencia y posteriormente
estuvo bajo la rbita de distintos Ministerios (Economa, Trabajo, Produccin, Industria).

27

Cientfica y Tecnolgica bajo la rbita de la Secretara de Ciencia y

Tecnologa, autoridad de aplicacin de la Ley 23.877 de promocin a las
actividades cientficas y tecnolgicas. Inicialmente, los nuevos
instrumentos de fomento a las capacidades tecnolgicas se centraban
en el otorgamiento de prstamos. Luego se avanzara hacia mecanismos
de financiamiento ms variados, como los crditos contingentes,
crditos fiscales y ANR.
El fracaso econmico y social de los procesos de reformas
estructurales, junto con el influjo que irradiaban las experiencias
exitosas de despegue industrial de los pases del sudeste asitico,
hicieron retornar a la agenda latinoamericana la cuestin de la poltica
industrial. En nuestro pas, este proceso tuvo lugar luego del colapso del
patrn de acumulacin de capital vigente entre 1976 y 2001, que sent
las bases para la emergencia de un conjunto de orientaciones
econmicas de cuo notablemente diferente respecto de las vigentes
hasta entonces. En el apartado siguiente nos dedicaremos a brindar una
referencia sucinta de los principales elementos del nuevo esquema
econmico surgido tras la crisis del rgimen de valorizacin financiera.

EL POST-NEOLIBERALISMO
El colapso de la Convertibilidad se desencaden con una crisis del
sector externo, que trajo aparejada la cesacin de pagos de la deuda
externa, declarada en diciembre de 2001, as como la posterior

28

devaluacin del tipo de cambio real ms elevado de la historia

argentina, en enero de 2002. Entre las medidas implementadas por las
administraciones de R. Sa y Duhalde, se destacan el mantenimiento de
un tipo de cambio elevado; la pesificacin asimtrica de deudas y
depsitos (que estableci un tipo de cambio de 1,40 pesos por dlar
para los depsitos bancarios y de 1 a 1 para las deudas con el sector
financiero); las compensaciones a las entidades bancarias por los
efectos de la pesificacin, otorgndoles bonos pblicos con vencimiento
en 2013; la fijacin de retenciones a las exportaciones y el
congelamiento de las tarifas de los servicios pblicos (Costa, Kicillof y
Nahn, 2004).
A partir del primer gobierno kirchnerista, en 2003, se inici una
dcada de crecimiento que constituy la expansin ininterrumpida ms
pronunciada de la historia argentina, en tanto el PBI aument a una tasa
anual del 6,5% entre 2003-2013. (CIFRA, 2015). No obstante, el perodo
2003-2015 present altibajos, la estimacin de cuya magnitud vara
conforme la base de clculo que se tome como referencia9 (ver Grfico
1). Durante el perodo 2003- 2008 se registr un excelente desempeo
(recuperacin de los sectores productivos, expansin del empleo,
creacin de nuevas firmas pequeas y medianas, alza de la
productividad, etc.), que fue interrumpido por la crisis internacional
9 En junio del 2016, ya bajo el gobierno de la alianza Cambiemos, se
llev a cabo una revisin del Producto Interno Bruto base 2004 y de las
series de Oferta y Demanda Globales.
29

desatada en 2008 en Estados Unidos. El 2008 signific un verdadero

punto de inflexin en trminos de crecimiento respecto de los aos
previos, y el impacto de la crisis mundial se prolong durante el ao
2009. Hacia 2010 y a lo largo del 2011 tuvo lugar una fuerte
recuperacin, aunque la creacin de empleo fue menor y el crecimiento
se bas ms en el aumento de la productividad que en nuevas
inversiones (Kulfas, 2016). En el bienio 2012-2013 se registr una fuerte
desaceleracin (para la ltima revisin, el 2012 fue recesivo) y los dos
aos finales (2014-2015) estuvieron signados por el estancamiento
general, o an por la retraccin.
Grfico 1. Evolucin Producto Bruto Interno 2004-2015

Evolucin PBI 2004-2015

12
10
8
6
4
2
0
2005
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
-2
-4
-6
-8
Base 2004 revisin junio 2016

Base 2004

Base 1993

Fuente: elaboracin propia en base a datos de INDEC.

En cuanto a los sectores que lideraron la expansin, durante el
perodo 2003-2008, el mayor dinamismo se concentr en los sectores
30

productores de bienes. Este proceso se vio potenciado por la vigencia de

bajas tasas de inters real, que abaratan el crdito (fomentando la
inversin) y sobre todo determinan que el excedente sea canalizado en
la economa real, a diferencia de lo que ocurra durante la vigencia del
modelo de valorizacin financiera de la dcada del '90 (Basualdo, 2011).
No obstante, entre 2008 y 2013 nuevamente los servicios encabezaron
el crecimiento superando a la produccin de bienes y, especialmente, a
la construccin y la produccin agropecuaria (CIFRA, 2015).
El acelerado crecimiento registrado durante el primer lustro del
ciclo kirchnerista estuvo vinculado a un conjunto de factores de distinta
naturaleza. La existencia de una muy elevada capacidad productiva
ociosa permiti encarar una rpida reactivacin de la economa real a
medida que se retomaba el proceso de inversin que prcticamente se
haba paralizado durante la crisis. Estos elementos, en un contexto de
elevada rentabilidad y expansin de la demanda, generaron un
importante incremento de la inversin (25,1% anual entre 2003 y 2007).
La inversin neta tiene una tendencia creciente en el perodo en
consideracin, aunque muestra fluctuaciones, alternando aos de
crecimiento con fuertes cadas como en 2006, 2009 y 2010. Existe un
notable contraste entre el crecimiento de la etapa inicial y el
correspondiente al perodo 2008-2013 (25,1% contra 5,0%
respectivamente) (Cassini, 2015; CIFRA, 2015).
Por otra parte, desde 2002 se asisti a un proceso de reversin de
31

los trminos de intercambio adversos registrados durante las dcadas

anteriores, factor que impuls la expansin de las exportaciones. Sin
embargo, los factores que impulsaron el crecimiento no fueron slo las
favorables condiciones internacionales, sino que resultaron cruciales las
polticas implementadas durante la etapa.
En este sentido, se destaca en primer lugar la renegociacin de los
compromisos externos que tuvo lugar en 2005, que posibilit una quita
sustancial, a lo que se sum posteriormente el pago de la deuda
mantenida con el FMI y el rechazo a las auditoras y condiciones
impuestas por el organismo. En segundo lugar, se destacan la progresiva
expansin del gasto pblico y las polticas de ingresos, que persiguen el
doble objetivo de recomponer los ingresos de los asalariados e impulsar
la demanda interna. Entre estas ltimas se destacan: el Salario Mnimo
Vital y Mvil; el impulso de las negociaciones paritarias; la extensin del
universo de beneficiarios de la jubilacin mnima; la movilidad jubilatoria
que posibilit sucesivos aumentos en el haber; la extensin de las
asignaciones familiares a los desocupados y los trabajadores no
registrados (Asignacin Universal por Hijo). A esto hay que agregar el
mantenimiento de las tarifas subsidiadas, junto con la realizacin de
acuerdos de precios. Finalmente, se han llevado a cabo algunas
reestatizaciones de empresas anteriormente privatizadas (Correo
Argentino, Aerolneas, Aguas Argentinas, etc.). En conjunto, estas
polticas dan cuenta de mayores niveles de intervencin del estado en la
32

economa. (CENDA, 2010). Cabe destacar que un salto de importancia

en este mismo sentido ha sido la reestatizacin de las AFJP (CENDA,
2010).
Por otra parte, durante el perodo 2003-2007 se sostuvo un esquema
cambiario caracterizado por el mantenimiento de un tipo de cambio real
alto y estable. A diferencia del tipo de cambio fijo vigente durante la
convertibilidad, se prefiere un rgimen de "bandas de flotacin", que
combina la estabilidad con la posibilidad de fluctuacin (Frenkel y
Rapetti, 2005). Asimismo, se establece una paridad notablemente ms
elevada que la vigente durante la convertibilidad, si bien en los aos
siguientes la moneda fue aprecindose sostenidamente debido a la
inflacin.
El nuevo tipo de cambio apuntal las exportaciones, al
multiplicarse la cantidad de pesos recibidos por los dlares obtenidos de
las ventas externas, que con costos laborales en pesos prcticamente
fijos y otros precios de la economa ajustando en niveles inferiores a la
variacin del tipo de cambio, aument los niveles de rentabilidad de los
exportadores. Adelantando lo que trataremos en detalle en el apartado
siguiente, cabe destacar que el tipo de cambio cumpli asimismo la
funcin de barrera de proteccin externa, condicin que posibilit el
desarrollo de cierta industria sustitutiva de importaciones, que por
cuestiones de escala y de atraso tecnolgico sumadas al tipo de cambio
atrasado no haba podido hacer frente a la competencia de los productos
33

forneos durante el perodo de la Convertibilidad. Al mismo tiempo, dio

lugar la obtencin de elevados mrgenes de rentabilidad en los sectores
industriales que an en los '90 haban sido internacionalmente
competitivos. Esta situacin de reactivacin industrial fue posible,
adems, por la existencia de una elevada capacidad productiva ociosa y
la disponibilidad de una abundante mano de obra dispuesta a trabajar
por salarios reducidos. (CENDA 2008, 2011; Arceo et al., 2008; Schorr y
Ortiz, 2007).
A partir de la devaluacin tiene lugar un importante proceso
inflacionario que deriva en una fuerte cada del salario real, que entre
2001 y 2003 se redujo un tercio (Costa, Kicillof y Nahn, 2004). Esto
implica una recomposicin de la rentabilidad empresaria va una
importante redistribucin de ingresos desde los sectores asalariados
hacia el capital.
Sin dejar de reconocer que gran medida la recomposicin
econmica registrada en el perodo estuvo sustentada en una
importante cada de los salarios reales, compartimos las matizaciones
que establecen respecto de esta cuestin autores como Asiain (2008),
quien afirma que "un tipo de cambio real elevado implica mayor
competitividad pero significa tambin que alguien disminuye su
rentabilidad en trminos del mercado mundial (...) Pero (...) muchos
precios que componen la canasta de consumo de los asalariados no
ajustaron al nivel de los precios internacionales y el cambio. De esta
34

manera se reparte el costo de la mayor competitividad con otros

sectores evitando una cada mayor de los salarios reales. Las
retenciones son una de las tantas herramientas que contribuyen a ello
junto con el congelamiento de tarifas, subsidios, acuerdos de precios,
etc". Es que en la prctica las retenciones implican un rgimen de tipos
de cambio mltiples, con un tipo de cambio ms bajo para el sector
agroexportador, y una redistribucin de la renta extraordinaria hacia la
industria mediante subsidios (la contrapartida del congelamiento de
tarifas, que disminuye los costos unitarios a la vez que favorece el
bolsillo de los trabajadores) y compensaciones que hacen posibles los
acuerdos de precios realizados para que diversos productos no ajusten al
nivel del cambio. A esto se suma una segunda funcin de las
retenciones, consistente en desacoplar los precios internos de los
internacionales, lo que resulta beneficioso en trminos de las
remuneraciones reales de los trabajadores.
En efecto, y respecto de los indicadores sociales: durante todo el
perodo tiene lugar una sostenida disminucin del ndice de
desocupacin (ver grfico 2), as como de los ndices de pobreza e
indigencia, que pasaron del 49,7 y 22,8% respectivamente en 2003 al
17,8 y 4,2% en 2013. Por otra parte, en esa misma dcada se registr
una variacin positiva del 31% en el salario real (CIFRA, 2015).
Grfico 2: evolucin del ndice de desocupacin 2003-2015

35

Fuente: INDEC.
En materia externa (ver Grfico 2) se revirti el dficit comercial
que haba predominado en la convertibilidad, dando lugar a un
importante supervit que viabiliz una amplia acumulacin de reservas
internacionales hasta 2010. Ahora bien, si entre 2003 y 2007 tuvo lugar
un sostenido proceso de aumento de reservas, impulsado
principalmente por un supervit considerable en la cuenta corriente,
sostenido a su vez por un muy buen desempeo comercial, en los aos
signados por la crisis internacional (2008-2009), ste se redujo
sensiblemente. En 2010, la autoridad monetaria acumul reservas por
ms de 4.000 millones de dlares. En 2011 se deterior severamente el
resultado de la cuenta corriente, que, al articularse con la dinmica de la
cuenta capital, trajo aparejada una notable prdida de reservas. Esta
tendencia al deterioro de la cuenta corriente, que fue suplida por leves
36

supervits en la cuenta capital, se profundiz en los aos posteriores,

revirtiendo el signo positivo que haba caracterizado la primera etapa.
Al respecto, cabe referirse a los efectos de la apreciacin del tipo
de cambio real y la irrupcin de la crisis mundial, que desaceleraron
significativamente las exportaciones, principalmente en 2009 y 2012
debido a los efectos recesivos de los pases centrales, el estancamiento
del comercio bilateral con Brasil, la desaceleracin de China y la sequa
que afect al agro pampeano en ambos aos (CIFRA, 2015). A la erosin
del supervit comercial contribuy tambin el comportamiento del
capital privado en el campo de los hidrocarburos. La estrategia asumida
por el oligopolio petrolero, de utilizar la renta extraordinaria generada
localmente para invertir en otras regiones del mundo con costos de
exploracin inferiores, gener la maduracin de los yacimientos que
redund en cada de la productividad y produccin, con el consecuente
aumento de las importaciones. (Fliz, 2012).
Esta insuficiencia en el frente externo, se vio agravada por
reiterados episodios de fuga de capitales. Considerando el perodo 20022011, la salida de capitales al exterior del conjunto de la economa
(estimada como la adicin de la formacin de activos en el exterior y la
remisin de utilidades y dividendos por parte del capital extranjero)
contabiliz poco menos de 124 mil millones (Manzanelli, Barrera, Belloni
y Basualdo, 2014).
Grfico 3. Evolucin de la balanza de pagos 2003-2015 (en
37

millones de dlares)
15,000
10,000
5,000
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015
(5,000)
(10,000)
(15,000)
(20,000)
Cuenta corriente

Cuenta capital y financiera

Variacin de Reservas Internacionales

Fuente: elaboracin propia en base a datos de INDEC.

En cuanto a las cuentas pblicas, inicialmente se produjo una
recomposicin, va aumento de los ingresos (por lo obtenido por
derechos de exportacin y el aumento de lo recaudado en concepto de
IVA, Ganancias y Contribuciones a la Seguridad Social, debido a la
expansin econmica) y reduccin real de los gastos en materia de
jubilaciones y salarios a empleados pblicos (CENDA, 2010). El gobierno
conserv un amplio y estable supervit fiscal hasta mediados de 2008. A
partir de entonces sobrevinieron tres etapas: una primera de deterioro,
en consonancia con la crisis internacional, una segunda de recuperacin,
tras el fin de la crisis, y una tercera de tendencia a la baja desde
mediados de 2011. A fines de 2012 y por el resto de la etapa termina la
poca de los supervits primarios y comienzan los resultados deficitarios
38

(Kulfas, 2016).
La irrupcin de la crisis internacional constituy un condicionante
significativo para el tipo de crecimiento que registraba la economa
argentina. En este escenario, la correa de transmisin de la crisis a la
economa argentina estuvo vinculada a la acentuacin del giro de
utilidades al exterior por parte de las empresas extranjeras, a la
contraccin de las exportaciones agropecuarias y a la significativa cada
en la actividad de la construccin en virtud de la reticencia a adoptar la
moneda domstica en las operaciones inmobiliarias en un contexto de
restricciones en el mercado de cambios (Manzanelli, Barrera, Basualdo y
Belloni, 2014).
Los aos que siguieron al 2007 estuvieron signados por la
intensificacin de las pugnas sociales y polticas por la apropiacin del
excedente, uno de cuyos hitos fue el conflicto registrado en 2008
respecto del establecimiento de las retenciones mviles a la exportacin
de soja (Resolucin N 125 del Ministerio de Economa) (Asiain, 2008). A
partir de 2008, una vez transcurrido el conflicto del agro y en el marco
de la recesin global, la economa argentina desaceler su ritmo de
crecimiento y se fueron agotando las capacidades instaladas ociosas
resultantes de la crisis anterior, desatndose la puja distributiva a travs
de una intensa dinmica de aumentos de precios y salarios nominales.
En este contexto, se registr un sostenido proceso inflacionario,
que reconoce distintos factores causales. Entre los ms relevantes, cabe
39

mencionar a la denominada inflacin importada, es decir, al aumento

de alrededor del 50% en las cotizaciones internacionales de los
alimentos y la energa en el perodo 2007-2012 (CENDA, 2010). Otro
factor que asumi un papel relevante en el aumento de los precios
internos guarda estrecha asociacin con el nivel de concentracin
econmica. As, en el marco de la intensificacin de la puja distributiva
entre el capital y el trabajo, y el agotamiento de las capacidades ociosas
de la economa, fue significativa la influencia que ejercieron los
oligopolios en la formacin de precios internos.
Frente a este nuevo panorama, algunas medidas salientes
tomadas por el gobierno fueron la reestatizacin de las AFJP, que le
permiti disponer de ms recursos para afrontar la universalizacin del
sistema y contar con recursos excedentes para financiar al sector
pblico, y una creciente flexibilizacin del rgimen de gestin monetaria
en favor de un Banco Central (BCRA) mejor articulado como actor
privilegiado para el financiamiento del Estado y del conjunto del capital.
Los hitos de este proceso fueron la creacin del Fondo de
Desendeudamiento en 2009 y la reforma de la Carta Orgnica del BCRA
en 2012. Adems, la poltica cambiaria abandon la estabilidad que
privilegi durante el primer lustro para comenzar un camino de flotacin
progresiva. La combinacin de la ampliacin de la base fiscal y el cambio
en la poltica monetaria buscaron articular una poltica econmica de
carcter expansivo compensatorio en un marco general de contraccin
40

(Fliz, 2012). Por otra parte, a fin de hacer frente a los desequilibrios
externos, se establecieron restricciones a la compra de divisas (el
famoso cepo) y se pusieron en prctica controles de las importaciones
a travs de la herramienta de licencias no automticas (que se
implementaron a travs de las DJAI, declaraciones juradas anticipadas
de importaciones). Estos esfuerzos no lograron acotar los daos y
sostener los indicadores sociales, pero no lograron resolver los
desequilibrios estructurales (Kulfas, 2016). En gran medida, estas
dificultades evidenciaron las limitaciones de las polticas destinadas a
operar sobre la estructura productiva, tal como se abordar en el
apartado siguiente.

LA POLTICA INDUSTRIAL BAJO EL KIRCHNERISMO: PROLIFERACIN DE

INSTRUMENTOS SIN COORDINACIN ESTRATGICA

En consonancia con la definicin amplia planteada en el apartado

de consideraciones tericas, y a efectos de lograr una mayor amplitud
analtica, en la presente seccin nos referiremos tanto a elementos de
poltica monetaria, cambiaria, fiscal y comercial (en tanto pueden operar
como estmulos o desincentivos para el desarrollo industrial) como a los
instrumentos de promocin industrial propiamente dichos.
Asimismo, de modo coherente con lo desarrollado en el segundo

41

apartado, haremos hincapi en aquellas herramientas de carcter

selectivo, que contribuyan a la complejizacin y diversificacin de la
estructura productiva. As, a la hora de evaluar si efectivamente hubo
poltica industrial (y no meramente poltica para la industria)
durante el perodo, tendremos en cuenta los avances registrados en
trminos de instrumentos focalizados, que presenten un sesgo hacia el
cambio estructural.
Por otra parte, es conveniente aclarar que la presente exposicin
se limita al examen de las polticas nacionales, sin incluir las
desarrolladas por los niveles gubernamentales provinciales y
municipales.
En primer lugar se proceder a travs de un enfoque diacrnico, a
efectos de dar cuenta de las distintas etapas que atraves la
formulacin e implementacin de la poltica industrial a lo largo del ciclo
kirchnerista. Luego brindaremos una breve caracterizacin de la oferta
de incentivos sectoriales, sobre la base de la informacin gubernamental
que se sistematiza en el documento Programas y Beneficios para la
industria argentina (Ministerio de Industria, 2014).

EVOLUCIN DE LA POLTICA INDUSTRIAL EN EL PERODO 2003-2015

A la hora de analizar el fomento industrial durante el

kirchnerismo, surgen notables contraste entre el primer lustro y los aos
42

posteriores. Durante el primer quinquenio (2003 hasta 2007/08), el

principal incentivo estuvo dado por el sostenimiento de un tipo de
cambio elevado, casi sin polticas industriales activas. De este modo, los
pocos instrumentos que se aplicaron, muchos de ellos heredados de los
90, favorecieron fundamentalmente a las empresas lderes y, por ende,
reforzaron en sus aspectos esenciales el esquema vigente durante esa
etapa, en lo que respecta al perfil de especializacin, la insercin
internacional, etc. La segunda etapa se inicia en forma contempornea
con la irrupcin de la crisis internacional de 2008, a partir de la cual fue
agotndose progresivamente el modelo del dlar alto, llevando a las
autoridades a plantearse la implementacin de algunas medidas
novedosas (como, por ejemplo, las restricciones a las importaciones,
diversos aumentos de aranceles, etc.). La mayor atencin puesta a las
polticas industriales se evidenci en el monto de los recursos fiscales y
financieros asignados a la industria manufacturera, que pasaron de
representar el 4,1% del valor agregado industrial en promedio para el
subperodo 2004-2006, al 7,4% en promedio en el subperodo 20102013. Si se incluyen los incentivos de financiamiento a la inversin que,
a partir de la reforma de la Carta Orgnica del Banco Central de la
Repblica Argentina (BCRA) del ao 2012, fueron otorgados por el
sistema financiero a la industria manufacturera, el monto total de apoyo
al sector asciende al 9,8% del valor agregado industrial en el subperodo
2010-2013 (Lavarello y Sarabia, 2015).
43

En efecto, inicialmente, la poltica macroeconmica (analizada en

el apartado anterior) constituy la principal herramienta de apoyo a la
industria. Las polticas de expansin de la demanda y la fijacin de un
tipo de cambio real competitivo y estable, junto con el establecimiento
de derechos de exportacin diferenciales para la industria
manufacturera y el complejo agropecuario (con un sesgo positivo hacia
la primera), implicaron en la prctica un sistema de tipos de cambio
mltiples.
Por otra parte, continuaron vigentes los regmenes de promocin
regional heredados de etapas anteriores. Se trata del Rgimen Cuatro
Provincias: La Rioja (Ley 22.021), San Luis y Catamarca (Ley 22.702) y
San Juan (Ley 22.973); el rgimen de promocin de Tierra del Fuego,
Antrtica e Islas del Atlntico Sur (Ley 19.640); y el rgimen de
promocin a las exportaciones por Puertos Patagnicos (Ley 23.018). Por
otra parte, se adoptaron nuevos instrumentos de promocin sectorial
(bienes de capital y software) que se sumaron al rgimen automotriz
existente.
Desde el ao 2007 aproximadamente se comenz hacer ms
hincapi en las polticas de CTI (ciencia, tecnologa e innovacin), as
como en programas de apoyo a las PyMEs, con un mayor nfasis en las
polticas de articulacin productiva (Proyectos Integrados de

44

Aglomerados Productivos (PI-TEC) del FONTAR10; programa Cluster, luego

denominado Sistemas productivos locales, de la SEPYME). Con la
creacin del Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva 11
hacia finales de ese ao, se pusieron en marcha una serie de
instrumentos selectivos de apoyo a las capacidades en nuevos
paradigmas tecnolgicos (software, nanotecnologa y biotecnologa)
(Porta y Lugones, 2011). A pesar de la mayor selectividad de las polticas
tecnolgicas, los criterios de focalizacin de los instrumentos de apoyo a
las nuevas tecnologas transversales (ciencias de la vida, TIC,
medioambiente y nanotecnologa, nuevos materiales), no se articularon,
en lneas generales, con los sectores favorecidos por los regmenes
sectoriales creados en los aos previos. Es decir, existi un desfasaje
entre las polticas de promocin sectorial y los instrumentos de fomento
de las actividades de ciencia y tecnologa.
Hacia 2009, en un contexto macroeconmico adverso y
10 El FONTAR se encuentra bajo la rbita de la Agencia Nacional de
Promocin Cientfica y Tecnolgica de la Argentina y tiene como objetivo
apoyar proyectos dirigidos al mejoramiento de la productividad del
sector privado a travs de la innovacin tecnolgica.
11 El Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva tiene
como misin formular polticas y acciones tendientes a fortalecer un
modelo productivo que genere mayor inclusin social y mejore la
competitividad de la economa argentina, bajo el paradigma del
conocimiento como eje del desarrollo. En este sentido, se ocupa de
impulsar polticas de financiamiento de proyectos de investigacin e
innovacin en reas prioritarias para el sector productivo, configurar
mecanismos que promuevan la obtencin de la propiedad intelectual o
industrial y la publicacin de los resultados de las investigaciones y
establecer espacios propios para la investigacin cientfica e innovacin
tecnolgica.
45

crecientemente amenazado por la restriccin externa, comienzan a

implementarse polticas de comercio administrado a travs de distintos
mecanismos no arancelarios (entre ellos, licencias no automticas a la
importacin y declaraciones juradas anticipadas de importaciones). La
instrumentacin de estos mecanismos enfrenta severas limitaciones
debido a los condicionamientos impuestos por la Organizacin Mundial
de Comercio.
En el ao 2010 se ampla el rgimen de Tierra del Fuego, a travs
de la apertura a proyectos de empresas productoras de celulares y
computadores porttiles. Dicha reapertura se vera reforzada por un
conjunto de medidas que aumentaran el tamao y el grado de
proteccin del mercado interno: la poltica de ingresos (como el impulso
al crdito personal para consumo con tarjetas de crdito, promociones
bancarias y de supermercados), la implementacin del plan Conectar
Igualdad para distribuir netbooks en escuelas, la aplicacin de
restricciones (licencias no automticas) a las importaciones de ciertos
bienes, y la sancin, en noviembre de 2009, de la Ley 26.539 por la cual
se modificaron la ley de impuestos internos y la del IVA, que acarre una
subvencin adicional para el rgimen fueguino (Lavarello y Sarabia, 201.
Asimismo, durante el ltimo lustro de la etapa considerada
reaparece la figura del Estado como productor y usuario. En efecto, en
esta etapa se articulan un conjunto de proyectos estructurantes con
potencial de traccionar al sector privado, ya sea a partir de la compra
46

estatal o del financiamiento directo a empresas estatales. En este

sentido, se destacan los proyectos en reas de I+D relativos a
tecnologas satelitales, energticas y de defensa, bajo la rbita de las
carteras de Defensa y de Planificacin Federal, as como las compras
gubernamentales para sustituir importaciones de vacunas.
En este marco, sobresale la experiencia de la empresa Argentina
de Soluciones Satelitales S.A. (ARSAT), impulsada por la Comisin
Nacional de Actividades Espaciales (CONAE)12 dentro de la rbita del
Ministerio de Planificacin. Creada por Ley 26.092, ARSAT es la empresa
nacional encargada de desarrollar el Sistema Satelital Geoestacionario
Argentino de Telecomunicaciones, que implica el diseo y construccin
en el pas de sus primeros satlites de este tipo, su lanzamiento y
puesta en rbita y la correspondiente comercializacin de los servicios
satelitales y conexos (Drewes, 2014). ARSAT lanz en octubre del ao
2014 el ARSAT-1 y en septiembre de 2015 puso en rbita el ARSAT-2. En
2006, ARSAT design a INVAP13 como contratista principal para el
12 La Comisin Nacional de Actividades Espaciales (CONAE) es un
organismo del Estado argentino que disea, ejecuta, controla y maneja
proyectos en materia espacial en todo el mbito de la Repblica
Argentina. Su antecesor fue la CNIE (Comisin Nacional de
Investigaciones Espaciales) dependiente de la Fuerza Area, que se
especializaba en el desarrollo de cohetes sondas.
13 La empresa INVAP Sociedad del Estado fue creada en la dcada de
1970 a partir de un convenio firmado entre la Comisin Nacional de
Energa Atmica de Argentina (CNEA) y el Gobierno de la Provincia de
Ro Negro. Su Sede Central se encuentra en la ciudad de San Carlos de
Bariloche. Emplea actualmente a ms de 1300 personas. Sus principales
47

desarrollo de la plataforma satelital geoestacionaria, su fabricacin,

integracin y ensayos.
La decisin de expropiar el 51% del capital accionario que tena el
Holding REPSOL en la empresa YPF en el ao 2012 se present como un
hito en esta nueva etapa, que dio lugar a la creacin de Y-TEC2 y el
Programa SUSTENTA3 de desarrollo de proveedores. El fuerte dinamismo
inversor de la compaa acarre un importante efecto multiplicador
sobre el entramado de proveedores. Los mayores recursos canalizados
hacia el complejo hidrocarburfero permitieron expandir la produccin
local y avanzar en el proceso de sustitucin de importaciones (CEPAL,
2015).
Por otra parte, en los ltimos aos se avanz en la orientacin
estratgica de los fondos de apoyo a la ciencia y tcnica del Ministerio
de Ciencia, Tecnologa e Innovacin. Respecto de los incentivos a la
generacin de capacidades tecnolgicas en el sector privado, an
cuando son secundarios desde el punto de vista de la magnitud de los
recursos, a lo largo de la dcada se produjo un aumento significativo y, a
partir de la creacin de los Fondos Tecnolgicos Sectoriales, un gradual
desplazamiento desde instrumentos horizontales hacia instrumentos
ms focalizados.

reas de negocios son la nuclear, aeroespacial y gobierno, industrial y

energas alternativas y los sistemas mdicos.

48

Finalmente, respecto del financiamiento de la inversin, a partir de

la reforma de la Carta Orgnica del Banco Central en el ao 2012 se
avanza en un marco regulatorio tendiente a promover la inversin
productiva y la orientacin selectiva de su destino, a partir de la
posibilidad de regular las condiciones de los prstamos estableciendo
lmites a las tasas de inters, extender plazos, o utilizar encajes
diferenciales para dar crdito en orientaciones especficas14. En lnea con
estos cambios surge un conjunto de instrumentos de financiamiento
orientados hacia el aumento de la inversin productiva y el acceso al
crdito para PYMES. Al respecto, se exigi a los bancos que destinaran el
5% de sus depsitos a una lnea de crdito con una tasa de inters fija
(15%) destinada a financiar exclusivamente proyectos de inversin cuyo
objetivo sea la adquisicin de bienes de capital y plantas en diversos
sectores15.
Finalmente, cabe destacar que en el ao 2011 se presenta el Plan
Estratgico Industrial 2020, cuya elaboracin fue coordinada por el
Ministerio de Industria de la Nacin, el cual define una serie de
lineamientos generales y especficos para el crecimiento y consolidacin
de la industria nacional, con nfasis en una serie de once sectores
productivos (que representan el 80% del PBI industrial nacional), de cara
al ao 2020. Los rubros escogidos son: Alimentos (Carne aviar y huevos,
14 Fuente: Ley 26.739.
15 Fuente: Comunicacin "A" 5319 del BCRA.
49

Lcteos y Carne porcina); Cuero, calzado y marroquinera; Textil e

Indumentaria; Foresto-Industrial; Automotriz y Autopartes; Maquinaria
Agrcola; Bienes de Capital; Materiales para la construccin (Cemento,
Hierro y Acero, Aluminio); Qumica y Petroqumica; Medicamentos para
uso humano; Software y Servicios Informticos.

BREVE

CARACTERIZACIN DE LA OFERTA DE INSTRUMENTOS

Esta subseccin examina las caractersticas de la oferta de

herramientas y programas vigentes al ao 2014, sobre la base de la
informacin gubernamental que se sistematiza en el documento
Programas y Beneficios para la industria argentina (Ministerio de
Industria, 2014).
En este sentido, cabe destacar que conforme surge de los datos
compilados en la publicacin aludida, el esquema de fomento a la
produccin vigente a nivel nacional est compuesto por un importante
nmero de instrumentos de promocin, que presentan diversas reas de
intervencin y emplean distintos mecanismos de incentivo. A su vez,
este esquema cuenta con la participacin de un vasto entramado de
organismos de aplicacin, entre los que se destacan el Ministerio de
Industria16; el Ministerio de Ciencia, Tecnologa e Innovacin Productiva;
16 El Ministerio de Industria (actualmente absorbido por el Ministerio de
la Produccin) tena como misin coordinar y promocionar las polticas
de desarrollo industrial de la Argentina para fomentar la agregacin de
valor en todas las cadenas de produccin en conjunto con empresas,
trabajadores, universidades, organizaciones no gubernamentales,
gobiernos provinciales y municipios.
50

el Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas y el Ministerio de Trabajo,

Empleo y Seguridad Social. A estos organismos se suma el Consejo
Federal de Inversiones17 y los bancos pblicos nacionales (Banco Nacin
y BICE18).
La publicacin referida clasifica a los instrumentos de acuerdo con
varios criterios, de los cuales resultan relevantes para el presente
estudio los siguientes:
o Por Instrumento:

Aportes no reembolsables (subsidios que usualmente

financian un porcentaje del proyecto y el solicitante
debe contar con fondos disponibles para afrontar el
resto de la inversin).

Beneficios impositivos o fiscales (descuento en

impuestos nacionales o recupero de un porcentaje de
lo abonado, a travs de desgravaciones o bonos
fiscales).

17 El Consejo Federal de Inversiones es un organismo federal cuyo

objetivo fundacional es promover el desarrollo armnico e integral de las
provincias y regiones argentinas, orientando las inversiones hacia todos
los sectores del territorio nacional. Los dos ejes en los que el CFI
sustenta su accionar son el Federalismo y el Desarrollo Regional. Opera
como un organismo permanente de investigacin, coordinacin y
asesoramiento. Desarrolla mltiples lneas de accin, entre las que se
encuentra el financiamiento a proyectos nuevos o existentes a travs de
Lneas de Crdito a PYMES, cuyas condiciones de fomento se
demuestran principalmente a travs de las tasas de inters y los plazos
de devolucin.
18
51

Crditos a tasa subsidiada y otras facilidades

financieras (lneas de prstamos a tasas inferiores a
las del mercado o instrumentos que facilitan el acceso
al crdito).

Asistencia tcnica y capacitacin (servicios de

asesoramiento o consultora, la mejora de
competitividad y el desarrollo de las empresas, a un
costo ms accesible de los que ofrece el mercado o en
forma totalmente gratuita)

o Por Destinatario:

Emprendedores y Nuevas Empresas

Mipymes19

Grandes Empresas

Grupos de Mipymes.

o Por tema o necesidad a cubrir:

Inversin en bienes de capital

Instrumentos dirigidos a apoyar innovaciones

19 Resolucin n 21/2010 de la Sepyme y normas complementarias.

52

productivas

Instrumentos dirigidos a promover exportaciones

Gestin empresarial.

Los programas e instrumentos relevados en el documento se

distribuyen bastante homogneamente entre las cuatro categoras de
instrumentos. Del nmero total (181), un 22,6% son Aportes No
Reembolsables, un 26,51% corresponde a Beneficios impositivos o
fiscales, un 28,17% a Crditos a tasa subsidiada y otras facilidades
financieras y el restante 22,6% a Asistencia tcnica y capacitacin.
En cuanto a los destinatarios, las Mipymes pueden aplicar a la mayora
de los programas, seguidas por las grandes empresas que sin embargo
estn excluidas del acceso a varias herramientas. No obstante, un
anlisis vlido debera recabar y sistematizar informacin que d cuenta
del acceso efectivo de las pymes a los distintos programas, examinando
el nmero y monto de los beneficios otorgados por cada programa
desagregados por tipo de destinatario. Por otra parte, los
emprendedores pueden aplicar slo a 28 de los programas y nicamente
21 tienen como destinatarios a grupos de mipymes.
En cuanto a los temas o necesidades a cubrir (que en varios
casos son ms de uno por programa), ms de la mitad (61,8%) se
orienta a la gestin empresarial; un 23,2% de los programas, en tanto,
53

se ocupa parcial o exclusivamente de promover la inversin en bienes

de capital; un 25,9% se dirige a apoyar innovaciones productivas; y un
porcentaje menor (18, 2%) se destina a incentivar las exportaciones Sin
embargo, estos porcentajes no indican los fondos correspondientes a
cada rea de promocin.
Al margen de los criterios de clasificacin propuestos en la
publicacin, se puede observar que la mayora de los instrumentos tiene
carcter horizontal, con algunas excepciones en los sectores de bienes
de capital, automotriz, motos y motopartes, biotecnologa y software,
para las cuales existen polticas focalizadas.
EL SECTOR INDUSTRIAL DURANTE LA ETAPA POST- NEOLIBERAL:

CRECIMIENTO

O DESARROLLO ?

La industria manufacturera fue uno de los sectores que lider el

dinamismo de la economa argentina durante la posconvertibilidad. A
partir de 2003, se registr una de las etapas de crecimiento industrial
ms significativa de las ltimas dcadas. Si bien se parti de un piso
muy bajo, como consecuencia de la crisis, hacia 2005 ya se haba
recuperado el nivel de producto industrial de 1997. Entre 2002 y 2010 el
producto industrial se duplic. A su vez, nacieron 20.000 nuevas firmas
entre 2004 y 2008 (Kulfas, 2016).
Grfico 4. ndice de Volumen Fsico (IVF) de la produccin
54

Fuente: INDEC

El dinamismo de la industria se apoy en la expansin del

consumo privado, mientras que la inversin bruta fija result ser el
componente ms dinmico de la demanda agregada y la demanda
externa desempe un papel favorable y complementario. A diferencia
de lo ocurrido en los aos noventa, el crecimiento industrial de este
perodo se caracteriz por una expansin generalizada de las distintas
ramas manufactureras, en especial de aquellas ms agredidas por el
contexto y la recesin previa (como la textil20), lo que produjo efectos
favorables para la recuperacin de las pequeas y medianas empresas y
para el crecimiento del empleo industrial. No obstante, no hubo un
20 Se trata de un sector que se expandi de modo considerable en la
posconvertibilidad, pero asociado a la consolidacin de un segmento
informal muy grande, con un rol destacado de micro, pequeas y
medianas unidades econmicas y un componente elevadsimo de
trabajo precario (Schorr, 2013).
55

cambio en los contenidos unitarios del empleo, como poda esperarse

del abaratamiento relativo de la mano de obra a causa de la fuerte
devaluacin real. La puesta en funcionamiento de los elevados niveles
de capacidad ociosa, en un principio, y las ampliaciones posteriores
facilitaron la creacin de nuevos puestos de trabajo al tiempo que sigui
en alza la productividad laboral media (Porta, 2015).
La reinversin de utilidades de la industria manufacturera muestra
una tendencia creciente a lo largo de la dcada que es resultado tanto
de un aumento del numerador (inversin neta sobre ventas) como por
una cada del denominador (margen de utilidad). Si se toma en
consideracin toda la posconvertibilidad, observamos que la inversin
tanto en la industria como en el resto de la economa, fue baja en
comparacin con las utilidades. La industria manufacturera manifiesta
baja propensin a invertir que se evidencia en un coeficiente de
inversin sobre ventas muy por debajo del margen de utilidad (Cassini,
2015).
La expansin acelerada de las exportaciones manufactureras
desde 2004 fue otro rasgo destacado del crecimiento industrial reciente
y determin un nuevo salto de nivel en el valor de las ventas externas y
la virtual duplicacin del coeficiente de apertura exportadora sectorial
con respecto a la dcada de 1990. Este salto exportador se sustent
sobre todo en un aumento del volumen de ventas, tanto de las
manufacturas de origen agropecuario como de origen industrial (Porta,
56

2015).
Ahora bien, el nuevo esquema macroeconmico no parece haber
representado un incentivo suficiente para alcanzar una produccin ms
sofisticada o marcados cambios innovadores en los productos o procesos
que representaran cambios de importancia en el perfil de especializacin
e insercin internacional de la industria domstica. En efecto, contina
la especializacin en las ventajas comparativas (agroindustria y algunos
commodities industriales) y en algunos espacios privilegiados por las
polticas pblicas (como la armadura automotriz y el ensamble de
productos electrnicos en Tierra del Fuego), es decir, en mbitos en los
cuales las corporaciones oligoplicas manifiestan una presencia por
dems elevada y difundida, y que adems se encuentran fuertemente
extranjerizados. De hecho, el proceso de concentracin econmica
experimentado durante los 90 se ha profundizado, como lo muestra el
hecho de que en 2010 las ventas de la cpula (200 empresas de mayor
facturacin) significaron el 27,1% del valor bruto de produccin, frente a
registros del 22,8% en 2001 (Schorr, Manzanelli y Basualdo, 2012).
Por otra parte, las actividades que lideran el crecimiento se
caracterizan por presentar escasos eslabonamientos interindustriales y
una reducida capacidad generadora de empleo; y por el hecho de que
para las empresas lderes que se desenvuelven en tales espacios, los
salarios pesan mucho ms como un costo empresario que como un
elemento dinamizador de la demanda interna.
57

Asimismo, ante las limitaciones en el proceso de sustitucin de

importaciones, el desempeo manufacturero en la posconvertibilidad no
logr revertir el cuadro histrico de dependencia tecnolgica de la
industria argentina. Entre otras cosas, esto se expresa en el dficit
comercial estructural de gran parte de las industrias (sobre todo las de
mayor densidad tecnolgica), con la salvedad de unas pocas vinculadas
con las ventajas comparativas estticas del pas. La no reversin de la
dependencia tecnolgica termin entonces reforzando la centralidad
estructural y el poder de veto de los grandes proveedores de divisas en
la Argentina, cuyo ciclo de acumulacin y reproduccin ampliada del
capital en la esfera productiva gira alrededor de actividades con un bajo
(o nulo) grado de industrializacin.
Por ltimo, cabe resaltar la estrategia privilegiada por las grandes
empresas fabriles de sustentar buena parte de su expansin y su
consolidacin de mercado en la minimizacin de la inversin
reproductiva (con mrgenes de rentabilidad muy elevados) y en la
captacin diferencial de excedentes, bsicamente a travs de la fijacin
oligoplica de precios y la percepcin de una amplia gama de
subvenciones estatales (Schorr, 2013).

COMENTARIOS FINALES
Las polticas macroeconmicas promovidas por el Estado durante
58

la post-convertibilidad, tales como el sostenimiento de la demanda

agregada, el mantenimiento de bajas tasas de inters real y el rgimen
de tipo de cambio competitivo y estable, junto con las retenciones a las
exportaciones y los subsidios a los servicios pblicos, implicaron un
sesgo positivo hacia la produccin de bienes transables, que se
manifest en un indito crecimiento industrial. No obstante, ese
dinamismo no se tradujo en modificaciones sustantivas en la estructura
productiva, que contina especializndose en rubros como la
agroindustria, la produccin de acero y de aluminio y algunos pocos
mbitos privilegiados por las polticas pblicas, todos los cuales se
caracterizan por presentar escasos eslabonamientos interindustriales,
una reducida capacidad generadora de empleo y un perfil
marcadamente concentrado y extranjerizado. Al respecto, cabe resaltar
que el capital transnacional concentra sus procesos de inversin en el
centro de sus redes globales de produccin, por lo que tiende a bloquear
la reinversin de utilidades. Una estrategia alternativa requiere
redimensionar el peso de estas corporaciones en la economa, en favor
de ramas que permitan producir localmente bienes y servicios
orientados al consumo de los sectores populares, con alta integracin
nacional y baja dependencia de las importaciones.
En resumen, el proceso de reindustrializacin de los ltimos aos
se caracteriz por un nuevo rgimen de crecimiento, en el que la gran
mayora de las ramas industriales crecieron al mismo tiempo que la
59

productividad y el empleo, pero sin que se produjeran avances

trascendentes hacia una mayor diversificacin de la estructura
productiva. En efecto, no se modific sustancialmente la composicin
sectorial de la produccin heredada de la posconvertibilidad, centrada
en actividades de bajo contenido tecnolgico.
En cuanto a la poltica industrial, conforme el recorrido descrito en
el anteltimo apartado, comenz con los instrumentos macroeconmicos
(tipo de cambio, derechos de exportacin) y los incentivos sectoriales, a
lo que sigui un impulso a las capacidades tecnolgicas, junto con el
apuntalamiento de las PYMES y las polticas de articulacin productiva.
Finalmente, en el ltimo quinquenio se destaca la aparicin de
instrumentos de administracin del comercio, compra gubernamental y
reorientacin del BCRA a efectos de promover la inversin productiva.
Por otra parte, aunque en los ltimos aos se observa la aparicin
de nuevos incentivos para sectores especficos (como bienes de capital,
software, motos y moto-partes, biotecnologa), el grueso de las polticas
contina orientado a resolver fallas de mercado, sin discriminar entre
actividades ni buscando crear nuevos sectores, lo que debera constituir
el objeto primordial de la poltica industrial tal como la entendemos en el
presente estudio. En efecto, el Plan Estratgico Industrial 2020, no parte
de la necesidad de impulsar el desarrollo de nuevos sectores sino que
se plantea la necesidad de identificar cuellos de botella en cadenas
productivas preexistentes. De hecho, las once cadenas o complejos
60

productivos seleccionados representan el 80% del PBI industrial

nacional, lo que da cuenta de la ausencia de criterios estratgicos de
seleccin.
Adicionalmente, las dificultades registradas a lo largo del ciclo
estuvieron vinculadas a la acotada coordinacin entre las distintas reas
de intervencin pblica y la falta de una instancia estatal centralizadora
con poder suficiente para disciplinar al resto de los organismos. Ambos
inconvenientes constituyen obstculos para una intervencin
gubernamental eficaz, tal como hemos examinado en el segundo
apartado. En efecto, la falta de coordinacin y de autoridad centralizada
genera superposicin entre reas, seales eventualmente equvocas o
an contradictorias, desaprovechamiento de recursos, y, en suma,
impide la definicin de prioridades estratgicas que orienten el
desarrollo. En este sentido, se destaca especialmente la dbil
articulacin entre los diferentes instrumentos de apoyo a la generacin
de capacidades tecnolgicas y aquellos que incentivan las capacidades
productivas.
Asimismo, se observa como una fuerte limitacin en la
implementacin de la poltica industrial, la falta de mecanismos de
monitoreo y auditora de resultados, que eventualmente puedan
culminar en la penalizacin de aquellas firmas que no hayan cumplido
los objetivos propuestos. En ausencia de tales mecanismos,
frecuentemente se otorgan beneficios para promover inversiones que
61

igualmente se hubieran realizado, aumentando la masa de ganancias en

lugar de la inversin. El Estado debe ser capaz de generar instrumentos
de proteccin temporaria para la construccin de ventajas sectoriales
competitivas, en lugar de dar lugar a beneficios permanentes que
demandan recursos crecientes al Estado sin un beneficio para la
sociedad en general. En este sentido, deberan revisarse algunas
polticas como el rgimen de promocin fueguino, aunque es evidente
que una vez que surgen intereses creados en torno de una determinada
situacin, resulta difcil atacarlos.
Para revertir estas situaciones se requiere de un Estado que goce
de un elevado margen de independencia respecto de los empresarios, a
efectos de permitir un control y sancin efectivos. En este sentido, si la
dcada kirchnerista, ms all de sus limitaciones, haba significado una
ampliacin de los mrgenes de iniciativa autnoma del Estado, la fuerza
poltica que lleg al gobierno en diciembre del ao 2015 parece operar
como representante directa del empresariado, lo cual obstaculiza una
reorientacin en el sentido aludido. Sin embargo, la historia contina
escribindose, y examinar los aciertos y limitaciones de la experiencia
de los doce aos transcurridos, puede ser de utilidad en una estrategia
que permita a las fuerzas populares retornar al poder.

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68

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mercado mundial: perfil de especializacin segn densidad tecnolgica
de los productos en: Schorr, M. (coord.): Argentina en la
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economa poltica, Buenos Aires, Mio y Dvila.
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radicalizacin progresista", Realidad Econmica, N 264, Buenos Aires.

69

ANEXO 1.
Programas relevados en la el documento Programas y Beneficios para la
industria argentina (Ministerio de Industria, 2014).

Aportes No reembolsables
Programa de acceso al crdito y la competitividad - PACC Emprendedores
Proyectos de tecnologa para la inclusin social - MinCyT
ANR Ventanilla Internacional FONSOFT - MinCyT
ANR Patentes - MinCyT
ANR FONSOFT 2014 - MinCyT
ANR TEC 2013 (BIO-NANO-TICS) - MinCyT
Programa de acceso al crdito y la competitividad - PACC Empresas
Incubar
Programa de fomento nanciero para jvenes empresarios - Empresas madrinas
ANR Consejeras Tecnolgicas Grupales - MinCyT
Proyectos FIT-AP - Fortalecimiento a la innovacin tecnolgica en aglomerados
productivos - MinCyT
Proyectos FIT-PDP - Fortalecimiento de la innovacin tecnolgica en proyectos de
desarrollo de proveedores - MinCyT
CEN TEC - Centros de Desarrollo Tecnolgico ANR - MinCyT
Ventanilla ANR FONSOFT I+D 2013 - MinCyT
Concurso Nacional de Innovaciones Innovar 2013 - MinCyT
ANR BID Intrapredial - MinAGyP
ANR BIRF Intrapredial - MinAGyP
ANR BIRF Extrapredial - MinAGyP
Programa Nacional para el desarrollo de Parques Industriales pblicos en el Bicentenario Aportes no reintegrables para obras intramuros
Lnea de Desarrollo de Entramados Productivos Locales - MinTEySS
Empleo Independiente - MinTEySS
ANR 1600 FONTAR - MinCyT
Argentina Trabaja Proyectos Socioproductivos Manos a la Obra - MinDeS
Programa de Competitividad del Norte Grande - MEcon
Programa de preinversin para el desarrollo con Inclusin Social (PPDIS) - MEcon
Grupos Exportadores - Fundacin Exportar - MinReyCu
Registro Nacional de Parques Industriales (RENPI)
Proyecto de desarrollo industrial sustentable - PRODIS
Programa Nacional para el desarrollo de Parques Industriales pblicos en el Bicentenario
Grupos de PyMEs y cooperativas - Sistemas Productivos Locales
Expertos PyME
ANR FONSOFT Capacitacin - MinCyT
Acciones de Entrenamiento para el Trabajo, Lnea Sector Privado - MinTEySS
Proyectos Asociativos de Diseo - MinCyT

70

Recursos Humanos Altamente Calicados (RRHH AC) - MinCyT

ANR Empresa Joven FONSOFT 2014 - MinCyT
EMPRETECNO - Empresas de Base Tecnolgica - MinCyT
ANR
Beneficios impositivos y fiscales
LPI - Ley de promocin de inversiones en bienes de capital y obras de
infraestructura (Ley N 26.360)
Rgimen especial scal y aduanero en la provincia de Tierra del Fuego, Antrtida e Islas
del Atlntico Sur (Ley N 19.640)
Rgimen de Incentivo a la Produccin de Bienes de Capital, Informtica y
Telecomunicaciones (Decreto N 379/2001)
Importacin de productos destinados a la rehabilitacin, al tratamiento y la capacitacin
de personas con discapacidad
Reintegros a la exportacin - MEcon
Rgimen de promocin a la industria del software y servicios
informticos (Leyes N 25.922 y 26.692)
Rgimen de incentivo a la inversin local para la fabricacin de motocicletas y
motopartes (Ley N 26.457 y Resolucin N 11/2010)
Rgimen de importacin del sector editorial (Decreto N 635/1992) - RISE
Crdito Fiscal para Capacitacin
Crdito scal para instituciones
Rgimen automotriz MERCOSUR
Rgimen de Importacin de Bienes Integrantes de Grandes Proyectos de Inversin
(Resolucin Ex Me N-256/2000, Resolucin N-204/2000)
Devolucin del Saldo Tcnico del IVA para Fabricantes de Bienes de Capital, Informtica
y Telecomunicaciones (Resolucin N 72/2001)
Compre argentino - Rgimen de compra del Estado Nacional y concesionarios de
servicios pblicos (Leyes N 18.875 y 25.551, Decretos N 5.340/1963 y 1.600/2002)
Ley de promocin del desarrollo y produccin de biotecnologa moderna (Ley N 26.270)
Rgimen de la industria naval
Registro industrial de la Nacin - RIN
Rgimen de fortalecimiento del autopartismo argentino
Exencin de gravmenes. Bienes importados con destino a la enseanza,
la investigacin y salubridad
Rgimen de exportacin de plantas llave en mano (Ley N23.101 art. 14 y Decreto N 870/2003
y Resolucin SICPME N 12/04) - MEcon
Rgimen de Draw Back (Decretos N 1012/1991, 2182/1991, 3131/2000 y
sus reglamentaciones) - MEcon
Rgimen de Bienes Integrantes de Grandes Proyectos de Inversin (Resolucin N-256/2000)
Importacin Temporaria para Perfeccionamiento Industrial - MEcon
Ferias y Exposiciones - MEcon
Reduccin del Arancel de Importacin de Bienes de Capital no Producidos en el Pas
(Decreto N-1026/2012) - MEcon
Zonas francas (Ley N 24.331) - MEcon
Crdito scal 2013 - MinCyT
Argentina trabaja Monotributo social - MinDeS
Promocin y proteccin del empleo registrado Ley N 26.476 - Captulo II - MinTEySS
Programa de recuperacin productiva - REPRO - MinTEySS
Rgimen de incentivo a la competitividad de las autopartes locales y rgimen de consolidacin
de la produccin nacional de motores y cajas de transmisin (Decreto N 774/2005, Ley N
26.393)
Programa de fomento nanciero para jvenes empresarios - Empresas madrinas
Credito scal para capacitacin - (Ley N 22.317) - MinTEySS
Rgimen de Importacin de Bienes Usados
Crditos a tasa subsidiada
Programa para el desarrollo de jvenes emprendedores - Capital Semilla
Rgimen de bonicacin de tasas

71

Mi Galpn
Fondo nacional para el desarrollo de la micro, pequea y mediana
empresa - FONAPYME industria
Lnea de nanciacin de inversiones para PyMEs y cooperativas - BICE
Postnanciacin de exportaciones - BICE
Postnanciacin de exportaciones de bienes de capital de origen argentino - BICE
Financiacin de capital de trabajo para empresas exportadoras - BICE
Crditos para la produccin regional exportable - CIF
Crditos para la reactivacin productiva - CIF
Prenanciacin de exportaciones - BICE
Financiacin de Bienes de Capital de origen nacional - BICE
Fondo de Garanta para la Micro, Pequea y Mediana Empresa FOGAPYME Industria
Sociedades de garanta recproca - SGR
Programa de nanciamiento productivo del bicentenario
Emprendedores FONSOFT 2014 - MinCyT
Crditos a empresas CAE - FONTAR - MinCyT
Crditos a empresas CAE - BICE - FONTAR - MinCyT
Crditos exporta FONSOFT - MinCyT
Argentina trabaja Microcrditos - MinDeS
Impulso Argentino - Fondo de Capital Social (FONCAP S.A.)
Financiacin de exportaciones argentinas - BNA
Financiamiento Inversiones Productivas - BNA
Financiacin para la participacin en ferias y exposiciones internacionales - BNA
Financiacin a empresas exportadoras - BNA
Financiamiento de inversiones de actividades productivas para la micro,
pequea y mediana empresa - BNA
Fondo De Financiamiento para la mejora de la Competitividad de las Pequeas y Medianas
Empresas en las economas regionales - MEcon
Aportes reembolsables para la prestacin y consolidacin de servicios tecnolgicos ARSET
Modernizacin Tecnolgica - Artculo 2 del Reglamento de benecios promocionales de
Ley N 23.877 - MinCyT
Lnea de nanciacin de inversiones FONTAR - BICE
Financiacin de inversiones - BICE
Lnea de Financiacin de Inversiones para la Mejora Ambiental - Sub lnea Mejora Ambiental
Cuenca Matanza Riachuelo - BICE
Lnea de Financiacin de Inversiones para la Mejora Ambiental, Sub lnea Ambiental Entre Ros
Financiacin de inversiones en energa renovable - BICE
Crditos del bicentenario - BICE
Financiacin de proyectos del mercado cinematogrco - BICE
Lnea destinada a la Financiacin de Economas Regionales - Sublnea destinada a
la Financiacin de inversiones para contribuir al desarrollo productivo de Mendoza - BICE
Lnea destinada a la Financiacin de Economas Regionales - Sublnea de Financiacin
BID de Mendoza - BICE
Lnea destinada a la Financiacin de Economas Regionales - Sublnea de nanciacin
BID San Juan - BICE
Lnea destinada a la Financiacin de Economas Regionales - Sublnea destinada al nanciamiento
para la mejora de la competitividad de las pymes en las economas regionales - BICE
Prenanciacin de exportaciones argentinas - BNA
Programa Nacional para el desarrollo de Parques Industriales pblicos en el Bicentenario
Asistencia tcnica y capacitacin
Programa Nacional de Capacitacin
Expertos PyME
Plan nacional de diseo
Programa Mi PC
Argentina trabaja Proyectos socioproductivos Manos a la Obra - MinDeS
Programa Mi PC Mvil
Proyecto de Desarrollo Industrial Sustentable - PRODIS

72

Impulso Argentino - Fondo De Capital Social (FONCAP S.A.) - MEcon

Direccin de competencia desleal - Dumping, subvenciones y salvaguardia
(Ley N 24.425) - MEcon
Iniciativas de desarrollo regional IDR- PROSAP - MinAGyP
Promocin de las exportaciones de agroalimentos argentinos - PROARGEX - MinAGyP
Argentina tabaja Marca colectiva - MinDeS
Argentina trabaja Ingreso social con trabajo - MinDeS
Proyectos Asociativos de Diseo - MinCyT
Argentina compra
Acciones de Entrenamiento para el Trabajo, Lnea Sector Privado - MinTEySS
Crdito scal para capacitacin - (Ley N 22.317) - MinTEySS
Programa jvenes con ms y mejor trabajo - MinTEySS
Programa de acceso al crdito y la competitividad - PACC Empresas
Incubar
Crdito scal para capacitacin
Crdito scal para instituciones
Programa de Preinversin para el Desarrollo con Inclusin Social (PPDIS) - MEcon
Programa de Competitividad del Norte Grande - MEcon
ANR Consejeras Tecnolgicas Grupales - MinCyT
ANR Patentes - MinCyT
Lnea de desarrollo de entramados productivos locales - MinTEySS
Empleo independiente - MinTEySS
Programa de acceso al crdito y la competitividad - PACC Emprendedores
Registro Nacional de Parques Industriales (RENPI)
Capacitacin - Fundacin Exportar - MinREyCu
Atencin a Empresas - Fundacin Exportar - MinREyCu
Programa de Coordinacin Federal - Gerencia de Relaciones Institucionales Fundacion Exportar - MinREyCu
ANR FONSOFT Capacitacin - MinCyT
Iniciativas de desarrollo de clster - IDC - PROSAP - MinAGyP
Programa de Cooperacin Industrial Internacional
Sello de buen diseo
Formacin para jvenes empresarios - Programa aprendiendo a emprender
Promocin de Exportaciones - Fundacin Exportar - MinREyCu

73