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ISSN 0104-1037

em
aberto

96

Sistema de Avaliao
da Educao Bsica
(Saeb): 25 anos

Joo Luiz Horta Neto


Rogrio Diniz Junqueira
(Organizadores)

Repblica Federativa do Brasil


Ministrio da Educao (MEC)
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)

em
aberto

COMIT EDITORIAL
Marlia Gouvea de Miranda (UFG/FE) Coordenadora
Ana Luiza Bustamante Smolka (Unicamp)
Bianca Salazar Guizzo (Ulbra)
Carlos Humberto Alves Corra (Ufam)
Jacques Therrien (UFCE/Faced)
Marcelo Andrade (PUC-Rio)

CONSELHO EDITORIAL
Nacional:
Alceu Ravanello Ferraro UFRGS Porto Alegre, Rio Grande do Sul, Brasil
Ana Maria Saul PUC-SP So Paulo, So Paulo, Brasil
Bernardete Angelina Gatti FCC So Paulo, So Paulo, Brasil
Carlos Roberto Jamil Cury PUC-MG Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil
Celso de Rui Beisiegel USP So Paulo, So Paulo, Brasil
Cipriano Luckesi UFBA Salvador, Bahia, Brasil
Clarissa Baeta Neves UFRGS Porto Alegre, Rio Grande do Sul, Brasil
Delcele Mascarenhas Queiroz Uneb Salvador, Bahia, Brasil
Guacira Lopes Louro UFRGS Porto Alegre, Rio Grande do Sul, Brasil
Jader de Medeiros Britto UFRJ Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Brasil
Janete Lins de Azevedo UFPE Recife, Pernambuco, Brasil
Leda Scheibe UFSC Florianpolis, Santa Catarina, Brasil
Luiz Carlos de Freitas Unicamp Campinas, So Paulo, Brasil
Magda Becker Soares UFMG Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil
Marta Kohl de Oliveira USP So Paulo, So Paulo, Brasil
Miguel Arroyo UFMG Belo Horizonte, Minas Gerais, Brasil
Nilda Alves UERJ Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, Brasil
Petronilha Beatriz Gonalves Silva UFSCar So Carlos, So Paulo, Brasil
Rosa Helena Dias da Silva Ufam Manaus, Amazonas, Brasil
Rosngela Tenrio Carvalho UFPE Recife, Pernambuco, Brasil

Internacional:
Almerindo Janela Afonso Universidade do Minho Minho, Braga, Portugal
Carlos Alberto Torres University of California Los Angeles (UCLA), EUA
Carlos Prez Rasetti Universidad Nacional de la Patagonia Austral
Ciudad Autnoma de Buenos Aires, Argentina
Domingos Fernandes Universidade de Lisboa Lisboa, Portugal
Guiselle M. Garbanzo Vargas Universidad de Costa Rica San Jos, Costa Rica
Izabel Galvo Universidade de Paris 13 Paris, Frana
Juan Carlos Tedesco Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin
(IIPE/Unesco) Buenos Aires, Argentina
Margarita Poggi Instituto Internacional de Planeamiento de la Educacin
(IIPE/Unesco) Buenos Aires, Argentina

em
aberto

96

Sistema de Avaliao
da Educao Bsica
(Saeb): 25 anos
Joo Luiz Horta Neto
Rogrio Diniz Junqueira
(Organizadores)

ISSN 0104-1037
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 1-230, maio/ago. 2016

Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep)


permitida a reproduo total ou parcial desta publicao, desde que citada a fonte.
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Portugus Aline Ferreira de Souza

Amanda Mendes Casal

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Josiane Cristina da Costa Silva

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Espanhol Valria Maria Borges
Ingls
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Normalizao Bibliogrfica Aline do Nascimento Pereira
Clarice Rodrigues da Costa

Elisngela Dourado Arisawa

Projeto Grfico Marcos Hartwich
Diagramao e Arte-Final Jos Miguel dos Santos
Tiragem 2.000 exemplares
Em Aberto online
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EM ABERTO: uma revista monotemtica do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep), destinada veiculao de questes atuais da educao brasileira. A exatido das
informaes e os conceitos e as opinies emitidos neste peridico so de exclusiva responsabilidade
dos autores.
Indexada em: Bibliografia Brasileira de Educao (BBE)/Inep
Edubase/Unicamp
Latindex
OEI
Avaliada pelo Qualis/Capes: Educao B1

Interdisciplinar B1

Publicado online em setembro de 2016.

ESTA PUBLICAO NO PODE SER VENDIDA. DISTRIBUIO GRATUITA.


Em Aberto / Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira. v. 1, n. 1,
(nov. 1981- ). Braslia : O Instituto, 1981- .
Irregular. Irregular at 1985. Bimestral 1986-1990.
Suspensa de jul. 1996 a dez. 1999.
Suspensa de jan. 2004 a dez. 2006
Suspensa de jan. a dez. 2008
Semestral de 2010 a 2015
Quadrimestral a partir de 2016
ndices de autores e assuntos: 1981-1987, 1981-2001.
Verso eletrnica (desde 2007): <http://www.emaberto.inep.gov.br>
ISSN 0104-1037 (impresso) 2176-6673 (online)
1. Educao Brasil. I. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira.

Joo Luiz Horta Neto (Inep)


Rogrio Diniz Junqueira (Inep)............................................ 15

enfoque
Qual a questo?
Do Saeb ao Sinaeb: prolongamentos crticos
da avaliao da educao bsica
Joo Luiz Horta Neto (Inep)
Rogrio Diniz Junqueira (Inep)
Adolfo Samuel de Oliveira (Inep)........................................ 21

sumrio

apresentao

pontos de vista
O que pensam outros especialistas?
Governando por nmeros: os grandes inquritos
estatsticos internacionais e a construo de uma
agenda global nas polticas de educao
Antnio Teodoro (Universidade Lusfona, Portugal) ............... 41
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 5-7, maio/ago. 2016

O tema da avaliao educacional na Constituio de 1988


e na Lei de Diretrizes e Bases da Educao de 1996
Cndido Alberto Gomes (UCB)........................................................................... 53
Trajetria do Saeb: criao, amadurecimento e desafios
Maria Ins Pestana (Banco Central do Brasil).................................................... 71
O Saeb e a agenda de reformas educacionais: 1995 a 2002
Maria Helena Guimares de Castro (Unicamp).................................................. 85
A universalizao da avaliao e a criao do Ideb: pressupostos
e perspectivas
Reynaldo Fernandes (USP)................................................................................. 99
A evoluo do Saeb: desafios para o futuro
Alicia Bonamino (PUC-Rio)............................................................................. 113
A importncia da avaliao: em defesa de uma
responsabilizao participativa
Luiz Carlos de Freitas (Unicamp)..................................................................... 127
O direito educao no contexto da avaliao educacional
Jos Francisco Soares (UFMG) ........................................................................ 141
O Sistema de Avaliao da Educao Bsica e suas repercusses
em teses e dissertaes no perodo de 2005 a 2015:
um tratamento inicial
Pmela Felix Freitas (USP)
Valria Siqueira (USP)
Ocimar Munhoz Alavarse (USP)..................................................................... 153

espao aberto
Manifestaes rpidas, entrevistas, propostas, experincias, tradues, etc.
As origens do Saeb
Julio Jacobo Waiselfisz (Flacso) entrevistado por
Joo Luiz Horta Neto (Inep)............................................................................ 177

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 5-7, maio/ago. 2016

resenhas
A instituio do Saeb: marco dos programas de avaliao externa
no campo da poltica educacional brasileira
Ana Paula de Matos Oliveria Rocha (Inep)..................................................... 197
BONAMINO, Alicia C. de. Tempos de avaliao educacional:
o SAEB, seus agentes, referncias e tendncias. Rio de Janeiro:
Quartet, 2002. 192 p. (Coleo Educao e Sociedade).
Por uma avaliao do Estado-avaliador
Adriano Souza Senkevics (Inep)..................................................................... 203
FREITAS, Dirce Nei Teixeira de. A avaliao da educao bsica
no Brasil: dimenso normativa, pedaggica e educativa. Campinas:
Autores Associados, 2007. 224 p.
Por um alargamento da qualidade educacional: um olhar
retrospectivo para as avaliaes em larga escala no Brasil
Jos Roberto de Souza Santos (Inep)
Viviane Fernandes Faria Pinto (Inep).............................................................. 209
BAUER, Adriana; GATTI, Bernadete; TAVARES, Marialva R. (Org.).
Vinte e cinco anos de avaliao de sistemas educacionais no Brasil:
origem e pressupostos. Florianpolis: Insular, 2013. v. 1, 192 p.
As avaliaes em larga escala no Brasil: consequncias para as
redes de ensino, para o currculo e para a formao de professores
Viviane Fernandes Faria Pinto (Inep)
Jos Roberto de Souza Santos (Inep).............................................................. 217
BAUER, Adriana; GATTI, Bernadete (Org.). Vinte e cinco anos de
avaliao de sistemas educacionais no Brasil: implicaes nas redes
de ensino, no currculo e na formao de professores. Florianpolis:
Insular, 2013. v. 2, 296 p.

bibliografia comentada
Bibliografia comentada sobre avaliao da educao bsica
Joo Luiz Horta Neto (Inep)
Rogrio Diniz Junqueira (Inep)....................................................................... 223

nmeros publicados................................................................. 229


Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 5-7, maio/ago. 2016

Joo Luiz Horta Neto (Inep)


Rogrio Diniz Junqueira (Inep)............................................ 15

focus
Whats the point?
From Saeb to Sinaeb: needed improvements for
the basic education evaluation system
Joo Luiz Horta Neto (Inep)
Rogrio Diniz Junqueira (Inep)
Adolfo Samuel de Oliveira (Inep)........................................ 21

summary

presentation

points of view
What other experts think about it?
Governing by numbers: the major international
statistical surveys and the construction of a global
agenda in education policies
Antnio Teodoro (Universidade Lusfona, Portugal) ............... 41
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 9-11, maio/ago. 2016

The educational evaluation in Brazils Constitution of 1988 and in the


Law of Directives and Bases for Education of 1996
Cndido Alberto Gomes (UCB)........................................................................... 53
Saebs trajectory: emergence, maturation and challenges ahead
Maria Ins Pestana (Banco Central do Brasil).................................................... 71
The Saeb and the educational reform agenda: 1995-2002
Maria Helena Guimares de Castro (Unicamp).................................................. 85
The universalization of evaluation and the creation of Ideb:
assumptions and perspectives
Reynaldo Fernandes (USP)................................................................................. 99
The evolution of Saeb: prospects for the future
Alicia Bonamino (PUC-Rio)............................................................................. 113
The importance of evaluation: in defense
of a participatory accountability
Luiz Carlos de Freitas (Unicamp)..................................................................... 127
The right to education in the context of educational evaluation
Jos Francisco Soares (UFMG)......................................................................... 141
The Basic Education Assessment System (Saeb) and its repercussions
on theses and dissertations in the period of 2005 to 2015:
an initial treatment
Pmela Felix Freitas (USP)
Valria Siqueira (USP)
Ocimar Munhoz Alavarse (USP)..................................................................... 153

open space
Comments, interviews, proposals, experiments, translations etc.
The origins of Saeb
Julio Jacobo Waiselfisz (Flacso) interviewed by
Joo Luiz Horta Neto (Inep) ........................................................................... 177

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 9-11, maio/ago. 2016

reviews
The institution of Saeb: mark of the programs of external evaluation
in the field of Brazilian educational policies
Ana Paula de Matos Oliveria Rocha (Inep)..................................................... 197
BONAMINO, Alicia C. de. Tempos de avaliao educacional:
o SAEB, seus agentes, referncias e tendncias. Rio de Janeiro: Quartet,
2002. 192 p. (Coleo Educao e Sociedade).
For an evaluation of the evaluator State
Adriano Souza Senkevics (Inep)..................................................................... 203
FREITAS, Dirce Nei Teixeira de. A avaliao da educao bsica no
Brasil: dimenso normativa, pedaggica e educativa. Campinas: Autores
Associados, 2007. 224 p.
For an increase in educational quality: a retrospective look at
large-scale assessments in Brazil
Jos Roberto de Souza Santos (Inep)
Viviane Fernandes Faria Pinto (Inep)............................................................ 209
BAUER, Adriana; GATTI, Bernadete; TAVARES, Marialva R. (Org.). Vinte
e cinco anos de avaliao de sistemas educacionais no Brasil: origem
e pressupostos. Florianpolis: Insular, 2013. v. 1, 192 p.
Large-scale assessments in Brazil: consequences for school networks,
the curriculum and teachers training
Viviane Fernandes Faria Pinto (Inep)
Jos Roberto de Souza Santos (Inep).............................................................. 215
BAUER, A.; GATTI, B. A. (Org.). Vinte e cinco anos de avaliao de
sistemas educacionais no Brasil: implicaes nas redes de ensino, no
currculo e na formao de professores. Florianpolis: Insular, 2013.
v. 2, 296 p.

annotated bibliography
Annotated bibliography on external assessments
Joo Luiz Horta Neto (Inep)
Rogrio Diniz Junqueira (Inep)....................................................................... 223

published issues............................................................................ 229


Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 9-11, maio/ago. 2016

apresentao

O Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) comeou a ser desenvolvido


no final dos anos 1980 e teve sua primeira aplicao em 1990, durante um perodo
da histria brasileira em que se discutia a redemocratizao do Pas e a descentralizao
das aes de governo depois de um longo perodo ditatorial.
Para medir o desempenho cognitivo dos alunos, um dos objetivos do Saeb, o
Ministrio da Educao (MEC) apropriou-se de estudos, pesquisas e trabalhos
realizados, desde os anos 1970, por diversos pesquisadores, com destaque para
aqueles ligados Fundao Carlos Chagas, que atuavam principalmente em pesquisas
de avaliao de programas educacionais e testes para os grandes vestibulares. O
teste de desempenho cognitivo foi o instrumento que deu mais visibilidade ao Saeb,
pois mediu, pela primeira vez em escala nacional, o desempenho dos alunos do que
hoje o ensino fundamental. No entanto, seu engenhoso desenho abarcava outros
treze instrumentos que envolviam, por exemplo, dados estatsticos, estudos de gesto
escolar, estudos de custo-aluno e estudos sobre os professores. A ideia central era
contar com uma srie de indicadores e, a partir deles, fornecer um retrato sobre a
educao do Pas, por regies e estados. Com isso, buscavam-se dados que
fornecessem informaes para subsidiar o desenvolvimento e o acompanhamento
das polticas educacionais relativas aos sistemas de ensino. Outra caracterstica do
Saeb era a descentralizao, envolvendo a participao das secretarias estaduais de
educao na discusso e no desenvolvimento de seus instrumentos.
Vinte e cinco anos se passaram, mudanas importantes ocorreram no cenrio
poltico nacional inclusive com diferentes partidos polticos e coalizes polticas
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comandando o governo federal , e mesmo assim nenhuma das edies do Saeb


deixou de acontecer, apesar das modificaes que foi sofrendo ao longo de sua
existncia. Dessa forma, esta uma das aes educacionais mais longevas, junto
com programas como o da merenda escolar e o Programa Nacional do Livro Didtico.
O tema Saeb j mereceu uma Em Aberto (nmero 66, editado em 1995) cujo ttulo
foi O futuro do Saeb e a consolidao de polticas pblicas. Nada mais oportuno
do que revisitar o tema.
Atualmente, as informaes produzidas pelo Saeb so objeto de disputas e
controvrsias. De um lado, podem ser utilizadas para o diagnstico, o planejamento,
a interveno e o monitoramento da educao escolar, a fim de melhorar o ensino
ofertado ao disponibilizar dados relevantes sobre os xitos e os problemas encontrados
nessa atividade. De outro, tais informaes podem viabilizar, conforme a perspectiva
poltica e ideolgica pela qual so apreendidas, o ranqueamento, a estigmatizao
e a responsabilizao vertical de escolas e de seus profissionais, por exemplo. Diante
dessas possibilidades, preciso refletir sobre os limites e desafios dos usos dos
resultados dessa avaliao.
Passado um quarto de sculo, importante discutir as concepes originais
e as alteraes pelas quais essa avaliao passou. Para tanto, faz-se necessrio
apresentar e discutir as bases sobre as quais o Saeb foi criado, algo que ainda no
est completamente detalhado pela literatura. Ao lado disso, tambm importante
dar voz aos principais atores que estiveram no centro do processo de sua
institucionalizao, com vistas a realar as diferentes perspectivas que foram se
acrescentando ao longo de sua maturao, confrontando-as com aquelas que foram
deixadas de lado. To importante quanto as duas perspectivas anteriores apontar
desafios para o futuro, debatendo tambm o papel que teve o Saeb no desenvolvimento
de outros testes pelo governo federal e naqueles desenvolvidos por estados e
municpios. Avanando na discusso, fundamental olhar para o futuro e discutir
o papel que o Saeb tem a desempenhar, quais os desafios a enfrentar e como ele
deve se estruturar para continuar contribuindo com a educao brasileira.
Para este nmero foram selecionados diferentes atores, pedindo-se a eles
contribuies sobre o perodo que vivenciaram em relao avaliao educacional
e quais perspectivas veem para o futuro dela.
Na seo Enfoque, Joo Luiz Horta Neto, Rogrio Diniz Junqueira e Adolfo
Samuel de Oliveira pesquisadores do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (Inep) tratam de trs pontos importantes sobre a
influncia do Saeb nas polticas subnacionais e a ampliao do seu escopo para a
construo de indicadores mais abrangentes e que atendam s diferentes
especificidades dos alunos brasileiros. Para isso, os autores discutem o aumento do
nmero de testes de desempenho cognitivo desenvolvidos e aplicados pelos estados
e municpios. Discutem tambm as vantagens de se usar um sistema de indicadores
para acompanhar a evoluo da qualidade educacional, incluindo os que permitam
acompanhar as polticas de educao especial, em justaposio a um nico indicador
sinttico, como o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb).
A seo Pontos de Vista tem incio com o artigo de Antnio Teodoro, professor
catedrtico da Universidade Lusfona de Humanidades e Tecnologias de Lisboa, que
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 15-18, maio/ago. 2016

trata da influncia exercida pelas organizaes multilaterais, em especial a


Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), sobre as
polticas educacionais, em particular a definio curricular e as formas de ensinar
e aprender, desenvolvidas em diversos pases. O autor aponta ainda que se tem
utilizado como norma governar com base apenas nos nmeros, uma forma que
acarretaria perdas ao debate pblico democrtico sobre os problemas educacionais,
acabando por ofuscar outras formas de regulao capazes de apoiar processos
educacionais.
O segundo texto, de Candido Gomes, que foi assessor concursado do Senado
Federal e da Assembleia Constituinte, traz aos leitores uma contribuio bastante
original, apresentando as discusses ocorridas durante o processo constituinte de
1988 e os debates havidos quando da discusso da Lei de Diretrizes e Bases da
Educao Nacional de 1996 e as luzes que jogaram sobre a avaliao externa.
O artigo seguinte, de autoria de Maria Ins Pestana ex-diretora de Avaliao
da Educao Bsica do Inep , apresenta de forma detalhada o delineamento do
Saeb em seus anos iniciais, destacando o contexto econmico e educacional e as
transformaes que foi sofrendo ao longo do tempo. Discute tambm a possiblidade
de o Plano Nacional de Educao 2014-2023 contribuir para que o Saeb possa retomar
algumas das suas perspectivas iniciais.
O quarto texto, de Maria Helena Guimares de Castro, ex-presidente do Inep
e professora aposentada da Universidade Estadual de Campinas, trata de um
importante perodo do Saeb, quando ele foi, de fato, institucionalizado, garantindose as condies para que os ciclos seguintes pudessem acontecer. Destaca
principalmente a importncia da avaliao dentro de uma agenda de reformas no
perodo de 1995 a 2002.
Em seguida, Reynaldo Fernandes, tambm ex-presidente do Inep e professor
titular da Universidade de So Paulo, discute o desenvolvimento de uma nova fase
do Saeb, quando sua aplicao atinge todas as escolas pblicas, com a criao da
Prova Brasil em 2005, o que permitiu a incorporao do conceito de accountability
na educao brasileira e a criao do Ideb em 2007.
O sexto artigo, assinado por Alicia Bonamino, professora associada da Pontifcia
Universidade Catlica do Rio de Janeiro, discute, a partir da anlise dos questionrios
aplicados junto com o teste cognitivo do Saeb, o fato de no se estar dando nfase
s medidas contextuais envolvendo fatores sociais, escolares e pedaggicos. Dessa
forma, a autora argumenta que se limita a qualidade das informaes capazes de
orientar polticas pblicas educacionais.
O texto que se segue, de autoria de Luiz Carlos de Freitas, professor titular
da Universidade Estadual de Campinas, contrape uma poltica de controle e
responsabilizao verticalizada que o autor afirma estar sendo seguida no Brasil a
uma poltica de responsabilizao participativa que articularia e impulsionaria a
qualidade da educao. Com isso, seria evitada a concorrncia entre escolas,
professores e alunos, que estariam buscando mdias mais altas nos testes como um
indicativo de uma boa educao.
O penltimo artigo, de autoria de Jos Francisco Soares, ex-presidente do
Inep e professor da Universidade Federal de Minas Gerais, discute a importncia do
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 15-18, maio/ago. 2016

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Saeb como um instrumento provedor de informaes que permitem o monitoramento


do aprendizado dos alunos. Com base nessas informaes, possvel, segundo o
autor, acompanhar a efetivao do direito educao.
Encerrando a seo, Pmela Flix Freitas e Valria Aparecida de Souza Siqueira,
pesquisadoras do Grupo de Estudos e Pesquisas em Avaliao Educacional (Gepave),
e Ocimar Munhoz Alavarse, professor da Universidade Estadual de So Paulo,
apresentam um levantamento das teses e dissertaes defendidas entre 2005 e 2015
que tiveram o Saeb como tema. Para isso, os autores consultaram o banco de dados
da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e portais
de universidades.
Na seo Espao Aberto, uma entrevista com Julio Jacobo Waiselfisz,
coordenador do Programa de Estudos sobre Violncia da Faculdade Latino-Americana
de Cincias Sociais (Flacso), apresenta as origens do Saeb, destacando as principais
ideias que nortearam seu desenho e o papel dos organismos multilaterais, como o
Banco Mundial e o Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA),
na sua constituio. O entrevistado, que se intitula como o pai do Saeb, destaca
tambm a participao de Heraldo Marelin Vianna e da equipe do Ministrio da
Educao e do Inep na sua concepo.
Na seo Resenhas, quatro pesquisadores do Inep analisam obras importantes
para se compreender o Saeb. Ana Paula de Matos Oliveira Rocha apresenta Tempos
de avaliao educacional: o Saeb, seus agentes, referncias e tendncias, de Alicia
Bonamino; Adriano Souza Senkevics analisa A avaliao da educao bsica no Brasil:
dimenso normativa, pedaggica e educativa, de Dirce Nei Teixeira. Jos Roberto
de Souza Santos e Viviane Fernandes Faria Pinto trazem os dois volumes do livro
Vinte e cinco anos de avaliao de sistemas educacionais no Brasil o primeiro, com
o subttulo Origem e pressupostos, organizado por Adriana Bauer, Bernadete Gatti
e Marialva Tavares; o segundo, sobre as Implicaes nas redes de ensino, no currculo
e na formao de professores, organizado por Adriana Bauer e Bernadete Gatti.
Ambos os volumes contam com a participao de diversos autores.
Finalmente, na seo Bibliografia Comentada, Joo Luiz Horta Neto e Rogrio
Diniz Junqueira, apresentam a contribuio de dez textos escolhidos entre artigos,
teses e livros que tratam do tema avaliao educacional, apresentando um panorama
sobre diferentes tipos de trabalhos que esto sendo realizados no Brasil e no exterior.
Procuramos, com este nmero da revista Em Aberto, apresentar aos leitores
um grupo de artigos que, ao mesmo tempo em que tratassem de aspectos importantes
sobre o aprimoramento da avaliao educacional em larga escala no Brasil,
trouxessem as vises dos principais atores que participaram do seu desenvolvimento.
nosso desejo que esses textos possam auxiliar na realizao de pesquisas
sobre a avaliao educacional.
Boa leitura!

Joo Luiz Horta Neto


Rogrio Diniz Junqueira
Organizadores

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 15-18, maio/ago. 2016

enfoque

Qual a questo?

Do Saeb ao Sinaeb: prolongamentos


crticos da avaliao da educao
bsica
Joo Luiz Horta Neto
Rogrio Diniz Junqueira
Adolfo Samuel de Oliveira

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Resumo
A evoluo do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) e sua influncia
no desenvolvimento de outros testes em larga escala no Brasil analisada com
destaque para as repercusses das avaliaes nas redes de ensino, a expanso dos
testes em larga escala nos estados e municpios e a limitao do uso que se tem
feito de seus resultados, enfatizando a competio que se instaura entre as escolas
e as redes na busca de melhores desempenhos, sem que isso signifique melhorias
da aprendizagem. Tambm so discutidas as vantagens de se utilizar um sistema
de indicadores em vez de um ndice sinttico, como o ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica (Ideb), para diagnosticar, monitorar e avaliar a educao bsica,
tendo em vista o modelo de Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
(Sinaeb) proposto pelo Plano Nacional de Educao (PNE). Por fim, destaca-se a
necessidade de esse novo sistema de avaliao valer-se de instrumentos e processos
que permitam mensurar de maneira apropriada as habilidades dos estudantes com
deficincia, elaborar indicadores sobre as polticas de educao especial e averiguar
as condies de acessibilidade e aprendizagem nas realidades escolares.
Palavras-chave: Saeb; avaliao educacional; educao bsica; acessibilidade.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

Abstract
From Saeb to Sinaeb: needed improvements for the basic education
evaluation system
This paper discusses the evolution of Sistema de Avaliao da Educao Bsica
(SAEB) and its influence on the development of other large-scale testing in Brazil,
highlighting the impact of assessments in educational networks, the expansion of
large-scale tests in the states and municipalities of the country and the limitation
the use that is made of the results, emphasizing the competition between schools
and educational networks for better performances, that does not necessarily mean
improvements in learning. Further, it discusses the advantages of using a system
of indicators, instead of a synthetic index, as the ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (Ideb), to diagnose, monitor and evaluate basic education, according
to the model proposed by Plano Nacional de Educao (PNE) for Sistema Nacional
de Avaliao da Educao Bsica (Sinaeb). Finally, it highlights the need that this
new evaluation system make use of tools and processes to properly measure the
disabilities students skills, to develop indicators on special education policies and
determine the conditions of accessibility and learning in school realities.
Keywords: SAEB; educational evaluation; basic education; accessibility.

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Introduo
No mundo inteiro, ao longo nos ltimos anos em especial a partir dos anos
1990 , muita importncia tem sido dada s medidas dos resultados do processo
educacional para iluminar as polticas da rea. Prova disso que se amplia o nmero
de pases que desenvolvem testes cognitivos para medir o desempenho de seus
sistemas educacionais. Da mesma forma, vem aumentando o nmero de pases que
tm participado de estudos internacionais comparados, como o Programme for
International Student Assessment (Pisa), desenvolvido pela Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE): em 2000, ano de sua primeira
edio, 45 pases participaram do teste e, em 2015, foram 76.
Ao mesmo tempo que se instaura um movimento global na direo dos testes
cognitivos, crescem tambm as crticas ao seu uso indiscriminado. Nos Estados
Unidos, pas em que as polticas de responsabilizao mais se desenvolveram,
milhares de famlias se organizam em torno do movimento conhecido como opt-out,
impedindo que seus filhos participem dos testes.
De forma geral, quando os testes se concentram apenas nas medidas do
desempenho dos alunos e na divulgao desses resultados, limita-se o escopo da
avaliao educacional. Como consequncia, em grande parte das vezes,
responsabiliza-se a escola e seus profissionais pelo resultado alcanado, como se
ambos tivessem capacidade de, isoladamente, modificar a realidade que os cerca.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

No Brasil, o governo federal vem desenvolvendo esforos nos ltimos anos


para ampliar no somente o nmero de testes como a quantidade de alunos testados.
Inicialmente, no final dos anos 1980, foi criado o Sistema de Avaliao da Educao
Bsica (Saeb). Com o passar dos anos, o governo federal desenvolveu um vasto
conjunto de instrumentos para medir o desempenho dos estudantes da educao
bsica: o Exame Nacional de Certificao de Competncias de Jovens e Adultos
(Encceja), o Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), a Provinha Brasil e a Avaliao
Nacional da Alfabetizao (ANA).
Inicialmente, o Saeb foi previsto para fornecer informaes sobre os sistemas
educacionais, e era aplicado de forma amostral. A partir de 2005, ele passou a ser
aplicado de forma censitria para as escolas pblicas de ensino fundamental. Apesar
da ampliao do nmero de instrumentos e da quantidade de alunos testados, os
estudantes com deficincia no contam com instrumentos adequados para medir
seu desempenho, dificultando, com isso, a avaliao das polticas voltadas a eles.
A existncia de desempenhos calculados por escola permitiu a criao, em
2007, do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), e a definio, pelo
governo federal, de metas para escolas. Esse ndice sinttico, envolvendo desempenho
no teste e fluxo escolar, passou a representar a qualidade da escola, apesar de no
levar em considerao outras importantes dimenses do processo educacional.
O presente texto, tomando por base os aspectos tratados aqui, se prope a
discutir, na primeira seo, a expanso dos testes em larga escala nos estados e
municpios e a limitao do uso que se tem feito de seus resultados; na segunda, as
vantagens de utilizar um sistema de indicadores, ao invs de um ndice sinttico,
como o Ideb, para diagnosticar, monitorar e avaliar a educao bsica, conforme
requer o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Sinaeb), institudo pelo
Plano Nacional de Educao (PNE); e, na terceira e ltima, a necessidade de construir,
dentro desse Sistema, testes capazes de mensurar de maneira apropriada as
habilidades dos estudantes com deficincia, bem como indicadores que iluminem
as condies de acessibilidade e aprendizagem a que esto submetidos.

A responsabilizao, a expanso dos testes e os limites dos usos de


seus resultados
A discusso acerca da responsabilizao tem tomado conta das agendas de
diversos pases. Sahlberg (2012) afirma que existe um fenmeno que est se
espalhando pelos sistemas escolares ao redor do mundo, ao qual o autor d a sugestiva
alcunha de GERM, abreviatura de Global Educational Reform Movement. Esse
movimento global possui trs caractersticas: a competio na educao, a
transferncia de escolas pblicas para instituies privadas e a forte responsabilizao
das escolas. Segundo o autor, esse fenmeno como uma epidemia que se espalha
e infecta os sistemas de ensino, fazendo com que as escolas fiquem doentes, os
professores no se sintam bem e as crianas aprendam menos. Afirma, ainda, que
o aumento dos testes avaliativos tem causado efeitos danosos e indesejados, como

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

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o crescimento do ensino focado nos testes, o estreitamento do currculo para priorizar


a leitura e a matemtica e aproximao da pedagogia a uma instruo mecnica
(Sahlberg, 2011).
Esse movimento em direo aos testes tambm se propaga no Brasil e, com
ele, cresce a utilizao do ranqueamento das escolas caminho trilhado a partir de
trs movimentos: identificar as escolas de melhor desempenho, consideradas como
exemplos a serem seguidos; divulgar os resultados dos testes, acreditando que as
famlias iro mobilizar aquelas com baixo desempenho; e criar competio entre as
escolas por desempenhos cada vez melhores. Como consequncia, o ranqueamento
firma-se como uma necessidade para as polticas e essencial para aprimorar o sistema
educacional, levando, inclusive, os governos utilizao ampla dos testes
acompanhados de prmios a escolas, seus professores e seus alunos (Horta Neto,
2013).
O aumento do uso dos testes pode ser observado no Grfico 1, a partir do
nmero de secretarias de educao estaduais que o utilizam.
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Grfico 1 Quantidade de estados realizando testes, por ano de sua aplicao


Fonte: Horta Neto (2014), com atualizao dos autores junto s secretarias de educao estaduais.

Observa-se, pelo Grfico 1, que, principalmente a partir de 2007, ano de


criao do Ideb, o nmero de estados que fazem uso de testes como parte de suas
aes educacionais tem aumentado. Esse aumento pode estar baseado na crena de
que seu uso, por si s, seja capaz de garantir a qualidade da educao.
O mesmo movimento em direo aos testes observado nos municpios.
Pesquisa realizada pelo Inep em parceria com a Fundao Carlos Chagas, junto aos
secretrios de educao municipais e respondido por 4.309 deles, indicou que 1.784
municpios (41% dos respondentes) contam com avaliaes prprias e que 905 deles
(21% dos respondentes), apesar de ainda no possurem uma, pretendem desenvolvla (Bauer et al., 2015). A maior parte dessas avaliaes refere-se unicamente a testes
aplicados aos alunos, os quais, assim como aconteceu com os estados, tambm
passaram a ser mais utilizados depois de 2007.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

Ainda no sentido da responsabilizao, tem-se reinterpretado o direito


constitucional educao, um direito social inerente cidadania e aos direitos
humanos, como sendo simplesmente um direito aprendizagem (Horta Neto, 2013).
Dessa forma, tira-se o foco das condies que o Estado e a sociedade devem construir
para garantir uma educao de qualidade e centra-se a discusso no trabalho da
escola e dos professores para garantir a aprendizagem, medida pelos testes de leitura
e matemtica. Apequena-se a aprendizagem dos alunos e o direito educao, como
se este direito j estivesse amplamente consolidado no Brasil, faltando apenas
responsabilizar os atores da escola por no estarem garantindo o aprendizado dos
alunos.
Imaginar que uma boa escola possa ser caracterizada apenas a partir de
medidas de alguns de seus resultados desconhecer a importncia que tm os
processos utilizados para se chegar a eles. Exemplo disso que um bom e eficiente
sistema educacional, capaz de preparar cidados que possam contribuir ativamente
para a vida social e que tenham adquirido a habilidade de aprender a aprender ao
longo da vida, tem relao com o processo educacional desenvolvido no dia a dia
escolar, algo que vai alm do resultado nos testes.
A educao escolar envolve a apreenso no s de conhecimentos, mas de
valores e atitudes. Todos eles devem estar presentes no currculo, no projeto poltico
pedaggico da escola, no seu relacionamento com a comunidade e com seus
diferentes atores. Com relao aos conhecimentos, no somente leitura e matemtica
contribuem para o desenvolvimento dos estudantes: a educao fsica, as artes, os
estudos sociais, entre outros, permitem agregar outras habilidades tambm
importantes para permitir que os alunos faam sua leitura do mundo. Alm disso,
as diversas possibilidades de construir uma sociedade mais justa e igualitria so
decorrentes do convvio com o outro, com a diferena, com as deficincias e com as
infinitas formas de se estabelecer parmetros ticos que permitam uma interao
social baseada no respeito ao outro e s suas ideias e concepes de vida. Se todos
esses aspectos so importantes para a formao integral do aluno, fazer inferncias
sobre a qualidade da educao a partir dos resultados nos testes de leitura e
matemtica insuficiente. Mesmo que os testes fossem ampliados para outras reas,
um processo difcil e que exigiria tempo e recursos de monta, o resultado continuaria
sendo uma fotografia sem nitidez suficiente para captar toda a realidade educacional.
Outro aspecto a ser considerado que, por melhor que sejam os instrumentos
utilizados para medir o desempenho cognitivo, eles apresentam limitaes, pois nem
tudo o que deve ser ensinado na escola passvel de ser medido por meio de testes
de mltipla escolha, tipo de instrumento normalmente utilizado para aferir esse
desempenho. Um exemplo disso o Clculo Mental, uma importantssima habilidade
ligada rea de matemtica. Essa habilidade que supera em muito a habilidade
de fazer contas de cabea envolve, grosso modo, a habilidade de utilizar variados
procedimentos para buscar diversas formas de solucionar um mesmo problema
utilizando os diferentes mecanismos de clculo. Ora, extremamente difcil
desenvolver itens de mltipla escolha que sejam capazes de medir essa habilidade,
pois seria necessrio acompanhar as muitas possibilidades que um aluno pode vir
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

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a utilizar para solucionar o problema que lhe proposto. Da mesma forma, ao testar
a leitura, uma parte importante do ensino de lngua portuguesa, deixa-se de lado,
entre outros aspectos, a redao de textos.
Dada a centralidade que os testes vm ganhando e a crescente preocupao
em preparar os alunos para eles, o foco em testar apenas leitura e matemtica e a
dificuldade em elaborar itens para testar algumas habilidades fazem com que temas
importantes deixem de ser tratados em sala de aula. Com isso, o estreitamento do
currculo torna-se inevitvel.
As consideraes apresentadas at aqui no significam que os testes em larga
escala, especialmente aqueles aplicados pelo governo federal, no sejam instrumentos
importantes para o aprimoramento do processo educacional. No se trata de satanizar
tais testes cognitivos, mas de compreender que eles fornecem medidas limitadas
da realidade que se pretende conhecer. O que se argumenta que centrar todo
esforo de coleta de informaes para aquilatar a qualidade da educao usando
apenas os testes e basear as polticas unicamente nos seus resultados gera muitas
distores. Nesse sentido, seriam necessrios outros instrumentos, tais como: a
autoavaliao institucional; o apoio constante da gesto das redes s suas escolas,
especialmente aquelas que atendem as populaes mais vulnerveis; e a promoo
de polticas intersetoriais, com foco nos alunos e suas famlias. Essas aes podem
fornecer as condies adequadas para que as crianas e os jovens possam desenvolver
suas potencialidades.

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Uma alternativa para os limites impostos pelo Ideb


O objetivo do Ideb monitorar a regularidade da trajetria e o aprendizado
dos alunos, fornecendo resultados, principalmente, para escolas e redes. Do ponto
de vista da avaliao da educao bsica, com a sua criao, o governo federal fincou
as bases para a introduo do conceito de responsabilizao e de mobilizao social,
o que redundou no Plano de Metas do Compromisso Todos pela Educao (Brasil,
2007). Tal poltica fomentou uma parceria entre a Unio, os estados, os municpios
e a sociedade civil organizada, e estabeleceu metas intermedirias e finais para o
Ideb do Pas, com o objetivo de possibilitar o acompanhamento e a accountability
da oferta da educao escolar (Oliveira, 2014).
Apesar dos avanos trazidos para o monitoramento e a avaliao da qualidade
da educao oferecida, a positividade do impacto que o Ideb e suas metas ensejaram
nas polticas pblicas educacionais e nos programas governamentais no
consensual, especialmente pelo modo como os conceitos de qualidade da educao
e de responsabilizao foram colocados em prtica por determinadas redes de ensino
(Oliveira, 2014). Como discutido anteriormente, iluminar apenas os resultados
educacionais deixa de lado outros importantes elementos do processo de escolarizao
e faz-lo atravs de um ndice sinttico acaba por encobrir as informaes que foram
por ele resumidas. Nesse sentido, vamos retomar aqui, brevemente, a discusso que
contrasta o uso de ndices sintticos a um sistema de indicadores, tendo em vista
refletir sobre qual a maneira mais proveitosa de disponibilizar tais informaes.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

Scandar Neto, Silva e Jannuzzi (2006) realizam uma importante discusso


acerca das vantagens e desvantagens do diagnstico, monitoramento e avaliao
realizados com base em indicadores sintticos. Segundo os autores, o uso de tais
ndices, como o ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), tem como vantagens,
de modo geral, a legitimidade tcnica, social e poltica, devido explicitao da
metodologia utilizada; a visibilidade que proporciona para os assuntos abordados,
como se percebe no debate sobre o desenvolvimento humano e qualidade da
educao; e seu uso, pelos governos e pela sociedade civil organizada, tanto para o
diagnstico de desigualdades sociais ou escolares quanto para o monitoramento e
a avaliao de polticas e programas sociais. Por outro lado, esses ndices sintticos
tambm apresentam desvantagens, quais sejam:
transmitir uma viso imprecisa e at equivocada do assunto, caso tenham
problemas tcnicos ou sejam mal interpretados;
ensejar uma viso simplista do problema e das propostas para sua soluo,
fragilizando as decises de gestores governamentais;
dificultar a explicitao dos julgamentos e das escolhas polticas que
nortearam os procedimentos tcnicos para a construo do ndice, tal como
o peso atribudo a determinada dimenso em detrimento de outra;
substituir o conceito que se pretende mensurar pela prpria medida,
fazendo com que um retrato simplificado seja considerado capaz de abarcar
a complexidade inerente ao conceito ou, o que pior, prpria realidade
enfocada; e, por fim,
utilizar escalas adimensionais ou abstratas que vo de 0 a 1 por exemplo ,
uma vez que dificultam a compreenso das mudanas detectadas pelos
indicadores que os compem, por no terem uma relao mais prxima
com os aspectos da realidade emprica que se deseja apreender.
Transpondo algumas dessas crticas ao Ideb das escolas, possvel afirmar
que esse ndice sinttico, dependendo do seu uso, pode transmitir vises imprecisas
a respeito dos ganhos dos alunos em conhecimento, pois, quando no se considera
nas anlises o nvel socioeconmico, pode-se atribuir o alto desempenho ao trabalho
pedaggico, quando, na verdade, este se deve mais ao pblico privilegiado que a
escola atende; ou, ao contrrio, considerar o trabalho pedaggico da escola como
ineficaz, com base no seu baixo desempenho no Ideb, quando, na realidade, o valor
que a escola agrega, em termos de conhecimento, alto, pois, mesmo atendendo
um pblico de nvel socioeconmico baixo, cria um ambiente propcio para sua
aprendizagem, porm, como o ponto de partida precrio, no atinge o desempenho
considerado adequado (Almeida; Dalben; Freitas, 2013).
Do ponto de vista tcnico, o Ideb apresenta vrias limitaes, como apontam
Soares e Xavier (2013), ao fazerem uma anlise estatstica e pedaggica desse ndice.
Dentre elas, destacamos o peso maior que matemtica acaba tendo no computo final
do ndice e, o que consideramos mais importante, o encobrimento da desigualdade
intraescolar ao utilizar, no seu desenho metodolgico, a mdia das proficincias em
leitura e resoluo de problemas em vez da distribuio dos alunos pelos nveis de
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proficincia da escala. Tal fato faz com que o aumento da mdia possa se dar por
causa do alto desempenho de poucos alunos, o qual compensaria o baixo desempenho
de muitos, colocando, assim, esse grave problema em segundo plano.
Ademais, a escala do Ideb adimensional, logo, no d uma ideia mais
substantiva do que est sendo mensurado, impossibilitando, por exemplo, ter clareza
do que significa a elevao de 1 ponto, num intervalo que, teoricamente, vai de 0 a
10. Tambm no permite vislumbrar se esse aumento exige muito ou pouco esforo,
em termos de trabalho pedaggico e de aprendizagem dos alunos. Alm disso, no
possibilita saber se esse crescimento est ligado melhoria da proficincia em leitura,
matemtica ou da taxa aprovao, por exemplo. Como as taxas de aprovao
juntamente com as de reprovao e de abandono totalizam 100%, informar somente
a primeira no indica se o percentual de no aprovados se deve reprovao, ao
abandono ou a ambos, o que acaba por dificultar o direcionamento das aes dos
gestores em termos administrativos e pedaggicos , pois, so problemas distintos,
que exigiriam aes tambm distintas.
Com base no exposto, consideramos que ndices sintticos, quando tomados
como orientadores de aes governamentais, requerem muito cuidado na
interpretao das informaes que disponibilizam. O Ideb, como comentamos, por
no controlar as diversas fontes do aprendizado discente e por focalizar as
proficincias em apenas duas reas do conhecimento, deixando de lado outras
dimenses do ato educativo, pode estimular um tratamento inadequado do problema,
bem como subsidiar de maneira frgil as tomadas de decises dos gestores.
No obstante, os apontamentos crticos feitos a esse ndice sinttico no
inviabilizam outros usos produtivos, tais como fornecer um retrato mais geral do
desempenho da rede, bem como sinalizar, primeira vista, as escolas que precisariam
de um maior apoio da administrao da rede. Porm, parece-nos que as limitaes
relativas ao emprego do Ideb para o trabalho de diagnstico, monitoramento e
avaliao da educao bsica, especialmente do ponto de vista da gesto
governamental, podem ser superadas por um sistema de indicadores, que, ao tratar
das vrias facetas das dimenses educacionais inclusive as que foram sintetizadas
pelo referido ndice , conseguiria iluminar, de maneira mais ampla e especfica, os
aspectos da realidade educacional que precisam ser conhecidos e aprimorados.
Diante desse quadro, oportuno pensar em alternativas que valorizem as
potencialidades das informaes produzidas pelo Inep e minimizem o seu uso menos
profcuo para as finalidades do ato educativo. o que foi proposto pelo Plano Nacional
de Educao (PNE).
Alm de consagrar o Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
(Sinaeb) no corpo da Lei e de constitu-lo, conforme o Art. 11, em fonte de informao
para a avaliao da qualidade da educao bsica e para a orientao das polticas
pblicas desse nvel de ensino, o atual PNE introduziu uma modificao de extrema
relevncia para o debate educativo atual no que diz respeito s informaes
produzidas pelas avaliaes em larga escala: alou os indicadores institucionais ao
mesmo patamar dos indicadores de rendimento. Essa guinada no pouca e nos
estimula a pensar um novo uso e um maior aproveitamento de tais informaes.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

Nesse sentido, o Inep vem construindo uma proposta que, ao invs de monitorar e
avaliar a educao a partir de ndice sinttico, como o Ideb, tem como um de seus
componentes um sistema de indicadores capaz de fornecer aos gestores pblicos e
sociedade civil informaes mais diversificadas e profcuas, que contemplem vrias
dimenses do processo educativo e possam retroalimentar as aes administrativas
e pedaggicas desenvolvidas pelos governos subnacionais e suas secretarias de
educao, bem como pelo prprio governo federal e pelo Ministrio da Educao
(MEC).
A proposta que vem sendo construda aponta que o Sinaeb mais que um
sistema de indicadores, possuindo outros componentes estruturantes, tais como: a
pactuao com os entes federados para sua governana, coordenao e
implementao; a construo de instrumentos de coleta de dados flexveis, capazes
de investigar novas problemticas e de produzir dados para avaliar polticas e
programas educacionais; e a utilizao de outras bases de dados, tais como registros
administrativos ou pesquisas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE),
tanto para compor seus indicadores quanto para efetuar o monitoramento e as
avaliaes que esto no seu escopo.
Todavia, para essas vantagens ficarem mais claras, ser preciso conceituar o
que um sistema de indicadores. Tiana Ferrer (1997) o define como um conjunto
organizado e coerente de medidas, capaz de refletir adequadamente tanto uma
realidade complexa quanto as relaes existentes entre suas partes, apoiando-se
em alguma teoria ou modelo do processo educacional. Para o autor, esse o ponto
crtico do sistema de indicadores, pois, apesar de superar a mera justaposio de
informaes, as teorias decorrentes das cincias sociais que o fundamentam ainda
so frgeis no que diz respeito integrao da organizao, do funcionamento e dos
resultados do processo educacional.
Como a necessidade de conjugar outros indicadores com o Ideb foi apontada
por diversos pesquisadores brasileiros da rea educacional (Alves; Soares, 2013), o
Inep, antes mesmo da proclamao do atual PNE, e com o intuito de complementar
o retrato que esse ndice e os resultados das suas avaliaes da educao bsica
forneciam, comeou a desenvolver um conjunto de novos indicadores (referentes
ao nvel socioeconmico das escolas, complexidade da gesto escolar e formao,
regularidade e esforo dos docentes) e passou a utiliz-los, como indicadores de
contexto, na divulgao dos resultados de suas avaliaes externas. Tambm passou
a divulgar, em um painel online, alm dessas, outras informaes e indicadores
produzidos pelo Instituto, tais como taxas de aprovao, reprovao, abandono e
distoro idade-srie.
Apesar desses avanos, as informaes disponibilizadas, do ponto de vista da
gesto governamental, ainda so insuficientes, pois no basta divulgar resultados
e contextualiz-los, sem oferecer um modelo terico que permita compreend-los
de maneira integrada, que contemple outras dimenses da educao e que aponte
os ns crticos do processo que devem ser conhecidos, corrigidos ou aperfeioados.
Por esta razo, sugere-se que prefervel disponibilizar um sistema de indicadores
que, alm de abarcar as principais dimenses educacionais, diferencie as informaes
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

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referentes ao contexto, aos recursos, aos processos e aos resultados, pois, mesmo
apresentando limitaes, ele capaz de oferecer um retrato mais amplo e coerente
da realidade enfocada, ao articular os aspectos mensurados e, assim, potencializar
sua capacidade interpretativa.
A ttulo de exemplo e com fins didticos, se desmembrarmos os indicadores
que, direta ou indiretamente, esto contemplados pelo Ideb, notaremos existirem
cinco (proficincia em leitura e em matemtica, bem como taxas de aprovao,
reprovao e abandono), que podem ser classificados como indicadores de resultado.
Ao gestor, interessa conhecer tambm o contexto em que o processo de ensino e
aprendizagem ocorre; da a importncia de utilizar um indicador de nvel
socioeconmico para caracterizar o pblico atendido. Faz-se necessrio, alm disso,
apreender os recursos disponveis, por meio de um indicador que aponte, s para
ilustrar, o percentual de docentes com nvel superior. Como o emprego desses
recursos pode ser apreendido por indicadores de processo, importante saber se os
alunos esto tendo aulas com professores com a formao adequada para as
disciplinas que lecionam. Mesmo sem entrar nas complexas relaes que podemos
estabelecer entre esses indicadores e na dificuldade de classific-los dentro dessas
quatro categorias, o modelo sistmico adotado pode facilitar a compreenso do gestor
sobre os pontos crticos da atividade educacional e que merecem ateno.
Assim sendo, consideramos que, para fortalecer o papel de diagnstico,
monitoramento e avaliao da educao bsica, a construo de um sistema de
indicadores, em contraposio a um ndice sinttico, deve ser um dos componentes
do Sinaeb.

Testes para medir as habilidades ou produzir a deficincia?


A adoo de polticas pblicas oficialmente orientadas pelos pressupostos da
educao inclusiva, a partir dos anos 1990, coloca os testes em larga escala diante
de uma contradio: como falar em avaliar a qualidade da educao e continuar
excluindo desse processo os estudantes com deficincia (Schuelka, 2013), deixando
de analisar as realidades educacionais de um expressivo contingente de alunos que
so objeto de diferentes experincias educacionais e, no raro, enfrentam situaes
de vulnerabilidade social? Se a educao um direito de todos, quem lida com testes
em larga escala deve enfrentar o desafio de superar a lgica que presidiu a elaborao
de instrumentos pensados para uma maioria sem deficincia e que, no melhor dos
casos, tende a considerar apenas marginalmente as necessidades das pessoas com
deficincia.
No mbito dos testes em larga escala, h uma crescente preocupao com as
necessidades especficas dos estudantes com deficincia (Katsiyannis et al., 2007;
Albus; Lazarus; Thurlow, 2015; Lazarus; Heritage, 2016). Nos Estados Unidos, eles
foram reconhecidos como legtimos participantes dos testes federais e estaduais
(Harr-Robins et al. , 2013). Admite-se que suas necessidades precisam ser
consideradas nas avaliaes educacionais em geral e, com maior razo, compreendeEm Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

se que as realidades educacionais vividas pelas pessoas com deficincia e as polticas


educacionais a elas dirigidas precisam ser analisadas. No por acaso, considera-se
que os desafios relativos garantia de uma educao inclusiva no podem ficar de
fora do desenvolvimento de avaliaes que vo alm do desempenho dos estudantes
submetidos aos testes, considerando-se outras dimenses da qualidade de maneira
mais ampla, profunda e articulada.
Isso implica reconhecer a idoneidade da participao das pessoas com
deficincia nos processos avaliativos e a legitimidade de se desenvolver instrumentos
e processos que contemplem as suas necessidades educacionais especficas (Thurlow;
Quenemoen; Lazarus, 2011). Ser devidamente considerado nas avaliaes um
direito das pessoas com deficincia, assim como um dever do Estado assegurar a
elas os meios necessrios para garantir-lhes uma participao com equidade,
segurana e autonomia. Ao lado disso, como j destacado anteriormente, surge a
necessidade de se elaborar indicadores mais sofisticados voltados no apenas a
melhor contextualizar os seus desempenhos nos testes, mas, sobretudo, a considerar
vrias outras dimenses de qualidade que digam respeito aos desafios inerentes
garantia de uma educao efetivamente inclusiva e de qualidade. Especificamente
quanto aos testes, alm das barreiras comumente situadas na sua aplicao, preciso
identificar e eliminar aquelas geradas no processo de elaborao de itens.
No terreno das polticas pblicas, importante observar que a Conveno
Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia, aprovada pela
Organizao das Naes Unidas (ONU) em 2007 e ratificada pelo Brasil no ano
seguinte (Brasil, 2008), lanou novas bases jurdicas para se conceber as deficincias
e assegurar o direito acessibilidade em todas as reas, inclusive na educao. A
rigor, o tratado d continuidade e amplia o que foi definido na Classificao
Internacional de Funcionalidade, Incapacidade e Sade (CIF), aprovada pela
Organizao Mundial da Sade (OMS) em 2001, que conferiu um carter sociolgico
e poltico deficincia (Diniz, Medeiros, Squinca, 2007). A partir desses marcos
legais, a deficincia passou a ser juridicamente definida como resultante da interao
entre pessoas com impedimentos (fsicos, sensoriais, cognitivos, entre outros) e as
barreiras (sociais, culturais, curriculares, comunicacionais, metodolgicas,
atitudinais, estruturais, ambientais) que lhes impedem de participar plena e
autonomamente da vida social em igualdade de oportunidades.
Resultam disso uma ampliao da noo de deficincia e o gradativo abandono
de tom-la como sinnimo de leso, desvio anatmico que mereceria cuidados
mdicos, e que tornaria as pessoas com deficincia alvo de interveno clnica e
reabilitao (Diniz; Santos, 2010; Mello; Nuernberg, 2012). A tnica, at ento
prevalentemente assimilacionista e assistencialista, posta em crise, e a sua
superao implica entender a deficincia como um produto da discriminao centrada
na ideologia da normalidade e refletir sobre a necessidade de se redefinir pressupostos
e a lgica das polticas. Em sintonia com essa nova compreenso, a noo de
acessibilidade assume centralidade, passando a ser reconhecida como princpio e
direito, cuja garantia indispensvel, tanto para o exerccio de demais direitos quanto
para assegurar a justia social e a inviolabilidade da dignidade humana.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

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A concepo de deficincia que emerge da Conveno da ONU leva a convir


que nada em relao acessibilidade possa ser considerado definitivo. necessrio
interrogar-se inclusive sobre medidas exitosas que paream no requerer novas
providncias. No terreno dos testes em larga escala, h que se investigar
continuamente se barreiras ordinrias seguem presentes e se novas se interpuseram,
da elaborao aplicao dos testes. igualmente indispensvel avaliar as polticas
de educao especial e averiguar o estado da arte da acessibilidade nas realidades
escolares. Quanto ao contedo, na elaborao dos testes, ainda se desconsidera que
estudantes com deficincia podem ter direito a adequaes curriculares.
Caberia investigar os limites e as possibilidades de continuar a investir na
melhoria do processo de adaptao de testes pensados exclusivamente para pessoas
sem deficincia. Ao mesmo tempo, preciso tambm perguntar se, ao invs disso,
no seria mais apropriado construir instrumentos a partir de matrizes mais abertas
e plurais, que tambm considerassem as necessidades e os direitos educacionais
das pessoas com deficincia (e de outros grupos) e as particularidades de seus
percursos escolares e currculos. Alm disso, no terreno da aplicao, preciso
monitorar, avaliar e aprimorar a oferta de recursos e auxlios, bem como investigar
outras metodologias de uso de tempo adicional. H, ainda, que se pesquisar a
elaborao de provas em diferentes formatos, dimenses, duraes e com ritos de
aplicao diversificados, segundo as deficincias e seus distintos graus. Os critrios
de correo dos testes, sobretudo os escritos, e os clculos das mdias tambm
precisariam ser objeto de anlise permanente.
Como se pode notar, os direitos das pessoas com deficincia e os desafios
para assegurar-lhes acessibilidade nos testes em larga escala exigem discusses
que extrapolariam os limites deste artigo. Aqui, atemo-nos a chamar a ateno para
alguns aspectos relacionados s necessidades das pessoas com deficincias sensoriais
no tocante aos testes, esperando contribuir para ampliar a compreenso acerca da
legitimidade do aprimoramento da acessibilidade neles.
No Brasil, nos testes em larga escala, recorrente uma oferta de recursos de
acessibilidade arquitetnica e mobiliria a estudantes com deficincia fsica restrita
a rampas, salas de fcil acesso, banheiros adaptados e mesas para cadeira de rodas.
H casos em que se providenciam auxlio para a leitura ou a transcrio de respostas.
infrequente a preocupao com a qualidade dos recursos fsicos ou profissionais
ofertados. Raramente o uso de tecnologias assistivas considerado, qualquer que
seja a deficincia. Quando se trata de estudantes cegos ou com baixa viso, ofertamse provas em Braille ou em macrotipos (ampliadas), eventualmente com itens
adaptados e, no raro, sem se discutir a qualidade dessa produo, o teor de seus
itens e suas eventuais adaptaes. No caso de estudantes surdos ou com deficincia
auditiva, cr-se comumente que basta providenciar um intrprete de Lngua
Brasileira de Sinais (Libras) ou apoio de leitura labial. Tambm pequena a
preocupao em relao qualidade desse atendimento, e a necessidade de se
adaptar itens para estudantes surdos ou deficientes auditivos amplamente ignorada.
No caso das transcries para o Braille, no se costuma disponibilizar grficos,
mapas ou figuras em formato ttil. No raro, os itens tm suas imagens excludas e
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

substitudas por descries. Assim, as pessoas que atuam no auxlio leitura perdem
o acesso s imagens dos itens, embora as descries possam ser indispensveis para
o seu trabalho. As respostas escritas so ditadas pelo estudante, que deve informar
como grafar cada palavra. Para as pessoas com baixa viso, geralmente se oferecem
provas ampliadas que tendem a ser provas comuns fotocopiadas ou impressas em
tamanho maior, onde as imagens so mantidas, sem descrio e sem qualquer
interveno adaptativa que garanta, por exemplo, o devido contraste e o acesso aos
detalhes. Quando, mesmo com uso de lentes, no consegue ler, distinguir as imagens
ou escrever as respostas, o estudante com baixa viso pode recorrer ao auxlio para
leitura ou transcrio. Porm, tal como ocorre no caso do atendimento ao estudante
cego, essa equipe no costuma possuir formao especfica suficiente. Entre as vrias
providncias possveis, para os dois grupos de estudantes, a oferta de computadores
com programas leitores de tela e outras tecnologias assistivas poderia oferecer maior
autonomia ao aluno e contribuiria para reduzir os efeitos de adaptaes insatisfatrias
ou de equipes sem devida qualificao.
Vale notar que, enquanto os ouvintes realizam as provas redigidas em sua
primeira lngua, o portugus, as pessoas surdas ou com deficincia auditiva apenas
raramente tm a oportunidade de faz-las em Libras. A desigualdade de oportunidades
j se coloca desde o incio, a partir de uma barreira lingustica. O caso se agrava
quando se observam os limites estruturais da atuao dos intrpretes. Mesmo que,
idealmente, fosse possvel garantir, em cada local de aplicao, a presena de
intrpretes devidamente certificados, experientes, com treinamento especfico para
o teste, fluente nas reas de conhecimento ali avaliadas, autorizados a atuar no
apenas na mediao da comunicao entre ouvintes e surdos e nem apenas traduzindo
termos ou expresses, mas sim todo o teste, graves barreiras ainda estariam
presentes e produzindo efeitos. Nessas condies ideais, como um intrprete
traduziria bem uma prova sem ter tido antes acesso a ela e nem tempo para refletir,
pesquisar e encontrar solues exigidas pela traduo? A isonomia, princpio central
de toda avaliao, ficar comprometida enquanto no se equacionar devidamente
tambm este problema. Para isso, a soluo mais gil e equitativa parece ser
disponibilizar, individualmente, videoprovas em Libras em meio digital,
cuidadosamente produzidas, assegurando as devidas condies de acessibilidade e
a mesma traduo (e qualidade) a todos os surdos. Nos casos das provas de Lngua
Portuguesa, elas podem ser elaboradas considerando as especificidades da formao
escolar e dos processos de aquisio do portugus como segunda lngua por parte
dos estudantes surdos (Quadros; Schmiedt, 2006; Pereira, 2014).
Como se v, a concepo de acessibilidade em um exame no pode ficar
restrita a aspectos pontuais relativos adaptao de itens e aplicao da prova,
pois envolve todas as suas etapas. Para garanti-la, todo o processo deve ser objeto
de constante anlise e passvel de reformulao. A outra opo seria a de manter
uma espcie de corrida de obstculos que, ao afetar de maneira inqua os
desempenhos das pessoas com deficincia, reitera preconceitos, enseja a constituio
discursiva do corpo deficiente como anormal, inferior e incapaz. Em suma, a
inexistncia ou a insuficincia de processos avaliativos devidamente acessveis
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

33

implica o aumento das probabilidades de os estudantes com deficincia apresentarem


desempenho mdio inferior ao dos demais, alimentando-se ulteriormente os
preconceitos contra eles e incrementando-se o nvel de vulnerabilidade e os riscos
de sofrerem novas discriminaes. Esse ciclo s pode ser rompido por meio da
garantia da acessibilidade aliada promoo do reconhecimento da diversidade e
da diferena.

Consideraes finais

34

No texto, apontamos como o Saeb, ao concentrar suas medidas no desempenho


dos estudantes nos testes, apequenou a discusso sobre o processo educacional, ao
considerar apenas uma de suas dimenses. Quando o Governo Federal desenvolveu
o Ideb e o transformou no indicador de qualidade da educao, deixou de lado as
vrias outras dimenses que exercem influncia sobre a educao escolar.
Uma alternativa a isso foi dada pelo PNE, quando este apontou para a
necessidade de criao do Sinaeb, composto por indicadores institucionais e de
rendimento, o que nos motivou a defender tendo em vista facilitar o uso das
informaes disponibilizadas pelo Inep e aprimorar os processos avaliativos de redes
e escolas de educao bsica a utilizao de um sistema de indicadores, em vez
de ndices sintticos, como o Ideb. Contudo, tal posicionamento no significa o
abandono desses ndices, nem deixar de lado outros instrumentos, apenas procura
trazer para o primeiro plano sinalizadores mais especficos, que guardem uma relao
mais direta e significativa com a realidade que procura mensurar, a fim de ampliar
e precisar as informaes relativas ao processo de escolarizao utilizadas por
gestores governamentais, profissionais da educao e sociedade em geral, para o
acompanhamento e a (re)orientao de polticas e programas educacionais.
Ao lado disso, o fato de o PNE apresentar metas ambiciosas no campo das
polticas inclusivas e de dispor sobre a criao de indicadores que permitam avaliar
a educao inclusiva coloca o Sinaeb diante de um novo desafio: garantir a
acessibilidade nos testes para alm de adaptaes pontuais e da oferta de alguns
recursos de acessibilidade. A acessibilidade nos testes deve implicar todo o processo.
Ademais, h a necessidade de se superar uma concepo anacrnica segundo a qual
os estudantes com deficincia no precisariam ser considerados no mbito dos
processos de avaliao da educao. Tal anacronismo colide com a adoo de um
modelo educacional inclusivo e com o conceito de direito educao de qualidade
para todos. A acessibilidade um princpio e um direito a ser assegurado em todos
os espaos e situaes da vida. Nas avaliaes, ela requer uma articulao entre
polticas e pedagogias aliceradas na cultura dos direitos humanos e o empenho
contnuo para identificar e eliminar barreiras, desmantelar privilgios e fender
regimes de verdades, de tal maneira a poder operar como elemento coadjuvante na
promoo de equidade, equalizao e justia social. O direito educao parece
depender tambm disso.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

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Joo Luiz Horta Neto, doutor em Poltica Social e mestre em Educao pela
Universidade de Braslia (UnB), pesquisador do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). Possui diversos captulos de livros e
artigos publicados sobre a avaliao educacional.
jlhorta@gmail.com
Rogrio Diniz Junqueira, graduado em Comunicao pela Universidade de
Braslia (UnB), especialista em Cooperao Internacional e Polticas de
Desenvolvimento pela Universidade de Bolonha e doutor em Sociologia pelas
Universidades de Milo e Macerata, pesquisador do Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) e membro da Editoria Cientfica da
Revista Brasileira de Estudos Pedaggicos.
rogerio.junqueira@inep.gov.br
Adolfo Samuel de Oliveira, bacharel e licenciado em Cincias Sociais e mestre
e doutor em Educao pela Universidade de So (USP), pesquisador do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). Atuou como
gestor de sistema de ensino municipal e professor de sociologia no ensino mdio.
adolfo.oliveira@inep.gov.br

Recebido em 2 de maio de 2016


Aprovado em 20 de maio de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 21-37, maio/ago. 2016

37

pontos de vista

O que pensam outros especialistas?

Governando por nmeros: os grandes


inquritos estatsticos internacionais
e a construo de uma agenda global
nas polticas de educao*
Antnio Teodoro

41

Resumo
Os argumentos que o autor tem desenvolvido, desde os seus primeiros
trabalhos de 2001, so apresentados no sentido de mostrar que o principal meio de
regulao transnacional das polticas de educao, nestes tempos de globalizao
neoliberal, encontra-se nos grandes inquritos estatsticos (surveys) conduzidos por
organizaes transnacionais de natureza governamental, com destaque para a
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). E, nesses
grandes inquritos, a questo poltica determinante est na escolha dos indicadores,
que acabam por condicionar fortemente as reformas educacionais nacionais,
nomeadamente na fixao do currculo e dos modos de ensinar e aprender. Defendese, por ltimo, que essa forma de governar por nmeros empobrece o debate
pblico democrtico e obscurece outros modos de regulao, mais propcios a apoiar
a inovao das respostas educativas, condio para a construo de uma escola
exigente e radicalmente democrtica.
Palavras-chave: Polticas educacionais; regulao transnacional; OCDE; Pisa.

* Verso atualizada do artigo A fortuna de quem a agarrar: a Rede Iberoamericana de Investigao em Polticas de
Educao (Riaipe) e as perspectivas de trabalho futuro. Rase, Revista de la Asociacin de Sociologa de la Educacin,
Madrid, v. 4, n. 4, p. 6-18, enero 2011.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

Abstract
Governing by numbers: the major international statistical surveys
and the construction of a global agenda in education policies
The arguments presented in this article by the author have been developed
since his first works in 2001 in order to show that the primary means of transnational
regulation of educational policies in these neoliberal times of globalization are found
in the statistical surveys conducted by transnational organizations of governmental
nature, especially the Organisation for Economic Co-operation and Development
(OECD). And in these large surveys, the key policy issue is on the choice of indicators,
which end up heavily conditioning the national educational reforms, including the
setting of curriculum and the ways of teaching and learning. It is argued that this
form of governing by numbers impoverishes the democratic public debate and
obscures other modes of regulation, more propitious to supporting the innovation
of educational responses, key condition for the construction of a demanding and
radically democratic school.
Keywords: educational policies; transnational regulation; OECD; Pisa.

42

Em trabalhos anteriores (Teodoro, 2001, 2003a, 2003b, 2007, 2011), procurei


uma explicao para as relaes entre globalizao (hegemnica) e educao,
sobretudo a partir da abordagem de Roger Dale, que, em texto muito conhecido
(Dale, 2001, 2004), se posicionava distintamente em face dos trabalhos de John
Meyer e seus colaboradores da Universidade de Stanford. Meyer e colaboradores
defendem que a expanso mundial dos sistemas educativos assenta, fundamentalmente,
em modelos e objectivos comuns definidos no quadro da modernidade ocidental,
como o progresso, a igualdade ou os direitos humanos (Meyer, 2000; Suarez; Ramirez,
2007) uma cultura mundial educacional comum (CMEC), na frmula com que Dale
sintetizou esta abordagem dos autores da teoria neoinstitucional: [...] a educao,
por si s, uma formalidade mundialmente estandardizada, pelo que, ao adoptarem
a educao, os pases ficam implicados em dispositivos comuns (Meyer, 2000, p.
20). Dale afastava-se desse tipo de abordagem, defendendo que a globalizao
um conjunto de dispositivos poltico-econmicos para a organizao da economia
global, conduzido pela necessidade de manter o sistema capitalista, mais do que
qualquer outro conjunto de valores. E acrescentava: A adeso aos seus princpios
veiculada atravs da presso econmica e da percepo do interesse nacional
prprio (Dale, 2004, p. 436).
No plano das consequncias da globalizao na educao, Meyer e seus
colaboradores insistem, baseando-se fundamentalmente numa anlise das polticas
curriculares e nas estruturas organizacionais, no desenvolvimento por isomorfismo
da escola de massas nos diferentes espaos do sistema mundial. Por seu lado, Dale
prefere sublinhar que a globalizao no significa a dissipao ou o enfraquecimento
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

dos Estados j poderosos, mas antes o reforo da sua capacidade para responder
colectivamente s foras que nenhum deles pode, por si, jamais controlar
individualmente. Centrando a sua crtica na teoria da agncia subjacente abordagem
da CMEC de John Meyer, Dale (2001, 2004) sugere que a influncia da globalizao
(hegemnica) se manifesta, sobretudo, a partir da fixao de uma agenda globalmente
estruturada da educao (AGEE), na qual agncias multilaterais como a Organizao
das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura (Unesco), o Banco Mundial
ou a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE)
desempenham um papel crucial.
Com um outro tipo de abordagem, de natureza histrico-social, e apoiando-se
na teoria dos sistemas sociais autorreferenciais de Niklas Luhmann, tambm Jrgen
Schriewer tem procurado mostrar os limites da abordagem neoinstitucionalista de
Meyer e colaboradores. Apoiando-se num vasto trabalho emprico realizado no seio
do Centro de Educao Comparada da Universidade Humboldt, de Berlim,1 Schriewer
(2004) defende que as tendncias no vo no sentido da construo de um s mundo,
mas antes, e muito mais, da persistncia de mltiplos mundos.2 Segundo essa
perspectiva, a influncia mundial sempre mediatizada por um processo de
externalizao (Schriewer, 2000), ou seja, reconstruda em funo das tradies,
dos valores e dos objectivos assumidos no interior das sociedades nacionais.
Em texto posterior, Dale (2008) faz uma reviso crtica da sua anterior posio.
Reconhecendo um conjunto de limitaes internas e externas sua proposta, bem
como o uso de uma abordagem metodolgica inadequada claro que o
nacionalismo metodolgico, a equao sociedade com Estado-nao, que
caracterizou no apenas a educao mas todas as outras cincias sociais, no
somente inadequada mas tambm enganadora , Roger Dale assume que, desde
que formulou originalmente a sua proposta em 1998-99, houve substanciais
mudanas designadamente nos conceitos de currculo, Estado e nacional, os
elementos-chave da abordagem de John Meyer e colaboradores.3 Apoiando-se no
trabalho de Boaventura de Sousa Santos (1995),4 no sentido de distinguir as
trajectrias do capitalismo e da modernidade (e no de as tratar como implicitamente
equivalentes), Roger Dale analisa as relaes entre uma e outra na reproduo das
sociedades, incluindo atravs da educao, propondo-se, em concluso, centrar a
sua ateno, em prximas abordagens, em quatro aspectos particulares:

O projecto de investigao baseou-se na anlise das temticas dos artigos das principais revistas pedaggicas publicadas
entre 1920 e 1997 em trs pases de diferentes espaos do sistema mundial: Espanha, Rssia/URSS e China (ver
Schriewer, 2004, p. 12-13).

Por este ponto de vista, os resultados condensados aqui colocam explicitamente em relevo os laos gerais
caractersticas das externalizaes da reflexo pedaggica entre as mudanas de um sistema poltico e social, as
mudanas de imperativos em matria de reforma do seu sistema educativo e as transformaes da reflexo sobre a
educao e as polticas educativas que lhes esto associadas (Schriewer, 2004, p. 21).

Mais especificamente, a mudana para uma Economia do Conhecimento Global/Neoliberal como representao da
globalizao pode trazer uma transformao do pensamento no curriculum, que deixa de ser um corpo de conhecimentos
justificados pelo seu contributo para os valores da modernidade e estruturado (e ensinado) de um modo planeado e
sequencial, para se tornar em competncias destinadas a serem aprendidas ad hoc, como e quando necessrio (Dale,
2008).
3

4
Dale cita a edio de Toward a new legal common sense, de 2004 (London, Butterworth). A nossa referncia a da
edio original.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

43

1) Se queremos compreender as relaes entre Educao e globalizao melhor,


temos de reconhecer que as consequncias da modernidade so muito vastas e
que os seus princpios fundamentais so reproduzidos como universais em todo
o mundo.
2) O conceito de Agenda Globalmente Estruturada para a educao continua a
manter alguma validade, mas unicamente nos termos e limites sugeridos acima.
3) Mais importante, crucial ver as relaes entre educao e globalizao como
um elemento-chave das mudanas nas relaes entre capitalismo e modernidade
na era neoliberal.
4) No so somente os discursos, as instituies e as prticas da modernidade
ocidental que necessitam de ser problematizados, mas os prprios pressupostos
metodolgicos e os instrumentos que geram. (Dale, 2008).

44

O novo projecto de desenvolvimento gerado pela globalizao hegemnica


trouxe, para primeiro plano, uma estratgia de liberalizao dos mercados mundiais,
levando o axioma das vantagens competitivas a tornar-se o centro desse projecto e,
desse modo, recuperao da teoria neoclssica do capital humano. No admira
ento que Roger Dale (1999) argumentasse que os mais claros efeitos da globalizao
nas polticas educativas sejam consequncia da reorganizao dos Estados para se
tornarem mais competitivos, nomeadamente de forma a atrarem os investimentos
das corporaes transnacionais para os seus territrios.
No anterior projecto desenvolvimentista, as relaes entre os planos nacional
e internacional na definio das polticas educativas nacionais processavam-se num
duplo registo: por um lado, a assistncia tcnica das organizaes internacionais era
() ativamente procurada pelas autoridades nacionais, sobretudo como meio de
legitimao das opes internas assumidas; por outro, as constantes iniciativas
(seminrios, conferncias, workshops), estudos e publicaes das organizaes
internacionais desempenham um decisivo papel de normalizao das polticas
educativas nacionais, estabelecendo uma agenda que determina no apenas
prioridades, mas igualmente as formas como os problemas se colocam e equacionam,
e que constituem um modo de fixao de mandato, mais ou menos explcito conforme
a centralidade dos pases.5
No projecto da globalizao e essa a hiptese que tenho defendido desde
2001 (Teodoro, 2001, 2003a, 2003b, 2007, 2011) , essas relaes estabelecem-se,
sobretudo, tendo como centro nevrlgico os grandes projectos estatsticos
internacionais e, muito em particular, o projecto Ines6, do Centre for Educational
Research and Innovation (Ceri) da OCDE. Nesses projectos estatsticos, a escolha
dos indicadores constitui a questo determinante na fixao de uma agenda global
para a educao,7 com um enorme impacto nas polticas de educao dos pases
centrais, mas igualmente dos pases situados na semiperiferia dos espaos centrais.

Para o caso de Portugal e para o perodo compreendido entre o final da 2 Guerra Mundial e a adeso, em 1986,
ento Comunidade Econmica Europeia (CEE), ver Teodoro (2001).

Indicators of Educational Systems (Indicadores dos Sistemas Educativos).

Como explicitarei adiante, a influncia desses grandes projectos estatsticos vai bem mais alm da mera fixao da
agenda global da educao.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

O projecto Ines foi marcado, de incio, por uma forte controvrsia e uma larga
oposio interna no seio da OCDE (Henry et al., 2001).8 Tendo como expresso
pblica mais conhecida a publicao anual de Education at a Glance, esse
empreendimento da OCDE foi decidido na sequncia de uma conferncia realizada
em Washington, em 1987, por iniciativa e a convite do governo dos EUA e do
secretariado da OCDE, em que participaram representantes de 22 pases, bem como
diversos peritos e observadores convidados.9 O ponto principal da agenda da OCDE
no campo da educao era, nessa poca, a qualidade do ensino, que serviu como
questo de partida para o lanamento do projecto Ines, possivelmente a mais
significativa e importante atividade dessa organizao internacional em toda a dcada
de 1990.
Reconhecendo que o problema mais complexo no era tanto o clculo de
indicadores vlidos, mas a classificao dos conceitos, os representantes dos pases
membros da OCDE e os peritos convidados examinaram um conjunto de mais de 50
indicadores nacionais possveis, tendo acabado por reuni-los em quatro categorias:
(i) os indicadores de input (entrada); (ii) os indicadores de output (resultados); (iii)
os indicadores de processo; e (iv) os indicadores de recursos humanos e financeiros
(Bottani; Walberg, 1992).
A concretizao desse projecto permitiu OCDE estabelecer uma importante
base de dados de indicadores nacionais de ensino, que alimenta a publicao do
Education at a Glance, desde 1992. Nesses olhares, para alm dos tradicionais
indicadores sejam as diferentes taxas de escolarizao, os vrios ndices de acesso
educao, as despesas com a educao, as qualificaes do pessoal docente ,
figura um conjunto de novos indicadores que tm profundas consequncias, a
montante, na formulao das polticas de educao no plano nacional.10 Esses novos
indicadores so apresentados pela OCDE de uma forma particularmente significativa:
Para responder ao interesse crescente da opinio e dos poderes pblicos face aos
resultados do ensino, mais de um tero dos indicadores apresentados nesta edio
tratam dos resultados, tanto no plano pessoal como no respeitante ao mercado de
trabalho, e da avaliao da eficcia da escola. Os indicadores que se inspiram no
primeiro Inqurito Internacional sobre a Alfabetizao dos Adultos do uma ideia
do nvel de proficincia das competncias de base dos adultos e dos laos existentes
entre essas competncias e algumas caractersticas chave dos sistemas educativos. A
publicao compreende ainda uma srie completa de indicadores sobre os resultados
em Matemtica e em Cincias, que cobre a quase totalidade dos pases da OCDE
e inspiram-se no Terceiro Estudo Internacional de Matemtica e Cincias. Alm
disso, os indicadores tirados do primeiro inqurito sobre as escolas do projecto
Ines contribuem para o alargamento da base dos conhecimentos disponveis sobre
a eficcia da escola. (Ceri, 1996, p. 10).
Tive a oportunidade de confirmar essa afirmao com Maria do Carmo Clmaco, que representou Portugal nas reunies
que prepararam o lanamento do projecto, bem como com Ana Benavente, que, no final dos anos 1990 e incio de 2000,
representou Portugal no Comit Diretivo da OCDE (cf. memorandum da oficina de trabalho Organizaes internacionais
e regulao transnacional das polticas educativas: os indicadores de comparao internacional e a construo de uma
agenda global de educao, realizada em 22 de maro de 2007, em Lisboa, no mbito da Rede Ibero-Americana de
Investigao em Polticas de Educao Riaipe).

De uma forma mais detalhada, ver a gnese desse projecto em A regulao transnacional das polticas educativas: o
papel dos indicadores de comparao internacional na construo de uma agenda global de educao, comunicao
apresentada por Madalena Mendes e Carla Galego na 8th Conference of European Sociological Association, que teve
lugar na Esccia, de 3 a 6 de setembro de 2007. Esse trabalho foi realizado no mbito da Rede Ibero-Americana de
Polticas de Educao e do Projecto Educating the Global Citizen, financiado pela Fundao para a Cincia e a Tecnologia
(Ref POCI/CED/56992/2004 e PPCDT/CED/56992/2004).

Ver, e.g., os dois campos privilegiados pela OCDE nos finais da dcada de 1990: a avaliao do funcionamento das
escolas e a avaliao externa das aprendizagens.

10

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

45

Quadro 1 Indicadores temticos dos relatrios anuais da OCDE Education


at a Glance 1992-2007
Ttulo dos captulos

46

1992 1993 1995 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Custos, recursos e
processos escolares

Resultados da educao

Contexto da educao

Resultados da educao no
mercado de trabalho em
nvel individual e social

Resultados da educao na
aprendizagem

Transio da escola
para o trabalho

Contexto demogrfico,
social e econmico da
educao

Custos da educao e
recursos humanos e
financeiros

Resultados da graduao
das instituies educativas

Sucesso dos estudantes e


literacia dos adultos

Resultados da educao no
mercado de trabalho

Ambiente escolar e
processos da escola
/sala de aula

Acesso educao,
participao e progresso

Ambiente de aprendizagem
e organizao das escolas

Recursos humanos e
financeiros investidos
na educao

Resultados das instituies


educativas e impacto da
aprendizagem

Sucesso dos estudantes

Sucesso dos estudantes e


resultados da educao nos
planos social e do mercado
de trabalho

Resultados da educao
nos planos social e do
mercado de trabalho

Fonte: Mendes e Galego (2009, p. 29-30)

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

Mas, mais significativas ainda so as prioridades futuras apresentadas para


este projecto, constituindo uma verdadeira agenda global para as reformas realizadas
na transio de sculo e de milnio nos sistemas de educao dos diferentes pases:
Em primeiro lugar, as informaes classificadas sobre a aprendizagem para a vida
e os seus efeitos sobre a sociedade e sobre a economia esto cruelmente em falta.
Sendo um dado adquirido que os pases no podem mais contar unicamente com
a expanso progressiva da formao inicial para satisfazer os pedidos de novas
qualificaes de alto nvel, novos indicadores devem ajudar os decisores a melhorar
as bases da aprendizagem para a vida. Para isso, preciso criar fontes de dados
sobre a formao em empresa, a formao contnua e a educao de adultos e
sobre outras formas de aprendizagem que se situam fora da escola. Os factores
que influem nos perfis da aquisio dos conhecimentos ao longo da vida esto em
risco de serem difceis de apreender. Os dados sobre a literacia dos adultos [] so
um primeiro passo nessa direo porque fornecem informaes sobre as relaes
entre os programas escolares e as competncias requeridas pelos adultos, e entre
a aprendizagem e o trabalho dos indivduos, de todas as idades.
A evoluo das necessidades de informao exige tambm uma expanso da
base dos dados sobre os resultados, nomeadamente os dos alunos e das escolas.
As fontes de informao devero passar de simples constataes dos resultados
relativos dos pases, e tentar identificar as variveis que influem nesses resultados.
(Ceri, 1996, p. 11).

O Quadro 1 sistematiza os indicadores temticos usados entre 1992 e 2007


nos relatrios anuais da OCDE, Education at a glance. Como se pode verificar, assistese nos ltimos anos a um processo de normalizao dos indicadores, isto , os
indicadores selecionados centram-se em quatro temas, que procuram medir os
resultados dos sistemas educativos: (i) acesso educao, participao e progresso;
(ii) ambiente da aprendizagem e organizao das escolas; (iii) recursos humanos e
financeiros investidos em educao; e (iv) resultados das instituies educacionais
e impacto do conhecimento. Enquanto durante a segunda metade da dcada de 1990
os indicadores usados diziam respeito quer ao contexto quer a custos, relao
mercado/sociedade, equidade e resultados, no incio do novo milnio os indicadores
prendem-se fundamentalmente a contexto, custos e resultados.
Os efeitos prticos desse projecto esto bem presentes nas polticas educativas
adoptadas nos diferentes estados-membros (ou associados) da OCDE desde a dcada
de 1990, em geral pertencendo a espaos centrais ou semiperiferia desses espaos
centrais. Uma influncia que se manifesta no por um mandato explcito11 mas pela
necessidade de responder a uma agenda global baseada na comparao e, sobretudo,
na competio de performances dos sistemas educativos. Como afirma Andy Green
(2002), a obsesso com a medida dos resultados e performances torna os governos
(e, acrescento, demais atores polticos, com destaque para aqueles que possuem um

Esclarece-se de novo que essa afirmao se reporta aos pases centrais ou na semiperiferia dos espaos centrais, bem
como aos chamados pases emergentes, que atualmente integram ou so membros associados da OCDE. Para os pases
do chamado Terceiro Mundo, na periferia do sistema mundial, outras so as relaes de fora que se estabelecem, por
exemplo, entre instituies financeiras como o Banco Mundial ou o Fundo Monetrio Internacional (FMI) e os governos
nacionais.

11

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

47

acesso privilegiado aos meios de comunicao social de massas) prisioneiros de uma


espcie de jogos olmpicos de naes, onde se colocam sob a forma de ranking os
sistemas educativos em termos da sua eficcia.
So conhecidos mltiplos trabalhos que mostram os limites e a fragilidade
dos fundamentos tcnicos e cientficos, bem como os problemas epistemolgicos,
das comparaes internacionais de resultados (ver, e.g., Afonso; St. Aubyn, 2006;
Bautier; Crinon; Rayou; Rochex, 2006; Broadfoot et al., 2000; Normand, 2003, 2004).
Mas a questo central est no fato desse tipo de comparao se tornar uma arma
muito poderosa para quem controla os significados do que comparado. Isso
mesmo reconhecido por um antigo administrador principal do Ceri-OCDE:
Os estudos comparados funcionam como alavancas que permitem fazer saltar as
resistncias, no importa a que nvel se situem, seja ao nvel da investigao ou ao
nvel poltico. A comparao torna-se uma arma no conflito sobre a organizao do
ensino. Permite sobretudo implementar estratgias de informao novas sobre os
processos educativos e trazer informaes que aguam e enfraquecem as posies
dos adversrios. (Bottani, 2001, p. 75).12

48

Como sublinha Romuald Normand (2003), esta obsesso pelos resultados e


pela comparao internacional de performances assenta no duplo propsito de, por
um lado, moldar um modelo poltico para a educao e, por outro, institucionalizar
um modo de governao que tende a confiscar o debate democrtico e a impedir
uma reflexo sobre o projecto poltico da escola.
Neste contexto, o poder das organizaes internacionais nos tempos atuais
vai alm do j importante papel de fixao da agenda global da educao. Recorrendo
a uma analogia com a distino que Basil Bernstein faz entre recognio (recognition)
e realizao (realisation),13 Roger Dale defende que a influncia das organizaes
internacionais dentre as quais destaco a OCDE, por considerar que constitui, pelo
menos no campo da educao, o principal think tank mundial da globalizao
hegemnica14 situa-se no apenas na segunda dimenso de poder de Steven Lukes
poder como definio de agenda mas, sobretudo, na sua terceira dimenso
poder de moldar e controlar as regras do jogo e de formatar as preferncias (Dale,
2008, p. 3).15 Por isso tambm a convico de Roger Dale de que o papel das
organizaes internacionais tem vindo a mudar, assumindo-se cada vez mais como
definidores de problemas (problem definers) e menos como provedores de solues
(solution providers).
Sublinhe-se que, na ocasio em que a afirmao foi escrita, N. Bottani ainda desempenhava as funes de administrador
principal do Ceri-OCDE.

12

A regra do reconhecimento permite, essencialmente, a apropriao de realizaes para serem colocadas em conjunto.
A regra da realizao determina como colocamos significados em conjunto e os tornamos pblicos. A regra da realizao
necessria para produzir o texto legitimado. Assim, diferentes valores de enquadramento atuam seletivamente nas
regras de realizao e na produo de diferentes textos. De modo simples, as regras de reconhecimento regulam os
significados que so relevantes e as regras de realizao como os significados so colocados em conjunto para criar o
texto legitimado (Basil Bernstein, citado por Dale, 2008, p. 3).

13

Esta minha posio, defendida desde a publicao do artigo Organizaes internacionais e polticas educativas
nacionais: a emergncia de novas formas de regulao transnacional ou uma globalizao de baixa intensidade (Teodoro,
2001), corroborada por Henry et al. (2001).

14

Dale refere-se ao livro de Steven Lukes, Power, a radical view (London, Macmillan, 1 ed. 1974; 2 ed. 2005).

15

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

Os grandes inquritos internacionais como o TIMSS,16 o Pisa,17 o PIRLS18 ou


o novel Talis19 (e, em alguns pases, replicados no plano nacional) e a sua permanente
comparao em relatrios e estudos internacionais (e nacionais), pouco (ou nada)
preocupados com os contextos socio-histricos geradores desses resultados,
tornaram-se uma das principais tecnologias de governao. O seu papel o de
fornecer as evidncias para a ao poltica governativa (evidence-based policy),
remetendo para segundo plano a contextualizao dos processos de aprendizagem,
bem como a participao e o debate democrticos sobre as dimenses polticas da
educao.
Este o paraso da governao neoliberal: uma ao poltica baseada em
evidncias apontadas pela expertise dos tcnicos e cientistas, em vez da participao
dos movimentos sociais e da sociedade civil organizada, associada livre e
democrtica afirmao e concorrncia de projectos polticos contrastantes. , em
suma, o velho sonho conservador de fazer polticas sem poltica, de um governo de
sbios que conhece os caminhos e as solues para tornar o povo feliz.20

49

Third/Trends in International Mathematics and Science Study. Publicado em 1995, com a designao de Third, passou
a partir de 1999 a designar-se de Trends. Conduzidos pela International Association for the Evaluation of the Educational
Achievement (IEA), foram realizadas at a gora as edies de 1995, 1999, 2003, 2007, 2011 e 2015. Em <http://
timssandpirls.bc.edu> pode-se obter a informao relevante sobre esse survey.

16

Program for International Student Assessment. Este estudo foi lanado pela OCDE em 1997 e teve, at agora, trs
ciclos. O primeiro, que decorreu em 2000, teve como principal domnio de avaliao a literacia em contexto de leitura
e envolveu cerca de 265 mil alunos de 15 anos, de 32 pases. No segundo ciclo, realizado em 2003, participaram 41
pases, envolvendo mais de 250 mil alunos de 15 anos, dando uma maior nfase literacia matemtica e tendo como
domnios secundrios as literacias de leitura e cientfica, bem como a resoluo de problemas. No terceiro ciclo, que
decorreu em 2006, houve preponderncia da literacia cientfica e contou com a participao de cerca de 60 pases,
envolvendo mais de 200 mil alunos de 7 mil escolas. Uma nova edio foi realizada em 2011 e est prevista outra para
2016. O site oficial do Pisa encontra-se em <http://www.oecd.org/pisa/home/>.

17

Progress in International Reading Literacy Study. Este projecto, conduzido pela International Association for the
Evaluation of the Educational Achievement (IEA), realizou dois ciclos de recolha de dados. No primeiro, denominado
PIRLS 2001, participaram cerca de 150 mil alunos do 4 ano de escolaridade em 35 pases. No segundo, PIRLS 2006,
j participaram crianas do 4 ano de 45 sistemas escolares, abrangendo um mnimo de 150 escolas, com um total de
4.500 a 5 mil alunos a serem testados em cada um dos sistemas escolares participantes. Em <http://timssandpirls.
bc.edu> pode-se obter a informao relevante sobre esse survey.

18

Teaching and Learning International Survey. Em setembro de 2007, haviam participado 24 pases. Este projecto
apresentado como o primeiro survey international, no qual o foco principal situa-se no contexto de aprendizagem e nas
condies de trabalho dos professores nas escolas. Em 2013, realizou-se um novo survey. Os seus resultados podem
ser consultados em <http://www.oecd.org/edu/school/talis.htm>.

19

Mesmo que, muitas vezes, os seus mentores no tenham condies para explicitar este ponto de vista, a poltica
baseada em evidncias tem, contudo, consequncias claras: operar, simultaneamente, como legitimao das polticas
adoptadas e desqualificao de polticas alternativas, apontadas como resultado de interesses particulares que no tm
suporte tcnico-cientfico nem respondem ao interesse geral.

20

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

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Antnio Teodoro professor da Universidade Lusfona de Humanidades e


Tecnologias, em Lisboa, diretor do Centro de Estudos Interdisciplinares em Educao
e Desenvolvimento (CeiED) e da Revista Lusfona de Educao e coordenador da
Seco de Educao Comparada da Sociedade Portuguesa de Cincias da Educao.
teodoro.antonio@gmail.com

52
Recebido em 10 de maro de 2016
Aprovado em 9 de junho de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 41-52, maio/ago. 2016

O tema da avaliao educacional


na Constituinte de 1988 e na Lei
de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional de 1996
Candido Alberto Gomes

53

Resumo
A anlise do contexto poltico e econmico da chamada dcada perdida (a de
1980), revela que o declnio do governo militar e a crise da dvida externa levaram
perspectiva de redemocratizao, com nova assembleia constituinte. Concomitante
aos cortes nos custos sociais, emergiram conceitos como descentralizao, eficincia
e avaliao externa. O ltimo estava subjacente na Constituinte, embora s tenha
sido explicitado ao final, como condio liberdade de ensino, resultando das
implicaes do embate entre educao pblica e particular. A Lei de Diretrizes e
Bases da Educao Nacional (LDB), concebida como lei geral da educao, estabeleceu
um sistema nacional de avaliao e disps sobre a avaliao do aproveitamento dos
alunos, introduzindo inovaes.
Palavras-chave: avaliao educacional; legislao educacional; polticas
educacionais; avaliao do aproveitamento; administrao da educao.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

Abstract
The educational evaluation in Brazils Constitution of 1988 and in
the Law of Directives and Bases for Education of 1996
The article analyzes the political and economic context of the so called lost
decade (1980s). The decline of the military government, as well as the external
debt crisis led to the re-democratization, resulting in a new Constituent Assembly.
Concomitant to cuts in the budget of social sectors, concepts related to
decentralization, efficiency and external evaluation have emerged. The last concept
has been subjacent to discussions in the Constituent, although it was made explicit
at the end as a condition to the freedom of teaching, resulting in conflicts between
public and private education. The Law of Directives and Bases for Education (Lei de
Diretrizes e Bases da Educao Nacional LDB) established a national evaluation
system and disposed of students achievement evaluation, introducing innovative
changes.
Keywords: educational evaluation; education legislation; educational policies;
student achievement evaluation; education administration.

Introduo

54

Este trabalho mais um depoimento documentado do que uma anlise


documental entretecida por um depoimento. Como a histria se faz com diversas
fontes, cabe transformar as memrias em documento escrito, com os limites da
subjetividade, para contribuir s interpretaes dos fatos. Neste sentido, para que
o leitor melhor perceba tal subjetividade, cabe destacar que o autor deste relato
trabalhou como assessor legislativo do Senado Federal de 1985 a 1998, abrangendo
o perodo da Assembleia Nacional Constituinte (1987-88) e o da prolongada gestao
da Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), de 1988 a 1996. Foi,
portanto, testemunha e coadjuvante de numerosos debates externos e internos e
da tomada de certos nveis de deciso, como membro de um corpo concursado, ramo
da burocracia pblica que se esperava, sine ira et studio,1 em princpio, acima de
disputas poltico-partidrias.
Consta que, no ps-Guerra, quando ainda ocupava o Palcio Monroe, o Senado
Federal realizou um concurso pblico para assessores por lhe faltar pessoal tcnicocientfico para a reconstitucionalizao e a redemocratizao do Pas, em seguida
derrubada do Estado Novo, ocorrida em 1945. Aps 1964, sabe-se que o tringulo
arquitetonicamente equiltero da Praa dos Trs Poderes, em Braslia, tornou-se
cada vez mais um tringulo escaleno, concentrando muito mais poderes no Executivo,
em detrimento dos outros dois vrtices. Com a aurora da redemocratizao, o Poder

Sem dio e sem preconceito diretriz de Tcito para aqueles que desejam escrever a Histria (N. do E.).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

Legislativo anteviu responsabilidades muito maiores, no sentido de restabelecer o


Estado Democrtico de Direito. O sentimento que despontava era o de que seria
necessria uma nova Assembleia Constituinte, para reescrever o Brasil. Alcanando
as liberdades polticas e abrindo o dilogo, da emergiriam as linhas de um renovado
Brasil, dos pontos de vista social, econmico, poltico e cultural.
Existia no Senado um rgo denominado de Assessoria, que se manteve desde
o ps-Guerra, e que respondia s demandas dos senadores (e, muito tempo depois,
tambm s das senadoras), com pessoal competente, em especial do ponto de vista
jurdico. Pouco eles podiam fazer, porque o processo legislativo era quase todo
controlado pelo Executivo. O poder de iniciativa era muito restrito. Um dos tipos de
trabalho mais solicitados pelos legisladores era o projeto de lei autorizativa, que
autorizava o Executivo a fazer alguma coisa que ele j tinha o poder de fazer e faria
se o quisesse. Todavia, no ambiente das Diretas j e da dura recesso econmica,
com elevada inflao e aviltamento do cmbio da moeda nacional, o Legislativo j
trabalhava com propostas de emendas constitucionais, que no dependiam da sano
do presidente da Repblica. Duas destas, promulgadas em 1983, ficaram famosas,
a Passos Porto, que descentralizou receitas tributrias, e a Joo Calmon, que vinculou
recursos mnimos para a manuteno e o desenvolvimento do ensino, diante dos
cortes sociais durante a recesso (cf. Moreira; Castro; Silva, 1986).
No entanto, senadores com uma viso de longo prazo desejavam muito mais:
um Senado que iniciasse processos e que soubesse, com competncia tcnicocientfica, fundamentar-se sobre as diferentes reas legislativas e discutir com o
Executivo de igual para igual. Era o Poder Executivo que detinha um corpo tcnico,
centralizado em certos rgos e tambm espalhado pelos ministrios, que
fundamentava as proposies, os vetos presidenciais e que mantinha os polticos
situacionistas informados dos seus temas. O Legislativo precisaria, ento,
compreender as reas especficas, como economia, oramento, educao, sade,
cultura e todas as de iniciativa parlamentar. Isso ocorria em situao de esgotamento
do regime poltico, sob a regncia de uma emenda constitucional velha, que dava
nova redao a uma Carta remendada (o que no impediu o prosseguimento da
tradio poltico-jurdica dos remendos).
Em 1983 foi lanado o edital de um concurso pblico de provas e ttulos para
assessor (depois qualificado como parlamentar e, ainda depois, legislativo e, mais
algum tempo depois, consultor legislativo) do Senado Federal, certame que foi
organizado pela Universidade de Braslia e transcorreu ao longo de 1984. Em
dezembro do mesmo ano, foram nomeados mais de mil servidores para a Grfica
do Senado, causando grande repercusso na mdia. Relacionado ou no ao fato, em
janeiro foram chamados os assessores concursados para contratao via Consolidao
das Leis do Trabalho. Assim se fez, rompendo uma tradio e conduzindo a uma
situao de encontro de duas culturas: a cultura enraizada na Casa pelos assessores
existentes, profundos conhecedores dos meandros em anos de prtica, e a do grupo
de fora, constitudo por pessoal do Direito, que trabalhava em vrias reas, e por
pessoal tcnico-cientfico, vindo em parte de universidades, onde ensinavam e
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

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pesquisavam. As solues de compromisso foram quase sempre adotadas e as trocas


foram de alto proveito para todos.
Era intencional que os assessores l ficassem para aprender, olhando,
escutando, fazendo, preparando-se para uma Constituinte em aberto, como o Brasil
nunca tivera (isto , uma Constituinte que se fez a partir de sugestes dos legisladores
e no de um anteprojeto, como a de 1946). O autor se lembra, em 1985, quando
ingressou o Projeto de Lei Oramentria de 1986. O senador Joo Calmon era o
relator do Subanexo da Educao, chegando um pedido do seu gabinete para elaborar
uma minuta de parecer. Nada se podia fazer exceto um texto crtico, com as linhas
que o oramento precisava seguir. Mas em poltica preciso aprender a esperar, a
cultivar a pacincia e a persistir. Tanto para o bem quanto para o mal, reas
mescladas e separadas por uma zona cinzenta, em que o maniquesmo se torna
perspectiva interpretativa demasiadamente limitada. Como antes e depois das obras
de Maquiavel.

O contexto

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Para tratar da avaliao na Constituinte preciso lembrar, primeiro, o contexto


do Brasil e da Amrica Latina. Os regimes autoritrios do Continente, estabelecidos
durante a Guerra Fria, se desmoronaram na dcada de 1980, enquanto a crise da
dvida externa e a recesso econmica empobreciam os pases, em especial as
camadas socialmente menos privilegiadas. Foi a mais profunda crise econmica
desde os anos 1920 (Velloso, 2000), obrigando os governos a efetuar profundos
cortes oramentrios, especialmente no setor social, bem como ajustamentos
estruturais. A educao foi um dos alvos, com significativa interveno de
organizaes internacionais, para aumentar a eficincia, a qualidade e a equidade
(Trojan, 2010).
Muitos desses pases tinham, entre seus denominadores comuns, a
centralizao e a complexidade de procedimentos burocrticos para os recursos
chegarem escola. Assim, as reformas dos anos 1980 se assentaram num trip:
gesto descentralizada, diversificao do financiamento (isto , menor participao
do Estado) e avaliao externa (Carnoy, 2002). A descentralizao significou mais
transferncias de competncias para os governos subnacionais no raro simples
desconcentrao e maior autonomia escolar. Com a avaliao externa, a escola
recebeu mais atribuies e financiamento suplementar, com frequncia uma alocao
por estudante, segundo o nvel, para despesas correntes e pequenas despesas de
capital. Com isso, o Estado, especialmente no nvel central, reduziu suas
responsabilidades, tendendo a tornar-se menos um Estado docente que um Estado
regulamentador. No dar e receber de recursos, tendeu-se a avaliar os resultados e
responsabilizar a escola pelo uso desses recursos. O sucesso de uma escola ou uma
rede estabelecido pela relao entre os objetivos e o seu desempenho, com a
melhoria do uso dos recursos disponveis. Se os dados so publicados, em princpio,
melhor ainda, para clareza do cidado contribuinte, embora haja o lado perverso da

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

transferncia de responsabilidades do centro para a ponta. Os culpados aparentes


saem do atacado e passam ao varejo: a escola e o professor.
Quando este autor tratou de estabelecer uma nova teia de relaes em Braslia,
inclusive para auscultar atores polticos e formular minutas de projetos de lei e
outros documentos que tivessem viabilidade poltica democrtica, sentiu de perto
a saturao do regime centralizado autoritrio, o desejo de maior transparncia e
diminuio das burocracias. Discutiam-se pesquisas, polticas e tendncias que
envolviam o trip mencionado, com a apurao do custo/aluno, o acompanhamento
das transferncias s escolas (que se perdiam pelos caminhos, como crregos no
deserto) e a avaliao de processos e resultados.
A avaliao externa e interna aparecia como uma das alternativas para a nova
ordem poltica, no sem grandes resistncias nos encontros e seminrios, em especial
sobre a educao superior. A princpio, era considerada inaceitvel, em especial pela
educao superior pblica. Depois de muitas discusses e mudanas da paisagem,
comeou a ser aceita, desde que a avaliao no fosse vinculada alocao de
recursos e ordenao das instituies segundo critrios, como qualidade. No
entanto, sendo drago ou outro bicho mitolgico, a avaliao j havia se sentado
nas salas e gabinetes. Podar-lhe alguns tentculos em breve se tornava uma ttica
de retardar concesses. Se faz sentido considerar o Zeitgeist, esprito do tempo, ele
ia circundando e ocupando os espaos da poltica pblica.
Como possvel perceber por outros artigos, a avaliao da educao bsica
j corria com o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), cuja edio
experimental ocorreu em 1989. Se a educao era ruim, era preciso no s saber
o quanto era ruim, mas quais eram suas ruindades, para serem examinadas nos
diversos nveis da gesto e no processo de ensino-aprendizagem. Contudo, o ltimo
elo tornou-se o mais fraco: traduzir a avaliao em atos concretos para o aluno
aprender e para o professor ensinar. Quantos anos levou a criao, por exemplo, da
Plataforma Devolutivas Pedaggicas2 do Inep, indispensvel, mas no suficiente?
Mais uma vez, as pontes entre teorias e prticas, pesquisas e polticas se revelavam
rotas e viciadas. Como os sucessivos impactos na opinio pblica a adormecem, fica
o desafio de no nos dessensibilizarmos com o dramtico e o trgico. Caso contrrio,
permanecemos em conformismo com as ruindades, como se fosse uma sina da nossa
incompetncia: deixa como est para ver como fica.

Avaliao na Constituinte
Avaliao era, assim, palavra subjacente; discutia-se, exaltavam-se suas
qualidades, demonizavam-se seus efeitos de modo maniquesta. L estava at que
veio tona e se inscreveu no texto constitucional. Como aconteceu?
A Constituinte regimentalmente se organizou como uma pirmide: partiu, na
base, de subcomisses temticas, desembocando em comisses temticas, que, por

Lanada em 6 de agosto de 2015.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

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sua vez, chegavam Comisso de Sistematizao e, obviamente, ao plenrio. Na


educao, a base era a Subcomisso da Educao, Cultura e Esporte, que, em
correspondncia com as lutas histricas, logo se dividiu em defensores dos setores
pblico e privado, como um duradouro pomo de discrdia, interessante como bandeira
poltica e bem menos proveitoso do ponto de vista financeiro, como a Assessoria
evidenciou aos senhores constituintes, pelo seu volume histrico.
Tratava-se de vedar a transferncia de recursos pblicos para o setor
particular, justamente uma das pernas do trip dos ajustes estruturais. Numa arena
dividida e sem maioria absoluta, a Subcomisso buscou solues de compromisso;
uns ganhando aqui, outros ganhando ali, resultando num longo texto, que aguardava
o prximo round a Comisso Temtica. Entre os pontos de consenso, situava-se a
manuteno e a ampliao dos pisos da receita de impostos para a manuteno e o
desenvolvimento do ensino. Para isto, Joo Calmon fora designado relator da
Subcomisso, pois havia grandes riscos de o dispositivo, aprovado anteriormente,
quatro anos antes, ser recusado agora. De fato, era uma tese pouco simptica aos
ajustes estruturais e at a constituintes chamados de centro-esquerda.
Mas a principal ttica de Calmon para aprovar a sua Emenda em 1983, no
Ancien Rgime, continuou de p: quem, num perodo de abertura poltica, teria a
coragem de votar publicamente contra recursos para a educao, em meio misria
reinante? No mesmo dia a mdia desfilaria seus nomes como contrrios causa da
educao do povo. Se no fosse morte poltica, seria uma agonia eleitoral. A
vinculao permaneceu. Calmon, autor e infatigvel acompanhante do dispositivo,
que ainda conseguiu por sua iniciativa incrementar os recursos, contou a este autor,
entre alguns pormenores, que a reunio decisiva havia sido fechada no seu partido,
o Partido do Movimento Democrtico Brasileiro (PMDB), majoritrio nas eleies de
1986, onde gritou at ficar rouco. Contou que enfrentou mltiplas oposies,
especialmente a de um constituinte hbrido, como tanto acontece na poltica real,
hoje vivo, com prolongada carreira de esquerda, mas fiel a uma formao econmica
liberal.
A deusa Discrdia no aparentava estar presente na festa, no entanto, havia
lanado no uma, mas vrias mas de ouro, para serem disputadas pela Comisso
da Famlia, da Educao, Cultura e Esportes, da Cincia e Tecnologia e da Comunicao
(Brasil, 1987). O papel do jovem pastor Pris,3 no sentido de buscar as novas solues
de compromisso e a conciliao, coube ao relator, Artur da Tvola, tambm do PMDB.
Desde o incio passou a trabalhar com diversos grupos de constituintes e assessores,
deparando-se com a ma da educao e outras at piores, em especial, a da
comunicao. Parlamentava e parlamentava fora e dentro do Legislativo, buscando
aplainar as diferenas, com grande capacidade de ouvir e at de sonhar literalmente
com solues. Diga-se de passagem, e a bem da verdade histrica, que foi numa
dessas reunies que se manteve a educao como direito pblico subjetivo e, mais
ainda, por iniciativa do deputado constituinte Octavio Elsio, se introduziram os
A expresso pomo da discrdia usada para indicar qualquer coisa que faa as pessoas brigarem entre si teve origem
no mito grego sobre a guerra de Tria. Pris, tendo de escolher a mais bela das deusas, entregou a ma de ouro a
Afrodite, que lhe prometera o amor da mais bela das mulheres: Helena, esposa do rei Menelau. Pris raptou Helena,
levando-a para Tria. (N. do E.).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

sistemas municipais de ensino. Os assessores levaram relativo susto; podiam levantar


argumentos contrrios e favorveis, mas o clima no permitia isso. Aplicaram a lei
do silncio...
Contudo, a falha tectnica bsica continuava a ser o conflito pblico versus
privado. Estavam postas duas questes: 1) a exclusividade de recursos pblicos para
o setor pblico; 2) a relativa autonomia do setor particular, que se sentia enredado
em uma teia de normas, regulamentos, praxes, processos e muitos papis, no raro
amaciada por relaes pessoais e profissionais. Por que tanta centralizao? Por que
o setor particular teria que ser uma espcie de bode expiatrio dessa espcie de
preveno institucionalizada contra ele?
Na cesta do setor privado lanava-se tudo, independentemente das suas
diferenas. Foi ento que o relator, certa manh, apresentou aos assessores uma
nova redao para resolver o impasse dos recursos pblicos, que, parece, concebera
num sono leve. Estava muito perto do atual art. 213 da Constituio. Do ponto de
vista poltico, tinha que manter o caput com o mandamento que assegurava a
exclusividade dos recursos pblicos para os estabelecimentos pblicos, porm,
abrindo excees nos dispositivos por ele capitaneados. Palavras para l e para c,
chegou-se ao que a tcnica legislativa requeria. Entretanto, ainda havia uma das
mas de ouro da educao: o incmodo do setor privado, que se via tolhido e
arriscado a exercer o papel da conhecida Geni.4 Os entendimentos do relator com
representantes do setor levaram a um mandamento constitucional hoje art. 209
virado para os resultados e no para os processos (Brasil. Constituio, 1988). O
substitutivo levado discusso e votao fixava:
Art. 10. O ensino livre iniciativa privada, que o ministrar sem ingerncia do
Poder Pblico, salvo para fins de autorizao, reconhecimento e credenciamento
de cursos e superviso da qualidade. (Brasil, 1987a, p. 35).

A redao no podia ser mais retrica: o ensino seria livre iniciativa privada,
sem ingerncia do Poder Pblico, exceto para todos os processos que j existiam e
outros que apareceram anos depois na LDB, isto , autorizao, reconhecimento,
credenciamento e superviso. Enfaticamente se destacou a superviso da qualidade,
suposto ponto fraco do setor particular, em contraposio ao setor pblico, que, no
visando ao lucro, necessariamente alcanaria homogeneamente maior qualidade.
Em outras palavras, um setor da Assembleia Constituinte, chamado de esquerdas,
propunha um modelo binrio, enquanto o relator esboou um fraco modelo ternrio.
Para isso, excetuava do caput , condicionalmente, entidades confessionais,
comunitrias e filantrpicas. Desse modo, o conceito de avaliao explicitamente
ainda no havia chegado fala no div psicanaltico, mas logo emergiria. Era ainda
termo proibido e destinado, depois, somente ao setor mais vulnervel, o particular.
Para o setor pblico, nada. Com as dificuldades de negociao, evitavam-se maiores
riscos polticos.
Pior ainda, na discusso e votao do Relatrio, a Comisso se cindiu
claramente. Seu plenrio, mais numeroso que o da Subcomisso, representava outra
4

Personagem da pea pera do malandro, de Chico Buarque de Holanda (N. do E.).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

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composio de foras e interesses. De um lado, um grupo, que seguia o relator,


procrastinava o processo, na tentativa de fazer o texto chegar Comisso de
Sistematizao e assim ser incorporado como tal ou com pequenas modificaes.
De outro lado, um grupo de constituintes, em grande parte liderado por Joo Calmon,
apresentou um substitutivo diferente daquele do relator, que, alis, incorporava,
sem tirar nem pr, o citado artigo 10.
Depois de longas sesses, foram votados dois substitutivos do relator, ambos
derrotados, o primeiro por 26 votos favorveis e 37 contrrios e o ltimo por nmeros
exatamente iguais (Brasil, 1987a, p. 2). Pode-se imaginar como foi difcil ao grupo
de assessores atender s consultas de uns e outros sine ira et studio, obtendo a
percepo do quanto a burocracia weberiana, como tipo ideal, distava do tipo real.
O presidente da Temtica Comisso terminou por encaminhar todo o material ao
senador Afonso Arinos, presidente da Comisso de Sistematizao, com os resultados
das votaes e valorizando as 1.921 emendas, para as quais, depois de discutidas,
foram acolhidos 747 pedidos de destaque. Com as tticas obstrucionistas, nada pde
ser votado, sendo as discrdias encaminhadas para cima. Se os assessores ainda
tivssemos tempo de madrugada, poderamos ler Cincia e poltica: duas vocaes,
de Max Weber.
Os divisores social e setorial ficam claros na defesa do substitutivo da maioria:

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No aceitamos a elitizao da Escola Brasileira, criando escolas para ricos e escolas


para pobres. No queremos fechar a escola privada de excelncia para as crianas
carentes. Defendemos os direitos que tm as famlias pobres de tambm terem
seus filhos em escolas confessionais se o desejarem. Por essas razes no aceitamos
que tais escolas sejam marginalizadas quando se utilizam verbas pblicas. (Brasil,
1987a, p. 5-6).

Qualquer semelhana com os debates dos anos 1930 e da primeira LDB,


definitivamente, no mera coincidncia.

Na Comisso de Sistematizao
Como previsto, as divergncias subiram Comisso de Sistematizao, mais
um andar acima. Diferenas foram aplainando-se enquanto se tecia o consenso.
Foram necessrios dois substitutivos e quatro projetos para chegar ao texto
promulgado (Lima; Passos; Nicola, 2013). O Substitutivo I, de 26 de agosto de 1987,
da Comisso de Sistematizao, mantinha a mesma redao do relator Artur da
Tvola. Indiretamente, em matria de avaliao ou superviso, nada mais que os
dispositivos sobre contedos mnimos, uso da lngua portuguesa e das lnguas
indgenas e obrigatoriedade do ensino religioso, que vinham desde o princpio, alm
dos grandes princpios enunciados. J o Substitutivo II, de 18 de setembro de 1987,
da mesma Comisso, acrescentou dois incisos ao mandamento inicial da liberdade
do ensino privado: 1) um tautolgico, de que ele cumpriria as normas gerais da
educao nacional, estabelecidas em lei; 2) outro substitua a superviso da qualidade
por verificao.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

O conceito de avaliao s compareceu no Projeto B, de 5 de julho de 1988,


a trs meses da promulgao da Carta, aprovado pelo plenrio no incio do segundo
turno. Manteve-se o dispositivo tautolgico e simplificou-se o inciso II, resumido
ento autorizao e avaliao de qualidade pelo Poder Pblico (Lima; Passos; Nicola,
2013). Com isso, dos diversos processos, o nico a ser elevado ao texto constitucional
foi a autorizao, ou seja, o ponto de partida para o oferecimento de cursos. Por isso,
seu status , a nosso ver, mais alto que o do credenciamento, do reconhecimento e
da superviso.
Assim se inscreveu a avaliao na Lei Maior, afeta ao setor particular, tendo
como sujeito avaliador (ou regulamentador) o Estado, embora este se encontrasse
a caminho de avaliar suas prprias entidades. Mas isso no poderia ser dito, pois a
linguagem feita tanto de palavras quanto de silncios e muitos silncios mais
carregados de sentido do que as palavras (cf. Hall, 1990).

A avaliao na LDB
Como sabido, a Constituio desvencilhou-se tambm de vrias mas de
ouro da deusa Discrdia, deixando problemas a serem resolvidos pela legislao
infraconstitucional, por meio de expresses como na forma da lei, como dispuser
a lei, lei complementar definir... e outras. A regulamentao continua incompleta
at hoje, mas, logo aps a promulgao da Constituio Federal, em 1988, foi
apresentado Cmara dos Deputados um projeto de LDB, para regulamentar os
dispositivos constitucionais. Mudada a Constituio, em princpio, as diretrizes e
bases da educao nacional necessitavam ser mudadas. No foi, porm, um projeto
de lei do Executivo, como em 1947, mas de iniciativa do deputado Octvio Elsio,
ou seja, da Cmara dos Deputados, que, assim como o Senado, estava capacitada a
exercer o protagonismo e ansiosa de fazer valer o equilbrio de poderes.
Surpreendentemente no se encontra o conceito de avaliao no Projeto de Lei n
1.258 (Brasil. Cmara..., 1988). Seu artigo 20 trata da verificao do rendimento
escolar no ensino de 1 e 2 graus, a cargo dos estabelecimentos de ensino, segundo
regimento prprio, aprovado pelo conselho de educao competente.
Verificao o mesmo conceito utilizado pela ento vigente Lei n 5.692, de
11 de agosto de 1971, que, no seu artigo 14, inclua a avaliao de aproveitamento
e a apurao de frequncia (Brasil. Lei..., 1971). No entanto, o 1 alargava a
avaliao, estatuindo a preponderncia dos aspectos qualitativos sobre os
quantitativos, entre outras disposies de abertura. O mencionado Projeto de Lei,
fundamentado em documento da Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao
em Educao (Anped), como declarado na justificao, no se referiu avaliao
interna ou externa de estabelecimentos, sistemas de ensino ou redes escolares.
Todavia, teve as grandes virtudes de ser conciso e descentralizante. Foi ao longo da
sua tramitao que recebeu grande nmero de acrscimos e modificaes, no raro
de modo voluntarista, ignorando ou protelando a anlise da sua constitucionalidade

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

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e juridicidade, dever indeclinvel de um parlamento, em favor do atendimento s

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negociaes polticas.
A literatura que trata da tramitao da segunda LDB, entre 1988 e 1996, com
seus meandros e labirintos, suficientemente copiosa (e aqui no lugar para
analis-la), mas vale recordar que o Projeto Darcy Ribeiro, apresentado em 1992,
tambm foi de origem parlamentar (Darcy foi incentivado a isso, inclusive pelo
presidente da Casa, senador Mauro Benevides). Tambm as negociaes para chegar
a um substitutivo votado em plenrio se deram no Legislativo, mais particularmente
no Senado, com a indispensvel participao dos diversos nveis do Executivo (Gomes,
2010). Afinal, estes so poderes autnomos, mas interdependentes: se um legisla,
outro precisa cumprir, considerando-se que a lei para encarnar na realidade e no
um aceno meramente simblico que logo perde a legitimidade.
O texto final da LDB foi precedido pela Lei n 9.131, de 24 de novembro de
1995, que modificou a Lei n 4.024, de 1961, que, alterada pela Lei n 5.692, de
1971, permanecia vigente (ao contrrio do que se afirma em outras publicaes, a
Lei de 1971 no e nunca se props a ser a segunda LDB). Com a modificao,
passou a ter existncia legal o Exame Nacional de Cursos, chamado Provo,
conforme proposta do Ministrio da Educao (MEC), como forma de introduzir
mecanismos de mercado na escolha de instituies e cursos superiores, bem como
de elevar a qualidade desse nvel educacional. Quanto educao bsica, o Saeb
havia sido realizado em 1991 e 1993, preparando-se para ser realizado em 1995,
de modo comparativo, com base na teoria da resposta ao item (TRI). Portanto, eram
dois fatos que cumpria considerar.
Em consonncia com a Constituio, que garantia padro de qualidade como
princpio do ensino, e, de acordo com as realizaes da poca, a negociao do Projeto
Darcy Ribeiro, em 1995, envolveu o indispensvel esclarecimento da organizao
da educao nacional, incumbncias de cada nvel governamental e composio dos
sistemas de ensino (federal, estaduais e municipais). Lembremo-nos de que no
havia sido baixada a lei complementar, prevista na Lei Maior. Envolvendo faces
polticas moderadoras e o MEC, ficou claro que o Projeto precisava pronunciar-se
sobre a avaliao, a colaborao e assegurar processo nacional de avaliao do
rendimento escolar no ensino fundamental, mdio e superior, em colaborao com
os sistemas de ensino (art. 9, VI), como uma das incumbncias da Unio (Brasil.
Lei..., 1996). No mesmo artigo, o inciso VIII ratificou a Lei n 9.131, de 1995,
estatuindo assegurar processo nacional de avaliao das instituies de educao
superior. A insero era indispensvel, pois o Projeto, convertido em Lei, revogaria
a legislao anterior, no caso a Lei n 9.131, de 1995, como de fato o fez em seu art.
92 (Brasil. Lei ..., 1996).
O termo avaliao, que emergira da esfera cientfica para a jurdico-poltica
em 1988, reapareceria no texto final em relao aos cursos e estabelecimentos.
Autorizar, reconhecer, credenciar e supervisionar cursos e estabelecimentos tm
forte carter burocrtico. Avaliar sugere a esperana em processos cientficos. Assim,
nas negociaes, os cinco verbos se alinharam e, claro, adicionaram complicaes
realidade, como quando se tenta misturar gua e azeite.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

Ademais, a LDB precisava normatizar a avaliao do aluno nos estabelecimentos.


A inteno do legislador, Darcy, era elaborar um projeto mnimo, de lei geral da
educao, e no um cdigo ou um volume de ordenaes, como as da Histria do
Direito no Brasil. A experincia burocrtica brasileira na educao era mal reputada:
centralizadora, formalista, desviada do atingimento dos objetivos, orientada antes
para os processos, sujeita a influncias pessoais e grupais, o que j a desclassificaria
como burocracia. A mltipla obra anterior de Darcy patenteava o seu inconformismo
e a rebeldia. Eis que a partir de sugestes, numa reunio no MEC, certo dia s 7h30,
despontou a redao do art. 23: a organizao flexvel da educao bsica voltada
para o interesse do processo de aprendizagem. Ou seja, o Projeto optava (como o
fez a Lei) pelo interesse mximo do aluno e da sua aprendizagem ele o sujeito, o
centro, no os adultos. Tratava-se de um dos princpios bsicos dos escolanovistas
e de um grande arco de pensadores, inclusive Freire (Gomes, 2012).
Deste ncleo de ideias, traduzido segundo a tcnica legislativa, surgiram as
normas comuns do art. 24, como a classificao do aluno por promoo, transferncia
e avaliao pela escola, independente de escolarizao anterior, alm da progresso
parcial e das mltiplas possibilidades de organizao de classes ou turmas. Darcy
aceitou a redao legislativa de pronto. Em seguida, aproveitando, sim, a Lei vigente,
de n 5.692, de 1971, vieram os critrios de avaliao do rendimento escolar, em
sintonia com a literatura, as experincias pedaggicas no mundo e o pouco que se
obtivera no Brasil nesse sentido.
Insistiu-se na recuperao paralela e final, embora conhecendo a ritualizao
ou o fingimento a que esta foi submetida no Pas. Se a recuperao da aprendizagem,
mudando professores e recursos, era uma alternativa internacional, em grupo ou
individual, paralela ou no, a esperana foi de uma nova oportunidade, em outros
tempos, para que o reforo escolar no continuasse a ser disponvel apenas para
aqueles que podiam pag-lo. De fato, a nfase da LDB escolarizao de tempo
integral, aliada s presses sociais, resultou em ampliao da jornada, incluindo o
reforo escolar no contraturno. Uma dessas manifestaes o avano, embora lento,
da educao em tempo integral, no necessariamente, todavia, educao integral.
A avaliao na LDB, em captulos e sees especficas, aparece na maioria
dos casos com redao cuidadosamente formulada pelo prprio Darcy. o caso da
educao infantil (art. 31), vedado seu uso para a promoo; o regime de progresso
continuada, sem prejuzo da avaliao do processo de ensino-aprendizagem (art.
32, 2); as metodologias de ensino e de avaliao que estimulem a iniciativa dos
estudantes no ensino mdio (art. 36, II); a aferio e o reconhecimento, mediante
exames, de conhecimentos e habilidades obtidos informalmente por jovens e adultos
(art. 38, 2); a avaliao, o reconhecimento e a certificao, para prosseguimento
ou concluso de estudos, do conhecimento adquirido na educao profissional,
inclusive no trabalho (art. 41 e pargrafo nico).
Foram previstas as metodologias ativas, a necessidade de acolher e incentivar
o protagonismo do jovem e a urgncia de os currculos terem sentido para a vida.
Tais dificuldades eram conscientes, num momento em que mal espervamos a
universalizao do ensino fundamental, que, inesperadamente para ns, se realizou
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

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em poucos anos. Considervamos que, para destravar o ensino mdio, era preciso,
primeiro, solucionar o andar de baixo, isto , o ensino fundamental, com seu terrvel
fracasso.
Darcy voltara do hospital muito melhor, mas os cabelos curtos lhe causavam
certo sentimento. No tinha mais a grande cabeleira, que considerava um sinal pelo
menos de credibilidade, quando no de atratividade. Aos poucos, porm, o processo
legislativo avanava e o cabelo ia crescendo. No dia da votao de segundo turno
no plenrio do Senado, um turno mais de negociao que de ratificao do primeiro
turno, Darcy j estava, poderia dizer-se, apresentvel. verdade que no tinha a
rapidez e a agilidade de antes. No entanto, era imbatvel a sua perseverana para
aproveitar todos os momentos da vida a fim de cumprir ao mximo seus planos. Esta
insistncia, com um sentido de misso, nunca lhe faltou e constituiu uma chama
imortal, que nunca se apagou por permanecer hoje como legado de muitos
educadores. sua luz, discutia com os assessores, isto , consultores legislativos,
para aprimorar o texto, dar parecer s emendas, encaminhar as votaes, insistir
ou abrir mo, dar um passo atrs aqui, um ou dois frente ali.
Esta penumbra entre os sonhos e a realidade da letra legal tinha caminhos
lbeis. E tambm momentos de irritao. Em certo momento chegou uma emenda
supressiva de uma expresso do Projeto: aprender a aprender, to consistente
com o iderio da Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a
Cultura (Unesco) e os compromissos assumidos pelo Brasil como pas-membro. O
autor da emenda requeria a retirada de a aprender porque se trataria de um erro
de digitao...
Entretanto, a avaliao no abriu caminhos s na educao bsica. No captulo
da educao superior se requeria a renovao peridica da autorizao e do
reconhecimento dos cursos, bem como o credenciamento de instituies aps
processo regular de avaliao (art. 46, caput), avaliao sem mincias, podendo
incluir a autoavaliao, a avaliao institucional, que enquanto isso se discutia em
seminrio interno no MEC. Pormenorizar j contrariava o conceito de lei geral da
educao e j havia alguns detalhes pactuados que, a rigor, o contrariavam.
Ainda na educao superior, o termo exame vestibular, da Lei ento vigente,
propositalmente deixou de ser usado. Foi substitudo por processo seletivo (art. 44,
II). Em vez do imprio dos exames escritos, numa nica ou poucas oportunidades,
abria-se caminho para o Pas se inspirar em outras experincias, em outros critrios,
enfim, para inovar. Sintomaticamente, entretanto, o termo vestibular persiste na
linguagem da mdia, dos alunos e at dos acadmicos. Oportunidade perdida, mas
ainda aberta.
Mais adiante, como letra morta, o art. 51 manda que as instituies de
educao superior credenciadas como universidades, ao deliberar sobre critrios e
normas de seleo [...], levaro em conta os efeitos desses critrios sobre a orientao
do ensino mdio [...]. Aqui tambm se pensava no carter formativo do ensino
mdio, em face desta ponte preparatria, enciclopdica, intelectualista, de saber de
tudo um pouco (ou de tudo muito, conforme o grau de concorrncia s vagas). Porm,
isso era concebido como um ponto longnquo a brilhar no horizonte.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

Por este engano de perspectiva, talvez desesperana ante tantos


acontecimentos, fomos demasiado modestos, em parte por excessiva cautela deste
autor, no que tange s caractersticas mnimas para a universidade e quanto s
possibilidades de expandir o ensino de ps-graduao (art. 52).
O sentimento de acompanhar um projeto de lei como este foi o de conduzir
uma delicada joia in fieri,5 num andor, a cada momento sendo fundida e refundida
aqui e ali, com a temperatura ora fria, ora elevada. Sabia-se que, pelas concesses,
pelo tecido do consenso democrtico, ela seria necessariamente imperfeita, temporal,
sujeita a emendas, a modificaes posteriores, conforme o espao e o tempo
mudassem ao seu redor, com fatos inesperados. Porm, o que pautava a conduo
da joia era a persistncia inquebrantvel de Darcy, no sentido de faz-la o melhor
possvel, a mais democrtica possvel, sem fechar portas, criando caminhos, incluindo
alternativas, mas considerando o aluno como sujeito do processo educativo. O esprito
ou Geist que a permeou foi o de abrir, de evitar ou impedir a hiper-regulamentao,
de garantir tudo aqui e agora, mesmo sendo transitrios.
Como no caso do processo seletivo educao superior, a mensagem foi:
vejam, est aberto, tantos discordam desses exames massacrantes, mas no atribuam
a sua continuidade Lei. Ao contrrio, ela escancara uma porta para a reformulao,
para o avano, para a considerao do estudante. Portanto, aproveitem-na e criem
solues, dependendo, inclusive, do sistema de ensino a que a universidade estiver
vinculada. Em outras palavras, sem um formulrio nico para todos, com o devido
respeito ao regime federativo inscrito em clusula ptrea da Carta Magna, portanto
, considerava-se a descentralizao, em vez da rgida centralizao. O intuito era
coerentemente centralizar uma parte das disposies, deixando abertura para
detalhar esta centralizao depois da lei geral de educao, porm, assegurando as
possibilidades de descentralizao, ainda que sob o risco consciente da perda de
equidade.
Neste sentido, como era concebida a avaliao, que tantas vezes entrou no
texto legal? O sentimento deste autor que, antes de tudo, estvamos conscientes
da perversidade dela, da sua responsabilidade pelo imenso fracasso escolar, em
especial, dizia Darcy, do aluno pobre, do aluno negro e pobre. Certa vez, numa aula,
Darcy falou de pedagogia tarada, de pedagogia pervertida. Reprovao, abandono
e evaso so expresses estatsticas de filtros socioeducacionais. Cabia, ento, criar
possibilidades para diminuir essa eliminao, combinando frequncia e
aproveitamento e modificando o tempo e o espao escolares, com possibilidades de
avano, aglutinao, desagregao curricular, abreviao para os estudantes de alto
desempenho, agrupamentos diversos de turmas e, em interao com isso, a
recuperao. Mencione-se tambm o aproveitamento de estudos e experincias
informais, muito alm do rgido currculo, na verdade, um compsito de gavetas de
uma cmoda, cujos contedos, ainda hoje, cabe ao aluno relacionar.
Sabe-se que o tdio frequente na escola, decorrente da falta de significado
dos currculos. Este uma fora centrfuga que leva a sair da escola ou a no ingressar
5

A se construir, a se formar (N. do E.).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

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ou reingressar nela. Ento, por que obrigar quem j sabe a repetir tudo s para se
enquadrar nos moldes e ritos acadmicos? O que se aprende formalmente na escola
no necessariamente o melhor; ao contrrio, conhece-se a multiplicidade de
currculos na escola, o da sala de aula, do ptio, dos corredores, dos banheiros etc.
Este tambm o problema da repetncia: quais as evidncias seguras de que repetir
melhora a aprendizagem? (Gomes, 2004).
Aqui se registrou um conflito potencial. Ao organizar o texto do Projeto, Darcy
criou um termo intencionalmente no definido, o de progresso continuada. A
princpio, acorreu-lhe a ideia da promoo automtica, mas, conhecendo a oposio
dos assessores, fundamentados pela literatura, e o baixo grau de viabilidade poltica,
pediu que se escrevesse o termo que criara. Com efeito, desde a abertura poltica,
vrios sistemas de ensino buscaram medidas para evitar a reteno discente, como
os ciclos. Belas concepes foram discutidas com professores e a sociedade, porm,
a implantao no era suficientemente concretizada, de modo que dos gabinetes e
assembleias sala de aula o mpeto perdia fora e assumia formas at grotescas.
Em comum, as alteraes propostas feriam o contrato social em que se baseava
a escola e diminua mais ainda a influncia do professor, j em crise de status (Gomes,
2004). A reprovao e a repetncia eram vistas como inquas vils, a combater.
Todavia, tomaram-se os efeitos pelas causas, a febre como a doena em si e, no
raro, o termmetro como remdio: quando o fracasso escolar se traduz em reprovao,
j se perderam as oportunidades do caminho ou se deixou de cri-las, como a
competente recuperao da aprendizagem. mais fcil cuidar do efeito que alterar
o intrincado miolo da escola, ainda mais ao tocar em tradicionais hierarquias e
interesses, inclusive geracionais. De qualquer modo, l ficou a progresso continuada,
que, sem definio, permanece como carapua passvel de ser aproveitada em vrias
cabeas.
Ainda sobre a avaliao, neste caso de instituies, o sentido nunca foi o da
perversidade competitiva e da eliminao das escolas mais fracas, mas da esperana
no valor de um processo cientfico capaz de confrontar objetivos e realizaes e
detectar fortalezas e debilidades a serem retificadas. As dcadas anteriores haviam
assistido ao amplo desenvolvimento de teorias e metodologias da avaliao no mundo
e, em parte, no Brasil. Tnhamos (e temos) fartas burocracias pblicas destinadas
aos diversos atos, de autorizao, reconhecimento, credenciamento etc. Assim, foi
como se a avaliao, com as vestes da cientificidade, pudesse instilar novo sangue
aos labirintos burocrticos.

Concluso
Cumpre reconhecer, entretanto, que as burocracias avaliativas se
hipertrofiaram menos de vinte anos depois. Como uma das pernas do trip das
reformas, a avaliao cresceu, solidificou-se, conquistou mercados, enraizou fortes
interesses, criou lobbies, reduziu com frequncia (no raro de modo incauto)
qualidades a nmeros, hierarquizou instituies e pases e se tornou uma verdadeira
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

febre, tambm como sintoma de molstia. Conforme Nvoa (2013), a construo de


um espao educacional europeu se mostra embebida por ideologias, que, como
tal, ocultam seus propsitos, enquanto carece de democracia, um poder que lhe foi
subtrado por burocracias centrais, a manejar planos e verbas. Esta a cegueira da
Europa. Sendo to fcil ver um cisco no olho do outro, enquanto temos uma trave
em nosso olho, qual ser a nossa cegueira? Provavelmente a que ignora a fragilidade
de nossas instituies e a falta de um projeto de pas. Em vez do ns, parece viger
o salve-se quem puder (enquanto se pode), na adeso a uma economia espoliativa,
de modo a tirar para si o mximo no mais breve prazo possvel.
As distores curriculares e de ensino-aprendizagem provocadas hoje se
avolumam pelos efeitos de uma mtrica parnasiana de mau gosto e se tornam
intervenincias perturbadoras dos resultados. O medo de ser avaliado, tanto de
professores quanto de alunos, uma delas (Ventura, 2014), uma espcie de varivel
ou conjunto de variveis intervenientes, conforme a linguagem ortodoxa. Sendo
intervenientes, abafam as relaes diretas entre variveis independentes e
dependentes. De fato, o lado negativo da avaliao no mundo bastante criticado;
no entanto, o seu duro limite, que pode induzi-la a perder a majestade e comear a
descer a ladeira, a prpria ineficcia.
Criada necessariamente em escala macroscpica, visvel para a grande mdia,
sua dificuldade traduzir-se em prticas que, no nvel microscpico, assegurem a
transformao da realidade. A avaliao por si s no resolve os problemas
socioeducacionais. Pior: maus resultados, repetidos ad nauseam, podem conduzir a
uma dessensibilizao pblica, como se o desempenho negativo fosse um fatalismo,
ora atribudo pobreza, ora corrupo, ora incapacidade dos professores e assim
por diante, na busca por um bode expiatrio, s um na rudeza do senso comum,
como costuma acontecer. Portanto, o essencial se acha na transio do macro para
o micro, do entranhamento, da penetrao de resultados e solues na realidade ao
nvel micro. Entre obstculos e realizaes, entre misrias e alegrias, em breves
palavras esta foi parte do drama que se desfechou, mas no se concluiu, j h duas
dcadas. Como repetia meu orientador no doutorado, David OShea, cest la vie,
cest la mort.

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Candido Alberto Gomes foi assessor concursado do Senado Federal e da


Assembleia Nacional Constituinte. Doutor em Educao pela Universidade da
Califrnia, professor na Universidasde Catlica de Braslia (UCB) e autor de cerca
de 300 publicaes acadmicas.
candidoacg@gmail.com

Recebido em 10 de maio de 2016


Aprovado em 21 de maio de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 53-69, maio/ago. 2016

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Trajetria do Saeb: criao,


amadurecimento e desafios
Maria Ins Pestana

71

Resumo
O processo de desenvolvimento do Sistema de Avaliao da Educao Bsica
(Saeb) envolve o cenrio das polticas educacionais, as fontes para seu financiamento
e as aes na rea de avaliao desde o final dos anos 1980. Apresentam-se as ideias
norteadoras que impulsionaram sua criao, comparando-as com as que foram sendo
colocadas em seu lugar, com destaque para a centralizao da operao pelo MEC.
Por fim, discute-se brevemente a importncia de o Plano Nacional de Educao
possibilitar a retomada de algumas das ideias fundantes do sistema.
Palavras-chave: educao bsica; Saeb; avaliao da educao.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

Abstract
Saebs trajectory: emergence, maturation and challenges ahead
This paper focuses on the development process of the Basic Education
Evaluation System (Sistema de Avaliao da Educao Bsica Saeb), involving the
time of its conception and the changes it has suffered over the years, illuminated
by the scenario surrounding educational policies, the sources for its financing and
the actions in the evaluation area since the late 1980s. We present the guiding ideas
that drove Saebs creation, comparing them to those that were being put in place,
especially the centralization of operation by the Ministry of Education. Finally, we
briefly discuss the importance of the actual National Education Plan in creating
possibilities to resume some of the founding ideas of the system.
Keywords: basic education; Saeb; educational evaluation.

Introduo

72

Embora j faa parte do senso comum, o entendimento de que o agir do


homem na transformao cotidiana do mundo se d em razo de mltiplas
determinaes e resultado de uma combinao ativa (talvez nica) de momentos
histricos, de situaes econmicas, sociais, polticas, culturais e psicolgicas, de
grupos sociais e de indivduos revela a complexidade associada anlise de qualquer
experincia social. Nesse sentido, qualquer reflexo sobre o processo de criao e
desenvolvimento do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) no esgota as
possibilidades de anlise e, por isso, sempre necessria.
Pesquisadores e estudiosos de diferentes matizes identificam e atribuem
diversos impactos, significados, sentidos e usos para o Saeb em seus 25 anos de
histria, tanto em termos educativos e pedaggicos quanto em termos psicossociais,
polticos e econmicos. De maneira muito sucinta e esquemtica, possvel distinguir
vrios tipos de anlise.
O primeiro tipo considera que os sistemas de avaliao so instrumentos
funcionais, de imposio da lgica geral do mercado, com adaptaes especficas
para a rea da educao (noo de quase-mercado), e, por isso, so ferramentas
utilizadas para a conduo de polticas necessariamente atreladas a uma concepo
de Estado Mnimo ou de Estado Gerencial (Sousa, 2013). Destaca a tendncia da
avaliao de padronizar e homogeneizar as escolas, estreitar currculos, tornar
precria a formao de professores (Freitas, 2013) e referenciar polticas com
consequncias fortes (high stakes) e, em muitos casos, consideradas negativas para
os sistemas de ensino, as escolas e a sociedade, tais como competio, premiao e
punio (Bonamino, 2013).
O segundo tipo afirma que as informaes da avaliao do transparncia e
previsibilidade s aes do Estado, permitem a diversificao de polticas e dos
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

sistemas de ensino, servem para orientar investimentos, contribuem para a gerao


e identificao de novas demandas educacionais e possibilitam o controle social e a
responsabilizao (accountability) dos agentes educacionais (Pestana, 2013).
H, ainda, muitos estudos que analisam e criticam aspectos especficos
relacionados aos instrumentos de medida e aos modelos quantitativos e tambm
discutem os construtos utilizados pelo sistema de avaliao (Tavares, 2013; Horta
Neto, 2013; Rodrigues, 2007).
O ponto de convergncia de todas as anlises , sem dvida, a capacidade do
sistema de avaliao em produzir efeitos. Isso inegvel. A discusso volta-se cada
vez mais para o tipo de efeito gerado no sistema educacional e para como a escola
real e a escola idealizada pelas vrias correntes de pensamento educacional so
beneficiadas ou prejudicadas. Trata-se de um debate sobre a relao entre avaliao
e poltica educacional. Isto , como as polticas pblicas educacionais pautadas por
resultados de avaliaes incidem no ambiente escolar e em que medida os governos
tomam decises de investimentos no sistema educacional (construo de escolas,
contratao de profissionais, formao docente, carreira, valorizao profissional,
matriz curricular, gesto escolar) a partir de informaes produzidas pelo sistema
de avaliaes.
desse ponto de vista, do reconhecimento dos vnculos que se estabelecem
entre avaliao e poltica educacional, que este texto foi construdo, com o objetivo
de observar o desenvolvimento do Saeb.
Para examinarmos o processo de evoluo do Saeb, dividiremos sua trajetria
em dois perodos. O primeiro, denominado perodo de desenvolvimento, abarca o
processo de construo da concepo do sistema, a elaborao dos seus instrumentos
e os mecanismos de coleta dos dados, estendendo-se entre o final dos anos 1980 e
1994, ano da publicao da portaria que o oficializa. O perodo seguinte, denominado
de institucionalizao, inicia-se em 1995 e inaugura uma poca de vrias modificaes
que foram afastando o Saeb cada vez mais das suas concepes originais.

Perodo de desenvolvimento
O projeto piloto do Sistema de Avaliao da Educao Pblica (Saep), primeira
designao do Saeb, foi realizado em 1988, em meio ao processo de redemocratizao
do Pas e em um contexto de reformas polticas, sociais e econmicas, de
reconfigurao do pacto federativo e de incorporao de novos atores e de novas
demandas sociais. Havia, naquele momento, uma necessidade de modificao do
processo de formulao, implantao e gerenciamento de polticas pblicas, entre
elas as educacionais.
O setor educacional se defrontava com dois grandes desafios, que permanecem
at os dias de hoje:
a) compreender qual o papel da educao e da escola em um mundo em
permanente mudana, onde a produo e o uso da informao e do
conhecimento so determinantes do desenvolvimento socioeconmico e
cultural das naes; e
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

73

b) transformar polticas pblicas de educao na principal estratgia de


desenvolvimento econmico e social e de promoo da cidadania, por meio
de propostas concretas.
O processo de formulao, implantao e gerenciamento de polticas
educacionais que seria institudo naquele momento de incorporao de novos atores
sociais, de modificao dos mecanismos utilizados pelo sistema poltico e de
adaptao da burocracia do Estado a essa nova realidade precisava atender aos
seguintes requisitos fundamentais:
a) ampliao do grau de articulao e integrao da educao s demais
atividades da sociedade, uma vez que a educao um dos principais
condicionantes do desenvolvimento;
b) maior autonomia dos diversos atores educacionais (a partir das escolas)
em sua capacidade de execuo e de proposio, propiciando a ampliao
do grau de conhecimento da realidade e de pertinncia das polticas
educacionais;
c) maior transparncia sobre os meios e os fins da ao governamental e
instituio de mecanismos de prestao de contas das aes encetadas,
permitindo a aferio dos resultados obtidos pelos diversos agentes
educacionais e a verificao do atendimento das demandas da sociedade.

74

Um dos condicionantes desse enfoque foi a forte necessidade de informaes


sobre as diversas realidades educacionais. Somente com base em um sistema de
dados abrangente e robusto seria possvel conhecer amplamente essas realidades
e melhorar a capacidade de proposio e execuo de polticas educacionais e de
auditoria social. Os processos de avaliao educacional destacam-se, ento, como
meio privilegiado de gerao de informaes do tipo requerido por essa forma de
fazer poltica educacional.
O Quadro 1 apresenta um apanhado das polticas pblicas, as fontes para seu
financiamento e as aes na rea de avaliao entre meados dos anos 1980 e incio
dos anos 1990, poca de desenvolvimento do Saep que, em 1991, passou a se chamar
Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb).
Quadro 1 Cenrio em meados dos anos 1980 e incio dos anos 1990
Aspecto

Polticas pblicas, financiamento e iniciativas de avaliao

Poltica
educacional

Universalizao do acesso com qualidade e permanncia (ampliao


de atendimento e combate evaso escolar).
Valorizao do magistrio.
Melhoria e democratizao da gesto educacional.

Financiamento

Tesouro ordinrio.
Quota federal do salrio educao.
Emprstimos externos junto ao Banco Mundial e ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) projetos Edurural e Monhangara.

Iniciativas
nacionais de
avaliao

Estudos sobre docentes e rendimento de alunos (Edurural).


Rendimento de alunos em dez cidades.
Avaliao de componentes do projeto Monhangara (metodologia).
Estudos de custo-aluno (direto e indireto).
Projeto piloto Saep (somente em escolas pblicas).

Fonte: Elaborao prpria.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

Do Quadro 1, destaque-se a importncia que tiveram os emprstimos externos


para complementar os recursos disposio do Ministrio da Educao (MEC) a fim
de implementar programas e projetos nas regies mais pobres, devido carncia
de recursos que havia no MEC nessa poca. Com o apoio do Banco Mundial, os
programas Monhangara1 e Edurural2 trouxeram aportes relevantes para fomentar
as aes de avaliao na educao. Foi nesse cenrio que se desenvolveu, dentro do
Edurural, boa parte da metodologia e dos instrumentos dos testes cognitivos,
aprimorados depois no estudo de rendimento do aluno em dez cidades (Vianna;
Gatti, 1988), o qual foi usado como piloto da primeira aplicao do Saeb. dessa
poca tambm o estudo sobre o custo-aluno, direto e indireto (Brasil. MEC, 1987),
que comporia o desenho do Saeb.
Em razo das caractersticas do sistema educacional brasileiro e dos contornos
que o pacto federativo passava a apresentar, coube ao MEC3 rgo que tem papel
normativo, integrador das esferas administrativas federal, estadual e municipal, e
funo de prestar assistncia tcnica e financeira de forma redistributiva e supletiva
assumir o desenvolvimento do Saeb.
O arranjo institucional inicial do sistema de avaliao, em perodo de grande
luta por espaos de atuao em todos os nveis, contava com a participao e a
contribuio efetiva das administraes estaduais de educao em termos tcnicos,
operacionais e financeiros. Em menor grau, algumas administraes municipais,
especialmente capitais que possuam grandes redes de ensino, tambm participaram
nessa fase inicial. Nessa interao, que previa divises de responsabilidades, foi
possvel aprofundar o debate sobre o significado, os meios utilizados e as
consequncias do uso da avaliao como uma poltica de melhoria da qualidade da
educao, alm de aspectos tcnicos do processo de avaliao. Como resultado, essa
dinmica auxiliou na formao de uma primeira leva de tcnicos e especialistas
aptos a operar o sistema que se desenhava. Em relao aos custos, os estados
assumiram diversas atribuies, entre elas o levantamento de dados, aspecto decisivo
e o que mais contribuiu para a institucionalizao do sistema e, principalmente, para
introduo e disseminao de uma cultura de avaliao no setor educacional
brasileiro. Trata-se de um mrito (Freitas, 2013) e significou um comprometimento
dos gestores do sistema educacional com a temtica da avaliao.
Nesse cenrio de grande participao, a proposta do Saeb previa a articulao
dos trs eixos de poltica educacional, apresentados no Quadro 1, com os dados e
as informaes existentes, alm da formulao de novos indicadores. Previa-se
apreender aspectos e problemas ainda pouco conhecidos e fornecer subsdios para
a definio do que seria a qualidade na educao.
Com base nessas premissas, montou-se um diagrama, apresentando os
indicadores, as fontes de informao e os aspectos que seriam estudados (Figura 1).

Mais informaes sobre o Projeto de Ensino Bsico para as Regies Norte e Centro-Oeste (Monhangara) podem ser
encontradas em Scaff (2007).

Outras informaes sobre o Programa de Expanso e Melhoria da Educao no Meio Rural do Nordeste Brasileiro
(Edurural) podem ser obtidas em Brasil. MEC (1982) e Barreto (1983).

Conforme art. 9, incisos III, IV, V e VI, da Lei n 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

75

76
Figura 1 Indicadores, fontes de informao e aspectos estudados
Fonte: Brasil. Inep (1992, p. 4)

importante destacar que, no arcabouo do sistema, o teste de desempenho


era apenas um dos elementos constituintes, englobado no estudo do aluno. Alm
dele, utilizaram-se diversos outros estudos abarcando diferentes dimenses do
processo educacional para aquilatar a qualidade da educao.
Ao final do governo de Itamar Franco, o Saeb institucionalizado com a edio
da Portaria MEC n 1.795, de 27 de dezembro de 1994, a qual determinou que fossem
implementados e desenvolvidos, junto com os estados, processos permanentes de
avaliao e institudo o Conselho Diretor para definir suas diretrizes e normas bsicas
e seus objetivos especficos, de acordo com o carter participativo da sua proposta
original (Brasil. MEC, 1994).

Perodo de institucionalizao
Em 1995, Fernando Henrique Cardoso assume o governo e so novas as
polticas pblicas, as fontes para seu financiamento e as aes na rea de avaliao,
conforme pode ser observado no Quadro 2.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

Quadro 2 Cenrio durante o governo Fernando Henrique Cardoso 1995-2002


Aspecto

Polticas pblicas, financiamento e iniciativas de avaliao

Poltica educacional

Universalizao do ensino fundamental.


Municipalizao do ensino fundamental.
Projetos voltados para aes focalizadas em inovao e
experimentao pedaggica e gerencial, com financiamento
externo (Fundescola).
Combate repetncia e distoro idade-srie.
Reforma curricular por meio dos Parmetros Curriculares
Nacionais (PCN).
Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), Lei n
9.394/96.

Financiamento

Tesouro ordinrio.
Quota federal do salrio educao.
Emprstimos externos: projetos Nordeste e Fundescola (aes
focalizadas, inovaes e experimentao gerencial e
pedaggica).
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e de Valorizao do Magistrio(Fundef).

Iniciativas nacionais
de avaliao

Saeb: incorpora a rede privada de ensino; avanos tcnicos


Teoria de Resposta ao Item (TRI), desenho amostral ; MEC e
Inep concebem, coordenam e aplicam os instrumentos; Comit
Consultivo discute estratgia de disseminao dos resultados.
Participao em avaliaes desenvolvidas pelo Laboratrio
Latino-americano de Avaliao da Qualidade da Educao
(LLECE) e do Programa Internacional de Avaliao de Alunos
(Pisa).
Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem).
Exame Nacional para Certificao de Competncias de Jovens
e Adultos (Encceja).

Fonte: Elaborao prpria.

Percebe-se, pelo Quadro 2, um aumento no nmero e na abrangncia das


polticas educacionais, focalizadas principalmente no ensino fundamental. No tocante
ao financiamento, como no perodo anterior, ainda existia uma dependncia do MEC
em relao aos financiamentos externos, que deram origem ao Projeto Nordeste4 e
ao Programa Fundescola.5 Quanto s iniciativas de avaliao, so criados o Exame
Nacional do Ensino Mdio (Enem) e o Exame Nacional para Certificao de
Competncias de Jovens e Adultos (Encceja), e o MEC decide pela participao do
Brasil nos estudos internacionais do Laboratrio Latino-americano de Avaliao da
Qualidade da Educao (LLECE) e do Programa Internacional de Avaliao de Alunos
(Pisa) e pela continuidade do Saeb.
A portaria que instituiu o Saeb, como comentado anteriormente, determinou
a criao do Conselho Diretor que deveria definir suas diretrizes e, portanto, ser
consultado caso fossem propostas alteraes no sistema. Como aquela portaria foi
deixada de lado, a deciso de no seguir o desenho original do Saeb foi tomada
4

Informaes sobre o Projeto Nordeste de Educao Bsica podem ser obtidas em Pereira (2007).

Sobre o Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola) consultar Teresina, Semec (2007), Pereira (2007) e Oliveira,
Fonseca e Toschi (2005).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

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isoladamente pelo MEC. A partir da, os nicos instrumentos que o sistema passou
a utilizar nos prximos ciclos foram os testes de desempenho e os questionrios
contextuais.
Embora sejam inegveis os ganhos tcnicos obtidos com as modificaes
realizadas em 1995 (no mtodo de anlise dos testes e na metodologia de amostragem
adotada), o mesmo no se pode afirmar em relao ao arranjo institucional do Saeb,
que centralizou atribuies no MEC e diminuiu as atividades realizadas em parceria
com estados e municpios. Alm disso, a aplicao dos testes passou a ser executada
por empresas contratadas mediante licitao nacional e a elaborao dos instrumentos
e a anlise dos resultados passaram a ser realizadas por instituies que detinham
a expertise na rea, ficando o Inep com a tarefa de acompanhar e fiscalizar o processo
e divulgar os resultados.
A perspectiva do alcance de ndices de cobertura superiores a 95% da
populao na faixa obrigatria de escolarizao (em meados da dcada de 1990)
trouxe tona preocupaes com a qualidade da educao. Na ausncia de outros
instrumentos e de uma discusso mais abrangente sobre o tema, as informaes do
Saeb ganharam importncia como referncia qualidade da educao, principalmente
sobre dimenses ainda pouco exploradas no Brasil em especial aspectos
intraescolares, como aprendizagem dos alunos e prticas docentes e de gesto
pedaggica sobre as quais no se dispunha de dados amplos ou comparveis,
temas tratados nos questionrios contextuais.

78

Quanto ao arranjo institucional, verificou-se o aprofundamento da centralizao


das atribuies relativas ao sistema de avaliao no Inep e a gradativa diminuio
da participao de estados e municpios na tomada de deciso ou discusso de
aspectos tcnicos, operacionais ou polticos, sendo as equipes estaduais e municipais
apenas eventualmente mobilizadas. As instncias polticas do Conselho Nacional de
Secretrios de Educao (Consed) e da Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de
Educao (Undime) tendem a se manifestar ou ser convocadas somente nos
momentos de divulgao de resultados.
Ao mesmo tempo que o Inep centraliza decises e terceiriza a operao do
Saeb, procura tambm instituir uma rede de apoio ao desenvolvimento da avaliao,
dando mostra de que ainda necessrio buscar a descentralizao e a ampliao da
matriz institucional da avaliao. sob essa perspectiva que so tomadas iniciativas
como o desenvolvimento do Banco Nacional de Itens, instrumento para armazenar
os itens elaborados para os testes cognitivos, e a instituio do Programa de Apoio
Avaliao Educacional (Proav)6, em parceria com a Fundao Coordenao de
Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes). O Proav objetivava o
financiamento de projetos de instituies de ensino e pesquisa com vistas a estruturar
e a consolidar centros especializados na formao de recursos humanos para realizar
avaliao educacional nos vrios nveis e fomentar o desenvolvimento de estudos e
6
O edital Proav 01/97, que instituiu o programa, foi elaborado pela Coordenao de Programas Especiais (CPE) da Capes,
em maro de 1997 (documento mimeografado).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

pesquisas destinados soluo de problemas e questes relativos a essa rea. O


programa foi muito bem-sucedido e apoiou projetos das seguintes universidades
brasileiras: Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade Federal de
Juiz de Fora (UFJF), Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio),
Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), Universidade Federal do Rio de Janeiro
(UFRJ) e Universidade Estadual de Londrina (UEL). Desse esforo, formaram-se
muitos pesquisadores e nasceram o Grupo de Avaliao e Medidas Educacionais
(Game), ligado UFMG, e o Centro de Polticas Pblicas e Avaliao da Educao
(Caed), ligado UFJF.
Nesse mesmo perodo, a avaliao torna-se uma atribuio da Unio, segundo
a LDB aprovada em 1996, e passa a ser uma poltica do MEC, que comea a diversificar
e ampliar o sistema nacional de avaliao, com a criao do Exame Nacional de
Cursos Provo em 1996 e do Enem em 1998.
Na fase de institucionalizao, os resultados das avaliaes passam a ser
amplamente divulgados, dando origem a diversos rankings, o que gera alguma
mobilizao dos gestores educacionais e certa presso social. As informaes
produzidas pelo sistema de avaliao, principalmente os dados de proficincia,
passam a ser utilizadas em planos educacionais de estados e municpios e so objeto
de debates no meio educacional. Da mesma forma, com base nos resultados amplos
e gerais das avaliaes, algumas diretrizes para as polticas educacionais so
propostas. No entanto, como os resultados das avaliaes no trazem consequncias
materiais, elas so consideradas avaliaes de segunda gerao ou low stakes, isto
, com consequncias fracas (Bonamino, 2013).
Com a eleio de Luiz Incio Lula da Silva, havia grande expectativa de
mudanas na avaliao da educao bsica, j que setores importantes da esquerda
brasileira muito a criticavam. Nos dias 7 e 8 de abril de 2003, o Inep organizou o
seminrio Avaliar para qu? Avaliando as polticas de avaliao educacional. Nesse
seminrio, do qual s foi possvel colher informaes mediante notcias publicadas
pelo MEC e distribudas por outros sites, o tom das discusses foi dado pela declarao
de Otaviano Helene, presidente do Inep, de que se iria
debater os processos de avaliao e adequ-los situao de um novo governo
que tem um compromisso social com a rea da educao, diferente do governo
anterior, que tinha compromisso com um perfil liberalizante ou mercantilista de
educao. (Seminrio..., 2003).

O fato que com o passar dos anos a utilizao dos testes se ampliou. Para
discutir essa ampliao, analisa-se, inicialmente, o cenrio vivido durante os dois
governos de Lula e o primeiro de Dilma Rousseff, sintetizado no Quadro 3.
As polticas ampliam-se na direo do aumento da obrigatoriedade do ensino,
do apoio implantao da educao integral e do respeito e atendimento s demandas
das minorias, trs conquistas importantes e pautas histricas da agenda das
esquerdas. Contraditoriamente, nesse mesmo perodo cria-se o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), transformado em indicador de qualidade,

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

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Quadro 3 Cenrio durante os governos Lula e Dilma 2003-2014


Aspecto

Polticas pblicas, financiamento e iniciativas de avaliao

Poltica educacional

Ensino fundamental de nove anos.


Obrigatoriedade dos 4 aos 17 anos.
Atendimento e respeito a minorias: deficientes, negros, ndios,
populao do campo, homossexuais, jovens e adultos.
Educao integral (jornada e currculo ampliados).
Qualidade da educao = ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb).
Polticas de responsabilizao da escola.

Financiamento

Tesouro ordinrio.
Quota federal do salrio educao.
Programa de Aes Articuladas (PAR).
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e
de Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb).

Saeb composto por:


Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) Saeb amostral.
Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc) ou Prova
Brasil (ensino fundamental censitria).
Iniciativas nacionais
Avaliao Nacional da Alfabetizao (ANA).
de avaliao
Provinha Brasil.
Pisa (avaliao internacional).
Enem (certificao e seleo).
Ideb.
Fonte: Elaborao prpria.

80

permitindo a ampliao das polticas de responsabilizao. Com relao ao


financiamento, o oramento do MEC passa de R$ 33 bilhes em 2003 para R$101
bilhes em 2014 e deixa de contar, depois de muitos anos, com financiamento
externo. No caso das avaliaes, expande-se ainda mais seu uso com a criao dos
dois extratos do Saeb: um com as caractersticas amostrais originais e outro,
conhecido como Prova Brasil, com aplicao em todas as escolas pblicas.
Desenvolvem-se a Avaliao Nacional da Alfabetizao (ANA) e a Provinha
Brasil, e o Enem passa a ser utilizado como um instrumento multiuso (seleo para
universidade e para programas de financiamento, certificao do ensino mdio e
preparao para o vestibular nacional). Consoante com essas mudanas, a
normatizao do Saeb alterada pela Portaria MEC n 931, de 21 de maro de 2005.
Retira-se a palavra nacional que fazia parte da sua denominao e o Saeb passa
a ser chamado de Sistema de Avaliao da Educao Bsica, englobando a prova
amostral chamada de Avaliao Nacional da Educao Bsica (Aneb) , a Prova
Brasil tambm conhecida como Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc)
e a ANA (Brasil. MEC, 2005).
Nesse panorama, abre-se caminho para o desenvolvimento da terceira gerao
da avaliao no Brasil, que so as avaliaes que produzem fortes consequncias
para as escolas, denominadas high stakes. Alm disso, o Ideb utilizado como
referncia para o repasse e a distribuio dos recursos do Fundo Nacional de
Desenvolvimento da Educao (FNDE) o mais completo exemplo deste padro de
uso dos resultados da avaliao.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

No resta dvida de que o sistema de avaliao no Brasil importante fonte


de diagnstico e de informaes que alimenta o processo de formulao e implantao
das polticas educacionais e o afeta tanto positiva quanto negativamente, a depender
da percepo e da viso que se tem sobre os limites, as possibilidades e os fins de
um sistema educacional, como j destacado no incio deste artigo. Por isso, o nmero
de questes suscitadas pela expanso e diversificao do sistema cresce
continuamente.
No se pode esquecer, no entanto, que os objetivos mais amplos do sistema
de avaliao devem estar subordinados aos objetivos maiores do sistema educacional.
Caso essa relao seja invertida, a avaliao que passa a definir os objetivos do
sistema educacional.

Consideraes finais
Com um sistema nacional de avaliao que vem se tornando maior e mais
complexo, no qual os resultados das avaliaes geram consequncias imediatas para
indivduos, escolas e sistemas de ensino, importante que cada iniciativa de avaliao
seja coerente, articulada e tecnicamente fundamentada e apresente de forma mais
clara e transparente o porqu, para que, para quem, o que e como avaliar.
No caso do Saeb, fica evidente que distintas respostas foram dadas a essas
questes ao longo de seus quase 25 anos de desenvolvimento. Se os testes cognitivos
e a anlise de seus resultados evoluram muito, o mesmo no se pode afirmar com
relao coleta de informaes realizada a partir dos questionrios elaborados para
obter dados que permitam estudar outras dimenses da qualidade educacional.
Mesmo assim, muitas informaes so coletadas por esses questionrios e, apesar
do esforo do Inep em divulg-las junto com os resultados dos testes, o maior
destaque dado a eles, empobrecendo a discusso sobre a qualidade da educao,
deixando de iluminar as fortalezas ou fraquezas do processo educacional e impedindo
o aprimoramento das polticas da rea.
Sob outra perspectiva, o Plano Nacional de Educao (PNE) para o decnio
2014-2024 (Lei n 13.005, de 25 de junho de 2014) retoma parte dos princpios que
deram origem ao Saeb quando determina que o Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica, que est sendo chamado de Sinaeb, deve produzir indicadores
tanto de rendimento escolar como de avaliao institucional, nesse caso apontando
algumas importantes dimenses e deixando espao para a incluso de outras. Ao
lado disso, refora a necessidade de articulao e de fortalecimento do regime de
colaborao entre os entes federados, tecnica e financeiramente, e sinaliza a
necessidade de discusso e estabelecimento de pactos federativos sobre os fins da
avaliao.
O importante agora mobilizar a sociedade para que o PNE permita
impulsionar e aprimorar a avaliao da educao bsica brasileira.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

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84

Maria Ins Pestana, sociloga e mestre em Psicologia de Educao, foi, por


15 anos, diretora de Avaliao da Educao Bsica do Inep, onde foi responsvel
pela implantao de projetos internacionais, como o Pisa e o LLACE, e pelo
desenvolvimento e realizao das pesquisas do Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica (Saeb) e dos Censos Educacionais da Educao Bsica e do Ensino
Superior, por aluno.
mispestana@gmail.com

Recebido em 2 de maio de 2016


Aprovado em 7 de junho de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 71-84, maio/ago. 2016

O Saeb e a agenda de reformas


educacionais: 1995 a 2002
Maria Helena Guimares de Castro

85

Resumo
As mudanas e a evoluo do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb)
so examinadas no contexto da agenda de reformas educacionais implantadas no
perodo de 1995 a 2002. Na onda de inovao institucional posterior Constituio
de 1988, foram institudos vrios sistemas de informao para apoiar as polticas
sociais em mbito nacional. No caso da educao, os sistemas de informao e
avaliao construram consensos bsicos sobre compartilhamento de informaes,
consistncia de dados e padres estveis de produo e interpretao de indicadores.
Este texto apresenta, inicialmente, uma breve reflexo sobre os antecedentes da
construo de uma nova agenda de polticas educacionais na dcada de 1990. Em
seguida, detalha a experincia da constituio dos sistemas de informao e avaliao
no mbito da poltica educacional.
Palavras-chave: Saeb; reforma educacional; poltica educacional.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 85-98, maio/ago. 2016

Abstract
The Saeb and the educational reform agenda: 1995-2002
This article examines the changes and the evolution of the Basic Education
Assessment System (Sistema de Avaliao da Educao Bsica Saeb) in the context
of the educational reform agenda implemented in the period of 1995 to 2002. Along
with the promulgation of the Constitution of 1988, various information systems to
support social policies nationally have been instituted. In the case of education,
information and evaluation systems have built basic consensus on information
sharing, data consistency and stable patterns of production and interpretation of
indicators. This text first presents a brief reflection on the background of creation
of the new agenda of educational policies in the 1990s, then details the experience
of establishing information and evaluation systems in the context of educational
policies.
Keywords: Saeb; educational policy; educational reform.

Antecedentes: uma agenda em construo

86

As agendas de polticas pblicas variam ao longo do tempo. Contudo, h


tendncias gerais que permeiam todas as agendas de polticas educacionais em
razo das mudanas e presses sociais. A principal delas consiste na reivindicao
de ampliao de acesso a todos os nveis de ensino. No Brasil, at a dcada de 1980,
tratava-se de acesso ao ensino fundamental e o analfabetismo ainda era considerado
o maior problema do Pas. Na dcada de 1990, cresce a demanda por ensino mdio.
Na primeira dcada do nosso sculo, entra em cena uma grande demanda por acesso
ao ensino tcnico e superior. Mais recentemente, crescem as demandas por educao
infantil. Mas a nfase na avaliao como instrumento de monitoramento do sistema
entrou fortemente na agenda de polticas educacionais desde meados da dcada de
1990.
Ao lado das demandas e presses sociais que influenciam as polticas
governamentais, h tambm um patamar institucional dentro do qual se estrutura
a agenda das reformas educacionais. A principal mudana institucional que, no
perodo de 1995 a 2002, demarcou a agenda de reformas do governo FHC (Fernando
Henrique Cardoso) ocorreu com a Constituio de 1988, que reconheceu a
responsabilidade do Estado e da sociedade em garantir o direito de todos educao
e tambm incluiu e aumentou a vinculao de percentuais mnimos do oramento
pblico destinados educao. Porm, a medida de maior repercusso na organizao
do sistema educacional foi a alterao do pacto federativo, ao conceder autonomia
aos municpios para organizarem seus prprios sistemas de ensino. Criaram-se, no
Brasil, mais de 5 mil sistemas educacionais, tornando mais complexa a coordenao
de uma poltica nacional de educao bsica.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 85-98, maio/ago. 2016

A Constituio de 1988 consagrou os novos princpios de reestruturao do


sistema educacional: o direito social como fundamento da poltica; o comprometimento
do Estado e da sociedade com o sistema; e o papel complementar do setor privado.
Este novo arcabouo delimitou o campo de ao das reformas educacionais dos anos
de 1990. De um lado, o movimento de reformas nesse perodo partiu do legado
histrico do sistema educacional herdado do passado e, de outro, a nova agenda de
polticas precisou dar conta do legado social, institucional e poltico das mudanas
constitucionais.
Tambm importante na construo da agenda de reformas educacionais foi
o debate que sucedeu a realizao da I Conferncia Mundial de Educao para Todos,
ocorrida em 1990 na cidade de Jomtien, na Tailndia. As concluses da Conferncia
resultaram na Declarao Mundial sobre Educao para Todos, que reconhecia a
educao de qualidade como um direito fundamental de todos e o seu papel para a
construo de uma sociedade mais justa. O Brasil consolidou esses compromissos
em 1994 durante a realizao da primeira Conferncia Nacional de Educao para
Todos, quando foram definidas metas incorporadas ao Plano Decenal de Educao
para Todos (1994-2004).
A outra mudana institucional importante ocorreu j no governo FHC: foi a
promulgao, em dezembro de 1996, da Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (LDB), depois de oito anos de discusso no Congresso. Embora no se
tratasse de iniciativa do governo federal, a atuao do Ministrio da Educao (MEC)
foi decisiva para sua aprovao.
A LDB fortaleceu a tendncia descentralizao normativa, executiva e
financeira do sistema educacional e repartiu a competncia entre os trs nveis de
governo (federal, estadual e municipal), enfatizando a responsabilidade compartilhada
de estados e municpios com a universalizao do ensino fundamental. A educao
infantil foi atribuda aos municpios e o ensino mdio aos estados. A Unio
permaneceu como a principal responsvel pelo desenvolvimento do ensino superior.
Tambm lhe coube uma funo redistributiva e supletiva com o objetivo de diminuir
as desigualdades regionais e suprir deficincias da educao bsica.
Quanto ao conjunto dos sistemas de ensino, a LDB teve uma influncia decisiva
ao exigir avaliaes peridicas de todos os nveis do sistema, que passou a constituir
uma responsabilidade da Unio, com a colaborao de estados e municpios. No caso
do ensino superior, a avaliao foi reforada como instrumento de regulao do
sistema.
Boa parte das polticas do governo FHC foi orientada exatamente no sentido
de implantar as reformas estabelecidas pela LDB. De fato, uma das maiores
realizaes do governo foi, a partir do Sistema de Avaliao da Educao Bsica
(Saeb), montar um sistema de avaliao cuja excelncia foi reconhecida
internacionalmente e que constituiu um instrumento fundamental para a formulao
de polticas pblicas. Alm do Saeb, a implantao do Exame Nacional do Ensino
Mdio (Enem), em 1998, o lanamento do Exame Nacional de Certificao de Jovens
e Adultos (Encceja), em 2001, e a participao do Brasil em avaliaes internacionais,
como o Programme for International Student Assessment (Pisa) e o Segundo Estudo
Regional Comparativo e Explicativo (Serce) contriburam para fortalecer no Pas a
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 85-98, maio/ago. 2016

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cultura de avaliao e o compromisso com o monitoramento das polticas educacionais.


No ensino superior foi institudo o Exame Nacional de Cursos, conhecido como Provo.
Na verdade, at 1995 no havia indicadores amplamente difundidos que
medissem a qualidade do ensino. Foi apenas com a regularizao e aperfeioamento
do Saeb que passamos a ter dados objetivos e comparveis sobre desempenho
escolar. A institucionalizao do Saeb foi essencial para a evoluo das polticas
educacionais do Pas e viabilizou a construo das bases que permitiram o lanamento
da Prova Brasil em 2005, com a avaliao das escolas pblicas.
O problema da qualidade, no entanto, j estava claro desde a dcada de 1980
para os pesquisadores da rea de educao. Muitos estudiosos percebiam o problema
da m qualidade por meio da anlise de dados sobre a repetncia e o abandono
escolar. O grande pioneiro nessas anlises foi Srgio Costa Ribeiro (Klein; Ribeiro,
1995), que criou o termo pedagogia da repetncia para caracterizar a velha escola
pblica de excelncia, altamente seletiva e excludente devido s altssimas taxas de
repetncia. Com a reestruturao do Saeb e a ampla divulgao dos seus resultados,
a questo da repetncia e suas consequncias no desempenho escolar ganhou espao
na mdia e nos debates, conscientizando gradativamente a sociedade sobre a
gravidade do problema.
A partir de 1995, foram criados, no governo federal, os instrumentos
institucionais que viabilizariam as reformas educacionais consolidadas pela nova

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LDB. O MEC assumiu o papel de coordenador das polticas nacionais de educao


bsica, descentralizando as aes, organizando os sistemas nacionais de avaliao
e estabelecendo parcerias mais efetivas com os estados e municpios.

A agenda de reformas educacionais


A poltica educacional proposta pelo governo FHC foi definida nos registros
do programa eleitoral Mos obra, Brasil, de 1994 (Cardoso, 2008). Posteriormente,
a divulgao dos princpios, objetivos e prioridades das polticas sociais, em
documento intitulado Uma estratgia de desenvolvimento social (Brasil. Presidncia...
1996), enfatizam a descentralizao, a equidade, a implantao da prtica da avaliao
e a democratizao da informao, como aspectos centrais da poltica educacional.
As mudanas introduzidas nos programas de educao entre 1995 e 2002
so estratgicas em relao a dois pontos fundamentais. Primeiro, preservou-se o
carter pblico e a incondicionalidade do acesso a esses programas, princpios que
se contrapunham, portanto, ao iderio neoliberal conhecido pela privatizao dos
servios. Em segundo lugar, as reformas tambm se destacam do ponto de vista das
relaes federativas. Um conjunto de inovaes e mudanas afetou o conjunto do
sistema educacional, incidindo sobre vrias dimenses, entre elas:
A qualidade do ensino: as medidas mais importantes foram a elaborao
e distribuio, a todos os professores das redes pblicas, dos Parmetros
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Curriculares Nacionais (PCN);1 a implantao do sistema de avaliao do


livro didtico; a criao da TV Escola; e a ampliao dos programas de
formao de professores.
As avaliaes educacionais, em apoio s atividades de superviso e
monitoramento da qualidade do ensino: alm da modernizao da produo
de estatsticas educacionais, foi implantado o sistema nacional de
avaliaes educacionais.2
O financiamento do ensino fundamental: a medida central foi a reforma
do financiamento do ensino fundamental, por meio doFundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao
do Magistrio (Fundef), com trs objetivos principais: garantir recursos
para o ensino fundamental, reduzir as disparidades de investimento tanto
no interior de cada estado como no Pas, e promover a melhoria dos salrios
docentes, obrigando a destinao de pelo menos 60% dos recursos do
fundo para a remunerao dos professores.
A reorganizao do sistema decisrio: com forte orientao descentralizadora
e redistributiva, as medidas principais envolveram a descentralizao dos
programas federais de apoio educao bsica, o repasse de recursos
diretamente para as escolas e o estmulo municipalizao do ensino
fundamental.

O contexto de implementao dos sistemas de informao e


avaliao educacional
Em janeiro de 1995, na rea da educao bsica, o sistema de informaes
estatsticas estava atrasado pelo menos seis anos e cada rgo do MEC possua seu
prprio cadastro incompleto e no coincidente de escolas com os quais realizava
seus prprios programas. Havia o cadastro da merenda, o do livro didtico, o doFundo
Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), para seus convnios, e os das
secretarias de ensino fundamental e de ensino mdio. O Censo Escolar tinha um
sentido meramente estatstico e estava a cargo de uma coordenao do Sistema
Estatstico da Educao (Seec), subordinado Secretaria de Administrao Geral do
MEC. Embora a Constituio Federal de 1988 estabelecesse como parte do dever do
Estado com a educao o levantamento anual de informaes estatsticas sobre os
alunos, escolas e funes docentes, os censos escolares sofreram interrupes na
primeira metade dos anos 1990.
A avaliao da educao bsica limitava-se ao esforo de ter sido realizada a
primeira edio do Saeb, em 1990, e outra edio em 1993, cujos resultados, porm,
no estavam ainda disponveis. No eram claros, por outro lado, os objetivos

Os novos PCN foram elaborados por comisses nacionais de especialistas que enfatizaram o desenvolvimento de
competncias e habilidades gerais e os temas transversais.

Entre 1995 e 1998, foram implantados o novo Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica (Saeb); o Exame
Nacional do Ensino Mdio (Enem), e, no ensino superior, o Exame Nacional de Cursos (ENC), conhecido como Provo.

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pedaggicos dessa avaliao, pois o Pas no tinha definido uma matriz de avaliao
nacional que identificasse as habilidades e competncias que se queria aferir. Pelo
desenho da amostra e metodologia adotada, o sistema carecia tambm de
possibilidades de fazer comparaes temporais e inter-regionais.
Desde o incio do governo, priorizou-se a criao de um sistema eficiente de
informao e avaliao educacionais, capaz de orientar as polticas desta rea em
todos os nveis de governo. Ao final de 2002, estava solidamente implantado um
sistema abrangente, contemplando todos os nveis de ensino com base em
instrumentos como os censos anuais e os especiais, a produo de indicadores
educacionais e a realizao de um conjunto de processos de avaliao, como j
mencionado. Tudo isso sob a coordenao doInstituto Nacionalde Estudos e Pesquisas
Educacionais Ansio Teixeira (Inep), que assumiu integralmente as novas
responsabilidades.
O caminho foi longo e difcil. As dificuldades foram de ordem institucional e
administrativa. Inicialmente mudou-se o status da Coordenao do Sistema de
Estatsticas Educacionais, colocando-a na Secretaria de Poltica Educacional.
Posteriormente, foi remanejada para a Secretaria de Inovao, Informao e Avaliao
Educacional (Sediae); tempo depois, foi desmembrada: uma parte passando a compor
a Secretaria de Ensino a Distncia e a outra, compondo o Inep. Este Instituto, criado
em 1937, que se encontrava bastante fragilizado, tanto do ponto de vista institucional
como do organizacional, foi completamente reformulado, ampliado e transformado
em autarquia em 1997 para fazer frente aos novos desafios.
A institucionalizao do sistema de informaes e avaliao educacional e o
fortalecimento do Inep no governo FHC representam um importante legado para a
educao brasileira. No por acaso, a continuidade e o aprimoramento das avaliaes
nos ltimos 20 anos, apesar das sucessivas trocas de ministros e dirigentes do MEC,
sugerem um ponto fora da curva na histria educacional do Pas, to marcada por
descontinuidades. Aps algumas tentativas de desmonte,3 no incio do primeiro
governo Lula, as avaliaes sobreviveram, foram ampliadas em todos os nveis de
ensino e hoje so referncia para as metas do II Plano Nacional de Educao, aprovado
em junho de 2014.

Os censos educacionais e seu papel na nova agenda de polticas


praticamente impossvel analisar a trajetria das avaliaes no perodo
1995-2002 sem destacar as mudanas introduzidas no Censo Escolar. As alteraes
implementadas no sistema educacional, por meio da nova LDB, abrangeram prticas
inovadoras que valorizavam o processo de aprendizagem, como foi o caso da
progresso continuada e a possibilidade de acelerao de aprendizagem, entre outras.
Essas mudanas acarretaram a necessidade de reviso dos instrumentos de coleta

Refiro-me aos seminrios organizados pelo Inep, em abril de 2003 sob o ttulo Avaliar para qu?. Com o intuito de
desmontar os sistemas de avaliao, proposta debatida na campanha do Partido dos Trabalhadores (PT) de 2002,
questionava-se a existncia de tais sistemas e discutia-se a extino do Provo, Saeb e Enem.

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de dados para o desenvolvimento dos indicadores essenciais ao monitoramento do


sistema e organizao das avaliaes.
A atualizao e organizao dos censos foi a primeira grande tarefa para
viabilizar a montagem dos sistemas de avaliao. Responsvel pela reformulao do
Censo Escolar, o Inep passou a atualizar anualmente o Cadastro Nacional de Escolas
e a divulgar um conjunto de indicadores para o monitoramento do sistema escolar,
como as taxas de escolarizao, as caractersticas do fluxo escolar, taxas de distoro
idade/srie, entre outros. O planejamento do Censo Escolar, em parceria com o
Conselho Nacional de Secretrios de Educao (Consed) e a Unio Nacional dos
Dirigentes Municipais de Educao (Undime), passou a dialogar permanentemente
com as equipes das secretarias estaduais e municipais, sob a coordenao do Inep.
Alm dos programas de merenda, transporte escolar e livro didtico, todas
as reformas desencadeadas pelo MEC, a partir de 1995, basearam-se nos
levantamentos dos censos. A implementao dos PCN do ensino fundamental e da
reforma do ensino mdio, o novo Saeb, a criao do Enem e do Encceja apoiavam-se
nos censos como instrumento de planejamento e monitoramento. O Fundef buscava
no Censo Escolar os dados para sua base de distribuio dos recursos e para o clculo
do valor anual mnimo por aluno.

O Saeb: mudanas metodolgicas na avaliao do desempenho da


educao bsica
Em 1988, o MEC realizou o primeiro experimento de avaliao da aprendizagem
em larga escala com a aplicao de um teste a alunos de 1 grau de escolas pblicas
de dez capitais brasileiras. Em 1990, o MEC iniciou a implantao do Saeb: avaliou
110 mil estudantes, aplicando provas numa amostra de escolas pblicas de todo o
Pas. Em 1993, o Saeb voltou a ser aplicado nas mesmas bases conceituais, mas, no
incio de 1995, seus resultados no estavam divulgados por falta de recursos para
concluir o relatrio de pesquisa.
em 1995 que o Saeb passa por transformaes que lanaram as bases para
o modelo adotado atualmente. Nesse ano, a avaliao passou a incluir em sua amostra
o ensino mdio e a rede privada. Foram redefinidas tambm as sries que seriam
analisadas, selecionando-se aquelas conclusivas de cada ciclo escolar. Nessa edio
do exame, adotaram-se tcnicas mais acuradas de medio do desempenho discente,
foram incorporados instrumentos de levantamento de dados sobre as caractersticas
socioeconmicas e culturais dos alunos e sobre seus hbitos de estudo.
Com o objetivo de aprimorar o sistema de avaliao, de acordo com as
tendncias observadas nos sistemas de avaliao em diferentes pases, o MEC
encomendou a especialistas internacionais estudo para avaliar a metodologia adotada
pelo Saeb (Korte; Nash, 1995). As recomendaes dos especialistas foram importantes
para a reformulao do sistema, a saber: a) introduo da Teoria de Resposta ao
Item (TRI) em substituio Teoria Clssica dos Testes, de modo a permitir a
comparao temporal dos resultados e a construo de uma escala de proficincia
que medisse a evoluo dos estudantes ao longo do tempo; b) um novo desenho de
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amostra representativa do sistema; c) aplicao de testes aos alunos das sries finais
dos ciclos com o objetivo de avaliar as competncias e habilidades que os alunos
aprendiam ao final de cada um.
Muitas dessas recomendaes foram enriquecidas com vrias consultas a
especialistas e entidades brasileiras da rea de avaliao, em especial a Fundao
Carlos Chagas e a Fundao Cesgranrio que, alm da experincia em avaliao de
larga escala, j comeavam a utilizar a TRI nos seus levantamentos e foram parceiros
do Inep desde o incio de sua reorganizao.
Entre as inovaes introduzidas no Saeb 1995 e que seguem at o ano de
2015, vale destacar: o conceito de Matriz de Referncia da Avaliao; a elaborao
de um conjunto de itens para cobrir mais contedos e habilidades e o planejamento
de itens em blocos e cadernos distintos, mas com itens comuns na mesma srie e
entre sries e entre anos; e a construo de uma escala de proficincia para cada
disciplina.
A avaliao dos alunos passou a ser feita utilizando-se uma grande quantidade
de itens cerca de 150 por srie e disciplina visando aferir a proficincia do aluno,
entendida como um conjunto de competncias e habilidades que se espera nas
disciplinas de Matemtica e Lngua Portuguesa (leitura). Com o objetivo de verificar
o que o aluno sabe e o que capaz de fazer com os conhecimentos obtidos, o Saeb
passou a avaliar, a cada dois anos, o desempenho escolar ao final de cada segmento,
na 4 e na 8 sries do ensino fundamental e na 3 srie do ensino mdio. Aplicado
sobre uma amostra de alunos, representativa dos setores pblico e privado para
todas as unidades da Federao, o sistema passou a identificar os nveis de
aprendizagem alcanados pelos alunos. A aplicao de questionrios sobre o perfil
socioeconmico e cultural dos alunos e seus hbitos de estudo, sobre o funcionamento
das escolas, com informaes relativas aos professores (perfil e prticas pedaggicas)
e sobre os diretores (perfil e prticas de gesto) permitiam identificar os principais
fatores associados ao rendimento escolar.
O pressuposto bsico do Saeb reside na concepo de que nenhum fator
determina, isoladamente, a qualidade do ensino, uma vez que o processo de
aprendizagem se deve a um conjunto de fatores. O cruzamento dessas informaes
com o desempenho dos alunos passou a sinalizar as reas nas quais os gestores
educacionais podiam intervir para promover melhorias no ensino oferecido. As
secretarias municipais e estaduais de educao, que colaboravam em todas as etapas
de execuo do exame, encontravam no Saeb uma rica fonte de informaes para a
definio de aes. Um exemplo so os programas de acelerao de aprendizagem
para a correo do atraso escolar, incentivados pelo MEC, que visavam solucionar
um dos fatores crticos mais relacionados ao desempenho dos alunos.
Os resultados do Saeb foram tambm um precioso subsdio para orientar a
implementao dos PCN do ensino fundamental e da reforma curricular do ensino
mdio, que visavam reduzir a nfase em contedos desnecessrios para a formao
geral na educao bsica, incentivando um currculo mais voltado para soluo de
problemas, raciocnio lgico e desenvolvimento das competncias e habilidades
gerais.

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A evoluo do Saeb: matrizes de avaliao e articulao com as


redes de ensino
Entre os grandes mritos associados ao Saeb, alm de ter iniciado a cultura
de avaliao no Brasil, destacam-se a transparncia dos resultados, o emprego de
metodologias modernas e o uso de referencial de aprendizagem mais abrangente
efetivado em suas matrizes de referncia.
De acordo com Fini (2009), as matrizes de referncia para avaliao
representam um marco seguro para os elaboradores dos instrumentos, itens e provas,
pois contm uma orientao clara do que os alunos devem ser capazes de realizar
como tarefa cognitiva mnima para que se possa verificar se houve aprendizagem
ou no. E as informaes sobre o desempenho dos alunos precisavam apoiar-se no
referencial de um currculo, pois s seria justo avaliar o que os alunos haviam
aprendido.
Na ausncia de um currculo ou base comum nacional, Fini (2009) ressalta a
importncia das matrizes de referncia de avaliao para orientar a elaborao dos
instrumentos de medida de desempenho dos alunos. Essas matrizes representavam
um recorte dos currculos e sinalizavam o que os alunos deveriam saber e ser capazes
de realizar como tarefas cognitivas mnimas. No entanto, muitos educadores
orientaram-se para o cumprimento do mnimo estabelecido nas provas nacionais.
Ou seja, a avaliao substituiu o currculo e acabou ocupando um lugar que no lhe
cabe.
Em 1996, iniciou-se a montagem da matriz de referncia do Saeb, elaborada
a partir de consulta nacional sobre as propostas curriculares praticadas no ensino
fundamental e mdio dos estados brasileiros. Ela incorporou tambm as Diretrizes
Curriculares Nacionais e a regulamentao da LDB, alm da reflexo de professores
e pesquisadores sobre cada rea avaliada. Na prtica, as matrizes so formadas por
descritores, que podem ser definidos como a associao entre os contedos
curriculares e as competncias e habilidades aprendidas pelos alunos. Os descritores
determinam o que os itens da prova devem cobrar dos estudantes, de acordo com
a srie cursada.
Essa primeira matriz foi utilizada at 2013 com poucas alteraes, para orientar
a elaborao dos itens de prova do Saeb e da Prova Brasil a partir de 2005. Em 1999,
o Inep iniciou a construo do Banco Nacional de Itens, que rene questes, baseadas
na matriz de referncia, para alimentar o prprio Saeb e apoiar os estados e
municpios na montagem dos sistemas de avaliao subnacionais. Por fim, o Saeb
2001 consolidou o aprimoramento do sistema ao efetivar uma srie de ajustes, como
a atualizao das matrizes de referncia, feita aps nova e ampla consulta aos estados.
Outra iniciativa importante foi o aperfeioamento da apresentao dos
resultados do Saeb. A equipe do Inep responsvel pela prova produziu boletins e
relatrios direcionados especificamente aos diferentes pblicos usurios do processo
de avaliao, buscando divulgar as informaes, em linguagem acessvel, aos
professores e diretores das escolas pblicas (Brasil. Inep, 2002).
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As matrizes iniciais do Saeb foram analisadas e validadas pelo Consed e pela


Undime e divulgadas amplamente para as equipes gestoras. Tambm importante
foi a influncia do Saeb na criao de sistemas estaduais e municipais de avaliao.
No ano de 2002, cerca de 10 estados j haviam implantado sistemas prprios de
avaliao.

Avaliaes internacionais e a criao dos centros de avaliao

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Outra iniciativa importante foi a participao do Brasil em projetos


internacionais. No mbito da Cpula das Amricas e do Mercado Comum do Sul
(Mercosul), o Inep passou a ter grande protagonismo na definio de parmetros e
metodologias, junto a representantes de outros pases latino-americanos, visando
o estabelecimento de estratgias conjuntas para a avaliao da qualidade da educao
no continente.
Em 1997, o Brasil tomou parte do Primeiro Estudo Internacional Comparado
realizado pelo Laboratrio Latino-Americano de Avaliao da Qualidade da Educao,
vinculado Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco), estudo que avaliou os nveis de aprendizagem, em Linguagem e Matemtica,
dos alunos da 3 e da 4 sries e os fatores associados ao desempenho.
Em iniciativa conjunta da Unesco/Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico (OCDE), o Inep passou a integrar o programa World
Education Indicators (WEI), com o objetivo de desenvolver um conjunto bsico de
indicadores que permitissem a comparao entre os pases.
No entanto, o projeto mais ambicioso de avaliao educacional, no plano
internacional, representado pelo Programme for International Student Assessment
(Pisa Programa Internacional de Avaliao de Estudantes), coordenado pela OCDE.
Em meados de 1997, o Inep passou a representar o Brasil j nas primeiras discusses
da OCDE sobre o Pisa 2000. A primeira etapa de aplicao abrangeu mais de 200
mil alunos em 34 pases com a finalidade de avaliar habilidades e conhecimentos
de alunos de 15 anos de idade, nos domnios da Linguagem, da Matemtica e das
Cincias.
A participao brasileira tem vrios significados. Primeiro, a prpria deciso
de participar em uma pesquisa aplicada a pases mais desenvolvidos. Segundo, foi
inegvel a maturidade do Brasil em cumprir rigorosamente os roteiros metodolgicos,
analisar profissionalmente as informaes obtidas e produzir um documento realista
e competente.
O Relatrio Nacional Pisa 2000 trouxe pistas importantes para a melhoria do
nosso sistema educacional. O prprio desenho dos testes, contextualizando quais
os conhecimentos necessrios para operar com competncia no mundo moderno,
sinalizavam que, antes mesmo do Pisa, nossas polticas estavam na direo correta.
Tanto os PCN como o Enem e as Diretrizes Curriculares do Ensino Mdio j
antecipavam essas preocupaes e revelavam a importncia de uma abordagem
curricular menos enciclopdica e mais voltada para o desenvolvimento do raciocnio
e da soluo de problemas.
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Vale ainda destacar a preocupao do Inep em fomentar a criao de centros


de pesquisa e avaliao educacional para incentivar a formao de pesquisadores e
criar uma massa crtica na rea de avaliao. Em 1999, o Inep lanou, em parceria
com a Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes) e com
o Banco Mundial, um edital de chamada para a criao de centros ligados s
universidades brasileiras. Foram selecionados cinco projetos que se revelaram
exitosos e cuja produo tem contribudo enormemente para o avano de pesquisas
sobre avaliao educacional no Brasil, a saber:
Grupo de Avaliao e Medidas Educacionais (Game), na Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG);
Centro de Polticas Pblicas e Avaliao da Educao (CAEd), na
Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF);
Centro de Avaliao da Universidade Federal da Bahia (UFBA);
Centro de Pesquisas em Avaliao da Universidade Estadual de Londrina
(UEL); e
Centro de Avaliao da Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro
(PUC-Rio).

Breve concluso
Os sistemas de informao especializados tm uma histria relativamente
recente no campo educacional no Brasil. Essa histria comea em 1995,4 quando o
MEC iniciou uma profunda reorganizao do Inep, que assumiu novas funes na
organizao do sistema nacional de informao e de avaliao educacional. Os
principais objetivos eram subsidiar a elaborao de diagnsticos sobre a realidade
educacional do Pas, orientar a formulao e o monitoramento de polticas nacionais
voltadas para a equidade e a melhoria da qualidade e assegurar a transparncia das
informaes.
Para cumprir tais objetivos, o Inep organizou o Censo Escolar e os sistemas
nacionais de avaliao, que passaram a oferecer dados quantitativos e qualitativos
da educao brasileira. Mais frente, a ampla disseminao dos resultados das
avaliaes nacionais passou a ter grande impacto nos meios de comunicao,
estimulou uma srie de pesquisas sobre os fatores associados ao desempenho escolar
e fortaleceu o papel do MEC na coordenao das polticas nacionais.
Para poderem operar, todos esses sistemas implicaram forte esforo
institucional de articulao em escala local para a produo da informao. Em outras
palavras, para terem sucesso, os grandes sistemas de informao e avaliao
educacional tm que ser concebidos como construes institucionais complexas, por
conta no apenas do tamanho do Brasil, mas em razo da descentralizao da poltica
em trs nveis de governo. A implantao efetiva desses sistemas demanda a

Importante registrar a importncia dada pelo ministro Paulo Renato Souza aos sistemas de informao e avaliao.
Seu apoio poltico foi determinante para a reorganizao e consolidao institucional do Inep, fator reforado pela
estabilidade e integrao da equipe nos oito anos de governo FHC.

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cooperao de milhares de agentes pblicos (federais, estaduais e municipais), o


que traz enormes dificuldades de coordenao e interesses conflitantes.
Nesse processo, o MEC e o Inep se fortaleceram e o Brasil passou a integrar
o crescente conjunto de pases que dispem de um sistema tecnicamente confivel
para monitorar o desempenho dos alunos da educao bsica. Mas a cultura avaliativa
existente est longe de compreender o papel das avaliaes como insumo para
melhorar as aprendizagens e a formao de professores. Resta um longo caminho
a percorrer para o efetivo uso dos resultados das avaliaes nas escolas e redes de
ensino, que poderia ser beneficiado por uma cooperao mais efetiva entre os entes
federados.
Um desafio importante para ampliar a relevncia da avaliao escolar no Brasil
assegurar um retorno mais eficiente da informao produzida pela avaliao para
estudantes, professores e escolas. Em vrias situaes, esses agentes participam da
avaliao de modo burocrtico e por vezes sem compreender inteiramente o seu
significado para o aprendizado do aluno. Garantir que as principais deficincias de
aprendizagem sejam claramente identificadas e que tanto o professor quanto o aluno
saibam as reas mais urgentes a serem desenvolvidas ainda uma tarefa crucial a
ser realizada por nossas polticas de avaliao.
Assim como em outras reas da gesto pblica, em poltica educacional,
informao poder. A oferta de informao detalhada para gestores locais, rgos
de fiscalizao, mdia e sociedade em geral pode ameaar estruturas de poder
corporativo e/ou burocrtico consolidadas. Mesmo com recursos e apoio poltico, h
uma srie de obstculos a serem superados para que sistemas de avaliao tenham
credibilidade para influenciar as polticas em questo. Alm das dificuldades de
implantao, a manuteno desses sistemas enfrenta grandes desafios, pois sua
relevncia pode ser contestada por diferentes grupos de interesse. Mas sistemas de
informao so essenciais. tarefa central de gestores com uma viso racional de
poltica educacional defend-los, refor-los e contribuir para torn-los mais
relevantes.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 85-98, maio/ago. 2016

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97

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auth=11UwxR6F&p_p_id=56_INSTANCE_d9Q0&p_p_lifecycle=0&p_p_
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col_count=4&_56_INSTANCE_d9Q0_groupId=10157&p_r_p_564233524_
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98

Maria Helena Guimares de Castro, sociloga e mestre em Cincia Poltica


pela Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), professora aposentada do
Instituto de Filosofia e Cincias Humanas dessa universidade, onde atuou tambm
como pesquisadora do Ncleo de Estudos de Polticas Pblicas (NEPP), e, atualmente,
secretria executiva do Ministrio da Educao. Foi conselheira titular do Conselho
Estadual de Educao de So Paulo (2010-2016) e diretora executiva da Fundao
Seade at 16 de maio de 2016. No Governo do Estado de So Paulo atuou como
secretria de Educao, de Assistncia e Desenvolvimento Social e de Cincia,
Tecnologia e Desenvolvimento Econmico.
mariahelena@mec.gov.br

Recebido em 10 de maro de 2016


Aprovado em 22 de maio de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 85-98, maio/ago. 2016

A universalizao da avaliao e a
criao do Ideb: pressupostos
e perspectivas
Reynaldo Fernandes

99

Resumo
O artigo analisa o processo de incorporao da noo de responsabilizao
nas avaliaes em larga escala e, em particular, as polticas de criao da Prova Brasil
e do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb). Argumenta-se que a
consolidao do processo de avaliao realizado pelo Ministrio da Educao foi
fundamental para a construo do que se identificou como modelo brasileiro de
educao bsica, formado pelo trip: descentralizao na oferta dos servios
educacionais, critrios de financiamento definidos pela Federao e avaliao
centralizada.
Palavras-chave: Prova Brasil; ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica;
avaliao; responsabilizao; educao bsica.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 99-111, maio/ago. 2016

Abstract
The universalization of evaluation and the creation of Ideb:
assumptions and perspectives
The article analyzes the process of incorporating the notion of accountability
in large-scale evaluations and, in particular, the policies of creation of Prova Brasil
and of the Basic Education Development Index (ndice de Desenvolvimento
da Educao Bsica Ideb). It is argued that the consolidation of the evaluation
process conducted by the Ministry of Education was important in building the
Brazilian model of basic education. A model formed by the tripod: decentralization
in the provision of educational services, funding criteria set by the Federation and
centralized evaluation.
Keywords: Prova Brasil; Basic Education Development Index; evaluation;
accountability; basic education.

Introduo

100

A institucionalizao do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica


(Saeb) foi um marco para a avaliao educacional em larga escala no Brasil. Desde
1995, o Saeb divulga resultados de leitura e matemtica de uma amostra de
estudantes do final de cada uma das etapas do ensino bsico. Em virtude do uso da
Teoria da Resposta ao Item (TRI), esses resultados so comparveis entre sries e
anos. Em conjunto com as informaes de movimentao e fluxo escolar, extradas
do Censo da Educao Bsica, o Saeb permitiu a realizao de um detalhado
diagnstico da qualidade da educao ofertada no Brasil e em cada uma de suas
unidades federativas.1
Nos anos 2000, a avaliao em larga escala no Brasil d um passo para alm
da perspectiva de avaliao para diagnstico e incorpora a noo de accountability.
A criao da Prova Brasil em 2005, a divulgao do ExameNacional do Ensino Mdio
(Enem) por escolas em 2006 e o lanamento do ndicede Desenvolvimento da
Educao Bsica (Ideb) em 2007 so marcos dessa nova orientao. Os resultados
passaram a ser divulgados no apenas para o pas e unidades da federao, mas
tambm para as redes de ensino e escolas individuais.
O objetivo do presente artigo analisar esse processo de incorporao da
noo de accountability nas avaliaes em larga escala e, em particular, as polticas
de criao da Prova Brasil e do Ideb.2
Em relao s informaes de movimentao e fluxo escolar, importante destacar que, at o final dos anos 1980,
elas foram tratadas erroneamente pelo Ministrio da Educao (MEC). Alunos que deixavam de frequentar a escola e
voltavam a se matricular na mesma srie no ano subsequente eram considerados evadidos pelas estatsticas oficiais
em vez de repetentes. Isso inflava as taxas de evaso e subestimava as taxas de repetncia. Ver Fletcher e Ribeiro
(1989), Ribeiro (1991) e Klein e Ribeiro (1991).

2
Para uma discusso mais detalhada sobre o sistema de avaliao e accountability no Brasil, ver Fernandes e Gremaud
(2009).

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O sistema brasileiro de educao bsica e as avaliaes em larga


escala
O sistema brasileiro de educao bsica foi sendo construdo ao longo de
dcadas e encontra-se hoje edificado sobre um trip formado por:
1) Descentralizao na oferta dos servios educacionais: a oferta de educao
bsica est a cargo de estados e municpios.3
2) Critrios de financiamento definidos pela Federao: determinao de
vinculao oramentria para cada uma das esferas de governo e critrios
de distribuio dos recursos, dentro dos estados, de acordo com as
matrculas.
3) Avaliao centralizada: um sistema de avaliao que permita a comparao
entre unidades da Federao, entre redes de ensino e entre escolas.
Uma das principais vantagens da descentralizao est no seu potencial de
gerar inovaes, na medida em que mais alternativas de polticas so postas em
teste. Alm disso, permite tratar melhor as diversidades locais e, assim, propiciar
uma melhor gesto. No entanto, para que essas vantagens potenciais se materializem,
seria necessrio garantir algumas pr-condies. Primeiro, preciso identificar e
difundir as experincias de sucesso. Segundo, necessrio produzir informaes
que possibilitem populao local julgar a qualidade da educao oferecida. Por fim,
preciso dotar o poder local com recursos e capacidade tcnica para gerir suas
escolas. Os critrios de financiamento definidos pela Federao e a avaliao
centralizada so elementos importantes na busca de se estabelecer tais prcondies.
A vinculao constitucional de recursos para a educao e o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais
da Educao (Fundeb) tm garantido um volume minimamente razovel de recursos
para o setor como um todo, bem como para cada rede de ensino (municipal ou
estadual).4 Esse desenho, ainda que sujeito a aprimoramentos, produz uma maior
equidade no sistema e, assim, responde a uma das principais crticas da
descentralizao em um pas com desigualdades regionais: a de que crianas que
nascem em regies pobres estariam condenadas a frequentar escolas igualmente
pobres.
Ainda que recursos sejam importantes, eles no garantem uma boa educao,
uma vez que podem ser desperdiados. Um elemento importante no combate

A Unio possui um papel complementar nessa esfera: fornecer assistncia tcnica e financeira aos estados e municpios;
definir as diretrizes curriculares nacionais; e regular a formao de professores. A regulao do ensino superior, que
inclui as escolas de formao de professores, est sob responsabilidade do governo federal.

A Constituio de 1988 estabeleceu que estados e municpios destinassem um mnimo de 25% de suas receitas de
impostos e transferncias educao. Para o governo federal, esse percentual foi de 18%. J o Fundeb consiste em um
fundo de financiamento estadual, onde o estado e seus municpios contribuem com 20% da arrecadao de impostos e
transferncias, e a distribuio dos recursos, entre estado e municpios, feita de acordo com o nmero de matrculas.
estabelecido um valor mnimo por aluno, cabendo Unio um aporte complementar de recursos para estados que
no atingem esse valor mnimo.

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101

ineficincia na utilizao de recursos a disponibilidade de informaes mais


objetivas sobre a qualidade do ensino nas escolas e redes. A existncia de um sistema
centralizado de avaliao cumpre essa funo.
Na dcada de 1990, o crescimento da prtica de avaliaes universais com
resultados divulgados por unidade de ensino observado em todo o mundo. Isso se
d no contexto de uma maior participao por parte da sociedade nas polticas
pblicas e objetivava mobilizar os diferentes agentes sociais em prol de melhorias
na educao, alm de tornar diretores, professores, dirigentes do sistema de ensino
e a prpria sociedade (especialmente pais e alunos) corresponsveis pelo desempenho
dos estudantes (accountability).
A prtica de accountability defensvel em qualquer sistema de ensino, e
em um sistema descentralizado, como no Brasil, ela ganha um elemento adicional,
o de dar parmetros de comparao da educao oferecida por redes de ensino,
estados e municpios. Na ausncia de tal mecanismo, existe o risco do isolamento
das unidades provedoras de educao pblica. Se a comunidade local no tem como
comparar a educao recebida com a de outras localidades, parte significativa das
potencialidades de um sistema descentralizado perdida. A avaliao centralizada
com ampla divulgao dos resultados por redes de ensino, estados e municpios
um elemento que d maior coerncia ao sistema brasileiro de educao bsica.

102

A Prova Brasil e o ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica


A Prova Brasil foi aplicada pela primeira vez em 2005 e sua principal diferena
em relao ao Saeb que, dentro de seu universo de referncia, ela censitria.5 O
universo da Prova Brasil so os alunos de 5 e 9 anos do ensino fundamental de
escolas pblicas.6 No ano de 2005, o Saeb e a Prova Brasil foram realizados
separadamente, com instrumentos diferentes (testes e questionrios). J em 2007,
estas duas avaliaes se fundiram e voltamos a ter uma nica avaliao externa de
carter federal, em que os segmentos que compem o universo da Prova Brasil foram
avaliados censitariamente, enquanto os outros segmentos que compem o Saeb,
mas no a Prova Brasil, foram avaliados amostralmente. Assim, voltamos a ter uma
nica avaliao (o Saeb) e o que entendemos por Prova Brasil constitui-se, na verdade,
em estratos censitrios do Saeb.
Um aspecto importante que a participao das secretarias de educao na
Prova Brasil voluntria. No entanto, em todas as edies realizadas, a adeso das
secretarias estaduais foi completa e a das redes municipais foi prxima a isso.7 Desde

A Prova Brasil utiliza a mesma matriz de referncia do Saeb.

Em 2005, apenas as escolas urbanas com mais de 30 alunos na srie/ano faziam parte da Prova Brasil. Hoje participam
da avaliao as escolas pblicas (rurais ou urbanas) que possuem, no mnimo, 20 alunos matriculados nas sries/anos
avaliados.

Em 2005, nem todos os alunos da rede estadual do estado de So Paulo participaram, ainda que todas as escolas
tenham participado. Assim, no foi possvel ter resultados por escolas.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 99-111, maio/ago. 2016

2005, portanto, o Brasil passa a contar como um sistema de avaliao para diagnstico
e tambm com um programa de accountability fraca, por escolas e redes de ensino.8
O Ideb, por sua vez, surge com o objetivo de ancorar um sistema de metas
educacionais. O risco de um programa de metas baseado apenas nos resultados da
Prova Brasil era o de contribuir para agravar o j dramtico quadro de repetncia e
evaso escolar. Como a proficincia em exames padronizados e o fluxo escolar no
so independentes, restringir a cobrana aos resultados da Prova Brasil poderia
incentivar os professores, diretores e gestores a adotarem medidas que aumentassem
tanto o desempenho mdio dos estudantes nos testes padronizados quanto as
reprovaes, por exemplo, endurecer os critrios para aprovao.
O Ideb obtido pela multiplicao da proficincia mdia dos alunos da escola
(N) pela taxa mdia de aprovao da escola (P): Ideb = NP.9 Sob certas hipteses,
ele pode ser interpretado como a razo entre a proficincia mdia dos alunos da
escola (N) e o tempo mdio que os alunos levam para concluir uma srie (T): Ideb
= N . Por exemplo, se, em mdia, os alunos precisam de dois anos para concluir uma
T
srie, o Ideb ser igual metade da proficincia mdia dos alunos da escola. Ele foi
construdo como forma de eliminar as reprovaes improdutivas: reprovaes que
no contribuem para elevar o desempenho dos estudantes. Se as reprovaes
contriburem para melhorar o desempenho dos estudantes da escola seja porque
incentivam os alunos a estudarem mais, seja porque tornam as turmas mais
homogneas , a taxa tima de reprovao seria diferente de zero, mas,
provavelmente, muito baixa. Isso se confirmada a crena, de grande parte dos
pesquisadores em educao, que reprovaes so pouco produtivas.10
Com o objetivo de obter um maior comprometimento das redes e escolas com
a melhoria do Ideb, um sistema de metas pactuadas entre o Ministrio da Educao
e secretarias de educao de estados e municpios foi estabelecido: o Plano de
Metas Compromisso Todos pela Educao. As metas do Ideb foram estipuladas para
2021 (divulgao em 2022, ano do bicentenrio da Independncia do Brasil), com
metas intermedirias fixadas para cada dois anos, a partir de 2007.
O primeiro passo foi estipular a meta do Ideb para o Brasil em 2021. De incio,
tentou-se estabelecer metas pedaggicas e, com base nelas, encontrar a pontuao
correspondente na escala da Prova Brasil. Entretanto, aps escutar diversos
especialistas, percebeu-se que seria muito difcil obter um consenso mnimo sobre
a questo. Dessa forma, resolveu-se adotar um padro externo: alcanar, em 2021,
o desempenho educacional que, em mdia, era observado para os pases da
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE).
Para clculo do Ideb dos pases da OCDE, sups-se uma taxa de aprovao
de 96%. A principal dificuldade foi fixar as notas, uma vez que os pases da OCDE

8
Os programas de accountability forte, alm da ampla divulgao de resultados, atrelam prmios e sanes a esses
resultados.

As notas da Prova Brasil foram reescalonadas para se situarem entre zero e 10, e N a mdia simples das notas
reescalonadas de leitura e matemtica. Para mais detalhes, ver Nota tcnica: ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Brasil. Inep, 2007a).
9

10

Para uma discusso sobre as propriedades do Ideb, ver Fernandes (2007).

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103

Grfico 1 Projeo do Ideb


Fonte: Brasil. Inep (2007c)

no fazem a Prova Brasil. Para tanto, admitiu-se que o Programa Internacional de

104

Avaliao de Estudantes (Pisa) ordena os alunos da mesma forma que a Prova Brasil
e, ento, verificou-se que o percentil da distribuio de notas do Brasil no Pisa era
correspondente mdia de desempenho dos pases da OCDE. Encontrado esse
percentil, obteve-se a nota correspondente a ele na Prova Brasil de 2005, a qual
passou a ser referncia para a meta do Ideb. Isso foi feito tanto para leitura quanto
para matemtica e, assim, obteve-se o Ideb a ser alcanado em 2021 (cf. Brasil.
Inep, 2007b).11
Para definio de metas para redes de ensino e escolas individuais, considerouse que todos deveriam contribuir para que o Pas atingisse a meta estipulada, mas
quem partisse de uma melhor situao em 2005 teria que obter melhor resultado
em 2021. Ainda que as diferenas de desempenho no fossem totalmente eliminadas,
as metas consideram uma significativa reduo da desigualdade entre redes de
ensino e escolas quando comparado com o ano base (2005).
A metodologia adotada considerou que a trajetria do Ideb ao longo do tempo,
tanto para o Brasil como para os demais nveis de abrangncia, segue o comportamento
de uma funo logstica, conforme ilustrado pelo Grfico 1. Dessa forma, foi possvel
calcular o esforo que o Brasil teria que fazer para atingir a meta em 2021, partindo
do desempenho observado em 2005.12 De posse do parmetro de esforo, calculouse a data em que o Ideb do Pas atingiria o valor 9,9. Ento, forou-se que todas as
11

Na realidade, esse procedimento gerou um Ideb entre 6 e 6,5 e, ento, optou-se por fix-lo em 6.

O esforo medido pelo parmetro que d a curvatura da funo logstica. Assim, calcula-se o valor do parmetro
que garante o cumprimento da meta do Pas.

12

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Grfico 2 Projees e metas do Ideb: 4 srie (5 ano) do ensino fundamental 2005-2050


Fonte: Fernandes e Gremaud (2009, p. 234)

redes e escolas tenham Ideb 9,9 nessa data. Fixada a curva de progresso, possvel,
tambm, determinar as metas intermedirias, conforme mostrado no Grfico 2.13
Alm disso, o MEC estabeleceu acordos com as diferentes redes de ensino
para que elas acolhessem tais metas e se comprometessem com elas. As escolas
que atingissem as metas eram beneficiadas com o aumento de seus recursos no
Programa Dinheiro Direto na Escola (PDDE), mas a principal ateno do governo foi
s redes que tinham piores ndices. O MEC estabeleceu convnios com estados e
municpios, por meio da elaborao local de um Plano de Aes Articuladas (PAR).
Pelo PAR, os gestores municipais e estaduais se comprometiam a promover um
conjunto de aes, responsabilizando-se pelo alcance das metas estabelecidas no
mbito federal. Em contrapartida, passavam a contar com transferncias voluntrias
e assessoria tcnica da Unio.

A Prova Brasil e o Ideb: resultados e perspectivas


De modo geral, tanto a Prova Brasil quanto o Ideb tiveram uma boa aceitao
por parte da opinio pblica. As divulgaes tm tido grande repercusso na mdia
e tm despertado o interesse de professores e gestores pblicos. Botelho et al. (2014)
mostram que 80,4% dos professores da rede pblica de ensino conheciam o Ideb
de sua escola, enquanto Firpo, Pieri e Souza (2012) mostram que o Ideb tem impacto
na eleio do prefeito: o aumento de um ponto no Ideb eleva a probabilidade de
reeleio do prefeito em cinco pontos percentuais.

13

Ver Brasil.Inep (2007c).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 99-111, maio/ago. 2016

105

106

Ainda que expressivo, o apoio no foi unnime. As crticas, de modo geral,


no se diferenciam muito das relatadas na literatura internacional sobre accountability
na educao: 1) os programas so incompletos, pois no consideram todos os
resultados importantes das escolas; 2) so injustos, ao responsabilizar os professores
por aspectos sobre os quais eles no possuem total controle; e 3) podem gerar
distores como o estreitamento curricular e a excluso de alunos com maiores
dificuldades de aprendizado.
Em relao ao primeiro ponto, difcil discordar da alegao de que os objetivos
dos programas existentes so limitados. A questo fundamental, no entanto, saber
se podemos considerar correto sinalizar para as escolas que priorizem suas aes
no aprendizado de portugus e matemtica e na reduo da repetncia, como feito
pelo Ideb. Evidentemente, no h uma resposta bvia para essa questo, mas, ao
menos para a primeira fase do ensino fundamental, o estudo da lngua nativa
(letramento) e da matemtica (numeramento) tem sido enfatizado como prioritrio
por parte significativa dos especialistas em educao.14
Quanto ao ponto 2, verdade que os resultados dos exames padronizados
incorporam, alm do esforo da escola e de seus professores, influncias advindas
da famlia, dos amigos e das habilidades inatas dos estudantes, bem como do erro
aleatrio de medida. Entretanto, isso no necessariamente um problema em um
programa de accountability fraca, limitado ampla divulgao dos resultados. O
pblico interessado pode extrair o sinal de qualidade de uma escola, por exemplo,
por comparar os resultados dos exames com o de escolas prximas e/ou que possuem
pblico similar.15
Por fim, os programas podem promover distoro de incentivos, mas existem
formas de, se no elimin-la, reduzi-la significativamente. Se os objetivos dos
programas so adequados (concentram a avaliao no que prioritrio), o
estreitamento do currculo no vem a ser um problema, como veremos frente. Por
outro lado, pode, de fato, haver um incentivo para a excluso de alunos com baixa
proficincia. Assim, os programas devem procurar incluir formas de penalizar a
excluso de alunos com baixa proficincia.16
As evidncias existentes indicam que a introduo de programas de
accountability baseados em resultados dos estudantes em exames padronizados
tende a elevar a proficincia discente nesses exames.17 Entretanto, os resultados
podem variar bastante a depender do desenho especfico do programa e do contexto
onde ele implantado.
Enquanto os benefcios da educao encontram-se bem documentados, a maneira pela qual a educao gera esses
benefcios ainda pouco compreendida. Nesse aspecto, a hiptese mais difundida que, na escola, os indivduos
adquirem determinados conhecimentos e desenvolvem habilidades que possuem um alto valor social, como ler, escrever
e realizar operaes matemticas elementares. A respeito dos benefcios econmicos da educao, ver, entre outros,
Ashenfelter e Rouse (1999) e Doppelhofer, Miller e Sala-i-Martin (2000). Com relao aos benefcios no econmicos,
eles se encontram bem descritos em Hanushek (2002).

14

Esse no o caso, no entanto, para os programas de accountability forte. Para esses, a questo da medida de
desempenho um elemento sensvel, j que as premiaes e/ou punies so automaticamente atreladas a ela.

15

Para o caso americano, Hanushek e Raymond (2004; 2005) no encontraram evidncias de excluso de alunos de
baixa proficincia.

16

Enquanto parte dessa melhoria pode ser atribuda a uma inflao de notas (aumento da pontuao nos exames sem
melhora no aprendizado), as evidncias apontam que parte do aumento das notas reflete uma melhora da qualidade
das escolas. Para um survey recente sobre a literatura de school accountability, ver Figlio e Loeb (2011).

17

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 99-111, maio/ago. 2016

Grfico 3 Ideb Brasil


Fonte: Elaborao prpria, com base nos dados divulgados pelo Inep

A Prova Brasil e o Ideb melhoraram a qualidade da educao no Brasil?


essa, ao final, a questo para a qual gostaramos de obter uma resposta. No entanto,
isso no uma tarefa simples de se realizar. Ainda que observssemos uma melhora
nos indicadores educacionais aps a implantao da Prova Brasil e do Ideb, no
poderamos, automaticamente, atribu-la poltica de accountability em questo. A
melhora poderia ser consequncia de outros fatores que se deram independente e
simultaneamente Prova Brasil e ao Ideb.
De qualquer modo, observar uma evoluo positiva nos Idebs seria uma
evidncia favorvel hiptese de que a poltica obteve, de fato, um impacto positivo.18
O Grfico 3 sugere uma inflexo nos Idebs justamente em 2005, ano de implantao
da Prova Brasil e a partir do qual o Ideb passou a ser divulgado.19 No entanto, o
crescimento do Ideb bastante distinto entre as diferentes etapas de ensino. Ele
bastante expressivo na primeira etapa do ensino fundamental, menos pronunciado
na segunda etapa do fundamental e pequeno para o ensino mdio. importante
destacar que o Ideb da primeira etapa do ensino fundamental cai at 2001, enquanto
para a segunda etapa do ensino fundamental e para o ensino mdio essa queda
ocorre at 2005.
Em relao evoluo do Ideb para a primeira etapa do ensino fundamental,
dois aspectos devem ser destacados: 1) o crescimento do Ideb comandado pelo
crescimento do desempenho da Prova Brasil; e 2) o aumento da proficincia dos
alunos expressivo. Entre 2005 e 2013, o desempenho mdio na Prova Brasil cresceu
29 pontos em matemtica e 24 pontos em leitura. Para ter uma base de comparao,
Evidentemente, seria possvel argumentar que a poltica teve um impacto positivo mesmo sem a elevao dos Idebs
aps 2005. Nesse caso, teramos que argumentar que, na ausncia dela, os Idebs cairiam. Ainda que possvel, a eficcia
da poltica seria muito menos plausvel sob esse quadro.

18

Na realidade, a inflexo observada para o ensino fundamental 1 ocorre um pouco antes, em 2001. Oficialmente, o
Ideb divulgado a partir de 2005, mas possvel calcul-lo desde 1995 com base nos dados do Saeb e do Censo da
Educao Bsica.

19

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 99-111, maio/ago. 2016

107

a variao de desempenho na Prova Brasil entre os alunos do 5 e do 9 anos do


ensino fundamental em torno de 50 pontos. Isso significa que, aproximadamente,
os alunos que realizaram a Prova Brasil no 5 ano em 2013 obtiveram conhecimentos
que aqueles que a realizaram em 2005 s foram obter no 7 ano do ensino
fundamental.
No so claros, entretanto, os motivos que levaram a esse aumento, mas,
dadas as magnitudes desse aumento, somos levados a concluir que houve melhora
das condies de ensino-aprendizagem aps 2005. Evidentemente, no temos como
afirmar que tal fato no teria ocorrido se a poltica de accountability relacionada
Prova Brasil e ao Ideb no tivesse sido implantada. Uma melhor interpretao seria,
talvez, que tal crescimento decorre de uma maior mobilizao de diversas esferas
de governo (federal, estadual e municipal) e da sociedade em geral para a melhoria
da educao, onde a poltica relacionada Prova Brasil e ao Ideb seja apenas um
elemento desse movimento mais geral.
Esperava-se que o crescimento do Ideb na primeira fase do ensino fundamental,
observado a partir de 2007, atingisse os anos finais do ensino fundamental em 2011
e o ensino mdio em 2015: a teoria da onda. Os alunos que realizaram a Prova
Brasil no 5 do ensino fundamental em 2007, na ausncia de problemas de fluxo,
chegariam ao final do ensino fundamental em 2011 e ao final do ensino mdio em
2014.20 No entanto, isso no ocorreu em 2011 para os anos finais do ensino
fundamental e ningum mais espera que ocorra em 2015 para o ensino mdio.

108

Quando olhamos a segunda fase do ensino fundamental, ainda que em menor


intensidade do que na primeira fase, a evoluo foi positiva: o Ideb cresceu 0,7
pontos entre 2005 e 2013.21 O problema maior diz respeito ao ensino mdio, onde
o crescimento do Ideb foi de apenas 0,3, comandado pela reduo da repetncia.22
O motivo desse desempenho pouco favorvel no ensino mdio motivo de
controvrsia.23
No ensino mdio no h Prova Brasil e, portanto, no h Ideb e metas por
escola e municpios. Entretanto, a divulgao dos resultados do Enem por escola
supre, em parte, essa ausncia. Um ponto importante a ser considerado que a
mudana de fluxo tem provocado uma mudana de composio entre os alunos que
fazem o Saeb ao final do ensino mdio. A taxa lquida de matrcula no ensino mdio
cresceu, entre 2005 e 2013, de 44,4 para 55,5. Assim, esto chegando ao final do
ensino mdio alunos que h alguns anos no chegariam, e esses alunos tendem a
Como a Prova Brasil s realizada nos anos mpares, o salto de desempenho no ensino mdio seria verificado em
2015.

20

A proficincia dos alunos na Prova Brasil teve um crescimento razovel no perodo: 12 pontos em matemtica (0,24
DP) e 13,9 pontos em leitura (0,28 DP). Esse crescimento compatvel com o crescimento do desempenho do Brasil no
Pisa. O Brasil destacado pela OCDE como um dos trs pases que obtiveram maior crescimento no exame entre 2000
e 2009.

21

Entre 2005 e 2013, a proficincia cresceu 6,5 pontos em leitura e diminuiu 1,1 em matemtica. Em matemtica, a
proficincia atinge, em 2013, o menor valor observado para o Saeb/Prova Brasil desde sua implantao em 1995 (270,2
pontos).

22

Vale destacar que esses fatos no esto em desacordo com a literatura sobre intervenes educacionais. Essa literatura
mostra que as intervenes tm maior impacto nas sries iniciais e que os resultados de intervenes nestas sries vo
sendo perdidos ao longo das sries subsequentes (fade-out effect). Ver Cascio e Staiger (2012).

23

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 99-111, maio/ago. 2016

ter um pior desempenho. Portanto, a melhora do fluxo pode explicar, ao menos em


parte, a queda de desempenho observada no Saeb.
A Prova Brasil e o Ideb so uma importante contribuio, mas alguns
aprimoramentos seriam bem vindos. Primeiro, as avaliaes, alm de avaliar o
passado, tm o papel de sinalizar para o sistema quais so os principais resultados
que devemos esperar das escolas. Se escolas e redes de ensino so julgadas com
base nos resultados da Prova Brasil e do Ideb, natural que elas se concentrem nos
aspectos cobrados por tais avaliaes. Ento, seria importante ampliar o escopo das
avaliaes do ensino bsico no Brasil. Se para a primeira fase do ensino fundamental
o atual escopo pode ser considerado adequado, para a segunda fase do ensino
fundamental e para o ensino mdio a Prova Brasil e o Saeb so claramente
insuficientes. Seria necessrio incluir cincias da natureza e humanidades na
avaliao.
Para a segunda fase do ensino fundamental, a ampliao do escopo seria
relativamente simples. Como a menor unidade de avaliao a escola, no seria
necessrio que todos os alunos fizessem todas as provas. Metade poderia fazer leitura
e matemtica, como hoje, e a outra metade cincias da natureza e humanidades.
Seria preciso apenas definir a matriz de referncia e a escala para cincias da natureza
e humanidades. J para o ensino mdio, o Brasil conta com o Enem. O fato de o
Enem ser de adeso voluntria pelos alunos, seu uso para fins de accountability tem
sido questionado. No entanto, o crescimento recente da adeso ao exame por parte
dos concluintes do ensino mdio tem reduzido consideravelmente o potencial dessa
crtica. Alm do mais, sempre possvel considerar a parcela de concluintes da
escola que realizou o exame para ajustar o resultado e produzir uma medida do
desempenho da escola.24 Portanto, seria possvel gerar um Ideb e metas para as
escolas e redes de ensino mdio.
importante, no entanto, que as matrizes do Enem e a da Prova Brasil/Saeb
sejam compatveis. preciso que o sinal do que prioridade para as escolas seja
claro e no contraditrio.

Concluso
O Brasil possui hoje um sistema de avaliao da educao bsica que, sem
exagero, poderia ser classificado entre os melhores do mundo. O presente artigo
deu destaque s mudanas ocorridas em meados dos anos 2000, com a criao da
Prova Brasil e do Ideb, que incorporou a perspectiva de accountability.
Enquanto h divulgao de resultados e fixao de metas por escolas, a nfase
do sistema de accountability dada para estados e municpios. A Prova Brasil, o
Ideb e o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao formam um sistema de
accountability compatvel com o federalismo existente no Pas.

Sabe-se que, de modo geral, so os melhores alunos da escola que realizam o Enem, aqueles com perspectiva de
ingressar no ensino superior. Ento, essa informao pode ser utilizada para ajustar a nota da escola no Exame.

24

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Reynaldo Fernandes professor titular de Economia na Faculdade de


Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto (FEA-RP), da Universidade
de So Paulo (USP). Foi membro do Conselho Nacional de Educao (CNE) de 2010
a 2014, presidente do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (Inep) de 2005 a 2009 e diretor geral da Escola de Administrao Fazendria
(Esaf) de 2003 a 2005. Suas reas de pesquisa so educao, capital humano, mercado
de trabalho e polticas sociais.
refernan@usp.br

Recebido em 10 de maro de 2016


Aprovado em 24 de maio de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 99-111, maio/ago. 2016

111

A evoluo do Saeb:
desafios para o futuro
Alicia Bonamino

113

Resumo
A anlise de documentos oficiais relacionados especificamente aos
instrumentos e aos dados contextuais do Sistema de Avaliao da Educao Bsica
(Saeb) teve como objetivo discutir a forma desigual e descontnua com que foram
levados em conta os fatores escolares e sociais associados ao desempenho cognitivo
dos alunos. Constatou-se que a tendncia das avaliaes nacionais, como o Saeb,
enfatiza excessivamente as medidas cognitivas em detrimento das medidas sociais,
escolares e pedaggicas. Esse fato limita as possibilidades de estudos baseados
nessas medidas informarem polticas pblicas e prticas escolares que tm em seu
horizonte o aumento da aprendizagem e da equidade.
Palavras-chave: Saeb; instrumentos contextuais; fatores escolares; fatores
socioeconmicos e culturais.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

Abstract
The evolution of Saeb: prospects for the future
This paper analyzes official documents specifically related to the instruments
and contextual data from the Basic Education Assessment System (Sistema de
Avaliao da Educao Bsica Saeb), in order to discuss the uneven and
discontinuous way in which school and social factors were taken into account when
associated with cognitive performance of students. Based on this analysis, this text
identifies the tendency of national assessments, such as Saeb, to overemphasize
cognitive measures in detriment of social, educational and pedagogical measures.
That fact limits the possibilities of studies based on these measures to inform public
policies and school practices that have the increasing of learning and equity in their
horizon.
Keywords: Saeb; contextual instruments; school factors; socioeconomic and
cultural factors.

Introduo

114

Este texto discute a evoluo do Sistema de Avaliao da Educao Bsica


(Saeb), a partir da anlise de seus instrumentos contextuais.
Incluindo o ciclo inaugural em 1990, o Saeb realizou 13 levantamentos e teve
os questionrios do aluno, do professor e do diretor aperfeioados, do ponto de vista
metodolgico e terico-conceitual. No se trata de um aperfeioamento generalizado
e permanente, e sim de um processo que, por levar em conta de forma desigual e
descontnua fatores escolares e sociais associados ao desempenho cognitivo dos
alunos, ora tendeu a aproximar-se, ora a afastar-se de algumas das mais importantes
contribuies da sociologia da educao para o campo da avaliao em larga escala
em particular, do conhecimento acumulado acerca das relaes do desempenho
escolar com a origem social do aluno e com fatores propriamente escolares e
pedaggicos. esta a concluso a que a anlise me permitiu chegar.
Para sustentar a argumentao, examino documentos oficiais concernentes
aos instrumentos do Saeb e ao uso dos dados contextuais a maioria deles acessvel
no site do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(Inep).1

Origem social, escola e desempenho


Um dos conhecimentos mais importantes estabelecidos pela sociologia da
educao que o desempenho escolar est fortemente associado origem social do
1

Ver <http://www.publicacoes.inep.gov.br/portal/subcategoria/4>.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

aluno. No entanto, esse conhecimento, revela-se insuficiente em face das evidncias


acumuladas pela literatura sobre o fato de alunos com nvel cognitivo equivalente
apresentarem importantes desigualdades de desempenho escolar. Ou que a
aprendizagem varia em funo da organizao da escola e das prticas pedaggicas
do professor. Ou que o desempenho das crianas dos grupos desfavorecidos mais
dependente das variaes nas caractersticas escolares que o dos outros colegas. Ou
mesmo que estudantes que no aprendem esto concentrados em escolas com piores
indicadores de qualidade, em termos de infraestrutura, funcionamento, condies
de trabalho e de violncia escolar (Silva; Hasenbalg, 2000; Forquin, 1995; Fernandes;
Gremaud, 2005; Brooke; Soares, 2008; Alves; Sores, 2013; Andrade; Soares, 2008;
Oliveira; Bonamino, 2015; Soares et al., 2012).
Uma vez estabelecida a importncia da origem social no desempenho do
aluno, o esforo da pesquisa volta-se tentativa de discriminar que parte da
explicao das desigualdades de desempenho escolar cabe s diferenas sociais e
s disparidades escolares. Esta busca passou a requerer uma abordagem que
transitasse de uma sociologia da educao centrada no aluno e seu meio familiar
para uma sociologia centrada na escola e na sala de aula. Com esse deslocamento,
os esforos se dirigiram, nas ltimas quatro dcadas, tentativa de compreender
as desigualdades de acesso e de sucesso escolar, no apenas em relao origem
social do aluno mas, tambm, a disparidades especificamente escolares e pedaggicas.
A sociologia da educao comea a questionar se as desigualdades de
desempenho seriam suscetveis de variar conjuntamente com determinadas
caractersticas escolares, se essas desigualdades no apresentariam uma tendncia
atenuao conforme as caractersticas do ensino e da escola, do currculo, da
composio das turmas, dos tipos de pedagogia e de avaliao utilizados na sala de
aula (Crahay, 2002).
A busca por essas respostas contou crescentemente com dados estatsticos
de grandes surveys educacionais desenvolvidos, muitas das vezes, por iniciativa
estatal, no contexto do prolongamento da escolaridade obrigatria e da generalizao
do acesso escola, em uma srie de pases, no decorrer das dcadas de 1960 e 1970.
Os desenhos desses levantamentos passaram a incluir, alm de testes cognitivos,
instrumentos contextuais para a coleta de dados concernentes s caractersticas dos
alunos e das escolas. Trata-se, assim, de um tipo de pesquisa que acabou por ressaltar
a importncia de se contar com parmetros da escola e da sala de aula no estudo
das desigualdades educacionais e das relaes entre desempenho do aluno e origem
social.
Acompanhando essa tendncia internacional, o processo tardio de
democratizao do acesso escola provocou, no Brasil, transformaes quantitativas
nos sistemas de ensino que constituram parte dos motivos para a criao, em 1990,
do Saeb. Desde a primeira edio, em 1990, seu desenho incluiu, ao lado dos testes,
instrumentos contextuais com itens sobre dimenses internas ao sistema educacional,
que estiveram inspirados em referncias da sociologia da educao e no desenho
dos levantamentos norte-americanos e europeus.2
2
A utilizao de uma nova metodologia de testes baseada na Teoria da Resposta ao Item (TRI) e a nfase nos conhecimentos
e nas habilidades cognitivas estiveram inspiradas na Avaliao Nacional do Progresso Educacional (NAEP) nos EUA e
estavam sendo experimentadas pela Cesgranrio desde 1994 (Fontanive, 1997, p. 37).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

115

Assim, o tipo e a organizao das estatsticas produzidas foram influenciados


pelos novos desafios postos pela democratizao do sistema educacional e por aqueles
relacionados realizao de pesquisas que, em articulao com a avaliao, pudessem
apoiar a formulao e o monitoramento das polticas educacionais, com foco na
qualidade e na equidade, como pode ser percebido nos objetivos de ciclos iniciais
do Saeb.3

Os instrumentos contextuais: desafios em aberto e perspectivas

116

A partir da dcada de 1990, assistimos, no Brasil, ao surgimento de dois


movimentos complementares que contriburam para o autoconhecimento quantitativo
do sistema educacional. Trata-se, por um lado, da montagem dos dispositivos de
observao orientados para os aspectos internos dos sistemas de ensino fundamental
e mdio, e, por outro, do esforo do Inep, enquanto instituio responsvel pela
realizao de levantamentos estatsticos e pela avaliao educacional, para ampliar
suas anlises, muitas vezes com a ajuda das universidades e de instituies de
pesquisa.
Por meio do Saeb, o Inep inaugura uma nova fase no que diz respeito ao tipo
de dados fornecidos ao campo educacional, com a coleta de informaes sobre a
escola e a apresentao do desempenho dos alunos e dos fatores escolares associados.
, no entanto, quando se analisa a evoluo do Saeb, tendo como fonte os
instrumentos contextuais, que se evidenciam vrios indicativos da relao parcial e
descontnua estabelecida, desde a origem desta avaliao, com algumas das principais
referncias da sociologia da educao tanto com aquelas que estabeleceram
empiricamente a fora da relao entre resultados dos alunos e origem social como
com aquelas que enfatizam a associao entre fatores propriamente escolares e
desempenho cognitivo.
Os instrumentos contextuais do Saeb foram inicialmente construdos para
levantar dados sobre as caractersticas das escolas, dos professores, dos diretores e
das prticas pedaggicas e de gesto, concomitantemente obteno de medidas
cognitivas dos alunos em reas de conhecimento como lngua portuguesa e
matemtica. Sua finalidade era oferecer subsdios para a formulao, reformulao
e o monitoramento das polticas pblicas voltadas para a educao bsica (Brasil.
Inep, 1995a). Levando isto em conta, chama a ateno que os dois primeiros ciclos
do Saeb no tivessem coletado dados sobre as caractersticas sociodemogrficas dos
alunos o que s viria a ocorrer no terceiro ciclo, em 1995, quando o questionrio
passou a incluir itens no apenas sobre a origem social do aluno, mas, tambm,
sobre seus hbitos de estudo, sua famlia e suas prticas culturais.
Durante o primeiro ciclo, em 1990, os instrumentos contextuais enfatizaram
o levantamento de informaes sobre a escola, o diretor e o professor, como atestam

Os objetivos do Saeb variaram ao longo dos primeiros ciclos de avaliao. A partir do quarto ciclo, em 1997, se
estabilizam em torno da proposta de oferecer subsdios concretos para a formulao, reformulao e o monitoramento
das polticas pblicas voltadas para a educao bsica (Pestana, 1998).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

os trs eixos que organizavam os fatores escolares: universalizao do ensino;


valorizao do magistrio; e democratizao da gesto. Esses eixos foram traduzidos
e articulados a trs grandes questes: 1) Em que medida as polticas adotadas nos
planos estaduais, regionais e nacional esto possibilitando o acesso (escolarizao)?
eixo: universalizao; 2) Quais as mudanas nas condies de trabalho e na
competncia pedaggica do professor? eixo: valorizao do magistrio; 3) Em que
medida a gesto educacional torna-se mais eficiente e democrtica? eixo:
democratizao da gesto (Brasil. Inep, [s.d.], p. 3-4).
J no segundo ciclo, em 1993, os questionrios do diretor e do professor foram
reformulados, de modo a privilegiar itens relativos ao perfil e prtica de docentes
e gestores e passaram a incluir itens sobre sua formao e experincia, formas de
acesso ao cargo e situao funcional na carreira. A dimenso da gesto escolar inclua
informaes sobre equipamentos, atividades, funcionamento da escola e estilo de
gesto dos diretores. J do questionrio do professor faziam parte itens acerca do
planejamento das atividades pedaggicas e da prtica docente, das condies de
trabalho e de participao na escola (Brasil. Inep, 1995a).
Com os dados coletados pelo primeiro ciclo do Saeb, foram produzidas
tabulaes dos resultados mdios por regies e estados. Como j assinalei, os
instrumentos do primeiro ciclo no incluam itens sobre a origem social do aluno,
inviabilizando, portanto, o desenvolvimento de anlises que balizassem os resultados
de proficincia com as caractersticas socioeconmicas dos alunos. J os instrumentos
dos professores e diretores coletavam dados bastante detalhados, que foram
divulgados por meio de tabulaes simples e de anlises bivariadas que exploravam
associaes entre resultados dos alunos nos testes, caractersticas do estilo de gesto
dos diretores e prticas pedaggicas dos professores. Apesar das limitaes inerentes
s anlises bivariadas para apoiar concluses mais consistentes, o uso dado s
variveis contextuais e a forma de apresentao dos resultados do Saeb demonstram
a preocupao com as relaes entre os aspectos internos da escola e o desempenho
dos alunos.
O relatrio do Saeb de 1993 dedicado apresentao do processo de reviso
tanto das matrizes de referncia de lngua portuguesa, matemtica e cincias e da
elaborao dos testes como dos fatores escolares e pedaggicos associados ao
desempenho escolar. Segundo o documento, os resultados do primeiro ciclo de
avaliao teriam evidenciado um alto grau de correlao entre o contedo
efetivamente desenvolvido pelo professor e o rendimento do aluno, levando
elaborao de um instrumento especfico de registro das opinies do docente sobre
cada item dos testes, em termos de expectativas de acerto e de desenvolvimento
em aula do contedo necessrio resposta correta do item, das razes de no ter
sido ensinado esse contedo e, ainda, sobre o enunciado do item (Brasil. Inep,
1995 a, p. 13-14).
Assim, os dois primeiros ciclos do Saeb enfatizaram a avaliao das condies
intraescolares intervenientes no desempenho do aluno, distanciando-se parcialmente
das principais referncias da sociologia da educao e das comprovaes empricas
dos grandes surveys norte-americanos e europeus quanto importncia de se levar
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

117

em conta o peso dos fatores sociodemogrficos e culturais dos alunos na avaliao


do desempenho escolar.
J o terceiro ciclo do Saeb, em 1995, constitui um momento de inflexo na
definio dos questionrios contextuais. Estes passaram a incluir itens sobre aspectos
socioeconmicos e culturais dos alunos, denotando uma aproximao mais completa
das referncias da sociologia da educao. At essa edio, o Saeb tendia a valorizar
apenas o papel de variveis propriamente escolares e pedaggicas, deixando
margem a mensurao dos fatores socioeconmicos e culturais do aluno e, com isso,
a tentativa de decifrar a complexa alquimia existente entre fatores institucionais e
origem social (Brasil. Inep, 1995b).
A partir do ciclo de 1999, o reconhecimento tanto da necessidade de
enriquecimento das medidas socioeconmicas como das dificuldades de obteno
de medidas da educao dos pais a partir de respostas de alunos da 4 srie levou
incluso de indicadores de renda baseados na descrio de bens e servios
disponveis nas residncias dos alunos. Nesse mesmo perodo, as publicaes
institucionais do Inep tambm refletiram as aproximaes tericas e conceituais
com a sociologia da educao. Em 1998, o Inep publicou uma srie de 23 relatrios
especficos sobre a maioria dos estados, com o objetivo de divulgar os resultados do
Saeb 1995 e de favorecer seu uso pelos sistemas de ensino. Os relatrios apresentam
um quadro descritivo da aprendizagem dos alunos de diferentes estados brasileiros,
contextualizado a partir de um elenco de fatores escolares e extraescolares que

118

pretendiam ajudar a explicar os nveis de desempenho alcanados (Brasil. Inep,


1998).
Logo depois, em 1999, foi publicado um estudo das escolas brasileiras, baseado
em dados do Saeb de 1997, que, reconhecendo a importncia do ambiente escolar
na oferta de oportunidades de aprendizagem, (...) traa um perfil preliminar das
caractersticas das escolas frequentadas pelos alunos brasileiros, utilizando
informaes coletadas nos questionrios do diretor, do professor e do estado de
conservao dos estabelecimentos de ensino (Brasil. Inep, 1999, p. 5).
A partir desse ciclo, o conjunto dos instrumentos contextuais permaneceu
relativamente estvel at a segunda metade da dcada de 2000, quando ocorreram
novas inflexes, de grau e natureza bastante diferentes dos que pautaram os
primeiros ciclos do Saeb, em 1990 e 1993.
Foi, de fato, com a divulgao do documento Saeb 2001: novas perspectivas,
destinado a apresentar o resultado da definio, reviso e construo dos
instrumentos que integraram o sexto ciclo de avaliao, que o Inep passou a explicitar
as referncias tericas, conceituais e metodolgicas que orientaram o processo de
reelaborao desses instrumentos (Brasil. Inep, 2002, p. 7). Com efeito, paralelamente
ao esforo de especialistas, professores e diretores para revisar e validar as Matrizes
de Referncia do Saeb para lngua portuguesa e matemtica, os questionrios
aplicados a alunos, professores e diretores, bem como os questionrios sobre a turma
e a escola, tiveram as variveis organizadas em construtos que explicitavam sua
relao com teorias e conceitos do campo da sociologia da educao e com resultados
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

de pesquisas educacionais, notadamente as que focalizam a promoo de eficcia e


de equidade pela escola.
Configurando um novo momento de inflexo caracterizado por uma franca
e explcita sintonia com as preocupaes da sociologia da educao a respeito das
desigualdades educacionais e sociais e, tambm, com evidncias produzidas por
grandes surveys fora do Brasil , o Saeb define o objetivo de acompanhar os resultados
e os fatores associados ao rendimento escolar, por meio da implementao de
procedimentos que envolvem a obteno de medidas cognitivas que captem o que
os alunos aprendem e de medidas contextuais, que captem a origem social deles e
as condies em que eles estudam (Brasil. Inep, 2002, p. 45).
Com declarada aproximao terica e conceitual a autores consagrados da
sociologia da educao, como Pierre Bourdieu e James Coleman, o questionrio do
aluno, a partir de 2001, passou a privilegiar variveis relacionadas com a
caracterizao sociodemogrfica; o capital cultural; o capital social; a motivao e
autoestima; as prticas de estudo; e a trajetria escolar dos alunos (Brasil. Inep,
2002, p. 8). Incluiu tambm um novo item destinado a mensurar a ocupao dos
pais ou responsveis, como reconhecimento necessidade de contar com medidas
cada vez mais aprimoradas acerca da origem social dos alunos, que permitam
investigar questes relativas equidade e ofeream controles adicionais para a
investigao de fatores escolares que promovem eficcia escolar (Brasil. Inep,
2002, p. 46).
O constructo relacionado sala de aula considerou a caracterizao
sociodemogrfica dos professores; a formao; a experincia profissional; as
condies de trabalho; o estilo pedaggico; e a expectativa destes em relao aos
alunos (Brasil. Inep, 2002, p. 8). Os constructos relacionados escola foram
investigados pelos questionrios do diretor, da escola e do professor, abordando
dimenses de temas tipicamente presentes nas pesquisas em eficcia escolar,4 como
a liderana do diretor; suas condies de trabalho e da sua equipe; o trabalho
colaborativo; a organizao do ensino e as polticas de promoo; o clima acadmico
e disciplinar; os recursos pedaggicos disponveis; a situao das instalaes e
equipamentos; e as atividades extracurriculares (Inep, 2002, p. 8). Segundo o
relatrio, com essa configurao pretendia-se:
obter medidas que permitissem captar, alm do que os alunos aprendem, como os
resultados educacionais se distribuem tendo em vista:
i) a origem social dos alunos;
ii) como evoluem as condies de qualidade da escolarizao;
iii) como as condies de qualidade da escolarizao se distribuem em funo da
origem social dos alunos; e
iv) quais fatores escolares promovem eficcia e equidade na educao brasileira.
(Brasil. Inep, 2002, p. 8).

Reforando uma aproximao mais estreita com a sociologia da educao, em


2003, foram incorporados nos questionrios contextuais itens que buscaram
4

Ver, a respeito, Brooke e Soares (2008).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

119

120

caracterizar os alunos beneficiados pelo Programa Bolsa Escola, alm de aspectos


relacionados discriminao racial e social e ao perfil dos estudantes trabalhadores,
visando ao entendimento da relao desses aspectos com os resultados cognitivos
dos alunos.
O fato de as referncias sociolgicas sistematizadas e explicitadas no
documento de 2002 estarem tambm presentes nas publicaes de 2003 do Inep
evidenciado pela divulgao de trs relatrios especficos sobre o desempenho dos
alunos do 4 e 8 anos do ensino fundamental e do 3 ano do ensino mdio, com o
objetivo de tornar mais informativos os resultados do Saeb. A apresentao dos
resultados cognitivos inova ao divulgar a mdia de desempenho classificada em
estgios de aquisio de conhecimentos muito crtico, crtico, intermedirio,
adequado e avanado definidos a partir da anlise dos resultados de proficincia
do Saeb 2001 (Brasil. Inep, 2003).
Todavia, ao tecer consideraes acerca da complexidade de mensurao da
qualidade de ensino que o Inep reafirma a importncia dos dados contextuais. Na
introduo a cada um dos documentos, registrado que a anlise dos resultados do
Saeb deve ser contextualizada a partir das dimenses e da diversidade do sistema
educacional, bem como das condies socioeconmicas e regionais do Pas. E, ainda,
que essa uma mxima metodolgica que deve sempre acompanhar as
interpretaes de resultados de instrumentos de avaliao, provas ou questionrios
sobre o fenmeno da educao (Brasil, Inep, 2003, p. 3).
Na sequncia, a criao da Prova Brasil, em 2005, apesar de adotar a mesma
metodologia e os mesmos instrumentos do Saeb, parece ter levado a uma nova
inflexo na relao dos instrumentos contextuais com o campo da sociologia da
educao. A Prova Brasil objetiva oferecer a todas as escolas pblicas brasileiras
uma avaliao mais detalhada do seu desempenho, em complemento avaliao do
Saeb, alm de divulgar amplamente os resultados entre todos os estados e municpios
do Pas por meio de boletins para cada uma das instituies. Apesar disso, as
expectativas de viabilizar um processo de contnuo aprimoramento dos questionrios
contextuais, presentes no documento de 2002, foram muito alm das realizaes
efetivas.
De fato, at 2003, os diferentes ciclos do Saeb adotaram uma abordagem
sociolgica do desempenho escolar que se refletiu nos questionrios contextuais do
aluno, do professor e do diretor, bem como nos relatrios publicados pelo Inep. A
construo dos instrumentos contextuais luz dessas referncias teve o mrito de
permitir colocar em evidncia inmeros aspectos importantes da caixa preta da
escola.
No entanto, nos ciclos posteriores, os questionrios do Saeb no continuaram
a ter o mesmo desenvolvimento. Aps uma dcada e meia de preocupao com os
fatores sociais e escolares associados ao desempenho dos alunos e do avano
significativo realizado em 2001 no conjunto dos instrumentos contextuais, a partir
da segunda metade dos anos 2000, a primazia foi conferida aos resultados cognitivos
da avaliao. O abandono paulatino da perspectiva sociolgica que tinha pautado as
experincias iniciais de avaliao em larga escala em favor de uma perspectiva
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

cognitiva se evidencia no tratamento dispensado aos questionrios contextuais e


nas publicaes do Inep relacionadas com o Saeb.
Estudo recente de Oliveira (2015) mostra que, ao longo das distintas edies
da Prova Brasil, houve alteraes tpicas nos questionrios contextuais que esta
avaliao partilha com o Saeb. A anlise da autora revela que alguns blocos de
questes foram excludos das verses dos questionrios do diretor nos ciclos de 2007
e 2009, como o caso de itens sobre os recursos didticos disponveis na escola, ao
passo que outros itens relacionados infraestrutura escolar foram includos em
2011. Oliveira tambm registra que um item relacionado com o conhecimento dos
diretores acerca dos resultados da escola foi excludo do questionrio em 2011, e
reapresentado no de 2013. Alm disso, o formato de alguns itens foi alterado ao
longo do tempo, como, por exemplo, um item sobre os rendimentos financeiros dos
diretores, que foi apresentado em duas verses: por faixa salarial, em 2007, 2009
e 2013, e como questo aberta, em 2011. Ainda em 2013, foram includos cinco
itens sobre os motivos que levaram o diretor a no participar de atividades de
formao nos ltimos anos e um item sobre a interao pedaggica do diretor com
o professor. Concomitantemente, foi reduzido o nmero de itens destinados a levantar
informaes relacionadas violncia na escola e ao ensino religioso.
J em relao aos questionrios contextuais dos professores do 5 e 9 anos,
a mesma autora identifica um pequeno nmero de alteraes. Algumas delas
aconteceram em 2011, quando o instrumento passou a incluir um bloco de perguntas
sobre os hbitos culturais dos professores. Outras alteraes ocorreram nos ciclos
seguintes, notadamente na formatao do questionrio, nos textos de alguns dos
itens e no seu detalhamento. Em 2013, por exemplo, o questionrio passou a detalhar
aspectos
sobre a formao continuada dos professores (incluindo questo sobre o investimento
financeiro nestas atividades); os blocos de questes sobre liderana e relao com
o diretor e sobre o trabalho em equipe foram alterados (questes modificadas e
acrescentadas); insero de um bloco de questes sobre o aproveitamento do tempo
em sala de aula; as questes sobre procedimentos metodolgicos ganharam mais
alguns itens comuns aos professores de Matemtica e Lngua Portuguesa; [...] foi
retirado o bloco de questes sobre a Lei 11.645 de 2008. [...]. (Oliveira, 2015, p. 81).

No contexto da criao da Prova Brasil, a relativa estabilidade dos questionrios


contextuais, propcia comparabilidade dos dados ao longo do tempo, acompanhada
pelo tratamento tpico e descontnuo dispensado reviso e atualizao desses
instrumentos.
No que concerne s publicaes do Inep disponibilizadas no site institucional
a partir de 2004, foram contabilizados 11 relatrios. Desse total, cinco abordam o
Enem, e foram divulgados em 2004, 2005, 2006, 2014 e 2015, e outros trs, de
2006 e 2008, utilizam dados do Censo Escolar para apresentar, respectivamente,
informaes sobre a educao profissional e tcnica de nvel mdio e uma sinopse
estatstica da educao bsica. Existe tambm um relatrio de 2013 dedicado
divulgao das contribuies de especialistas nas reas de ensino de matemtica,
cincias da natureza, linguagens e cincias humanas, que aborda a construo das
matrizes de referncia dessas reas. Completa o quadro a divulgao da sequncia
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

121

de trs relatrios, em 2004, 2005 e 2006, que tratam da educao bsica a partir
do uso de dados do Saeb (Brasil. Inep, 2004b).
O relatrio de 2004 tem como referncia as principais metas do Plano Nacional
de Educao (PNE) e o Plano Plurianual (PPA) do Ministrio da Educao (MEC) para
o perodo 2004-2007. O texto apresenta uma viso ampla da situao da educao
bsica, incluindo taxas de analfabetismo e de acesso escola, aspectos das condies
de oferta educacional, indicadores de permanncia e progresso, alm das mdias
de desempenho dos alunos nos testes do Saeb 2003.
O documento publicado em 2005 tambm utiliza os resultados de proficincia
do Saeb 2003 e focaliza a anlise da mdia. Ele aborda o tema das desigualdades
de oportunidades educacionais, por meio da apresentao e anlise da distribuio
percentual de estudantes em cada um dos nveis da escala de habilidades do Saeb.
Alm disso, apresenta a discusso de diversos temas relacionados com a melhoria
da qualidade de ensino, a partir de evidncias sobre fatores escolares promotores
de melhor desempenho. Nessa perspectiva, so analisadas correlaes da proficincia
com a existncia e utilizao efetiva da biblioteca da escola, a frequncia pr-escola
e o atraso escolar do aluno e a escolaridade do professor.
Por ltimo, em 2006, divulgado um conjunto de trs relatrios divididos
pela srie escolar avaliada. Os relatrios mantm uma estrutura comum,
contextualizam a educao no Brasil, apresentam a srie histrica do Saeb 19952003 e os resultados dos alunos por faixas de proficincia, bem como uma

122

interpretao da escala de proficincia e uma abordagem descritiva das desigualdades


de desempenho. O estudo das desigualdades considera a distribuio dos alunos e
as mdias de proficincia segundo variveis do aluno, como o nvel socioeconmico
e a raa/cor (Brasil. Inep, 2006).
Com a publicao desses relatrios, se encerra a fase da avaliao educacional
que deu primazia s relaes entre desempenho escolar, origem social do aluno e
fatores propriamente escolares. Nas avaliaes nacionais, a segunda metade dos
anos 2000 contrasta com o espao reservado aos fatores sociais e escolares no
perodo anterior, ao conferir exclusiva prioridade aos resultados cognitivos. Isto
parece exprimir um reordenamento das referncias do campo da avaliao, que teria
transitado das avaliaes nacionais para as iniciativas estaduais e municipais.
Este texto se destina a tratar especificamente do Saeb. No entanto, dado o
grau de alinhamento s avaliaes nacionais5 da maioria das avaliaes estaduais,
tanto no uso dos dados como na forma de apresentar os resultados, acredito que a
descrio realizada se aplique no apenas ao Saeb, mas tambm maioria das
avaliaes dos estados, que se (auto)limitam divulgao dos resultados cognitivos,
padecendo das mesmas restries aqui descritas.
Apesar da generalizao e da relativa naturalizao desta prtica, esta
forma de lidar com os dados das avaliaes em larga escala no uma necessidade

Esse alinhamento se revela no fato de a maioria das avaliaes estaduais considerarem o 5 e o 9 anos do ensino
fundamental e o 3 ano do ensino mdio, em desenhos seccionais que utilizam a mesma escala de proficincia do Saeb.
As avaliaes estaduais so censitrias e isto as diferencia do Saeb.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

lgica, mas uma tendncia que pode ser ilustrada pela descontinuidade observada
por Lima (2015) nos questionrios do professor e do diretor da avaliao da
alfabetizao do estado do Esprito Santo.
O Programa de Avaliao da Educao Bsica do Esprito Santo (Paebes-Alfa),
referente aos anos iniciais do ensino fundamental, se diferencia da maioria das
avaliaes por incluir itens de escrita nas provas aplicadas aos alunos. Outra
caracterstica tambm original desta avaliao ser longitudinal,6 o que faz com
que o mesmo aluno seja testado mais de uma vez ao longo dos trs anos do ciclo de
alfabetizao, com o objetivo de obter mais de uma medida de proficincia que
permita filtrar o aprendizado do aluno na escola.
Avaliaes longitudinais so muito demandantes em termos dos dados, porque
seu desenho permite analisar o quanto os fatores escolares e as prticas pedaggicas
do professor contribuem para o aprendizado dos alunos durante o perodo em que
eles frequentaram uma determinada escola. Apesar disso, a anlise de Lima (2015)
revela uma significativa instabilidade nos questionrios contextuais dessas avaliaes,
que, em muitos casos, inviabiliza a comparao dos dados. A autora mostra que, ao
longo da coleta longitudinal, h inmeras e significativas mudanas nos questionrios
contextuais do professor e do diretor. Em 2012, por exemplo, foram elaborados dois
questionrios contextuais para os professores, o primeiro respondido pelos
professores do Paebes-Alfa (do 1, 2 e 3 anos) e o segundo, pelos professores do
Paebes (do 5 e 9 anos). Para 2013 e 2014, foi elaborado apenas um questionrio,
que foi aplicado aos professores, independentemente do ano escolar de atuao.
Alm disso, trs itens especficos sobre prticas pedaggicas voltadas para a
alfabetizao presentes no questionrio em 2012 no foram contemplados em 2013
e 2014.
Este apenas um exemplo. Infelizmente, no disponho de dados sistemticos
sobre a forma atual de lidar com os dados contextuais que os sistemas de avaliao
existentes em 19 dos 27 estados adotam, tampouco sobre as avaliaes de um
conjunto extenso de municpios. Minhas afirmaes, portanto, devem ser entendidas
como uma provocao para futuras reflexes e para outras pesquisas que possam
esclarecer estes pontos e ajudar a reorientar a reviso dos instrumentos contextuais
e o uso conjunto dos dados produzidos pelas avaliaes em larga escala.

Concluses
A anlise da evoluo do Saeb, na perspectiva de seus instrumentos
contextuais, dificulta chegar a uma concluso mais segura sobre as perspectivas
futuras; contudo, no impede que algumas observaes sejam feitas. A primeira e
mais relevante a identificao da tendncia das avaliaes nacionais, como o

Cinco estados conduzem avaliaes longitudinais: Cear, Pernambuco e Rio de Janeiro coletam dados longitudinais
com alunos do 1, 2 e 3 ano do ensino mdio; no outro extremo da educao bsica, os estados de Minas Gerais e
Esprito Santo coletam dados longitudinais no perodo da alfabetizao. No Esprito Santo, so avaliados o 1, 2 e 3
anos do ensino fundamental, e, em Minas Gerais, o 2, 3, 4 e 5 anos.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

123

Saeb, e tambm das estaduais, a colocarem nfase excessiva nas medidas cognitivas
em detrimento das medidas sociais, escolares e pedaggicas.
Em vista do desinteresse em relao s medidas contextuais, no
surpreendente que haja milhares de professores e de diretores no Brasil para os
quais apenas a divulgao dos resultados do desempenho dos alunos, ou de
indicadores sintticos, no seja capaz de induzir a reflexo e o conhecimento das
caractersticas das escolas em que trabalham e sua relao com o aprendizado de
seus alunos.
Certamente, esses profissionais precisam ter acesso aos resultados cognitivos
dos alunos, mas tambm a ferramentas que lhes permitam responder s novas
perguntas que esses resultados suscitam a respeito de suas prticas e escolas. Para
tanto, o campo educacional precisa contar com descries compatveis com o nvel
de complexidade dos estabelecimentos escolares e dos sistemas educacionais, que
considerem como os dados cognitivos e contextuais podem ser mais bem combinados
e comunicados s escolas e, tambm, que identifiquem dimenses para as quais,
apesar de sua importncia, simplesmente no existem dados.
Isto implica a necessidade de recuperar, e, principalmente, de fazer avanar
o compromisso original da avaliao em larga escala com a produo de evidncias
sobre a relao entre fatores sociais, escolares e desempenho.

124

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Alicia Bonamino, doutora em Educao pela Pontifcia Universidade Catlica


do Rio de Janeiro (PUC-Rio), professora associada dessa Universidade e coordenadora
do Laboratrio de Avaliao da Educao (LAEd/PUC-Rio). Tem experincia de
pesquisa e ensino na rea de Poltica Educacional, atuando principalmente nos
seguintes temas: avaliao da educao bsica, aprendizagem nos anos iniciais do
ensino fundamental e desigualdades educacionais.
aliciamcbonamino@gmail.com

Recebido em 10 de maro de 2016


Aprovado em 3 de junho de 2016
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 113-126, maio/ago. 2016

A importncia da avaliao:
em defesa de uma responsabilizao
participativa
Luiz Carlos de Freitas

127

Resumo
Ensaio sobre as principais caractersticas de uma das polticas educacionais
emergentes no cenrio do ensino brasileiro a poltica dos reformadores empresariais
da educao e lista suas consequncias para o ensino pblico e para o magistrio.
Como contraponto, apresenta tambm os principais pontos que configuram uma
poltica educacional alternativa, baseada tanto na confiana no sistema de ensino
pblico de gesto pblica como no magistrio enquanto principal articulador e
impulsionador da qualidade da educao.
Palavras-chave: responsabilizao verticalizada; responsabilizao
participativa; magistrio; escola pblica; avaliao.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96 p. 127-139, maio/ago. 2016

Abstract
The importance of evaluation: in defense
of a participatory accountability
This essay aims to present the main characteristics of emerging educational
policies in the Brazilian teaching scenario, the policy of corporate education
reformers, and to list its consequences for the public education and the teaching
profession. As a counterpoint, the paper also presents the main points that constitute
an alternative educational policy, based on the trust in the system of public education
with public management as well as on the teaching profession as the main articulator
and promoter of quality education.
Keywords: vertical accountability; participatory accountability; teaching; public
school; evaluation.

128

O Brasil fez a escolha por uma poltica nacional imediatista de controle e


responsabilizao verticalizada de suas escolas, professores e alunos como mtodo
para aprimorar a qualidade da educao (ver Fernandes, 2011), perdendo a
oportunidade de apostar em uma poltica consistente de responsabilizao
participativa. A poltica adotada tem por princpio promover a concorrncia entre
escolas e entre os profissionais da rea, baseada na ideia de que mdias mais altas
seriam um indicador de bom ensino. Para esta viso empresarial, a concorrncia
melhora a qualidade dos servios tambm no campo educacional (Castro, 2011).
O Pas segue a tradio americana, a qual padroniza o sistema de ensino a
partir de uma base nacional curricular comum, avalia, responsabiliza e coloca as
instituies escolares de menor desempenho na mira da privatizao (Chubb; Moe,
1990; Berliner; Biddle, 1995; Ravitch, 2010). Onde aplicada, um grande mercado
educacional foi criado, como consequncia dessa poltica, e as escolas competem
pelos recursos pblicos (Ravitch, 2010). O mtodo, ineficaz onde foi testado, apenas
agregar, por aqui, mais dcadas perdidas na educao (Nichols; Berliner, 2007;
Guisbond; Neil; Schaeffer, 2012; Ravitch, 2014).
De fato, focar em ndices de avaliao associados auditoria, acreditando que
aumento nas mdias de desempenho sinnimo de boa educao, desresponsabilizar
aquelas foras positivas, no interior das instituies, que poderiam ser realmente
protagonistas na melhoria da qualidade da educao brasileira e mobilizadoras da
escola em direo a novas prticas educacionais. O efeito , portanto, no mdio
prazo, contrrio ao intencionado. Defendemos aqui outra concepo de
responsabilizao (Afonso, 2012), baseada na participao e na colaborao dos
principais atores da escola (Freitas, 2005; Sordi; Freitas, 2013).
As avaliaes so importantes balizadoras das polticas pblicas, mas so
somente o comeo da conversa, e, se inseridas em polticas inadequadas, perdem a
utilidade que tm e se convertem em algozes da escola pblica e do prprio magistrio
(Hout; Elliott, 2011; Darling-Hammond, 2012; Ravitch, 2012; Freitas, 2012).
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O que est em disputa neste momento no Brasil o controle da escola pblica


e de seu projeto educativo, bem como a criao de um amplo mercado educacional.
A elite empresarial brasileira, com sua tese da concorrncia purificadora dos
mercados, est disputando mentes e coraes das nossas crianas e jovens, o que
torna a responsabilidade dos educadores profissionais ainda maior. A disputa passa
pelo controle de cada escola, de cada professor e se manifesta em uma estratgia
que acumula a experincia internacional das elites na tarefa de adequar a escola s
necessidades e s teorias organizativas empresariais (Castro, 2011; Soares; Hachem,
2010; Brooke, 2011).
No sem razo que a principal articuladora deste campo seja exatamente
uma entidade destinada a coordenar o desenvolvimento econmico mundial, a
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), sediada na
Europa. E, no sem razo, igualmente, que isso ocorra no Brasil sob impulso do
Movimento Todos pela Educao, ancorado na elite empresarial financeira,
representada pelos bancos e alguns setores industriais, reproduzindo no Brasil o
caminho que levou constituio do mercado educacional americano de quase 1
trilho de dlares (Emery, 2002, 2005; Ravitch, 2010).
Aqui, portanto, a questo no se refere a uma recusa da avaliao e nem
mesmo recusa da responsabilizao em si, mas, sim, recusa de determinados
conceitos e procedimentos de avaliar e responsabilizar, falidos em sua origem, que
esto sendo postos em ao para orientar a poltica educacional brasileira.
Recentemente, foram dados passos importantes na direo de implementar,
no Brasil, a poltica educacional dos reformadores empresariais da educao. Em
nome da garantia do direito de aprender das crianas, estas elites e seus intelectuais
orgnicos atriburam a si mesmos o direito de padronizar o que ensinar, quando
ensinar e como ensinar nas escolas brasileiras.
Um dos subsistemas de controle do ensino em construo refere-se quele
que expropria a capacidade organizativa da escola e do magistrio em relao ao
seu trabalho pedaggico. Se antes j se estava investindo no controle da instituio
pela avaliao externa (Fernandes, 2011), agora amplia-se o controle em direo
aos objetivos de ensino, propondo-se uma base nacional comum (Brasil. MEC, 2016).
A Figura 1 mostra que, nesse subsistema, existem trs reas bsicas de controle
sendo desenvolvidas: uma delas a frente de avaliao de larga escala censitria;
outra a que est ligada ao controle dos processos de formao dos profissionais
da educao, bem como ao seu exerccio profissional (o que incluir o Exame Nacional
do Magistrio do Ensino Bsico Enameb e a Base Nacional Comum de Formao
do Magistrio); e uma terceira, que diz respeito padronizao de materiais didticos,
embrio de futuros sistemas digitais de aprendizagem e avaliao (competency-based
instruction). Para os trs casos, central a existncia de uma base nacional curricular

obrigatria que estabelea um ponto de referncia para os processos de testagem,


o controle da formao profissional e a produo de sistemas didticos.1
Por este subsistema de controle do trabalho pedaggico, pretende-se chegar
ao mago da sala de aula (ou at substitu-la), indo alm do controle das categorias
1

Tal base, em elaborao no Ministrio da Educao, estar pronta no decorrer de 2016.

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pedaggicas relativas aos objetivos e avaliao do ensino, chegando at os


contedos e mtodos no interior da sala de aula (Freitas, 2014).
Este subsistema de controle pedaggico ser apoiado pelo Plano Nacional de
Educao (PNE) e suas metas (Brasil. Lei..., 2014), que sero acompanhadas por
indicadores sistematizados pelo Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos (Inep) e
seus processos de avaliao (Brasil. Inep, 2015).
Esta ao do Inep, a partir do PNE, ser complementada pela definio do
Sistema Nacional de Educao (SNE), ora em debate. Na dependncia do que se
estabelea em termos das relaes entre o governo federal (e seus recursos
financeiros) e os sistemas de ensino locais, o acesso aos recursos (em maior ou menor
grau) ser obtido a partir dos resultados nos exames nacionais e nos indicadores de
acompanhamento do PNE.
O equvoco desta engenharia est na filosofia de organizao que a orienta:
padronizao e articulao da avaliao censitria com a liberao de recursos a
partir de indicadores. conhecido o poder destrutivo que a articulao dos indicadores
associada ao acesso a recursos financeiros ou benefcios sociais pode produzir nos
prprios indicadores (Campbell, 1976).2
O outro subsistema de controle em desenvolvimento diz respeito gesto
dos processos educativos nas escolas. Aqui, atuam algumas leis j aprovadas e outras
em anlise no Congresso. A Lei de Responsabilidade Educacional encontra-se em
andamento (Brasil. Cmara..., 2015) e dever regular a penalizao de gestores que
eventualmente no consigam atingir as metas estipuladas para a educao em seus
estados e municpios.
Essa lei se combina com a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual fixa
um limite para os gastos de estados e municpios com a contratao de servidores
pblicos, o que interfere nos gastos das secretarias de educao garantidos
constitucionalmente, pois a contratao de professores fica impedida pela LRF,
mesmo que as secretarias disponham de recursos garantidos pelo teto constitucional
a ser aplicado em educao.
No entanto, estas mesmas secretarias podem gastar esses recursos com a
contratao de Organizaes No Governamentais (ONG) e Organizaes Sociais
(OS), inclusive para a terceirizao de gesto e a compra de sistemas de ensino
padronizados, pois tais gastos no entram no clculo do teto fixado pela LRF. Com
isso, cria-se um poderoso indutor de privatizao dos sistemas de ensino nos estados
e municpios.
Pressionados pela Lei de Responsabilidade Educacional, que exige atingimento
de metas, e sem poder ampliar o quadro de servidores pblicos para atender s
demandas do PNE em funo dos limites de gastos impostos pela LRF, os gestores
so compelidos terceirizao, ou seja, privatizao da educao como forma de
sobrevivncia poltica.
Uma proposta neste sentido est esboada no documento divulgado pela extinta Secretaria de Assuntos Estratgicos
(SAE), que trata da constituio das relaes entre os estados e municpios e o governo federal (Brasil. Presidncia...,
2015). Encontra-se em debate no Congresso a Lei do Sistema Nacional de Educao (PL 413/2014), que dever
regulamentar esta matria. O fato de a SAE ter sido extinta em recente reforma administrativa no significa que suas
ideias tambm o foram.

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Figura 1: Subsistema de Controle do Trabalho Pedaggico


Fonte: Elaborao prpria.

Finalmente, outro dispositivo legal em exame no Congresso diz respeito


autorizao para que as instituies possam terceirizar tanto as atividades-meio
como as atividades-fim, o que vai liberar, do ponto de vista legal, a privatizao das
instituies pblicas por meio de concesso de gesto iniciativa privada,
precarizando ainda mais o magistrio.
O subsistema de controle de gesto tem a finalidade de induzir a privatizao
da gesto pblica criando um grande mercado educacional no Pas, regado a recursos
pblicos. A conexo entre estes dois subsistemas de controle (pedaggico e de gesto)
feita pelo acompanhamento do PNE e sua conexo com a definio do SNE em
anlise no Congresso, o qual fixar como devem ser as relaes entre o governo
federal e os sistemas locais de ensino.
Este o cenrio proposto pelas polticas de responsabilizao verticalizada
de carter autoritrio. Para esta viso, a melhoria da educao obtida por uma
associao entre avaliao e liberao de recursos segundo metas a serem atingidas.
Tambm nesta viso de auditoria, os professores precisam ser sistematicamente
testados e ter seus salrios modulados pelos resultados que seus alunos apresentarem
nos exames. Por outro lado, precisam ser controlados quanto ao contedo e aos
mtodos que utilizam em suas salas de aula, a partir de uma base nacional comum
que padronize em escala nacional o que deve ser ensinado.

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Quais os efeitos desta poltica educacional?

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O primeiro e mais importante efeito que ela no ir melhorar a educao


brasileira, como no melhorou a educao americana e nem a chilena pases que
fizeram uso exaustivo destas polticas de presso e privatizao sobre as escolas
(Nichols; Berliner, 2007; Guisbond; Neil; Schaeffer, 2012; Fairtest, 2013; Ravitch,
2014).
O segundo efeito que ela no ir diminuir os gaps, as brechas entre
estudantes mais pobres e mais ricos (Rothstein, 2008; Frankenberg; Siegel-Hawley;
Wang, 2011). Ao contrrio, ir agravar as diferenas de desempenho exatamente
por seu carter regulador dos ritmos de aprendizagem dentro das escolas e salas de
aula. Tais polticas, ao controlarem o contedo e o mtodo da instituio de ensino,
tendem a unificar tempos de aprendizagem e a promover o aumento da segregao
escolar.
Ou seja, no h evidncia emprica suficiente para justificar o uso destas
ideias como poltica pblica. Ao contrrio, h farta literatura apontando para as
inconvenincias. Os prprios indicadores educacionais do pas que mais testou essas
ideias mostram seus limites nos resultados da avaliao nacional da educao
americana o National Assessment of Educational Progress (NAEP) (Fairtest, 2013;
Rothstein, 2008) e no desempenho dos Estados Unidos nos ltimos 10 anos no
Programa Internacional de Avaliao dos Estudantes (Pisa).
Como efeito adicional, estas formulaes tendem a produzir um grande
estreitamento curricular na direo daqueles conhecimentos que so avaliados pelos
testes, levando a escola a focar no desenvolvimento destes e a negligenciar os demais
(Au, 2007). No bastassem os pfios resultados educacionais obtidos com estas
polticas, elas ainda geram efeitos colaterais importantes sobre as instituies de
ensino, seus profissionais e os estudantes. Aqui, a literatura disponvel prdiga,
como j indicamos (Nichols; Berliner, 2007).
Estas polticas criam demandas inatingveis para as escolas (Strauss, 2011),
as quais induzem, pela responsabilizao indevida dos professores e gestores,
privatizao da educao pblica e destruio do magistrio.
Seguindo a tradio americana de fixar tais metas irreais, o nosso PNE
estabeleceu, em 2014:
7.2) Assegurar que:
a) no quinto ano de vigncia deste PNE, pelo menos 70% dos estudantes do ensino
fundamental e do ensino mdio tenham alcanado nvel suficiente de aprendizado
em relao aos direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento de seu
ano de estudo, e 50%, pelo menos, o nvel desejvel;
b) no ltimo ano de vigncia do PNE, todos os estudantes do ensino fundamental e
do ensino mdio tenham alcanado nvel suficiente de aprendizado em relao
a seus direitos e objetivos de aprendizagem e desenvolvimento de seu ano de
estudo, e 80%, pelo menos, o nvel desejvel.

Se, nos Estados Unidos, este processo de fixar que todos os estudantes fossem
proficientes em 2014 no os conduziu, de fato, proficincia, por outro lado, foi

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altamente eficaz em produzir a privatizao do sistema educacional americano e


exitoso em relao destruio do magistrio (Ravitch, 2010).
Alm de levar privatizao, os seguintes desdobramentos ainda sero
induzidos para o magistrio e sua organizao:
a) Quebra da articulao sindical, pois ela uma trava ao desenvolvimento
destas polticas: os sindicatos sero acusados de serem corporativistas e
de no defender os direitos das crianas. Para isso, tais polticas focaro
a eliminao da estabilidade no emprego e a introduo de salrio varivel
bnus para impedir a articulao do magistrio.
b) Avaliao dos professores a partir de instrumentos especficos e a partir
dos resultados dos testes dos alunos, articulados a pagamento de bnus.
c) Modificao da formao de professores pela introduo de modelos mais
rpidos e pragmticos de formao e pela introduo de certificao de
professores e diretores das escolas.

O que opomos a esta poltica?


Em primeiro lugar, temos que nos convencer de que avaliar seguidamente os
personagens que participam das escolas com baterias de testes no melhora a
qualidade da educao. Mesmo que as mdias aumentem. Esta perspectiva leva
implantao, em escala, da preparao para os testes e no aprendizagem
significativa e criativa das crianas e jovens. E exatamente esta criatividade, que
move o mundo de hoje, que os testes no medem (Levin, 2012).
poltica de presso sobre o magistrio, opomos uma poltica de confiana
nas nossas escolas e em seus profissionais (Bryk; Schneider, 2002). Presso deve
ser transformada em participao, em mobilizao das foras positivas em cada
escola, compromissadas com a elevao local da qualidade de cada escola (Sordi,
2012). a escola que deve ser o centro cultural condutor do processo de mobilizao
pela melhoria da educao, e no a cultura da avaliao externa, das consultorias e
dos rgos de auditoria e avaliao.
A educao no um espao que se preste para sua converso em mercado
concorrencial. L, no mercado, tpico que haja ganhadores e perdedores. Aqui, na
educao, s pode haver ganhadores. As lgicas so incompatveis. Uma poltica de
auditoria baseada em avaliaes censitrias que estimule a competio entre escolas
no ajuda a compromiss-las com sua melhoria.
As avaliaes no devem servir ao propsito de pressionar escolas. Se o
objetivo realizar avaliaes de poltica pblica, no precisamos de avaliaes
censitrias. Bastam as amostrais. As avaliaes amostrais, alm de poderem ser
mais profundas, pois conseguem avaliar mais amplamente o conhecimento das
crianas com provas diferenciadas que ampliem a amostragem das habilidades
investigadas, so mais baratas que as avaliaes censitrias. A avaliao censitria
atende ao objetivo de auditar as escolas e no ao de avaliar para apoiar a poltica
pblica.
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Tambm ilusrio desenvolvermos grandes bases de dados com os indicadores


das escolas associados aos resultados das avaliaes censitrias e disponibilizar
indicaes de como a escola pode melhorar. Isso, alm de artificial, esvazia o papel
autoral dos professores e gestores no interior da escola, substituindo-os por acesso
a bases de dados. So as escolas que devem ter a autoria do ensino e da formao
das crianas, pois esto de posse de elementos muito mais amplos e precisos de sua
realidade do que as bases de dados podem organizar. falsa a ideia de que o professor
no sabe o que ocorre em sua escola ou sala de aula, necessitando para tal dos
processos de avaliao externa e bases de dados.
Alm disso, a finalidade de uma base nacional comum, em elaborao neste
momento, no deve ser a de padronizar as escolas e seus materiais, mas a de colocar
uma referncia para que os profissionais qualificados da escola possam encontrar
os melhores caminhos de elevao da sua qualidade. Incentivando o trabalho coletivo,
os professores podem se apoiar e superar eventuais deficincias pessoais (Sahlberg,
2015). Mas preciso que tenham, efetivamente, as condies e o estmulo para
trabalharem coletivamente. Devem ser desafiados a isso e no desestimulados por
padronizaes de fora para dentro, gerando passividade. Colocados em um processo
de concorrncia, os professores tm que contar com recursos exclusivamente
pessoais, sem aproveitar o potencial do trabalho coletivo, colaborativo.
Os processos de ensino padronizados, com apoio de sistemas e materiais
didticos tambm padronizados e que levam a unificar ritmos diversos de
aprendizagem das crianas, devem ser substitudos pelo estmulo para que cada
escola e seus profissionais encontrem caminhos inovadores e flexveis para qualificar
suas crianas. Neste sentido, cada instituio deve desenvolver uma estrutura interna
de avaliao de sua qualidade, mobilizadora das foras positivas presentes nela e
questionadora das foras desmobilizadoras que possam existir. Este processo exige
intensas negociaes para dentro e para fora de cada escola que levem em conta a
cultura local (Freire, 1975), garantindo o envolvimento do poder pblico na criao
das condies necessrias para a tarefa qualificadora da instituio. A este esforo
de construo local da estrutura de avaliao interna das escolas deveriam estar
dedicados os recursos financeiros e tcnicos do Inep.
Tal direcionamento exige, ainda, que a comunidade interna das escolas
amadurea uma perspectiva de negociao interna que mobilize os seus atores e os
mova na direo das exigncias que devem ser feitas a si mesmos, como condutores
da formao de nossa juventude. Isso no se consegue inspecionando nossas escolas
e submetendo-as a constante auditoria baseada em comparao de mdias ou
propores de alunos neste ou naquele nvel de aprendizagem. necessrio um
processo de mobilizao embasado na participao, ou, se quisermos, embasado em
um estilo de responsabilizao participativa.
Precisamos de uma viso alargada do sistema de avaliao nacional. Os agentes
de avaliao da educao se dividem entre os que esto em nvel federal, conduzindo
a avaliao externa de larga escala; os que esto no interior da escola, ou seja, o
prprio coletivo escolar; e os que esto nas salas de aula, conduzindo a avaliao da
aprendizagem diretamente com o estudante (Freitas et al., 2009).
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Nesta diviso de tarefas, o nvel intermedirio, o do coletivo escolar, crucial


no processo de implementao das melhorias da qualidade e, se no tiver sua atuao
potencializada pela gesto local (tanto nas demandas para fora como nas demandas
para dentro), impossvel mobilizar e fazer avanar a escola. Nunca demais insistir:
isso no se consegue por auditoria e controle externo da escola. preciso criar uma
cultura de responsabilizao baseada na participao, que tenha durabilidade para
lidar com os problemas que afetam o dia a dia das escolas e sua micropoltica local.
As polticas de meritocracia baseadas em pagamento diferenciado pelos
resultados acabam por comprometer o necessrio desenvolvimento cultural da escola.
Focam nos resultados e deixam de lado o esforo aplicado durante o processo, mas
que, por algum motivo, no se converteu ainda em resultado. Neste sentido, a
meritocracia ope-se equidade, pela nfase estrita nos resultados acabados. Os
esforos feitos, mesmo quando no atingem os resultados, so fundamentais, pois
eles podem levar, no momento seguinte, a resultados consistentes e mais duradouros.
Quando so interrompidos pela nfase precoce nos resultados fixados pela lgica
meritocrtica, geram desresponsabilizao ou busca de culpados. Esvaziam os
prprios esforos aplicados que poderiam, no momento seguinte, produzir os
resultados esperados.
Tal desenvolvimento da qualidade somente pode ser acompanhado desde o
interior das prprias escolas. Em vez de ajudar, as presses rompem relaes internas
na micropoltica escolar e promovem a competio, e no a sinergia nas aes.
Da mesma forma, nossas bandeiras precisam reafirmar a luta por uma escola
pblica de gesto pblica. importante deter o processo de privatizao da instituio
de ensino pblica que vem embutido nestas polticas de responsabilizao
verticalizadas (terceirizao de gesto).
Se, de fato, desejamos construir uma escola de qualidade, no h atalhos.
Devemos fortemente defender a autonomia dos profissionais da educao no exerccio
de sua profisso e, tambm, o coletivo escolar como centro do processo avaliativo,
se no quisermos desmobilizar o magistrio submetendo-o a padronizaes de
contedo e mtodo no interior das instituies.
Devemos iniciar de imediato, onde for possvel, as experincias alternativas
de polticas pblicas baseadas em responsabilizao participativa e na negociao
entre os atores responsveis pela conduo do ensino localmente, em cada escola
(Sordi; Souza, 2009).
Esta ser uma luta longa; tais polticas de presso costumam ser de ciclo
longo, mas os prprios insucessos e efeitos colaterais das polticas verticalizadas
alimentaro nossa unio e ampliaro cada vez mais o nmero de atores contrrios
sua implementao. No entanto, isso no acontecer por acaso; demandar de
todos, neste momento, um posicionamento crtico explcito em relao a elas que
possa servir de alerta e mobilizao (Karp, 2012).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96 p. 127-139, maio/ago. 2016

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139
Luiz Carlos de Freitas, professor titular da Faculdade de Educao da
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), da qual por duas vezes foi diretor,
formado em Pedagogia com ps-doutorado na Faculdade de Educao da USP e
livre docente pela Faculdade de Educao da Unicamp. Sua rea de estudos a
organizao do trabalho pedaggico com nfase na avaliao educacional.
freitas.lc@uol.com.br

Recebido em 10 de maro de 2016


Aprovado em 11 de maio de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96 p. 127-139, maio/ago. 2016

O direito educao no contexto


da avaliao educacional*
Jos Francisco Soares

141

Resumo
Ensaio sobre o monitoramento do aprendizado dos alunos da educao bsica,
considerado fundamental para verificar se o direito educao foi ou no atendido.
O Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) produz a informao que viabiliza
esse monitoramento, embora esta seja apenas uma das finalidades desse sistema.
So tambm consideradas as conquistas e os desafios do Saeb, muito relacionado
misso do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(Inep), rgo responsvel pela sua execuo.
Palavras-chave: avaliao educacional; direito educao; Saeb.

* Texto produzido para compor uma coletnea de reflexes pessoais, publicadas por ocasio dos 25 anos do Saeb. Assim,
foi redigido para expressar a opinio do autor sobre os desafios desse sistema para se transformar em um instrumento
mais efetivo na garantia do direito educao. Essas caractersticas influenciam o estilo, o escopo e as referncias
usadas. Sua redao foi iniciada quando o autor era presidente do Inep, mas terminada logo depois de sua sada.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

Abstract
The right to education in the context of educational evaluation
This essay argues that the monitoring of basic education students learning
is essential to verify whether the right to education of basic education students has
been or has not been met. It is also argued that the Basic Education Assessment
System (Sistema de Avaliao da Educao Bsica Saeb) produces information that
enables this monitoring, although this is only one of the purposes of the system.
This paper also considers the achievements and challenges of Saeb, closely related
to the mission of the National Institute of Educational Studies Anisio Teixeira (Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira Inep), institution
responsible for its implementation.
Keywords: educational evaluation; right to education; Saeb.

Direito educao

142

O art. 205 da Constituio Federal brasileira estabelece que a educao,


direito de todos e dever do Estado e da famlia, ser promovida e incentivada com
a colaborao da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo
para o exerccio da cidadania e sua qualificao para o trabalho (Brasil, 1988,
p. 34).
Os termos desse artigo constitucional mostram que o direito educao se
concretiza quando os aprendizados, necessrios para se atingir os trs objetivos
citados, so adquiridos. Portanto, constitucionalmente, o direito educao consiste
no direito de aprender. Alm disso, o art. 208, ao declarar que a educao bsica
deve ser obrigatria e gratuita dos 4 aos 17 anos de idade e que o acesso aos nveis
mais elevados do ensino deve se dar segundo a capacidade de cada um, estabelece
que o direito constitucional se restringe educao bsica.
Qualquer direito social, alm de estar inscrito em leis, deve ter instituies
cuja misso seja o seu atendimento. Essas instituies concretizaro o direito que,
portanto, poder ser monitorado. Um direito no verificado apenas uma inteno,
uma utopia. Finalmente, deve-se observar que o direito educao direito das
pessoas, dos indivduos. Portanto, o Estado deve ter maneiras de verificar se os
cidados, individualmente, tiveram seus direitos atendidos. Outros artigos
constitucionais e leis estabelecem que esse atendimento deve se dar por meio do
ensino, oferecido em escolas, organizadas em sistemas de ensino dos estados e
municpios. As escolas so, portanto, fundamentais para o atendimento ao direito
educao, ainda que aprendizados possam ocorrer em outras estruturas sociais.
A concretizao desse direito tem duas expresses: trajetria escolar regular
e aprendizados relevantes e em nvel adequado.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

Uma trajetria escolar regular a primeira evidncia de atendimento completo


do direito educao. Por trajetria escolar entende-se acesso, permanncia,
promoo e concluso das etapas em que o ensino se organiza. A qualidade dessa
dimenso captada por sua regularidade, ou seja, essas diferentes etapas devem
ser concludas na idade esperada. Assim, uma trajetria, embora completa, porm
irregular ou mais longa do que o necessrio, uma maneira inadequada de atender
ao direito educao. A mais sria das limitaes de uma trajetria a ausncia de
acesso escola, o que tem ficado mais raro no Brasil.
A segunda dimenso do atendimento desse direito o aprendizado. Para se
verificar a sua concretizao, necessrio construir um consenso sobre quais
aprendizados ou competncias so necessrios a fim de viabilizar uma vida plena
para cada cidado. O art. 210 da Constituio delega essa tarefa a uma lei que ainda
no foi promulgada: Sero fixados contedos mnimos para o ensino fundamental,
de maneira a assegurar formao bsica comum e respeito aos valores culturais e
artsticos, nacionais e regionais (Brasil, 1988, p. 35). Consequentemente, a discusso
necessria para a definio dos direitos de aprendizado ainda no foi feita de forma
completa no Pas.
No entanto, considerando o debate j realizado e as experincias de outras
sociedades, esses aprendizados dividem-se em trs categorias: na primeira, esto
os conhecimentos cientficos, tcnicos e vocacionais; na segunda, as atitudes em
relao aos outros, social e culturalmente, e a si mesmo, o cuidado com o corpo e o
desenvolvimento da percepo artstica; e, na terceira, os valores ticos e de
cidadania.
A falta de uma clara operacionalizao de quais aprendizados constituem o
direito uma das principais causas do seu no atendimento. Se bastasse o aluno ir
escola e ali participar das atividades definidas pelos que l esto, para que seu
direito fosse considerado atendido, estaria criada uma enorme desigualdade. Isso
porque as definies seriam diferentes em diversas escolas, e mais superficiais em
muitas delas. A ausncia dessa definio demonstra a pouca importncia atribuda
noo de direito no debate educacional.

Monitoramento do direito
O monitoramento do direito educao, materializado no direito de aprender
frequentando-se uma escola, consiste no acompanhamento de indicadores globais
referentes aos estudantes e s instituies escolares. Os dados para esse
monitoramento vm de pesquisas feitas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatstica (IBGE) e pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Ansio Teixeira (Inep).
Para atender o direito educao preciso, primeiramente, garantir o acesso
a uma escola. A informao sobre o acesso obtida pelo IBGE por meio do Censo
Demogrfico e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad). Esses
levantamentos no fornecem informaes individualizadas.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

143

As trajetrias dos alunos da educao bsica so verificadas pelo Inep mediante


o Censo Escolar da Educao Bsica, que, desde 2007, feito tomando-se o aluno
como unidade de coleta e registro dos dados. Hoje o Inep conhece a trajetria de
cada aluno que est (ou j esteve) matriculado em uma escola de educao bsica.
Essas trajetrias que, no momento da redao deste texto, embora j calculadas,
ainda no esto amplamente disponibilizadas, so um poderoso instrumento de
monitoramento, uma vez que possibilita ao Estado brasileiro, a cada ano, saber quais
estudantes deixaram de se matricular. Isso enseja aes de busca ativa para garantia
de direitos. A trajetria a informao mais completa e fidedigna sobre o direito
educao disponvel; mas, como argumentado, ela apenas uma condio necessria
e ainda no caracteriza o atendimento do direito.
O monitoramento dos aprendizados muito mais complexo. Hoje s pode ser
feito com os dados do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), criado,
entretanto, com outras finalidades. Uma bela sntese das ideias e da implementao
desse sistema pode ser encontrada em Brooke, Alves e Oliveira (2015).
Neste texto, tomamos o desempenho nos testes de compreenso leitora do
Saeb como a evidncia de atendimento do direito de aprender. Embora a leitura seja
uma competncia essencial e necessria para a aquisio de outras, seu uso para a
finalidade de monitoramento precisa ser justificado. Por um lado, quem no
desenvolveu uma capacidade to essencial como leitura no teve o seu direito

144

atendido. Por outro, a evidncia disponvel vem de testes de mltipla escolha, um


formato que permite verificar mais facilmente habilidades de recuperao de
informaes no texto do que de compreenso e de reflexo. Alm disso, os testes
do Saeb no contemplam a capacidade de escrever, competncia tambm fundamental
para a vida. Claro que, se o sistema tivesse sido desenvolvido com fins apenas de
monitoramento do direito, seus testes teriam outros tipos de itens.
A Constituio estabelece que o direito educao de todos. Como no
possvel garantir o mesmo nvel de aprendizado para todos os cidados h opes
pessoais e livres que impedem isso , preciso, no processo de monitoramento,
estabelecer as diferenas entre trajetrias e aprendizados compatveis com uma
sociedade que respeita direitos. No h no mbito do Saeb uma definio do nvel
adequado de aprendizado, algo que o Plano Nacional de Educao (PNE) exige que
seja desenvolvido. A Tabela 1 mostra o percentual de alunos em cada ano que atingiu
nvel de desempenho abaixo do bsico, usando as definies de Soares (2009). Os
alunos foram categorizados por nvel socioeconmico, como calculado em Alves,
Soares e Xavier (2014).
Fica claro que, do ponto de vista do aprendizado, grande nmero de alunos,
entre os quais os pobres, no tem seus direitos atendidos.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

Tabela 1 Percentual de alunos do 5 ano no nvel abaixo do bsico em leitura


por quintil do nvel socioeconmico
Quintil nvel socioeconmico

Diferena
MA MB

Ano

Mais baixo
(MB)

Mais
alto (MA)

2005

33,9%

29,8%

28,8%

27,1%

21,3%

-12,6%

2007

37,5%

31,5%

28,3%

25,6%

21,9%

-15,6%

2009

38,1%

28,3%

24,0%

20,1%

16,9%

-21,2%

2011

34,4%

26,2%

22,1%

18,0%

14,7%

-19,7%

2013

38,5%

28,0%

22,3%

16,8%

13,5%

-25,0%

Fonte: Elaborao prpria.

Escolas
Como os aprendizados que caracterizam o direito educao so adquiridos
em escolas, o monitoramento desse direito exige tambm o acompanhamento dessas
instituies. Uma escola precisa ser vista pelo aprendizado de seus alunos e, tambm,
pelas suas condies de funcionamento. Portanto, so dois os conjuntos de indicadores
que devem ser usados no monitoramento de escolas: de resultado e de contexto.
Considerando a importncia da trajetria, o Inep criou em 2007 o ndice de
Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), indicador-sntese dos resultados da
escola. Esse indicador rapidamente se tornou a bssola da educao bsica brasileira.
Soares e Xavier (2013) fixam nveis para a interpretao do Ideb. Podem ser vistos
na Tabela 2 os grandes avanos ocorridos, principalmente na reduo do nmero
de alunos em escolas com Ideb baixo.
Tabela 2 Percentual de escolas que oferecem 4 srie (5 ano) em cada uma
das cinco faixas de valores do Ideb
Faixa do Ideb
Baixo

2005

2007

2009

2011

2013

< 3,5

44,4

30,8

25,7

16,3

15,7

Mdio baixo

[3,5 4,5)

36,8

38,1

30,5

29,2

23,6

Mdio

[4,5 5,5)

16,6

25,7

29,0

31,6

30,0

Mdio alto

[5,5 6,5)

2,1

0,5

12,8

18,9

23,4

> 6,5

0,1

0,4

2,0

4,0

7,2

Alto
Fonte: Elaborao prpria.

Para ser efetiva na promoo do aprendizado de seus alunos, a escola deve


usufruir de determinadas condies em relao a seus profissionais, sua infraestrutura
fsica e seu projeto pedaggico. Nesse sentido, o Inep desenvolveu recentemente
um conjunto de indicadores que permitem acompanhar de maneira mais completa
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

145

as condies de oferta de cada escola. So indicadores do nvel socioeconmico e


da complexidade da gesto e trs indicadores das caractersticas dos docentes:
formao, regularidade e esforo para o exerccio da docncia. Alm desses, Soares
Neto. et al. (2013) produziram um indicador de infraestrutura.
Dessa forma, o Brasil tem hoje um slido conjunto de indicadores que
permitem monitorar as condies e os resultados das escolas. Esses dados esto
disponveis no Portal do Ideb, no Inep.

Sistemas de ensino

146

O conceito de sistema de ensino foi introduzido pela Lei de Diretrizes e Bases


da Educao Nacional (LDB) e refere-se ao conjunto das escolas de um municpio
ou estado e dos conselhos de educao e outros rgos associados educao bsica
daquela unidade da Federao.
Os sistemas de ensino so responsveis por muitas atividades associadas a
coordenao, apoio e controle das escolas. Lima (2014) descreve quatro categorias
de atividades de um sistema: as administrativas, que incluem o planejamento e a
execuo financeira; as oramentrias, que abrangem compras, patrimnio e servios
como transporte, merenda, manuteno; as pedaggicas, que compreendem
currculo, avaliao, monitoramento, capacitao docente, calendrio, livros didticos;
e as de gesto de pessoas, que incluem carreira docente, recursos humanos e
conselhos de participao e controle social. Apesar da importncia do monitoramento
de todas essas atividades, isso ainda feito de forma precria. necessrio o
desenvolvimento de indicadores para o acompanhamento dessas atividades, o que
implica trazer para o monitoramento do direito educao outras fontes de dados
e a divulgao.

Avaliao da educao bsica


Um processo de avaliao educacional consiste em emitir juzos de valor sobre
os insumos, processos e resultados do sistema educacional, por meio da comparao
de resultados de medio ou observao com referenciais preestabelecidos. A
avaliao educacional parte do sistema educacional e, portanto, deve contribuir
para que esse sistema seja mais eficaz na sua tarefa precpua de garantir o direito
educao dos estudantes. Entretanto, isso s ocorre se o sistema de avaliao
educacional tiver, explicitamente, uma teoria de mudana associada, ou seja, a
proposio, a partir dos juzos de valor estabelecidos, de formas de transformao
da realidade educacional que propiciem melhor aprendizado dos estudantes. Assim,
um sistema de avaliao deveria, alm de medir os aprendizados o que permite o
monitoramento do direito , informar e orientar as decises educacionais. A discusso
sobre como o Saeb atende essas condies exige, entretanto, que se considere
separadamente a avaliao do estudante, da escola e do sistema.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

Avaliao de alunos
Uma metfora da medicina ajuda no entendimento dessa questo. O processo
de diagnstico envolve a verificao da condio do paciente em relao a vrios
indicadores de sade, obtida com a realizao de testes diagnsticos. Constatado
que alguns deles esto em nvel inadequado no paciente, preciso que se faa algo
para melhorar sua sade. A deciso do mdico levar em considerao a histria e
as especificidades do paciente.
O mesmo deve se passar na educao. Primeiramente preciso verificar a
situao do aluno em termos de aprendizado. Essa avaliao deve ser feita na escola
pelos seus professores, considerando, entretanto, as expectativas estabelecidas por
um padro nacional. Cada escola, usando instrumentos prprios, mas baseados em
especificaes nacionais, deve ser capaz de identificar o nvel de aprendizado de
seus alunos. Hoje, estes so avaliados rotineiramente nas escolas, mas no se usa
um padro externo nessas avaliaes. Os resultados mostrados na Tabela 1 sugerem
que as escolas tm usado padres muito lenientes.
Constatado que um aluno est, por exemplo, lendo em nvel inadequado para
seu ano escolar, preciso decidir o que fazer em relao a esse discente. Uma anlise
da situao do aluno feita pela escola, pelos professores, com eventuais consultas
famlia, pode indicar as intervenes necessrias. O uso de um modelo conceitual,
como o de Soares (2005), sntese da literatura da rea, ajuda na organizao desse
trabalho. A deciso consiste em escolher, entre os mltiplos processos e fatores que
influenciam o aprendizado, o mais vivel para a mudana necessria daquele aluno
especfico.
No caso da leitura, que estamos usando como exemplo, a interveno
pedaggica consistiria em identificar os textos, em termos de complexidade, os tipos,
os gneros, os temas e a forma como o aluno deve ser capaz de ler em cada ano
escolar de sua trajetria. Esses textos seriam oferecidos ao aluno como atividade de
recuperao. Com isso, estaria definida uma metodologia que, se seguida, levaria o
aluno a um desempenho adequado. Essa recomendao no pode ser implementada,
dadas a inexistncia de um padro nacional de leitura e a dificuldade de atendimentos
individuais.
O sistema de avaliao brasileiro consolidou-se enfatizando seus usos
gerenciais, no os pedaggicos. Assim, as informaes geradas pelo Saeb podem
ser usadas apenas com dificuldade para atendimento de estudantes individuais.
O crescente uso de avaliaes via computador pode mudar essa realidade. Com o
auxlio de ferramentas computacionais, podem ser identificadas as necessidades
especficas e dar a cada aluno orientaes tambm especficas. Isso permitiria garantir
ao discente o direito de ser avaliado, ou seja, de ter suas necessidades pedaggicas
identificadas e atendidas. preciso registrar que as intervenes podem incluir
aes sociais e familiares.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

147

Avaliao de escolas e sistemas

148

A avaliao de escolas implica a considerao dos resultados de seus processos


internos, alm dos seus resultados gerais, usados para seu monitoramento ou seja,
a avaliao de escolas muito mais abrangente que seu monitoramento, no entanto,
os resultados deste devem ensejar uma reflexo interna instituio de ensino. Para
guiar o processo de avaliao de uma escola, necessrio usar um modelo conceitual
como o apresentado por Soares (2012), sntese de vrios existentes na literatura. A
anlise de cada escola fundamental, j que um mesmo resultado por exemplo,
pouco aprendizado de alguns alunos ter causas diferentes em escolas distintas.
Com a criao do Ideb, o Brasil passou a contar com um indicador-sntese
dos resultados dos alunos de cada escola. Como se trata apenas de um indicador de
resultados gerais, se ele estiver em nvel baixo, como sintetizado na Tabela 2, h
alunos que no aprenderam. A escola precisar buscar explicaes para esse fato
em seus processos internos, insumos, infraestrutura, gesto e ao dos profissionais,
ou seja, descobrir quais processos internos precisam ser aperfeioados para que
esses resultados indesejados no mais ocorram. Como o aprendizado depende de
variveis de alunos, a soluo da escola deve dialogar com aquela proposta para os
alunos. Essa avaliao interna no simples, e a maioria das escolas precisa de ajuda
para a realizao dessa tarefa. A inexistncia dessa ajuda uma das explicaes
para o pouco impacto das avaliaes externas na rotina dos estabelecimentos de
ensino.
O processo de ajuda escola para sua avaliao dos resultados encontrados
denominado na literatura educacional recente de school quality review. Trata-se
de um comit que, juntamente com a comunidade escolar, busca explicaes e
intervenes que melhorem a qualidade da escola. Dependendo de como esses
comits so organizados, podem tambm funcionar como estruturas de controle
social. Esse um tema ainda muito pouco considerado no debate educacional
brasileiro e que precisa de respostas a perguntas como: Quem, em nome da
comunidade assistida e da sociedade em geral, deve acompanhar a rotina da escola?
De que maneira isso deve ser feito? Que tipo de composio esses comits devem
ter? Como os sistemas de ensino devem apoiar esses comits?
H exemplos de propostas nessa direo, como as realizadas no mbito do
Fundo de Fortalecimento da Escola (Fundescola) Como elaborar o Plano de
Desenvolvimento da Escola (Brasil. FNDE, 2006) e da organizao no governamental
Ao Educativa (2004) projeto Indicadores da qualidade na educao .
Alternativamente, tem circulado muito a ideia de identificao e difuso de boas
prticas. Nessa metodologia, as escolas so hierarquizadas pelo seu efeito no
aprendizado dos alunos. Os processos das melhores escolas nessa mtrica so
descritos, com a sugesto de que sejam imitados. Falta nessa viso, entretanto, uma
metodologia para levar essas experincias situao concreta de cada escola. A
literatura das escolas eficazes pode ajudar nesse sentido.
Os sistemas de ensino dos municpios e estados so atores importantes na
avaliao educacional. Afinal so responsveis, como dito na seo anterior, por
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

muitos processos que afetam diretamente as escolas. Hoje, entretanto, as avaliaes


dos sistemas de ensino ainda so a exceo.

O Saeb: conquistas e desafios


Refletir sobre as contribuies e os desafios do Saeb envolve necessariamente
considerar tambm o Inep, a instituio responsvel pela sua implementao. Ao
longo dos anos, o Instituto produziu informaes e estudos essenciais para orientar
as aes dos governos no sentido de garantir o direito educao. Esses sucessos
devem ser reconhecidos e comemorados nestes 25 anos e devem balizar a discusso
sobre os avanos necessrios.
Embora o Saeb seja associado, com muita frequncia, apenas a testes de
aprendizado, avaliar a educao bsica, como argumentado anteriormente, requer
considerar tambm a trajetria escolar dos estudantes. Uma trajetria regular a
primeira condio e evidncia de atendimento do direito educao. Diante disso,
o fato de que, no Brasil, diferentemente da maioria dos pases, o Censo da Educao
Bsica feito pelo mesmo rgo de governo encarregado das avaliaes de
aprendizado uma caracterstica do sistema que potencializou a ao do Inep.
A concretizao do direito, entretanto, se d apenas com o aprendizado. Assim,
para monitorar o direito, preciso saber se os estudantes conseguiram aprender o
que necessitam para uma vida plena. A grande e fundamental contribuio do Saeb
foi trazer a dimenso do aprendizado para o debate pblico. Com a introduo dos
testes do Saeb, e de forma definitiva depois da criao do Ideb, a sociedade brasileira
entendeu que a educao tem resultados e que direito sem resultados de aprendizado
mera utopia.
Na dimenso do debate educacional, o Saeb ainda que apenas mais
recentemente tem divulgado muitas informaes essenciais para a qualificao
das medidas de aprendizado. O recente desenvolvimento de indicadores de escolas
e indicadores de docentes, o projeto das Devolutivas Pedaggicas, o Portal do Ideb,
os painis dos municpios e das escolas na divulgao dos resultados da Avaliao
Nacional da Alfabetizao (ANA) so esforos relevantes para contextualizar social
e pedagogicamente os resultados de aprendizado e torn-los mais teis.
Ao longo dos anos, o Saeb usou, para expressar a proficincia dos alunos nos
testes, uma mesma escala que permitiu a comparao dos resultados de um ciclo
com os de outros ciclos. Com isso, observaram-se avanos principalmente nos anos
iniciais do ensino fundamental.
Ao lado de todos esses resultados positivos e slidos, h vrios desafios.
As atividades de medio do desempenho foram sempre apresentadas pelo
Inep como de avaliao externa. O uso sistemtico da palavra avaliao no Saeb
eclipsou a importante funo de monitoramento do direito educao que ele
viabilizou. A resistncia que a atividade de avaliao enfrenta, principalmente nos
meios acadmicos da rea de educao, criou uma barreira aceitao de um uso
cidado, no gerencial das mesmas informaes. Equivocadamente, para muitos, as
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

149

150

informaes de aprendizado s tm utilidade para funes de controle e


responsabilizao da escola.
O Saeb estacionou em um modelo de medida do aprendizado com uso exclusivo
de testes de mltipla escolha. Claro que a forma de organizao dos testes influencia
o ensino, principalmente depois que muitos estados da Federao organizaram
sistemas prprios de avaliao, na mesma linha do Saeb. No entanto, um projeto
pedaggico no pode pretender que a evidncia de aprendizado seja produzida
apenas com testes de mltipla escolha, os quais dificilmente incluem questes que
exigem habilidades de ordem cognitiva mais alta. De forma particular, a ausncia
de testes da capacidade de escrita na lngua portuguesa especialmente prejudicial.
Um grande desafio para o sistema educacional, j colocado pelo PNE, dando
consequncia ao estabelecido pelo art. 210 da Constituio, a explicitao dos
direitos de aprendizagem. Hoje, as especificaes desses direitos so as matrizes
do Saeb e do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem), repetidas pelo menos na
maior parte das orientaes dos sistemas estaduais e municipais de avaliao. Assim
o direito educao, como direito de aprender, no tem no limite uma base que
permita sua verificao. O sistema de avaliao deve seguir e se orientar pela base
nacional comum.
Alm da especificao do que deve ser aprendido, preciso definir o nvel
desse aprendizado. Isso tambm deve ser feito para atender ao PNE. Alguns estados
brasileiros, usando a mesma escala do Saeb, tomaram essa deciso, usando quatro
nveis: abaixo do bsico, bsico, adequado e avanado. A escolha do nvel que
caracteriza um desempenho abaixo do bsico mais consensual e por isso foi usada
para a construo da Tabela 1. O estabelecimento de nveis importante para a
definio de intervenes pedaggicas, por exemplo, atividades de recuperao so
necessrias para alunos classificados no nvel abaixo do bsico, pois estes no
aprenderam o que deviam, precisam de uma nova chance. Os alunos do nvel bsico
adquiriram conhecimentos e habilidades em um nvel superficial, precisando, assim,
de atividades de reforo. J os alunos do nvel adequado podem ter oportunidades
de aprofundamento, e os do nvel avanado devem ser colocados diante de desafios
cognitivos. A existncia desses padres no implica nenhuma padronizao nas
formas de organizar o ensino, que deve atender s especificidades de seus alunos.
Como consequncia da definio dos nveis, o Saeb teria, quase naturalmente,
uma forma de comunicao pedaggica de seus resultados. Isso foi feito na divulgao
dos resultados da ANA. A realidade caminhou em sentido inverso. O Saeb e depois
a Prova Brasil ficaram longos anos sem produzir relatrios de cunho mais pedaggico,
reforando a percepo de que suas finalidades no eram pedaggicas.
H uma grande demanda na sociedade por conhecimento da realidade
educacional. Por isso, grupos privados e organizaes do terceiro setor tm investido
nessa direo. Assim, o Saeb tem ainda muitas oportunidades de se comunicar
melhor com a sociedade e garantir seu protagonismo nessa rea, o que natural,
j que esse sistema que produz os dados.
O grande desafio para o Saeb a formao de pessoal para as muitas tarefas
de avaliao, principalmente aquelas de interao com as escolas. Diante da

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

dificuldade de dilogo com as universidades, apenas muito lentamente esto surgindo


oportunidades de treinamento na rea de avaliao com o enfoque no Saeb. Merecem
destaque as iniciativas da Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), por meio do
Centro de Polticas Pblicas e Avaliao da Educao (Caed), e da Universidade
Federal de Santa Catarina (UFSC), mediante o mestrado profissional em avaliao.
Mas muito mais necessrio. De forma similar ao que o IBGE fez com a Escola
Nacional de Cincias Estatsticas e a Escola Superior de Administrao Pblica, urge
a criao de uma estrutura de formao de pessoal dentro do Saeb. Essas pessoas
teriam a formao acadmica para, diante do fracasso escolar de alunos, propor,
com a participao da escola e do respectivo sistema, as intervenes necessrias.
A medida de resultado tem importncia crucial para o monitoramento e pode
ser usada para decises gerenciais. No entanto, para decises pedaggicas, muito
mais necessrio. O Saeb precisa ter no seu bojo aes estruturadas em uma teoria
de mudana, que indiquem as aes essenciais para mudar o sistema, a escola e
oferecer mais aos alunos.
Finalmente, depois de 25 anos e considerando o grande desenvolvimento
ocorrido nos estados e em muitos municpios, a avaliao de escolas deve ser feita
mediante parceria mais estreita entre os entes da Federao. O Censo da Educao
Bsica ilustrativo. So muitos sistemas de coleta feitos para atender s necessidades
dos estados, mas todos geram a informao que o sistema nacional deve ter.

151

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152

Jos Francisco Soares, doutor em Estatstica pela University of Wisconsin


(Madison) e ps-doutor em Educao pela University of Michigan (Ann Arbor),
pesquisador do Grupo de Avaliao e Medidas Educacionais (Game FAE-UFMG).
Foi presidente do Inep de fevereiro de 2015 a fevereiro de 2016.
francisco.soares.ufmg@gmail.com

Recebido em 18 de abril de 2016


Aprovado em 6 de junho de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 141-152, maio/ago. 2016

O Sistema de Avaliao da Educao


Bsica (Saeb) e suas repercusses
em teses e dissertaes no perodo de
2005 a 2015: um tratamento inicial
Pmela Felix Freitas
Valria Siqueira
Ocimar Munhoz Alavarse

153

Resumo
A anlise do levantamento de teses e dissertaes que tiveram o Sistema de
Avaliao da Educao Bsica (Saeb) como parte significativa do contedo dessas
produes, defendidas no perodo de 2005 a 2015, permitiu identificar que esse
Sistema tem se consolidado como uma importante referncia para investigaes
acadmicas, por meio do emprego de suas proficincias como referencial para o
estudo de outras variveis que podem influir no trabalho escolar, entre outros usos.
Procurando alcanar uma cobertura nacional, os procedimentos de busca foram
conduzidos no banco da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes) e em portais de universidades, de modo a incluir trabalhos
produzidos nas cinco regies brasileiras (Norte, Nordeste, Sul, Sudeste e CentroOeste).
Palavras-chave: Saeb; teses; dissertaes; produo acadmica.

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Abstract
The Basic Education Assessment System (Saeb) and its
repercussions on theses and dissertations in the period of 2005 to
2015: an initial treatment
This article presents results of a survey about theses and dissertations that
focused on the Basic Education Evaluation System (Sistema de Avaliao da Educao
Bsica Saeb), defended between 2005 and 2015. The research identified that Saeb
has become an important reference for academic researches, through the use of its
proficiencies as a reference for the study of other variables that may influence school
work, among other uses. To achieve a national coverage, the survey counted on the
Bank of Theses and Dissertations of the Coordination for the Improvement of Higher
Education Personnel (Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
Capes) and on portals of universities, in order to include works produced in the
five Brazilian regions (North, Northeast, South, Southeast and Midwest).
Keywords: Saeb; theses; dissertations; academic production.

Introduo
Este trabalho apresenta o resultado de levantamento de teses e dissertaes
que tiveram o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb) como parte significativa
do contedo dessas produes, defendidas no perodo de 2005 a 2015. Mesmo sem
pretenses de exaurir a totalidade dessa produo acadmica, a identificao de
teses e dissertaes procurou alcanar uma cobertura nacional, de modo a incluir
trabalhos produzidos nas cinco regies do Brasil. Ademais, buscou-se abarcar nesse
recorte espacial as universidades com maior destaque na produo que, direta e
indiretamente, focalizou as avaliaes externas e em larga escala, tambm
denominadas em alguns trabalhos como avaliao de sistemas. Apesar de no ter
sido objeto do presente artigo, deve-se registrar a existncia de um crescente nmero
de livros que acolhem o Saeb e suas interfaces como contedo central ou relevante,
como em Biondi e Felcio (2007), Freitas (2007), Monteiro e Fernandes (2012) e
Oliveira (2012).
Pode-se aventar que essa produo reflete, no mbito de vrios programas
de ps-graduao, o fato de essas avaliaes terem se configurado como uma das
caractersticas mais marcantes das polticas educacionais mundiais e, especialmente
nos ltimos 25 anos, no Brasil. Poltica e academicamente, tais avaliaes esto
marcadas por acentuadas polmicas, como recuperaram Bauer, Alavarse e Oliveira
(2015).
Desde a dcada de 1980, em ressonncia com movimento semelhante
verificado em outros pases, as avaliaes externas tomam como objeto de avaliao
ou toda a educao bsica ou, pelo menos, se concentram na mensurao de alguns

traos dos resultados escolares. A justificativa para tal iniciativa repousava


concentradamente na necessidade de monitoramento do desempenho de seus
estudantes mediante provas padronizadas, com decorrentes comparaes entre
redes de ensino e escolas, para o desenvolvimento de polticas educacionais mais
compatveis com a realidade dessas redes e escolas. Esse quadro avaliativo ganhou
densidade com a criao do Saeb no incio da dcada de 1990, fruto de algumas
iniciativas de avaliao patrocinadas pelo Ministrio da Educao (MEC), como
salientaram Alavarse, Bravo e Machado (2013).
As avaliaes externas foram marcadas por vicissitudes em torno de diferenas
de objetivos e papis no contexto das reformas educacionais dos anos 1980, bem
como por resistncias s avaliaes externas, como indicaram Bonamino e Franco
(1999, p. 110). Ainda, importante registrar, conforme os aportes de Sousa e Oliveira
(2010, p. 796), que a discusso da avaliao de sistemas abrange um amplo leque
de questes de natureza tcnica e, para alm delas, implicaes de ordem poltica,
pois que est intimamente vinculada s polticas pblicas de educao.
No Brasil, as avaliaes externas tiveram um incremento em sua proeminncia
aps o desdobramento, em 2005, do Saeb em duas avaliaes complementares, a
Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc) mais conhecida como Prova
Brasil , censitria e destinada a escolas pblicas, e a Avaliao Nacional da Educao
Bsica (Aneb), amostral e destinada a escolas privadas de ensino fundamental e a
todas as dependncias administrativas no caso do ensino mdio. Ambas tendo como
objeto de avaliao a lngua portuguesa (com foco em leitura) e matemtica (com
foco na resoluo de problemas), com emprego de provas padronizadas com itens
de mltipla escolha aplicadas a alunos dos atuais 5 e 9 anos do ensino fundamental
e 3 srie do ensino mdio.
Com efeito, especialmente a partir de 2005 com o desdobramento na Prova
Brasil que, em 2007, se articula com o ndice de Desenvolvimento da Educao
Bsica (Ideb), a criao do Saeb acentuou o debate educacional brasileiro envolvendo
o ensino fundamental e o ensino mdio ao identificar, como caracterstica marcante,
os resultados das avaliaes externas como expresso da qualidade da educao,
mesmo que sem um consenso na comunidade educacional. Destaque-se que, no
caso do Ideb, so incorporadas em seu clculo, tambm, as taxas de aprovao de
cada uma das etapas e as escolas avaliadas. Paralelamente a essa avaliao conduzida
pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep),
vrias redes estaduais e municipais tomaram iniciativas no sentido de criar suas
prprias avaliaes externas, complexificando o debate ao estend-lo para o conjunto
dos entes federados.
Ao lado das repercusses em termos de polticas educacionais, as avaliaes
externas aprofundaram a discusso de procedimentos estatsticos e psicomtricos,
ressaltando a construo de matrizes de avaliao, a elaborao de itens de mltipla
escolha, a padronizao de provas, a interpretao pedaggica de resultados e a
aplicao de questionrios contextuais. Quanto ao processamento de respostas,
chamou-se a ateno para a Teoria da Resposta ao Item (TRI), que permite a
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155

156

comparabilidade de resultados ao longo do tempo e entre sries diferentes, expressos,


por exemplo, na Escala Saeb, que varia de 0 a 500 pontos.
Como consequncia, em algumas redes pblicas foram implementadas
polticas de remunerao diferenciada para profissionais da educao em funo dos
resultados dos alunos, induzindo s polticas de responsabilizao e intensificando
as polmicas em torno da avaliao educacional e de seus significados.
Contudo, se a conceituao do que seria a qualidade da escola, na literatura
e nas polticas educacionais, no obteve ainda um consenso, nitidamente percebemse inflexes importantes a respeito do lugar que as avaliaes externas passaram a
ocupar nas polticas educacionais, destacadamente no plano federal, situao
evidenciada por Fernandes e Gremaud (2009, p. 213), que sublinharam as medidas
de accountability responsabilizao como estratgias de vrios governos, tanto
para que houvesse incidncia dos resultados dessas avaliaes nas escolas quanto
para diferenciar padres de remunerao de profissionais da educao.
Diante da considerao de que a conceituao e o dimensionamento da
qualidade da educao escolar se constituem num complexo problema poltico e
pedaggico, Oliveira e Arajo (2005) demarcam o debate apontando a necessidade
de que os resultados de avaliaes externas sejam incorporados sem que, no entanto,
sejam empregados como os nicos elementos capazes de permitir uma ampla
apreenso do trabalho pedaggico e de seus resultados. Nevo (1998) destaca que
as avaliaes externas deveriam favorecer o envolvimento de professores na anlise
de seu trabalho pedaggico e na superao de alguns entraves para seu pleno
desenvolvimento, mas isso no tem sido a marca de vrias iniciativas governamentais
que lanaram mo dessa modalidade de avaliao, como se vislumbra em algumas
teses e dissertaes levantadas.

Metodologia e tratamento do corpus


Para dar conta da tarefa de apreender as repercusses do Saeb na produo
acadmica, este artigo decorre de uma pesquisa que se iniciou pela consulta ao
Portal da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Capes),
mediante a utilizao das palavras-chave: Sistema de Avaliao da Educao Bsica,
Saeb, Avaliao Nacional da Educao Bsica, Aneb, Avaliao Nacional do
Rendimento Escolar, Anresc, Prova Brasil, Avaliao Nacional da Alfabetizao e
ANA. A busca mediante as palavras-chave Saeb e Prova Brasil se mostraram mais
efetivas, sendo a investigao conduzida por filtro de ttulo, resumo e palavras-chave
e, desse modo, foram encontrados 27 registros com a palavra-chave Saeb e 70
registros com Prova Brasil, totalizando 97 trabalhos. Contudo, o Portal da Capes
exibiu trabalhos apenas do perodo 2011-2012, algo que demandou a tarefa de
empreender a busca diretamente em bancos de teses e dissertaes de universidades.
Assim, foi constitudo um primeiro lote de obras que foram analisadas antes
da ampliao das buscas para que se pudesse aquilatar como o Saeb, enquanto tema
de investigaes acadmicas, era abordado e, simultaneamente, verificar se o
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tratamento mediante alguns critrios e procedimentos poderia ser produtivo. Numa


primeira leitura foram identificados trabalhos que faziam aluses genricas ao Saeb,
utilizando seus resultados para justificar uma questo de pesquisa, para a escolha
de amostra de escolas ou ainda para contextualizar ou situar o quadro da educao
no Brasil. Se isso mostra que h reconhecimento do Saeb como indicador de
desempenho dos alunos, conferindo-lhe alguma legitimidade no campo acadmico,
ponderou-se que nesses trabalhos o Saeb no aparecia como elemento central ou
com peso destacado, por isso, esses trabalhos foram excludos. Tambm foram
excludos trabalhos referentes ao ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica
(Ideb), pois, embora, os resultados da Prova Brasil sejam incorporados no clculo do
Ideb, esses trabalhos no se concentravam no Saeb, desviando-se, portanto, do
escopo definido para o levantamento pretendido. Com isso, dos 97 itens inicialmente
levantados no portal da Capes, restaram, aps a leitura dos resumos, 55 teses e
dissertaes.
O prximo passo foi a expanso da pesquisa para portais de algumas
universidades selecionadas por sua produo significativa no campo da avaliao e
por abrigar autores renomados da rea que orientam trabalhos de ps-graduao.
Guiados pela mesma metodologia de busca e seleo dos trabalhos, foram analisados
os repositrios das seguintes instituies de ensino superior:
Universidade de Braslia (UnB);
Universidade de So Paulo (USP);
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (Unisinos);
Universidade Estadual de Campinas (Unicamp);
Universidade Federal da Bahia (UFBA);
Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF);
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG);
Universidade Federal do Cear (UFC); e
Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS).
Nos repositrios dessas universidades, igualmente aps a leitura de seus
resumos e a excluso de produes centradas no Ideb, foram selecionadas 79 teses
e dissertaes que, adicionadas s 55 encontradas no Portal da Capes, totalizou um
corpus com 134 trabalhos, apresentados no Anexo. Desse montante, 26 so teses
de doutorado, correspondendo a 20%, e 108 so dissertaes de mestrado, portanto,
80% do total.

Origens das teses e dissertaes


Quando se observa os programas de ps-graduao aos quais os trabalhos
esto vinculados, tem-se que 50% provm da rea de Educao, 31% da rea de
Economia e Administrao, 6% da rea de Matemtica e Estatstica e 5% da rea de
Cincias Sociais. Residualmente, encontram-se trabalhos provenientes das reas de
Agronomia, Computao, Demografia, Geografia, Letras e Psicologia.
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157

Entretanto, esse detalhamento no d conta completamente das origens do


ponto de vista das reas acadmicas, pois trabalhos oriundos da Educao e da
Economia e Administrao indicam apoio mais acentuado em metodologias
quantitativas e estatsticas.

Agrupamento das teses e dissertaes


Efetuado esse levantamento e tendo procedido a uma anlise dos contedos
que se revelaram mais salientes, o passo crtico foi estabelecer critrios para agrupar
os trabalhos em conjuntos com identidade consistente e coerente. A maneira mais
produtiva de agrup-los, de forma que essa identidade estivesse associada s faces
relevantes do Saeb lastreadas na literatura da rea da avaliao como apontado
por Nevo (2006) e sua interface com as polticas educacionais como sustentou
Freitas (2007) , conduziu constituio de cinco grupos de teses e dissertaes.
Cada um desses grupos caracterizado por um aspecto do Saeb que foi
privilegiado, embora no necessariamente de forma exclusiva, em cada tese e
dissertao do levantamento. Nesse escopo, foram definidos os aspectos estimao
de proficincias, poltico-educacionais, psicomtricos e socioeconmicos,
cujas quantidades de teses e dissertaes por agrupamento, de um total de 134,
encontram-se na Tabela 1.

158

Tabela 1 Aspectos do Saeb privilegiados em teses e dissertaes 2005-2015


Aspecto

Quantidade

Estimao de proficincia

73

54,5%

Poltico-educacionais

36

26,9%

Psicomtricos

20

14,9%

Socioeconmicos

3,7%

Total de trabalhos

134

Fonte: Elaborao prpria.

No aspecto Estimao de proficincias esto agrupadas as produes que


partem do fato de o Saeb estimar proficincias em sua escala, para leitura e para
resoluo de problemas, algo que efetivamente ocorreu a partir de 1995 com o
emprego da TRI. Diante disso, essas proficincias so tratadas, nas teses e
dissertaes desse agrupamento, como variveis dependentes de outros fatores que
deveriam explic-las ou serem estudas em conjunto com outras variveis.
O uso das proficincias do Saeb como variveis dependentes do nvel
socioeconmico (NSE), total ou parcialmente, ao levar em conta, por exemplo,
escolaridade da me, raa/cor dos alunos, sua condio de promovido ou repetente
e o chamado efeito-escola foi identificado em 18 trabalhos, representando 25% desse
grupo. Em 12 trabalhos o que se procurou investigar foi o efeito de polticas ou
programas educacionais, como o caso do Programa Mais Educao, e das condies
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financeiras de escolas e municpios. Identificou-se, tambm, o uso das proficincias


do Saeb como variveis dependentes da infraestrutura das escolas, da condio de
formao de professores e gestores e engajamento dos alunos nas rotinas escolares.
Deve-se, ainda, salientar que, em seis produes, buscou-se explicar as proficincias
a partir de condies de organizao do trabalho didtico em salas de aula, e em
quatro foram utilizadas as proficincias para a formao de professores em escolas
ou redes de ensino.
Em aspectos Poltico-educacionais, do total de 36 trabalhos, 18 consideraram
o Saeb como instrumento de gesto de escolas e redes, incluindo influncias e
resistncias no cotidiano escolar, ressaltando o Saeb como instrumento de poltica
educacional e de poltica curricular. Em 13 teses e dissertaes, o mais realado
o Saeb como uma poltica educacional e sua apreenso por profissionais da educao.
Ainda foram encontradas cinco produes que o estudaram como um todo, isto ,
sua trajetria e constituio, tanto em termos legais quanto em sua tramitao
poltico-institucional.
Em aspectos Psicomtricos foram agrupadas as produes que se voltaram
para os procedimentos de medidas educacionais intrnsecos ao Saeb, isto , suas
provas e a metodologia de processamento das respostas dos alunos que participaram
de suas vrias edies, com destaque para a TRI. Em seis estudos o enfoque recaiu,
explicitamente, sobre os itens e provas do Saeb, e em nove a nfase esteve no uso
das matrizes para composio de provas e instrumentos de pesquisa, incluindo
algumas que visavam validar os fundamentos do Saeb. Outros cinco trabalhos se
distriburam em comparaes das provas do Saeb com outras avaliaes como
o caso do Programa Internacional de Avaliao de Estudantes (Pisa) e provas de
redes municipais , acomodao das provas para alunos com necessidades
educacionais especiais e uso de suas provas para medir eficincia escolar.
Em aspectos Socioeconmicos esto cinco trabalhos que utilizaram os
questionrios contextuais do Saeb, respondidos por alunos, professores e gestores,
para se avaliar escolas, calcular o nvel socioeconmico de alunos e avaliar as
condies de oferta de ensino. Nesses trabalhos, embora se considerasse a existncia
das proficincias, o foco recaiu sobre a prpria metodologia dos questionrios e na
gerao de novos dados a partir do tratamento dos itens desses questionrios.
Quando atentamos para a distribuio da produo, pelos aspectos
privilegiados no perodo em estudo, como se apresenta na Tabela 2, nota-se que nos
anos 2011 e 2012 foi concluda a metade das teses e dissertaes e com forte
concentrao no aspecto Estimao de proficincias. Como hiptese, pode-se supor
que isso seja um impacto da criao da Prova Brasil, em 2005, e da associao do
Saeb ao Ideb (criado em 2007) com a disponibilizao de resultados de todas as
escolas pblicas que participaram do Saeb, impulsionando o interesse por estudos
dessa natureza. Pode-se supor, tambm, que, dado o prazo para a produo de uma
dissertao ou tese, em geral, de trs a quatro anos, esse quadro reflita o incio da
divulgao de resultados por escola a partir de 2005, algo reforado pelo crescimento
da produo no intervalo estudado.
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159

Tabela 2 Distribuio de teses e dissertaes por aspecto privilegiado 2005-2015


Ano

Estimao de
PolticoPsicomtricos
proficincias educacionais

Socioeconmicos

Total

2005

1,5%

2006

5,2%

2007

2,2%

2008

5,2%

2009

3,7%

2010

5,2%

2011

19

29

21,6%

2012

20

12

39

29,1%

2013

10

7,5%

2014

13

9,7%

2015

12

9,0%

Total

73

36

20

134

Fonte: Elaborao prpria.

Deve-se registrar que, embora fora do escopo deste artigo, a partir de 2011,
o levantamento de teses e dissertaes revelou um nmero crescente de trabalhos
que tiveram o Ideb como foco, em detrimento da priorizao do Saeb.

160

Consideraes finais
O levantamento de teses e dissertaes aqui apresentado, tendo como critrio
principal a identificao do Saeb como foco privilegiado desses trabalhos, indica que
o Saeb consolidou-se como uma importante referncia para investigaes acadmicas,
crescendo no perodo de 2005 a 2015. Como exposto, constata-se que o Saeb, como
objeto de estudo, teve sua influncia atenuada pelo aparecimento do Ideb que,
mesmo dependendo fortemente dos resultados do Saeb em seus clculos, fez com
que essa avaliao deixasse de ser mais diretamente explorada.
Verifica-se que, mesmo no sendo o elemento central, em muitas teses e
dissertaes o Saeb foi realado em virtude de seus resultados terem sido utilizados
como elemento subsidirio para outras finalidades de investigao, notadamente
nos casos de estudos de impacto de condies sociais e econmicas nos processos
pedaggicos.
Dos achados do levantamento, o mais saliente o emprego de suas
proficincias como referencial para se estudar, sobretudo, como outras variveis
podem estar influenciando o trabalho escolar. Certamente, no perodo em epgrafe,
a edio da Prova Brasil e, depois, do Ideb favoreceram que o Saeb fosse guindado
condio de objeto de pesquisa, quer identificando-o como instrumento de gesto
de escolas e redes, quer pelos usos de sua estrutura psicomtrica e de suas
proficincias, o que foi ganhando relevo ao longo do perodo de 2005 a 2015.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 153-174, maio/ago. 2016

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Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 99, p. 153-174, maio/ago. 2016

161

Pmela Flix Freitas, formada em Pedagogia, mestre em Educao e


doutoranda pela Universidade de So Paulo (USP), pesquisadora do Grupo de
Estudos e Pesquisas em Avaliao Educacional (Gepave) e da Coordenao de Pesquisa
do Centro de Estudos e Pesquisas em Educao, Cultura e Ao Comunitria (Cenpec).
pamelafelixfreitas@gmail.com
Valria Aparecida de Souza Siqueira, formada em Pedagogia, mestre em
Educao e doutoranda pela Universidade de So Paulo (USP), pesquisadora do
Grupo de Estudos e Pesquisas em Avaliao Educacional (Gepave) e desenvolve
pesquisas na rea de avaliaes externas e formao de professores em avaliao.
valeriasiqueiral8@gmail.com
Ocimar Munhoz Alavarse, formado em Pedagogia pela Universidade Federal
de So Carlos (UFSCar), mestre e doutor em Educao pela Universidade de So
Paulo (USP), professor na Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo
(Feusp), onde coordena o Grupo de Estudos e Pesquisas em Avaliao Educacional
(Gepave).
ocimar@usp.br

162

Recebido em 16 de maio de 2016


Aprovado em 6 de junho de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 153-174, maio/ago. 2016

Anexo
Lista de teses e dissertaes que trataram de aspectos relativos ao
Saeb, defendidas no perodo 2005-2015
ABREU, R. C. P. Ensaio da ferramenta DIA Diagnstico e Informao do Aluno.
2012. 98 f. Dissertao (Mestrado em Cincias Computacionais) Centro de
Tecnologia e Cincias, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro,
2012.
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indivduos. 2011. 87 f. Dissertao (Mestrado em Cincias) Faculdade de
Economia, Administrao e Contabilidade de Ribeiro Preto, Universidade de So
Paulo, Ribeiro Preto, 2011.
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Prova Brasil no 5 ano do ensino fundamental da educao municipal de So
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AMARAL, M. C. E. Relaes pblico-privado na educao de Mato Grosso. 2014.
221 f. Tese (Doutorado em Educao) Faculdade de Educao, Universidade
Estadual de Campinas, Campinas, 2014.
AMORIM, W. L. A motivao como ferramenta de melhora escolar: uma
introduo ao tema. 2012. 33 f. Dissertao (Mestrado em Economia) Faculdade
de Economia, Administrao, Aturia e Contabilidade, Universidade Federal do
Cear, Fortaleza, 2012.
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Tese (Doutorado em Educao) Faculdade de Educao, Universidade Federal de
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Cear, Fortaleza, 2015.
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GOUVEIA, L. H. F. Promovendo a equidade em uma escola pblica do estado do
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GUSMO, F. A. F. ndices educacionais como preditores da proficincia em
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HOLANDA, A. M. L. O que funciona para melhorar a proficincia do aluno?
O impacto do Programa de Alfabetizao na Idade Certa PAIC e outros
determinantes. 2013. 31 f. Dissertao (Mestrado em Economia) Faculdade de
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parte do ICMS para os municpios cearenses. 2012. 42 f. Dissertao (Mestrado
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MAIA, M. H. Aprendendo a marchar: os desafios da gesto municipal do ensino
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MORAES, A. G. E. O diferencial de notas entre as escolas pblicas e privadas no
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Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 153-174, maio/ago. 2016

espao aberto

Manifestaes rpidas, entrevistas, propostas, etc.

As origens do Saeb*
Julio Jacobo Waiselfisz
entrevistado por Joo Luiz Horta Neto

Joo Horta: Professor Jacobo, como iniciou seu trabalho em educao no Brasil?
J. J. Waiselfisz: Nos anos 1980, todo intelectual de destaque trabalhava sobre o
problema campons, principalmente por causa da penetrao do capitalismo
na agricultura, que ocasionou forte deslocamento, migrao e xodo. Se o
campons um modo de produo que preserva o capitalismo, no
escravocrata, havia srias discusses tcnicas, tericas e metodolgicas a
respeito e muita pesquisa de campo, no meu caso, na rea de educao
rural. Nessa poca existia uma grande novidade para a populao do campo:
o Projeto Minerva, programa de educao a distncia via rdio. Nesse marco,
havia o interesse em avaliar o impacto de programas educativos via rdio
e eu fui contratado por uma fundao educacional do Rio Grande do Sul
para montar o Sistema de Avaliao de Rdio Educativo (Sare), com
financiamento da Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel
Superior (Capes) ou Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPq) no lembro bem.

* Entrevista realizada na cidade do Recife, nos dias 13 e 14 de janeiro de 2015. Na impossibilidade de transcrever
integralmente 12 horas de conversa gravada, cuidamos de assegurar aqui seu teor e trazer os aspectos mais marcantes
da histria do Saeb e as ideias do entrevistado sobre o futuro da avaliao da educao bsica no Brasil.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

177

Depois disso, formatei um programa de avaliao para uma atividade junto


ao Ministrio do Trabalho, que recebeu financiamento do governo do Canad,
para capacitar pequenos agricultores em cursos sobre as culturas de batata,
mandioca e feijo tcnicas modernas dirigidas a setores altamente
empobrecidos e atrasados para melhorar a produtividade. Depois entrava
a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que acompanhava
as culturas para melhorar seu rendimento. O que se queria era medir a
eficincia da rdio educativa em gerar desenvolvimento econmico no meio
rural. Antes desses trabalhos, eu atuava com teoria sociolgica.
Depois dessas atividades, comecei a trabalhar no Instituto Interamericano
de Cooperao para a Agricultura (IICA) na rea de educao rural e fui
prestar uma consultoria a um programa de capacitao rural no Amazonas,
que acabou no tendo continuidade. Nessa conjuntura, ainda no IICA, fui
convidado para assumir um convnio com foco na educao rural junto
Secretaria de Educao de Pernambuco.
Eu estava entusiasmado com o movimento que acontecia na sociedade:
gesto participativa, luta pela democratizao, abertura democrtica, Diretas
J, eleies. Havia um crescente processo de descentralizao, no s no
Brasil, mas em todo o mundo, que tinha relao com as novas modalidades
do desenvolvimento econmico. Havia uma preocupao crescente em dar
poder s escolas para a tomada de decises.

178

Junto com as autoridades da Secretaria Estadual de Educao de Pernambuco,


propusemos e implementamos um programa de planejamento participativo
que chegou a abranger a totalidade das unidades escolares da rede estadual.
O programa comeava discutindo o planejamento no nvel central (Secretaria
Estadual e Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao Undime),
descia at o nvel das delegacias regionais e depois chegava s escolas. A
Secretaria fazia o diagnstico, reunindo-se com representantes de todos os
seus setores, e estabelecia as prioridades poltico-pedaggicas para o ano
letivo seguinte. Cada delegacia regional fazia a sua anlise e dava orientaes
para a escola. Na escola, reuniam-se os professores, os alunos e os pais dos
alunos, que tomavam como ponto de partida esse material e faziam a
discusso sobre a prpria escola. A proposta de financiamento para a escola
era simples, sinttica, s uma folhinha para cada proposta que exigia
financiamento. Todo o ciclo era rpido: comevamos em agosto/setembro
e em janeiro estava tudo pronto.
Grande parte da proposta de financiamento era para capacitao. Dentro
desse diagnstico participativo, a direo da escola e os professores decidiam
quais setores precisavam do reforo de capacitao, estabeleciam os
horrios, tipo de aula e quem daria essa capacitao. Eles faziam um pequeno
plano, cinco linhas sobre o tema, cinco sobre o porqu da capacitao e
cinco sobre o oramento daquilo que precisavam para essa capacitao. A
escola recebia o dinheiro e geria a capacitao. Escolhiam-se aquelas pessoas
que os professores mais admiravam a um custo equivalente a um sexto do

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

valor gasto com a formao centralizada que a Secretaria oferecia antes,


pois se economizava com as viagens at os Centros de Formao, com a
estadia dos professores e com a contratao de professores para substituir
aqueles que estavam fazendo o curso.
Alm da capacitao, o planejamento envolvia as outras reas da escola. O
resultado final que o planejamento liberava os recursos que eram geridos
pela escola, atendendo maior parte das suas necessidades.
Nessa poca, 1984-1985, no era comum avaliar escolas a partir do
rendimento dos alunos. Para avaliar o programa, no fim do ano, fizemos
uma avaliao, comparando uma amostra de escolas que tinham feito
autogesto e de outras que no fizeram. Aplicamos um pr-teste; deve ter
sido em portugus, matemtica e cincias. Um ano depois, aplicamos o
ps-teste. Nossa hiptese era que a capacitao por autogesto daria melhor
resultado, mas, quando comparada com a tradicional, as duas no
apresentaram diferenas significativas no rendimento. As duas obtiveram
os mesmos ganhos, com a vantagem para aquela que usou a autogesto e
cuja capacitao custava bem menos que a tradicional. Com isso seria
possvel sextuplicar os nveis de capacitao.
Joo Horta: E como o senhor chegou ao MEC?
J. J. Waiselfisz: Um colega que trabalhava com educao rural deixou o MEC e eu
assumi seu lugar no convnio que o IICA tinha com o Ministrio. Nessa
poca o Projeto Monhangara1 estava sendo finalizado e se estava preparando
o Projeto Nordeste de Educao Bsica, os dois financiados pelo Banco
Mundial/Bird.2 A equipe do Bird veio ao Brasil para discutir este projeto e
o MEC me solicitou a apresentao de uma proposta para a avaliao do
Projeto Nordeste. Eu a apresentei por escrito, de forma bem detalhada, com
princpios e objetivos. 3 Essa proposta que eu havia desenhado foi
praticamente a mesma que depois foi usada no Saeb.
Joo Horta: O senhor tinha conhecimento da avaliao que foi realizada no projeto
anterior ao Monhangara, o Edurural4? Nele, segundo escritos do professor
Heraldo Vianna publicados em 1985, utilizou-se um desenho quase
experimental para fazer a avaliao, comparando dois grupos de escolas e,
dentro destas, os desempenhos entre os alunos das beneficiadas pelo projeto
e os alunos que no participaram dele.
J. J. Waiselfisz: Conhecia, mas o desenho que eu propus no era nem experimental
nem quase experimental, no previa nem pr-teste nem ps-teste. O Projeto
Nordeste, diferentemente do Monhangara, no tinha territrio exclusivo,
1

Projeto de Ensino Bsico para as Regies Norte e Centro-Oeste (Monhangara) 1984-1992. (N. do E.)

Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento, instituio que compe o Banco Mundial. (N. do E.)

Waiselfisz (1988).

Programa de Expanso e Melhoria da Educao no Meio Rural do Nordeste Brasileiro 1981-1985. (N. do E.)

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

179

isto , rea de programa; atuava no mago dos processos de gesto das


secretarias. Minha proposta considerava o planejamento como atividade
integral, envolvendo diagnstico, execuo e avaliao. Todas as fases devem
estar conectadas, no podem viver separadas.
Na educao observava-se o mesmo processo de ultraespecializao das
indstrias sob o fordismo. Temos duas separaes, quem planeja algum
que no executa, e quem executa algum que no planeja. O produtor
direto tambm se torna independente dos produtos. Ningum assume a
mnima responsabilidade pelos produtos que se geram na educao. Nem
a Secretaria, nem o Ministrio, nem as escolas, nem os professores. Se
queremos criar responsabilidade e queremos criar gesto, temos que
reintegrar as funes. Quem planeja tem de saber executar, e quem executa
tem de saber avaliar. E trocar suas prticas a partir de uma avaliao. Se
no for assim, para que serve a avaliao? Resultados e concluses
praticamente acabam se perdendo. Depois que acabou o Monhangara, o
que ficou?

180

Eu acreditava que no valia a pena montar projetos especficos, como o


Monhangara, em que um grupo de escolas tem uma prtica e outro grupo
de escolas no recebe nada. Era necessrio intervir no sistema educacional
como um todo. No queria avaliar um projeto, queria avaliar a educao.
Dessa forma, seria possvel saber se o projeto contribuiu ou no para a
melhoria da educao. A proposta era avaliar as escolas e a educao dos
estados, no o projeto e um grupo de escolas. Minha proposta inicial era
avaliar a educao dos estados do Nordeste para depois convencer o
Ministrio: j que amos avaliar os estados do Nordeste, porque no o resto
do Brasil?
Essas ideias foram consideradas avanadas demais. Diziam que no
funcionaria aqui no Brasil.
Joo Horta: E qual era a viso daquela equipe do Bird?
J. J. Waiselfisz: O Banco Mundial sempre pregou a avaliao dos seus projetos e
investimentos. Sempre queria projetos-piloto. Por causa disso, a equipe do
Bird afirmou que no queria avaliao geral, mas apenas do projeto. Eu
insistia e afirmava que era necessrio apontar as contribuies das diversas
aes empreendidas para atingir as metas regionais, estaduais e municipais
e que no haveria nenhum entrave para que a sistemtica e a avaliao
propostas se estendessem a outros estados.
Tratava-se, em ltima instncia, de avaliar as gestes estratgicas dos
sistemas educacionais. Questes relativas universalizao, qualidade
do ensino, competncia pedaggica e gesto educacional. Em resumo,
avaliar a educao. Se admitimos que o eixo central da estratgia de
avaliao se encontra nos problemas diagnosticados e nas polticas
formuladas para superar esses problemas, podemos colocar trs questes
globais que a avalio deve ter condies de responder: Em que medida as
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

polticas adotadas possibilitam o acesso escolarizao das crianas e a


melhoria da qualidade? Quais so as mudanas nas condies do trabalho
e nas competncias pedaggicas? Em que medida a gesto educacional se
torna mais democrtica?
Outro ponto que eu tambm criticava e tentava mudar era a ideia-chave
de que era importante fazer um projeto-piloto para depois expandi-lo. Eu
era totalmente contrrio a isso.
Joo Horta: E qual era a posio do MEC quanto a essa avaliao nacional?
J. J. Waiselfisz: Pessoalmente, acho que o Ministrio estava atrs do dinheiro. No
ouvi nenhuma discusso pedaggica sobre a importncia do Projeto, mesmo
porque quem comandava o Ministrio era o antigo Partido da Frente Liberal
(PFL). Talvez houvesse, mas como eu no fiz parte da equipe que discutiu
o Projeto apenas fui chamado pelo Bird para discutir a avaliao , no d
para ter certeza.
Joo Horta: O Bird ento no tinha inteno de oferecer ao Brasil um modelo de
avaliao nacional?
J. J. Waiselfisz: Desde o incio, pelo menos na minha experincia com o grupo do
Projeto Nordeste, eles no tinham muita ideia do que fazer. Queriam uma
avaliao do projeto igual que fizeram no Monhangara, na qual o
rendimento do aluno no era uma finalidade em si; era um meio para
verificar o andamento do Projeto que atendia apenas a um grupo nem
nacional era. O que eu estava propondo e isso est expresso nos primeiros
documentos do Saeb era avaliar a educao de um pas no de um
projeto, no de uma rea. Um sistema permanente de avaliao da educao,
que no se esgotava no rendimento do aluno.
So vrios os fatores que contribuem para o sucesso da educao. No me
interessava saber quanto tempo o professor gasta passando lio no quadro;
queria sim que ele refletisse sobre sua prtica, pois isso que faz a diferena
em educao. No me interessava saber se o professor faz isso ou aquilo.
Porque sei de professores que se do bem e se do mal fazendo a mesma
coisa. No a tcnica nem a subtcnica que definem o que vai funcionar.
Cada professor tem sua prpria salada de frutas. No existe prtica melhor
ou pior.
Penso que no existe uma mquina de ensinar, aquela em que voc coloca
um insumo, mais um livro e d um resultado ou produto melhor. Existe
trabalho docente, que tem de ser formulado nas melhores condies
possveis. Coisa que os projetos do Banco no permitiam. Claro que quem
tem mais grana tem melhores condies, mais insumos, melhores
bibliotecas. Mas isso no o definidor de uma melhor aprendizagem.
Educao no tem milagres. No h nada que voc faa agora e que resolver
tudo em dois anos.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

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Joo Horta: E quando aquela sua proposta apresentada ao Bird foi apresentada ao
MEC? Quem encampou a ideia de se discutir essa avaliao nacional?
J. J. Waiselfisz: Foi Jlio Correia, ento secretrio-adjunto da Secretaria de Ensino
de Primeiro e Segundo Grau (SEPS) do MEC um pernambucano que depois
virou reitor da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) , e Madalena
Rodrigues dos Santos, se no me engano a chefe de gabinete da SEPS, que
anos depois foi trabalhar no Bird. Os dois haviam participado da experincia
de planejamento participativo e autonomia das escolas que implantei em
Pernambuco. Ambos acreditavam nessas ideias e eram contra as ideias do
Bird de avaliar apenas o Projeto.
Joo Horta: Nesse perodo temos dois grandes movimentos acontecendo: os estudos
financiados pelo Inep e conduzidos pelo Heraldo Vianna (estudos em 10,
20 e 39 cidades para validar os testes de desempenho que seriam aplicados
mais tarde), e a discusso do Projeto Nordeste. Como esses fatos se ligam?
J. J. Waiselfisz: Eram movimentos independentes. Nos dois casos, os itens que foram
desenvolvidos pelo Heraldo eram o que havia de comum com a minha
proposta, pois usaramos o que j havia sido feito, sem inventar nada. Mas
era mais que apenas testar os alunos.
Joo Horta: Aproveitando o tema do teste, por que foram escolhidas para serem
testadas a primeira, a terceira, a quinta e a stima sries?

182

J. J. Waiselfisz: A ideia era usar algo que j existia, a partir dos trabalhos do Heraldo
que j utilizavam estas sries, e inclusive os itens que haviam sido
desenvolvidos. Havia um projeto de, a partir do segundo ciclo do Saeb, criar
um banco de itens. O mais importante era o desenho do sistema e aproveitar
os instrumentos disponveis: os testes da Fundao Carlos Chagas, as
pesquisas sobre custo-aluno do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(Ipea).
Desde o incio, a ideia era testar o final dos ciclos, como o Saeb comeou a
fazer a partir de 1995. O problema que naquela poca no se tinha os
instrumentos para isso. O importante no era avaliar as sries, mas a
terminalidade dos ciclos, no importa em que srie o aluno aprendeu.
Joo Horta: Por que o Saeb no incluiu o ensino mdio?
J. J. Waiselfisz: Primeiro, porque no tnhamos itens para essa etapa. Depois, porque
na poca a prioridade era o ensino fundamental, o foco das polticas do MEC.
Mas se pensava sim em avanar para essa etapa. O que eu achava era que
no daria para, logo de incio, abarcar tudo.
Joo Horta: E quais as referncias utilizadas nesse seu modelo?
J. J. Waiselfisz: O formato que eu estava propondo tinha mais a ver com o que o
National Assessment of Educational Progress (Naep), dos Estados Unidos,
estava fazendo. Nossa proposta, inclusive, era muito mais complexa que a
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

do Naep. De comum, havia a utilizao de testes para os alunos, formulrio


do professor e formulrio da direo. Enfim, tentar abranger o maior nmero
possvel de fatores que pudessem explicar por que o aluno tem dificuldades
de aprender. Voltando ao Monhangara, sua avaliao tinha mais a ver com
a avaliao do projeto e no com a qualidade; tomava o rendimento do aluno
como medida e no como padro nem patamar referencial; no julgava se
os resultados foram bons, nem o que o aluno aprendera, nem o que precisava
aprender. Ele apontava se o aluno aprendeu mais ou menos em relao a
um grupo de controle. No havia padres educacionais. Queramos avanar
mais ainda; queramos ter uma referncia para a avaliao, definindo o que
deveria ser o mnimo a ser aprendido e o quo distante os alunos estavam
disso. Essa ideia depois foi colocada em prtica no segundo ciclo do Saeb,
em 1993, a partir do trabalho que j havia sido feito em Pernambuco. Isso
foi a base daquilo que depois foi feito para definir as Matrizes de Referncia
do Saeb e, posteriormente, as Matrizes Curriculares Nacionais.
Queramos um sistema no qual fosse possvel transitar de um instrumento
para outro, que no fosse composto por entidades isoladas. Podia transitar
de custo-aluno para proficincia da escola, experincia do professor para
competncia do professor, para modelo de gesto. Era um sistema de vasos
comunicantes entre si algo que no existia naquela poca , a capacidade
de os diversos elementos se conectarem entre si. Os instrumentos do Saeb
de hoje no mudaram muito, em termos dos testes e dos questionrios que
propusemos na poca. Mudaram sim as tcnicas utilizadas, mas as ideias
iniciais com relao a esses instrumentos permanecem.
Os outros instrumentos, que usavam, em parte, algumas das ideias que se
desenvolveram em Pernambuco, foram abandonados.
Todas essas ideias eu tambm levei, depois da implantao do Saeb, para
o Cear, cuja avaliao eu ajudei a desenhar.
Joo Horta: Por que a deciso de fazer a avaliao e no de fazer medidas pontuais
sobre o rendimento do aluno, sobre o que o professor consegue fazer com
o aluno, o que o diretor est fazendo na gesto da escola? Pergunto isso
porque hoje grande parte dos testes param na medida, no fazem nada
mais do que medir.
J. J. Waiselfisz: A proposta que desenhei no tinha como foco medir o que o aluno
aprendeu. Os estudos do Heraldo Vianna mediam o que o aluno aprendeu.
A ns, interessava ver o que o sistema estava fazendo para o aluno aprender.
O foco passa do aluno para o sistema. Por isso, perguntamos a cada uma
das secretarias o que o aluno deveria aprender, segundo a prpria secretaria,
e fomos atrs de medir se o aluno estava aprendendo o que a secretaria
disse que deveria aprender. Nosso problema no era o que o aluno aprendeu.
Era saber o que fez a secretaria para que o aluno aprendesse o que deveria
ter aprendido. responsabilidade do Estado para com a qualidade da
aprendizagem. Por meio dos insumos mnimos, medimos o que o sistema

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

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est dando ao aluno, no o que o aluno aprendeu. Nos estudos de Heraldo,


ao no se ter como referncia o que a secretaria quer que seja trabalhado
na escola, foca-se apenas no fato de o aluno ter conseguido ou no aprender.
Se ele no aprendeu, o que se faz com o aluno? O que se faz com um sistema
que no consegue ensinar? A viso que tnhamos era essa: estamos
pesquisando para ver o que o sistema conseguiu fazer para que o aluno
aprenda. O foco no era o aluno, era a rede de ensino.
Joo Horta: Depois da discusso com o Bird, qual o passo seguinte na criao do
Saeb?
J. J. Waiselfisz: Como o Bird no concordou em fazer a avaliao nacional em 1988,
eu convenci o pessoal do Ministrio de que valia a pena fazer por conta
prpria a avaliao nacional, porque haveria recursos. Sugeri fazer um piloto
para testar os instrumentos que eu havia desenvolvido na proposta ao Bird,
para depois ampliar para todo o Pas. Eles toparam.

184

Como eu estava no escritrio do IICA, sabia que existiam recursos que


poderiam bancar esse piloto. Eu sabia tambm que havia recursos no
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud), por volta de
US$ 900 mil, que, por meio de mecanismos de cooperao entre agncias,
no caso a Organizao dos Estados Americanos (OEA) e a Organizao das
Naes Unidas (ONU), poderiam ser repassados para o IICA, para financiar
a aplicao nacional e a implantao de uma infraestrutura nos estados, a
fim de poder coletar os dados.
Para viabilizar o piloto, conversamos com dois secretrios de Educao, do
Paran e do Rio Grande do Norte. Eles ficaram entusiasmados com a
possibilidade de obter dados que no possuam, e imediatamente acertamos
que eles ficariam com a responsabilidade da aplicao dos instrumentos,
algo que caminhava na direo da descentralizao das aes. O Jlio Correia
topou o desafio e fizemos o piloto em setembro de 1988, na gesto do
ministro Hugo Napoleo. Esse projeto-piloto gerou um relatrio assinado
pelo MEC e IICA5 em que consta meu nome, como coordenador do estudo,
o nome das quatro pessoas da equipe tcnica do MEC entre as quais o de
Maria Ins Pestana , e o de cinco consultores que ficaram responsveis
pelos estudos de custo-aluno, gesto e professor, elementos que, junto com
o teste de desempenho, compunham o Saeb. Nesse relatrio sugerem-se
reformulaes e ajustes nos instrumentos e procedimentos do Sistema.
importante destacar: toda a equipe do MEC tinha apenas quatro pessoas!
Por isso a cooperao dos estados era fundamental.
Em 1989, j estava tudo pronto para a aplicao nacional, mas os recursos
ainda no haviam sido disponibilizados, o que s aconteceu em meados de
1990, ano em que aconteceu o primeiro ciclo do Saeb. Nesse ano, fizemos

IICA e MEC (1990).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

em julho uma capacitao de duas semanas, da qual participaram dois


servidores de cada secretaria de Educao das 27 unidades federativas, em
Caldas Novas, no estado de Gois, para capacitar e discutir os instrumentos
e chegar sua verso final antes da aplicao. No final de 1990, fomos a
campo, com a cooperao dos estados. Para garantir a perenidade do sistema,
produzimos manual de tudo: instrumentos, procedimentos e tcnicas de
aplicao.
Comeamos a constituir uma estrutura em cada unidade federada. Montamos
a equipe: coordenador, aplicadores treinados e capacitados pela prpria
equipe, e a equipe de processamento de dados. Elaboramos os critrios de
validao: critrios para correo da produo textual pois havia uma
produo textual curta , instrumentos de controle fundamentais para
monitorar o fluxo de instrumentos de avaliao para e a partir da escola;
centenas de coisas, uma longa srie de instrumentos. Por fim, a constituio
da amostra: manuais de amostragem, relao de turmas, quantidades de
alunos e relao de alunos. Eram as prprias unidades federadas que, com
base nas instrues, produziam o passo a passo, elaboravam sua prpria
amostra.
Tudo isso sem que fosse necessrio visitar os estados para verificar os
procedimentos que estavam sendo executados. Eu viajava, mas s para dar
uma olhada, tirar alguma dvida, sem interferir no processo. Houve alguns
erros, alguns desvios; alguns puderam ser corrigidos e outros no, mas
nada que comprometesse o trabalho.
Por causa da greve dos professores na poca da coleta, somente Piau e
Mato Grosso do Sul no participaram do primeiro ciclo. Mas, no ano seguinte,
os dois estados solicitaram e fizeram a aplicao do Saeb com recursos
prprios.
O objetivo era ter um ciclo a cada dois anos: anualmente no daria tempo
para terminar todo o trabalho de anlise e divulgao dos resultados; trs
anos era muito tempo. Por isso nos fixamos em dois. Se pudssemos fazer
todo ano, melhor, mas a estrutura no dava ramos quatro ou cinco para
fazer tudo.
Joo Horta: O momento poltico vivido na poca redemocratizao e descentralizao
foi decisivo para que os estados aceitassem participar da avaliao?
J. J. Waiselfisz: Grande parte do que se discutia na poca era a passagem de uma
estrutura autoritria para uma estrutura democrtica, mas sem saber muito
bem como fazer isso. Sabamos o que queramos quando nos referamos a
uma educao democrtica, mas no sabamos como seria uma estrutura
democrtica de gesto educacional. Os estados queriam esse sistema para
ter acesso a informaes que no tinham. Os relatrios do MEC nessa poca
informavam, no mximo, quantas escolas foram construdas, quantas salas,
quantas matrculas e s.
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185

Joo Horta: O que se esperava que esses dados provocassem?


J. J. Waiselfisz: Esperava-se gerar uma discusso sobre o fazer educacional. Nos
surpreendeu muito a adeso que teve o Saeb. Nenhuma secretaria gosta
de receber novas tarefas, mas nenhuma disse no. O pior me aconteceu
aqui em Pernambuco. Tivemos a sria oposio da Undime, que aconselhou
a no participao de todos os 174 municpios, porque Recife no tinha
participado da discusso sobre os currculos mnimos que orientariam a
elaborao dos itens dos testes cognitivos. No final, conseguimos convenclos e Pernambuco participou do Saeb.
Joo Horta: Por que o prximo ciclo do Saeb, que deveria acontecer em 1992, s
aconteceu em 1993?
J. J. Waiselfisz: Houve problemas de recursos: o MEC no tinha oramento e nem
havia recursos externos para financiar o ciclo de 1992. Como minha famlia
morava em Recife, eu decidi voltar ao estado e perdi contato com o pessoal
do MEC. Mas o Saeb foi realizado em 1993, e, muito importante, dessa vez
financiado pelos prprios estados que queriam continuar obtendo
informaes sobre a educao.
Joo Horta: Mas, em 1995, o senhor volta a ter contato com a equipe do Saeb.

186

J. J. Waiselfisz: Isso. Em 1995, Maria Ins Pestana me chama porque Maria Helena
Guimares Castro, poca presidindo o Inep, queria conversar comigo. Eles
ainda estavam com problemas para finalizar o relatrio do ciclo de 1993,
que estava com alguns buracos, principalmente de anlise estatstica, e
queriam a minha ajuda. Se eu sou o pai do Saeb, imagina se iria recusar
fazer o relatrio.
Joo Horta: Nos relatrios dos dois primeiros ciclos do Saeb, consta que foram feitas
correlaes simples entre rendimento e alguns fatores, de modo que seriam
necessrios mais estudos.
J. J. Waiselfisz: Sim, seriam necessrios para aprofundar estudos nas diversas tcnicas
de correlao mltipla. No quis utilizar tcnicas extremamente sofisticadas,
porque achava que ia dificultar a compreenso do relatrio. Mas a gente
deveria ter feito o controle estatstico a partir do nvel socioeconmico,
porque explicaria muita coisa. A estratgia que seguimos na poca o que
se chama de incremental: medida que os ciclos se repetiam periodicamente,
criava-se a cultura da avaliao. Para mim, avaliar no deve ser coisa s de
especialista, acho que todo mundo tem de saber avaliar. A prtica avaliativa
tem de se incorporar pratica cotidiana, criativa. Quem planeja tem de
executar e quem executa tem que ter o poder de avaliar. Cada ciclo tem
que ter uma crtica ao ciclo anterior. Coisa que no existe no Saeb atual,
pois apenas se repete o que foi feito antes.
Joo Horta: Fazia parte dos planos comparar os ciclos entre si? Por que a Teoria de
Resposta ao Item (TRI) s foi usada em 1995?

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

J. J. Waiselfisz: Fazia, mas, em 1990, no sabamos ainda como. Isso era para ser
pensado no ciclo seguinte. E essa foi uma das razes pelas quais me
chamaram de volta em 1995, pois no havia formas de comparar os dois
ciclos. No foram tomadas providncias para isso. A comecei a pensar.
Consultando colegas, como o Luiz Pasquali, da Universidade de Braslia
(UnB), surgiu a ideia de usar a TRI. Mas no podamos us-la, pois no
tnhamos mais os alunos que fizeram as provas em 1990 e em 1993. Assim,
desenvolvemos um mtodo para colocar as duas provas, a de 1990 e a de
1993, na mesma escala. Construmos uma amostra representativa de alunos
em seis estados e aplicamos, via modelo balanceado, os itens de 1990 e de
1993 a um mesmo aluno. Isso foi feito rapidamente, com as secretarias
aplicando os testes. O custo foi baixssimo.
Com os resultados em mos, foi feito o equating de quanto representava
cada prova na mesma escala. Foi um mtodo inovador, no testado antes.
Qual era a parte conceitual do mtodo? Aplicando os mesmos itens ao
mesmo aluno, tenho uma constante a proficincia constante, pois o
aluno no mudou. O que varia o poder de discriminao do item, a
proficincia do item e no da pessoa. Mantenho constante a proficincia da
pessoa e mudo a proficincia do item. Mas tenho escala de diferena entre
os itens e entre os testes, juntando os itens num s teste. Isso foi o que se
aplicou. Portanto, a TRI no comeou a ser aplicada em 1995; foi antes,
nesse trabalho que fizemos. Esse mtodo est documentado, com poucos
detalhes, no relatrio do ciclo de 1993.6
Mas, quanto forma como se usa a TRI hoje, tenho ressalvas. Como os itens
no so divulgados para poder us-los em aplicaes futuras com o intuito
de permitir a comparao entre os testes, fica a dvida: qual a vantagem
de no divulgar o item e divulgar o resultado do teste? Como professor, se
me mostram o item que o aluno no acertou, sei mais ou menos o que fazer.
Prefiro divulgar os itens para o professor ter uma ideia do que pode ter
acontecido a divulgar uma escala abstrata que o professor no entende. A
ideia seria divulgar os itens respondidos pelo aluno para que o professor
analisasse e discutisse o que fazer. Penso que muito mais eficiente
pedagogicamente, ao invs de divulgar escalas abstratas.
Joo Horta: Chegamos em 1995, quando Paulo Renato Souza assume como ministro
da Educao.
J. J. Waiselfisz: Como comentei, fui contratado no incio de 1995. Paulo Renato fazia
questo da avaliao desde o incio de sua gesto. Tendo criado e
impulsionado o Saeb, eu era considerado figura importante nesse processo.
Considero 1995 o ponto de ruptura: uma cultura de avaliao se instalando
e enorme interesse das secretarias em continuar com o Sistema.

Brasil. Inep (1995).

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187

Preparei um conjunto de oito sugestes para o desenvolvimento e a


consolidao do Saeb.7 Vou ler aqui uns pontos do documento, e depois lhe
passo uma cpia, para ser levada para a biblioteca do Inep.

A primeira sugesto, na verdade, era reforar os aspectos mais importantes


da proposta original, apontando que o Sistema deveria ser patrimnio dos
estados e que seria um retrocesso mudar as estratgias ou finalidades do
Saeb sem a participao de estados e municpios. Apontava tambm que,
apesar de ser um indicador relevante, o desempenho do aluno no era
suficiente, pois diagnosticava uma situao sem apontar como super-la.
Alm disso, afirmava que seria possvel a realizao do seu terceiro ciclo,
ainda em 1995, apesar do curto tempo para isso.
A segunda sugesto envolvia aprimorar o teste cognitivo, e eu apontava a
importncia do uso da TRI para melhorar o ferramental para a construo
de itens e sua anlise, argumentando que j existia competncia para tal
no Brasil, ainda que pouco desenvolvida: Philip Flecher, da Fundao Carlos
Chagas, e Ruben Klein, da Fundao Cesgranrio. Para isso, sugeria duas
estratgias: a mais cara seria contratar as duas instituies para o
desenvolvimento de um banco de 1.200 itens ao custo de quase R$ 300
mil; a outra utilizaria os professores do Distrito Federal, treinados pelo Luiz
Pasquali da UnB, para elaborar itens e depois fazer um pr-teste usando as
equipes dos estados, a um custo inferior a R$ 80 mil.

188

Outras duas sugestes envolviam a reformulao dos questionrios de


gesto e do professor e o desenvolvimento de novos levantamentos (hbitos
de estudo e leitura, nvel socioeconmico familiar, participao dos pais nos
estudos dos filhos e currculo familiar). As outras sugestes envolviam o
aprimoramento dos clculos amostrais, o uso de folhas para leitura tica e
a superviso de campo. Por fim, eu sugeri a incluso do ensino mdio no
Saeb.
Com relao ao ensino mdio, esse era um desejo do Paulo Renato, muito
influenciado pelo Mares Guia,8 que tinha feito, como secretrio de Educao
de Minas Gerais, um sistema de avaliao que inclua essa etapa.
De qualquer forma, havia um ambiente de avaliao que no existia antes
de 1990. Nenhum dos ministros anteriores falou duas palavras seguidas
acerca da avaliao. J existia uma equipe no MEC que havia feito duas
avaliaes nacionais, atuando com deficincias mas vinha atuando.
Ningum no Brasil tinha feito alguma avaliao nacional. Nem a Fundao
Carlos Chagas, nem a Fundao Cesgranrio, nem a UnB, nenhuma delas
trabalhou com as secretarias e as 27 unidades federadas, como a equipe
do Saeb. A equipe do MEC era a nica, nacionalmente, que tinha a expertise
7

Waiselfisz (1995).

Walfrido dos Mares Guia, secretrio de estado de Educao de Minas Gerais de 1991 a 1994 e vice-governador de
1995 a 1999. (N. do E.)

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

para aplicar o Saeb naquele momento. Apesar disso, optou-se por contratar
outras instituies para aplic-lo.
Quero reforar aqui as duas dimenses do Saeb, conforme seu desenho
original. A primeira era voltada para dentro do sistema educacional, com o
objetivo de gerar conhecimento sobre a dimenso dos problemas que afetam
o sistema. A segunda, voltada para fora do sistema, buscava envolver a
sociedade civil nos problemas educacionais que afetam a educao pblica.
Uma espcie de prestao de contas, accountability, do poder pblico,
referente a um dos servios oferecidos populao.
Joo Horta: Nessa poca havia duas propostas sobre a mesa: a sua e a de Korte e
Nash,9 que foram contratados pelo MEC para propor aprimoramentos no
Saeb.
J. J. Waiselfisz: Acho que as propostas no eram divergentes, as duas abordavam
os mesmos pontos. Era mais uma questo de forma, pois a minha destacava
a participao ativa dos estados. A outra apontava a necessidade de uma
aplicao externa para garantir mais controle. O que estava em jogo era
deixar o processo com o MEC e os estados ou repassar para instituies
fazerem a maior parte do trabalho, envolvendo a aplicao dos instrumentos
e a anlise dos resultados. Outro ponto em jogo era a abrangncia do Saeb
para alm dos testes.
Joo Horta: Nessa poca surge a ideia de accountability, algo que no era discutido
antes.
J. J. Waiselfisz: Nos dois primeiros ciclos, a preocupao fundamental era a de fazer
avaliaes, no prestao de contas. Isso deu sustentao para que o Saeb
continuasse avanando. Toda a estratgia que foi montada no primeiro ciclo
foi implementada. Se o prximo ciclo do Saeb no acontecesse, haveria o
risco de degringolar tudo. A subida de Paulo Renato, que dava nfase
avaliao, foi o que deu sustentao para poder continuar avanando, como
comentei com Ins Pestana diversas vezes. A nossa ideia era mobilizar os
estados e municpios, a partir de aplicaes amostrais. Eu sei que a partir
de uma amostra no se implanta o accountability, pois ningum se reconhece
numa amostra.
A ideia original era apoiar poltica e tecnicamente a consolidao de sistemas
estaduais, para que eles fizessem o levantamento sobre o universo. A nossa
proposta, completamente diferente da que veio depois, era consolidar um
sistema nacional de avaliao, envolvendo todos os entes da Federao e
ajudando-os tcnica e financeiramente. Era o modelo americano. A nosso
favor havia o fato de que muitos deles aceitavam esse modelo.
O interesse das escolas no o interesse do MEC. O Ministrio no vai dizer
que a escola tem de fazer isto ou aquilo. Isso com as secretarias estaduais
9

Korte e Nash (1995).

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

189

e municipais. Esse deveria ter sido o papel do MEC nessa poca, e no o de


pagar para que alguma instituio fizesse a aplicao do Saeb. Teria sido
mais barato e mais eficiente, preservando o direito da integralidade nacional.
Cada estado tem sua rbita de atuao dentro do sistema, e cada municpio
tambm oferece sua colaborao.
Joo Horta: Essa ideia estava presente na Portaria MEC n 1.795, de 27 de dezembro
de 1994, editada pelo ministro Murlio Hingel pouco antes da posse do
ministro Paulo Renato.
J. J. Waiselfisz: Sim, essa era a ideia. Cada estado fazendo a avaliao de cada uma
de suas escolas, numa poca em que no havia a mnima tradio em
avaliao. Os tcnicos de primeiro escalo do MEC daquela poca diziam
que isso era para pas de primeiro mundo; aqui no iria funcionar. No era
verdade. Primeiro, todos os estados fizeram dois ciclos e ficou provado que
podia ser feito. Deviam ter assumido o compromisso de continuar avanando
e apoiando a criao desse sistema nacional. Ficou s na portaria de Murlio.
No houve nenhum passo do MEC nesse sentido. Terceirizamos, acabou o
sistema nacional.

190

Era necessrio crescer. O papel do MEC deveria ser o de estimular, discutir


e orientar a criao do sistema nacional. No com todos os estados. O sistema
nacional seria criado com aqueles que tivessem interesse e condies de
avaliar o universo das escolas. Que fossem 15,19, 25 etc.; medida que o
interesse surgisse, os outros se incorporariam ao sistema nacional. E haveria
um banco de itens nacional, que poderia ser partilhado por todos. Retiramse itens do banco, devolvem-se novos itens uma troca. Os estados
alimentariam o nacional e o MEC os calibraria, permitindo que todos
trabalhassem na mesma mtrica. Assim, estados interessados teriam sua
avaliao do universo escolar; os menos interessados teriam sua avaliao
por amostra de escolas.
Outra diferena importante do Saeb nacional por amostragem e os sistemas
estaduais refere-se ao carter e consequncia da avaliao. O Saeb
nacional, apesar de sua sistematicidade, se comporta como pesquisa
avaliativa reiterada no tempo; no induz per se mudana nas unidades
avaliadas. No mximo, fornece insumos para alternativas de superao em
que a prpria presena da avaliao se converte em poderoso instrumento
indutor de mudanas. Ningum quer ser fantoche. Com a participao dos
outros entes, as coisas poderiam ser diferentes.
Joo Horta: O senhor ento acompanhou a aplicao de 1995?
J. J. Waiselfisz: A aplicao e a anlise dos testes ficaram por conta das fundaes
Cesgranrio e Carlos Chagas. A primeira ficou com a 8 srie do ensino
fundamental e a 3 do ensino mdio e a segunda, com a 4 do fundamental
e a 2 do mdio.
Quando os resultados chegaram, fui chamado novamente porque os dados
estavam mostrando que os alunos da 3 srie do ensino mdio apresentaram
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

desempenho inferior aos da 2. Isso no fazia sentido e queriam que eu


ajudasse a encontrar uma sada. Durante as negociaes entre as duas
instituies, a anlise dos resultados foi feita de forma diferente por cada
uma delas, utilizando-se modelos tambm diferentes. Na poca, decidiu-se
deixar de lado o resultado da 2 srie e divulgar apenas o da 3. A minha
opinio era de no divulgar nenhum dos dois, dado que no se sabia se o
erro estava no segundo ou no terceiro ano, ou em ambos. Sugeri estudar
melhor o que poderia ter acontecido, aprimorar os mecanismos e fazer a
aplicao no ciclo seguinte. No fui ouvido.
Por diversos motivos, a minha situao com a cpula do MEC foi ficando
cada vez mais delicada, e eu resolvi sair. Voltei para Recife e fiz algumas
consultorias, por intermdio da Unesco, em Alagoas e no Maranho, com
o objetivo de desenvolver sistemas de avaliao. De vez em quando algumas
pessoas ainda me chamam para discutir o tema.
Joo Horta: Considerando sua posio privilegiada no processo, pelo menos nos
estgios iniciais, o que fez com que a avaliao fosse um dos mais longevos
programas do MEC, passando por Sarney,10 Itamar,11 FHC,12 Lula13 e Dilma14?
J. J. Waiselfisz: O Saeb no foi um instrumento inventado, uma ideia que foi vendida.
Quando foi desenvolvido, ele estava respondendo a uma necessidade muito
grande do momento. A avaliao se vendeu sozinha, ningum teve de fazer
muita propaganda para ser adotada. Essa era a novidade. Sentia-se tanto
sua necessidade que o segundo ciclo foi financiado pelos prprios estados.
Veio a calhar na hora justa, no momento justo. Hora justa porque havia uma
grande virada nas polticas educacionais. Passou-se do quantitativo para o
qualitativo. O problema da oferta, uma grande preocupao do Brasil, estava
bem encaminhado e os holofotes foram direcionados para a qualidade.
Ningum sabia muito bem o que fazer e o Saeb foi importante para comear
a dar algumas respostas, apesar de seus defeitos e problemas. Suas anlises
ajudaram, de alguma forma, a escola a se converter em uma entidade
gestora de polticas e no em entidade executora de decises. Nesse
momento, frutificou a eleio de diretor e tambm questes ligadas gesto
e democratizao escolar.
A partir da virada do sculo, o poder de deciso poltica se coloca nas duas
pontas do processo pedaggico: na formulao de grandes metas e grandes
objetivos a serem atingidos em cada momento histrico e no controle e
superviso dessas metas, medida que esto sendo alcanadas e se foram
alcanadas. O Saeb se encaixa nessa segunda parte. A criao de parmetros
curriculares respondeu at certo ponto primeira parte.
10

Jos Sarney de Arajo Costa, presidente do Brasil, 1985-1990. (N. do E.)

11

Itamar Augusto Cautiero Franco, presidente do Brasil, 1992-1995. (N. do E.)

12

Fernando Henrique Cardoso, presidente do Brasil, 1995-2002. (N. do E.)

13

Luiz Incio Lula da Silva, presidente do Brasil, 2003-2010. (N. do E.)

14

Dilma Vana Rousseff, presidente do Brasil, 2011-2016. (N. do E.)

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

191

Quando encontro um professor, pergunto: como foram no Saeb? O professor


sabe o que , sabe que existe, sabe das metas, de sua escola. Sabe que
uma prova e sabe se foi bem, regular ou mal. Mas no tem como aprofundar
mais nada. A prpria concepo do Saeb faz isso; gera um cansao pela
utilizao de escalas incompreensveis. Acredito que 90% do potencial do
Saeb no empregado.

Acho que se deveria voltar s origens, porque havia propostas muito


promissoras que foram abandonadas pelo caminho. Hoje temos condies
que no tnhamos naquela poca. As secretarias esto informatizadas. No
temos que mandar computador para as escolas. Podemos pensar alternativas
diferentes para o ensino mdio, como os testes adaptativos. Devemos ir
pensando em alternativas como essa. A tecnologia mudou; as tcnicas
mudaram. S o Saeb que no mudou em 25 anos. Acho que o Saeb precisa
se repensar.
E qual o papel do MEC dentro do Sistema Nacional de Avaliao? Acho que
o papel do MEC no vender pacotes nem ser intermedirio entre a grande
indstria pedaggica educacional do Brasil e a escola. O papel do MEC
criar e desenvolver competncias. Introjetar as metas e os objetivos de uma
sociedade democrtica dentro da sua prpria estrutura. Se queremos criar
democracia, no pode ser mediante autoritarismo.

192

Uma gesto democrtica exige autonomia nas decises, participao nas


decises algo que no encontro nem no MEC nem nas prprias secretarias.
Os gestores esto comprando competncias e passam a depender delas.
Mas no se pode esquecer: o desempenho do aluno um indicador
privilegiado, mas no se pode consider-lo suficiente. Como indicador do
processo, diagnostica uma situao, mas no aponta como podemos superla. Para que possamos compreender mais sobre a qualidade do ensino, so
necessrios outros indicadores que possam explicar as condicionantes extra
e intraescolares; em ltima instncia, necessrio passar o registro dos
efeitos considerao das possveis determinantes.
Hoje tudo o que interessa aplicar os testes. O resto resto. O que interessa
dar tabelinhas e resultados. A ideia de sistema de avaliao se perdeu,
hoje no existe. O Saeb deveria continuar sendo patrimnio dos estados,
depois ser aprofundado pelos municpios e, mais ainda, pelas escolas.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

Referncias bibliogrficas
BRASIL. Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep). Relatrio
do 2 ciclo do Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica, Saeb-1993.
Braslia, 1995. 165 p.
INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERAO PARA A AGRICULTURA (IICA);
MINISTRIO DA EDUCAO (MEC). Relatrio da aplicao piloto do Sistema de
Avaliao do Ensino Pblico de Primeiro Grau. Braslia: IICA, 1990. 109 p.
KORTE, Robert C.; NASH, Beverly E. Review of the Sistema Nacional de Avaliao
da Educao Bsica (Saeb). Brasilia: Inep, 1995. 35 p.
WAISELFISZ, Jacobo. Proposta de avaliao do programa de educao bsica para
o nordeste (VI acordo MEC/Bird). 1988. Mimeo. 21 p.
WAISELFISZ, Jacobo. Sugestes para a reformulao do Saeb. 1995. Mimeo. 14p.

Julio Jacobo Waiselfisz, formado em Sociologia pela Universidade de Buenos


Aires, com mestrado em Educao pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul
(UFRGS), trabalhou como docente, pesquisador e gestor universitrio na Argentina,
em El Salvador e no Brasil. Trabalhou no Instituto Interamericano de Cooperacin
para la Agricultura (IICA), rgo da Organizao dos Estados Americanos (OEA), na
rea de educao rural, desenvolvendo atividades em Pernambuco e, depois, em
Braslia; na Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
(Unesco), em Braslia e em Recife; prestou diversas consultorias para o Ministrio
da Educao (MEC). Atualmente, integra os quadros da Faculdade Latino-Americana
de Cincias Sociais (Flacso), sediada no Rio de Janeiro, onde atua como professor,
pesquisador e coordenador da rea de estudos da violncia e, desde 1998, coordena
a pesquisa Mapa da Violncia no Brasil e continua se dedicando aos estudos da
avaliao educacional.
juliowa@gmail.com

Joo Luiz Horta Neto, doutor em Poltica Social e mestre em Educao pela
Universidade de Braslia (UnB), pesquisador do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep). Possui diversos captulos de livros e
artigos publicados sobre a avaliao educacional.
jlhorta@gmail.com

Recebido em 9 de maio de 2016


Aprovado em 3 de junho de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 177-193, maio/ago. 2016

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resenhas

A instituio do Saeb: marco dos


programas de avaliao externa
no campo da poltica educacional
brasileira
Ana Paula de Matos Oliveira Rocha

BONAMINO, Alicia C. de. Tempos de avaliao educacional: o Saeb, seus agentes,


referncias e tendncias. Rio de Janeiro: Quartet, 2002. 192 p. (Coleo Educao
e Sociedade).

Os programas de avaliao externa conduzidos pelos governos federal,


estaduais e municipais possuem um papel relevante para a orientao da poltica
educacional contempornea e, portanto, tm ocupado lugar central nas agendas dos
gestores pblicos. No por um acaso, esta temtica tem sido alvo de vrios estudos
acadmicos; todavia, no fcil encontrar publicaes oficiais ou estudos que
contextualizem a primeira experincia de avaliao externa no Brasil, a qual foi
precursora dos programas avaliativos atuais.
Tempos de avaliao educacional, de Alicia Catalano de Bonamino, doutora
em Educao e professora do Departamento de Educao da Pontifcia Universidade
Catlica do Rio de Janeiro (PUC-Rio), aps treze anos de sua primeira edio, ainda
pode ser considerada a obra mais completa e sistematizada at ento publicada
sobre o intricado processo que deu origem primeira experincia de avaliao
externa no Brasil, o Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb). A autora
apresenta uma detalhada e rica anlise, com citaes de fontes primrias, do processo
de institucionalizao do Saeb, oferecendo uma diversidade de informaes que
permitem ao leitor ter subsdios para melhor compreender e tecer relaes
fundamentadas entre o campo da avaliao e o das polticas educacionais.
A obra est dividida em seis captulos, distribudos em pouco mais de 190
pginas e se constitui no resultado do estudo empreendido pela autora. No primeiro
captulo, intitulado Antecedentes internacionais do Saeb: as primeiras pesquisas
de levantamento e seus desdobramentos polticos e sociolgicos, apresentado o
cenrio sociopoltico das pesquisas e levantamentos do tipo survey realizados entre
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 197-201, maio/ago. 2016

197

198

os anos 1950 e 1970 no mbito internacional, com destaque para os Estados Unidos
da Amrica, com o Relatrio Coleman, e para a Inglaterra, com o Relatrio Plowden.
A autora debate que a presena de polticas de bem-estar social nos pases
desenvolvidos no perodo ps-Segunda Guerra Mundial propiciou o fortalecimento
de distintos campos da sociologia, como os que abordam as desigualdades
educacionais, as teorias da reproduo social e a nova sociologia. Tais campos de
conhecimento, apesar de suas diferenas tericas e das crticas recebidas,
reconheciam que as desigualdades no desempenho escolar atingiam de forma macia
as crianas das camadas populares. Diante da contribuio desses levantamentos,
foi apontada a necessidade de estudar conjuntamente as relaes entre o desempenho
escolar e os fatores a ele associados.
No fechamento desse captulo, a autora sublinha a possibilidade de o Saeb
ter dialogado com essas experincias de pesquisa para fins de sua instaurao, sendo
ele herdeiro do legado dos surveys realizados no perodo ps-Guerra.
O segundo captulo tem como ttulo Antecedentes do Saeb no Brasil, e
contextualiza a trajetria do Pas nas pesquisas sociais e educacionais desde os anos
1950 at o final dos anos 1990. O debate empreendido possibilita compreender o
papel que o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira
(Inep) desempenha atualmente no desenvolvimento das avaliaes educacionais,
uma vez que apresenta as suas contribuies no decorrer de mudanas no cenrio
poltico e as rupturas em seu arranjo institucional. O ento Instituto Nacional de
Estudos Pedaggicos recebe destaque da autora pela fora que imprimiu nas
pesquisas educacionais nos anos 1950 e 1960, uma vez que possibilitou o
desenvolvimento mais estvel dos surveys e de pesquisas, sobretudo durante a
gesto de Ansio Teixeira, entre 1952 e 1964, que configurou o perfil da produo
desenvolvida pelo rgo. Dentre as marcas que esse educador deixou no Inep, a
autora sublinha o compromisso de estabelecer uma relao entre a produo de
pesquisa na rea das cincias sociais e a ao poltica no campo educacional, numa
perspectiva regionalizada. A criao, em 1955, do Centro Brasileiro de Pesquisas
Educacionais (CBPE) e dos Centros Regionais de Pesquisas Educacionais (CRPEs)
apontada como um importante marco, pois tais centros conferiram subsdios mais
slidos para a implementao das polticas educacionais. A autora discorre sobre as
contribuies das pesquisas realizadas nesses Centros para a consolidao do campo
de registros estatsticos e pesquisas sobre a realidade educacional e a articulao
que Ansio Teixeira promoveu de intelectuais brasileiros com estrangeiros e
organismos internacionais. Para a autora, esses contatos visavam buscar novas
parcerias e aprendizagem, bem como revelar uma continuidade com as tendncias
internacionais em termos de orientao da pesquisa, seus mtodos e objetos de
conhecimento.
Dentre as experincias de pesquisa citadas pela autora, cabe destacar uma
das realizadas nos anos 1980, tendo em vista que inspirou, de certa maneira, a
elaborao do sistema de avaliao brasileiro. Trata-se da pesquisa desenvolvida
pela Fundao Carlos Chagas (FCC), pela Fundao Cearense de Pesquisa e Cultura
(FCPC) e pela Universidade Federal do Cear (UFC) sobre a avaliao do rendimento
escolar dentro do Programa de Expanso e Melhoria da Educao no Meio Rural do
Nordeste (Edurural-NE).
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 197-201, maio/ago. 2016

A autora possibilita ao leitor perceber que no h uma linearidade na


instaurao de um programa de avaliao, apresentando uma detalhada discusso
sobre a reestruturao da gesto educacional e das atribuies do Estado para com
a educao na dcada de 1990, alm de apontar acontecimentos polticos e estudos
que possibilitaram a configurao do primeiro sistema nacional de avaliao brasileiro
associado aos processos de descentralizao e melhoria da qualidade do ensino.
O terceiro captulo, que tem por ttulo O processo de institucionalizao do
Saeb, apresenta com riqueza de detalhes as vrias iniciativas do governo federal
no decorrer da criao e institucionalizao do Saeb. A autora realiza a discusso
com base em informaes coletadas em documentos e projetos oficiais relativos a
cada um dos ciclos de aplicao da avaliao, entre os anos de 1988 e 1997, e em
entrevistas que realizou com gestores pblicos e tcnicos envolvidos com os trabalhos
do Saeb.
A partir da leitura deste captulo, a autora nos privilegia com a descrio das
articulaes realizadas entre diversos atores institucionais e individuais que
colaboraram para a criao do Saeb. Estiveram envolvidos diretamente nos trabalhos
deste Sistema professores e tcnicos das redes pblicas de ensino, representantes
de fundaes que possuam experincia na rea da avaliao educacional com
destaque para a Fundao Carlos Chagas , tcnicos do Banco Mundial, especialistas
e representantes de demais instncias polticas ou administrativas do Estado.
Na exposio realizada, cabe antecipar ao leitor parte da discusso sobre a
criao do Saeb, de maneira a convidar leitura com o propsito de se conhecer a
riqueza de detalhes que Bonamino compartilha em seu livro. Diante dos vrios fatos
apresentados, a autora aponta que o incio do Saeb est relacionado com uma
demanda do Banco Mundial s autoridades brasileiras para o desenvolvimento de
uma sistemtica de avaliao a fim de conhecer os impactos do Programa de Educao
Bsica para o Nordeste, conhecido como Projeto Nordeste Segmento Educao (VI
acordo MEC/Bird), coordenado pela ento Secretaria Nacional de Educao Bsica
do Ministrio da Educao (Seneb/MEC). Por sua vez, essa demanda foi ao encontro
de pequenas inciativas realizadas no mbito do MEC diante do interesse j existente
do rgo em implementar um sistema mais amplo de avaliao da educao. Nesse
contexto, em 1988, sem contar com emprstimos financeiros externos, o MEC criou
o Sistema Nacional de Avaliao do Ensino Pblico de 1 Grau (Saep) e realizou uma
aplicao-piloto nos estados do Paran e do Rio Grande do Norte, com o objetivo de
testar a pertinncia e a adequao dos instrumentos e dos procedimentos do sistema.
Com a falta de verbas para dar seguimento ao projeto de avaliao, em 1990 foi
realizada a primeira aplicao formal do j denominado Sistema Nacional de Avaliao
da Educao Bsica, que contou com alocao de recursos da Seneb/MEC, apoio do
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (Pnud) e do Instituto
Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), alm de estmulo por parte
do senador Joo Calmon.
possvel perceber a ateno de Bonamino na apresentao dos diversos
arranjos institucionais para a viabilizao da audaciosa proposta do Saeb, ressaltando
que existiu uma paternidade dos agentes internos sobre este sistema de avaliao
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 197-201, maio/ago. 2016

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(p. 94). Isso porque, apesar das propostas do Banco Mundial, houve um esforo dos
tcnicos do MEC na defesa de um desenho organizacional descentralizado para a
realizao do Saeb, que contaria com um conselho diretor constitudo por
representantes do Ministrio e das secretarias de educao estaduais e municipais
que supervisionariam e assegurariam a integrao entre avaliao e formulao de
polticas pblicas. Essa estrutura defendida pelos tcnicos do MEC se manteve nos
dois primeiros ciclos do Saeb, em 1990 e 1993, e visava a um desenho menos
subordinado ao MEC, institucionalizando as equipes locais. A partir de 1992, o Saeb
ficou sob a responsabilidade do Inep, o que no afetou a estrutura descentralizada
proposta, ficando a anlise dos resultados sob a responsabilidade das secretarias de
educao municipais e estaduais. A oficializao do Saeb, por sua vez, ocorre em
1994, por meio da Portaria n 1.795.
No decorrer deste captulo, a autora transita pelos ciclos do Saeb. O de 1995,
ante a mudana de governo, demarcou o novo desenho institucional e operacional
do Sistema, que passou a terceirizar parte dos processos e ficando as secretarias de
educao apenas como apoio logstico na fase de aplicao dos instrumentos. No
ciclo de 1997, ano em que o Inep se torna uma autarquia federal, houve a retomada
de alguns processos pelo Instituto, e a autora destaca a criao interna do Banco
Nacional de Itens. Bonamino finaliza a seo com uma comparao entre o Inep dos
anos 1990 e o Inep do tempo de Ansio Teixeira, registrando a relevncia de se
recuperar alguns traos da experincia deste rgo quando da gesto do educador.
Nos captulos quatro, intitulado Os instrumentos do Saeb (1988-1993), e
cinco, Os instrumentos do Saeb nos ciclos de 1995 a 1997, a autora, a partir de
suas anlises de documentos oficiais, bem como dos depoimentos de diferentes
atores envolvidos nos trabalhos do Saeb, buscou identificar os conflitos e as dinmicas
presentes no campo da avaliao e na definio do que e como avaliar, atentando
para os reflexos desses acontecimentos nas tendncias firmadas nos instrumentos
contextuais e cognitivos utilizados pelo Sistema.
Esses captulos apresentam detalhes relacionados ao desenho de cada um
dos ciclos debatidos a saber, 1990, 1993, 1995 e 1997 , apresentando os atores
envolvidos no delineamento, pblico-alvo, redes de ensino participantes, construo
das primeiras matrizes de referncia, metodologias e instrumentos utilizados. Com
relao aos ciclos de 1995 e 1997, cabe frisar que so considerados como marco de
uma nova fase dentro do campo dos estudos de avaliao e do prprio Saeb. Em seu
debate, a autora buscou identificar as referncias que foram privilegiadas na
construo dos instrumentos contextuais e cognitivos e se orientou pela hiptese
de que, para a elaborao dos testes de desempenho dos estudantes nesses ciclos,
o Sistema priorizou dimenses da cultura escolar em detrimento de condicionantes
de ordem socioeconmica e cultural. Dentre as crticas que tece configurao dada
ao Saeb, est o fato de no terem sido levados em conta os antecedentes deixados
pelas pesquisas de levantamento em educao e pelas teorias sociolgicas para se
compreender os complexos nexos envoltos na relao entre desigualdades
educacionais e desigualdades sociais, de maneira a abarcar as inmeras dimenses
em torno do desempenho dos estudantes.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 197-201, maio/ago. 2016

O captulo seis apresenta as Consideraes finais, em que feita uma


sistematizao dos debates empreendidos no decorrer da obra e um balano dos
principais achados do estudo. Sem pretender esgotar as anlises possveis, a autora
reitera sua ponderao de que o arranjo institucional centralizado do Saeb afetou a
capacidade de o Inep contribuir para a prestao de assistncia tcnica s secretarias
de educao estaduais e municipais. Alm disso, no tem possibilitado que o Saeb
seja relevante para gestores escolares, professores e pesquisadores, nem prospectivo
de pesquisas e polticas educacionais que visem contribuir para melhor compreender
ou mudar os diagnsticos realizados.
Por fim, ressalte-se que o livro analisado representa um material indispensvel
para todos aqueles que atuam no campo da avaliao educacional ou que buscam
compreender os princpios e objetivos do Saeb. As informaes propiciadas por
Bonamino contribuem para uma reflexo sobre um dos principais projetos do
educador Ansio Teixeira, que era o de ultrapassar o censo estatstico para analisar
qualitativamente a educao em seus processos, mtodos, prticas, contedo, com
o intuito de compreender as particularidades de uma dada realidade e colaborar,
por meio de estratgias e polticas, para seu aperfeioamento ou mudana.

Ana Paula de Matos Oliveira Rocha, pedagoga, mestre em Educao e


doutoranda do programa de ps-graduao em Poltica Social da Universidade de
Braslia (UnB), tcnica em Assuntos Educacionais do Instituto Nacional de Estudos
e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep).
annapmatos@gmail.com

Recebido em 10 de maro de 2016


Aprovado em 11 de maio de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 197-201, maio/ago. 2016

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Por uma avaliao do Estado-avaliador


Adriano Souza Senkevics

FREITAS, Dirce Nei Teixeira de. A avaliao da educao bsica no Brasil: dimenso
normativa, pedaggica e educativa. Campinas: Autores Associados, 2007. 224 p.
(Coleo Educao Contempornea).

Institudo na dcada de 1990, o Sistema de Avaliao da Educao Bsica


(Saeb), realizado pelo Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (Inep), a expresso da conjugao da medida-avaliao-informao para
a regulao da educao bsica no Brasil, efetuada de modo centralizado pelo governo
federal. Em paralelo ao fato de ter inaugurado, em mbito nacional, a perspectiva
da avaliao educacional como estratgia de gesto pblica, as transformaes pelas
quais o Saeb passou representam o processo de consolidao do Estado-avaliador
na sociedade brasileira.
A anlise acima de Dirce Nei Teixeira de Freitas, na obra A avaliao da
educao bsica no Brasil: dimenso normativa, pedaggica e educativa, fruto de
sua tese de doutorado. Publicada em 2007, a obra traz uma retrospectiva da
concepo do complexo medida-avaliao-informao, desde meados do sculo
passado, como a base para a construo de um aparato estatal voltado avaliao
e regulao da educao bsica. Embora sua anlise seja centrada no perodo de
1988 a 2002, so frequentes as menes s iniciativas que o antecederam. Em
decorrncia disso, o que se apresenta, por fim, uma narrativa, com alto teor
analtico, das bases histricas e polticas do que, desde a dcada de 1990, se conhece
como Saeb.
Nesta resenha, abordaremos cada um dos trs captulos da obra separadamente:
no primeiro, a autora apresenta um histrico da emergncia da medida-avaliao
no Brasil desde meados do sculo 20. No segundo, discute-se a instituio desses
dois elementos como produtores de informaes educacionais no campo das polticas

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 203-208, maio/ago. 2016

203

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pblicas, em paralelo consolidao da avaliao em larga escala no Pas. Por fim,


o terceiro captulo parte das reconstrues histricas empreendidas nos dois
primeiros para centrar-se, mais especificamente, na instituio de um Estadoavaliador.
Logo de incio, Freitas desmente a tese de que o interesse pela avaliao para
fins de governana da educao nacional teria sido inaugurado nos anos de 1990,
momento em torno do qual as primeiras iniciativas de avaliao educacional em
mbito federal foram institucionalizadas. Em contrapartida, a autora cita indcios de
que h mais de meio sculo j se esboava a avaliao como uma ferramenta de
gesto educacional. No entanto, tais iniciativas, que datam da dcada de 1930, no
necessariamente se traduziam nos testes padronizados que conhecemos atualmente,
e sim no fortalecimento dos elementos precursores desses sistemas: a gerao de
medidas quantitativas, tratadas com o uso da estatstica, para a produo de
informaes educacionais.
Foi nessa mesma poca que se comeou a instituir no Brasil a pesquisa e o
planejamento educacional, atividades que contaram com vrias aes promovidas
pelo governo federal, dentre as quais a criao do Inep. Desde ento, comea a se
esboar o interesse pela avaliao educacional, como se constata na viso de Loureno
Filho, para quem a medio mostrava-se importante para orientar o trabalho
educativo e reduzir o arbtrio e a fantasia. Da mesma forma, Ansio Teixeira, em
1952, declarou suas intenes frente do Inep no sentido de medir a eficincia ou
ineficincia de nosso ensino por meio de parmetros objetivos que permitissem a
gerao de medidas e de julgamentos vlidos.
A essa perspectiva somou-se o contexto poltico pelo qual passava o Brasil.
Entre 1950 e 1963, explica Freitas, imperou a noo de que a modernizao da Nao
perpassava pela reconstruo da educao nacional. Para tanto, medir, avaliar
e informar foram vistos como cruciais para a produo de diagnsticos e a
orientao de intervenes poltico-pedaggicas. Em seguida, durante o regime
militar, teria preponderado uma lgica tcnica e econmica que, embora menos
interessada na promoo da autonomia no setor da educao, viu na conjugao da
medida-avaliao um meio de racionalizar, tutelar e centralizar o planejamento e
a ao educacional. Pouco depois, na primeira metade da dcada de 1980, investiase na criao de uma cultura de avaliao, explorada mais adiante.
Contou tambm para a adoo da medida-avaliao como poltica de Estado
o amadurecimento do sistema educacional, para o qual diferentes noes de qualidade
foram mobilizadas ao longo do sculo 20. Se, em um primeiro momento, uma
educao de qualidade implicava, sobretudo, garantir o acesso e a permanncia de
crianas e jovens nas escolas, foi na virada da dcada de 1980 para a de 1990 que
outras questes tornaram-se imperativas, em particular o aprendizado dos estudantes
como uma varivel indispensvel para a mensurao da qualidade da educao
(Oliveira; Arajo, 2005).
Esse contexto favoreceu o florescimento das avaliaes em larga escala como
uma importante ferramenta de gesto e, assim, conferiu aos testes padronizados
maior centralidade no campo das polticas educacionais. No por acaso, foi na dcada
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 203-208, maio/ago. 2016

de 1980 que surgiram as experincias estaduais de avaliao educacional. Estas,


por sua vez, ainda que no possam ser consideradas as precursoras do Saeb, ao
menos prepararam o terreno para o que viria a ser estabelecido como um sistema
nacional de avaliao da educao bsica.
No captulo seguinte, Freitas discorre sobre um conjunto de processos que
culminaram na instituio da medida-avaliao-informao como meio de
regulao da educao bsica, a comear por uma anlise das bases legais de tal
fenmeno. A esse respeito, so apresentados os marcos constitucionais, expressos,
por exemplo, nos artigos 206 e 214 da Constituio Federal de 1988 que tratam,
respectivamente, da garantia de padro de qualidade e da melhoria da qualidade
do ensino e, portanto, remetem necessidade de avaliar essa almejada qualidade
e normas infraconstitucionais, tais como a Lei de Diretrizes e Bases da Educao
Nacional (Lei 9.394/1996). No entanto, antes mesmo da promulgao dessa lei, um
nmero de dispositivos legais, expressos em medidas provisrias editadas pelo
governo federal, j havia tornado possvel regulamentar o Saeb, em operao desde
1990. A partir dos elementos apresentados, Freitas resume que a fora normativa
da avaliao em larga escala foi condicionada pelo desafio de reformar a gesto dos
sistemas de ensino nos marcos de uma nova regulao estatal, sendo esta conformada
por um federalismo regido por uma lgica pragmtica (p. 120).
Em paralelo s aes de regulamentao, entrou em cena um rearranjo
institucional que criava e sustentava as condies necessrias para consolidar um
sistema nacional de avaliao. Primeiramente, essa reforma operou por uma
reestruturao do Ministrio da Educao (MEC), que culminou na criao da
Secretaria de Desenvolvimento, Inovao e Avaliao Educacional (Sediae) pelo
Decreto n 1.917/1996. Pouco depois, a Secretaria foi incorporada ao Inep, em meio
a um conjunto de aes que envolveu a elevao do Instituto ao status de autarquia
federal, por meio da Lei n 9.448/1997, com finalidades voltadas para o planejamento,
organizao e execuo de um sistema de informaes, estatsticas e avaliaes
educacionais. Com essas medidas, criaram-se as condies institucionais e
tecnoburocrticas necessrias construo do complexo de regulao medidaavaliao-informao educacional, nas palavras de Freitas (p. 103).
Para entender esses elementos sob a perspectiva da regulao estatal,
essencial abordar algumas das alteraes pelas quais o Saeb passou ao longo desse
processo. No incio, havia a expectativa de que as redes municipais e estaduais se
apropriassem da avaliao educacional, atuando de maneira proativa na interpretao
e na disseminao de seus resultados. No por menos, at o ano de 1994, equipes
vinculadas s secretarias de educao, nos prprios entes federados, realizavam a
aplicao, o tratamento e a anlise de dados. Porm, a partir do momento em que
se passou a adotar a Teoria de Resposta ao Item (TRI) para anlise dos resultados,
em 1995, perdeu-se o horizonte do estabelecimento de uma cultura avaliativa que
tinha como pilar de sustentao a formao de competncia avaliativa descentralizada.
(p. 109). Em outras palavras, investiu-se em um know-how centralizado, de modo
a reduzir a participao dos entes federados e aumentar o carter exgeno da
avaliao.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 203-208, maio/ago. 2016

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Levando em considerao a instituio do complexo medida-avaliaoinformao no mbito do Estado central, o terceiro e ltimo captulo traz evidncias
e reflexes acerca da consolidao de um Estado-avaliador. De inspirao gramsciana,
a noo de Estado-avaliador remete aos escritos do cientista social britnico Guy
Neave, interessado em compreender a transio de uma regulao burocrtica
centralizada para outra que conjuga formas de controle pelo Estado com estratgias
de autonomia e autorregulao de suas instituies. Nota-se de antemo que o
conceito de avaliador aqui adotado amplo, tendo suas fronteiras sobrepostas
prpria noo de regulao, que no bojo desse debate ganha relevncia.
Na viso da autora, a ascenso do Estado-avaliador no Brasil se expressa de
diferentes maneiras, dentre as quais citamos: a adeso subnacional regulao
avaliativa, que, de 1992 a 2002, resultou na iniciativa de nove unidades federativas
de construrem seus prprios sistemas de avaliao educacional, tendo como principal
referncia o Saeb; a utilizao dos resultados das avaliaes para induzir modificaes
nas prticas docentes, na gesto escolar e na formao de professores; o
estabelecimento de uma rede de avaliao da educao bsica a partir de 2003,
com o objetivo de capacitar atores educacionais para conceber, executar e aplicar
seus prprios testes em larga escala (inclusive com repasses de recursos da Unio
para alimentar tais programas); e a criao do Exame Nacional do Ensino Mdio
(Enem) em 1998 e sua rpida e crescente utilizao pelas universidades e,
posteriormente, por programas federais.
Em conjunto, essas medidas tm operado no sentido de instituir uma lgica
moderna uma nova arte de gesto pblica, em conformidade com a emergente
governana poltica internacional. Nesse contexto, a cultura de avaliao estaria
calcada na conjugao de medidas e informao para implantar uma pedagogia de
regulao de desempenho, investir no padro do erro mnimo, instaurar uma
tica estratgica gerencial e induzir e tutelar a participao dos envolvidos. No
entendimento de Freitas, trata-se menos de uma reforma de Estado e mais, em
particular, de uma srie de modificaes na administrao pblica. Como resultado
disso, houve um rearranjo institucional e administrativo estratgico para que o
projeto de modernizao conservadora da sociedade brasileira lograsse ser
hegemnico no Pas (p. 193).
Conforme se viu, Freitas dedica boa parte da obra para desenvolver o
argumento de que a avaliao da educao bsica, ao longo da dcada de 1990,
passaria a ganhar uma centralidade na poltica educacional, a ponto de se tornar
uma ferramenta de regulao estatal sobre os sistemas de ensino. Essa regulao,
pelo que se depreende a partir da leitura, dar-se-ia pela gerao de medidas que,
monitoradas ao longo do tempo, deslocariam o sentido de qualidade da educao,
trazendo para a gramtica educacional termos como eficcia e eficincia para
se pensar o desempenho dos sistemas de ensino. Porm, h de se questionar o
quanto os sistemas de avaliao educacional que se desenvolveram entre 1988 e
2002 teriam concretizado, de fato, uma avaliao com carter regulatrio.
Com o advento da Avaliao Nacional do Rendimento Escolar (Anresc/Prova
Brasil) em 2005, o Saeb foi intensamente reformulado. De uma avaliao amostral

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 203-208, maio/ago. 2016

do ensino fundamental e mdio, para fins de diagnstico da qualidade do aprendizado


dos estudantes de escolas pblicas e privadas em lngua portuguesa e matemtica,
passou-se para um sistema composto por duas avaliaes: a Avaliao Nacional da
Educao Bsica (Aneb), que manteve as caractersticas originais do Saeb, e a Anresc/
Prova Brasil, uma avaliao censitria dos estudantes do 5 e do 9 anos do ensino
fundamental pblico.
Aps essa reformulao, o carter regulatrio da avaliao educacional foi
intensificado, haja vista que o Saeb passou a fornecer medidas e informaes
educacionais tambm em nvel municipal e escolar. Essa alterao na escala da
avaliao significou, em outras palavras, que o Estado passou a dispor de dados
sobre cada uma das unidades avaliadas. Mais do que um acrscimo na quantidade
de informaes geradas, isso representou uma transformao qualitativa na maneira
de entender e lidar com a avaliao educacional no Pas. Exemplo disso a criao
do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), em 2007, a qual s foi
possvel pela instituio da Prova Brasil dois anos antes. Por meio desse indicador,
introduziram-se, em mbito federal, os princpios da responsabilizao educacional,
expressos nas metas estipuladas com base em seus valores. Ora, o que seria essa
definio de metas, acompanhadas por um monitoramento individual das unidades
escolares, seno uma regulao estatal que se desconhecia at esse momento ou,
nos dizeres da autora, um controle externo e remoto efetuado pelo Inep/MEC?
(Freitas, 2013, p. 74).
Em vista disso, trata-se de um esforo de reflexo aplicar a discusso
empreendida por Freitas para o perodo que se inaugurou aps a implantao da
Prova Brasil e do Ideb: ser que o papel desse Estado-avaliador teria sido reinventado
a partir de 2005? Ou ser que tais mudanas foram uma consequncia natural do
movimento descrito pela autora? Que outras consequncias a nfase sobre a
regulao educacional com base nas avaliaes ensejou no Brasil? Que perspectivas
se abriram desde ento?
Hoje, mais de 25 anos aps a constituio do Saeb, o momento de repensar
essa avaliao no atual contexto das polticas educacionais. Para isso, contam no
apenas a experincia acumulada por pesquisadores, educadores e gestores no trato
das avaliaes em larga escala, mas tambm a aprovao de marcos legais, tais
como o Plano Nacional de Educao (Lei n 13.005/2014), que tm colocado em
pauta outros referenciais para se pensar o dito Sistema Nacional de Avaliao da
Educao Bsica, em especial no que tange aos indicadores contextuais e avaliao
institucional.
hora de avaliar o Estado-avaliador. Se, para tal ofcio, a obra de Dirce Nei
Teixeira de Freitas nos brinda com uma profundamente analtica e densa reconstruo
histrica, as respostas para os desafios que se colocam na atualidade dependero
da reflexo, do engajamento e da atuao de todos aqueles dispostos a repensar os
rumos da avaliao educacional no Brasil em prol da participao social e do
fortalecimento da democracia.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 203-208, maio/ago. 2016

207

Referncias bibliogrficas
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n 92/2016. Documento digital. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/
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e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e Funes Gratificadas do
Ministrio da Educao e do Desporto e d outras providncias. Dirio Oficial
da Unio, Braslia, 28 maio 1996. Seo 1, p. 9213. Disponvel em: http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/1996/D1917.htm
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bases da educao nacional. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 23 dez. 1996. Seo
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htm>.
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de Estudos e Pesquisas Educacionais - INEP em Autarquia Federal, e d outras
providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 15 mar. 1997. Seo 1, p. 5197.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/LEIS/L9448.htm>.

208

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Educao - PNE e d outras providncias. Dirio Oficial da Unio, Braslia, 26 jun.
2014. Seo 1, p. 1. Edio Extra. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato2011-2014/2014/lei/l13005.htm>.
FREITAS, Dirce Nei Teixeira de. Avaliao da educao bsica no Brasil:
caractersticas e pressupostos. In: BAUER, A.; GATTI, B.; TAVARES, M. R. (Org.).
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pressupostos. Florianpolis: Insular, 2013. p. 70-96. v. 1.
OLIVEIRA, Romualdo Portela de; ARAJO, Gilda C. de. Qualidade do ensino: uma
nova dimenso da luta pelo direito educao. Revista Brasileira de Educao, Rio
de Janeiro, n. 28, p. 5-23, jan./abr. 2005.

Adriano Souza Senkevics, mestre em Educao pela Universidade de So Paulo


(USP), com estgio de pesquisa realizado na Universidade de Sydney (USyd), Austrlia,
pesquisador do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (Inep).
adriano.senkevics@inep.gov.br

Recebido em 10 de maro de 2016


Aprovado em 11 de maio de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 203-208, maio/ago. 2016

Por um alargamento da qualidade


educacional: um olhar retrospectivo
para as avaliaes em larga escala
no Brasil
Jos Roberto de Souza Santos
Viviane Fernandes Faria Pinto

BAUER, Adriana; GATTI, Bernadete; TAVARES, Marialva R. (Org.). Vinte e cinco


anos de avaliao de sistemas educacionais no Brasil: origem e pressupostos.
Florianpolis: Insular, 2013. v. 1, 192 p.

A avaliao educacional vem pautando, nas ltimas dcadas, tanto no contexto


internacional quanto no cenrio brasileiro, as polticas educacionais. Tendo por
objetivo produzir uma reflexo retrospectiva acerca das experincias com avaliaes
sistmicas, a Fundao Carlos Chagas concebeu e realizou no ano de 2012 o seminrio
Ciclo de debates 25 anos de avaliao de sistemas educacionais no Brasil, que
reuniu um grupo de especialistas, profissionais e pesquisadores com experincia na
rea para discutir marcos de referncia, efeitos e uso dos resultados das polticas
de avaliao desenvolvidas no Pas nas ltimas dcadas. As discusses conduzidas
ao longo do evento foram sistematizadas e publicadas em dois volumes.
Esta resenha dedica-se anlise do volume 1, organizado pelas pesquisadoras
Adriana Bauer, Bernadete Gatti e Marialva Tavares, e corresponde ao primeiro bloco
do seminrio, intitulado Origem e pressupostos da avaliao de sistemas, que
tambm tratou dos aspectos metodolgicos e tcnicos das avaliaes de sistemas.
O volume divide-se em trs partes: a primeira rene as falas de quatro palestrantes
e de uma das debatedoras; a segunda composta pela colaborao de trs
pesquisadores que, no seminrio, atuaram como debatedores; e a terceira, sintetiza
as discusses a partir de quatro eixos.
No primeiro texto, Poltica y metforas: un anlisis de la evaluacin
estandarizada en el contexto de la poltica educativa, Juan Casassus concentra-se
em duas teses: a) a avaliao poltica, no neutra; e b) a avaliao educacional
uma metfora, no literal. As avaliaes externas em larga escala so polticas,
em primeiro lugar, porque, na medida em que so tomadas como uma atividade
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 209-214, maio/ago. 2016

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cientfica e que seus resultados so traduzidos em nmeros, elas atendem a dois


importantes critrios da poltica educacional internacional, a evidncia emprica e
a comparao, interna e externa. Alm disso, em nvel nacional, essas avaliaes
cumprem o papel de legitimao e prestao de contas do governo. Mas no s
isso, com a publicizao dos resultados e, sobretudo, com a qualidade sendo
expressa mediante o desempenho em testes, o Estado a um s tempo exerce a funo
de regulador e controlador remoto das redes de ensino e das escolas. Acrescente-se
ainda que, ao direcionar a discusso sobre qualidade do ensino para os resultados
em testes de desempenho, obstaculiza-se o debate pblico sobre a educao.
Para explicar por que as avaliaes externas so metforas, Casassus retoma
a definio de Aristteles, para quem uma metfora o processo de nominar uma
coisa com uma palavra que pertence a outra coisa (p. 29 traduo nossa). Na
avaliao externa, a metfora estaria em considerar os resultados nos testes de
desempenho ou um indicador sinttico como equivalentes qualidade de uma rede
ou de uma escola. Ou seja, utiliza-se uma medida como sendo a expresso da
realidade, nesse caso, a qualidade educacional, do que resulta uma converso
metafrica. Ademais, no procedimento de converso metafrica, o baixo desempenho
de um conjunto de alunos em um teste padronizado, alm de ser equiparado falta
de aprendizagem deles, tido tambm como sinal de deficincia do professor, de
m gesto e de baixa qualidade da escola.
Em Possibilidades e fundamentos de avaliaes em larga escala: primrdios
e perspectivas contemporneas, Bernadete Gatti afirma que as avaliaes externas
em larga escala se tornaram o carro-chefe das polticas educacionais, de tal modo
que j h algum tempo no se teria uma poltica educacional clara. Optou-se por
adotar uma poltica de avaliao, como se esta pudesse constituir aes pedaggicas
eficientes.
Aps fazer um balano histrico das avaliaes educacionais no Brasil e discutir
os primrdios do Sistema de Avaliao da Educao Bsica (Saeb), Gatti realiza
anlise crtica do que veio a se tornar essa iniciativa de avaliao. Para a autora, essa
avaliao perdeu, ao longo do tempo, sua inteno inicial de produo de diagnstico
da educao, a partir da integrao dos resultados com fatores intervenientes, e de
apoio e dilogo com as redes de ensino. Em seu lugar, sobretudo aps a criao da
Prova Brasil e do ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb), preponderam
as medidas de desempenho nos testes de lngua portuguesa e matemtica e os
rankings. Apresentadas algumas das contradies do Saeb, luz de suas intenes
iniciais, a autora sugere um conjunto de aes articuladas que poderiam propor
alternativas ao modelo praticado atualmente, como os estudos meta-avaliativos, a
reflexo sobre os objetivos e os impactos das avaliaes, e o aumento do nmero de
trabalhos de pesquisa sobre avaliaes em larga escala.
No terceiro texto, assinado por Dirce Nei Teixeira de Freitas, Avaliao da
educao bsica no Brasil: caractersticas e pressupostos, feita a anlise das
avaliaes no bojo de uma poltica gerencialista que busca na rea econmica seus
pilares, como a gesto baseada em resultados, a quantificao e a comparao de
resultados, a eficincia e a eficcia da gesto e o controle externo.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 209-214, maio/ago. 2016

Inicialmente, a autora traa um panorama da avaliao educacional no Brasil,


a fim de demonstrar que, desde a criao do Saeb, saiu-se de uma situao que
privilegiava a autonomia dos entes federados para um cenrio de centralizao das
decises e aumento significativo do controle externo e remoto. A seguir, dando
continuidade s crticas lanadas por Juan Casassus e Bernadete Gatti, Freitas
considera que o gerencialismo exercido pelo governo federal mediante o Ideb no
se manifesta em regulao apenas junto s redes de ensino, mas chega at as escolas.
Por fim, conclui que o modelo atual de avaliao pouco contribui para a compreenso
dos problemas educacionais, por no considerar variveis fundamentais dentro e
fora da escola.
No quarto texto, Aspectos metodolgicos e tcnicos: delineamentos assumidos
nas avaliaes, limites e perspectivas de aprimoramento, Ruben Klein afirma que,
para que sejam avaliadas a qualidade e a equidade em educao, necessrio
quantificar, medir e julgar. Ele cita algumas metas do movimento Todos pela Educao
a fim de demonstrar que, para seu acompanhamento, podem ser utilizadas vrias
fontes, como bancos de dados sobre pesquisas amostrais e censitrias, censos
escolares e avaliaes em larga escala. Em seguida, aps apresentar de modo sucinto
o Ideb, discute as metodologias empregadas para calcular as taxas de concluso,
movimentao e fluxo escolar.
Ao discutir as avaliaes cognitivas, enquanto expe os aspectos
metodolgicos destas, Klein apresenta um conjunto de aperfeioamentos necessrios,
a saber: 1) ampliao do Ideb para escolas privadas e para escolas com menos de
dez alunos; 2) expanso do Saeb/Prova Brasil para o 3 ano do ensino fundamental
( poca do texto, ainda no havia a Avaliao Nacional da Alfabetizao) e incluso
de cincias; 3) aprovao de currculo nacional que serviria de base para as avaliaes;
4) construo de testes adaptativos no computador; 5) ampliao do Banco Nacional
de Itens (BNI); 6) compatibilizao da escala de proficincia do Saeb com a nova
escala do Exame Nacional do Ensino Mdio (Enem).
No quinto texto, que encerra a parte 1, A experincia em avaliao de sistemas
educacionais: em que avanamos?, Maria Ins Pestana, aps contextualizar a poltica
educacional brasileira nas dcadas de 1980 e 1990, problematiza as avaliaes de
sistemas educacionais, surgidas em um contexto de busca de eficincia das
instituies escolares e de redefinio do papel da Unio, que marca os anos 1990
e 2000. A autora atesta que o modelo de avaliao inicialmente proposto pretendia
a recolha de informaes de contexto, insumos, processos e produto e buscava prover
os entes federados com esses dados e afirma que isso mudou a partir de 1995,
quando o monitoramento da qualidade da educao ganha fora e o dilogo com as
redes de ensino reduzido.
Defendendo que um sistema de avaliao na verdade um sistema de
provimento de informaes educacionais, Pestana argumenta que a avaliao no
um fim em si mesma, j que implica intervenes a partir das informaes que
gera. Mas, para orientar a interveno, preciso clareza quanto compreenso
sobre qualidade que, se no absoluta, pode ser amparada em escolhas justificadas.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 209-214, maio/ago. 2016

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A parte 2, intitulada Aprofundando o debate, composta por trs textos


elaborados por pesquisadores que atuaram como debatedores no evento
supramencionado.
No primeiro texto, Notas sobre a avaliao da qualidade de sistemas
educacionais, Maria Anglica Pedra Minhoto, tomando por inspirao a fala de
Ruben Klein, recoloca a questo das taxas de concluso e evaso escolar, numa
perspectiva que leve em conta fatores que reconhecidamente interferem no
desempenho escolar, como nvel socioeconmico e escolaridade dos pais, e outros
que possibilitariam retratar melhor a questo da equidade, como gnero, etnia e
estrato social.
Aps breve discusso sobre pesquisas que apontam para influncia de fatores
extra e intraescolares no desempenho acadmico dos alunos, o que demonstraria a
complexidade na determinao da qualidade escolar, a autora lana uma crtica
contundente ao modo simplista e reducionista com que o governo brasileiro trata a
qualidade escolar por meio de indicadores como o Ideb. Esse simplismo, em nada
ingnuo, por um lado, revelaria a pouca disposio do Estado em pautar e enfrentar
problemas e contradies da realidade que so determinantes para a qualidade
educacional; por outro, parece ser um modo de ocultar tais problemas e contradies,
contribuindo para que a extrema desigualdade (tambm na escola) seja perpetuada.
A seguir, Joo Luiz Horta Neto, em Ideb: limitaes e usos do indicador,

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discute as fragilidades tcnicas e polticas do Ideb e os possveis efeitos das avaliaes


em larga escala e desse ndice, especificamente. Em primeiro lugar, citando Jos
Francisco Soares (2012),1 Horta Neto pe em suspeio o modo como os resultados
nos testes entram na composio do Ideb. Em segundo lugar, ainda citando Soares,
chama a ateno para o elevado percentual de no participao nos testes de
desempenho, o que possivelmente causaria impreciso no clculo do indicador. Em
terceiro lugar, salienta que se no forem considerados os efeitos socioeconmicos
no clculo do indicador, como de fato no so, haveria uma situao de injustia com
as escolas avaliadas. Por fim, apresenta uma limitao poltica, o no fortalecimento
do pacto federativo, j que, com a deciso unilateral do governo federal em medir
o desempenho dos alunos e divulgar seus resultados por escola, pouco se contribuiria
para o regime de colaborao. Para concluir, apresenta alguns possveis efeitos das
avaliaes em larga escala e do Ideb nas redes de ensino e nas escolas, como a
expanso das iniciativas prprias de avaliaes municipais e estaduais, as polticas
de bonificao de professores, o treino para os testes, o estreitamento curricular e
a criao de um mercado educacional.
No terceiro e ltimo texto da parte 2, Maria Alba de Souza, em O uso dos
resultados da avaliao externa da escola: relao entre os resultados da avaliao
externa e a avaliao interna dos alunos, pauta o necessrio dilogo entre avaliaes,
sob pena de se perder seu potencial formativo. Aps percorrer o tema da avaliao,
Enem no Ideb? Oportunidade ou manipulao? Publicado em: 26 ago. 2012. Disponvel em: <http://www.schwartzman.
org.br/sitesimon/?p=3855&lang=pt-br>.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 209-214, maio/ago. 2016

conclui que o maior desafio do Saeb/Prova Brasil hoje a disseminao das


informaes. Para ela, preciso que a linguagem empregada na divulgao dos
resultados seja de domnio das escolas, a fim de que elas utilizem esses resultados
na melhoria de seu trabalho.
Partindo do princpio de que as avaliaes externas podem contribuir para a
melhoria da atuao dos docentes em sala de aula, a autora enftica na afirmao
de que as escolas precisam se apropriar dos resultados dessas avaliaes, mas, para
tanto, necessrio que estes sejam inteligveis. No toa, considera que o grande
n da avaliao a utilizao da informao.
Na parte trs, Sistematizando o debate: limites, desafios e possibilidades das
avaliaes de sistemas educacionais, Adriana Bauer retoma todos os textos e d a
eles unidade. Para isso, sintetiza as discusses a partir de quatro eixos: temas
recorrentes, convergncias, controvrsias e questes em aberto.
No primeiro eixo, foram destacados os objetivos das avaliaes educacionais
e suas funes, a ideia de que foi criada no Brasil uma espcie de cultura da avaliao,
a interface entre avaliao e currculo, o conceito de qualidade educacional e as
possibilidades de monitoramento dessa qualidade mediante as avaliaes de sistema,
dentre outros. No segundo, destacou-se a necessidade de incorporao de outros
elementos s medidas de desempenho, pois, para avaliar a qualidade do ensino no
Pas, preciso incorporar outros elementos s medidas de desempenho, to
preponderantes atualmente. Quanto s controvrsias, Bauer deu relevo ao uso ou
no dos resultados das avaliaes de larga escala pelas escolas, porque parte dos
palestrantes e debatedores considera essa avaliao como instrumento de gesto,
no se prestando bem ao trabalho das escolas; enquanto outros defendem que, se
esses resultados no forem assumidos no interior das unidades de ensino, estariam
sendo subutilizados. Finalmente, a autora sugere que, alm dessa questo, a
existncia ou no de uma poltica educacional e a criao de modelos de metaavaliao so temas ainda em aberto.
Compreende-se que um dos aspectos que liga todos os textos da obra o
apelo para que as avaliaes externas em larga escala deixem de focar apenas os
testes de desempenho, passando a divulgar indicadores de avaliao institucional,
como contexto, insumos e processo. Alm disso, a qualidade no pode ser reduzida
a resultados em testes padronizados ou a um ndice, como o Ideb, sob pena de induzir
os atores envolvidos com a educao a buscar ou justificar solues parciais e
superficiais, como se disso resultasse a melhoria na educao.
A obra em questo de fundamental leitura para pesquisadores, gestores
educacionais, estudantes e demais interessados no tema da avaliao educacional
que desejam compreender, a partir de uma perspectiva histrica, as intenes e as
contradies das avaliaes externas em larga escala, centrais para a poltica
educacional brasileira.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 209-214, maio/ago. 2016

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Jos Roberto de Souza Santos, mestre e doutorando em Educao pela


Universidade Catlica de Braslia, professor de educao bsica da Secretaria de
Educao do Distrito Federal e pesquisador do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep).
jrmaracas@hotmail.com
Viviane Fernandes Faria Pinto, doutoranda do programa de ps-graduao
em Educao pela Universidade de Braslia (UnB), pesquisadora do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep).
viviane.educ@gmail.com

Recebido em 10 de maro de 2016


Aprovado em 29 de abril de 2016

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Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 209-214, maio/ago. 2016

As avaliaes em larga escala no


Brasil: consequncias para as redes
de ensino, para o currculo e para a
formao de professores
Viviane Fernandes Faria Pinto
Jos Roberto de Souza Santos

BAUER, Adriana; GATTI, Bernadete (Org.). Vinte e cinco anos de avaliao de


sistemas educacionais no Brasil: implicaes nas redes de ensino, no currculo e
na formao de professores. Florianpolis: Insular, 2013. v. 2, 296 p.

Faz pouco mais de 25 anos desde a primeira aplicao do Sistema de Avaliao


da Educao Bsica (Saeb). Desde ento, diversas iniciativas de avaliao passaram
a ocupar importante papel nas discusses em torno da educao. , portanto, no
contexto em que se completam 25 anos da iniciativa que marcou a avaliao
educacional no Pas que se insere o livro Vinte e cinco anos de avaliao de sistemas
educacionais no Brasil: implicaes nas redes de ensino, no currculo e na formao
de professores. Da compilao dos textos e das reflexes oriundos de um ciclo de
debates promovido pela Fundao Carlos Chagas, em 2012, resultou uma obra em
dois volumes sobre as experincias brasileiras com as avaliaes sistmicas.
No volume 2, organizado pelas pesquisadoras Adriana Bauer e Bernadete
Gatti, so discutidas as possveis consequncias das avaliaes em diversas
dimenses da ao educacional. Dividido em quatro partes 1) Implicaes das
Avaliaes de Sistemas Educacionais; 2) Aprofundando o Debate; 3) Intervenes;
e 4) Consideraes Finais , o documento aborda como a avaliao tem se articulado
gesto, ao currculo, formao docente e ao cotidiano das escolas, alm de reunir
anlises de algumas experincias relacionadas avaliao externa nos estados e nos
municpios.
No primeiro texto, Sistemas de avaliao e reforma educacional:
possibilidades, Manuel Palcios da Cunha e Melo examina as conexes entre gesto
e polticas da educao bsica e a expanso das avaliaes em larga escala no Brasil,
identificando o contexto dessa expanso e os aspectos que qualificam as mudanas
nesse cenrio. Para o autor, est em curso no Pas uma reforma educacional em que
a avaliao desempenha um papel central. Entre os desafios colocados para a
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 215-220, maio/ago. 2016

215

216

avaliao, Palcios aponta a falta de um currculo claro e a necessidade de se criar


sistemas de comunicao efetiva, de forma que os resultados das avaliaes sejam
adequadamente apropriados. Alm disso, analisa aspectos referentes fidedignidade
e validade das medidas produzidas pelas avaliaes e, tambm, a necessidade de
ampliar a participao docente na discusso sobre a qualidade da educao e sobre
o papel dos professores para a consecuo dessa qualidade. Coloca-se, ainda, a
indispensvel participao da universidade para o desenvolvimento de uma cultura
educacional voltada eficcia do direito educao (p. 39).
Em Avaliao educacional no Brasil 25 anos depois: onde estamos?, Alicia
Bonamino realiza uma importante discusso sobre o desenvolvimento das avaliaes
educacionais no Pas, destacando padres e mudanas em tais iniciativas. Nessa
anlise, a autora identifica trs geraes de avaliao: as de 1a gerao, com objetivos
diagnsticos; as de 2a gerao, que se caracterizam pelos subsdios s polticas de
responsabilizao de consequncia simblica; e as de 3a gerao, em que o foco se
desloca para as estratgias de responsabilizao. Bonamino avalia que, passados 25
anos de experincias de avaliao, e, apesar dos efeitos indesejveis delas
decorrentes, o Brasil aprendeu a valorizar os dados para orientar aes relacionadas
qualidade do ensino. A autora conclui suas reflexes indicando que, caso o estudo
da avaliao de sistemas de ensino e a interpretao de seus resultados integrem
os cursos de formao inicial, esses anos de experincia acumulada tero muito a
contribuir para a educao.
No terceiro texto, Avaliao externa e em larga escala no mbito do Estado
brasileiro: interface de experincias estaduais e municipais de avaliao da educao
bsica com iniciativas do governo federal, Sandra Zkia Souza ressalta que a
emergncia da avaliao educacional no Brasil seguiu uma tendncia internacional,
adotando-se como tnica a verificao do desempenho por meio de testes, cujos
resultados so compreendidos como evidncia de qualidade. Souza afirma ainda
que, nas esferas estaduais e municipais, observa-se uma inclinao ao
desenvolvimento de polticas de responsabilizao, incluindo bonificaes e
premiaes. O movimento em torno da avaliao se insere em um contexto mais
amplo, onde ela se constitui como sistemtica de gesto baseada em um modelo de
quase-mercado, o que, na viso da autora, incompatvel com a concretizao do
direito educao. Para Souza, delinear propostas de avaliao que se aproximem
do pressuposto da educao, enquanto direito de todos, torna-se um desafio.
Romualdo Portela de Oliveira, em A utilizao de indicadores de qualidade
na unidade escolar ou porque o Ideb insuficiente, analisa os usos conferidos ao
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica (Ideb) no mbito das polticas
educacionais, explorando seus alcances e limites. Nesses termos, o texto questiona
at que ponto o Ideb pode ser um definidor de qualidade da educao. Para o autor,
os elementos que constituem o ndice proficincia em leitura e matemtica e taxa
de aprovao so importantes, mas no podem ser tomados como objetivos da
educao no Pas. Considerar o Ideb, portanto, como um ndice de qualidade seria,
nas palavras do autor, uma simplificao grosseira do que se espera da educao
escolar (p. 92). H de se destacar que o Ideb no problematiza as condies
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 215-220, maio/ago. 2016

econmicas em que ocorre o processo educativo, alm de desconsiderar os sistemas


de iniquidades nos quais o campo educacional no Brasil se situa. Ao concluir, o autor
pondera que, sem esse debate e sem a clareza sobre o que queremos da educao,
nossos indicadores no sero capazes de colaborar na induo de uma educao de
qualidade.
No quinto texto, Elba Siqueira de S Barretto, em Polticas de currculo e
avaliao e polticas docentes, retoma questes suscitadas em uma pesquisa acerca
das polticas de formao docente, abordando, a partir dos dados do estudo, aspectos
da relao entre modelos de gesto de currculo e carreira docente e modelos de
avaliao de resultados. Partindo de uma anlise dos desdobramentos das polticas
educacionais, a autora ressalta que, a partir de 1980, se disseminou a organizao
do ensino por ciclos com o objetivo de melhorar sua qualidade e de diminuir a evaso
e a repetncia. Nesse contexto, os contedos curriculares tornaram-se pouco
especficos, e o suporte que deveria acompanhar a poltica no se efetivou.
Embora a poltica de ciclos tenha aumentado os anos de escolarizao, no
se pode afirmar que tenha sido suficiente em termos de garantia da qualidade.
Diante desse quadro, medidas foram adotadas para garantir a melhoria da educao;
contudo, afirma Barretto, as avaliaes padronizadas passaram a ser o elemento
principal de regulao das polticas, e a qualidade foi reduzida a um bom resultado
no Ideb. Alm disso, a adoo desses padres de resultado tem gerado efeitos
indesejveis, tornando invisveis questes caras qualidade da educao. A autora
indica a necessidade de superao do vis instrumental privilegiado pela ideologia
economicista neste campo.
Em Polticas estaduais de responsabilizao: buscando o dilogo, Nigel
Brooke prope uma reflexo a partir das crticas de estudiosos e pesquisadores s
propostas de responsabilizao atreladas avaliao, especialmente por meio da
anlise do dossi Polticas Pblicas de Responsabilizao na Educao.1 Situando
sua discusso no reconhecimento de que a avaliao no Brasil passou a ocupar um
lugar central na conduo da poltica educacional, o autor observa uma tendncia
adoo de uma filosofia de gesto baseada na accountability.2 Segundo ele, a adoo
de polticas de responsabilizao vem provocando um movimento de resistncia
expresso em crticas que podem ser compreendidas em dois grupos: doutrinrias e
pragmticas.
Para Brooke, os autores que conduzem as crticas doutrinrias se recusam a
reconhecer a relevncia de conceitos da administrao na gesto dos sistemas,
impossibilitando o estabelecimento de dilogo com os responsveis pela conduo
dessas medidas. Quanto s crticas pragmticas, ele sinaliza que elas podem propiciar
a abertura do dilogo pelo fato de serem baseadas em evidncias empricas. O autor
finaliza seu texto indicando que, no Brasil, faltam pesquisas que mostrem de forma
mais clara e objetiva a relao entre as polticas de responsabilizao e seus resultados
positivos ou colaterais, para evitar o que ele denomina de radicalizao precoce de
1

Publicado na revista Educao & Sociedade, Campinas, v. 33, n. 119, jan./jun. 2012.

O conceito circunscreve-se ideia de prestao de contas e de responsabilizao que esto associadas s polticas de
avaliao em larga escala.

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 215-220, maio/ago. 2016

217

218

posies (p. 144). Para o autor, essa radicalizao no favorece uma avaliao
objetiva das polticas de responsabilizao, bem como dos meios necessrios para
minimizar seus efeitos indesejveis.
No ltimo texto da parte 1, Caminhos da avaliao de sistemas educacionais
no Brasil: o embate entre a cultura da auditoria e a cultura da avaliao, Luiz Carlos
de Freitas se prope a trazer contribuies de distintas perspectivas como alternativas
atual cultura hegemnica da auditoria. Para Freitas, o incio da introduo de
sistemas de avaliao no Brasil pode ser compreendido como um perodo ingnuo
em que se discutiam as possveis formas e o uso das avaliaes, no sentido de se
oferecer apoio ao desenvolvimento de polticas pblicas. Para o autor, esse perodo
difere substancialmente do momento atual, em que prevalece a cultura da auditoria,
caracterizada pela subordinao das questes da qualidade lgica da administrao
com nfase no controle. Nesta perspectiva, sistemas estatsticos complexos apoiam
a ideia de responsabilizao, na qual o foco se desloca do processo aos resultados,
gerando uma srie de efeitos indesejados.
De maneira oposta cultura da auditoria est o que Freitas define como
confiana relacional. Nessa proposio, a participao social agrega, alm de
benefcios materiais, recompensas psicolgicas associadas ao trabalho, como o
respeito, a considerao com os outros, a integridade, etc. Segundo essa proposta,
o Estado constitui um dos polos de negociao, e a escola, outro. Essa compreenso
abre espao para a autonomia da escola na definio de seu projeto educacional,
que, necessariamente, precisa ser tornado pblico e transformado em compromisso.
Essa responsabilidade no se limita escola, mas se estende aos meios pblicos que
precisam lhe garantir as condies para a exequibilidade do projeto. Em sntese, os
esforos da escola, da comunidade e do Estado precisam ser integrados, contemplando
aes de curta e longa durao, uma vez que, nas palavras do autor, no h atalhos
para a boa educao (p. 166).
A parte 2 do livro, intitulada Aprofundando o debate, rene quatro textos
oriundos das discusses desenvolvidas durante o evento. O primeiro deles, As
relaes entre currculo, pedagogia e avaliao no contexto das avaliaes de sistemas
educacionais, de Jefferson Mainardes, procura discutir as relaes entre os trs
elementos no atual contexto. No que se refere s avaliaes de sistemas educacionais,
o autor parte da premissa de que elas so necessrias, porm, ao longo dos ltimos
25 anos, no Brasil, o desenvolvimento dessas aes esteve associado a outras polticas
que fortaleceram modelos pedaggicos baseados no desempenho. Em um contexto
em que a escola tem o papel de garantir a promoo da igualdade, a avaliao faria
sentido se aplicada em sua dimenso diagnstica para a interveno pedaggica. O
autor conclui que as polticas de avaliao de sistemas e de formulao de indicadores
trazem resultados e consequncias e, ainda que possuam aspectos positivos, no
geral, elas no tm conduzido a avanos significativos para a construo de uma
educao democrtica.
O texto de Flvia Obino Corra Werle, Experincias do estado do Rio Grande
do Sul em destaque: interfaces com as polticas de avaliao federais, problematiza
a articulao das redes municipais do Rio Grande do Sul diante das avaliaes em
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 215-220, maio/ago. 2016

larga escala. Para isso, a autora recupera dados de uma pesquisa sobre as leis que
criaram sistemas municipais de ensino no estado e analisa aes dos municpios
gachos, identificando diferentes modalidades de monitoramento e experincias de
criao de sistemas prprios de avaliao pelas redes.
Na anlise, identificou-se que parte significativa dos municpios que criaram
seus sistemas de ensino o fizeram sem mencionar o desenvolvimento de sistemas
de avaliao e monitoramento ou, quando muito, reproduziram artigos de leis
nacionais sobre o tema, fato que evidencia pouca autonomia no campo da avaliao.
Embora, no geral, as leis analisadas no faam referncias claras ao monitoramento
e avaliao, tais processos so criados e desenvolvidos na prtica, no
necessariamente com o desenvolvimento de testes, o que se observou em algumas
experincias municipais. Contudo, a falta do respaldo legal expe certa fragilidade
desses sistemas.
No terceiro texto, Necessria meta-avaliao das polticas de avaliao,
lvaro Moreira Hyplito traz uma importante reflexo sobre a necessidade de se
examinar essas polticas no Brasil, porque, embora muito se discuta em relao a
elas, os gestores pouco tm se dedicado a analis-las. O autor destaca que vrios
sistemas de avaliao internacionais em que se baseiam os sistemas brasileiros tm
sido questionados e pondera que, decorridos quase 30 anos de investimentos em
avaliao, os ganhos para o Pas foram irrelevantes, qui incuos. Questiona, ainda,
a ideia de que o desenvolvimento de polticas educacionais baseadas em evidncias
esteja restrito aos dados quantitativos, ao passo que h muitos estudos qualitativos
importantes que poderiam contribuir para a formulao delas.
Fechando a parte 2, Lucola Licnio Santos, no texto A avaliao em debate,
traz uma importante anlise acerca dos limites das avaliaes sistmicas na educao
bsica, com base em seu olhar de formadora e pesquisadora do campo do currculo.
Para ela, embora os pesquisadores da rea de avaliao mostrem uma real
preocupao com a educao, as propostas baseadas em rankings e premiaes
deslocam o foco do processo para o resultado, contribuindo para alterar os significados
de ser professor e aprendiz. A autora reconhece o papel fundamental da avaliao
como parte do planejamento educacional, mas entende que as crticas ao sistema
de avaliao se assentam na orientao assumida por essa poltica quanto a
pressupostos competitivos e de mercado. Ela tambm defende a ideia de que
preciso recontextualizar a avaliao, deslocando o foco dessa poltica da gesto para
o ensino e observando as contribuies que as avaliaes sistmicas possam dar s
prticas cotidianas.
A parte 3, intitulada Intervenes, rene temas cadentes da avaliao
discutidos pelos debatedores, comentadores e especialistas que participaram do
evento. Nesse sentido, discorre sobre caminhos alternativos s avaliaes realizadas
no Brasil e aponta questes importantes, como aquelas ligadas aos aspectos
metodolgicos, s polticas de bonificao e ao uso dos resultados, por exemplo.
A parte 4 do livro composta por dois textos. O primeiro deles, Relaes
entre formao docente, currculo e delineamento dos sistemas de avaliao: sntese
de um debate, organizado por Adriana Teixeira Reis, apresenta o resultado das
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 215-220, maio/ago. 2016

219

discusses de grupos de trabalho propostos no evento que se dedicaram a refletir


sobre temas importantes, tais como as relaes entre formao, avaliao do professor
e polticas docentes e entre currculo e avaliao; o planejamento e a gesto dos
sistemas de avaliao; e os desafios colocados para o desenvolvimento das avaliaes
sistmicas.
Finalizando a obra, Adriana Bauer, no texto Limites, desafios e possibilidades
das avaliaes de sistemas educacionais: contribuies do ciclo de debates para as
polticas de avaliao, retoma, sistematiza e ilumina questes cadentes avaliao
suscitadas ao longo do evento, sinalizando aspectos que carecem de maior reflexo,
como meio de ampliar as possibilidades para alimentar o escopo de conhecimento
na rea.
Compreende-se que a obra em questo oferece elementos esclarecedores
sobre os movimentos que impulsionaram a emergncia das avaliaes sistmicas
no Brasil e fomenta reflexes acerca de seus efeitos, situando o leitor em relao
aos principais conceitos da avaliao educacional, ao passo que pe em tela seus
pontos polmicos, suas fragilidades e suas potencialidades. considerada, portanto,
uma obra significativa, e a sua leitura recomendvel para todos os que investigam
a educao, e, em especial, as polticas de avaliao.

220

Jos Roberto de Souza Santos, mestre e doutorando em Educao pela


Universidade Catlica de Braslia, professor de educao bsica da Secretaria de
Educao do Distrito Federal e pesquisador do Instituto Nacional de Estudos e
Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep).
jrmaracas@hotmail.com
Viviane Fernandes Faria Pinto, doutoranda do programa de ps-graduao
em Educao pela Universidade de Braslia (UnB), pesquisadora do Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep).
viviane.educ@gmail.com

Recebido em 10 de maro de 2016


Aprovado em 29 de abril de 2016

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 215-220, maio/ago. 2016

bibliografia
comentada

Bibliografia comentada
sobre avaliao externa
Joo Luiz Horta Neto
Rogrio Diniz Junqueira

ALVES, Ftima. Polticas educacionais e desempenho escolar nas capitais brasileiras.


Cadernos de Pesquisa, v. 38, n. 134, p. 413-440, maio-ago. 2008. Disponvel em:
<http://www.scielo.br/pdf/cp/v38n134/a0838134.pdf>.
A relao existente entre as polticas pblicas e o desempenho das redes de
ensino das capitais brasileiras analisada com base nos dados relativos ao rendimento
de alunos da 4 srie (5 ano) do ensino fundamental nos ciclos do Sistema de
Avaliao da Educao Bsica (Saeb) de 1999, 2001 e 2003. Para tanto, usaram-se
modelos multinveis de classificao cruzada para dar conta da relao entre
rendimento de alunos, redes de ensino e anos em que foi feita a avaliao,
controlando-se o nvel socioeconmico dos alunos e a composio social das redes
de ensino. Os resultados apontam que o melhor desempenho dos alunos das redes
de ensino das capitais brasileiras est associado a polticas envolvendo processos
de escolha meritocrtica de diretores, autonomia financeira das escolas,
implementao de sistemas de avaliao, atendimento em educao infantil e
formao superior de docentes.

ANDRADE, Renato Judice de. Qualidade e equidade na educao bsica brasileira:


as evidncias do Saeb 1995-2003. 230 p. Tese (doutorado em Educao) Faculdade
de Educao, Universidade Federal de Minas Gerais, Belo Horizonte, 2008. Disponvel
em: <http://www.bibliotecadigital.ufmg.br/dspace/handle/1843/FAEC-84KHTV>.
Para caracterizar a qualidade e a equidade do sistema de educao bsica
brasileiro, so utilizadas as informaes obtidas ao longo de cinco ciclos do Saeb,
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 223-226, maio/ago. 2016

223

apresentando-se o clculo integrado e simultneo do nvel socioeconmico de cada


aluno; a medida do efeito da escola sobre o desempenho cognitivo de seus alunos;
a anlise do impacto da dependncia administrativa; e um estudo sobre a influncia
da cor/raa do aluno. Os resultados obtidos apontam que: a) existe forte segmentao
da educao bsica e uma influncia do nvel socioeconmico no desempenho dos
alunos; b) h escolas com efeito diferenciado sobre o desempenho cognitivo de seus
alunos e que, portanto, detm informaes sobre a gesto pedaggica de seus
recursos humanos e fsicos, os quais, se usados em um nmero maior de escolas,
podem melhorar o sistema brasileiro de educao bsica; c) apesar de atender a um
alunado distinto, a rede privada mostra-se melhor do que a pblica, tanto na
qualidade quanto na equidade, mesmo depois do controle pelas variveis contextuais;
d) os resultados indicam a perversidade do sistema com os alunos que se autodeclaram
pretos e a inconsistncia, do ponto de vista dos resultados educacionais, de se agrupar
pretos e pardos em uma categoria nica denominada negros.

BAUER, Adriana; PIMENTA, Claudia Oliveira; HORTA NETO, Joo Luiz; SOUZA,
Sandra Zkia. Avaliao em larga escala em municpios brasileiros: o que dizem os
nmeros? Estudos em Avaliao Educacional, So Paulo, v. 26, n. 62, p. 326-352,
maio/ago. 2015. Disponvel em: <http://publicacoes.fcc.org.br/ojs/index.php/eae/
article/view/3207>.

224

Pesquisa desenvolvida por meio de parceria entre o Instituto Nacional de


Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep) e a Fundao Carlos Chagas
com o objetivo de mapear e caracterizar iniciativas relacionadas s avaliaes em
larga escala em desenvolvimento nos municpios brasileiros. Um survey encaminhado
eletronicamente aos secretrios municipais de educao brasileiros foi respondido
por 4.309 deles, com uma taxa de retorno de quase 80%. Como resultados,
apresentam-se as concepes presentes nas avaliaes propostas pelos municpios
e os usos dos resultados que as gestes municipais fazem dessas avaliaes,
evidenciando a consolidao da avaliao em larga escala como instrumento de
gesto educacional municipal.

BONAMINO, Alicia; SOUZA, Sandra Zkia. Trs geraes de avaliao da educao


bsica no Brasil: interfaces com o currculo da/na escola. Educao e Pesquisa, So
Paulo, v. 38, n. 2, p. 373-388, abr./jun. 2012. Disponvel em: <http://www.scielo.br/
pdf/ep/v38n2/aopep633.pdf>.
O desenvolvimento da avaliao educacional em larga escala no Brasil
apresenta trs diferentes geraes. A primeira, caracterizada como avaliao
diagnstica, no traz consequncias para as escolas e para o currculo escolar. A
segunda e a terceira geraes caracterizam-se por relacionar os resultados dos testes
a polticas de responsabilizao, com atribuio de consequncias simblicas ou
materiais para os agentes escolares. Por um lado, o estudo focaliza as possveis
implicaes para o currculo escolar, discutindo-se os riscos de as provas padronizadas
induzirem ao estreitamento curricular pelo fato de os professores e diretores se
focarem nos temas propostos pelas avaliaes, em detrimento de um currculo mais
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 223-226, maio/ago. 2016

amplo e diversificado. Por outro lado, aponta a possibilidade de essas avaliaes


propiciarem a discusso sobre o currculo escolar no tocante s dificuldades para
desenvolver nos alunos as habilidades fundamentais de leitura e resoluo de
problemas.

BROOKE, Nigel. Marcos histricos na reforma da educao. Belo Horizonte: Fino


Trao, 2012. 520 p.
Coletnea de 63 textos de autores nacionais e internacionais sobre diversas
reformas educacionais levadas a cabo em diferentes pases. O livro dividido em
nove sees: reformas curriculares na Guerra Fria; o impacto da teoria do capital
humano; reformas revolucionrias; uma nao em risco; racionalidade econmica;
crise cultural; a reforma educacional no mundo globalizado; equidade; e a
implementao de reformas em larga escala. Cada seo traz um conjunto de textos
que objetivam captar a base das reformas ocorridas nos ltimos 60 anos a partir de
suas formulaes originais e da forma como foram apropriadas em pases diferentes.
BROOKE, Nigel; ALVES, Maria Teresa Gonzaga; OLIVEIRA, Lina Ktia Mesquita de.
A avaliao da educao bsica: a experincia brasileira. Belo Horizonte: Fino Trao,
2015. 604 p.
Coletnea de 49 textos de autores nacionais reunidos em oito sees: primeiras
iniciativas; as avaliaes chegam maioridade; as ferramentas da avaliao externa;
a avaliao como insumo de pesquisa; a avaliao para o apoio pedaggico; a avaliao
como instrumento de gesto; avaliao e accountability; eplogo. Na ltima seo
destaca-se que o fato de a avaliao ter sido adotada e ampliada a partir do governo
Lula atenuou sua identificao como poltica educacional neoliberal e diminuiu as
resistncias que havia contra ela, permitindo sua expanso para alm do governo
federal. apontado que j existem avanos da avaliao para diferentes reas e
competncias curriculares, alm de diversas iniciativas para avaliar habilidades no
cognitivas.

DARLING-HAMMOND, Linda. The flat world and education: how Americas


commitment to equity will determine our future [O mundo plano e a educao: como
o compromisso com a equidade vai determinar o nosso futuro]. New York: Teacher
College Press, 2010. 394 p.
O livro, repleto de dados de pesquisas, retrata a preocupante realidade ligada
ao aumento dos testes cognitivos aplicados pelos sistemas educacionais, a
inadequao do financiamento educacional, os problemas com a preparao dos
professores e o quanto todas essas questes esto influenciando o sistema educacional
norte-americano e atingindo os estudantes socialmente mais vulnerveis. A autora
argumenta que o alto nvel de pobreza, o baixo apoio social s crianas mais pobres
e a inadequao dos sistemas para prover tanto professores como um ensino de
qualidade para todas as crianas so alguns dos fatores responsveis pelos resultados
desiguais nos Estados Unidos.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 223-226, maio/ago. 2016

225

HORTA NETO, Joo Luiz. As avaliaes externas e seus efeitos sobre as polticas
educacionais: uma anlise comparada entre a Unio e os estados de Minas Gerais e
So Paulo. 358 p. Tese (doutorado em Poltica Social) Instituto de Cincias Humanas,
Universidade de Braslia, Braslia, 2013.
Estudaram-se os testes aplicados pelo governo federal brasileiro e pelos
estados de Minas Gerais e So Paulo aos alunos do ensino fundamental entre 1990
e 2012, buscando identificar como os resultados obtidos estariam sendo utilizados
pelas polticas educacionais desenvolvidas por esses nveis de governo. Dada a
importncia que os testes vm ganhando nas aes desenvolvidas pelos governos
nacional e subnacionais e a associao de seus resultados a um indicador de qualidade
da educao, investigou-se, ainda, como essa qualidade estava sendo tratada pelos
meios de comunicao escritos disponveis na internet. Os achados da pesquisa
foram iluminados a partir da discusso da educao como um direito, dos mecanismos
de regulao como elementos de conduo da ao poltica do Estado e das
modificaes que o conceito de avaliao educacional sofreu at os dias atuais.

RAVITCH, Diane. The death and life of the great American School System: how
testing and choice are undermining education. Revised edition. New York: Basic
Books, 2016. 401 p. [Traduo brasileira da edio de 2010: Vida e morte do grande
sistema escolar americano: como os testes padronizados e o modelo de mercado
ameaam a educao. Porto Alegre: Sulina, 2011].

226

As reformas educacionais baseadas na lgica de mercado tm colocado em


perigo a educao pblica, uma vez que se buscam frmulas mgicas para
rapidamente mudar determinadas situaes descritas pelos seus mentores como
calamitosas. A autora defende um sistema de responsabilizao baseado em aes
com o objetivo de ajudar as escolas a melhorarem, destacando que o sistema de
avaliao de professores e alunos deveria ser mais amplo do que as medidas de
desempenho em testes padronizados. A melhoria educacional depende de mltiplos
fatores: slido currculo, professores bem preparados e condies adequadas de
trabalho, materiais, recursos e servios sociais que forneam suporte s famlias.

SAHLBERG, Pasi. Finnish Lessons 2.0: what can the world learn from educational
change in Finland? New York: Teachers College, 2015. 237 p.
O livro descreve a evoluo das polticas educacionais na Finlndia e o quanto
elas se diferenciam daquelas desenvolvidas nos Estados Unidos e em outros pases
industrializados. As reformas educacionais finlandesas focaram na profissionalizao
do trabalho do professor, no desenvolvimento de liderana instrucional nas escolas,
na ampliao da confiana nos professores e nas instituies de ensino, inspirandose principalmente nos ensinamentos de John Dewey. Para o autor, o jeito finlands
de educar revela que currculo criativo, professores autnomos, liderana corajosa
e alta performance andam lado a lado, sem esquecer que as escolas devem ser
constitudas como espaos socialmente inspiradores e ambiente seguro para todos
os alunos aprenderem as habilidades sociais que precisam para suas vidas.
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 223-226, maio/ago. 2016

nmeros
publicados

1 - O ensino profissionalizante em questo (1981)


2 - Ciclo bsico (1982)
3 - Vestibular (1982)
4 - Pr-escolar (1982)
5 - Desporto escolar (1982)
6 - Evaso e repetncia no ensino de 1 grau (1982)
7 - Tecnologia educacional (1982)
8 - Formao de professores (1982)
9 - Educao rural (1982)
10 - Universidade (1982)
11 - Governo e cultura (1982)
12 - Aprendizagem da lngua materna (1983)
13 - Educao especial (1983)
14 - Financiamento e custos da educao (1983)
15 - Arte e educao (1983)
16 - Educao supletiva (1983)
17 - Educao e informtica (1983)
18 - Educao no-formal (1983)
19 - Educao e trabalho (1984)
20 - Pesquisa participativa (1984)
21 - Educao indgena (1984)
22 - Natureza e especificidade da educao (1984)
23 - Histria da educao brasileira (1984)
24 - Educao comparada (1984)
25 - Perspectivas da educao brasileira (1985)
26 - Educao e poltica (1985)
27 - Poltica social e educao (1985)
28 - Educao e trabalho do jovem (1985)
29 - Municipalizao do ensino (1986)
30 - Educao e Constituinte (1986)
31 - Pesquisa educacional no Brasil (1986)
32 - Professor leigo (1986)
33 - Ensino de primeiro grau: pontos de estrangulamento (1987)
34 - O professor: formao, carreira, salrio e organizao poltica (1987)
35 - O livro didtico (1987)
36 - Administrao da educao (1987)
37 - Estudos sociais no 1 grau (1988)
38 - Lei de Diretrizes e Bases da Educao (1988)
39 - Condies para a universalizao do ensino bsico (1988)
40 - O ensino de Cincias: a produo do conhecimento e a formao do cidado
(1988)
41 - A educao na nova Constituio: o ensino de segundo grau (1989)
42 - A educao na nova Constituio: recursos (1989)
43 - A educao na nova Constituio: a universidade (1989)
44 - A educao na nova Constituio: qualidade e democratizao (1989)
45 - Contribuies das cincias humanas para a Educao: a Filosofia (1990)
46 - Contribuies das cincias humanas para a Educao: a Sociologia (1990)
47 - Contribuies das cincias humanas para a Educao: a Histria (1990)
48 - Contribuies das cincias humanas para a Educao: a Psicologia (1990)
49 - Educao ambiental (1991)
Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 229-230, maio/ago. 2016

229

230

50/51 - Balano da atual poltica educacional e fragmentao das aes educativas:


iniciando a discusso (1991)
52 - Leitura e produo de textos na escola (1991)
53 - Educao bsica: a construo do sucesso escolar (1992)
54 - Tendncias na formao dos professores (1992)
55 - Tendncias na educao em Cincias (1992)
56 - Tendncias na educao de jovens e adultos trabalhadores (1992)
57 - Tendncias na informtica em educao (1993)
58 - Currculo: referenciais e tendncias (1993)
59 - Plano Decenal de Educao para Todos (1993)
60 - Educao especial: a realidade brasileira (1993)
61 - Educao e imaginrio social: revendo a escola (1994)
62 - Tendncias na educao matemtica (1994)
63 - Educao escolar indgena (1994)
64 - A educao no mundo ps-guerra fria (1994)
65 - Educao, trabalho e desenvolvimento (1995)
66 - Avaliao educacional (1995)
67 - Merenda escolar (1995)
68 - Mercosul (1995)
69 - Livro didtico e qualidade de ensino (1996)
70 - Educao a distncia (1996)
71 - Programas de correo de fluxo escolar (2000)
72 - Gesto escolar e formao de gestores (2000)
73 - Educao infantil: a creche, um bom comeo (2001)
74 - Financiamento da educao no Brasil (2001)
75 - Gesto Educacional: o Brasil no mundo contemporneo (2002)
76 - Experincias e desafios na formao de professores indgenas no Brasil (2003)
77 - Educao esttica: abordagens e perspectivas (2007)
78 - Educao Jesutica no Mundo Colonial Ibrico: 1549-1768 (2007)
79 - Integrao de mdias nos espaos de aprendizagem (2009)
80 - Educao integral e tempo integral (2009)
81 - Ensino e aprendizagem de lnguas estrangeiras: o foco na interao (2009)
82 - Educao de Jovens e Adultos (2009)
83 - Psicologia Escolar: pesquisa e interveno (2010)
84 - Educao a distncia e formao de professores: problemas, perspectivas e
possibilidades (2011)
85 - Educao do Campo (2011)
86 - Educao em prises (2011)
87 - Divulgao da pesquisa educacional: Em Aberto 1981-2011 (2012)
88 - Polticas de educao integral em jornada ampliada (2012)
89 - Educao Fsica Escolar e megaeventos esportivos: quais suas
implicaes? (2013)
90 - Sobre as 40 horas de Angicos, 50 anos depois (2013)
91 - Sustentabilidade: desafios para a educao cientfica e tecnolgica (2014)
92 - Gnero e educao (2014)
93 - O Fundeb em perspectiva (2015)
94 - Movimentos colaborativos, tecnologias digitais e educao (2015)
95 - Diferenas e educao: um enfoque cultural (2016)
A partir do n 1, a revista Em Aberto est disponvel para download em: <http://www.emaberto.inep.gov.br>

Em Aberto, Braslia, v. 29, n. 96, p. 229-230, maio/ago. 2016

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