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MEDIDA CAUTELAR EM MANDADO DE SEGURANA 34.

530 DISTRITO
FEDERAL

: MIN. LUIZ FUX


: EDUARDO NANTES BOLSONARO
: JORGE FRANCISCO
: MESA DIRETORA DA CMARA DOS DEPUTADOS
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO
: PRESIDENTE DO SENADO FEDERAL
: ADVOGADO -GERAL DA UNIO

RELATOR
IMPTE.(S)
ADV.(A/S)
IMPDO.(A/S)
ADV.(A/S)
INTDO.(A/S)
ADV.(A/S)

DIREITO CONSTITUCIONAL. MANDADO DE


SEGURANA. INTERESSE DE PARLAMENTAR

or

OBSERVNCIA

DO

DEVIDO

LEGISLATIVO CONSTITUCIONAL.
PREVENTIVO

DE

PROCESSO

CONTROLE

CONSTITUCIONALIDADE

ANTEPROJETO DE LEI DE
INICIATIVA POPULAR AUTUADO COMO
PROJETO
DE
LEI
DE
INICIATIVA
PARLAMENTAR.
DESVIRTUAO
DA
ESSNCIA DO PROJETO. VIOLAO AOS
ARTIGOS
14, III, E 61, 2, DA
CONSTITUIO. VULNERAO DO PRINCPIO
DEMOCRTICO.
INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL. MEDIDA LIMINAR DEFERIDA.

Em

el

ab

ADMITIDO.

DECISO: Cuida-se de mandado de segurana impetrado por


Deputado Federal no exerccio do mandato em face de ato da Mesa
Diretora da Cmara dos Deputados no que se refere tramitao da
Emenda de Plenrio (EMP) n 4, acessria ao Projeto de Lei (PL) n
4.850/2016.
Narra a inicial que a referida emenda de plenrio acrescentou ao
substitutivo do Projeto de Lei n 4.850/2016 ttulo que dispe sobre crimes
de abuso de autoridade de Magistrados e membros do Ministrio

MS 34530 MC / DF

Pblico, alm de dispor sobre a responsabilidade de quem ajuza ao


civil pblica e de improbidade temerrias, com m-f, manifesta inteno
de promoo pessoal ou visando perseguio poltica. Informa o
impetrante que a emenda foi votada em separado no Plenrio da Cmara,
aprovada e encaminhada ao Senado Federal por meio do Ofcio n
1.769/2016/SGM-P, de 30 de novembro de 2016.

ab

or

Alega o impetrante violao ao devido processo legislativo, por


violao iniciativa privativa do Supremo Tribunal Federal para
proposio de lei complementar que disponha sobre o estatuto da
magistratura (art. 93 da CRFB) e do Procurador-Geral da Repblica para
lei complementar sobre estatuto do Ministrio Pblico (art. 128, 5, da
CRFB). Argumenta-se, ainda, que a emenda de plenrio violou o mbito
do anteprojeto de iniciativa da lei anticorrupo, tratando de matria que
foge ao objeto do projeto.

Em

el

Requer medida liminar inaudita altera parte para a anulao da


votao da Emenda de Plenrio (EMP) n 4, acessria ao Projeto de Lei
(PL) n 4.850/2016, bem como a cessao de seus efeitos na redao final
da Cmara dos Deputados e, consequentemente, a supresso do Ttulo III
(arts. 8 e 9) do Projeto de Lei da Cmara n 80/2016, em tramitao no
Senado Federal.
A inicial foi aditada apenas para inserir o pedido principal, de
confirmao dos efeitos da liminar.
o relatrio. Passo decidir.

Verifico presentes os requisitos para a concesso da medida de


urgncia postulada.
No que diz respeito ao cabimento, assente a jurisprudncia desta
Corte admitindo a impetrao de Mandado de Segurana por

MS 34530 MC / DF
Parlamentar, no exerccio do mandato, a fim de tutelar direito lquido e
certo observncia do devido processo legislativo constitucional. A esse
respeito, convm a transcrio do seguinte precedente:

Em

el

ab

or

"Ementa:
CONSTITUCIONAL.
MANDADO
DE
SEGURANA.
CONTROLE
PREVENTIVO
DE
CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL DE PROJETO DE LEI.
INVIABILIDADE. 1. No se admite, no sistema brasileiro, o
controle jurisdicional de constitucionalidade material de
projetos de lei (controle preventivo de normas em curso de
formao). O que a jurisprudncia do STF tem admitido, como
exceo, a legitimidade do parlamentar - e somente do
parlamentar - para impetrar mandado de segurana com a
finalidade de coibir atos praticados no processo de aprovao
de lei ou emenda constitucional incompatveis com
disposies constitucionais que disciplinam o processo
legislativo (MS 24.667, Pleno, Min. Carlos Velloso, DJ de
23.04.04). Nessas excepcionais situaes, em que o vcio de
inconstitucionalidade est diretamente relacionado a aspectos
formais e procedimentais da atuao legislativa, a impetrao
de segurana admissvel, segundo a jurisprudncia do STF,
porque visa a corrigir vcio j efetivamente concretizado no
prprio curso do processo de formao da norma, antes
mesmo e independentemente de sua final aprovao ou no.
2.
Sendo
inadmissvel
o
controle
preventivo
da
constitucionalidade material das normas em curso de formao,
no cabe atribuir a parlamentar, a quem a Constituio nega
habilitao para provocar o controle abstrato repressivo, a
prerrogativa, sob todos os aspectos mais abrangente e mais
eficiente, de provocar esse mesmo controle antecipadamente,
por via de mandado de segurana. 3. A prematura interveno
do Judicirio em domnio jurdico e poltico de formao dos
atos normativos em curso no Parlamento, alm de universalizar
um sistema de controle preventivo no admitido pela
Constituio, subtrairia dos outros Poderes da Repblica, sem
justificao plausvel, a prerrogativa constitucional que detm

MS 34530 MC / DF

or

de debater e aperfeioar os projetos, inclusive para sanar seus


eventuais vcios de inconstitucionalidade. Quanto mais
evidente e grotesca possa ser a inconstitucionalidade material
de projetos de leis, menos ainda se dever duvidar do exerccio
responsvel do papel do Legislativo, de negar-lhe aprovao, e
do Executivo, de apor-lhe veto, se for o caso. Partir da suposio
contrria significaria menosprezar a seriedade e o senso de
responsabilidade desses dois Poderes do Estado. E se,
eventualmente, um projeto assim se transformar em lei, sempre
haver a possibilidade de provocar o controle repressivo pelo
Judicirio, para negar-lhe validade, retirando-a do
ordenamento jurdico. 4. Mandado de segurana indeferido."
(MS 32033, Relator(a): Min. GILMAR MENDES, Relator(a)
p/ Acrdo: Min. TEORI ZAVASCKI, Tribunal Pleno, julgado
em 20/06/2013)

el

ab

O fumus boni iuris resta presente, ante a multiplicidade de vcios que,


primo ictu oculi, so observveis no processo legislativo do Projeto de Lei
(PL) n 4.850/2016, atualmente em curso no Senado Federal como Projeto
de Lei da Cmara n 80/2016.

Em

A iniciativa popular de leis , ao lado do voto, do plebiscito e do


referendo, forma de exerccio da soberania do povo no regime
democrtico brasileiro (art. 14, III, da Constituio), assegurando-se, por
esse mecanismo, participao direta dos cidados na vida poltica da
Repblica. A via contemplada pela Carta Magna para a reverberao da
vontade da sociedade exige, para que se resguarde sua efetividade
mnima, duas caractersticas fundamentais do devido processo legislativo
constitucional.
Em primeiro lugar, o projeto subscrito pela parcela do eleitorado
definida no art. 61, 2, da Constituio deve ser recebido pela Cmara
dos Deputados como proposio de autoria popular, vedando-se a prtica
comum de apropriao da autoria do projeto por um ou mais deputados.
A assuno da titularidade do projeto por parlamentar, legitimado
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MS 34530 MC / DF

independente para dar incio ao processo legislativo, amesquinha a


magnitude democrtica e constitucional da iniciativa popular,
subjugando um exerccio por excelncia da soberania pelos seus titulares
aos meandros legislativos nem sempre permeveis s vozes das ruas.
Nesse ponto, relevante destacar que desde 1988 no houve nenhum
projeto sequer autuado formalmente como de iniciativa popular na
Cmara dos Deputados, atestando no apenas o completo desprestgio
com que este instrumento democrtico tratado, mas tambm a
eliminao de qualquer efetividade das normas constitucionais que
regem o tema.

Em

el

ab

or

Vale lembrar que a autuao do anteprojeto de iniciativa popular


como se apresentado Casa por parlamentar, tem consequncias
relevantes em termos procedimentais, malferindo o devido processo
legislativo constitucional adequado. Conforme o art. 24, II, c, do
Regimento Interno da Cmara dos Deputados, as Comisses no podem
discutir e votar projetos de lei de iniciativa popular, que seguem o rito
previsto no art. 252 do referido diploma. Deve a sesso plenria da
Cmara ser transformada em Comisso Geral, sob a direo de seu
Presidente, para a discusso de projeto de lei de iniciativa popular, com a
presena de orador para defend-lo (art. 91, II). Alm disso, as
proposies de iniciativa popular no so arquivadas ao final da
legislatura (art. 105, IV). Todo esse iter, formulado especialmente para
assegurar um exame de maior profundidade quanto proposta
diretamente apresentada pela sociedade, indevidamente afastado
quando parlamentares subtraem a iniciativa do projeto, originariamente
popular, e a assumem em nome prprio.
Como corolrio da primeira exigncia, figura uma segunda: a de que
o projeto de lei de iniciativa popular seja debatido na sua essncia,
interditando-se emendas e substitutivos que desfigurem a proposta
original para simular apoio pblico a um texto essencialmente distinto do
subscrito por milhes de eleitores. Note-se que, nos termos do art. 57, IV,

MS 34530 MC / DF

or

do Regimento Interno da Cmara dos Deputados, a Comisso, ao


apreciar qualquer matria, pode: (i) propor a sua adoo ou a sua rejeio
total ou parcial; (ii) sugerir o seu arquivamento; (iii) formular projeto dela
decorrente; (iv) dar-lhe substitutivo; e (v) apresentar emenda ou
subemenda. J o art. 191, ao tratar do processamento da votao, dispe
que o substitutivo de Comisso tem preferncia na votao em relao ao
projeto, sendo que a aprovao do primeiro torna prejudicado o segundo
(incisos II a IV). Dessa maneira, antes que seja submetido a qualquer
reflexo aprofundada na Casa legislativa, o projeto extirpado em seu
nascedouro quando apresentado um substitutivo por proposta de
parlamentar, no sendo sequer apreciada e rejeitada a formulao
popular.

Em

el

ab

mngua desses elementos, ocorre evidente sobreposio do anseio


popular pelos interesses parlamentares ordinrios, frustrando a ratio
essendi da figura constitucional, destinada a abrir sociedade uma porta
de entrada eficaz, no Congresso Nacional, para que seus interesses sejam
apreciados e discutidos nos termos apresentados. H apenas simulacro de
participao popular quando as assinaturas de parcela significativa do
eleitorado nacional so substitudas pela de alguns parlamentares, bem
assim quando o texto gestado no consciente popular emendado com
matria estranha ou fulminado antes mesmo de ser debatido, atropelado
pelas propostas mais interessantes classe poltica detentora das cadeiras
no Parlamento nacional. Essas concluses no amesquinham, seno
ampliam os canais democrticos nas Casas legislativas, considerada a
legitimidade de qualquer Parlamentar para apresentar projeto prprio,
que ser apensado ao de iniciativa popular para tramitao conjunta
(artigos 139, I; 142 e 143 do Regimento Interno da Cmara dos
Deputados).
Em semelhante prisma, o Plenrio desta Corte j entendeu ser
vedada pela Constituio a prtica de introduo de matria estranha ao
contedo de medida provisria no processo legislativo destinado sua

MS 34530 MC / DF
converso, por meio de emenda parlamentar, precisamente por vulnerar
o princpio democrtico e o devido processo legislativo. Eis a ementa do
julgado:

Em

el

ab

or

DIREITO
CONSTITUCIONAL.
CONTROLE
DE
CONSTITUCIONALIDADE. EMENDA PARLAMENTAR EM
PROJETO DE CONVERSO DE MEDIDA PROVISRIA EM
LEI. CONTEDO TEMTICO DISTINTO DAQUELE
ORIGINRIO DA MEDIDA PROVISRIA. PRTICA EM
DESACORDO COM O PRINCPIO DEMOCRTICO E COM O
DEVIDO
PROCESSO
LEGAL
(DEVIDO
PROCESSO
LEGISLATIVO). 1. Viola a Constituio da Repblica,
notadamente o princpio democrtico e o devido processo
legislativo (arts. 1, caput, pargrafo nico, 2, caput, 5, caput,
e LIV, CRFB), a prtica da insero, mediante emenda
parlamentar no processo legislativo de converso de medida
provisria em lei, de matrias de contedo temtico estranho
ao objeto originrio da medida provisria. 2. Em ateno ao
princpio da segurana jurdica (art. 1 e 5, XXXVI, CRFB),
mantm-se hgidas todas as leis de converso fruto dessa
prtica promulgadas at a data do presente julgamento,
inclusive aquela impugnada nesta ao. 3. Ao direta de
inconstitucionalidade julgada improcedente por maioria de
votos.
(ADI 5127, Relator(a): Min. ROSA WEBER, Relator(a) p/
Acrdo: Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em
15/10/2015)

Se h afronta aos preceitos democrticos e ao devido processo


legislativo quando o Parlamento desvirtua o contedo de projeto
cunhado pelo Chefe do Executivo, com maior razo a citada afronta existe
nos casos de distoro da matria versada em proposta de iniciativa
popular.
Considerada a anlise conglobante entre as normas constitucionais e
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MS 34530 MC / DF

as contidas no Regimento Interno das Casas Legislativas, de se ressaltar


a impropriedade da viso que qualifica as discusses sobre transgresses
a normas regimentais como questes interna corporis, imunes ao controle
judicial. Subjacente a tal orientao encontra-se um resqucio da
concepo ortodoxa do princpio da separao de poderes, que, de certa
forma, ainda visualiza a existncia de domnios infensos interveno
judicial, reservados que seriam instituio parlamentar, responsvel
pela soluo final de toda e qualquer matria emergente no seu interior.

ab

or

Tal concepo, todavia, no a mais adequada. Em um Estado


Democrtico de Direito, como o a Repblica Federativa do Brasil (CF,
art. 1, caput), paradoxal conceber a existncia de campos que estejam
blindados contra a reviso jurisdicional, adstritos to somente alada
exclusiva do respectivo Poder. Insulamento de tal monta capaz de
comprometer a prpria higidez do processo legislativo e, no limite, o
adequado funcionamento das instituies democrticas. Da por que se
impe revisitar esta atvica jurisprudncia do Tribunal.

Em

el

H pelo menos quatro razes substantivas para no se transigir com


este entendimento ortodoxo e, consequentemente, encampar um elastrio
no controle jurisdicional nas questes jurdicas porventura existentes nas
vsceras de cada Poder.
Em primeiro lugar, as disposies regimentais consubstanciam, em
tese, autnticas normas jurdicas e, como tais, so dotadas de
imperatividade e de carter vinculante. Sua violao, ademais, habilita a
pronta e imediata resposta do ordenamento jurdico. Nesse cenrio,
inconcebvel a existncia de normas cujo cumprimento no se possa exigir
coercitivamente. No h aqui outra alternativa: (i) ou bem as normas
regimentais so verdadeiramente normas e, portanto, viabilizam sua
judicializao, (ii) ou, a rigor, no se trata de normas jurdicas, mas
simples recomendaes, de adeso facultativa pelos seus destinatrios.
Este ltimo no parece ser o caso.

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ab

or

Em segundo lugar, conforme assentado supra, o papel das normas


constitucionais puramente estabelecer balizas genricas para a atuao
do legislador, sem descer s mincias dos diferentes assuntos nela
versados. E isso verdadeiro tambm para o processo legislativo
constitucional. Seus detalhes ficam a cargo do prprio corpo legislativo
quando da elaborao dos Regimentos Internos. A fixao de tal
regramento denota autolimitao voluntria por parte dos prprios
legisladores, enquanto produo normativa endgena, que traduz um
pr-compromisso com a disciplina interna de suas atividades. Disso
decorre que se, por um lado, h um prvio espao de conformao na
elaborao da disciplina interna das Casas Legislativas, por outro lado,
no menos certa a assertiva segundo a qual, uma vez fixadas as
disposies regimentais, tem-se o dever de estrita e rigorosa vinculao
dos representantes do povo a tais normas que disciplinam o cotidiano da
atividade legiferante. dizer, o seu (des)cumprimento escapa
discricionariedade do legislador.

Em

el

Em terceiro lugar, como corolrio do pr-compromisso firmado, as


normas atinentes ao processo legislativo se apresentam como regras
impessoais que conferem previsibilidade e segurana s minorias
parlamentares, as quais podem, assim, conhecer e participar do processo
interno de deliberao. Justamente porque fixadas ex ante, as prescries
regimentais impedem que as maiorias eventuais atropelem, a cada
instante, os grupos minoritrios. As normas de funcionamento interno
das casas legislativas assumem a colorido novo, ao consubstanciarem
elemento indispensvel para a institucionalizao e racionalizao do
poder, promovendo o to necessrio equilbrio entre maioria e minoria.
Similar advertncia foi feita pelo i. Ministro Marco Aurlio, que em
lapidar lio assentou que o desrespeito s regras regimentais no se faz
ao abrigo de imutabilidade jurisdicional, sob pena de reinar no seio das Casas
Legislativas a babel, passando a maioria a ditar, para cada caso concreto, o que
deve ser observado. As normas instrumentais, tenham ou no idoneidade

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constitucional, conferem a certeza quanto aos meios a serem utilizados e
exsurgem como garantia maior participao parlamentar. (STF, MS n
22.503/DF, rel. Min. Marco Aurlio, DJ de 06.06.1997).

Em

el

ab

or

Em quarto lugar, h um argumento de cidadania para admitir a


sindicabilidade judicial nas hipteses de estrito descumprimento das
disposies regimentais. Trata-se de zelar pelo cumprimento das regras
do jogo democrtico, de modo a assegurar o pluralismo necessrio e
exigido constitucionalmente no processo de elaborao das leis. Por
oportuno, vale transcrever a percuciente anlise do professor da
Faculdade de Direito da Universidade de Minas Gerais Marcelo Andrade
Cattoni de Oliveira, em sua tese de doutoramento intitulada Devido
Processo Legislativo, quando afirma que (...) esses requisitos formais so, de
uma perspectiva normativa, condies processuais que devem garantir um
processo legislativo democrtico, ou seja, a institucionalizao jurdica de formas
discursivas e negociais que, sob condies de complexidade da sociedade atual,
devem garantir o exerccio da autonomia jurdica pblica e privada dos
cidados. O que est em questo a prpria cidadania em geral e no o direito de
minorias parlamentares ou as devidas condies para a atividade legislativa de
um parlamentar X ou Y. No se deve, inclusive, tratar o exerccio de um
mandato representativo como questo privada, ainda que sob o rtulo de direito
pblico subjetivo do parlamentar individualmente considerado, j que os
parlamentares, na verdade, exercem funo pblica e representao poltica; e
precisamente o exerccio necessariamente pblico, no mnimo coletivo ou
partidrio, dessa funo que se encontra em risco. Trata-se da defesa da garantia
do pluralismo no processo de produo legislativa, na defesa da prpria
democracia enquanto respeito s regras do jogo (...). (OLIVEIRA, Marcelo
Andrade Cattoni de. Devido Processo Legislativo. Belo Horizonte:
Mandamentos, 2001, p. 25-26).
No que diz respeito Emenda de Plenrio (EMP) n 4, aprovada pela
Cmara dos Deputados para acrescentar ao PL n 4.850/2016 os artigos 8
e 9, que tratam de crimes de abuso de autoridade de Magistrados e

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Membros do Ministrio Pblico, para alm de desnaturao da essncia


da proposta popular destinada ao combate corrupo, houve
preocupante atuao parlamentar contrria a esse desiderato, cujo alcance
no prescinde da absoluta independncia funcional de julgadores e
acusadores.

Em

el

ab

or

Obiter dictum, para afastar interpretaes indevidas sobre a tese ora


fixada, no h que se falar em violao segurana jurdica em razo da
existncia de leis j aprovadas em desacordo com os preceitos ora
firmados. A fim de evitar o questionamento da validade de todos os atos
normativos editados por rito diverso, revela-se adequada a modulao
dos efeitos da deciso para abranger apenas os projetos de lei ainda no
publicados aps sano do Presidente da Repblica ou derrubada do
veto, inclusive o projeto de lei impugnado no presente feito. Tratando-se
de meros projetos, que ainda no geraram efeitos jurdicos, no configura
mcula segurana jurdica a invalidao do rito j observado, para que o
Congresso Nacional promova a necessria adequao, caso julgue
conveniente retomar a sua tramitao. Cuida-se da tcnica denominada
limited prospectivity, pela qual a nova orientao jurisprudencial se
aplica para o futuro, incluindo a causa que lhe deu origem (BODART,
Bruno Vincius Da Rs. Embargos de Declarao como meio processual
adequado a suscitar a modulao dos efeitos temporais do controle de
constitucionalidade. In: Revista de Processo, vol. 198, p. 389, ago./2011).
Malgrado em sede de Mandado de Segurana, caso o Plenrio assim
reconhea quando instado a enfrentar a temtica, ser pertinente a
modulao dos efeitos do entendimento por configurar controle
preventivo de constitucionalidade incidenter tantum, motivo pelo qual a
orientao firmada ser utilizada como norte para casos futuros,
considerando o dever do Tribunal de manter a sua jurisprudncia estvel,
ntegra e coerente (art. 926 do CPC/2015).
Em relao ao periculum in mora, o caso requer imediata soluo
jurisdicional, sem possibilidade de aguardo da apreciao pelo Plenrio,

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ab

or

sob pena de perecimento do direito. que, consoante indica o andamento


processual do Projeto de Lei da Cmara n 80/2016 no stio eletrnico do
Senado Federal, foi submetido ao Plenrio o Requerimento n 917, de 2016,
de autoria de Lderes, que solicita urgncia e incluso em Ordem do Dia da
presente matria, nos termos do art. 336, inciso III e 281 do RISF. Apesar da
rejeio do referido requerimento pelo Plenrio, est em curso na casa
outra proposio, o Projeto de Lei do Senado n 280/2016, o qual Define
os crimes de abuso de autoridade e d outras providncias, este includo na
Ordem do Dia da sesso deliberativa de 14.12.2016. Nos termos do art.
258 do Regimento Interno do Senado Federal, havendo em curso naquela
Casa duas ou mais proposies regulando a mesma matria, pode ser
requerida a sua tramitao conjunta, inclusive das que j constem da
Ordem do Dia, sendo que o requerimento, nesse caso, deve ser submetido
deliberao do Plenrio, nos termos do pargrafo nico do referido
artigo. Desse modo, h fundado risco de que o projeto de lei impugnado
nestes autos seja deliberado ainda hoje, em franca violao ao devido
processo legislativo constitucional.

Em

el

Ex positis, defiro a medida liminar inaudita altera parte para


suspender, na forma do art. 7, III, da Lei n 12.016/2009 e do art. 203, 1,
do Regimento Interno deste Supremo Tribunal Federal, os efeitos dos atos
praticados no bojo do processo legislativo referente ao Projeto de Lei (PL)
n 4.850/2016, determinando, por consequncia: (i) o retorno do Projeto de
Lei da Cmara n 80/2016, em tramitao no Senado Federal, Casa de
origem e (ii) que a Cmara dos Deputados autue o anteprojeto de lei
anticorrupo encaminhado quela Casa legislativa com as assinaturas de
2.028.263 (dois milhes, vinte e oito mil e duzentos e sessenta e trs)
eleitores, como Projeto de Iniciativa Popular, observando o rito correlato
previsto no seu Regimento Interno, consoante os artigos 14, III, e 61, 2,
da Constituio. Destaco, ainda, que ficam sem efeito quaisquer atos,
pretritos ou supervenientes, praticados pelo Poder Legislativo em
contrariedade presente deciso.

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MS 34530 MC / DF
Oficie-se s mesas da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
com urgncia, comunicando o teor da presente deciso.

Publique-se. Int..
Braslia, 14 de dezembro de 2016.

Com a chegada das informaes j solicitadas, ao Ministrio Pblico


Federal para prolao de parecer nos autos.

Ministro LUIZ FUX


Relator

Em

el

ab

or

Documento assinado digitalmente

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