Escola Nacional de Administrao Pblica

Mdulo 4
Gesto de Recursos
Slides
Diretoria de Desenvolvimento Gerencial
Programa de Desenvolvimento de
Gerentes Operacionais (DGO)

Slides

Mdulo 4 - Gesto de
Recursos

Braslia - 2014
1

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica

Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa David de Oliveira
Coordenadora-Geral de Programas de Capacitao: Marcia Sera da Motta Brando
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante; Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao:
Luis Fernando de Lara Resende; Reviso: Renata Fernandes Mouro, Roberto Carlos R.
Arajo e Simonne Maria de Amorim Fernandes; Capa: Ana Carla Gualberto Cardoso;
Editorao eletrnica: Vinicius Arago Loureiro; Revisor dos slides: Leopoldo Costa
Jnior

Ficha catalogrfica: Equipe da Biblioteca Graciliano Ramos/ENAP

T2661g

Teixeira, Alex Fabiane

Gesto de recursos / Alex Fabiane Teixeira. Braslia:
ENAP, 2014.
38 p.
Programa de Desenvolvimento de Gerentes Operacionais.
1. Finanas Pblicas. 2. Gesto Oramentria. 3. Planejamento Oramentrio. 4.Receita Pblica. I. Ttulo.
CDU 336.14

ENAP, 2014
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa

SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178

Mdulos 4

Programa de Desenvolvimento
de Gerentes Operacionais

Ciclo de Gesto e Gesto de

Recursos

Mdulos 4

Ciclo de Gesto e Gesto de

Recursos

Objetivos instrucionais:

Estabelecer a relao entre a origem do Estado e a atividade financeira no setor pblico.

Identificar os fundamentos e as caractersticas do planejamento oramentrio-financeiro luz da Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Lei n 4320/64.
Identificar o papel da programao oramentria para o monitoramento e execuo do planejamento
oramentrio luz da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e da Lei n 4320/64.
Descrever a evoluo e organizao do oramento.
Definir as formas de retificao do oramento, os princpios oramentrios e a regra de ouro.
Definir as formas de movimentao de crditos e recursos na administrao pblica, alm dos conceitos
de despesas e receitas pblicas, restos a pagar e despesas de exerccios.
Indicar os principais conceitos relacionados modalidade de compras no setor pblico: princpios
bsicos das licitaes, contrataes.

Origem do Estado

O homem nasce livre, e por toda a parte encontra-se acorrentado.

Jean-Jacques Rousseau

Por qu os homens
vivem sob os
grilhes da vida em
sociedade?
Por qu os homens
abandonam o
estado de
natureza?

Ceder fora
constitui ato de
necessidade, no de
vontade; quando
muito, ato de
prudncia.
Rousseau

A constituio do povo, ou a associao das vontades individuais depende do pacto social.

3

Pacto social brasileiro

O Estado responsvel pela organizao e pelo controle social,

pois detm o monoplio legtimo do uso da fora - coero,
especialmente a legal.
Max Weber

Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da

Repblica Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e
solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e
reduzir as desigualdades sociais e regionais;
IV - promover o bem de todos, sem
preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e
quaisquer outras formas de discriminao.

Como o Estado alcana esses objetivos e organiza suas atividades?

4

Atividade financeira do Estado

Algumas
responsabilidades
pecunirios:

estatais

demandam

recursos

manter a ordem;
solucionar litgios;
aes sociais;
servio pblico.

. Oramento/Planejamento- GERIR
. Receita OBTER
. Despesa - GASTAR
. Crdito - CRIAR

Ciclo de Gesto dos Recursos Pblicos

Em que consiste a primazia do pblico sobre o privado?

Monitoramento

Avaliao

Reviso dos
programas

Execuo
oramentria

Oramento pblico LOA

Diretrizes
oramentrias - LDO

Planejamento
De mdio prazo - PPA

Impacto na
sociedade

Problema ou
demanda da
sociedade
6

Marcos das finanas pblicas brasileiras

PAF - Lei n
8.727 (11/93) Refinanciamento
da dvida
dos Est./Mun.
com a Unio

LC n 82/95
Lei Camata 1
Limite
Despesa de
Pessoal

LC n 96/99
Lei Camata 2
Limite Despesa
de Pessoal

PAF Lei n
9.496/97
Refinanciamento
da dvida
mobiliria
Conta
nica

LC n 131
Transparncia

LRF

Sistema
de
custo

NBCASP
MCASP

PCASP
unificado

Grau de
investimento
Portaria MF n
187/2008
7

Planejamento na legislao

Constituio Federal

Constituio Federal
PPA - Plano Plurianual
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias

Lei Complementar de
Finanas Pblicas

LRF

LOA - Lei Oramentria Anual

Lei 4320/64
Direito Financeiro Normas Gerais

PPA

LDO

LOA

Oramentos Elaborao e Controle

Unio, Estados, DF e Municpios
Lei de Responsabilidade Fiscal
Refora vnculos entre PPA, LDO e LOA
LOA compatvel com PPA e LDO
Despesa adequada LOA e compatvel com PPA e LDO

Planejamento - o paralelo com a famlia

Quais os nossos
sonhos para os
prximos 4 anos?

Plano plurianual

Quais sero as diretrizes para

realizar esses sonhos e quais as
prioridades pro ano seguinte?

Diretrizes para o oramento

9

Planejamento - o paralelo com a famlia

Agora vamos fazer o
oramento da famlia
incluindo todas as
receitas e despesas?

Oramento

10

Planejamento - o paralelo com a famlia

O governo distribui os crditos

para os membros da famlia rgos
com validade de UM ano
princpio da anualidade para seus
gastos programados anteriormente.

Os membros da famlia
passam o carto na loja
reserva parte do oramento
Empenho
Escolha da loja melhor proposta Licitao

Entrega da mercadoria e da
fatura verificao do servio
Liquidao
11

Planejamento o paralelo com a famlia

A me j recebeu a mercadoria Liquidado,

mas ainda no pagou.

A filha ainda no recebeu a mercadoria

No liquidado e
ainda no pagou.

Final do ano

Restos a pagar
no processados
Pagamento da fatura
fim da obrigao
Pagamento

Restos a pagar
processados

12

Instrumentos de planejamento oramento e gesto

PLANO PLURIANUAL

LEI DE DIRETRIZES ORAMENTRIAS

LEI ORAMENTRIA ANUAL

Interface entre o plano e o oramento

13

Importncia do planejamento

LRF art. 1 - (...) pressupe a ao planejada e transparente (...)

1.PPA
plano plurianual (4 anos), com metas fsicas
(relao custo/benefcio).
Obs.: art. 3 VETADO
2.LDO
a)
b)

anual, com metas fiscais para 3 anos:

Anexo de Metas Fiscais (receitas, despesas, resultado primrio e
nominal e dvida pblica); e
Anexo de Riscos Fiscais (anlise dos passivos contingentes).

3.Oramento
detalhamento de receitas e despesas para cumprir metas fsicas e
fiscais.
14

Prazos de encaminhamentos e aprovao

Preparao do oramento pelo GOVERNO

Proposta de lei
de diretrizes
oramentrias

JAN

FEV

MAR ABR

MAI

Aprovao
LDO

JUN

Proposta do
oramento

JUL

AGO

SET

Aprovao
PPA/LOA

OUT NOV

Proposta de
plano
plurianual (1ano)

DEZ

Anlise do
oramento
pelo
PARLAMENTO
15

Ciclo de gesto - sntese

PPA - Lei do Plano Plurianual

Vigncia: 4 anos (incio no 2 ano de mandato)
encaminhamento ao Legislativo at 31 de agosto, aprovao at 22 de dezembro
Contedo: Diretrizes, objetivos e metas regionalizadas para despesa de capital e
para as relativas aos programas de durao continuada.
LDO - Lei de Diretrizes Oramentrias
Vigncia anual
encaminhamento ao Legislativo at 15 de abril, para aprovao at 17 de julho
Contedo: metas e prioridades a serem contempladas no Oramento; orienta a
elaborao do oramento; alteraes na legislao tributria; poltica de
aplicao das agncias financeiras de fomento.
LOA - Lei Oramentria Anual
Vigncia anual
Oramentos Fiscal; da Seguridade Social e de Investimento das Estatais
encaminhamento ao Legislativo at 31 de agosto, aprovao at 22 de dezembro
16

Variveis-chave para implementao do planejamento

Viso
Comunicao
Comprometimento
Capacitao
Deciso

Futuro
desejado
Estratgia

Futuros
possveis
Futuro
inercial

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

t
17

Ciclo integrado de planejamento e

oramento

18

Quem quem na execuo

oramentria

19

Macroetapas do ciclo oramentrio

20

10

Macroetapas do Ciclo Oramentrio

21

Macroetapas do ciclo oramentrio

22

11

Os planos plurianuais

23

Modelo do PPA 2016-2019

24

12

Estrutura do PPA 2016-2019

25

O programa orientado a resultado

Problema

Objetivo + Indicador
Aes

Causas

A1

C1

A2

C2

A3

C3

SOCIEDADE
(PESSOAS, FAMLIAS, EMPRESAS)
26

13

Contedo bsico da LDO

Metas e prioridades para o

exerccio seguinte;
orientao da elaborao do
oramento;
alteraes na legislao
tributria;
autorizao para a concesso
ou aumento de remunerao, a
criao de cargos, empregos e
funes ou alterao de estrutura
de carreira, bem como a admisso
ou contratao de pessoal.

Anexo de
Metas
Fiscais

Anexo de
Riscos
Fiscais

Introduzidos pela Lei de

Responsabilidade Fiscal
27

Metas e prioridades

Plano Plurianual

LDO

(Plano de Governo de 4 anos)

Programa 1
iniciativas 1 a n
Programa 2
iniciativas 1 a n
Programa n
iniciativas 1 a n

Selecionar alguns programas e

iniciativas que tero prioridade na
execuo oramentria do ano
subsequente.

28

14

Anexo de metas fiscais (art. 4 da LRF)

Meta de resultado primrio, nominal e montante da dvida

pblica
Avaliao do cumprimento da meta do ano anterior
Evoluo do patrimnio lquido, destacando a origem e
aplicao dos recursos de alienao de ativos
Avaliao da situao financeira e atuarial dos regimes de
previdncia e demais fundos pblicos

29

Regras adicionais no anexo de metas fiscais (art. 4 da LRF)

1. Estimativa e compensao da renncia de receita e da

margem de expanso das despesas obrigatrias de carter
continuado
2. Limitao de empenho
3. Controle de custos e avaliao de resultados
4. Transferncias a entidades pblicas e privadas

30

15

Anexo de riscos fiscais

Identificao de eventuais passivos contingentes e outros riscos

capazes de afetar as contas pblicas, informando as
providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
Ex.: direitos trabalhistas que esto sendo reivindicados na
justia e outras aes contra o ente federado.
Alguns riscos apresentados na LDO:
Riscos oramentrios (receita e despesa)
Riscos da dvida
Passivos contingentes
31

Tipos de oramento

Clssico ou tradicional
Oramento o ato por meio do qual so previstas e autorizadas as receitas e
despesas do Estado e das demais entidades que por lei esto submetidas a essas
mesmas regras. [Decreto de regulao francs de 31-5- 1862]
Foco principal: insumos
Finalidade: instrumento de controle (poltico e financeiro)
Desempenho (ou de realizaes)
aquele que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os crditos se
fazem necessrios, os custos dos programas propostas para atingir aqueles
objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o trabalho levado a
efeito em cada programa. [Fonte: trabalho no publicado do Bureau de
Oramento dos EEUU, citado por Jesse Burkhead]
Foco principal: produtos / insumos
Finalidade: instrumento de administrao

32

16

Tipos de oramento

Oramento-Programa (PPBS)
Se caracteriza pela nfase nos objetivos, nos programas, nos elementos dos
programas, tudo estabelecido em termos de produto. [David Novik]
um processo por meio do qual os objetivos e recursos, e as inter-relaes entre eles,
so levados em conta, visando obter um programa coerente e compreensivo do
governo como um todo. [Arthur Smithies]
Foco principal: insumos / programao / produtos
Finalidade: instrumento de planejamento
Oramento por resultados
O oramento por resultados foca a ateno diretamente na necessidade de obter
melhores resultados com os recursos disponveis. [David Osborne e Peter Hutchinson]
O oramento por resultados diz respeito no a produtos, economia e eficincia, mas a
resultados e efetividade (a razo entre resultados e insumos). [Lawrence l. Martin]
Foco principal: resultados / insumos
Finalidade: resultado, desempenho, transparncia e comunicao

33

Tipos de oramento

34

17

Princpios oramentrios

Unidade/totalidade
Universalidade
Oramento bruto
Anualidade/periodicidade
No afetao das receitas
Discriminao/especializao
Exclusividade
Equilbrio
35

Organizao do oramento

Oramento Fiscal, referente aos Poderes Legislativo, Executivo e

Judicirio, seus fundos, rgos e entidades da administrao pblica
direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder
Pblico e as empresas estatais dependentes;

Oramento da Seguridade Social, abrangendo todas as entidades e

rgos a ela vinculados, da administrao pblica direta e indireta, bem
como os fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico,
inclusive das empresas estatais dependentes; e

Oramento de Investimento, das empresas em que o ente pblico,

direta ou indiretamente, detm a maioria do capital social com direito a
voto.

36

18

Mecanismos retificadores do oramento

Crditos Adicionais

Suplementares reforo de dotao

Especiais

no existe dotao

Extraordinrios despesas urgentes e imprevistas

37

Regra de ouro

Suplementares
Autorizados por lei (inclusive a LOA), abertos por decreto
Especiais
Autorizados por lei especfica, abertos por decreto
Podem ser reabertos (ltimos 4 meses)
Extraordinrios
Autorizados por MP, abertos por decreto
Podem ser reabertos (ltimos 4 meses)

38

19

Sistema Federal de Planejamento e Oramento

...compreende as atividades de elaborao, acompanhamento

e avaliao de planos, programas e oramentos, e de
realizao de estudos e pesquisas socioeconmicas

Ministrio do Planejamento,
Oramento e Gesto

Secretaria de
Planejamento e
Investimentos
Estratgicos

Secretaria de
Oramento Federal

Unidade Setorial de
Unidade
Setorial
Planejamento
e dede
Unidade
Setorial
Planejamento
e de
Unidade
Setorial
Oramento
Planejamento
e de
Unidade
Setorial
Oramento
Planejamento
e de
Unidade
Setorial
Oramento
Planejamento
e
Oramento
Planejamento
Oramento e
Oramento

Art. 3 Lei n 10.180/2001

39

Sistema Federal de Planejamento e Oramento

Finalidade

Formular o planejamento estratgico nacional.

Formular os planos nacionais, setoriais e regionais de desenvolvimento
econmico e social.
Plano plurianual, diretrizes oramentrias e oramentos.
Gerenciar o processo de planejamento e oramento federal.
Promover a articulao com os Estados, o Distrito Federal e os Municpios.

Lei n 10.180/2001
40

20

Sistema Federal de Planejamento e Oramento

Alguns pontos para discusso

Relao entre o sistema formal e reas executoras.

Limites da distino entre formulao e implementao de polticas.
A convivncia entre o espao formal/burocrtico de planejamento e o espao
poltico.
Padronizao do sistema e diversidade de arranjos de polticas pblicas.

Outros pontos?

41

Programao Financeira

Programao financeira:
Adequar o ritmo de pagamentos ao ritmo dos
ingressos de recursos financeiros no caixa.

42

21

Programao Financeira

O porqu da programao financeira:

Eventuais insuficincias de caixa deixam
de ocorrer.
Os recursos disponveis no se mantenham
ociosos.
Manuteno de uma reserva mnima para
contingncias.
Programas em andamento no ficam
paralisados.
43

Programao Financeira

O porqu da programao financeira continuao:

Recursos de terceiros mais bem negociados.
Mercado de crdito no seja negativamente
afetado pelo no cumprimento das
obrigaes.
Problemas sociais no sejam criados por
atrasos
nos
pagamentos
de
salrios/benefcios.
44

22

Limitao de Empenho - Art. 8 da LRF

Art 8 At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos

termos que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e
observado o disposto na alnea c, do inciso I, do art. 4, o
Poder Executivo estabelecer a programao financeira e o
cronograma de execuo mensal de desembolso.
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a
finalidade especfica sero utilizados exclusivamente para
atender o objeto de sua vinculao, ainda que em exerccio
diverso daquele em que ocorrer o ingresso.

45

Limitao de empenho - art. 9 da LRF

Art. 9 Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da
receita poder no comportar o cumprimento das metas de
resultado primrio e nominal estabelecidas no anexo de metas
fiscais, os Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato
prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias
subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira,
segundo os critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.

1 No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que

parcial, a recomposio das dotaes cujos empenhos foram
limitados dar-se- de forma proporcional s redues efetivadas.

2 No sero objeto de limitao as despesas que constituam

obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas
pela lei de diretrizes oramentrias.
46

23

Limitao de Empenho - Art. 9 da LRF

Art. 9 ..
3 No caso de os Poderes Legislativo e Judicirio e o
Ministrio Pblico no promoverem a limitao no prazo
estabelecido no caput, o Poder Executivo autorizado a
limitar os valores financeiros segundo os critrios fixados
pela lei de diretrizes oramentrias.
4 At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o
Poder Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento
das metas fiscais de cada quadrimestre, em audincia
pblica na comisso referida no 1 do art. 166 da
Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais....
47

Limitao de empenho (art. 9 da LRF)

O que significa limitao de empenho:

no autorizao para a realizao de determinadas
despesas previstas na lei oramentria.
Quando deve ocorrer:
sempre que verificado que a realizao da receita est
inferior prevista e no ir comportar o cumprimento
do resultado primrio.

O que cabe LDO:

estabelecer critrios para a realizao dessa limitao,
como, por exemplo, quais as despesas que no podero
sofrer limitao.
48

24

Descentralizao de crditos e recursos

OCPF
PFA

PPF
Cota

OSPF

PFA
Sub-repasse

Proviso

PFA
Repasse

Destaque

UG

Entidade

Adm. Direta

Adm. Indireta
Sub-repasse

Sub-repasse
Proviso

UG

UG

Adm. Indireta

Adm. Indireta
49

Receita pblica

50

25

Receita pblica

51

Estgios da receita

52

26

Classificaes da receita oramentria

53

Classificaes da receita oramentria

Categoria Econmica

Origem

Natureza de Receita

Espcie

Indicador de Resultado
Primrio

Desdobramentos para
Identificao de
Peculiaridades da Receita

Fonte/Destinao de
Recursos

Tipo

Esfera Oramentria

54

27

Despesa pblica

55

Programao qualitativa

56

28

Programao quantitativa

57

Restos a pagar ( Lei n 4320/64)

1. Os restos a pagar visam compatibilizar o trmino

do exerccio financeiro com a continuidade da
administrao pblica.
Ex.: O fornecedor no consegue entregar o produto
no prazo.
2. O empenho deve ser feito com respectiva reserva
financeira.
Falha: previso de receita superestimada
Correo:
acompanhamento
peridico
da
arrecadao
58

29

Restos a pagar ( Lei n 4320/64)

59

Despesas de exerccios anteriores

OCORRNCIA:
As despesas de exerccios encerrados, para as quais o
oramento respectivo consignava crdito prprio, com saldo
suficiente para atend-las, que no tenham processado em poca
prpria, bem como os Restos a Pagar com prescrio
interrompida e os compromissos reconhecidos aps o encerramento
do exerccio correspondente podero ser pagos conta de
dotao especfica consignada no oramento, discriminada
por elementos, obedecida, sempre que possvel, a ordem
cronolgica.
(art. 37 Lei n 4.320)
60

30

Despesas de exerccios anteriores

61

Fases de execuo da despesa

Planejamento

Execuo

Fixao da
despesa

Empenho

Descentralizaes
de crditos
oramentrios

Liquidao

Programao
oramentria e
financeira

Pagamento

Processo de
licitao e
contratao

62

31

Exerccio financeiro

O exerccio financeiro coincidir com o ano

civil. (art. 34 da Lei n 4.320/64)
Pertencem ao exerccio financeiro:

as receitas nele arrecadadas;

as despesas nele legalmente empenhadas.

63

Licitaes princpios bsicos

O processo de licitao compreende

um conjunto de procedimentos
administrativos que objetivam
adquirir materiais
contratar obras e servios
alienar ou ceder bens a terceiros
bem como fazer concesses de
servios pblicos

com as melhores condies para o

Estado, observando os princpios
da legalidade
da impessoalidade
da moralidade
da igualdade
da publicidade
da probidade administrativa
da vinculao ao instrumento
convocatrio
do julgamento objetivo e
de outros que lhe so correlatos.

64

32

Histrico da licitao pblica e contratos administrativos

Decreto-Lei n 200, de 25/02/67;

Decreto-Lei n 2.300, de 21/11/86;
Lei n 8.666 de 21/06/93: instituiu as
modalidades de licitao concorrncia, tomada
de preos, convite, concurso e leilo; definiu
os princpios para contrataes por meio de
dispensa e inexigibilidade de licitao;
estabeleceu os valores limites para as
estimativas de cada modalidade, inclusive nos
casos de dispensa e inexigibilidade; instituiu
outros procedimentos especficos voltados
habilitao dos fornecedores.
65

Licitao Pblica e Contratos Administrativos - Lei 8.666 de 21.06.93

mbito: Unio, Estados, DF e Municpios

Subordinam-se: rgos da administrao
direta, fundos especiais,
autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas,
sociedades de economia mista e entidades
controladas direta ou indiretamente pelos
entes polticos
Abrangncia: obras, servios,
compras,
alienaes, concesses, permisses e
locaes
66

33

Objetivo do processo de licitao:

Garantir a observncia constitucional do

princpio da isonomia e garantir a proposta
mais vantajosa para a administrao.

67

MODALIDADES DE LICITAO

CONCORRNCIA
TOMADA DE PREOS
CONVITE
PREGO *
CONCURSO
LEILO
68

34

Dispensa de licitao

Casos expressamente definidos em lei (art. 24)

discricionariedade (licitar ou dispensar);
situaes excepcionais;
pequeno valor (at 10% ) regra geral;

pequeno valor (at 20%) sociedades de economia

mista, empresas pblicas, autarquias e fundaes
qualificadas.

69

Inexigibilidade

expressamente motivada e ratificada

inviabilidade de competio;
exclusividade de fornecimento;
notria especializao;
artista consagrado pela opinio pblica.

70

35