LA DUALIDAD DE EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO EN BOLIVIA Y

SU PERSPECTIVA GARANTISTA FRENTE A LA LIMITACIN DE PODER DE LA

ADMINISTRACIN PBLICA
I. Introduccin
Una de las figuras ms peculiares del derecho en general es la perspectiva
garantista del silencio administrativo. Hablando informalmente, ste puede
considerarse una garanta procesal no jurisdiccional, ya que al basarse en la
proteccin y resguardo de los derechos de los administrados, su intencin primordial
es conservar el derecho de recibir una respuesta y limitar el abuso de parte de los
funcionarios pblicos. Por naturaleza entonces, debe entenderse que el silencio
administrativo es una garanta por el hecho que protege el derecho de tutela en el
procedimiento administrativo. Es importante, como primera medida, tomar esta idea
clara para poder entender lo que involucra el silencio administrativo. Esta advocado,
por excelencia, hacia lograr que se haga justicia.
II. La realidad actual boliviana
Actualmente. Bolivia se encuentra en un proceso de transicin en varios aspectos;
algunos de los cuales involucran factores econmicos, culturales, sociales y
jurdicos. Sin embargo, los factores sociales y jurdicos son los que importan para la
consideracin del tema a tratar. Recientemente el pas ha sido sometido a un
cambio radical a travs de una Asamblea Constituyente que ha impuesto una nueva
Constitucin Poltica del Estado en vigencia.
La nueva Constitucin, promovida principalmente por el actual Presidente Evo
Morales, esta intencionada hacia cambiar el aspecto social y jurdico del pas de
forma inmediata. Estos factores han demostrado ser los principales causales de la
formacin del derecho" que se escribe en cada pas en particular, por lo cual en
Bolivia es de esperarse que cualquier momento las leyes cambien. El gobierno
boliviano est en proceso de cambio como ellos mismo lo han proclamado. Esta es
una realidad nacional, fuera de posiciones o perspectivas polticas personales.

Bajo una inseguridad jurdica, los abogados actuales se encuentran en constante

actualizacin ya que las leyes se encuentran en constante modificacin. Sin
embargo al tiempo que se realiz este articulo, segua vigente la Ley de
Procedimiento Administrativo del 23 de abril del 2002 que regula el proceso
administrativo en todas sus instancias.
III. El proceso administrativo boliviano
En Bolivia, la ley vertebral en todo lo concerniente a cuestiones administrativas es,
por lgica, la Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341). No existe
referencia respecto al silencio administrativo dentro de la nueva Constitucin Poltica
del Estado. Sin embargo existen otras leyes que regulan entidades ejecutivas que
expresan dentro de sus procedimientos los mismos enunciados dentro de la Ley de
Procedimiento Administrativo.[2]
Dentro de esta ley, el artculo 17 es el que se encarga de tocar el tema de forma
general en lo que respecta al silencio administrativo y la obligacin de parte de la
Administracin Pblica de resolver un caso.[3]
En resumen, este artculo establece en su primer pargrafo que la Administracin
Pblica est obligada a expresarse en todos los procesos cualquiera sea su forma
de iniciacin o su intencin (solicitar, reclamar, recurrir, consultar, etc.).
El segundo pargrafo establece el plazo de seis (6) meses para resolver la peticin
de parte del administrado por defecto excepto en casos especiales determinados
por la ley.
El tercer pargrafo es el que crea la figura del silencio administrativo en el
ordenamiento jurdico boliviano por el cual se merece un anlisis especial. Segn la
Ley, transcurrido el plazo previsto sin que la Administracin Pblica hubiera dictado
resolucin expresa, la persona podr considerar desestimada su solicitud, por
silencio administrativo negativo, pudiendo deducir el recurso administrativo que
corresponda o, en su caso jurisdiccional.[4]
A pesar de que la Ley prev la obligacin de parte de la Administracin Pblica de
expresarse sobre un caso en particular, considera la posibilidad de esta no se

pronuncie sobre determinado caso. Sin embargo, los legisladores bolivianos han
decidido otorgarle el efecto negativo al silencio administrativo boliviano por defecto
por lo cual el rechazo est implcito luego de un largo tiempo de espera.
Antes de seguir con el anlisis debe aclararse que el proceso de la va
administrativa en Bolivia se resume en dos recursos administrativos (el recurso de
revocatoria y el jerrquico)[5] y luego de agotados estos recursos recin se
puede acceder a la va jurisdiccional en el proceso contencioso administrativo.
Una vez que el silencio administrativo se efecta, el administrado lesionado por la
falta de pronunciamiento tiene la oportunidad de recurrir hacia el siguiente recurso.
Sin embargo el silencio administrativo en Bolivia no es del todo negativo, tiene sus
excepciones para resguardar de mejor forma la garanta de la tutela efectiva.
En el mismo artculo referido, el pargrafo quinto establece que el silencio puede ser
considerado

positivo

en

trmites

especiales

de

acuerdo

disposiciones

reglamentarias. Se aplicara entonces, lo dispuesto por las leyes especiales

siguiendo el principio de derecho ley especial sobre ley general.
Precisamente, esta excepcin es aplicada luego de que la Administracin Pblica no
se pronuncie en la resolucin del recurso jerrquico, ltimo recurso dentro de la va
administrativa, como esta expresado en el artculo 67 de la Ley de Procedimiento
Administrativo al establecer que ...Si vencido dicho plazo no se dicta resolucin el
recurso se tendr como aceptado y en consecuencia revocado el acto recurrido...[6]
En teora, este paradigma de proceso sera ideal porque permitira la oportunidad de
que la Administracin Pblica pueda pronunciarse al respecto, por lo que en primera
instancia sera silencio administrativo negativo, pero al no hacerlo le permite
garantizar que el administrado podr considerar estimada su peticin en caso de
que la Administracin Pblica decida no pronunciarse al respecto. Utpicamente
hablando, este es el proceso administrativo perfecto.
IV. El abuso de poder y las falencias de la ley
Debe considerarse, para poder analizar con mayor profundidad este punto, que la
realidad en general siempre se desvincula de la idealidad. A pesar que en general la

Ley de Procedimiento Administrativo tenga varios puntos fuertes, no es del todo

perfecta y son pequeos los detalles que la desvirtan.
La Administracin Pblica siempre estar en ventaja con respecto al administrado.
Esto ocurre primordialmente por lo que el administrado se enfrenta de forma
individual a un rgano que maneja una tutela sobre el pblico en general. Adems
de eso, el proceso de la va administrativa siempre va a ser injusto ya que el que
resuelve las peticiones es el que se le est demandando una cierta peticin. Por
esto, al fin y al cabo, la va administrativa es una auto-tutela. Esta estructura abusiva
no puede ser resuelta de ninguna manera ms que por la va judicial en el proceso
contencioso administrativo; pero poder habilitar este recurso, tuvieron que haber
resuelto la peticin al plantearse (seis meses), el recurso de revocatoria (veinte
das), y el recurso jerrquico (noventa das). En materia de tiempo esto se traduce a
esperar un alrededor de diez (10) meses solamente para poder acceder a un juicio
justo. Esto debera considerarse retardo de justicia.
La Ley proclama que el responsable de resolver el caso est obligado a
pronunciarse sobre las peticiones planteadas y que de no hacerlo ser sujeto a la
responsabilidad

que

le

imponga

la

Ley

de

Administracin

Control

Gubernamentales.[7] Sin embargo, son considerables los nmeros de casos que

han sido planteados frente al Tribunal Constitucional de Bolivia por falta de
pronunciamiento de parte de la Administracin Pblica; sin considerar los dems
casos que nunca llegaron a este tribunal. Aparentemente el castigo no est
disponiendo que las personas encargadas de resolver las peticiones cumplan con
su trabajo.
Como habamos expresado anteriormente, hay una pequea diferencia entre la
idealidad de la Ley de Procedimiento Administrativo con la realidad. Un ejemplo para
demostrar esto efectivamente seria a travs de la Sentencia Constitucional
0018/2005 del 8 de marzo del 2005 emitida por el Tribunal Constitucional en un caso
de recurso indirecto o incidental de inconstitucionalidad.[8] Dentro de este caso, el
administrado haba planteado la inconstitucionalidad de la Ley de Municipalidades
que dentro de su procedimiento establece que en caso de que la Mxima Autoridad
Ejecutiva (la encargada de resolver los recursos jerrquicos) no se pronuncie en el
plazo correspondiente, este se tomar como silencio administrativo negativo

abriendo paso a la va judicial. El planteamiento especficamente se refera a la

vulneracin del derecho de peticin que estaba expresado en el artculo 7 literal h)
de la anterior Constitucin.[9] Conjuntamente, establece que el artculo 17 de la Ley
de Procedimiento Administrativo expresa que el silencio administrativo al aplicarse
dentro de la resolucin de un recurso jerrquico debe ser considerado estimatorio o
positivo. Sin embargo, el Tribunal Constitucional determina que la norma no es en s
inconstitucional porque no vulnera el derecho de peticin per se ya que el silencio
administrativo en si es una garanta que permite impugnar la falta de
pronunciamiento y en todo caso lo protege. Con lo que involucra a la Ley de
Procedimiento Administrativo se aplica el principio de la norma especial sobre la
general por lo tanto no se contradice sino regula el procedimiento de la va
administrativa especficamente para las municipalidades.
Esta perspectiva no es necesariamente una decisin errnea de parte de los
Magistrados del Tribunal Constitucional, ya que dentro del cuerpo jurdico que se
encarga la regulacin de este proceso no se encuentra una contradiccin; y menos
aun con la Constitucin vigente en ese entonces (y tampoco con la actual).[10]
Podra establecerse sin duda alguna, de todas formas, que la norma que establece
que el silencio administrativo en el recurso jerrquico cuando involucra un proceso
en las municipalidades es un norma injusta, ya que al administrado se le ha
vulnerado el derecho de recibir una respuesta de parte de la Administracin Pblica
y en vez de que se le otorgue la validez a su peticin a travs del acto administrativo
presunto se le alarga la lucha por hacer cumplir su derecho. Bajo esta perspectiva la
conclusin es que la aplicacin de las normas en la realidad no es en s ilegal, y
mucho menos inconstitucional, pero s de forma determinante injusta.
La lnea doctrinaria constitucional boliviana promovida por el Tribunal Constitucional
en la Sentencia Constitucional 1043/2006-R del 20 de octubre de 2006 encuentra
una falencia en la naturaleza del silencio administrativo negativo al tratar de
resguardar el derecho de peticin en si al establecer que el derecho a la peticin
(...) no encuentra satisfaccin en el silencio administrativo negativo, porque su
motivo esencial y legal es el de generar una respuesta formal y motivada por escrito,
que resuelva el fondo del asunto peticionado...[11]Bajo esta perspectiva por lo
tanto, el silencio administrativo negativo no resulta ser una figura intil, pero ms

bien debe entenderse como el resguardo de impugnar el acto presunto y no como

un acto administrativo tcito que resuelve el fondo del asunto; porque en realidad el
silencio negativo solo desvirta la peticin y abre paso a la prxima etapa. Sin
embargo su gracia se encuentra en permitir al administrado una presuncin negativa
en vez de encontrarse en un estado de irresolucin. El problema se encuentra en
dilatar el proceso en vez de resolver la peticin que el administrado est planteando.
Sin embargo, el silencio administrativo positivo tambin tiene una falencia de su
propia naturaleza. Considerando que el derecho administrativo concibe la idea de
declarar una peticin como fundada como un acto administrativo propiamente dicho,
el silencio positivo es, por lgica, un acto administrativo presunto. A diferencia del
silencio administrativo negativo, el silencio estimatorio concede la peticin y la
satisface al peticionante en lo que se refiere al fondo del asunto. Sin embargo esta
figura tiene una falencia formal que los legisladores todava no han podido resolver;
y esta se refiere a la certificacin de que la peticin ha sido admitida.
Con esta idea en la mente, debemos remarcar que la Ley de Procedimiento
Administrativo de Bolivia establece que un acto administrativo adquiere su validez
desde la fecha que se lo notifica y se lo publica.[12] La cuestin es que los actos no
encontrarn validez y por lo tanto no producirn efectos si estos no son notificados o
publicados. El silencio administrativo, como su misma definicin lo establece, es una
falta de pronunciamiento de parte de la Administracin Pblica; por lo cual no existe
una resolucin escrita que determine que el silencio administrativo positivo ha
permitido adquirir un derecho. La nica manera de subsanar esta falta sera
pidiendo un reconocimiento de parte de la Administracin Pblica que el plazo para
pronunciarse ha fenecido y que por medio de silencio administrativo positivo se ha
resuelto el fondo del caso. Esta opcin se presenta como inviable de todas formas,
porque ningn funcionario pblico reconocera su dejadez si es que eso le conlleva
una sancin segn lo establecido por la Ley de Administracin y Control
Gubernamentales de Bolivia.
V. Conclusiones y recomendaciones
De lo expresado con anterioridad en el anlisis del proceso por va administrativa y
los efectos del silencio administrativo en Bolivia se puede establecer lo siguiente:

Primeramente, debe remarcarse que el silencio administrativo, ya sea negativo o

positivo, es una garanta en el proceso administrativo que resguarda el derecho de
tutela y no permitir el estado de irresolucin.
Bolivia se encuentra en un proceso de transicin. Esto debe tomarse en cuenta para
poder entender que la presente investigacin fue realizada cuando las normas
estaban en vigencia pero se espera que cualquier momento los rganos
legisladores de Bolivia puedan cambiarla. Sin embargo, a tiempo esta es la realidad
de la va administrativa en este pas.
La idea de plasmar ambos tipos de silencio administrativos en Bolivia (negativo en
primera instancias y positivo en ltima instancia para la mayora de los procesos) ha
sido una genialidad por parte de los legisladores al tratar de buscar el proceso ms
justo para el administrado. Este paradigma le permite tanto a la Administracin
Pblica pronunciarse a tiempo, como estimar las peticiones del administrado en
caso de dejadez de parte de los funcionarios.
Cabe recalcar, sin embargo, que muchas veces la realidad se desvincula de la
idealidad y las normas pueden llegar a ser injustas sin ser ilegales como en el caso
planteado de la Ley de Municipalidades.
Adems,

el

silencio

administrativo

lamentablemente

no

puede

satisfacer

completamente el derecho de peticin de parte del administrado al no poder recibir

una respuesta por parte de la Administracin Pblica que resuelva su problema en
tiempo oportuno.
Lo recomendado para poder establecer soluciones para estos problemas es
primeramente establecer una estructura paradigmtica para todos los procesos
administrativos en Bolivia y que no se desvinculen de la general para no generar
confusiones ni injusticias. Los plazos pueden variar dependiendo de cada
procedimiento en particular pero lo aconsejable es estructurar el mismo proceso de
manera doctrinal dentro de una ley general.
El silencio administrativo solo puede cumplir hasta cierto punto, y este es solamente
no permitir el estado de irresolucin o inseguridad respecto al caso planteado por el
administrado. En caso de que el silencio sea positivo, como es una garanta

puramente procesal, debe buscarse un recurso que permita una solucin real de
fondo en el asunto y no crear nicamente un acto presunto sin validacin material.
La recomendacin personal respecto a este problema es crear y habilitar un proceso
sumarsimo que permita el reconocimiento en va judicial del derecho adquirido a
travs de la va administrativa. De esta forma, la sentencia del juez llenara el vaco
dejado por la falta de resolucin administrativa.
En caso de que el silencio sea negativo, lo recomendado es buscar acortar los
plazos para no dilatar el proceso. El administrado tiene que sufrir cantidades
absurdas de espera para recibir una respuesta, que con el silencio administrativo no
llega. La decisin de acelerar el proceso permitira que el administrado tenga
habilitada la va judicial de forma ms expedita sin tener que esperar casi un ao.
Finalmente, debe entenderse a cabalidad que el silencio administrativo no es una
dilatacin del proceso ni un vaco legal. Este ha sido considerado por los
legisladores para poder llenar una insatisfaccin de los administrados cuando no
son resueltas sus peticiones. Esta figura ha permitido rellenar el espacio que deja la
inactividad de parte de la Administracin Pblica. El silencio administrativo, ya sea
positivo o negativo, es la garanta de las peticiones formuladas por los
administrados que desean corregir sus derechos vulnerados; y por lo tanto se
convierte, en un guardin de nuestro ordenamiento jurdico y la sociedad.
BIBLIOGRAFA

Constitucin Poltica del Estado Boliviano de 9 de febrero de 2009. Bolivia

Constitucin Poltica del Estado Boliviano Abrogada (Ley No 2650) de 13 de

abril de 2004. Bolivia

Ley de Administracin y Control Gubernamentales (Ley No. 1178) de 20 de

julio de 1990. Bolivia

Ley de Municipalidades (Ley No. 2028) de 28 de octubre de 1999. Bolivia

Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002.

Bolivia

Sentencia Constitucional 0018/2005 de 8 de marzo de 2005. Tribunal

Constitucional. Sucre, Bolivia. < name="ver_resolucion&registro=">

Sentencia Constitucional 0299/2006-R de 29 de marzo de 2006. Tribunal

Constitucional. Sucre. Bolivia. <>

Sentencia Constitucional 1043/2006-R de 20 de octubre de 2006. Tribunal

Constitucional. Sucre. Bolivia. < id="15077&name=" file="look&palabra=">

[1]

Anwar Antonio Sadud Eid, Santa Cruz - Bolivia, anwar_sadud@hotmail.com,

estudiante egresado de la carrera de derecho de la Universidad Catlica
Boliviana San Pablo, ex Presidente de la carrera de derecho de la
Universidad Catlica Boliviana San Pablo Regional Santa Cruz, Actual
Director Ejecutivo del Encuentro Nacional de Derecho

[2]

Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril de 2002

[3]

El artculo 17 en si se encarga de establecer el derecho de peticin, la

obligacin de resolver, la determinacin de un castigo por la irresolucin y los
efectos silencio administrativo

[4]

Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002,

artculo 17 pargrafo III

[5]

El proceso administrativo se traduce en tres procesos dentro de la va

administrativa y un proceso en la va judicial. En caso de que la peticin haya
sido negada en primera instancia por la Administracin Pblica se recurre al
recurso de revocatoria que lo resuelve la misma autoridad que emiti la
resolucin desestimatoria. En caso de ser denegada nuevamente se
interpone el recurso jerrquico y lo resuelve la Mxima Autoridad Ejecutiva
del rgano ejecutivo en cuestin. En caso de que esta respuesta tambin sea
negativa se habilita el proceso contencioso administrativo que se lo resuelve
en va judicial.

[6]

Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del 2002,

artculo 67 pargrafo II

[7]

Ley de Administracin y Control Gubernamentales (Ley No. 1178) de 20 de

julio de 1990

[8]

Sentencia Constitucional 0018/2005 de 8 de marzo de 2005, Recurso

Indirecto

Incidental

de

Inconstitucionalidad

dentro

del

proceso

administrativo entre Adalid Rivera Antezana y la Municipalidad de La Paz.

[9]

La anterior Constitucin Poltica del Estado estableca en este literal el

derecho a formular peticiones individual y colectivamente.

[10]

La actual Constitucin Poltica del Estado establece en su artculo 24

que Toda persona tiene derecho a la peticin de manera individual o

colectiva, sea oral o escrita, y a la obtencin de respuesta formal y
pronta...

[11]

Sentencia Constitucional 1043/2006-R del 20 de octubre de 2006,

Recurso de Amparo Constitucional de parte de la Universidad Privada

Univalle en contra de la ex Ministra de Educacin Mara Cristina Meja
Barragn. Esta disposicin sigue la misma doctrina constitucional establecida
por la Sentencia Constitucional 0018/2005 de 8 de marzo de 2005 y la
Sentencia Constitucional 0299/2006-R de 29 de marzo de 2006. <
id="15077&name=" file="look&palabra=">

[12]

Ley de Procedimiento Administrativo (Ley No. 2341) de 23 de abril del

2002, artculo 32