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Desenvolvimento, Capital Social e Poltica

Social: Estratgias de Combate Pobreza e


excluso Social no Brasil
Development, Social Capital and Social Politics:
Strategies of Combat to the Poverty and the Social
Exclusion in Brazil
Robson Roberto da Silva

Resumo: Este trabalho busca apresentar um estudo sobre as temticas:


desenvolvimento e capital social, que vm sendo pensadas, por diferentes
disciplinas do conhecimento, como estratgias de combate desigualdade,
pobreza e excluso social no Brasil. A realizao deste estudo torna-se de
fundamental importncia para o pas, uma vez que existe uma grande dificuldade
do padro de crescimento econmico adotado, baseado, sobretudo, em variveis
econmicas, como, por exemplo, o PIB, em equacionar esses problemas. Esta
dificuldade contribuiu para construo de uma nova concepo de
desenvolvimento mais justo e sustentvel, onde se introduziu o capital social
como importante elemento desse processo. O capital social vem sendo pensado
como um elemento que pode propiciar bem-estar social para os indivduos e
melhorar o desempenho das instituies pblicas, principalmente quando gerado
atravs da poltica social.
Palavras-chave: desenvolvimento; capital social; pobreza; excluso; poltica
social.

1. Introduo
O presente trabalho resultou de uma das discusses realizadas e
apreendidas no curso de Ps-graduao em Poltica Social, da
Universidade Federal Fluminense - UFF. Trata-se de um esforo tericometodolgico e analtico, que procurou apresentar um estudo sobre as
temticas: desenvolvimento e capital social, que vm sendo pensadas, por
diferentes disciplinas do conhecimento, como estratgias de combate
desigualdade, pobreza e excluso social no Brasil.
Metodologicamente, este trabalho encontra-se dividido em 3
(trs) partes, que esto diretamente interligadas. Na primeira parte,
realizou-se um estudo sobre desigualdade, pobreza e excluso social, que
buscou apontar, minimamente, que o padro de crescimento econmico
adotado no pas no consegue equacionar esses problemas.

Assistente Social formado pela Escola de Servio Social/UFF. Mestrando do curso em


Poltica Social pela Escola de Servio Social/UFF. Membro do Observatrio da
Inovao Social/Programa de Estudo sobre Esfera Pblica - EBAPE/FGV.

Desenvolvimento, Capital Social e Poltica Social

J na segunda parte, buscou discutir, ento, duas novas


concepes de desenvolvimento: Desenvolvimento como Liberdade e
Desenvolvimento Sustentvel, que se propem a equacionar esses
problemas atravs da incluso de novos elementos em suas estratgias,
como, por exemplo, o capital social.
Na ltima parte, procurou realizar um estudo sobre capital social,
entendendo que este uma das categorias importantes que vem sedo
pensada como estratgia para propiciar bem-estar social para populao e
melhorar o desempenho das instituies pblicas, sobretudo, quando
gerado via poltica social.
2. Desigualdade, Pobreza e Excluso Social
Os estudos acadmicos e os relatrios de instituies
internacionais vm apontando a dificuldade de variveis econmicas
serem insuficientes para produzir desenvolvimento justo e sustentvel nos
diversos pases do mundo, especificamente, o Brasil, que, ao longo do
sculo XX, caracterizou-se pela conciliao de um ritmo espetacular de
crescimento econmico com a preservao de um dos mais elevados
padres de desigualdade do mundo (FLEURY, 2005).
Alguns ndices expressam essa desigualdade, sobretudo aqueles
referentes questo da renda, da educao e da terra. No que concerne
renda, apesar do pas ter uma das maiores economias do mundo, com um
Produto Interno Bruto PIB de R$ 1.738.782.622 e per capita de R$
4.169,001, o pas mais desigual. Cerca de 1% dos mais rico da
populao do pas controlam aproximadamente 13,3% do PIB nacional,
quase a mesma proporo (14,3%) que controlada pelo 50% dos mais
pobres da populao2. Em relao educao, o pas possui
aproximadamente 45% dos pobres com um nvel de escolaridade entre 0
e 4 anos, sendo que 33% tm escolaridade entre 5 e 8 anos e 77% tem
uma escolaridade abaixo de 8 anos. A gravidade tanta que uma pessoa
com muita educao no pas ganha cerca de 15 vezes mais do que uma
pessoa sem nenhuma educao3. No que se refere questo da terra, o
pas apresenta uma das maiores concentraes de terra do mundo. De
acordo com o ndice de Gini do ano de 2000, a concentrao da
propriedade da terra estimada em 0,8094. Esta estimativa bastante alta

PIB, do ano de 2000, retirado das estimativas apresentadas pelo INSTITUTO DE


PESQUISA
ECONMICA
APLICADA
IPEA.
Disponvel
em:
<http://www.ipeadata.gov.br/ipeaweb.dll/ipeadata?73149328>. Acesso em: 17 de
novembro de 2006.
Estimativas, do ano de 2001, retiradas do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
- IBGE. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/> . Acesso em: 17 de novembro de
2006.
Estimativas
foram
retiradas,
tambm,
do
IPEA.
Disponvel
em:
<http://www.ipea.gov.br>. Acesso em: 08 de agosto de 2005.
ndice de Gini retirado do (INCRA) INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAO E
REFORMA AGRRIA. Balano da reforma agrria e da agricultura familiar, 2002.

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pelo fato do ndice de Gini medir a concentrao de terra a partir da


variao de zero (0) a um (1).
Diante desse padro de crescimento econmico sem equacionar o
problema da desigualdade e da pobreza no pas, alguns estudos mostram
que um dos caminhos, que se pode percorrer, para entender a preservao
desse padro e identificar possibilidades de superao, o da
compreenso do processo de produo e reproduo da pobreza.
Neste sentido, no Brasil, at meados da dcada de 40, existia uma
concepo que defendia que o fenmeno da pobreza era de origem
natural, ou seja, sua origem estava pautada em causas naturais ou em
acidentes climticos.
Esta concepo ganhou grande legitimidade no pas por dois
principais aspectos: o primeiro tinha relao com a ausncia de grandes
concentraes urbanas que demonstrassem o carter estrutural deste
fenmeno, com a escassez de meios de comunicao e com a
desorganizao poltica de uma parcela da populao empobrecida; e o
segundo, que de certa forma est interligado com este, tinha relao com
o fato do Estado e as elites brasileiras incorporarem esta concepo como
a mais verdadeira, evitando intervenes pblicas para a resoluo deste
fenmeno/problema.
A concepo naturalista nem sempre vigorou em sua plenitude,
comeou a perder legitimidade com o processo de urbanizao e
industrializao do pas. Tal fato se deu pela grande dimenso que a
pobreza tomou no pas o que propiciou a entrada da classe trabalhadora
no cenrio poltico brasileiro reivindicando por melhores condies de
vida e pela contribuio de estudiosos que, atravs de pesquisas
realizadas, conseguiram mostrar que a origem da pobreza no natural e
sim produto da desigualdade scio-econmica e poltica do pas.
Especificamente, na contemporaneidade, uma interessante
pesquisa sobre a pobreza no pas foi feita por Rocha (2003), que
constatou que esta um fenmeno muito complexo e genrico e que pode
ser definida como a situao na qual as necessidades dos indivduos no
so atendidas adequadamente, sendo importante especificar que
necessidades so essas e qual nvel de atendimento pode ser considerado
adequado. Em uma anlise mais detalhada, a autora conceitua a pobreza
do Brasil como sendo absoluta, ou seja, um fenmeno que est vinculado
s questes de sobrevivncia fsica do indivduo, portanto, ao no
atendimento das necessidades vinculadas ao mnimo vital. Este conceito
foi estruturado pelo fato de uma grande parcela da populao brasileira
no ter suas necessidades vinculadas ao mnimo vital atendidas, o que
decorre da forte desigualdade na distribuio da renda e do no acesso s
condies de moradia e de servios pblicos bsicos.
Rocha (2003), ao conceituar pobreza absoluta como sendo um
conceito que mais tem relevncia operacional para o caso do Brasil,
apresenta paralelamente um outro conceito, que o de pobreza relativa,
que se contrape a este, pelo fato de ser aplicvel em pases
desenvolvidos onde o mnimo vital j garantido a todos os indivduos.

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O conceito de pobreza relativa define necessidades a serem


satisfeitas em funo do modo de vida predominante na sociedade
em questo, o que significa incorporar a reduo das desigualdades
de meios entre indivduos como objetivo social. Implica,
conseqentemente, delimitar um conjunto de indivduos
relativamente pobres em sociedade onde o mnimo vital j
garantido a todos (ROCHA, 2003, p. 11).

Esses dois conceitos sobre pobreza, em especial o de pobreza


absoluta, esto muito baseados na no satisfao das necessidades
mnimas vitais dos indivduos. Dessa forma, Monteiro (2004) explicita
algumas das necessidades ao conceituar pobreza como a condio de
no satisfao de necessidades humanas elementares como comida,
abrigo, vesturio, educao, assistncia sade, entre vrias outras
(MONTEIRO, 2004, p. 82).
Quando se trata, sobretudo, das necessidades alimentares no
atendidas, Rocha e Albuquerque (2004) conceituam uma dimenso da
pobreza brasileira, referindo-se aos indivduos que no tm renda
suficiente at mesmo para satisfazer suas necessidades alimentares
bsicas. Esta dimenso conceituada como pobreza extrema ou
indigncia e, segundo os autores, precisa ser considerada como a mais
importante das polticas de combate pobreza, pelo fato de contemplar
indivduos que esto mais vulnerveis subalimentao.
Com base nos dados obtidos pelo Censo Demogrfico do ano de
2000, Rocha e Albuquerque (2004) consideram que a proporo de
pessoas em situao de pobreza extrema no pas de 12,87%, o que
corresponde a cerca de 21,735 milhes de pessoas. De fato, uma
estimativa bastante elevada, e que se tornou evidente a partir da utilizao
do critrio da renda, para distinguir a parcela da populao brasileira
considerada mais pobre dentre os pobres.
No ano de 2001, o Instituto Cidadania (2001) tambm apresentou
algumas estimativas feitas para o Projeto Fome Zero quanto
dimenso da pobreza no Brasil, baseando-se nos dados obtidos pela
Pesquisa Nacional por Amostragem de Domiclios PNAD de 1999.
Segundo as estimativas, no ano de 1999, cerca de 27,8% da populao
vivia abaixo da linha da pobreza no pas, o que equivaleria a 44.043
milhes de pessoas. Alm desta estimativa nacional, o Instituto
apresentou uma anlise estratificada por regies, sendo possvel perceber
que as regies Norte (36,2%) e Nordeste (48,8%) concentram o maior
nmero de pobres, comparados com as regies Sudeste (17,0%), Sul
(18,3%) e Centro-Oeste (22,3%).
Sem dvida, estas estimativas so inaceitveis e revelam uma
dimenso da pobreza do pas, que considerada de ordem scioeconmica. Entretanto, existe uma outra dimenso da pobreza que mais
difcil de ser aferida, por no se tratar de uma dimenso de ordem scioeconmica, material e quantitativa, mas sim de uma dimenso de ordem
poltica, imaterial e qualitativa (LUSTOSA, 1985 apud DEMO, 2001).
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Demo (2001) conceitua a dimenso da pobreza de ordem poltica


como a privao dos direitos de cidadania de uma parcela da populao e
que se retrata, entre outras coisas, na dificuldade de formao de um
povo capaz de gerir seu prprio destino e na dificuldade de
institucionalizao da democracia (DEMO, 2001, p. 10).
Segundo este autor, pode-se dizer que so expresses da pobreza
poltica:
aceitar um Estado avassalador e prepotente, bem como uma
economia selvagem. pobreza poltica conviver com um estado de
impunidade, de exceo, de privilgio, em vez do Estado de direito.
Ao povo s deveres, sem direitos. minoria privilegiada s
direitos, como dever. Para tanto, cultiva-se o analfabetismo, a
desorganizao da sociedade civil, o atrelamento dos sindicatos e
partidos, o desmantelamento das identidades culturais, o
centralismo administrativo. pobreza poltica lancinante no
reivindicar direitos, mas os pedir, os suplicar, os esperar
passivamente. pobreza poltica entender o Estado como patro ou
tutela, aceitar o centro como mais importante que a base, ver o
servio pblico como caridade governamental, conceber o
mandante como possuidor de autoridade prpria (DEMO, 2001, p.
22).

Estas expresses da pobreza poltica no podem ser


compreendidas como dicotomias em relao s diversas expresses da
dimenso da pobreza scio-econmica. Isso porque uma dimenso
condiciona a outra. Contudo, no se pode negar que a compreenso da
dimenso poltica da pobreza coloca mais um grande desafio, que o de
enfrentar a excluso social.
A excluso social est relacionada com a no incorporao de
uma parcela significativa da populao comunidade social e poltica,
negando sistematicamente os seus direitos de cidadania e impedindo seu
acesso riqueza produzida no pas (FLEURY, 2002).
Fleury (2002), ao apresentar essa noo de excluso social,
enfatiza que tal noo trata-se de um processo relacional e cultural que
regula a diferena como condio de no incluso, alm de apresentar
uma manifestao territorial, como, por exemplo, os guetos e as favelas.
Neste sentido, a idia da noo de excluso como um processo
que envolve tambm elementos culturais algo que se faz presente em
outras conceituaes da presente questo.
Boaventura de Souza Santos (1995) aponta que a excluso ,
sobretudo, um fenmeno cultural e social, um fenmeno que considera de
civilizao e que, portanto, est relacionado a um processo histrico
atravs do qual uma cultura, por via de um discurso de verdade, cria a
interdio e a rechaa.
Sarah Escorel (1999) alude que a noo de excluso transcende
as abordagens presas primordialmente nas questes econmicoocupacionais, sendo necessrio incorporar elementos culturais que

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envolvem o isolamento dos indivduos, o abalo do sentimento de


pertencimento social, a questo da perda dos vnculos sociais e da coeso
social, a crise identitria.
Para esta autora, a incorporao desses elementos na noo de
excluso tem relao com a segregao cultural que esta tambm acentua,
ou seja, a excluso acentua as formas de segregao cultural, espacial,
tnica, as desigualdades econmicas e, tambm, um certo sentimento de
vazio da existncia, em grande medida associada ao quase colapso de
propostas alternativas de futuro (ESCOREL, 1999, p. 55).
Wanderley (1997), sob essa mesma tica de Escorel (1999),
destaca que a excluso acentua, para alm de uma segregao scioeconmica, uma rejeio cultural ou como prprio autor denomina uma
excluso cultural. Os excludos no so simplesmente rejeitados fsica,
geogrfica ou materialmente, no somente do mercado e de suas trocas,
mas de todas as riquezas espirituais, seus valores no so reconhecidos,
ou seja, h, tambm, uma excluso cultural (WANDERLEY, 1997, p 76).
Contudo, embora elementos culturais estejam presentes nas
concepes de excluso, preciso reforar a idia de que a excluso
tambm atravessada por elementos sociais, econmicos e polticos, o
que a torna mais complexa.
Neste sentido, Sposati (1996), em uma pesquisa realizada na
cidade de So Paulo, aponta a complexidade e o carter estrutural que
envolve o fenmeno da excluso quando afirma que a desigualdade
social, econmica e poltica na sociedade brasileira chegou a tal grau que
se torna incompatvel com a democratizao da sociedade. A autora
salienta que tem se falado na existncia da apartao social - uma
discriminao que econmica, cultural e poltica alm de tnica. Esse
processo deve ser entendido como excluso social.
Excluso social a impossibilidade de poder partilhar da sociedade
e leva vivencia da privao, da recusa, do abandono e da
expulso, inclusive com violncia, de uma parcela significativa da
populao. Por isso excluso social e no s pessoal. No se trata
de um processo individual, embora atinja pessoas, mas, de uma
lgica que est presente nas vrias formas de relaes econmicas,
sociais, culturais e polticas da sociedade brasileira. Esta situao
coletiva de privao coletiva que se entendendo por excluso
social. Ela inclui pobreza, no acessibilidade, no representao
pblica. , portanto, um processo mltiplo que se explica por vrias
situaes de privao da autonomia, do desenvolvimento humano,
da qualidade de vida, da eqidade e da igualdade (SPOSATI, 1996,
p. 13).

Diante dessa situao, o debate pblico que vem sendo realizado


para enfrentar o problema da desigualdade, da pobreza e da excluso
social o de superao do padro de desenvolvimento adotado pelo pas,
que cada vez mais privilegia uma parcela mnima da populao brasileira.
Este debate vem sendo alimentado por novas teorias e concepes sobre

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desenvolvimento: a teoria do Desenvolvimento como Liberdade, de


Amartya Sen (2000), que culminou na construo de uma nova
concepo que a de Desenvolvimento Sustentvel.
3. Desenvolvimento como Liberdade e Desenvolvimento Sustentvel
Sen (2000), no seu livro Desenvolvimento como Liberdade,
aponta uma perspectiva sobre o desenvolvimento, que s pode ser
constatada, nas sociedades, quando o padro de desenvolvimento adotado
propicia aos indivduos o que ele chama de liberdades substantivas.
As liberdades substantivas incluem capacidades elementares como
por exemplo ter condies de evitar privaes como a fome, a
subnutrio, a morbidez evitvel e a morte prematura, bem como as
liberdades associadas ao saber ler e fazer clculos aritmticos, ter
participao poltica e liberdade de expresso etc. Nessa
perspectiva constitutiva, o desenvolvimento envolve a expanso
dessas e de outras liberdades bsicas. o processo de expanso das
liberdades humanas, e sua avaliao tem que se basear nessa
considerao (SEN, 2000, p. 52).

Essa perspectiva, ao sinalizar que as liberdades substantivas so


condies fundamentais para o desenvolvimento, tenta romper com uma
concepo de desenvolvimento muito ligada apenas acumulao de
riqueza e s variveis econmicas.
Uma concepo adequada de desenvolvimento deve ir muito alm
da acumulao de riqueza e do crescimento do Produto Nacional
Bruto e de outras variveis relacionadas renda. Sem desconsiderar
a importncia do crescimento econmico, precisamos enxergar
muito alm dele (SEN, 2000, p. 27).

No caso especfico do Brasil, infelizmente, essa concepo


restrita de desenvolvimento, ao longo da histria, vem sendo constatada,
uma vez que, mesmo o pas apresentando um dos mais significativos PIB
do mundo, como visto no incio desta discusso, os ndices de
desigualdade e de pobreza so absolutamente inaceitveis e mancham a
dignidade do pas. Esse fato est muito associado a um padro de
crescimento, que, durante muito tempo, sustentou a idia de que
aumentando a riqueza do pas, conseqentemente, ocorreria a sua
distribuio, o que sem dvida uma grande falcia.
A existncia dessa situao no pas permite concordar com Sen
(2000), quando este diz que o desenvolvimento no pode ser apenas um
fim em si mesmo que ir propiciar as liberdades substantivas, mas sim
um meio para desfrut-la e alcan-la. Isso porque impossvel existir
desenvolvimento quando no se tem liberdade. A privao da liberdade
isola e nega os indivduos enquanto sujeitos, impossibilitando-os de atuar
livremente e de contribuir para o desenvolvimento.

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O desenvolvimento consiste na eliminao de privaes de


liberdade que limitam as escolhas e as oportunidades das pessoas
de exercer ponderadamente sua condio de agente. A eliminao
de privaes de liberdades substanciais, argumenta-se aqui,
constitutiva do desenvolvimento (SEN, 2000, p. 10).

Isso permite pensar que, uma vez os indivduos no tendo


privao das suas liberdades, esses podem efetivamente moldar a sua
prpria trajetria de vida, no precisando ser objetos dos programas
sociais, principalmente os assistenciais. Conforme aponta Sen (2000):
com oportunidades sociais adequadas, os indivduos podem
efetivamente moldar o seu prprio destino e ajudar uns aos outros.
No precisam ser vistos, sobretudo como beneficirios passivos de
engenhosos programas de desenvolvimento. Existe, de fato, uma
slida, base racional para reconhecermos o papel positivo da
condio de agente livre e sustentvel (SEN, 2000, P. 26)

Entretanto, quando as liberdades no so alcanadas e garantidas


em um determinado padro de desenvolvimento, Sen (2000) considera
fundamental a expanso das capacidades como estratgia para tornar os
indivduos mais suscetveis s liberdades. Essas capacidades devem ser
aumentadas, pelo Estado, atravs de polticas pblicas.
A anlise do desenvolvimento considera as liberdades dos
indivduos os elementos constitutivos bsicos. Assim, atenta-se
particularmente para a expanso das capacidades (capabilities)
das pessoas de levar o tipo de vida que elas valorizam - e com
razo. Essas capacidades podem ser aumentadas pela poltica
pblica (SEN, 2000, p. 32).

A interveno do Estado, via poltica pblica, como uma forma


de contribuir para expanso das capacidades, s se torna mais eficaz,
quando pensada que a privao das liberdades no est apenas associada
m distribuio de renda, mas, tambm, relaciona a outras questes,
como, por exemplo, a idade da pessoa, os papis sexuais e sociais que
elas desempenham, a localizao territorial, etc. Embora, a renda baixa
seja claramente uma das principais razes da privao das liberdades de
uma pessoa (SEN, 2000).
De certa forma, mesmo Sen (2000) apontando a necessidade do
Estado propiciar a expanso das capacidades, atravs das polticas
pblicas, sua tese central de que o desenvolvimento deva ser um
processo que concomitantemente traga bem-estar para as pessoas, que
precisam ser vistas como ativamente envolvidas na conformao de seu
prprio destino. Isso significa pensar que o Estado, como, tambm, a
sociedade, precisam exercer papis amplos no fortalecimento e na
proteo das capacidades, mas so papis de sustentao e no de entrega
sob encomenda. Mais uma vez, Sen (2000) refora a idia de que as

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pessoas no podem ser vistas como beneficirias passivas de engenhosos


programas de desenvolvimento.
Essa tese central de Sen (2000) contribui para construo de
novas concepes de desenvolvimento, uma delas a de
desenvolvimento sustentvel que foi sistematizada, no ano de 1987, pela
Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (Comisso
Brundtland). Tal concepo considera que o desenvolvimento precisa
atender as necessidades da gerao atual sem comprometer as
necessidades das geraes futuras e destaca a necessidade de satisfazer
simultaneamente os imperativos do meio ambiente (BRUNDTLAND, et
al., 1987).
Compartilhando desta mesma idia de desenvolvimento
sustentvel, Thomas et al. (2001) destaca que:
o desenvolvimento diz respeito ao povo e seu bem-estar, o que
envolve a habilidade para delinear suas vidas. De acordo com isso,
o desenvolvimento deve ser, inclusive, das geraes futuras e da
terra que iro herdar. Deve-se comprometer as pessoas, pois sem a
participao delas nenhuma estratgia pode ter resultado
duradouro. Esta noo de desenvolvimento como bem-estar
significa que medidas de desenvolvimento devem incluir no
apenas taxas de crescimento, mas a disperso, a composio e a
sustentabilidade daquele crescimento. (...) Em uma avaliao ideal
do desenvolvimento, o progresso deveria ser medido pelos avanos
humanos e ambientais, antes de considerar indicadores
intermedirios, tal como o PIB (THOMAS, et al. 2001, p. 2-3).

De certa forma, tanto nessas consideraes de Thomas et al.


(2001) sobre desenvolvimento sustentvel como na concepo de
Brundtland, et al. (1987), percebe-se que existe a necessidade de se
buscar um equilbrio entre desenvolvimento econmico, humano e a
preservao do meio ambiente, de forma que com isso tanto a gerao
atual como as geraes futuras possam viver em uma situao de bemestar social.
Alm disso, pode-se constatar uma certa mobilizao social na
questo ambiental, muito presente em outras definies, como, por
exemplo, na definio de Nobre (1999), ao afirmar que o
desenvolvimento sustentvel significa a materializao de aes
consensuais que visem intervir na problemtica ambiental e, ao mesmo
tempo, introduzir as questes ecolgicas no primeiro plano da agenda
poltica internacional.
Esta mobilizao social na questo ambiental vem sendo
considerada um princpio bsico do desenvolvimento sustentvel,
apontado por Fiorillo e Diafria (1999) como:
contedo a manuteno das bases vitais da produo e reproduo
do homem e de suas atividades, garantindo igualmente uma relao
substancial entre os homens e destes com o seu ambiente, para que
as futuras geraes tambm tenham oportunidade de desfrutar dos

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mesmos recursos que temos hoje nossa disposio (FIORILLO e


DIAFRIA, 1999, p. 31).

Tal princpio, pode-se dizer, passou a orientar a concepo de


desenvolvimento sustentvel do Banco Mundial, que, a partir do final da
dcada de 80, adotou uma concepo que contempla trs disciplinas: a
Ecologia, por esta contribuir para preservao da integralidade dos
subsistemas ecolgicos, que so considerados de grande importncia para
a estabilidade do ecossistema global; a Sociologia, por entender que esta
considera os seres humanos enquanto atores principais, cujo padro de
organizao social fundamental na busca de estratgias significativas
para o desenvolvimento sustentvel; e a Economia, pensando na
possibilidade desta maximizar o bem-estar humano dentro das limitaes
do estoque de capital e das tecnologias disponveis (COSTA, 2003).
Segundo Costa (2003), com a combinao destas trs disciplinas,
o projeto de desenvolvimento sustentvel, do Banco Mundial, busca uma
maior participao e envolvimento da sociedade, e procura utilizar
metodologias que tenham por base propostas de identificar os impactos
na sade humana, nos bens produtivos e nas funes ecolgicas.
A idia deste projeto consiste em produzir o aumento de renda
sem comprometer o meio ambiente e a qualidade de vida das pessoas.
(COSTA, 2003). Para isso, essas disciplinas do desenvolvimento vm
incorporando ao conhecimento e ao um vastssimo nmero de
variveis que desempenham papis importantes e que estavam fora do
modelo tradicional de desenvolvimento. Essas variveis esto
relacionadas, tambm, noo de capital social, que apontada como
uma das grandes chaves decisivas para o progresso tecnolgico,
crescimento sustentvel (acompanhado por melhor acesso proteo da
sade, educao, aos servios pblicos e outros fatores que contribuem
para o bem-estar social), bom governo, estabilidade democrtica5
(KLIKSBERG, 2002).
Porm, isso no quer dizer que a noo de capital social tem
origem a partir desta concepo de desenvolvimento sustentvel do
Banco Mundial. Pelo contrrio, ela surge um pouco antes e no existe
ainda na literatura uma definio consensual do que ela seja, como se
pode ver a seguir.
4. Capital Social: Um Estudo Necessrio
A noo de capital social tem origem na sociologia, na cincia
poltica e, posteriormente, no debate sobre o desenvolvimento
apresentado pelo Banco Mundial. Existem alguns principais autores que
desenvolveram essa noo, como, por exemplo, James S. Coleman, Pierre
Bourdieu, Robert D. Putnam e Peter Evans e algumas organizaes
5

Segundo Kliksberg (2002), a noo de cultura se insere, tambm, como um outro


elemento, que aponta vrias
variveis importantes para o desenvolvimento sustentvel.

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internacionais, como o caso aqui do Banco Mundial, principal fonte de


assistncia para o desenvolvimento do mundo.
Embora capital social tenha se tornado uma noo importante
desde o final da dcada de 1980, segundo Fukuyama (2000 apud
STEIN, 2003), ela foi utilizada, por alguns autores, em um passado no
muito distante. Pela primeira vez, em 1916, por Lyda Judson Hanifan ao
descrever centros comunitrios de escolas rurais. Posteriormente, nos
anos de 1960, por Jane Jacobs quando utilizou a expresso, em uma de
suas obras, para explicar as densas redes que existiam nas reas urbanas
de uso misto e que, por sua vez, constituam uma forma de capital social
que contribua para segurana pblica e, na dcada de 1970, pelos
autores Glenn Loury e Ivan Light ao utilizarem a noo para analisar o
problema do desenvolvimento econmico das reas centras de grandes
cidades.
Mas somente no final dos anos de 1980, como j destacado, que
a noo de capital social passa a ter um trato mais refinado por diferentes
autores e passa a ser estudada e operacionalizada por organizaes
internacionais e nacionais de desenvolvimento econmico-social.
Antes mesmo de apresentar a noo de capital social a partir das
obras de diferentes autores, importante enfatizar, j desde o incio, que
esta uma noo muito heterognea e que suscita as seguintes questes:
- Qual seria a diferena entre capital social e capital(is)?
- Quais so os diferentes conceitos de capital social?
- Quais so as diferentes perspectivas tericas atreladas aos
conceitos de capital social?
- Existe uma dificuldade quantificar capital social?
Estas so algumas das questes que, de certa forma, esto
interligadas e que se pretende responder ao longo desta discusso.
Contudo, antes de buscar respond-las, considera-se necessrio discutir
um pouco o que venha ser a palavra capital.
Segundo DAraujo (2003), esta uma palavra de matriz
econmica e ideolgica da presente poca da humanidade - o capitalismo
- que remete-nos a mercado, propriedade privada, trabalho assalariado,
recursos econmicos, riqueza e misria (DARAUJO, 2003, p. 9). Marx
(1988) conceitua capital no como sendo uma coisa, mas uma:
determinada relao de produo, social, pertencente a determinada
formao scio-histrica, que se representa numa coisa e d um
carter especificamente social a essa coisa. O capital no a soma
dos meios de produo materiais e produzidos, So os meios de
produo monopolizados por determinada parte da sociedade, os
produtos autonomizados em relao fora de trabalho viva e s
condies de atividade exatamente dessa fora de trabalho, que so
personificados no capital por meio dessa oposio. (MARX, 1988,
p. 251).

Estes conceitos permitem apresentar uma distino em relao ao


conceito de capital social, que vem sendo apresentada pela literatura da

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Desenvolvimento, Capital Social e Poltica Social

presente questo. Isto , se capital visto como uma relao de produo


perversa, onde a produo da mais-valia (trabalho no pago) produzida
pelo trabalhador apropriada pelos donos dos meios de produo, o que
significa pensar na concentrao de riqueza e na produo e reproduo
da pobreza (D ARAUJO, 2003); capital social, portanto, visto, no
como uma soluo para esta perversa relao da produo do capital,
mas, como uma estratgia da sociedade caracterizada pela produo de
bens sociais abstratos, como confiana, participao, cooperao, normas
sociais, redes sociais, que podem, de alguma forma, melhorar a vida da
populao e contribuir para um maior desempenho de suas instituies
pblicas.
Alm desta distino, Milani (2003) apresenta uma outra ao
destacar que capital social uma categoria de capital bastante particular.
Este autor considera capital no como uma relao de produo tal como
apontada por Marx (1988), mas sim um termo que se refere, em geral, a
uma riqueza, um fundo, um estoque (de terras, de bens mveis ou
imveis, de instrumentos) que servem produo e do quais rendas
podem ser auferidas. (MILANI, 2003, p 21), ou seja, seria apenas um
estoque de meios de produo materiais. J o capital social seria um
estoque de bens abstratos: relaes e valores, ele seria coletivo (para
muitos autores) porque compartilhado pelo conjunto da sociedade; seu
aumento dependeria do aprofundamento destas relaes, de sua
multiplicao, intensidade, reatualizao e criao de redes de relaes
(MILANI, 2003, p 21).
A distino de capital social pode ser conferida a partir da
exposio de outras formas de capitais, tambm, apontada por Milani
(2003) e Baquero (2003), mas sendo apresentada aqui a partir dos estudos
do Banco Mundial, que nos anos 1990, passou a distinguir na avaliao
de projetos de desenvolvimento quatro formas de capitais: (1) capital
natural, que corresponde aos recursos naturais de que dotado um pas;
(2) capital financeiro, que o resultado do que produzido pela
sociedade e que se expressa em termos de infra-estrutura; (3) capital
humano, que definido pelos graus de sade, educao e nutrio da
populao; e (4) capital social, que est relacionado com a capacidade de
uma sociedade de estabelecer laos de confiana interpessoal e redes de
cooperao com vistas produo de bens coletivos (D ARAUJO,
2003).
O capital social, enquanto uma das formas de capitais, foi
introduzido nos estudos das agncias de desenvolvimento a partir da
dcada de 90. Antes desta dcada, segundo Kliksberg (1999 apud
COSTA, 2003), apenas trs formas de capital (capital natural, capital
financeiro e capital humano) eram reconhecidas. Isso se aplica ao Banco
Mundial, que passou a utilizar
o conceito de capital social,
posteriormente, para investigar e analisar como, e de que forma, este
habilita a populao empobrecida a participar ativamente e a beneficiarse do processo de desenvolvimento (COSTA, 2003).

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Robson Roberto da Silva

O Banco Mundial, na literatura sobre capital social, tem uma


certa importncia no aprimoramento deste conceito e na sua
operacionalizao. Entretanto, como j assinalado, a sua origem,
independentemente, est, sobretudo, na sociologia e na cincia poltica.
Na sociologia, os dois precursores so: James S. Coleman e
Pierre Bourdieu, que apresentam algumas definies que ajudam na
compreenso da noo de capital social.
Bourdieu (1998), um dos grandes estudiosos do tema na Frana,
define capital social como sendo o conjunto de recursos atuais ou
potenciais que esto ligados posse de uma rede durvel de ligaes mais
ou menos institucionalizadas de interconhecimento e interreconhecimento (BOURDIEU, 1998, p.67). Esta definio est
relacionada aos recursos resultantes da participao em redes de relaes,
que podem trazer benefcios tato para os indivduos quanto para os
grupos existentes no interior das sociedades. A noo de redes de
relaes nesta definio tem grande importncia, pois atravs da sua
extenso e do volume de capital social, que os indivduos que esto
ligados a elas possuem, que se pode determinar, por sua vez, o volume
de capital social pertencente a um dado indivduo (BOURDIEU, 1998).
J Coleman (1990), outro grande estudioso do tema em Chicago,
define capital social a partir de suas funes, cuja particularidade
inerente estrutura das relaes sociais. Essa particularidade tem relao
com o fato do capital social ser um resultado ou um recurso do que
produzido pela estrutura das relaes sociais e que possibilita a realizao
de certos objetivos que no seriam alcanados se ele no existisse. Por ser
um resultado de uma estrutura de relaes sociais, o capital social no
propriedade particular de nenhuma das pessoas envolvidas, que dele se
beneficiam; e, tambm, no muito passvel de ser caracterizado, mas
possui sempre duas caractersticas em comum: todos consisten en algn
aspecto de la estructura social y facilitan ciertas acciones de los actores
dentro de la estructura (COLEMAN, 1990, p. 302).
Essa sistematizao destes dois conceitos sobre capital social
contribuiu, posteriormente, para que outros tericos trouxessem mais
elementos acerca desta questo. Dois destes tericos so: Robert D.
Putnam e Peter Evans, que esto ligados cincia poltica e que
apontaram, dentre inmeras questes, a importncia que o capital social
pode trazer para a democracia6.
Especificamente, conforme aponta Abu-El-Haj (1999), estes dois
estudiosos incorporaram o conceito de capital social, a partir de
perspectivas tericas diferenciadas, para demonstrar as condies sob as
quais as instituies pblicas podem ter um melhor desempenho e os
indivduos viverem em um estado de bem-estar coletivo.
Putnam (2005) , sem dvida, o terico que mais deu notoriedade
ao conceito de capital social, aps a publicao, em 1993, do seu livro:
6

Estudos realizados por Baquero (2003), no Brasil, mostram a importncia do capital


social para a democracia.

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Desenvolvimento, Capital Social e Poltica Social

Comunidade e Democracia: A Experincia da Itlia Moderna. Neste seu


livro, buscou acompanhar o processo pioneiro de descentralizao
administrativa da Itlia, iniciado na dcada de 1970, a partir de uma
pesquisa multidisciplinar e que foi realizada durante 20 (vinte) anos.
Essa pesquisa constatou que as instituies pblicas, semelhantes,
implantadas no Norte e no Sul da Itlia, tiveram um desempenho melhor
no Norte devido existncia maior de uma vida cvica - o que Putnam
(2005) chama de comunidade cvica -, que caracterizada por cidados
atuantes e imbudos de esprito pblico, por relaes polticas igualitrias,
por uma estrutura social firmada na confiana e na colaborao
(PUTNAM, 2005, p.30-31), e que de certa forma j tinha sido pensada
em estudos realizados por Alxis de Tocqueville sobre democracia na
Amrica.
A existncia maior de uma comunidade cvica no Norte do que
no Sul da Itlia, segunda Putnam (2005), foi construda a partir de
elementos econmicos, sociais, polticos e, sobretudo, culturais, que
datam de quase mil anos atrs.
Em uma passagem do seu livro, Putnam (2005) destaca que nas
regies do Norte existem padres e sistemas dinmicos de engajamento
cvico, ao passo que nas regies do Sul padecem de uma poltica
verticalmente estruturada, uma vida social caracterizada pela
fragmentao e o isolamento, e uma cultura de desconfiana.
Nas regies mais cvicas, como a Emilia-Romagna, os cidados
participam ativamente de todo tipo de associaes locais - grmios
literrios, orfees locais, clubes de caadores e assim por diante.
Acompanham com interesse os assuntos cvicos veiculados na
imprensa local e envolvem-se na poltica por nutrirem convices
programticas. J nas regies menos cvicas, como a Calbria, os
eleitores comparecem s urnas no para se manifestar sobre as
questes pblicas, mas por causa das relaes hierrquicas de
clientelismo. A inexistncia de associaes cvicas e a escassez de
meios de comunicao locais nestas ltimas regies significam que
os cidados raramente se envolvem nos assuntos comunitrios
(PUTNAM, 2005, p. 111).

Essa noo de comunidade cvica para Putnam (2005) seria


responsvel pela gerao de capital social, que definido como
caractersticas da organizao social, como confiana, normas e
sistemas, que contribuam para aumentar a eficincia da sociedade,
facilitando as aes coordenadas (PUTNAM, 2005, p. 177).
Tais caractersticas evidenciam a riqueza e a fora do tecido
social interno de uma dada sociedade. A confiana, por exemplo, atua
como redutor de conflitos limitando o recurso s reclamaes. As
atitudes positivas, no que se refere ao comportamento cvico, que vo do
cuidado com os espaos pblicos ao pagamento de impostos, contribuem
para o bem-estar geral; e a existncia de altos nveis de associativismo
indica que uma sociedade com bastante capacidade para atuar

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Robson Roberto da Silva

cooperativamente, construir redes, coalizes e sinergias em seu interior


(PUTNAM, 1994 apud KLIKSBERG, 2002).
A combinao destas caractersticas de capital social pode
contribuir para um melhor desempenho das instituies pblicas e
concomitantemente propiciar um maior bem-estar social para os
indivduos. Entretanto, a forma como o capital social gerado, baseandose em pressupostos, sobretudo, culturais e histricos, conforme apontado
no estudo de Putnam (2005), vem sendo muito questionada, por alguns
estudiosos desta temtica, pois nas localidades onde no existem uma
dada comunidade cvica o ruim desempenho das instituies pblicas e a
situao de pobreza e excluso social estariam realmente eternizados.
Tentando romper com esse fatalismo e apresentar uma alternativa
neo-institucionalista em relao perspectiva culturalista de construo
do capital social de Putnam (2005); Peter Evans (1996), tambm um
cientista poltica, destaca a importncia da interveno do Estado na
gerao de capital social.
Evans (1996) aponta que caractersticas do capital social, como,
por exemplo, confiana e associativismo podem ser construdas a partir
da interveno do Estado. Ao mesmo tempo, considera que a ausncia de
laos de confiana, de prticas associativistas e nveis baixos de
engajamento poltico so dados por aes de natureza estatal que
impedem o desenvolvimento, do que est sendo chamado aqui, das
caractersticas do capital social. Essa contradio decorre do pressuposto
de que o Estado, alm de deter o monoplio da fora (coero social),
tem a capacidade nica de mobilizao e organizao social.
Segundo Evans (1996), o Estado moderno a principal arena
para convergncia das demandas sociais, que determinam o xito da
mobilizao e organizao social. Especificamente, as instituies
estatais, a partir do seu poder de interveno, teriam grandes
responsabilidades por dar forma ao coletiva e interao social no
mbito local. Essa uma idia que est muito relacionada ao processo de
mudana de um Estado que deixa de ser um agente regulador da ao e
da interao social e passa a se tornar um Estado que indutor e
mobilizador do capital social e responsvel pelo ativismo poltico que
dariam condies institucionais para a mobilizao, ou no, das
iniciativas coletivas.
Sem dvida, a partir desta contribuio de Evans (1996), sobre a
gerao de capital social, duas perspectivas tericas em relao a essa
temtica se concretizam na cincia poltica e que so to bem apontadas
por Abu-El-Hay (1999).
A partir das crticas pioneiras de Evans, observa-se a concretizao
de uma polarizao terica entre duas abordagens interpretativas do
capital social: o culturalismo e o neo-institucionalismo.
Contestando o impulso cultural de Putnam, a interveno
institucional se tornou determinante da aglutinao ou da disperso
do capital social (ABU-EL-HAY, 1999, p. 72).

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Desenvolvimento, Capital Social e Poltica Social

A concretizao destas duas perspectivas talvez tenha ganhado


to mais importncia nos estudos que buscam identificar a contribuio
do capital social no desempenho das instituies pblicas e no bem-estar
social dos indivduos do que a prpria aplicabilidade do seu conceito.
Percebe-se que, dado dificuldade e heterogeneidade de sistematizao
do conceito de capital social, muitos estudos utilizam-se apenas de
algumas caractersticas desta questo, como, por exemplo, grau de
associativismo e participao social, ficando mais atrelados s diferentes
perspectivas tericas. Isto , se uma dada pesquisa se prope a identificar
a gerao ou a contribuio do capital social na organizao social, a
partir de uma dada poltica pblica, a perspectiva terica utilizada ser a
neo-institucionalista de Peter Evans; se o objetivo de uma pesquisa
constatar a gerao de capital social e a sua importncia na organizao
da sociedade, a partir da existncia de aes comunitrias, a perspectiva
utilizada ser a culturalista de Robert Putnam.
Essa constatao pode ser relacionada ausncia de um marco
terico que Lechner (2000 apud STEIN, 2003) aponta e que culmina em
problemas metodolgicos, principalmente, para quantificar capital social.
Entretanto, embora isso acontea, cada vez mais capital social
passa a ser uma categoria metodolgica das pesquisas sobre
desenvolvimento, principalmente quando essas se propem a avaliar
polticas e programas sociais de combate pobreza e excluso social no
pas.
5. Consideraes Finais
A incluso da categoria capital social, nas metodolgicas de
avaliao das pesquisas, uma das estratgias de tentar identificar o
impacto das polticas e programas sociais no bem-estar social dos seus
beneficirios. Percebe-se que cada vez mais essa vem sendo uma das
exigncias de institutos e organizaes sociais que fomentam pesquisas
desse tipo no pas. Parte dessa exigncia se deve ao fato, como pde ser
visto neste trabalho, de que existe uma grande dificuldade de variveis
econmicas, como, por exemplo, o crescimento do PIB, de conseguirem
equacionar o problema da desigualdade, da pobreza e da excluso social
no Brasil. Esta dificuldade contribuiu para construo de uma concepo
de desenvolvimento mais justo e sustentvel, onde se introduziu o capital
social como importante elemento desse processo.
A introduo do capital social, no debate sobre desenvolvimento
sustentvel, originou, ao longo dos anos, vrias concepes, que vm
apontando a no existncia de uma definio consensual do que ele seja.
Entretanto, mesmo no existindo essa definio consensual sobre capital
social, foi possvel perceber que as disciplinas que se propem a estudar e
a intervir no desenvolvimento, em busca da sustentabilidade e da
expanso da democracia, vm incorporando um grande nmero de
variveis (grau de participao, de associativismo, de confiana, etc), que
so comuns para distintas concepes de capital social.

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A incorporao destas variveis no acontece aleatoriamente, ela


acontece baseando-se em duas perspectivas: a culturalista e a neoinstitucionalisa, que, como pde ser observado em Abu-El-Haj (1999),
ganharam fora nesse debate. Tais perspectivas tm como representantes
respectivamente os cientistas: Robert Putnam (1996) e Peter Evans
(1996), que acreditam que a gerao de capital social pode se dar de
forma diferenciada. Porm, constatou-se que ambos defendem a idia de
que este elemento colabora para o desenvolvimento sustentvel e para
democracia.
Na perspectiva de Evans (1996), por exemplo, identificou-se que
o Estado pode exercer um papel fundamental na induo de capital
social7. Tal induo pode acontecer via poltica social, que precisa ser
formulada e implementada no apenas a partir de pressupostos baseados
na m distribuio da renda, mas, tambm, como apontou tambm Sen
(2000), a partir de outros pressupostos, como, por exemplo, a faixa etria,
os papis sexuais e sociais que a populao alvo desempenha, alm da
localidade territorial que a poltica social se destina8.
J na perspectiva de Putnam (1996), identificou-se que iniciativas
comunitrias na induo de capital social so de fundamental importncia
nas sociedades. Apesar da literatura nacional sobre essa temtica pouco
apresentar de que forma o capital social gerado pelas aes comunitrias
pode contribuir para um melhor desempenho das instituies pblicas,
principalmente no que se refere democracia. As mudanas ficam
restritas, muitas das vezes, a uma esfera mais particular/privada do que
pblica.
Porm, no se deixa de considerar, aqui, a relevncia da
orientao destas duas perspectivas no combate desigualdade, pobreza
e excluso social, tendo em vista que a existncia desses problemas, no
Brasil, incompatvel com o padro de desenvolvimento sustentvel que
se pretenda alcanar.
(Recebido para publicao dezembro 2006)
(Aceito em maio 2007)

Abstract: This work searchs to present a study on the thematic ones:


development and social capital, that come being thought, for different you
discipline of the knowledge, as strategies of combat to the inaquality, the poverty
and the social exclusion in Brazil. The accomplishment of this study becomes of
basic importance for the country, a time that exists a great difficulty of the
standard of adopted economic growth, based, over all, in economic variable, as,
for example, the PIB, in equating these problems. This difficulty contributed for
7

Tendler (1998) constatou, em pesquisa realizada no Cear, no perodo de 1992 a 1996,


que o Estado pode ser uma presena moral forte na induo do associativismo e da
participao.
Pesquisa de avaliao do Benefcio de Prestao Continuada - BPC realizada, na regio
Sudeste, apontou que a transferncia de renda por si s no contribui para gerao de
capital social (LOBATO, et al. 2006).

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Desenvolvimento, Capital Social e Poltica Social

construction of a new conception of development and more just sustainable,


where if it introduced the social capital as important element of this process. The
social capital comes being thought as an element that can propitiate social
welfare individuals and to improve the performance of the public institutions,
mainly when generated through the social politics.
Key-words: development; social capital; poverty; exclusion; social politics.

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