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FINANCIAMENTO DA EDUCAO NO BRASIL:

UM BALANO DO GOVERNO FHC (1995-2002)


JOS MARCELINO DE REZENDE PINTO*
RESUMO: O artigo busca fazer uma anlise das principais medidas
tomadas no Governo de Fernando Henrique Cardoso com reflexos
no financiamento da educao. Constata-se que, no perodo,
aproveitando-se da hegemonia obtida no Congresso pela coalizo
de centro-direita por ele articulada, foram aprovadas vrias leis com
forte impacto no financiamento da educao, tais como a LDB (Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional), o FUNDEF (Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio) e o Plano Nacional de Educao.
Entende-se que a diretriz mestra adotada por este governo para o
setor foi a de que os recursos j existentes so suficientes, cabendo
apenas otimizar a sua utilizao. Conclui-se afirmando que este
governo ser lembrado como aquele que gastou 4% do PIB com
ensino e 8% do PIB com juros e encargos da dvida pblica.
Palavras-chave: Financiamento da educao. FUNDEF. Plano Nacional
de Educao. Governo Fernando Henrique Cardoso.
Qualidade do ensino.
EDUCATION FINANCING IN BRAZIL: AN ASSESSMENT OF THE
FERNANDO HENRIQUE CARDOSO S ADMINISTRATION (1995-2002)
ABSTRACT: This paper seeks to analyze the main education
financing measures adopted by the Fernando Henrique Cardosos administration. Between 1995 and 2002, thanks to the
center-right coalition that gave the government a majority in
Congress, several new laws with strong impact on education
financing were approved, such as the LDB (Brazilian Education
Basic Tenets Law), FUNDEF (Fund for the Maintenance and
Development of Elementary Education and Enhancement of
the Teaching Profession), and the Brazilian Education Plan. This
administration has always assumed that the existing funds are
*

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Professor da Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Ribeiro Preto, da Universidade


de So Paulo (USP). E-mail: jmrpinto@ffclrp.usp.br

Educ. Soc., Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 108-135


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sufficient although their use should be optimized. In conclusion,


the article states that this administration will be remembered as
one that spent 4% of the GDP in education and 8% of the GDP
in interests and service of the public debt.
Key words: Education financing. FUNDEF. Brazilian Education Plan.
Fernando Henrique Cardosos administration. Education
quality.

alvez em poucas reas como a da educao o governo de


Fernando Henrique Cardoso deixar uma marca poltica to
forte. Tendo frente do MEC (Ministrio da Educao), nos
dois mandatos, um mesmo ministro, o economista e ex-reitor da
UNICAMP Paulo Renato Souza, com passagem pelo BID (Banco
Interamericano de Desenvolvimento), onde ocupou uma vicepresidncia. Seu amplo prestgio junto ao presidente da Repblica,
entre as agncias internacionais e com generoso, alm de pouco
crtico, espao na mdia, possibilitou ao governo influenciar
decisivamente na aprovao de vrios instrumentos legais que regem
hoje a estrutura e organizao do sistema educacional brasileiro. A
ttulo de exemplo e com forte impacto no financiamento da
educao, basta citar que, neste perodo, foram aprovadas a Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional (Lei n 9.394/1996), a
Emenda Constitucional n 14 que, entre outras medidas, criou o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio (FUNDEF) e sua regulamentao (Lei
n 9.424/1996), e o Plano Nacional de Educao (Lei n 10.172/
2001). No curto espao deste artigo no faremos um estudo
pormenorizado dessa legislao, o que j foi feito por vrios autores
(ver, entre outros, Saviani, 1997; Monlevade e Ferreira, 1997;
Melchior, 1997; Davies, 1998; Dourado, 1999; Pinto, 2000;
Oliveira e Adrio, 2001), mas procuraremos salientar seus elementos mais marcantes e seu impacto concreto nas polticas de
financiamento da educao, em particular no que se refere a dotar
o pas com recursos que assegurem um ensino pblico de qualidade
nas suas diferentes regies.
Antes, contudo, de entrar propriamente na anlise das polticas
gestadas no Governo FHC, importa ressaltar os principais pontos em
discusso na pauta educacional no final do governo que lhe antecede
(gesto Itamar Franco). De um lado, depois de idas e vindas, entrava

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no Senado o projeto da Lei de Diretrizes e Bases da Educao


Nacional, que estava em discusso desde fins de 1998 e que foi
finalmente aprovado pela Cmara dos Deputados em 13 de maio de
1993, projeto este (em sua verso final consolidado no substitutivo
do deputado Jorge Hage) que foi fruto de ampla discusso e razovel
participao popular e que, em linhas gerais, conseguia representar
os interesses daqueles segmentos compromissados com a construo
de uma escola pblica de qualidade, articulados em torno do Frum
Nacional em Defesa da Escola Pblica. Esse projeto foi incorporado,
em seus principais elementos, pelo substitutivo elaborado pelo seu
relator na casa, o senador Cid Sabia, aprovado pela Comisso de
Educao do Senado em 30 de novembro de 1994 e encaminhado
ao plenrio ainda em dezembro desse ano.
Digna de nota tambm foi a participao do Brasil, em
maro de 1990, na Conferncia de Educao para Todos, em
Jomtien, na Tailndia, que resultou na assinatura da Declarao
Mundial sobre Educao para Todos. Essa conferncia, que teve
como co-patrocinador, alm da UNESCO e do UNICEF , o Banco
Mundial, vai inaugurar a poltica, patrocinada por esse banco, de
priorizao sistemtica do ensino fundamental, em detrimento dos
demais nveis de ensino, e de defesa da relativizao do dever do
Estado com a educao, tendo por base o postulado de que a tarefa
de assegurar a educao de todos os setores da sociedade. No
obstante, esse evento acabou por ter reflexos interessantes no Brasil
em funo da mobilizao das entidades ligadas educao naquele
momento. Como se sabe, essa declarao estabelecia como meta
principal a universalizao, nos pases signatrios, do acesso
educao bsica a todas as crianas, jovens e adultos, assegurandose a eqidade na distribuio dos recursos e um padro mnimo
de qualidade (Brasil, 1994). Para que estes objetivos fossem
atingidos deveriam ser elaborados, pelos mesmos pases, planos
decenais de educao. Como desdobramento desse processo e
visando a dar subsdios ao plano decenal, foi realizada em Braslia,
de 10 a 14 de maio de 1993, a Semana Nacional de Educao
para Todos com intensa participao de rgos governamentais das
trs esferas de governo, assim como de entidades da sociedade civil.
Desse evento resultou o Compromisso Nacional de Educao para
Todos com o objetivo de orientar a elaborao do Plano Decenal
de Educao para Todos. Esse compromisso foi assinado, entre
outros, pelo ento ministro da Educao, Murlio Hingel, pelo
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presidente do CONSED (Conselho de Secretrios Estaduais de


Educao), Walfrido Mares Guia, pela presidente da UNDIME (Unio
dos Dirigentes Municipais de Educao), Olindina Monteiro, e
pelo representante da UNESCO no Brasil, Miguel Angel Enriquez.
Entre outros compromissos de sua agenda constava o de: 2Assegurar efciente e oportuna aplicao dos recursos constitucionalmente definidos, bem como outros que se fizerem necessrios [grifo
nosso], nos prximos 10 anos, para garantir a concluso do ensino
fundamental para, pelo menos, 80% da populao em cada sistema
de ensino. (Brasil, 1994, p. 87).
J no texto final do Plano Decenal de Educao para Todos
vamos encontrar em suas metas globais, entre outras:
ampliar progressivamente a participao porcentual do gasto
pblico em educao no PIB brasileiro, de modo a atingir o
ndice de 5,5%
(...)
aumentar progressivamente a remunerao do magistrio
pblico, atravs de plano de carreira que assegure seu
compromisso com a produtividade do sistema, ganhos reais
de salrio e a recuperao de sua dignidade profissional e
do reconhecimento pblico de sua funo social. (Brasil,
1994, p. 42)
Tendo em vista esta ltima meta, foi ainda assinado em julho
de 1994, no Governo Itamar Franco, o Acordo Nacional de
Valorizao do Magistrio da Educao Bsica que, entre outras
medidas, estabelecia o compromisso de se fixar um Piso Salarial
Profissional Nacional de R$ 300 (cerca de R$ 700 em valores
atuais). Esse acordo foi posteriormente ignorado pelo Governo FHC
(Monlevade, 1996, e Silva, 1996).
Com esta rpida introduo sobre o contexto educacional no
final do Governo Itamar Franco, o que queremos salientar que, no
obstante a presso dos interesses privatistas no mbito da Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional e de agncias internacionais
como o Banco Mundial, os movimentos sociais envolvidos na defesa
da escola pblica conseguiram avanos expressivos tanto na arena
legislativa (aprovao na Cmara dos Deputados, com alteraes, do
substitutivo Jorge Hage) quanto no executivo (compromisso de gastos
pblicos de 5,5% do PIB e Piso Salarial Profissional Nacional). Como
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veremos, com a vitria do candidato Fernando Henrique Cardoso,


liderando uma aliana de centro-direita, esse cenrio vai sofrer uma
acentuada inflexo. Sobre os principais aspectos dessa mudana que
falaremos a seguir.
Comearemos pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (Lei n 9.394/96). A nova composio partidria, que deu
uma folgada maioria nas duas casas ao governo, e uma ao incisiva
do MEC provocaram uma reviravolta no processo e, por meio de uma
manobra regimental no Senado, o projeto originrio da Cmara e
fruto de longa discusso substitudo por outro, elaborado, a toque
de caixa, na cozinha do MEC mas com a paternidade assumida pelo
senador Darcy Ribeiro. Esse projeto aprovado em fevereiro de 1996
no plenrio, de onde retorna para a Cmara, que introduz pequenas
alteraes e o aprova em 17 de dezembro de 1996. De l segue para
sano presidencial e promulgado como lei em 20 de dezembro
do mesmo ano, sem qualquer veto presidencial, fato raro em nossa
histria e que mostra sua total sintonia com a nova aliana no poder
(Saviani, 1997).
Como j dissemos, no faremos aqui uma anlise exaustiva
dessa lei, mas pretendemos apontar avanos, ou recuos ante a
situao anterior. No que se refere ao projeto da Cmara dos
Deputados (substitutivo Jorge Hage), embora o captulo sobre
financiamento seja o que sofreu menos alteraes, estas ocorreram e
para pior. Entre outras alteraes ele era mais restritivo que a lei
aprovada quanto destinao de recursos pblicos para escolas
privadas; ao contrrio desta, exclua os gastos com transporte escolar
e material didtico do cmputo dos gastos com manuteno e
desenvolvimento do ensino para efeito de cumprimento da vinculao constitucional ao setor. O mesmo acontecia com a contabilizao dos gastos com aposentados, assunto sobre o qual a lei aprovada lava as mos, la Pncio Pilatos, deixando a cargo dos sistemas
de ensino a sua regulamentao. Ainda no captulo do financiamento, o projeto ampliava a alquota do salrio-educao dos atuais
2,5% da folha de pagamento das empresas para 3,5%, criava a quota
municipal desta contribuio (assunto hoje enviado para a legislao
estadual) e o salrio-creche com alquota de 1% sobre a mesma base
de incidncia do primeiro. Estas duas alteraes no encampadas no
projeto aprovado representariam um adicional de cerca de 0,25%
do PIB (Produto Interno Bruto) para o ensino fundamental e a
educao infantil (R$ 3 bilhes). Por outro lado, o financiamento
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de uma educao de qualidade foi mais duramente atingido por


cortes ocorridos em outros artigos e captulos. Particularmente grave
foi a retirada do texto da lei do nmero mximo de alunos por
professor que no projeto Jorge Hage (art. 32) era de 20 alunos na
creche, 25 na pr-escola e nas classes de alfabetizao e 35 em demais
sries e nveis. Na redao incua do texto final ficou: ser objetivo
permanente das autoridades responsveis alcanar relao adequada
entre o nmero de alunos e o professor cabendo ao respectivo
sistema de ensino, vista das condies disponveis e das caractersticas regionais e locais, estabelecer parmetro para atendimento do
disposto neste artigo (art. 25 da Lei n 9.394/96). Tendo em vista
que o principal elemento de custo o gasto com salrio docente e a
melhor forma de baixar seu impacto no custo total superlotar as
salas de aula (as redes privadas que o digam), pode-se ter uma idia
do que representou a retirada daqueles parmetros mnimos,
constantes no Projeto Jorge Hage, para a qualidade do ensino. No
mesmo sentido foram os cortes drsticos efetuados na seo referente
carreira docente. Ali constavam, entre outros aspectos, adicional
noturno e para regies de difcil acesso, periferia das grandes cidades
e para o ensino nas quatro primeiras sries do ensino fundamental;
jornada preferencial de 40 horas semanais, com incentivo para a
dedicao exclusiva, admitindo-se, como mnimo, a jornada de 20
horas, sempre se assegurando 50% deste tempo para atividade
extraclasse (art. 100 do Projeto Jorge Hage). Todas estas medidas,
de forte impacto do ponto de vista do financiamento, foram para as
calendas no texto final. Em resumo, a lei aprovada pouco acrescentou
diante da situao anterior do financiamento, regulada pela Constituio Federal de 1988 e pela Lei n 7.348/85, de autoria do senador
Joo Calmon, que tambm foi o autor da Emenda Constitucional
n 24/83, a qual reintroduziu o princpio da vinculao de recursos
para o ensino para os trs nveis de governo na Constituio Federal
de 1969, outorgada pela ditadura militar. De mais positivo no texto
aprovado deve-se comentar o 5 do art. 68 que estabelece o repasse
dos recursos constitucionais vinculados manuteno e ao desenvolvimento do ensino, do caixa da Unio, dos estados, do DF e dos
municpios ao rgo responsvel pela educao, de dez em dez dias.
Este postulado fundamental para dar mais transparncia ao uso dos
recursos educacionais e, talvez, assegurar que os porcentuais mnimos
de recursos destinados ao ensino definidos nas constituies federal,
estaduais e leis orgnicas municipais sejam efetivamente repassados.
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Infelizmente, pouco tem sido feito pelo governo federal e pelos


tribunais de contas para que a lei seja cumprida, o que talvez
explique porque o volume de gastos pblicos com ensino no Brasil
pouco tenha se alterado com a aprovao da Lei de Diretrizes e Bases
da Educao Nacional e gire em torno de 4,2-4,5% do PIB, cerca da
metade do que se gastou, em mdia, no segundo mandato de FHC
com o pagamento de juros e encargos da dvida pblica, item que,
diga-se de passagem, no possui qualquer vinculao constitucional
de recursos.
A fcil aprovao da LDB foi uma demonstrao do grau de
hegemonia do Executivo sobre o Legislativo, a qual j havia sido
testada quando da votao da Emenda Constitucional n 14, de 12
de setembro de 1996, que, entre outras medidas, criou o FUNDEF
(Fundo de Manunteo e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
e de Valorizao do Magistrio) e que teve sua regulamentao feita
pela Lei n 9.424, aprovada praticamente em conjunto com a Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, em 26 de dezembro de
1996, em um grande pacote natalino. Antes de falarmos no FUNDEF,
produto mais famoso dessa emenda constitucional, cabe comentar a
restrio de alguns direitos promovida pela mesma emenda e com
impacto evidente no financiamento. Referimo-nos s alteraes
promovidas na redao dos incisos I e II do art. 208 da CF, as quais
retiram a obrigatoriedade do ensino fundamental para todos aqueles
que a ele no tiverem acesso na idade prpria, assim como o
princpio da progressiva extenso da obrigatoriedade do ensino
mdio. Ora, ao retirar a obrigatoriedade para os alunos, por conseqncia, o Estado tambm acaba se desobrigando da oferta queles
que no reivindicam a matrcula. Embora possa parecer antidemocrtico obrigar algum com mais de 20 anos, por exemplo, a
freqentar o ensino fundamental, h que se entender que esta
escolarizao no deve ocorrer apenas no interesse do indivduo, mas
sim da construo de uma sociedade democrtica, da a importncia
da obrigatoriedade. Com isso, numa penada, mais de 80 milhes de
brasileiros vem restringido seu acesso concluso do ensino
fundamental ou o ingresso no ensino mdio. Em outras palavras, e
em perfeita sintonia com os postulados defendidos pelo Banco
Mundial, a universalizao do ensino mdio deixa de ser prioridade
e aqueles milhes de jovens e adultos que no concluram o ensino
fundamental na idade certa no encontraro grande estmulo, por
parte do Estado, para faz-lo. O estrago s no foi maior porque, no
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af de aprovar rapidamente a LDB , os governistas no alteraram a


redao do seu art. 4 que reproduz o texto original da CF de 1988.
Logo e concluindo, aqueles princpios que foram retirados da
Constituio continuam valendo, s que agora amparados pela lei
apenas.
Contudo e inegavelmente, a medida de maior impacto dessa
emenda e de sua posterior regulamentao foi a criao do FUNDEF, o
que ocorreu por meio de nova redao dada ao art. 60 do Ato das
Disposies Constitucionais Transitrias da CF de 1988, o qual
estabelecia que nos dez anos seguintes aprovao da Constituio
os poderes pblicos deveriam aplicar, pelo menos, a metade dos
recursos vinculados pela CF ao ensino na universalizao do ensino
fundamental e na erradicao do analfabetismo. E aqui a mudana
foi profunda pois, com a nova redao, a Unio, que nunca cumpriu
esse artigo, teve reduzida a sua responsabilidade, assim como foi
retirado do texto constitucional o compromisso de erradicar o
analfabetismo (cerca de 18 milhes de pessoas com 10 anos ou mais,
em 2002) e de assegurar o ensino fundamental para aqueles que a
ele no tiverem acesso pela via dos programas presenciais de educao
de jovens e adultos. Alm disso, o mecanismo de vincular o repasse
de uma parcela da receita de impostos ao nmero de alunos
matriculados no ensino fundamental regular desencadeou um
processo, em ritmo raramente visto, de municipalizao desse nvel
de ensino, em especial nas regies mais pobres do pas, de tal forma
que, de um patamar histrico de 1/3 das matrculas do ensino
fundamental pblico que vigorou at 1996, a rede municipal, hoje,
j possui mais alunos que a rede estadual.
Podemos dizer que o FUNDEF, em suma, foi uma resposta do
Governo FHC ao no cumprido Acordo Nacional de Valorizao do
Magistrio da Educao Bsica. S que, em lugar de um Piso
Nacional de Salrio de R$ 300, em valores de julho de 1994, entra
um provvel Salrio Mdio de R$ 300, em valores de dezembro de
1996. escusado dizer que salrio mdio completamente diferente
de piso salarial. Outro ponto j bastante salientado pelos estudos
que tratam da matria (ver, entre outros, Arelaro, 1999, Pinto, 1999,
e Rodrigues, 2001) o no-cumprimento por parte do Governo FHC
da frmula de clculo do valor mnimo a ser gasto por aluno, constante na Lei n 9.424/96. Com isso, calcula-se, o ensino fundamental
deixou de receber cerca de 10 bilhes de reais de recursos federais
desde 1998.
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Outro problema srio do FUNDEF que ele provoca um desestmulo de investimentos, por parte dos poderes pblicos, na educao
infantil, na educao de jovens e adultos e mesmo no ensino mdio.
Alis, ante a presso muito grande por mais vagas neste ltimo nvel
de ensino, o que muitos estados, como So Paulo, tm feito burlar
a lei, contabilizando como gasto com ensino fundamental a parcela
do salrio de professores referente s aulas que eles ministram no
ensino mdio. Porm, talvez o aspecto mais dramtico da implantao
do FUNDEF seja a sua contribuio para uma municipalizao irresponsvel do ensino fundamental e os efeitos catastrficos que adviro com
a extino desse fundo, definida pela Constituio Federal para 31
de dezembro de 2006. No af de conseguir recursos do fundo,
municpios fecham salas de aula de pr-escola, superlotando-as com
alunos do ensino fundamental; crianas com pouco mais de 6 anos,
que deveriam cursar a ltima etapa da pr-escola, so matriculadas
na 1 srie do ensino fundamental. Na cidade de Analndia, no rico
Estado de So Paulo, chegamos a presenciar uma escola municipal
de ensino fundamental que foi instalada no prdio da Cmara Municipal (que l continua a exercer suas atividades!), o qual no possua
qualquer estrutura para abrigar uma escola. Se isso ocorre em So
Paulo, imagine o que se passa pelas regies mais pobres do pas.
Contudo, o mais grave ainda est por vir, com a extino do fundo,
pois os municpios ficaro com os alunos e tero que os manter
apenas com seus caramingus. Talvez a tarefa mais urgente do
parlamento eleito em 2002 seja enfrentar esta questo do valor
mnimo por aluno e da extino do FUNDEF, ainda mais porque 2006
ano eleitoral e a tudo ficar mais difcil.
Enquanto isso, o governo federal divulga relatrios rseos sobre
os efeitos do fundo (MEC, 1999), curiosamente, divulgando apenas
os ganhos de receitas dos municpios, sem mostrar que estes recursos
ganhos correspondem exatamente s quantias perdidas pelas redes
estaduais, mesmo porque os recursos adicionais federais so nfimos
(menos de 3% dos recursos do fundo). Um outro elemento do qual
a propaganda oficial se vale para confundir a opinio pblica
evidencia-se quando afirma que o FUNDEF amplia os recursos para o
ensino no pas. O que o FUNDEF fez foi dar mais transparncia ao
transferi-los para uma conta especfica, o que facilita a fiscalizao,
mas no impede a fraude, como a imprensa largamente tem denunciado no pas. Pena que essa transferncia ocorra apenas com parte
dos recursos j que o fundo abrange menos de 60% dos recursos
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vinculados ao ensino e, como vimos, pela LDB, e independentemente


do fundo, essa transferncia deveria ser do total dos recursos.
A nica forma de o FUNDEF provocar um aumento nos gastos
com ensino no pas seria se o governo federal fixasse um valor mnimo
por aluno que de fato assegurasse um ensino de qualidade (que hoje,
para comeo de conversa, no poderia ser inferior a R$ 1.800), o
que implicaria um aumento significativo de sua contribuio para o
fundo. Contudo, como vimos, o Executivo sequer contribui com o
mnimo definido em lei (art. 6, 1 da Lei n 9.424/96 que
regulamenta o fundo). Para se ter uma idia clara do descompromisso
educacional do Governo FHC com o ensino fundamental, apesar do
discurso em contrrio, basta citar o veto do presidente ao dispositivo
dessa lei (diga-se de passagem, lei por ele enviada ao Congresso), que
determinava a contabilizao, para efeito de recebimento dos recursos
do FUNDEF , dos alunos do ensino fundamental matriculados na
modalidade presencial da educao de jovens e adultos (inciso II do
1 do art. 2). Com a no-incluso desses alunos no clculo do
fundo, o governo federal economizou alguns milhes de reais e os
estados e municpios foram desestimulados a investir nesta modalidade de ensino, uma vez que, graas ao veto do presidente, essas
matrculas no implicariam em recebimento de recursos do fundo.
Por fim, cabe comentar que um dos postulados positivos
estabelecidos pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional,
em seu art. 74, que define as formas de colaborao entre os poderes
pblicos de governo na oferta do ensino fundamental, o de que a
oferta de matrcula dos estados e municpios deve ser proporcional
sua capacidade fiscal. Ora, com o atual estgio da municipalizao
no pas, este princpio j foi descumprido porque os municpios
possuem pouco mais da metade dos recursos tributrios existentes
em mos dos estados e um nmero maior de alunos que estes, no
nvel fundamental. Alm disso, devem oferecer a educao infantil,
com sete anos de durao (0 a 6 anos), ao passo que aos estados cabe
manter o ensino mdio, com apenas trs anos de durao, em geral.
A ltima medida legal de impacto, no que se refere ao
financiamento da educao, adotada no Governo FHC foi a aprovao do Plano Nacional de Educao, PNE (Lei n 10.172 de 9
de janeiro de 2001). Cabe a essa lei definir as metas a serem
atingidas pela educao no pas na dcada que comea com a sua
aprovao, bem como os meios para que estas se realizem. Em
resumo, podemos dizer que o projeto final aprovado no chegou
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a ser parcimonioso nas metas, mas o foi absolutamente nos meios


para atingi-las, ainda mais com os vetos apostos pelo presidente
da Repblica. Antes, contudo, de analisarmos as principais implicaes dessa lei para o financiamento, cabe uma rpida descrio de
sua tramitao por ser extremamente representativa de como a
educao foi tratada nos anos FHC.
Inicialmente, cabe comentar que a tramitao do PNE , em
muitos aspectos, foi uma reprise do que ocorreu na Lei de Diretrizes
e Bases da Educao Nacional. O ponto de partida para o PNE foi
dado pela prpria LDB ao estabelecer, em seu art. 87, que a Unio,
no prazo de um ano a partir da sua aprovao (20/12/97, portanto),
deveria encaminhar ao Congresso Nacional o Plano Nacional de
Educao, com diretrizes e metas para os dez anos seguintes, em
sintonia com a nossa j conhecida Declarao Mundial sobre
Educao para Todos. Nesse nterim, enquanto se travavam os
debates finais em torno da aprovao do texto da Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional, em 31 de julho de 1996, cerca de 5
mil pessoas, de 27 estados brasileiros, reuniam-se em Belo Horizonte, no campus da UFMG (Universidade Federal de Minas Gerais),
para realizar o I Congresso Nacional de Educao (CONED), o qual,
em sua plenria de encerramento, estabeleceu, como uma das tarefas
de seus participantes, construir de forma coletiva e democrtica um
Plano Nacional de Educao que buscasse, dentro do possvel,
expressar a compreenso e a vontade coletiva da sociedade brasileira
(CNTE, 1996, p. 58).
Este processo resultou no Plano Nacional de Educao: proposta da sociedade brasileira, aprovada em 9 de novembro de 1998,
no II CONED, realizado tambm em Belo Horizonte, a partir de um
documento prvio discutido com associaes de profissionais da
rea, com as entidades estudantis e com associaes acadmicas e
cientficas. Este projeto, por sua vez, foi encampado pelo deputado
federal Ivan Valente, que lhe deu entrada na Cmara dos Deputados
em 10 de fevereiro de 1998, onde se constituiu no PL n 4.155/
98. Paralelamente, o governo federal construa o seu projeto, feito
a partir de consultas a diferentes entidades, o qual acabou enviado
ao Congresso Nacional posteriormente ao prazo determinado pela
LDB , assim como um dia aps a entrada do projeto do deputado
Ivan Valente. Com a identificao de PL n 4.173/98 ele foi
apensado ao PL n 4.155/98 em 13 de maro de 1998. Coube a
relatoria ao deputado Nelson Marchezan, do PSDB e com uma longa
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folha de servios aos governos de planto desde os tempos da ARENA,


na ditadura militar. Tendo em vista a prioridade de entrada e,
portanto, de discusso do projeto encabeado pelo deputado Ivan
Valente, mais uma vez e de forma anloga ao que ocorreu na
discusso da LDB , a estratgia governista foi a de apresentar um
substitutivo que, em sua estrutura e princpios gerais, pautou-se
no PL n 4.173/98. Contudo, tendo em vista a mobilizao do
Frum Nacional em Defesa da Escola Pblica e de deputados
comprometidos com a defesa da escola pblica, associada ao efeito
das audincias pblicas promovidas pela Comisso de Educao da
Cmara para debater a questo, o texto final do relator apresentou
alguns avanos, em especial no que se refere ao financiamento da
educao, avanos estes que caram por terra em virtude dos vetos
do presidente da Repblica ao projeto aprovado pelo Congresso.
este projeto, transformado em lei que, em linhas gerais, discutiremos a seguir nos seus aspectos que dizem respeito ao financiamento da educao.
O primeiro ponto a ressaltar diz respeito importncia dessa
lei, visto que ela define as metas e os objetivos da educao
brasileira para a prxima dcada. Em consonncia com este PNE ,
caber aos estados e municpios elaborarem seus respectivos
planos. O princpio bsico que norteou a elaborao do PNE da
Sociedade Brasileira (PL n 4.155/98) foi, como define a boa
tcnica do planejamento, em primeiro lugar, estabelecer um
parmetro bsico de custo/aluno que assegurasse um ensino de
qualidade como, alis, determinam a Constituio Federal e a LDB
e, a partir da, e tendo em vista as necessidades de atendimento
dos diversos nveis e das modalidades de ensino, chegar a um
valor preciso dos recursos financeiros necessrios de acordo com
um cronograma de desembolso para o cumprimento das metas e
dos objetivos definidos pelo plano. A partir deste procedimento
chegou-se ao valor de 10% do PIB a ser gasto com manuteno e
desenvolvimento do ensino pblico, por um perodo de 10 anos,
aps o qual e vencidos os atrasos acumulados, esses valores se
estabilizariam no patamar de 6% do P I B . J o procedimento
adotado no projeto aprovado foi o oposto: no se estabelece um
padro bsico de custo/aluno e define-se um conjunto extremamente extenso e detalhado de metas (295 no total), sem a
correspondente avaliao do respectivo impacto financeiro. O
aspecto positivo do texto final do relator foi a propositura de que

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os gastos pblicos com educao atingissem o equivalente a 7%


do PIB , ao passo que o projeto do Executivo propunha 6,5% do
PIB com recursos pblicos e privados, o que significaria, praticamente, congelar os gastos pblicos atuais com ensino, que no
superam 4,5% do P I B . Contudo, este ponto positivo do texto
aprovado diante do projeto do Executivo foi vetado pelo presidente e nenhum valor foi fixado. Outro problema srio que permeia
todo o texto aprovado do PNE a falta de explicitao, em suas
metas quantitativas, da parcela que caberia ao Poder Pblico
cumprir. Portanto, o quadro que se avizinha o de uma lei feita
para no vingar, o que, obviamente, vai depender das foras
polticas que sarem vitoriosas nas eleies de 2002 e, mais do
que isso, da mobilizao popular. Mesmo porque, como veremos
a seguir, para conquistarmos o cumprimento das metas previstas
no PNE aprovado, mesmo com todos os problemas apontados, com
certeza precisaremos de recursos da ordem daqueles previstos no
PNE da Sociedade Brasileira (PL n 4.155/98), ou seja, 10% do
PIB que representam, aproximadamente, 1/3 dos recursos hoje
arrecadados pelo Poder Pblico no Brasil.
A seguir apresentaremos um quadro com as metas de principal
impacto para o financiamento da educao do texto final do PNE (Lei
n 10.172 de 9 de janeiro de 2001), inclusive com os itens que
foram vetados pelo presidente mas cujo veto pode ser derrubado pelo
Congresso Nacional na nova legislatura.
Quadro 1
PNE:

Metas de maior impacto financeiro

EDUCAO INFANTIL (total de 26 metas)

120

Assegurar o atendimento de 30% das crianas na faixa de 0 a 3 anos e de 60% na faixa de 4 a 6 anos,
em 5 anos, atingindo 50% e 80% nessas respectivas faixas etrias, em 10 anos, universalizando o
atendimento na faixa de 6 anos e incorporando-a ao ensino fundamental que passaria a ter 9 anos de
durao (no define a parcela que caberia ao sistema pblico de ensino). (meta 1)
Em 5 anos, prdios e instalaes com padres mnimos de infra-estrutura. (meta 4)
Que, em 5 anos, 100% dos professores tenham formao de nvel mdio (normal) e, em 10
anos, de nvel superior. (meta 5)
Em 3 anos, 100% dos municpios com estrutura de superviso da EI (pblica e privada). (meta 10)
Alimentao escolar para todas as crianas matriculadas na EI (instituies pblicas e conveniadas). (meta 12)
Adotar progressivamente o atendimento em tempo integral (no define prazo). (meta 18)
(VETADO) Atender, no Programa de Garantia de Renda Mnima, em 3 anos, 50% das crianas de
0 a 6 anos que se enquadram nos seus critrios, atingindo 100% em 6 anos. (meta 22)

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ENSINO FUNDAMENTAL (30 metas)

Universalizar o atendimento. (meta 1)


Ampliar a sua durao para 9 anos, com incio aos 6 anos. (meta 2)
Em 5 anos, prdios e instalaes com padres mnimos de infra-estrutura. (meta 5)
Programa de Garantia de Renda Mnima para famlias carentes (no define %). (meta 10)
Escolas com, no mximo, dois turnos diurnos e um noturno. (meta 20)
Ampliar progressivamente a jornada escolar para, pelo menos, 7 horas/dia (sem prazo). (meta 21)
Promover a eliminao gradual da necessidade de oferta do ensino noturno (sem prazo). (meta 23)

Atendimento, em 2 anos, de todos os egressos do ensino fundamental, dos alunos com defasagem de idade e daqueles com necessidades especiais; em 5 anos, atendimento de 50% da demanda, atingindo 100% em 10 anos. (meta 1)
Em 5 anos, todos os professores com nvel superior. (meta 5)
Em 5 anos, prdios e instalaes com padres mnimos de infra-estrutura. (metas 8 e 9)
Programa emergencial para a formao de professores, especialmente nas reas de cincias e
matemtica. (meta 17)

ENSINO MDIO (20 metas)

EDUCAO SUPERIOR (35 metas)

Prover, em 10 anos, atendimento para 30% da faixa etria de 18-24 anos. (meta 1)
(VETADO) Ampliar a oferta do ensino pblico de forma que ela responda por, no mnimo,
40% do total de vagas oferecidas. (meta 2)
Dobrar, em 10 anos, o nmero de pesquisadores qualificados. (meta 15)
Aumento de 5% ao ano do nmero de mestres e doutores formados. (meta 16)
(VETADO) Criao, por meio de legislao, do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Superior, constitudo, entre outras fontes, com, pelo menos, 75% dos recursos da
Unio vinculados manuteno e ao desenvolvimento do ensino para manuteno e expanso
da rede federal. (meta 24)
(VETADO) Ampliar o programa de Crdito Educativo de modo a atender 30% da populao
matriculada no setor privado. (meta 26)
(VETADO) Ampliar o financiamento pblico pesquisa cientfica e tecnolgica de forma a
triplicar, em 10 anos, os recursos do setor.
EDUCAO DE JOVENS E ADULTOS (26 metas)

Alfabetizar 10 milhes de adultos, em 5 anos, e erradicar o analfabetismo em 10 anos. (meta 1)


Assegurar, em 5 anos, a oferta da EJA equivalente s quatro primeiras sries do EF para 50% da
populao de 15 anos ou mais que no a possua. (meta 2)
Assegurar, em 10 anos, o equivalente s quatro sries finais do EF para toda a populao de 15
anos ou mais que concluiu a 4 srie. (meta 3)
Dobrar, em 5 anos, e quadruplicar, em 10 anos, a capacidade de atendimento da EJA de nvel
mdio. (meta 16)
Implantar em todas as unidades prisionais e nos estabelecimentos que atendem jovens e adolescentes infratores programas de EJA de nveis fundamental e mdio, assim como de formao
profissionalizante. (meta 17)
EDUCAO A DISTNCIA e TECNOLOGIA EDUCACIONAL (22 metas)

Capacitar, em 5 anos, pelo menos 500 mil professores para a utilizao da TV Escola e de
outras redes educacionais. (meta 16)
Instalar, em 10 anos, 2.000 ncleos de tecnologia educacional. (meta 17)
Instalar, em 5 anos, 500 mil computadores em 30 mil escolas de nvel fundamental e mdio,
com acesso internet. (meta 18)

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EDUCAO A DISTNCIA e TECNOLOGIA EDUCACIONAL (22 metas)


Capacitar, em 10 anos, 120 mil professores multiplicadores em informtica da educao. (meta 19)
Capacitar, em 5 anos, 150 mil professores e 34 mil tcnicos em informtica educativa. (meta 20)
Equipar, em 10 anos, com computadores e acesso internet todas as escolas de nvel mdio e
todas aquelas de nvel fundamental que possuam mais de 100 alunos. (meta 21)

Triplicar, a cada 5 anos, a oferta de cursos bsicos de educao profissional. (meta 3)


Triplicar, a cada 5 anos, a oferta de formao de nvel tcnico. (meta 5)
Triplicar, a cada 5 anos, a oferta de educao profissional permanente. (meta 6)

Generalizar, em 10 anos, o atendimento dos alunos com necessidades especiais na educao


infantil e no ensino fundamental. (meta 5)
Assegurar que, em 5 anos, todos os prdios escolares estejam adaptados com padres mnimos
de infra-estrutura para o atendimento de alunos com necessidades especiais. (meta 12)
Aumentar os recursos financeiros destinados educao especial de forma a atingir, em 10
anos, o mnimo de 5% dos recursos vinculados ao ensino. (meta 23)

EDUCAO TECNOLGICA e FORMAO PROFISSIONAL (15 metas)

EDUCAO ESPECIAL (28 metas)

EDUCAO INDGENA (21 metas)

Universalizar, em 10 anos, a oferta das quatro sries iniciais do EF, em uma escola indgena
prpria que assegure uma educao diferencial e de qualidade. (meta 3)
Dotar, em 5 anos, as escolas indgenas com equipamento didtico-pedaggico bsico, incluindo biblioteca, videoteca e outros materiais de apoio. (meta 10)
Implantar, dentro de 1 ano, cursos de educao profissional, especialmente nas regies agrrias,
visando auto-sustentao e ao uso da terra de forma equilibrada. (meta 19)
MAGISTRIO DA EDUCAO BSICA (28 metas)

122

Garantir a implantao, j a partir do 1 ano, de planos de carreira de acordo com a Lei n


9.424/96 e com as diretrizes do Conselho Nacional de Educao. (meta 1)
Implantar gradualmente a jornada de trabalho em tempo integral. (meta 2)
Destinar entre 20 e 25% da carga horria dos professores para atividades extraclasse. (meta 3)
(VETADO) Implantar, em 1 ano, planos de carreira para os profissionais de educao que
atuam nas reas tcnicas e administrativas e os respectivos nveis de remunerao. (meta 4)
Generalizar, nas instituies de ensino superior pblicas, cursos regulares noturnos destinados
formao de professores.
Garantir que, em 5 anos, todos os professores da educao infantil e das quatro sries iniciais
do EF, possuam, no mnimo, habilitao de nvel mdio na modalidade normal. (meta 17)
Garantir que, em 10 anos, 70% dos professores de educao infantil e EF tenham formao
em nvel superior, em cursos de licenciatura plena. (meta 18)
Garantir que, em 10 anos, todos os professores do EM possuam formao em licenciatura
plena nas reas de conhecimento em que atuam. (meta 19)
FINANCIAMENTO E GESTO (44 metas)
(VETADO) Elevao dos gastos pblicos em educao at atingir 7% do PIB, ampliando-se
razo de 0,5% do PIB nos primeiros 4 anos e 0,6% do PIB no 5 ano. (meta 1)
Garantir, nos planos plurianuais, a previso de suporte financeiro s metas do PNE. (meta 6)
(VETADO) Orientar os oramentos de modo que se cumpram as vinculaes e subvinculaes
constitucionais, e alocar, no prazo de 2 anos, em todos os nveis e modalidades de ensino, valores por
aluno que correspondam a padres mnimos de qualidade, definidos nacionalmente. (meta 7)
(VETADO) Garantir recursos do Tesouro Nacional para o pagamento de aposentados e
pensionistas do ensino pblico da esfera federal, excluindo-se estes gastos das despesas com
manuteno e desenvolvimento do ensino. (meta 13)

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FINANCIAMENTO E GESTO (44 metas)

Informatizar, em 10 anos, a administrao de todas as escolas com mais de 100 alunos, conectando-as em rede com as secretarias de educao. (meta 33)
Assegurar que, em 5 anos, 50% dos diretores possuam formao especfica de nvel superior,
atingindo a totalidade em 10 anos. (meta 35)

Fonte: PNE (Lei n 10.172 de 9 de janeiro de 2001).

Uma rpida anlise das metas apresentadas mostra com clareza


a postura adotada pelo Executivo diante do projeto aprovado pelo
Congresso Nacional: vetar todos os mecanismos que viabilizariam
financeiramente, sem um comprometimento maior da qualidade, o
atendimento das metas ali estabelecidas. Assim, de uma forma geral,
foram vetados todos os itens que implicassem um aporte adicional
de recursos, por parte do governo federal, como se fosse possvel
atender o seu conjunto de metas sem a alterao dos valores
atualmente gastos com ensino no Brasil. A Tabela 1 mostra, em uma
primeira aproximao, o impacto para os sistemas de ensino apenas
das metas quantitativas de atendimento.
Tabela 1
Estimativa de alunos a serem atendidos com base nas metas do PNE
Nvel/Modalidade de
Ensino

Matrcula (2000)
(x 1.000)

Creche
Pr-escola
Ensino Fundamental
Ensino Mdio
Ensino Superior
Ed. Jovens e Adultos
Alfabetizao
Ed. Especial

917
4.421
35.718
8.193
2.700
3.410
1.000*
301

Metas do PNE (setor pblico e privado)


(alunos x 1.000)
5 anos
10 anos
2.900
5.000
6.000
8.500
34.000**
32.00
12.000
16.000***
7.000
7.000
10.000
10.000
18.000
3.000

Fonte: Tendo por base os dados do INEP (para matrcula) e do IBGE (para populao na
faixa etria), foram aplicados os ndices estabelecidos pelo PNE.
* estimativa; ** reduo em funo de melhoria do fluxo; *** maior que a populao
de 15-17 anos em funo do atraso acumulado no atendimento e do ensino tcnico.

Pelos dados da Tabela 1, constata-se o desafio que corresponde


o cumprimento das metas definidas pelo PNE e o quo irresponsvel
foi o Executivo federal ao vetar todos os itens que apontavam para a
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ampliao, ainda que transitria, dos recursos aplicados em educao


no pas. Como vemos, considerando apenas o impacto no nmero
de alunos nos prximos dez anos, estas metas implicam mais do que
quintuplicar as matrculas nas creches; duplic-las na pr-escola e
no ensino mdio; multiplic-las por 2,6 vezes no ensino superior;
decuplic-las na educao especial, no ensino tcnico e nos programas
de alfabetizao; e triplic-las na educao de jovens e adultos.
Mesmo em se considerando a ambigidade do texto final aprovado,
que no define, em boa parte das metas, a parcela de responsabilidade do setor pbico, notrio que o maior quinho pelo seu cumprimento caber a esse setor, mesmo porque o setor privado, no
Brasil, j atingiu a parcela de mercado com condies financeiras
para pagar suas anuidades. No setor da educao superior inclusive,
existiam, em 1999, 146 mil vagas no preenchidas (INEP), o que ajuda
a entender a meta de n 26 que assegurava o crdito educativo para
30% dos alunos matriculados no setor e que, felizmente nesse caso,
foi vetada pelo Executivo.
Em funo destes fatos, podemos dizer com tranqilidade que
se o pas quiser, de fato, cumprir as metas quantitativas e qualitativas
fixadas pelo PNE , precisar destinar, ao setor educacional pblico,
recursos equivalentes a 10% do seu PIB nos prximos dez anos.
Veremos, a seguir, de que forma o arcabouo jurdico aprovado nesse
perodo, sob influncia direta do presidente e do seu ministro da
Educao, refletiu-se nas polticas educacionais adotadas.

A poltica educacional em ao
No que se refere ao financiamento da educao, podemos
dizer que a poltica para o setor nos anos FHC teve como pressuposto
bsico o postulado de que os recursos existentes para a educao
no Brasil so suficientes, cabendo apenas otimizar a sua utilizao,
por meio de uma maior focagem nos investimentos e uma maior
participao da sociedade. Dentro desta lgica, alis, em fina
coerncia com o pensamento neoliberal, prioriza-se, por exemplo,
o ensino fundamental em detrimento do ensino superior, ou ainda,
no caso do primeiro, o ensino para as crianas na faixa etria ideal,
em detrimento da educao de jovens e adultos. Quanto a possveis
recursos adicionais, estes devero advir do setor privado, por
intermdio das parcerias com empresas ou do trabalho voluntrio
de pais e dos amigos da escola conforme conhecido projeto da
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Educ. Soc., Campinas, vol. 23, n. 80, setembro/2002, p. 108-135


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Rede Globo de Televiso. Esta postura talvez explique porque, no


perodo FHC , o pas gastou em recursos pblicos, em mdia, 4%
do P I B com ensino e 8% do P I B com o pagamento de juros e
encargos da dvida pblica. O resultado foi um gasto mdio por
aluno da educao bsica da ordem de 11% de nossa renda per
capita, ou cerca de US$ 300/aluno-ano. Nos EUA este valor
superior em termos absolutos (US$ 7.000/aluno-ano), como seria
de se esperar, mas tambm em termos de esforo educacional, j
que este valor por aluno corresponde a cerca de 24% de sua renda
per capita.
O Governo FHC tambm vai ser lembrado pela intensa propaganda que fez para mostrar que os gastos com educao no pas
foram comparveis queles dos pases desenvolvidos. O ponto alto
desta batalha de marketing foi manchete estampada no boletim online do INEP de 23/11/98, que dizia: Brasil gasta com educao igual
(sic) pases da OCDE. De acordo com o texto, segundo dados da OCDE
(Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico),
o pas gastava em educao pblica o equivalente a 5% do PIB, fato
que o colocava no mesmo patamar de boa parte dos pases do
Primeiro Mundo. Esta notcia, como boa parte daquelas divulgadas
pelo INEP em seu site, teve entusiasmada repercusso por parte da
imprenssa local, que sempre ressaltou como fonte da informao a
insuspeita OCDE . O truque foi desmascarado por Otaviano Helene
(2000) professor do Instituto de Fsica da USP, conforme depoimento
dado em audincia pblica na Cmara dos Deputados referente ao
PNE . Ele entrou em contato com a OCDE , solicitando informaes
sobre como a organizao havia chegado quele gasto com educao
para o pas e obteve como resposta que a fonte fora, na verdade, o
prprio INEP. Bem, contado o milagre, vamos ao santo, ou seja, qual
foi a fonte do INEP? Este se valeu, na verdade, de um estudo feito
pelo economista Barjas Negri, ex-presidente do FNDE (Fundo Nacional
de Desenvolvimento da Educao), arquiteto do FUNDEF e que, ainda,
substituiu Jos Serra no Ministrio da Sade. Nesse trabalho, o
autor, tendo por base a receita de impostos dos diferentes nveis de
governo e os porcentuais mnimos vinculados ao ensino e, somandose a isso os recursos do salrio-educao e do sistema S (SENAI, SENAC
e SENAT) e estimando-se, grosseiramente, o gasto das famlias no setor
privado em 0,9% do PIB , chega-se a 5,4% do PIB em recursos
pblicos e privados (Negri, 1997). O INEP, em seu relatrio OCDE,
transformou ento este valor em 5% do PIB em recursos pblicos.

Educ. Soc., Campinas, v. 23, n. 80, setembro/2002, p. 108-135


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Este clculo consta tambm em um texto para ingls ler produzido


pelo MEC, Development of education in Brazil (MEC, 1996). Assim,
no que se refere aos recursos vinculados para o ensino, o valor a que
o estudo de Negri chegou reflete o quanto o pas gastaria com
manuteno e desenvolvimento do ensino se a Constituio Federal,
as constituies estaduais e as leis orgnicas fossem cumpridas. Ora,
mas o grande problema, quando o assunto o financiamento da
educao, exatamente que os poderes pblicos tudo fazem para
burlar a determinao legal; o dilema da diferena entre os recursos
potenciais para o ensino e aqueles efetivamente gastos e nesse aspecto
o Governo FHC pouco fez para dar mais transparncia a essa difcil
questo. Nesse sentido, a Tabela 2 apresenta uma estimativa, com
dados de 2000, sobre o potencial de recursos disponveis para o
ensino no Brasil.
Tabela 2
Potencial de recursos para o ensino advindo da receita de impostos
(em % do PIB) 2000
Receita Lquida de Impostos
Potencial para Educao

Unio
4,1
0,74

Estados*
8,2
2,4

Municpios
4,1
1,03

Total
16,4
4,2

Fonte dos dados da receita de impostos: SNT


* Considerando 35% para RS e RJ, 30% para SP, MT, PI e SP e 25% para os demais.

Considerando ainda a receita do salrio-educao (0,27% do


conclumos, portanto, que o potencial de recursos para o ensino
de cerca de 4,5% do PIB , um valor, como vimos, claramente
insuficiente para que sejam atingidas as metas do PNE . Por outro
lado, fica a questo: quanto gasto, de fato, com ensino no pas? O
estudo que mais buscou aproximar-se dos valores efetivamente gastos
foi feito pelo IPEA (Castro e Fernandes, 1999) e chegou a um valor
de 4,2% do PIB para os gastos com ensino no Brasil. Cabe, contudo,
ressaltar que esse estudo tomou por base dados de 1995, antes
portanto da aprovao da LDB . Todavia, como vimos, essa lei no
introduziu modificaes significativas no que se refere ampliao
dos recursos para o ensino e, logo, h uma grande probabilidade de
o nmero efetivamente gasto atualmente estar prximo deste
apontado pelo IPEA.

PIB),

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Cabe comentar, ainda, que esse trabalho do IPEA se valeu dos


dados de balano, que so infinitamente superiores aos dados de
oramento, mas que ainda trazem muita gordura embutida nos
gastos com ensino. Mesmo com o advento da LDB , o descumprimento vinculao constitucional permanece. Basta citar o caso da
cidade de So Paulo, onde prefeitos como Paulo Maluf e Celso Pitta
descumpriram sistematicamente a vinculao definida pela Lei
Orgnica e Marta Suplicy parece ter ido mais alm ao ampliar o
conceito do que sejam gastos com ensino por meio da Lei Municipal n 13.245/2001, em choque, alis, com a LDB . Estas manipulaes dos gastos com ensino atingem tambm o Estado de So
Paulo, onde, conforme relatrio da CPI da Assemblia Legislativa,
que teve como presidente o deputado Cesar Callegari, deixou-se de
aplicar em ensino o equivalente a R$ 6 bilhes, de 1995 a 1998,
na gesto de Mrio Covas (Callegari, 2000). Segundo esta CPI at
recursos destinados alimentao para os animais do zoolgico
foram contabilizados como gastos com ensino. Se estes problemas
acontecem na maior cidade e no maior estado do pas, o que dizer
sobre as regies onde o controle social e a fiscalizao so muito
mais tnues.
Portanto, nos anos FHC , apesar do o pas ter vivido um progressivo aumento da carga tributria, esta melhoria da arrecadao
pouco repercutiu no sentido de ampliar efetivamente os gastos com
ensino no Brasil. Alis, dois fatores ajudam a entender porque esse
aumento das receitas pblicas no se refletiu em maiores gastos com
ensino. Em primeiro lugar, isso aconteceu porque boa parte do
aumento recente ocorreu na esfera federal, que a que possui menor
comprometimento com a educao, sendo responsvel, segundo o
mesmo estudo do IPEA (Castro e Fernandes, 1999), por apenas 25%
dos gastos do setor. Inclusive, no perodo, apesar do grande aumento
das receitas federais, os gastos da Unio com ensino caram em termos
reais (Ao Educativa, 1999). Em segundo lugar, o aumento de receita
ocorreu basicamente por meio da criao de fundos e contribuies,
como a CPMF (Contribuio Provisria sobre a Movimentao
Financeira), que so fontes sobre as quais no incidem os porcentuais
constitucionais para o ensino (que s se aplicam sobre os impostos)
nem as transferncias constitucionais para os estados e municpios.
Um outro aspecto das polticas concretas de financiamento da
educao do Governo FHC que merece anlise refere-se forma como
foram enfrentadas as desigualdades regionais no setor. E aqui a
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situao encontrada por ele, ao assumir a presidncia, era preocupante; segundo ainda os dados obtidos por Castro e Fernandes
(1999), em 1995 o gasto mdio por aluno do ensino fundamental
variou entre um mnimo de R$ 216 no Estado do Par e um mximo
de R$ 1.635 no Distrito Federal (que recebe recursos da Unio)
(Castro e Fernandes, 1999). Calculando-se o desvio-padro entre os
diferentes estados, obtm-se, para um valor mdio de R$ 460, um
ndice de 56% quando se considera o valor do DF, e de 30% quando
no se leva em conta esta unidade da federao. Entre as redes
municipais e estaduais, nas quais se encontram 90% dos alunos do
ensino fundamental, notam-se tambm grandes discrepncias. Assim,
segundo o mesmo estudo, o gasto mdio por aluno na rede municipal em 1995 foi de R$ 418, ao passo que na rede estadual foi de
R$ 502, um valor 20% superior. As diferenas, contudo, no interior
dos estados so muito mais gritantes. Assim, enquanto o gasto mdio
por aluno na rede estadual de So Paulo foi de R$ 574, na rede
municipal ele foi de R$ 1.390, um valor 2,4 vezes maior. Em
situao oposta, nos estados de Alagoas, Maranho e Piau, os alunos
que freqentaram as escolas estaduais de ensino fundamental
receberam, em mdia, 2,5 vezes mais recursos que seus colegas que
freqentaram a rede municipal.
Para enfrentar esse problema, o Executivo passou a ter, com a
aprovao do FUNDEF , um grande instrumento mo. Contudo a
possibilidade de reduzir as diferenas entre estados nos gastos por aluno
no se transformou em realidade porque, como j vimos, o governo
federal no cumpriu o papel que lhe cabia de equalizar os gastos.
Assim, segundo dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN, 2000),
em 1999, o fundo propiciou um valor mdio de R$ 474 por aluno/
ano, oscilando entre R$ 308 no Estado de Pernambuco e R$ 927 no
Estado de Roraima, com um desvio-padro de 34% em relao
media. Fosse outra a postura do governo federal, fixando, por exemplo,
um valor mnimo de R$ 1.000/aluno, um grande passo teria sido
dado para resolver este problema. Contudo, como j comentamos, nem
o mnimo definido pela frmula da lei (cerca de R$ 465 nesse ano de
1999) foi cumprido.
Por outro lado, o FUNDEF exerceu um forte impacto no sentido
de reduzir as discrepncias encontradas entre os gastos por aluno nas
diferentes redes de ensino no interior de um mesmo estado. O
problema que esta equalizao se deu pela via da socializao da
misria, tornando precrias aquelas redes que, em funo de gastos
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mais elevados, apresentavam melhores indicadores de qualidade e


salrios. Por sua vez, os recursos transferidos para as redes mais pobres
foram insuficientes para que estas apresentassem indicadores
mnimos de qualidade como determina a Constituio Federal. Por
fim, como estudo do prprio MEC (1999) e a imprensa do pas
mostraram, o FUNDEF no conseguiu impedir fraudes na utilizao dos
recursos da educao.
Um ltimo aspecto a se comentar nesta avaliao refere-se aos
emprstimos internacionais na rea da educao. Tendo por base
apenas aqueles firmados na esfera do Banco Mundial, constata-se que
foram aprovados, na gesto FHC, cinco projetos (Fundescola 1 e 2,
Projeto de Fortalecimeno da Qualidade da Educao Bsica do Cear,
Projeto de Educao na Bahia e Projeto de Suporte Reforma em
Cincia e Tecnologia), totalizando US$ 579 milhes de recursos do
banco, com a correspondente contrapartida do governo brasileiro.
Existem ainda dois projetos em anlise, o Fundescola 3 e o Projeto
de Desenvolvimento da Infncia Precoce, que totalizam US$ 280
milhes de recursos do banco (Banco Mundial, 2002). No nosso
objetivo fazer uma anlise detalhada desses projetos, mas o que se
constata que eles esto em sintonia com a prioridade do banco de
investir principalmente no ensino fundamental, particularmente nas
quatro sries iniciais, e que reproduzem boa parte dos problemas
detectados pelos estudos j feitos sobre eles. Entre estes salientamos:
custo financeiro elevado, uma vez que so emprstimos bancrios;
presena de custos indiretos significativos para a elaborao dos
projetos; pequena participao tanto tcnica quanto social na sua
elaborao e no acompanhamento dos quais, geralmente, so
excludos tanto o parlamento quanto os eventuais beneficirios
como os executivos estaduais e municipais; captao de recursos
(caros) para projetos que poderiam ser desenvolvidos com recursos
locais; constrangimento das polticas educacionais mais amplas a seus
objetivos e metas; e, por fim, reduzida eficcia diante dos objetivos
pretendidos (Fonseca, 1995, Lauglo, 1997, e Ao Educativa, 1999).
Assim, o que se constata que o pas pouco se beneficia desses
recursos que, proporcionalmente, pouco representam no total de
recursos aplicados em educao (menos de 1%), mas que acabam
tendo uma influncia decisiva em alinhar as polticas educacionais
do pas com aquelas priorizadas pelas agncias multilaterais (leia-se
naes mais ricas do mundo), polticas estas que, diga-se de passagem, no so seguidas pelos pases que controlam essas agncias.
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Porm, se a educao brasileira pouco se beneficia destes emprstimos, eles fazem a alegria dos funcionrios do Banco Mundial (afinal
bancos s existem em funo de emprstimos) e de um grupo de
burocratas, encastelados no setor pblico e privado, que coordenam
e fazem a intermediao desses projetos, e que, inclusive, podem
fazer carreira nessas agncias multilaterais, como ocorreu com o exministro Paulo Renato Souza. Esses projetos ajudam, inclusive, a
financiar pesquisa no exterior. o que aconteceu com o Fundescola,
projeto de maior flego do Governo FHC, previsto para vrias etapas
e destinado a melhorar o desempenho do Ensino Primrio Pblico
em reas selecionadas das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste
(Banco Mundial, 2002). Mantendo ainda uma denominao de nvel
de ensino que foi abolida em 1971, o projeto envolve reforma e
construo de prdios escolares, produo de material didtico,
financiamento do SAEB (Sistema de Avaliao da Educao Bsica),
formao de professores e diretores e repasse de recursos diretos para
as escolas gastarem de acordo com um plano de desenvolvimento
da escola, elaborado com ampla participao de sua comunidade,
segundo o texto do projeto (Banco Mundial, 2002). O interessante
desse projeto que ao passo que ele destina mseros R$ 10 por
aluno/ano para as escolas implementarem seus planos, a Universidade
de Stanford vai receber mais de US$ 1 milho para avali-lo. A
escolha desta instituio se deve, provavelmente, ao fato de seus
pesquisadores atuarem geralmente como consultores do Banco
Mundial; sua contratao com recursos generosos seria, portanto,
uma estratgia adotada pelo MEC para facilitar a aprovao da etapa
3 do projeto, na expectativa de um parecer favorvel daquela
instituio. Um dado de interesse que, entre os consultores
contratados, encontra-se Eric Hanushek, um pesquisador que
direciona boa parte dos seus trabalhos para provar que a ampliao
dos recursos educacionais (como melhores salrios e reduo dos
alunos/classe) no altera a qualidade do ensino (Hanushek, 1996).
Nos EUA , seus trabalhos sofrem sria contestao (ver Hedges e
Greenwald, 1996) mas, agora, o governo brasileiro est ajudando-o
a financiar suas pesquisas. Enquanto isso, no ensino fundamental e
mdio, os EUA possuem uma mdia de 16 alunos por classe e seus
professores ganham, em mdia, US$ 40 mil/ano (1998) (NEA, 2000).
J o Brasil atende a cerca de 40 alunos/turma e seus professores
ganham, em mdia, menos de US$ 6 mil/ano (1997), para uma
jornada bem mais extensa (MEC-INEP, 1998).

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Concluso
Concluiremos este trabalho realando os grandes desafios que o
novo governante do pas e sua equipe tero pela frente como herana
do governo aqui analisado. E, a meu ver, eles so, basicamente, dois.
O primeiro grande desafio desativar a bomba-relgio chamada
FUNDEF. Com o fim desse fundo, constitucionalmente previsto para
ocorrer em 31 de dezembro de 2006, os sistemas de ensino municipais, em especial nas regies mais pobres do pas, vivero o caos em
funo do fim dos repasses de recursos estaduais. Esta tarefa exigir
uma grande habilidade do futuro presidente, no Congresso, pois, em
especial, os governadores no tero grande interesse na prorrogao do
FUNDEF , ou em sua substituio por algum outro fundo (como o
FUNDEB) que implique reduzir seus recursos tributrios.
O segundo grande desafio ser o de criar condies para que
as metas do PNE, que agora possuem fora legal, sejam cumpridas.
Como vimos, isso s ser possvel com a ampliao dos gastos
pblicos com educao no pas. Isso porque as metas do PNE
sinalizam para a necessidade de recursos da ordem de 10% do PIB ,
nos prximos dez anos, ao passo que o potencial atual est na casa
dos 4,5% do PIB . Este aumento vai depender de um esforo
conjunto das trs esferas pblicas, mas com prioridade para a
Unio, j que esta detm a maior parte dos recursos pblicos no
pas (considerando impostos e contribuies) e a que menos se
envolve com o financiamento da educao. Uma forma tambm de
ampliar os recursos vinculados e que no implicariam aumento da
carga tributria seria a aprovao de uma emenda constitucional
que determinasse que a vinculao para o ensino incidisse no
apenas sobre a receita de impostos, mas que englobasse tambm as
contribuies sociais e econmicas, as quais, em 2000, representavam, s na esfera federal, o equivalente a 14% do PIB , dos quais
apenas 1,9% (salrio-educao) se destinava educao. Uma
medida desta natureza, que teria pouco impacto sobre as finanas
dos estados e municpios, representaria um acrscimo de recursos
para a educao da ordem de 2,5% do PIB . Alm desses recursos,
nunca demais ressaltar aqueles que adviriam da melhoria da
eficcia do sistema arrecadador (segundo o chefe da Receita Federal,
Everardo Maciel, tendo por base os dados da CPMF, o equivalente a
1 PIB escapa tributao no pas), da reduo do mercado informal
de trabalho e da rediscusso das isenes e dos incentivos fiscais

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que somam cerca de 2% do PIB , s na esfera federal. Uma medida


a ser considerada tambm o uso do dficit pblico para financiar
a educao. Afinal, se esse dficit j foi usado para financiar tantas
polticas desenvolvimentistas que pouco fizeram o pas crescer e em
nada alteraram a sua distribuio de renda, a pior do mundo, por
que no tentar com a educao?
Por ltimo, nunca demais dizer que uma poltica efetiva de
distribuio de renda, a qual, no caso do Brasil, passa obrigatoriamente
por uma reforma agrria e educacional de flego, um dos melhores
instrumentos de promoo do desenvolvimento econmico, aumentando a receita pblica no pas e, por conseguinte, os recursos para a
educao. Foi este o caminho seguido pela maioria dos pases desenvolvidos, e deu certo.
Recebido e aprovado em julho de 2002.

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