Marco normativo anticorrupo: desafios

para implantao de compliance*

Anti-corruption regulatory framework: challenges for
implementation of compliance
Veruska Sayonara de Gis**
Antnia Edneuma dos Santos***
Ianara Maressa Macedo da Rocha****

Resumo
A Lei Anticorrupo (Lei 12.846/2013) sinalizou para a necessidade de compliance (art. 7, VIII) para o setor
privado, a partir do marco normativo de governana corporativa. Assim, pretende-se definir compliance e analisar as dificuldades para sua implantao a partir desse marco normativo. O tema complexo, pois envolve
teoria jurdica, econmica e poltica, tendo-se investigado com apoio das tcnicas bibliogrfica e documental.
No caso do marco normativo nacional, percebe-se a indicao genrica dos mecanismos de integridade, sem
clareza quanto aos procedimentos e autoridades responsveis. Assim, o setor pblico no respondeu adequadamente, no sentido de tcnica legislativa, s demandas da lei, quando passa a regulamentar a compliance.
Por seu lado, o setor privado instado a se adequar, criando seus programas de integridade, o que encontra
obstculos na generalidade e disperso dos documentos normativos, bem como no custo da mudana.
Palavras-chave: Lei Anticorrrupo. Compliance. Dificuldades.

Abstract
The Anti-Corruption Law (Law 12.846/2013) signaled the need for compliance (art. 7, VIII) for the private
sector, from the regulatory framework of corporate governance. Thus, it is intended to define compliance and
analyze the difficulties in its implementation, from the regulatory framework. The theme is complex because
it involves legal theory, economic and political, having investigated with the support of bibliographical and
documentary techniques. In the case of the national regulatory framework, perceive the generic indication
of integrity mechanisms, without clarity about the procedures and authorities. So, the public sector has not
responded, in the direction of legislative technique, the demands of of the law when it passes to regulate
compliance. For its part, the private sector be required to adapt, creating their integrity programs, which finds
obstacles in general and dispersion of normative documents, as well as the cost of change.
Keywords: Anti-Corruption Law. Compliance. Difficulties.
* Artigo enviado em 10/02/2016 e aceito em 07/06/2016.

** Professora universitria do curso de Direito da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN).
Graduada em Direito pela Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN, 2005) e mestre em
Direito Constitucional na UFRN (UFRN, 2009).
*** Graduada em Histria pela Universidade do Estado do Rio Grande do Norte (UERN, 2011). Aluna do
5 perodo do curso de Direito da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte.
**** Aluna do 5 perodo do curso de Direito da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte.

Marco Normativo Anticorrupo para Empresas: Algumas Dificuldades para Implantao de Compliance

1. Introduo

A Lei Anticorrupo para as empresas (Lei 12.846/2013) sinalizou para a necessidade de compliance
(art. 7, VIII) como legislao indutiva, a partir do marco normativo de governana corporativa. A criao
da norma est ligada aos compromissos que o Brasil assumiu em mbito internacional, por ser signatrio da
Conveno das Naes Unidas contra a Corrupo, da Conveno Interamericana contra a Corrupo, e da
Conveno sobre o Combate da Corrupo de Funcionrios Pblicos Estrangeiros em Transaes Comerciais Internacionais.
O setor privado passa a ser impactado em suas relaes com o Estado, aparecendo nesta relao atravs da
empresa. Como atividade econmica organizada, o conceito de empresa integra teoria abarcada pelo Direito
Civil brasileiro. Apesar disso, a compreenso de empresa no clara na legislao, confundindo-se com o
de pessoa jurdica em certas situaes.
Encontra-se uma explicao para isso em Direito Empresarial, atravs de Alberto Asquini, para quem a empresa um conceito polidrico, com quatro perfis: a) subjetivo (sinnimo de empresrio); b) funcional (atividade
empreendedora); c) objetivo (patrimnio e o estabelecimento como fundamento aziendal do conceito de
empresa) e d) corporativo (instituio ou organizao de pessoas) (Angarita et al., 2013, P. 39).
Segundo o Superior Tribunal de Justia, pode-se inferir o conceito jurdico de empresa como sendo o exerccio organizado ou profissional de atividade econmica para a produo ou circulao de bens e servios
(REsp 623.367/RJ, 2 Turma, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, DJ 09.08.2004, p. 245). Pode ser exercida
por empresrio individual ou atravs da constituio de pessoa jurdica (geralmente, de natureza privada,
submetendo-se a um regime prprio trazido pelas leis civilistas).
Ao dispor sobre a responsabilizao objetiva administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos
contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira, a Lei 12.846/2013 prev que a existncia de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo denncia de irregularidades e a
aplicao efetiva de cdigos de tica e de conduta no mbito da pessoa jurdica ser levada em considerao
na aplicao das sanes (artigo 7, VIII). Tais mecanismos de integridade constituem a compliance.
O termo compliance derivado do ingls, no possuindo uma traduo ou substantivo equivalente em portugus que traduza o seu significado. Vem do verbo to comply, cumprir, remetendo exigncia do cumprimento
de normas tico-jurdicas pelo setor privado. Na pesquisa, objetiva-se definir compliance e as dificuldades para
sua implantao, a partir do marco regulatrio.

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2. Fundamentao terica

O advento da legislao anticorrupo e o fortalecimento dos institutos de seu controle so medidas
incipientes, mas de carter normativo indutivo para o mbito privado. A Lei 12.846/2013, tambm conhecida
tambm como Lei Anticorrupo, volta-se s empresas privadas no relacionamento com o poder pblico,
inovando ao dispor sobre responsabilidade cvel e administrativa em casos de corrupo, acordo de lenincia,
cadastros nacionais de empresas e compliance.
Os mecanismos de integridade e controle interno das empresas so denominados genericamente como compliance. A prtica de compliance tem a ver a implantao de decises do ponto de vista tico-concorrencial de
cima para baixo, ou seja, uma medida vertical e hierrquica a ser aplicada a partir da direo das empresas;
foi estabelecida como poltica pblica a partir de um marco regulatrio legislativo (Gis, 2014, p. 112-113) e
dever ser avaliada pelo Judicirio, em algumas situaes previstas na Lei 12.846/2013.
A Lei Anticorrupo aponta para a necessidade de mecanismos e procedimentos internos de integridade,
auditoria e incentivo denncia de irregularidades e a aplicao efetiva de cdigos de tica e de conduta no
mbito da pessoa jurdica, nos seguintes termos:
Art. 7. Sero levados em considerao na aplicao das sanes:
(...)
VIII - a existncia de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e
incentivo denncia de irregularidades e a aplicao efetiva de cdigos de tica e de conduta no mbito da pessoa jurdica;
(...)
Pargrafo nico. Os parmetros de avaliao de mecanismos e procedimentos previstos no
inciso VIII do caput sero estabelecidos em regulamento do Poder Executivo federal.
De acordo com Fbio Osrio Medina, a Lei Anticorrupo:
Fortalece as ferramentas e o controle, amplifica os instrumentos repressivos e cria sanes
novas. E no bastasse isso, a responsabilidade objetiva das empresas, ou seja, se um
funcionrio entre milhes flagrado cometendo um ilcito de improbidade empresarial,
independente de culpa ou dolo, a empresa pode ser punida. E exige que as empresas criem
mecanismos de implantao das normas. Isso vai gerar um custo enorme no mercado, o
chamado custo compliance, as empresas tero que atuar prevendo auditorias, consultorias, comits independentes para coibir atos ilcitos dos seus funcionrios. E, caso ocorra,
se a empresa tiver adotado as medidas poder incorrer em reduo de pena, podendo

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at excluir da responsabilidade. Mas h um custo que dever ser implantado em todo o

mercado, que no se encontra regulado. No sabemos qual ser o impacto das empresas
que contratam com o poder pblico, por as exigncias relacionadas a compliance pode
se tornar exigncia em processos licitatrios para priorizar aquelas que trabalham com a
sustentabilidade jurdica e tica (Osrio Medina, 2014).
Em muitos ordenamentos jurdicos, as leis de combate corrupo envolvendo o setor privado so referenciadas, em termos histricos, na Lei Americana Anticorrupo (The Foreign Corrupt Practices Act-FCPA),
aprovada em 1977 e suas alteraes. A FCPA uma lei federal dos EUA que probe subornos a funcionrios
de governos estrangeiros e figuras polticas.
Pode-se situar, como Santos (2011, p. 184), a origem histrica da compliance nas instituies financeiras, com
a criao do Banco Central Americano, em 1913, que objetivou a formao de um sistema financeiro mais
flexvel, seguro e estvel, culminando com a Poltica Intervencionista New Deal.
Outros autores ainda localizam o sistema normativo de governana corporativa especfica a partir da norte-americana Lei Sarbanes-Oxley. Para Gordon et al., a Lei Sarbanes-Oxley de 2002, doravante referida
como SOX, uma das mais importantes legislaes a afetar as corporaes com aes negociadas nas bolsas
de valores desde a Securities Act de 1933 e a Securities Exchange Act de 1934 (Gordon et al, 2006). Para
Engel, Hayes e Wang, a SOX demandou uma srie de mudanas nos relatrios financeiros e de governana
corporativa das empresas, como resposta aos vrios escndalos financeiros mencionados, caracterizando uma
resposta legislativa destinada a reconstruir a confiana dos investidores no mercado de capitais (Engel, Hayes
e Wang, 2007).
A Lei Sarbanes-Oxley (SOX, oficialmente denominada como Public Company Accounting Reform and Investor
Protection Act of 2002) uma lei federal dos Estados Unidos da Amrica em resposta aos inmeros escndalos
corporativos e contbeis. A Lei SOX enfatiza a restaurao da credibilidade com um profundo compromisso
ideolgico para manuteno do sistema capitalista, inerente estrutura da poltica americana (Cunha et al.,
2013).
Outro paradigma normativo a Lei Anti Suborno do Reino Unido (U.K. Bribery Act UKBA). A UKBA tem,
como algumas de suas caractersticas, procedimentos escritos, a noo de comprometimento do alto escalo; a base na avaliao e gesto de riscos (risk assessment) e na diligncia devida (due diligence); bem como a
exigncia de treinamento e reviso contnuos do programa.
Nesse modelo, tem-se por finalidade agregar valor para o acionista, baseando-se no atendimento dos interesses desse acionista (shareholder). Assim, tem-se fragmentao do capital da empresa; elevado nvel de
transparncia das informaes; com abertura e divulgao total, de maneira a restringir o privilgio e a assimetria na informao (insider information). De maneira que o interesse e a literatura sobre a questo tendem
a aumentar, abarcando, em um futuro breve, o vis emprico, a partir das prticas de compliance adotadas.
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3. Procedimentos metodolgicos

A investigao, de cunho exploratrio e descritivo, utilizou-se de tcnica bibliogrfica, documental e
de levantamento, no que toca aos procedimentos. Inicialmente, utilizou-se de pesquisa bibliogrfica, por meio
de leitura e discusso dos documentos e obras de referncia. Aps essa fase, foram construdos os referenciais
tericos para a abordagem do problema; articulando-se tais referenciais com a legislao estrangeira.

4. Anlise dos resultados

Para o setor pblico, temos um amplo leque de normas envolvendo o controle da Administrao e a
preveno e o combate corrupo (como, por exemplo, Lei de Acesso Informao ou a Lei de Improbidade Administrativa Leis 12.527/2011 e 8.429/1992, respectivamente).
No mbito do Poder Executivo Federal, h os seguintes diplomas legais: Lei 9784/1999 (Lei do Processo
Administrativo); Lei de Conflito de Interesses (Lei n 12.813/2013); Conflito de Interesses no Servio Pblico
(Resoluo n 08/2003); Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do Poder Executivo Federal
(Decreto n 1.171/1994); Sistema de Gesto da tica do Poder Executivo Federal (Decreto n 6.029/2007).
Questionadas quanto efetividade, tais normas para o setor pblico so mais claras quanto aplicao, envolvendo competncias de vrios rgos, que podem atuar conjunta ou separadamente, como a situao
do manejo de Ao Civil Pblica.
Mas para o setor privado, sendo o marco normativo e a proposio em si bastante inovadores, tem havido
dificuldades em se compreender e aplicar as medidas de controle da corrupo, a comear pelos mecanismos
internos de integridade empresarial. Em termos de produo normativa, compilamos, acerca de compliance,
os seguintes documentos: Lei 12.846/2013 (Dispe sobre a responsabilizao administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira); Decreto 8.420/2015
(Regulamenta a Lei n 12.846, de 1 de agosto de 2013, que dispe sobre a responsabilizao administrativa
de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira); PortariaCGU N 909/2015 (Dispe sobre a avaliao de programas de integridade de pessoas jurdicas).
Assim, at o momento, ocorrem relutncias para aplicao do marco normativo, notadamente, para a implantao da compliance no setor privado.
Ao dispor sobre a responsabilizao objetiva administrativa e civil de pessoas jurdicas pela prtica de atos contra a administrao pblica, nacional ou estrangeira, a Lei 12.846/2013 prev os atos lesivos administrao
pblica, conforme disposto abaixo.

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Art. 5. Constituem atos lesivos administrao pblica, nacional ou estrangeira, para os

fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurdicas mencionadas no pargrafo
nico do art. 1, que atentem contra o patrimnio pblico nacional ou estrangeiro, contra
princpios da administrao pblica ou contra os compromissos internacionais assumidos
pelo Brasil, assim definidos:
I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente pblico,
ou a terceira pessoa a ele relacionada;
II - comprovadamente, financiar, custear, patrocinar ou de qualquer modo subvencionar a
prtica dos atos ilcitos previstos nesta Lei;
III - comprovadamente, utilizar-se de interposta pessoa fsica ou jurdica para ocultar ou
dissimular seus reais interesses ou a identidade dos beneficirios dos atos praticados;
IV - no tocante a licitaes e contratos:
a) frustrar ou fraudar, mediante ajuste, combinao ou qualquer outro expediente, o carter competitivo de procedimento licitatrio pblico;
b) impedir, perturbar ou fraudar a realizao de qualquer ato de procedimento licitatrio
pblico;
c) afastar ou procurar afastar licitante, por meio de fraude ou oferecimento de vantagem
de qualquer tipo;
d) fraudar licitao pblica ou contrato dela decorrente;
e) criar, de modo fraudulento ou irregular, pessoa jurdica para participar de licitao pblica ou celebrar contrato administrativo;
f) obter vantagem ou benefcio indevido, de modo fraudulento, de modificaes ou prorrogaes de contratos celebrados com a administrao pblica, sem autorizao em lei, no
ato convocatrio da licitao pblica ou nos respectivos instrumentos contratuais; ou
g) manipular ou fraudar o equilbrio econmico-financeiro dos contratos celebrados com a
administrao pblica;
V - dificultar atividade de investigao ou fiscalizao de rgos, entidades ou agentes
pblicos, ou intervir em sua atuao, inclusive no mbito das agncias reguladoras e dos
rgos de fiscalizao do sistema financeiro nacional.
Segundo a Lei Anticorrupo, os parmetros de avaliao de mecanismos e procedimentos previstos no
inciso VIII do caput sero estabelecidos em regulamento do Poder Executivo federal, de acordo com a Lei

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12.846/2013, art. 7, pargrafo nico. Tal regulamento passou a existir com o Decreto 8.420/2015, inspirado
a partir das normas internacionais e seus aspectos centrais quanto a um programa de Compliance.
No mbito administrativo, a Controladoria Geral da Unio (CGU) estabeleceu, por meio da Portaria N 909,
de 7 de abril de 2015, normas que dispem sobre a avaliao de programas de integridade de pessoas jurdicas. A Portaria N 909/2015 assevera, em seu artigo 5, 2, que o programa de integridade meramente
formal e que se mostre absolutamente ineficaz para mitigar o risco de ocorrncia de atos lesivos da Lei n
12.846, de 2013, no ser considerado para fins de aplicao do percentual de reduo de que trata o caput.
Do referido Decreto 8.420/2015, o item que toca diretamente finalidade da pesquisa o Programa de
Integridade, que desenha um modelo de compliance. Reproduzimos abaixo os tpicos relacionados.
CAPITULO IV
DO PROGRAMA DE INTEGRIDADE
Art. 41. Para fins do disposto neste Decreto, programa de integridade consiste, no mbito
de uma pessoa jurdica, no conjunto de mecanismos e procedimentos internos de integridade, auditoria e incentivo denncia de irregularidades e na aplicao efetiva de cdigos
de tica e de conduta, polticas e diretrizes com objetivo de detectar e sanar desvios,
fraudes, irregularidades e atos ilcitos praticados contra a administrao pblica, nacional
ou estrangeira.
Pargrafo nico. O programa de integridade deve ser estruturado, aplicado e atualizado
de acordo com as caractersticas e riscos atuais das atividades de cada pessoa jurdica, a
qual por sua vez deve garantir o constante aprimoramento e adaptao do referido programa, visando garantir sua efetividade.
Art. 42. Para fins do disposto no 4o do art. 5o, o programa de integridade ser avaliado,
quanto a sua existncia e aplicao, de acordo com os seguintes parmetros:
I - comprometimento da alta direo da pessoa jurdica, includos os conselhos, evidenciado pelo apoio visvel e inequvoco ao programa;
II - padres de conduta, cdigo de tica, polticas e procedimentos de integridade, aplicveis a todos os empregados e administradores, independentemente de cargo ou funo
exercidos;
III - padres de conduta, cdigo de tica e polticas de integridade estendidas, quando
necessrio, a terceiros, tais como, fornecedores, prestadores de servio, agentes intermedirios e associados;
IV - treinamentos peridicos sobre o programa de integridade;
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V - anlise peridica de riscos para realizar adaptaes necessrias ao programa de integridade;

VI - registros contbeis que reflitam de forma completa e precisa as transaes da pessoa
jurdica;
VII - controles internos que assegurem a pronta elaborao e confiabilidade de relatrios e
demonstraes financeiros da pessoa jurdica;
VIII - procedimentos especficos para prevenir fraudes e ilcitos no mbito de processos licitatrios, na execuo de contratos administrativos ou em qualquer interao com o setor
pblico, ainda que intermediada por terceiros, tal como pagamento de tributos, sujeio a
fiscalizaes, ou obteno de autorizaes, licenas, permisses e certides;
IX - independncia, estrutura e autoridade da instncia interna responsvel pela aplicao
do programa de integridade e fiscalizao de seu cumprimento;
X - canais de denncia de irregularidades, abertos e amplamente divulgados a funcionrios
e terceiros, e de mecanismos destinados proteo de denunciantes de boa-f;
XI - medidas disciplinares em caso de violao do programa de integridade;
XII - procedimentos que assegurem a pronta interrupo de irregularidades ou infraes
detectadas e a tempestiva remediao dos danos gerados;
XIII - diligncias apropriadas para contratao e, conforme o caso, superviso, de terceiros,
tais como, fornecedores, prestadores de servio, agentes intermedirios e associados;
XIV - verificao, durante os processos de fuses, aquisies e reestruturaes societrias,
do cometimento de irregularidades ou ilcitos ou da existncia de vulnerabilidades nas pessoas jurdicas envolvidas;
XV - monitoramento contnuo do programa de integridade visando seu aperfeioamento
na preveno, deteco e combate ocorrncia dos atos lesivos previstos no art. 5o da Lei
no 12.846, de 2013; e
XVI - transparncia da pessoa jurdica quanto a doaes para candidatos e partidos polticos.
1 Na avaliao dos parmetros de que trata este artigo, sero considerados o porte e
especificidades da pessoa jurdica, tais como:
I - a quantidade de funcionrios, empregados e colaboradores;
II - a complexidade da hierarquia interna e a quantidade de departamentos, diretorias ou
setores;
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III - a utilizao de agentes intermedirios como consultores ou representantes comerciais;

IV - o setor do mercado em que atua;
V - os pases em que atua, direta ou indiretamente;
VI - o grau de interao com o setor pblico e a importncia de autorizaes, licenas e
permisses governamentais em suas operaes;
VII - a quantidade e a localizao das pessoas jurdicas que integram o grupo econmico
(...)
Assim, temos como pontos de apoio do modelo de compliance as macrofunes tpicas do controle organizacional: Auditoria, Controladoria, Corregedoria e Ouvidoria. Essas funes integram um modelo em fase de
desenvolvimento para o setor privado.
No tocante s funes de controle externo e auditoria governamental, temos como modelo de execuo
dos mecanismos de controle a Portaria-TCU N 280, de 8 de dezembro de 2010 (Aprova as Normas de
Auditoria do Tribunal de Contas da Unio). Segundo a Portaria-TCU N 280/2010:
O controle externo exercido mediante a fiscalizao do TCU realiza-se, predominantemente, por meio de auditorias e inspees de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, conforme prev o inciso IV do art. 71 da Constituio, impondo-se a necessidade de realiz-las segundo normas tcnicas apropriadas, desenvolvidas
de acordo com padres reconhecidos internacionalmente, a exemplo das Normas Internacionais de Auditoria das Entidades de Fiscalizao Superior (ISSAI), da Organizao
Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Intosai), e com as melhores prticas
desenvolvidas por outras instituies superiores de controle de reconhecida experincia. As
normas de auditoria do Tribunal de Contas da Unio (NAT) foram desenvolvidas tendo por
base o arcabouo normativo da instituio (Constituio, Lei Orgnica, Regimento Interno,
Cdigo de tica dos Servidores do TCU, resolues e instrues normativas do TCU), a
experincia acumulada, as normas de auditoria de fontes internacionais, especialmente
as ISSAI, da Intosai, bem como as normas das entidades de auditoria e controle governamental visitadas no mbito do programa de benchmarking realizado pelo TCU, em 2004,
dentre as quais o IFAC, o IIA, o GAO, o ANAO e as entidades de fiscalizao superior da
Alemanha, Itlia, Frana, Espanha, Blgica e Holanda (p. 9).
Para o setor privado, a prtica de compliance envolve aes como suporte da Administrao e Liderana;
mapeamento e anlise de riscos; polticas, controles e procedimentos: comunicao e treinamento; monitoramento, auditoria e remediao. Os aspectos fundamentais do combate corrupo dizem respeito (i)
regulamentao clara e disseminada; (ii) educao (permanente capacitao acerca de integridade e tica); (iii)

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cooperao internacional; (iv) transparncia (ferramentas de divulgao, monitoramento e acompanhamento

de informaes pblicas e privadas); e (v) independncia (amplas liberdades para investigao e julgamento de
casos de corrupo) (Global Integrity Summit, Griffith University apud Relatrio Deloitte: Lei Anticorrupo).
Como exemplos de aes que estruturam um programa de integridade, temos (Relatrio Deloitte: Lei Anticorrupo, p. 11): treinamento sobre temas de conformidade aos novos profissionais contratados (educao);
anlise de reclamaes (ouvidoria); treinamento por demanda de temas de conformidade; utilizao de indicadores-chave desempenho e conformidade; reviso das contingncias, multas e passivos gerados por no
conformidades; revises de como os negcios foram efetuados no passado; reviso de qualidade tempestiva
para garantir o recrutamento e a contratao de profissionais habilitados s vagas; reviso de qualidade ps-recrutamento para identificar vagas preenchidas por profissionais que no atenderam aos critrios necessrios.
No caso do marco normativo nacional, percebe-se a indicao genrica dos mecanismos de integridade, sem
clareza quanto aos procedimentos e autoridades responsveis. Conforme comentrio abaixo:
A definio de competncias, bem como dos procedimentos cabveis em relao responsabilizao de pessoas jurdicas no muito clara na Lei 12.846/2013. A instaurao
e o julgamento de processo administrativo para apurao da responsabilidade de pessoa
jurdica cabem autoridade mxima de cada rgo ou entidade dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio, que agir de ofcio ou mediante provocao, observados o contraditrio e a ampla defesa (Lei 12.846/2013, art. 8). Prev-se que, na esfera administrativa,
a aplicao das sanes previstas neste artigo ser precedida da manifestao jurdica
elaborada pela Advocacia Pblica ou pelo rgo de assistncia jurdica, ou equivalente, do
ente pblico (art. 6, 2). Assim, os Tribunais de Contas podem surgir como atores institucionais importantes no desenho do modelo processual aplicvel compliance no Brasil. O
Poder Judicirio, at mesmo pela clusula jurisdicional aberta da Constituio, um importante ator institucional na efetivao das responsabilidades s pessoas jurdicas. Segundo
a referida clusula constitucional (art. 5, XXXXV), a lei no excluir da apreciao do
Poder Judicirio leso ou ameaa a direito (Gis, 2014, 106-107).
As autoridades mximas de cada rgo ou entidade so os agentes pblicos que ocupam os espaos de soberania. Sendo a estrutura administrativa complexa e interdependente, falha a citada lei quando no especifica
os rgos com responsabilidade, visto que o Presidente da Repblica, do Congresso Nacional ou do STF
dificilmente iriam ter condies de instaurar e julgar tais processos administrativos. De maneira que resta s
controladorias, Ministrio Pblico, tribunais de contas, advocacia pblica e defensorias a responsabilidade
subsidiria, mas apenas implcita, quando poderia ser detalhada e explcita. No caso da esfera federal, por
exceo, tivemos a definio da competncia:
Artigo 8, 2. No mbito do Poder Executivo federal, a Controladoria-Geral da Unio

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- CGU ter competncia concorrente para instaurar processos administrativos de responsabilizao de pessoas jurdicas ou para avocar os processos instaurados com fundamento
nesta Lei, para exame de sua regularidade ou para corrigir-lhes o andamento.
Cabe a observao de que a Controladoria-Geral da Unio (CGU), em vista do afastamento provisrio da
presidenta Dilma Rousseff, em processo de impeachment,
Tornou-se oficialmente, na ltima quinta-feira (12), o Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controle (MTFC), por meio da Medida Provisria 726, editada pelo Presidente da
Repblica em exerccio, Michel Temer. A mudana de nomenclatura do rgo, no entanto,
no altera as suas funes (Brasil, 2016).
Outros conceitos essenciais esto ausentes, como, por exemplo, os de conflito de interesse e trfico de influncia (ou mesmo lobby). As condutas descritas pela Lei Anticorrupo so ainda muito abrangentes, como no
item reproduzido abaixo (art. 5, inc. I):
Art. 5. Constituem atos lesivos administrao pblica, nacional ou estrangeira, para os
fins desta Lei, todos aqueles praticados pelas pessoas jurdicas mencionadas no pargrafo
nico do art. 1, que atentem contra o patrimnio pblico nacional ou estrangeiro, contra
princpios da administrao pblica ou contra os compromissos internacionais assumidos
pelo Brasil, assim definidos:
I - prometer, oferecer ou dar, direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente pblico,
ou a terceira pessoa a ele relacionada.1
No inciso reproduzido, temos situao j prevista na legislao penal (Ttulo XI - Dos Crimes Contra a Administrao Pblica), com a justificao de que se trata de responsabilidade civil e administrativa. Todavia, tal
preocupao com a abertura excessiva da norma j vem sendo registrada na literatura jurdica:
A lei anticorrupo, em seu artigo 5, enuncia que os atos lesivos Administrao Pblica, ensejadores da responsabilizao objetiva da pessoa jurdica, so aqueles que
atentam contra o patrimnio pblico nacional ou estrangeiro, contra princpios da administrao pblica ou contra os compromissos internacionais assumidos pelo Brasil. Na
sequncia elenca um rol taxativo composto por cinco incisos. Destaca-se que as condutas previstas no art. 5 no so exclusivas e originais da lei anticorrupo, eis que j eram
consideradas ilcitas pelo Cdigo Penal, pela Lei de licitaes ou pela Lei de Improbidade
1
O conceito de conflito de interesse est em outra norma, voltada para o setor pblico. Segundo a Lei 12.813, de 16 de
maio de 2013, art. 3, para os fins desta Lei (aplicvel no exerccio de cargo ou emprego do Poder Executivo federal), considera-se:
I - conflito de interesses: a situao gerada pelo confronto entre interesses pblicos e privados, que possa comprometer o interesse
coletivo ou influenciar, de maneira imprpria, o desempenho da funo pblica; e II - informao privilegiada: a que diz respeito a
assuntos sigilosos ou aquela relevante ao processo de deciso no mbito do Poder Executivo federal que tenha repercusso econmica ou financeira e que no seja de amplo conhecimento pblico.
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Administrativa. (...) Uma das preocupaes trazida pela Lei n. 12.846/2013 consiste
na abertura excessiva dos tipos estabelecidos em seu art. 5. A lei se utiliza de condutas
imprecisas, que permitem vastas compreenses, garantindo alto grau de subjetividade
para a atividade hermenutica dos intrpretes, o que ocasiona menos segurana jurdica
(Campos, 2015, p. 166).
Para a qualificao ftica da conduta descrita no artigo 5, I da Lei n 12.846/2013 (prometer, oferecer ou dar,
direta ou indiretamente, vantagem indevida a agente pblico, ou a terceira pessoa a ele relacionada), cabem
as noes de lobby e de conflito de interesses, ou mesmo o conceito de cortesias comerciais. A nota Poltica
Antissuborno e Anticorrupo, emitida pelo Departamento Jurdico da Moodys, enumera alguns exemplos
concretos do que poderia estar includo nessa descrio ampla:
CORTESIAS COMERCIAIS
O suborno no est restrito a pagamentos em dinheiro com inteno de prtica de corrupo, pode tambm incluir o oferecimento de cortesias comerciais ou outras coisas de valor
para um propsito imprprio, tais como presentes, hospitalidades ou entretenimento. No
permitido o oferecimento de nenhum tipo de cortesia comercial para finalidades imprprias ou corruptas. Alm disso, nenhuma cortesia comercial poder ser oferecida, direta
ou indiretamente, a um funcionrio pblico, exceto se aprovada previamente, conforme
abaixo descrito (a menos que isenta, de acordo com as isenes aqui contidas).
As cortesias comerciais podem incluir, dentre outras coisas:
Presentes
Itens promocionais
Despesas de viagem
Refeies, entretenimento, recreao e outras hospitalidades
Ingressos a eventos esportivos, culturais e outros
Doaes para instituies de caridade ou fins filantrpicos quer em dinheiro ou outras
formas de patrocnio (tais como jantares ou torneios de golfe)
Oportunidades de negcios
Produtos ou servios grtis ou com desconto
Estgios, alocao temporria ou emprego para funcionrios pblicos ou seus familiares
Emprstimos
Assistncia mdica (Moodys Corporation, 2014, p. 3).

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Assim, embora a Comisso de tica Pblica, no mbito do Executivo Federal, j tenha tratado do tema especfico de presentes e brindes (Resoluo n 03/2000, Regras sobre o tratamento de presentes e brindes
aplicveis s autoridades pblicas abrangidas pelo Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal), a Lei
Anticorrupo, de carter nacional, trata ambiguamente das condutas e no tem a preocupao tcnica de
delimitar conceitos essenciais para o combate corrupo no trato entre agentes pblicos e privados como
o caso do conceito de conflito de interesses.
Em matria de direito comparado, resgatamos normas de outros ordenamentos j referenciadas. Para falar
das especificidades, tomamos como paradigma de comparao a SOX, que detalha, entre suas medidas,
elementos como: Public Company Accounting Oversight Board (Ttulo I, formao do Comit de Auditoria);
Auditor Independence (regulamenta o comportamento do auditor, Ttulo II); Corporate Responsability (dispe acerca da criao do comit de auditoria composto por membros independentes, Ttulo III); Enhanced
Financial Disclosures (evidenciao contbil e o controle interno, Ttulo IV).
A SOX prossegue, tratando acerca de Corporate and Criminal Fraud Accountability (dispe sobre fraudes
contbeis; destruio, falsificao, alterao de documentos e as penalidades; Ttulo VII); Corporate and Criminal Fraud Accountability (Ttulo VIII); White-Collar Crime Penalty Enhancements (Ttulo IX); Corporate
Tax Returns (Ttulo IX), segundo Santos e Lemes (2004).
O j citado Relatrio Deloitte enumera alguns desafios (2014, p. 17) para a cultura e a implantao dos programas de integridade, como: complexidade do ambiente regulatrio; assegurar que a rea de Compliance
torne-se mais envolvida nas decises estratgicas; garantir a independncia da rea de Compliance; gesto de
conformidade organizada e atuante (papis e responsabilidades); necessidade de infraestrutura tecnolgica
adequada para monitoramento da conformidade; garantia de que a unidade de negcio esteja em conformidade; integrao da rea de Compliance com outras funes, incluindo gerenciamento de riscos, comercial,
auditoria interna, comit de denncia e atendimento ao cliente; velocidade das mudanas nas regulamentaes e ausncia de claridade no que tange as expectativas regulatrias; alocao de recursos de conformidade de forma efetiva com o objetivo de gerenciar riscos adequadamente; educao corporativa abrangente
referente gesto da conformidade e obrigaes do staff e distribuio adequada das responsabilidades de
monitoramento das funes de conformidade e de negcios.
Conquanto a Controladoria Geral da Unio (utiliza-se a designao legal aqui, embora se trate do atual Ministrio da Transparncia, Fiscalizao e Controle) esteja atuando, at pela definio mais clara de seu papel na
Lei Anticorrupo, no se pode dizer o mesmo dos demais entes federativos.
Como resultado preliminar dessa escassa densidade normativa nacional (excesso formal e insuficincia substancial), podemos citar o baixo nmero de Estados que regulamentaram a Lei Anticorrupo, como reproduzido a seguir:

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Aprovada aps as manifestaes de 2013, a Lei Anticorrupo (Lei n 12.846) ainda no

aplicada na maior parte do pas. Apenas a Unio e os Estados do Paran, Esprito Santo,
So Paulo, Minas Gerais e Tocantins regulamentaram a norma. (Aguiar, 2015).
Entre os que regulamentaram, pouca aplicao h aparentemente, apenas um caso. Pela primeira vez no
pas uma empresa condenada no mbito estadual com base na Lei Anticorrupo. O Estado precursor
o Esprito Santo que aplicou sano prevista na norma a uma microempresa, por perturbar um processo
de licitao (Aguiar, 2016). Na situao, aps vencer o prego eletrnico, a empresa no apresentou os
documentos exigidos para habilitao e assinatura do contrato. Entretanto, trata-se de literatura jornalstica,
tentando-se demonstrar um nvel de empiria a ttulo preliminar; o que, por certo, no substitui os indicadores
oficiais, que devero vir de rgos pblicos.
Tambm, no se pode desconsiderar os custos de implantao da compliance. Segundo Fbio Osrio Medina
(2014), houve um alto custo quando da implantao do sistema no mercado financeiro, com custos da ordem
de escritrios qualificados, com profissionais das reas da contabilidade, do direito, da administrao e economia, interligados, para emitir pareceres, relatrios, gerando onerao. A propsito, cite-se:
Por certo, o Compliance possui, entre os seus objetivos, organizar documentao e procedimentos, gerenciando de forma adequada os riscos e exaltando a transparncia. (...) Tais
condutas, contudo, devem estar atreladas diretamente efetividade da Lei Anticorrupo
Empresarial, sob pena de no se alcanar o objetivo almejado. De forma resumida, os custos de transao para a implantao de uma poltica de Compliance se dividem em trs
aspectos: custos de manuteno, de no conformidade e de governana (Ribeiro e Diniz,
2015, p. 94).
Todavia, verifica-se, nas principais leis anticorrupo internacionais, um detalhamento maior das questes estratgicas quanto a configurao do programa de integridade, como a independncia do auditor, bem como
o controle contbil e documental - o que facilitaria a aplicao da norma.
O fato que h imprecises na lei que podem contaminar parte de sua eficcia, assim como previses cujos
efeitos podem desestimular algumas condutas empresariais desejveis (Ribeiro e Diniz, 2015, p. 103), de
maneira que a configurao do programa de integridade um dos itens que exigiria uma tcnica legislativa
mais clara e estruturada.

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5. Concluses

A Lei Anticorrupo inaugura um marco regulatrio que evolui para um microssistema normativo,
induzindo o setor privado a criar seus mecanismos de controle e governana corporativa no mbito privado
brasileiro. A edio da norma advm de compromissos internacionais que o Brasil assumiu, ao se tornar signatrio
de convenes sobre combate corrupo no relacionamento entre Estado e empresas privadas.
Compliance deriva da noo de cumprimento de normas, e vem a denominar uma gama de procedimentos de
integridade, tica, fiscalizao e controle nas empresas. Todavia, o marco normativo parece apontar para uma
compreenso de compliance flexvel, devido regulamentao genrica, por exemplo; a ausncia de um arranjo
fechado ou desenho mais explcito dos mecanismos de integridade e garantia de independncia dos sistemas de
monitoramento e controle.
A configurao da compliance deve partir de um cdigo estruturado de normas internas fortemente lastreadas nas
normas de ordem pblica, e se basear nos pilares ou macrofunes tpicas do controle organizacional (Auditoria,
Controladoria, Corregedoria e Ouvidoria); embora respeitando as caractersticas das organizaes.
Assim, o setor pblico ainda no respondeu, no sentido de efetivao, s demandas da lei. Por seu lado, o
setor privado instado a se adequar, criando seus programas de integridade, o que encontra obstculos na
generalidade e disperso dos documentos normativos, bem como no custo em si da mudana.

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