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Paridade nos Conselhos Municipais

de Assistncia Social

Braslia DF
Agosto/2016

Paridade nos Conselhos Municipais


de Assistncia Social

Monografia apresentada como parte dos requisitos


para obteno do grau de especialista no Curso de
Especializao em Gesto Pblica 10 edio.
Professor Orientador: Dr. Daniel Pitangueira de
Avelino

Braslia DF
Agosto/2016

ANDR YOKOWO DOS SANTOS

Paridade nos Conselhos Municipais de Assistncia Social

Palavras-chave: conselho municipal de assistncia social, composio do conselho,


paridade.

A Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) induziu os entes federados a criarem


em seus mbitos os Conselhos de Assistncia Social (CAS) com a participao de igual
nmero de representantes do governo e da sociedade civil. Consolida-se, assim, a paridade
como caracterstica central destes colegiados. Este artigo discute as crticas instituio da
paridade, modelos alternativos de composio dos conselhos e analisa a situao dos
Conselhos Municipais de Assistncia Social (CMAS), quanto paridade, por meio dos dados
do Censo SUAS de 2010 e 2014. Conclui-se que o nmero de municpios que no respeitam
a paridade (290 em 2010 e 265 em 2014), apesar de minoritrio, reduziu pouco nos ltimos
anos e aponta-se, dessa forma, para a necessidade de providncias por parte do governo
federal e governos estaduais.

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Siglrio
CAS: Conselho(s) de Assistncia Social
CMAS: Conselho(s) Municipal(ais) de Assistncia Social
Ceas: Conselho(s) Estadual(ais) de Assistncia Social
CEAS-RO: Conselho Estadual de Assistncia Social de Rondnia
CEAS-PB: Conselho Estadual de Assistncia Social da Paraba
CEAS-RN: Conselho Estadual de Assistncia Social do Rio Grande do Norte
CEAS-SE: Conselho Estadual de Assistncia Social de Sergipe
CNAS: Conselho Nacional de Assistncia Social
CNSS: Conselho Nacional de Seguridade Social
CONGEMAS: Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social
CF: Constituio federal de 1988
DF: Distrito Federal
EC: Emenda Constitucional
FONSEAS: Frum Nacional de Secretrios de Estado de Assistncia Social
INSS: Instituto Nacional do Seguro Social
Loas: Lei orgnica de assistncia social
MDS: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome1
MTPS: Ministrio do Trabalho e Previdncia Social
MS: Ministrio da Sade
MEC: Ministrio da Educao
MP: Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto
PBF: Programa Bolsa Famlia
PNAS: Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004
PNPS: Poltica Nacional de Participao Social
SEAS: Secretaria(s) Estadual(ais) de Assistncia Social
SMAS: Secretaria(s) Municipal(ais) de Assistncia Social
SNAS: Secretaria Nacional de Assistncia Social
Suas: Sistema nico de Assistncia Social
TCU: Tribunal de Contas da Unio
UFPB: Universidade Federal da Paraba
UFRN: Universidade Federal do Rio Grande do Norte
UFS: Universidade Federal de Sergipe

Utiliza-se neste trabalho o nome dos Ministrios no dia 11 de maio de 2016.

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Sumrio

Introduo ....................................................................................................................6

A trajetria da assistncia social e seus conselhos no Brasil......................................10


2.1 A participao da sociedade e do estado na assistncia social...............10
2.2 A participao do governo e da sociedade civil nos CAS ........................12
2.3 Caracterizao da composio dos CAS ..................................................14
2.3.1 Caracterizao do segmento do governo .........................................15
2.3.2 Caracterizao do segmento da sociedade civil ...............................17
2.4 A paridade entre governo e sociedade civil nos CMAS ...........................19

Os Conselhos Municipais de Assistncia Social segundo o Censo SUAS ....................22


3.1 Conselhos Municipais de Assistncia Social em 2010 .............................23
3.2 Conselhos Municipais de Assistncia Social em 2014 .............................25

Concluso ....................................................................................................................28

Referncias bibliogrficas ...........................................................................................30

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Introduo

A partir da Constituio Federal (CF) de 1988, a assistncia social consolida-se


conceitualmente como poltica pblica, de responsabilidade do poder pblico e da
sociedade, compreendida na seguridade social, junto s polticas de sade e previdncia
social (SILVA, 2014, p.88). No processo de redemocratizao vivido nos anos 80,
mobilizaram-se diversos atores sociais, por meio de movimentos sociais e organizaes da
sociedade civil, para reivindicar a marca da participao e controle social na e sobre a
poltica de assistncia social (CUNHA, 2013).
Em 1993, a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) definiu os conselhos de
assistncia social (CAS) como as instncias de deliberao colegiada (BRASIL, 1993) por
meio das quais se daria a participao popular determinada pelo artigo 204 da CF (BRASIL,
1988). A lei ainda definiu, nos artigos 16 e 30, que estes conselhos devem ter
representantes do governo e da sociedade civil em igual nmero, dando a estes colegiados
a qualidade de paritrios (BRASIL, 1993; BRASIL, 2015a, p.123 e 124). Assim criaram-se, ou
reformularam-se, em todo o Brasil, Conselhos Municipais de Assistncia Social (CMAS),
Conselhos Estaduais (CEAS), e do DF, e o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS),
conforme o arranjo institucional desenhado pela Loas.
Pesquisa da professora Eleonora Schetini Cunha, realizada com CMAS de 5
capitais e 5 cidades do interior, com dados de 2003 a 2007, informam que os conselhos
tm cumprido o requisito deliberativo de produzir decises (...) na medida em que tm
poder de deciso e efetivamente o utilizam para decidir acerca de aspectos os mais
variados da poltica de assistncia social, e de sua prpria organizao e funcionamento
(2010, p.124).
Aps 22 anos de vigncia da Loas e de implementao de conselhos paritrios
pelo Brasil, o modelo de paridade entre governo e sociedade civil na composio dos CAS
foi questionado, em 2015, pela X Conferncia Nacional de Assistncia Social (BRASIL,
2016a). Os delegados da X Conferncia deliberaram para o Plano Decenal de Assistncia
Social (com vigncia prevista de 2016 a 2026) que os Conselhos de Assistncia Social
devero ter uma nova composio, na qual os representantes do governo, dos usurios,
dos trabalhadores e das entidades de assistncia social tero, cada, (um quarto) das
vagas de conselheiros (BRASIL, 2016a).
Apesar da deliberao da X Conferncia, a verso final do Plano Decenal de
Assistncia Social (2016-2026), aprovado pelo CNAS em maio de 2016, no contemplou o
redesenho da composio dos CAS como objetivo estratgico ou mesmo meta a ser
atingida at 2026 (BRASIL, 2016b). Isso pode sinalizar que, apesar de a maior parte dos

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delegados aprovarem tal deliberao, talvez ainda haja discordncias quanto


reformatao dos conselhos entre os atores polticos envolvidos.
Outro ator que questiona o instituto da paridade entre governo e sociedade
civil nos conselhos de assistncia social o Tribunal de Contas da Unio - TCU (BRASIL,
2016c, p.8-14).
O TCU argumenta que a paridade entre governo e sociedade civil daria
vantagem parte governamental, uma vez que seria em tese necessrio conquistar apenas
um voto da sociedade civil para conseguir a maioria simples em qualquer das votaes. Ou,
ainda mais grave, para votaes em que se exige apenas a maioria entre os presentes
reunio, o segmento do governo conseguiria a maioria sempre que um conselheiro titular
da sociedade civil, e respectivo(s) suplente(s), se ausentasse da reunio (BRASIL, 2016c, p.9
e 10).
Ora, raciocnio anlogo seria possvel tambm para a sociedade civil, que
precisaria de apenas um voto de representante do governo para conseguir a maioria
simples. Tal argumento do TCU somente teria sentido se se partisse do pressuposto de que
os representantes do governo atuariam sempre de modo homogneo, o que no
garantido pelo desenho dos CAS, ao passo que a sociedade civil no teria coeso suficiente
para votar com unidade e angariar votos coletivamente.
O TCU se remete tambm ao inciso VII, do artigo 194, das Disposies Gerais da
Seguridade Social, da CF, includo em 1998 pela Emenda Constitucional (EC) n 20, para
recomendar um redesenho dos conselhos de assistncia social (BRASIL, 2016c, p.9, 13, 14 e
42). Tal inciso coloca como objetivo da seguridade social:
VII - carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto
quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregadores, dos
aposentados e do Governo nos rgos colegiados. (BRASIL, 1998) (grifos nossos)

Ao tratar da gesto quadripartite, o inciso cita os aposentados e empregadores


(grifados acima) e, portanto, parece tratar da poltica de previdncia social e no da
seguridade social, apesar de o artigo estar na Seo I Disposies Gerais, do Captulo II
da Seguridade Social (BRASIL, 1988; 1998). De modo diverso do previsto no inciso, a poltica
de assistncia social possui como segmentos nos conselhos os usurios, e no apenas
aposentados, e entidades privadas de assistncia social, e no propriamente
empregadores, alm dos representantes de trabalhadores e do governo (BRASIL, 1993).
Apesar do texto confuso, o TCU utiliza-se deste trecho da CF para recomendar
que se altere a Loas de modo a traar um novo desenho para os conselhos de assistncia

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social, no qual os representantes do governo, dos usurios, dos trabalhadores e das


entidades de assistncia social tero, cada, (um quarto) das vagas de conselheiros
(BRASIL, 2016c, p.9, 13, 14 e 42).
Ao resgatar a EC que incluiu em 1998 o inciso na CF, pode-se observar pela sua
ementa que, de fato, o constituinte derivado pretendia tratar da previdncia social, e no
da seguridade como um todo. A ementa abre a promulgao da EC com o texto Modifica o
sistema de previdncia social, estabelece normas de transio e d outras providncias
(BRASIL, 1998). Assim, poder-se-ia interpretar que o inciso VII, do art. 194, no poderia ser
aplicado poltica de sade ou de assistncia social.
No entanto, a ementa de uma lei ou de uma EC no tem o poder de normatizar,
uma vez que no entra para o texto da CF e, portanto, no entra na ordem jurdica
constitucional do pas. Portanto, a ementa no pode ser utilizada como argumento no
debate jurdico, pode, por outro lado, servir de argumento para o debate acadmico, ou
ainda para a disputa poltica.
Posto a fora do argumento no debate jurdico, caberia questionar se o TCU
tambm recomendar a poltica de sade redesenhar seus conselhos para atender ao
mandamento constitucional. Os conselhos de sade no so paritrios entre o governo e a
sociedade civil. Para a poltica de sade, utiliza-se, pelo 4, inciso II, da Lei 8.142/1990, o
conceito de paritrio entre os usurios e os demais segmentos (BRASIL, 1990; FARIA e
RIBEIRO, 2010, p. 74), de modo que o governo resta com menos de 17% dos membros
(BRASIL, 2016c, p.10). Assim, recomendar aos conselhos de sade um redesenho nos
moldes da EC 20 significaria reduzir pela metade as cadeiras destinadas aos usurios e
aumentar a representao dos outros segmentos.
A diretriz nacional de instituir a paridade entre governo e sociedade civil nos
espaos de gesto participativa da assistncia social parece uma tentativa de equilibrar
foras e interesses incidentes sobre a poltica de assistncia social no mbito municipal,
estadual e federal. H, no entanto, outras nuances e possibilidades de interpretao para
essa determinao legal. Justifica-se, dessa forma, a necessidade de retomar no mbito
acadmico o debate sobre a paridade nos CAS pela emergncia de questionamentos
quanto adequao da paridade por diversos atores da comunidade epistmica da
assistncia social, como o TCU e os delegados representantes de usurios, trabalhadores e
entidades na X Conferncia Nacional de Assistncia Social.
Hoje o municpio o principal responsvel pela execuo da poltica de
assistncia social e justamente dos entes municipais a capacidade de gesto e controle
social mais vulnervel. Alm disso, a professora Tnia Fischer (1993, p.13) afirma que o

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nvel local o lugar das tenses, das lutas, portanto, um nvel de contra-poder relevante.
Sendo assim, para fins do presente estudo, optou-se para a anlise da paridade pelo
recorte dos Conselhos Municipais de Assistncia Social.

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A trajetria da assistncia social e seus conselhos no Brasil

Para compreender a adequao da paridade entre representantes de governo e


da sociedade civil na formatao dos CAS, torna-se relevante resgatar a trajetria da
construo da assistncia social no pas, a caracterizao de seus conselhos durante o
processo e a discusso sobre a paridade. A construo do conceito de sociedade civil se
deu em paralelo ao de estado, de modo que a definio do significado de estado acaba por
redefinir a concepo de sociedade civil e vice-versa.
Segundo Fischer (1993, p.12), o estado produto da institucionalizao
progressiva de uma estrutura poltica que supe interdependncia entre governantes e
governados. O mbito local participou deste processo de institucionalizao e, portanto,
de construo da poltica de assistncia social e sua gesto participativa. Assim, para iniciar
a discusso, retoma-se brevemente a histria da participao da sociedade e do estado na
poltica de assistncia social.

2.1

A participao da sociedade e do estado na assistncia social

A respeito das polticas pblicas de modo geral e das polticas sociais em


particular, Howlett, Ramesh e Perl informam que em todas as sociedades, as famlias, os
amigos, os vizinhos e as organizaes comunitrias ofertam diversos bens e servios, de
modo que os governos podem tomar medidas para expandir o papel desses atores de
maneira que sirvam aos seus objetivos polticos (2013, p. 145). Os autores destacam que
esse tipo de instrumento de implementao de polticas caracteriza-se por implicar pouco
ou nenhum envolvimento por parte do governo. Completam ainda que muitas vezes os
governos decidem de forma deliberada que no faro nada com relao a algum
problema pblico reconhecido, porque acreditam que uma soluo j est a caminho, ou
ser providenciada por algum outro ator societrio (HOWLETT et al, 2013, p. 145).
Na assistncia social, por muito tempo no Brasil foram as aes e iniciativas da
sociedade civil que procuraram assegurar as condies mnimas de proteo social s
pessoas que, por circunstncias sociais ou individuais, no poderiam suprir suas
necessidades de subsistncia (CUNHA, 2013, p.99). O debate sobre a assistncia social sob
responsabilidade do estado e de seus rgos pblicos recente no Brasil e torna-se prrequisito para a consolidao dos direitos sociais (SILVA, 2014, p.84, 92 e 93).

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Foi um longo processo a construo da poltica de assistncia social da esfera


privada para o mbito estatal e pblico. As pesquisadoras Berenice Couto, Carmelita
Yasbek e Raquel Raichelis (2014, p.56) resgatam que historicamente a poltica de
assistncia social no se caracterizou como uma rea de interveno do Estado, restando
margem das polticas pblicas assumidas pelos governos. Assim, a assistncia social foi
apoiada por dcadas na matriz do favor, do clientelismo, do apadrinhamento e do
mando, configurando um padro arcaico de relaes que enraizou-se na cultura poltica
brasileira (COUTO et al, 2014, p.56).
Segundo Marta Borba Silva, a questo social tinha dois possveis modelos de
tratamento, ou era tratado como caso de polcia ou era trabalho para as benesses das
instituies filantrpicas (2014, p.85). As opes ampliaram-se quando o aumento da
pobreza nas cidades, devido ao rompimento do modelo hegemnico agrrio-exportador
para a passagem ao urbano-industrial, deu condies para fazer surgir a questo social
como obrigao do estado (SILVA, 2014, p.85).
O estado brasileiro deu seu primeiro passo na compreenso da questo social
como parte de suas responsabilidades em 1938, por ocasio da criao do Conselho
Nacional do Servio Social - CNSS2 (BRASIL, 1938). Tal conselho foi composto
majoritariamente por representantes da sociedade civil, embora no eleitos, formado por
figuras ilustres da sociedade cultural e filantrpica (NOZABIELLI et al, 2006). Dos sete
membros previstos para o CNSS, apenas um seria representante governamental, do ento
Ministrio da Educao e Sade, e havia ainda uma vaga do juiz de menores do DF (BRASIL,
1938), portanto, poder-se-ia dizer se tratar de representante do judicirio. Seria possvel
levantar a hiptese de que tal composio refletiria uma compreenso, poca, da
questo social como uma responsabilidade que, alm de ser mais do indivduo que da
sociedade, mais da sociedade que do estado.
Foi a partir da CF, em 1988, que a assistncia social consolida-se
conceitualmente como poltica pblica, de responsabilidade do poder pblico e da
sociedade, portanto, um direito do cidado e um dever do estado.

Que viria a ser transformado pela Loas, em 1993, em Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS).

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2.2

A participao do governo e da sociedade civil nos CAS

A etapa de formulao do ciclo de polticas pblicas inclui a identificao de


restries tcnicas e polticas ao do Estado (HOWLETT et al, 2013, p. 125). O processo
de construo de solues para um problema pblico abrange, portanto, no s a
descoberta das aes julgadas tecnicamente capazes de tratar (...) o problema, mas
tambm da ao julgada politicamente aceitvel e administrativamente vivel (HOWLETT
et al, 2013, p. 126 e 127).
Durante a etapa de formulao de polticas aponta-se que o dilogo
estruturado, com experts e representantes societrios de organizaes de negcio e
trabalhadores convidados a falar contra e a favor das solues potenciais pode facilitar a
comunicao entre os atores polticos com diferentes perspectivas sobre a questo
(HOWLETT et al, 2013, p. 124) e, assim, elucidar as aes politicamente aceitveis. Essa
estrutura que propicia informaes sobre as opes polticas pode fazer diferena
considervel nos efeitos dessa participao (HOWLETT et al, 2013, p. 124). Na poltica de
assistncia social, estruturou-se os conselhos, para o dilogo entre diferentes perspectivas
e construo de solues, como instituies intermedirias ou hbridas.
Segundo Faria e Ribeiro (2010), as instituies intermedirias ou hbridas, so
assim designadas por conter representao tanto do governo como da sociedade civil.
Como os conselhos de assistncia social possuem em sua composio representantes do
governo e da sociedade civil, podem ser considerados instituies intermedirias ou
hbridas. A criao destes arranjos institucionais objetivou dar estabilidade a (...) prticas
[democratizantes] (FARIA e RIBEIRO, 2010).
Os arranjos institucionais intermedirios ou hbridos so defensveis como
instncias deliberativas para a poltica de assistncia social, uma vez que o exerccio
constante do dilogo entre a academia, grupos de interesses e governo contribui, segundo
Fischer (1993, p.10), para a construo de um novo padro de gesto pblica.
Uma vez que os desenhos institucionais dos conselhos municipais de polticas
pblicas no so neutros, suas escolhas e variaes, tais como quem participa ou como so
recrutados, incidem diretamente sobre a atuao do colegiado, produzindo diversas
consequncias para os resultados da participao social (FARIA e RIBEIRO, 2010, p. 62 e
63).
Neste sentido, possvel afirmar, seguindo Fung (2004), que o desenho escolhido
pode incidir (1) no carter da participao em termos de quantidade, vieses e
qualidade da deliberao; (2) na capacidade de informar os representantes, os

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cidados e de fomentar as habilidades da cidadania; (3) na relao com o Estado


em termos de controle pblico, justia das polticas e sua eficcia, bem como (4)
na capacidade de mobilizao popular. (FARIA e RIBEIRO, 2010, p. 63).

Segundo Faria e Ribeiro (2010, p. 63 e 64), uma comunidade com maior


habilidade cvica redunda em efeitos democrticos advindos do desdobramento dessas
habilidades em capacidades polticas, como a presso e o monitoramento sobre o governo.
Assim, espera-se que ambientes sociais com maior propenso associativa tendero a
tornar as instituies participativas mais accountable, pois que estas comunidades
podero ser mais capazes de assumir responsabilidades e cobrar a assuno de
responsabilidades por parte do governo.
Cunha (2013, p.125) argumenta que estudos sobre instituies participativas e
deliberativas apontam para a importncia dos atores polticos que governam, uma vez que
eles podem, ou no, sustentar a delegao de autoridade aos cidados para a tomada de
decises. A partir dessa constatao, torna-se defensvel a ideia de que reduzir o nmero
de atores governamentais nos conselhos de assistncia social poderia criar a tendncia de
que o governo no sustente as decises destes colegiados deliberativos.
Conforme Faria e Ribeiro (2010), a redemocratizao no Brasil foi marcado
pelo esforo singular de vincular a democracia, no s ao aperfeioamento das instncias
tradicionais de participao, mas tambm ampliao e institucionalizao de novos
espaos participativos. Assim, o controle social e a participao da sociedade nas polticas
pblicas obtiveram previso em diversos artigos da Constituio e normativos
infraconstitucionais.
Na poltica de assistncia social, a participao e o controle social esto
determinados pelo art. 204, inciso I e II, da Carta Magna:
Art. 204. As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas
(...) e organizadas com base nas seguintes diretrizes:
I - descentralizao poltico-administrativa (...);
II - participao da populao, por meio de organizaes representativas, na
formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis. (BRASIL,
1988)

Dessa forma, a diretriz de descentralizao poltico-administrativa junto de


participao da populao j antevia a participao da sociedade em arranjos institucionais
na esfera federal, nas esferas estaduais (e do DF) e municipal.
Segundo Marta Borba Silva (2014, p. 93), o rompimento da lgica
assistencialista e a vinculao da assistncia social ao estatal planejada ocorre tambm

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pela criao de espaos de deciso democrtica com representaes da sociedade, de


modo a levar o gestor pblico a sustentar as decises democraticamente tomadas e a
assumir mais responsabilidades com as aes da poltica de assistncia social.

2.3

Caracterizao da composio dos CAS

A Loas estabelece os conselhos de assistncia social, com composio paritria


entre governo e sociedade civil, como as instncias deliberativas do SUAS em todas as
esferas da federao (BRASIL, 1993). O artigo 16 assim os define:
Art. 16. As instncias deliberativas do Suas, de carter permanente e composio
paritria entre governo e sociedade civil, so:
I - o Conselho Nacional de Assistncia Social;
II - os Conselhos Estaduais de Assistncia Social;
III - o Conselho de Assistncia Social do Distrito Federal;
IV - os Conselhos Municipais de Assistncia Social. (grifo nosso) (BRASIL, 1993)

A lei federal, no entanto, no pode ferir a autonomia dos entes federados.


Assim, o artigo 16 da Loas define as instncias deliberativas do SUAS, mas no as institui. O
legislador, ento, no podendo obrigar os entes subnacionais, optou por induzi-los a
institurem seus respectivos conselhos de assistncia social. Por meio do inciso I, do art. 30
da Loas, define-se a existncia de conselho de composio paritria como uma das
condies para recebimento de recursos federais por parte dos municpios, estados e
distrito federal, conforme segue.
Art. 30. condio para os repasses, aos Municpios, aos Estados e ao Distrito
Federal, dos recursos de que trata esta lei, a efetiva instituio e funcionamento
de:
I - Conselho de Assistncia Social, de composio paritria entre governo e
sociedade civil; (BRASIL, 1993)

Assim, no basta ao ente federado ter seu respectivo conselho de assistncia


social, o colegiado deve ter composio paritria entre governo e sociedade civil. Coerente
com esta determinao, o legislador ordinrio instituiu por meio da Loas, artigo 17, em
1993, o Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), com 9 representantes
governamentais e 9 representantes da sociedade civil, cada qual com seu respectivo
suplente (BRASIL, 1993).

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2.3.1 Caracterizao do segmento do governo

O segmento do governo nos conselhos de assistncia social no


necessariamente um bloco monoltico em que todos os representantes tm a mesma
perspectiva, defendem os mesmos interesses ou se subordinam a um mesmo chefe.
No segmento do governo no CNAS no est representado apenas o governo
federal, mas tambm, conforme determinao legal, os governos estaduais e municipais
(BRASIL, 1993). H dois representantes dos governos estaduais (um titular e um suplente),
indicados pelo Frum Nacional de Secretrios Estaduais de Assistncia Social (FONSEAS) e
dois representantes dos governos municipais (um titular e um suplente), indicados pelo
Colegiado Nacional de Gestores Municipais de Assistncia Social (CONGEMAS) (BRASIL,
2008). As representaes governamentais de estados e municpios so indicadas de forma
autnoma, em respeito ao pacto federativo e, portanto, estes representantes no possuem
vnculo com a Unio.
Ademais, apesar de os representantes do governo federal serem em sua maior
parte representantes da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), o CNAS, alm de
possuir representantes dos estados e municpios, inclui representantes de outras
secretarias, como a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania e a Secretaria de Avaliao
e Gesto da Informao, ambas do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS)3, e de outros Ministrios, como, em 20164, o da Sade (MS), o da Educao
(MEC), o do Trabalho e Previdncia Social (MTPS) e o do Planejamento, Oramento e
Gesto (MP).
De modo anlogo ao CNAS, nos Conselhos Estaduais de Assistncia Social
comum a presena de representantes dos gestores municipais no segmento do governo,
geralmente indicados pelo respectivo Colegiado Estadual de Gestores Municipais de
Assistncia Social (COEGEMAS). Em 2014, 9 CEAS tinham ao menos um representante do
municpio no segmento governamental (BRASIL, 2015d). Ademais, h casos em que se

Utiliza-se neste trabalho o nome do Ministrio durante o perodo de recorte da pesquisa, de 2010 a 2014.

A informao refere-se ao mandato do CNAS que iniciou em junho de 2014 e terminou em junho de 2016, e
considerou-se o nome dos ministrios em 11 de maio de 2016.

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considerou, ou poder-se-ia considerar a existncia de representante do governo federal5


no CEAS (BRASIL, 2015d; BRASIL, 2014b; BRASIL, 2013f; BRASIL, 2012).
Alm disso, para os conselhos estaduais e municipais os representantes do
governo costumam ser oriundos no somente da respectiva Secretaria de Assistncia
Social, mas tambm da Secretaria de Sade, Secretaria de Educao, dentre outros rgos
que mantm relao com a poltica de assistncia social (BRASIL, 2015d; BRASIL, 2014b;
BRASIL, 2013f; BRASIL, 2012). Esta intersetorialidade na representao governamental
importante para a funo dos CAS de formulao da poltica, uma vez que a poltica de
assistncia social deve manter uma estreita relao com as outras polticas sociais.
A representao governamental de outros setores de polticas pblicas pode
fortalecer os conselhos de assistncia social no desempenho de suas atribuies,
principalmente para a atividade de controle social do Programa Bolsa Famlia (PBF). A
Resoluo CNAS n 237/2006 (BRASIL, 2006a), que define diretrizes para a estruturao,
reformulao e funcionamento dos conselhos de assistncia social, recomenda, no artigo
12, que
Os representantes do governo nos Conselhos de Assistncia Social devem ser
indicados e nomeados pelo respectivo chefe do Poder Executivo, sendo
importante incluir setores que desenvolvam aes ligadas s polticas sociais e
econmicas, como:
I. Assistncia Social;
II. Sade;
III. Educao;
IV. Trabalho e Emprego;
V. Fazenda;
VI. e outras. (BRASIL, 2006a)

E acrescenta no pargrafo nico: No h impedimento para a participao de


nenhum servidor; contudo, sugere-se que sejam escolhidos dentre os que detenham

H o relato de caso ocorrido no CEAS do estado de Roraima, de 2009 a 2012, em que o governo estadual
indicou, para o segmento do governo, uma servidora do MDS ento cedida para uma agncia do INSS,
autarquia do governo federal, na capital Boa Vista. Apesar de no ser indicao do governo federal, a
conselheira era percebida pelos outros conselheiros como representante do governo federal no Conselho
Estadual. Dados do CENSO SUAS de 2014, informam que permanece a existncia de uma vaga de
representante do INSS no CEAS-RR. Alm desse caso, no estado do Acre, em 2013 e 2014, relata-se haver
representante da Universidade Federal do Acre (UFAC) no segmento governamental do CEAS. Em 2013,
houve representante do INSS no segmento do governo no CEAS-RO, da UFPB no CEAS-PB. Em 2012, houve
representante do INSS e da UFRN no CEAS-RN, da UFPB no CEAS-PB, da UFS no CEAS-SE. Em 2011, houve
representante do UFRN no CEAS-RN

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efetivo poder de representao e deciso no mbito da Administrao Pblica (BRASIL,


2006a), destacando-se, assim, que neste caso no se confunde o servidor que representa o
governo no CAS com a possibilidade de servidor representar o segmento de trabalhadores
do SUAS no conselho.
A participao de representantes governamentais de outras polticas nos
conselhos de assistncia social faz-se recomendvel para atender previso legal, do
pargrafo nico do art. 2, da Loas, de que a assistncia social realiza-se de forma
integrada s polticas setoriais (BRASIL, 1993).
Segundo o CENSO SUAS de 2014, 5.204 Conselhos Municipais de Assistncia
Social possuam na representao governamental ao menos um conselheiro representante
da rea da sade, isto representa 97% dos Conselhos que responderam ao questionrio. Da
rea da educao, o nmero de CMAS com esta representao ainda maior, 5.239 ou
97,6% (BRASIL, 2015d).
Assim, os representantes do governo, como os da sociedade civil, tambm
podem ter as suas fragmentaes. Deste modo, os representantes do governo podem ter
suas perspectivas e interesses no to convergentes, o que atenuaria a coeso e fora
deste segmento no CMAS.

2.3.2 Caracterizao do segmento da sociedade civil

Pesquisa da professora Eleonora Schetini Cunha, realizada com CMAS de 5


capitais e 5 cidades do interior, com dados de 2003 a 2007, traz o ponto de que a anlise
da capacidade de agenda dos membros dos CMAS mostra que, contrariamente ao senso
comum, que considera que apenas os representantes governamentais colocam questes
na agenda dos conselhos, a sociedade civil tem apresentado sua prpria agenda ao debate
(2010, p.116).
De outro lado, tambm no se pode dizer que os representantes da sociedade
civil necessariamente tm identidade de interesses com o seu segmento representado. O
pesquisador Wagner Melo Romo afirma que
Os conselhos e as conferncias no renem a sociedade como um todo, o
chamado cidado comum. Os conselhos e as conferncias renem membros do
governo e uma parcela reduzida da sociedade interessada diretamente e
organizada em uma atuao poltica que busca ter poder de deciso sobre algo
relativa a um determinado setor de polticas pblicas. E, por essa proximidade,

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em geral, essa parcela da sociedade possui conexes muito prximas com a


chamada sociedade poltica (parlamentares, membros do governo, militantes de
partidos polticos). Ou seja, aqueles segmentos que efetivamente participam dos
conselhos e conferncias esto, talvez, mais perto da prpria poltica institucional
do que do cidado comum, que se beneficia ou sofre com as polticas pblicas
oferecidas pelo Estado. (ROMO, 2013, p.15)

Os representantes da sociedade civil para o campo da assistncia social, so


(inciso II do 1 do art. 17, da Loas) representantes ou organizaes de usurios; entidades
ou organizaes no-estatais de assistncia social e entidades ou organizaes dos
trabalhadores (BRASIL, 1993). O primeiro regimento interno do CNAS, de 1994, confirmou
esse entendimento e estabeleceu a proporcionalidade, mantida em todos os regimentos
posteriores, entre estes trs segmentos da sociedade civil (BRASIL, 1994; BRASIL, 1996;
BRASIL, 1998; BRASIL, 2004; e BRASIL, 2008).
Assim, h no CNAS 3 vagas para representantes das entidades ou organizaes
no-estatais de assistncia social, 3 cadeiras para representantes de trabalhadores do setor
e 3 para representantes de usurios do SUAS, cada um com seu respectivo suplente
(BRASIL, 1994; BRASIL, 1996; BRASIL, 1998; BRASIL, 2004; BRASIL, 2008; e BRASIL, 2011a).
A respeito da participao de representantes de entidades privadas nos CMAS e
CEAS, nota-se que a presena histrica das organizaes que prestam servios de
assistncia social, e tm peso significativo no atendimento populao, a ponto de
oficialmente complementarem ou, em alguns casos, substiturem o Estado, reflete-se na
sua significativa presena vocal, especialmente se comparada fragilidade da participao
dos usurios (CUNHA, 2010, p.124).
Considerando a preponderante presena das entidades privadas nos CEAS e
CMAS, a Resoluo n 32, de 31 de outubro de 2013, pactuou como uma das metas para a
gesto estadual da assistncia social, no inciso VIII do artigo 3, que todos os CEAS
garantissem a proporcionalidade, de modo anlogo ao CNAS, entre estes trs segmentos
na representao da sociedade civil at 2015 (BRASIL, 2013a). No entanto, at 2014 apenas
5 dos 26 CEAS haviam cumprido a pactuada proporcionalidade na sociedade civil (BRASIL,
2015d).
Para os conselhos municipais, pactuou-se tambm uma meta relativa a sua
composio. A Resoluo CNAS n 18, de 15 de julho de 2013, definiu que at 2017 todos
os CMAS tenham representantes de usurios e trabalhadores na representao da
sociedade civil (BRASIL, 2013a). Atenta-se para o fato de que no h entidades de
assistncia social em todos os 5570 municpios do Brasil, razo pela qual este segmento
no foi contemplado como meta na pactuao aprovada pelo CNAS.

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Sobre a definio dos segmentos da sociedade civil que podem compor o CAS, a
Resoluo CNAS n 237/2006, no art. 7, recomenda que os funcionrios pblicos em cargo
de confiana na esfera pblica ou o empregado em cargo de direo de entidade privada
de assistncia social no ocupem vaga de representante de trabalhadores do SUAS nos CAS
ou nas conferncias (BRASIL, 2006a), devendo somente representar o poder pblico ou,
conforme o caso, as entidades no-estatais.
No mesmo sentido, a Resoluo CNAS n 06/2015 (BRASIL, 2015b), que
regulamenta entendimento acerca dos trabalhadores do SUAS, no pargrafo 3 do artigo
1, indica:
3 A representao dos trabalhadores deve ser distinta e autnoma em relao
aos demais segmentos que compem os Conselhos de Assistncia Social e no
processo de conferncias, por isso, um profissional com cargo de direo ou de
confiana na gesto do SUAS, que pela prpria natureza da funo representa os
gestores pblicos ou organizaes e entidades de assistncia social, no pode ser
representante dos trabalhadores. (BRASIL, 2015b)

Assim, no se confunde o servidor que representa o governo no CAS, no


segmento governamental, com a possibilidade de servidor representar os trabalhadores do
SUAS, no segmento da sociedade civil, no conselho ou conferncia.
No mesmo sentido, foi aprovada a Resoluo CNAS n 11, de 23 de setembro
de 2015, que caracteriza os usurios, seus direitos e sua participao na Poltica Pblica de
Assistncia Social e no SUAS, que visou evitar a presena de trabalhadores ou
representantes de entidades privadas ocupando vaga nos CAS em nome dos usurios
(BRASIL, 2015c).

2.4

A paridade entre governo e sociedade civil nos CMAS

Ao comparar-se os CMAS com os Conselhos Municipais de Sade (CMS)


ressalta-se a diferena na paridade dos segmentos no interior dos conselhos: enquanto na
sade, ela ocorre entre representantes dos usurios (50%) e dos demais segmentos, tais
como prestadores, trabalhadores e governo (50%), na assistncia social ela exercida
entre os representantes da sociedade civil (50%) e dos membros do governo (50%) (FARIA
e RIBEIRO, 2010, p. 74).

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Outra diferena dos CMAS para os CMS de que apenas o secretrio


municipal de sade [ou ministro de estado da sade] pode ocupar o cargo de presidente
do conselho de sade. Se, da perspectiva do conceito de paridade, os CMS discriminam
positivamente os usurios, quando se trata da presidncia, a discriminao invertida, a
favor do governo. (FARIA e RIBEIRO, 2010, p. 75).
Para Faria e Ribeiro (2010, p. 75), esse monoplio no s fere o princpio
representativo, assentado no consentimento dos representados para com a liderana, seja
ele por via eleitoral ou no, como configura, de antemo, a preponderncia do governo
frente aos demais segmentos que participam dos conselhos. As autoras ainda alertam que
os presidentes tm a prerrogativa de desempatar (...) bem como de decidir determinadas
questes ad referendum. Assim, a presidncia dos conselhos concentra poder (FARIA e
RIBEIRO, 2010, p. 75).
Alm disso, as deliberaes dos conselhos de sade esto sujeitas
homologao do secretrio (ou ministro) da sade (BRASIL, 2016c, p.10) ou, conforme a Lei
8.142/1990, do chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo
(BRASIL, 1990), o que por si s tem potencial para reduzir um conselho deliberativo
consultivo.
Na poltica de assistncia social, por outro lado, destaca-se que a Resoluo
CNAS n 237/2006, em seu artigo 10, recomenda a alternncia na presidncia e vicepresidncia entre representante do governo e da sociedade civil nos conselhos (BRASIL,
2006). Recomenda-se, alis, que no caso de vacncia da presidncia no haja a assuno do
vice-presidente, mas que ocorra nova eleio para garantir a alternncia (BRASIL, 2006).
Alinhados a essa recomendao, dos que responderam ao Censo SUAS em 2014, 76,6% dos
CMAS tinham a alternncia na presidncia prevista em suas normatizaes e 39% dos
CMAS eram presididos por representante da sociedade civil (BRASIL, 2015d).
Retoma-se ainda que a recente Poltica Nacional de Participao Social (PNPS),
instituda pelo Decreto n 8.243/2014 (BRASIL, 2014), estabelece a paridade entre governo
e sociedade civil como sendo a forma preferencial de composio para a criao ou
reorganizao dos conselhos de polticas pblicas, conforme se l:
Art.10. Ressalvado o disposto em lei, na constituio de novos conselhos de
polticas pblicas e na reorganizao dos j constitudos devem ser observadas,
no mnimo, as seguintes diretrizes:
I - presena de representantes eleitos ou indicados pela sociedade civil,
preferencialmente de forma paritria em relao aos representantes
governamentais, quando a natureza da representao o recomendar;

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O artigo 10 do Decreto da PNPS de certa forma demonstra uma preferncia


pela paridade entre governo e sociedade civil, quando a natureza da poltica pblica em
questo recomendar o equilbrio de foras por este formato.
Soma-se a isto, o fato de que em um contexto de crise econmica mundial, com
crise fiscal do estado, fortalece-se a ideia de que preciso limitar a interveno do estado,
realizar as reformas neoliberais e, dessa forma, reduzir o tamanho das responsabilidades
do setor pblico (COUTO et al, 2014, p.58).
Pois, se por um lado, os avanos constitucionais apontam para o reconhecimento
de direitos e permitem trazer para a esfera pblica a questo da pobreza e da
desigualdade social, transformando constitucionalmente essa poltica social em
campo de exerccio de participao poltica, por outro, a insero do Estado
brasileiro na contraditria dinmica e impacto das polticas econmicas
neoliberais coloca em andamento processos desarticuladores, de desmontagem e
retrao de direitos e investimentos no campo social. (COUTO et al, 2014, p.57)

Considerando isso, o avano dos questionamentos que propem aumentar a


proporo da sociedade civil sobre a representao do governo nos CAS arrisca-se a
desacelerar o processo de responsabilizao do estado pela questo social e voltar a
pressionar as organizaes da sociedade civil a assumir a poltica de assistncia social.

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Os Conselhos Municipais de Assistncia Social segundo o Censo SUAS

O monitoramento permanente do desenvolvimento do SUAS no pas uma


ferramenta fundamental para que a gesto da poltica de assistncia social construa um
quadro amplo e preciso da dimenso e da qualidade da oferta de servios
socioassistenciais, assim como para a implementao de aes que possibilitem o
aprimoramento constante da poltica e de seu controle e participao social (BRASIL,
2011). Promovido de forma articulada e integrada entre o MDS e os rgos gestores dos
estados, DF e municpios, o monitoramento do SUAS desenvolvido e implementado por
meio de um processo sistemtico e informatizado de coleta e anlise de informaes que
compem o CadSUAS, o Censo SUAS, e o Cadastro nico (BRASIL, 2011).
O MDS realiza anualmente o Censo do Sistema nico de Assistncia Social
Censo SUAS, conforme determinao do Decreto 7.334, de 19 de outubro de 2010, com a
finalidade de coletar informaes sobre os servios, programas e projetos de assistncia
social, realizados pelos municpios e estados, bem como informaes sobre a atuao dos
Conselhos de Assistncia Social (BRASIL, 2010).
O Censo SUAS a plataforma oficial de informaes para o monitoramento, de
periodicidade anual, da rede socioassistencial implementada no municpio, coordenada
pelas Secretarias Nacionais de Assistncia Social (SNAS) e de Avaliao e Gesto da
Informao (SAGI) do MDS. Desde sua primeira aplicao, em 2007, tem alcanado cada
vez maior adeso dos municpios e estados, alm do Distrito Federal, para resposta aos
questionrios. O questionrio do Censo SUAS direcionado aos Conselhos Municipais
comeou a ser aplicado em 2010 e, desde ento, aplicado anualmente.
O Censo SUAS consiste em importante ferramenta de coleta de informaes
sobre os servios, programas e projetos de assistncia social, realizado pelos municpios,
estados e Distrito Federal, bem como informaes sobre a atuao dos Conselhos de
Assistncia Social. Esse processo alcanou sua maturidade com a incorporao de novos
questionrios para a coleta de informaes sobre rgos gestores, Conselhos e entidades
privadas de Assistncia Social. Em 2014, 34.679 questionrios foram preenchidos (BRASIL,
2015).
A partir do Censo SUAS, possvel levantar elementos para diagnstico das
atividades desenvolvidas pelos CMAS. A partir das consideraes sobre a centralidade da
paridade entre governo e sociedade civil para a legalidade dos Conselhos de Assistncia
Social, este trabalho concentra-se em estudar este aspecto da participao social dessa
poltica.

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Na sequncia podemos observar, na Tabela 1, a evoluo do preenchimento


dos questionrios do CENSO SUAS por parte dos Conselhos Municipais de Assistncia Social
de 2010 a 2014.
Tabela 1 - Evoluo do preenchimento dos questionrios Censo Suas - Conselhos
Municipais
2010
2011
2012
2013
2014
N.
%
N.
%
N.
%
N.
%
N.
%
Conselhos
Municipais 5246 94,3 5253 94,4 5178
93
5269 94,4 5366 96,3
Fonte: Censo SUAS 2010 a 2014

Como se pode observar, o preenchimento do Censo SUAS pelos Conselhos


Municipais de Assistncia Social esteve sempre com percentual acima de 90%,
apresentando em todos os anos nmero bastante significativo, apesar de flutuante, e no
ascendente, como seria de se esperar. Em 2010, 5.246 CMAS responderam ao Censo SUAS
e em 2014, este nmero foi de 5.366 Conselhos (BRASIL, 2011; BRASIL, 2015).
Nesta anlise, sero utilizados dados do Censo SUAS de 2010 e 2014, que foram
respectivamente o primeiro ano que o questionrio foi aplicado aos CAS e o ltimo ano
cujos dados esto consolidados.

3.1

Conselhos Municipais de Assistncia Social em 2010

O CENSO SUAS, desde sua edio de 2010, possui um questionrio a ser


respondido exclusivamente por representante do Conselho de Assistncia Social e no pelo
gestor local da poltica de assistncia social. Difere, portanto, de todos os outros
questionrios aplicados (do CRAS, do CREAS, do Centro POP, da Gesto Municipal, da
Gesto Estadual e das Unidades de Acolhimento) que so respondidos por tcnico
designado pelo secretrio municipal de assistncia social.
Em 2010, questionou-se quanto ao instrumento de criao do Conselho (Lei,
Decreto, Portaria ou outro) conter garantia da paridade entre representantes da sociedade
civil e governo. As respostas obtidas podem ser observadas na Tabela 2:

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Tabela 2 - Garantia da paridade entre representantes da sociedade civil e governo no


instrumento de criao do Conselho
Sim,
No,
Total
contm garantia da paridade
no contm garantia da
entre representantes da
paridade entre representantes
sociedade civil e governo.
da sociedade civil e governo.
Nmero de
5.165
98,5%
81
1,5%
5.246
Municpios
Fonte: Censo SUAS 2010.
Cruzando essa informao com o tipo de instrumento de criao do Conselho,
obtm-se conforme se observa na Tabela 3:
Tabela 3 - Garantia da paridade entre representantes da sociedade civil e governo por
instrumento de criao do Conselho
Sim,
No,
Total
contm garantia da paridade
no contm garantia da
entre representantes da
paridade entre
sociedade civil e governo.
representantes da sociedade
civil e governo.
Lei
5.031
98,5%
78
1,5%
5.109
Decreto
104
98,1%
2
1,9%
106
Portaria
26
100%
0
0%
26
Outro
4
80%
1
20%
5
Fonte: Censo SUAS 2010
Observa-se, portanto, que quanto ao requisito formal de previso da paridade
entre governo e sociedade civil no instrumento de criao do CMAS, h 81 colegiados em
que no h tal previso de modo que tendem a no cumprir uma das condies da Loas
para recebimento de recursos federais para o cofinanciamento da assistncia social.
Os menores percentuais (1,5% e 0%) de instrumentos de criao do Conselho
que no previam a paridade foi para o de tipo, respectivamente, Lei e Portaria. Apesar
disso, o tipo de instrumento utilizado para a criao do Conselho (se Lei, Decreto, Portaria
ou outro) no parece ter correlao com a previso, ou no previso, da paridade na
composio do colegiado.
Para alm da previso da paridade, torna-se relevante verificar se tal previso
se concretiza na prtica. O Censo SUAS, em 2010, questionou o nmero de conselheiros
titulares do governo e o nmero da sociedade civil. A partir das respostas possvel
depreender a seguinte situao quanto paridade considerando-se apenas os conselheiros
titulares:

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Tabela 4 - Situao do CMAS quanto paridade da representao


Qtde.

Conselho paritrio

4956

94,5

O Conselho possui mais representantes do governo

102

1,9

O Conselho possui mais representantes da sociedade civil

188

3,6

Total

5246

100,0

Fonte: Censo SUAS 2010

Observa-se que, por esta questo, o nmero de CMAS com a previso da


paridade reduz-se de 5.165 (Tabela 3) para 4.956 (Tabela 4) em que a paridade
efetivamente respeitada. Obtem-se ainda que em 188 municpios o CAS possui mais
representantes da sociedade civil do que do governo, enquanto que em 102 municpios,
portanto menos, o CAS possui mais representantes do governo do que da sociedade civil.
Totaliza-se, assim 290 CMAS, dos 5.246 respondentes, que no respeitaram a
determinao da paridade prevista na Loas.
Sabendo-se que apenas 81 conselhos no tem a previso de paridade em seus
instrumento de criao, pode-se concluir que ao menos 209 conselhos (290 sem paridade
menos 81 sem a previso de paridade), apesar de no respeitar a paridade, tm essa
determinao prevista. Caberia, em uma investigao mais especfica, desvendar quais os
obstculos enfrentados no nvel local para cumprir a paridade prevista na norma de criao
do conselho.

3.2

Conselhos Municipais de Assistncia Social em 2014

Em 2014, questionou-se aos Conselhos sobre o respeito paridade entre


representantes do governo e representantes da sociedade civil na composio do CMAS. O
resultado foi o que se demonstra na Tabela 5 abaixo.

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Tabela 5 Quantidade de Conselhos, segundo a paridade entre


representantes do governo e representantes da sociedade civil
Qtde.

Paritrio

5101

95,1

No paritrio

265

4,9

Total

5366

100,0

Fonte: Censo SUAS 2014


A quantidade de CMAS que declararam no manterem a paridade entre
representantes do governo e da sociedade civil em sua composio reduziu pouco nesse
intervalo de quatro anos, de 290 conselhos em 2010 para 265 colegiados em 2014. Isto
representou respectivamente 5,5% e 4,9% dos CMAS que responderam ao Censo SUAS, e,
uma vez que a paridade uma determinao legal, pr-requisito para repasse de recurso
federal, pode-se considerar muito altos estes nmeros.
Em 2014, obteve-se a sistematizao dos dados agregando-se todos os
conselheiros na Tabela 6.

Tabela 6 Quantidade de conselheiros segundo a representao


Qtde.

Representante de usurios

7726

10,2

Representante de organizao de usurios

6962

9,2

Representante de entidades de assistncia social

16586

21,8

Representante das entidades dos trabalhadores do setor

5851

7,7

Representante do Governo

38947

51,2

Total

76.072

100,0

Fonte: Censo SUAS 2014


E obteve-se tambm a sistematizao dos dados considerando-se apenas os
conselheiros titulares na Tabela 7.

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Tabela 7 Quantidade de conselheiros segundo a representao dos


conselheiros titulares
Qtde.

Representante de usurios

4542

10,1

Representante de organizao de usurios

4241

9,4

Representante de entidades de assistncia social

9778

21,7

Representante das entidades dos trabalhadores do setor

3448

7,7

Representante do Governo

22961

51,1

Total

44970

100,0

Fonte: Censo SUAS 2014


Observa-se, pelas Tabelas 6 e 7 que o nmero de representantes de governo
em CMAS ultrapassa um pouco o nmero de representantes da sociedade civil. Poder-se-ia
supor, a partir disso, que nos casos dos conselhos no paritrios a preponderncia de
representantes do governo. Este seria um dado contrrio ao de 2010, em que os conselhos
com mais representantes da sociedade civil foi maior do que os com mais representantes
governamentais. No entanto, no se pode afirmar isso categoricamente a partir dos dados
disponibilizados por meio do Censo SUAS 2014.

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Concluso

A assistncia social no Brasil historicamente se constituiu na esfera privada


como aes de organizaes no governamentais, geralmente religiosas, em prol dos
socialmente excludos. Um longo processo desembocou na constituinte de 1988, no qual a
poltica de assistncia social foi posta como poltica pblica de responsabilidade do estado
e da sociedade. A Loas induziu os entes federados subnacionais a criarem em seus mbitos
os Conselhos de Assistncia Social com a participao de igual nmero de representantes
do governo e da sociedade civil.
Consolidou-se, assim, a paridade entre governo e sociedade civil como
caracterstica central das instncias deliberativas da assistncia social. Este artigo analisou
a situao dos CMAS, quanto paridade, por meio dos dados do Censo SUAS de 2010 e
2014.
Observou-se pelos dados disponveis que, apesar da exigncia legal da paridade
para recebimento de recursos federais para o cofinanciamento da assistncia social, o
nmero de municpios que no respeitam a paridade foi de 265 em 2014, enquanto em
2010 era um pouco maior, 290 colegiados que no respeitaram a paridade (BRASIL, 2011;
BRASIL, 2015).
Uma vez que os desenhos institucionais dos conselhos municipais de polticas
pblicas no so neutros, suas escolhas e variaes, tais como quem participa ou como so
recrutados, incidem diretamente sobre a atuao do colegiado, produzindo diversas
consequncias para os resultados da participao social (FARIA e RIBEIRO, 2010, p. 62 e
63). Apesar de que a paridade no suficiente para assegurar algum equilbrio na
participao, isso indica que h outros fatores, alm do numrico, que podem
determinar o equilbrio entre as foras sociais e polticas atuantes nos conselhos (CUNHA,
2010, p.121).
O avano do controle social do SUAS requisito para o avano do SUAS.
Constitui-se, portanto, em ferramenta de alavancagem dos resultados produzidos por essa
poltica pblica. Os atores da comunidade da assistncia social precisa voltar seus olhos
para a participao social para compreender esse fenmeno da pouca reduo do no
cumprimento da paridade nos conselhos.
Caberia, em outra investigao, desvendar quais os obstculos enfrentados no
nvel local para cumprir a paridade quando j prevista na norma de criao do conselho. H
um contingente de ao menos 209 conselhos (290 sem paridade menos 81 sem a previso

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de paridade) que, apesar de no respeitar a paridade, tem essa determinao prevista em


lei, regimento interno ou outra norma (BRASIL, 2015).
Aponta-se, dessa forma, para a necessidade de providncias por parte do
governo federal e governos estaduais no sentido de induzir, ou pressionar, os Conselhos
Municipais de Assistncia Social a cumprirem a Loas no que se refere paridade entre
governo e sociedade civil.
Apesar de no haver informao sistematizada sobre o motivo pelo qual a
paridade no cumprida nos 265 municpios, em 2014, um processo de induo por parte
do governo federal dever levar os municpios e estados a avaliar as causas do problema
caso a caso e desenvolver as solues possveis a fim de cumprir a determinao da Loas.
Alm disso, o Conselho Nacional de Assistncia Social e os Conselhos Estaduais
podem desempenhar um papel de articulao poltica para apoiar e acompanhar os CMAS
em suas caractersticas que apontam para o carter democrtico dessa instncia
deliberativa da poltica.

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Referncias bibliogrficas

AVRITZER, Leonardo. A dinmica da participao local no Brasil. So Paulo: Cortez, 2010. v.


3. 470p.
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