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Congreso, solo pueden ser aprobadas por mayora absoluta, lo cual introduce
una exigencia superior a la que tienen las leyes ordinarias, tienen control
automtico de constitucionalidad y deben ser tramitadas con prioridad. De
otro lado, tampoco se sustituye el principio de separacin de poderes sino que
se reforma una de sus expresiones concretas y queda entonces un orden
constitucional en el cual se identifica plenamente el referido principio. El acto
reformatorio demandado no es incompatible con las caractersticas del orden
constitucional. La jurisprudencia constitucional ha sealado, en primer lugar,
que el poder de reforma constitucional le puede asignar facultades legislativas
extraordinarias directamente al Presidente de la Repblica (C-970 de 2004).
En segundo lugar, el legislador puede conferirle al Presidente estas facultades
por un tiempo y para regular asuntos precisos, dentro de ciertos lmites. Lo
que hace el Acto Legislativo bajo examen es precisamente eso mismo, pues le
confiere directamente facultades extraordinarias al Presidente de la Repblica,
pero solo para facilitar y asegurar la implementacin del acuerdo final, por un
periodo determinado, no se le conceden competencias para expedir cdigos,
leyes estatutarias, orgnicas, actos legislativos o que requieran mayora
absoluta, y cualquier decreto ley expedido en tal virtud tiene control
constitucional. Por tanto en este caso, si adems se considera el fin que
persigue la reforma, debe concluirse que no hubo sustitucin de la
Constitucin.
Departamento de Prosperidad Social DPS
7. El DPS le solicita a la Corte inhibirse de emitir un fallo de fondo o, en su
defecto, declarar exequibles los preceptos demandados. La solicitud de
inhibicin se funda en que la demanda, segn la intervencin, no confronta las
normas acusadas con los principios constitucionales que dice sustituidos. Hace
una mera enunciacin normativa, doctrinaria y jurisprudencial y a partir de all
extrae consecuencias jurdicas sin explicar las razones de sus conclusiones. En
cuanto al mrito de los cargos, sostiene que no tienen vocacin de prosperidad
habida cuenta de que el actor se limita a sealar que las clusulas de reforma
constitucional son parte de la identidad de la Constitucin, y que fueron
modificadas, sin mostrar por qu fueron sustituidas por otras. Es adems
preciso resaltar que la rigidez constitucional no es el nico principio que
identifica la Constitucin, y el Congreso puede reformar los principios y
valores que identifican el orden constitucional en aras de reforzar otros de la
misma naturaleza, caso en el cual no habra una sustitucin sino una reforma.
Seala tambin que no hubo sustitucin del principio de separacin de
poderes, pues las facultades extraordinarias que se le confieren al Presidente
de la Repblica estn limitadas al desarrollo del acuerdo de paz y por el
control constitucional.
Defensora del Pueblo
8. La Defensora del Pueblo, por intermedio de su Delegada para los Asuntos
Constitucionales y Legales, le solicita a la Corte declarar exequible el artculo
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entre las lgicas ordinarias y las lgicas extraordinarias, con el fin de evitar
desequilibrios excesivos del poder. Este balance es de hecho una garanta de
estabilidad de la Constitucin, porque las constituciones que establecen un
rgimen ordinario radicalizado terminan por sucumbir ante el advenimiento de
circunstancias extraordinarias, no susceptibles de un enfrentamiento adecuado
con las instituciones disponibles. Ahora bien, lo extraordinario en la
Constitucin de 1991 no est integrado solo por los estados de excepcin y la
habilitacin legislativa al Presidente de la Repblica, sino tambin por sus
clusulas transitorias y, en particular, por sus artculos 66 y 67 transitorios que
configuran el marco regulatorio vigente para la justicia transicional en el
evento de una paz negociada. De hecho, asegura que los dispositivos de
justicia transicional son un equivalente funcional contemporneo y muy
mejorado de los estados de excepcin y las facultades extraordinarias,
surgidos como resultado del desarrollo de los derechos humanos y de una
nueva conciencia humanitaria para hacer posible la realizacin de la justicia
de cara a crmenes muy graves, y de masas, perpetrados en un pasado ms
bien reciente, en contextos de transicin de la guerra a la paz y de una
democracia ms bien superficial a una ms profunda. Dice que la identidad
de la Constitucin no puede definirse al margen de su origen y estas clusulas:
La Constitucin de 1991, nacida en el contexto de los varios
procesos de paz que tuvieron lugar entre finales de los aos 80s y
comienzos de los 90s entre el Gobierno colombiano y grupos de
guerrillas social-revolucionarias como el M-19, el EP, el PRT, La
Corriente de Renovacin Socialista y el grupo de Autodefensa
Indgena Quintn Lame, que decidieron dejar las armas y
reintegrarse a la vida civil, nacin como pacto de paz y como
claramente abierta a una futura paz negociada con las guerrillas
suprstites, las FARC y el ELN. Su lgica originaria no es solo una
ordinaria y de preservacin de la paz ya existente por medios
represivos, sino tambin una extraordinaria y de paz negociada por
lograr. De ello dan testimonio sus viejos y todava vigentes artculos
transitorios. De otro lado, los artculos 66 y 67 transitorios de la
Constitucin de creacin ms reciente, los cuales integran el Marco
para la Paz, no hicieron otra cosa que reforzar la identidad de la
Constitucin colombiana como orientada por una fuerte vocacin
hacia la paz negociada, y como articulada en torno a lgicas y
dispositivos ordinarios y extraordinarios en tensin.
13. La paz negociada y la justicia transicional demandan adems mucha
celeridad en sus ejecutorias, y no pueden sujetarse al ritmo de lo ordinario,
toda vez que son instrumentos para dejar atrs un pasado de injusticias
extraordinarias, y para permitir que la colectividad vuelva a concentrarse en la
realizacin plena de la Constitucin y de su justicia como ordinarias. Con el
Acto Legislativo se busca esa finalidad, sin sacrificar el principio de
separacin de poderes pues se trata de un acto que expide el Congreso y deja
en cabeza suya el poder de reforma constitucional; preserva en el Congreso la
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9 Sentencia C-099 de 2013 (MP. Mara Victoria Calle Correa. SPV. Mauricio Gonzlez Cuervo y Luis
Ernesto Vargas Silva. AV. Mara Victoria Calle Correa, Luis Guillermo Guerrero Prez y Jorge Ignacio Pretelt
Chaljub).
10 Sentencia C-203 de 2011 (MP Juan Carlos Henao Prez. Unnime).
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11 Al llegar las intervenciones, el proyecto de fallo haba sido repartido y su discusin iniciada en la Sala
Plena de la Corporacin.
Folios 117 a 119, Cuaderno No. 2. El escrito de intervencin consta de 3 folios en total.
12 Folios 120 a 136, Cuaderno No. 2. El escrito de intervencin consta de 2 folios y 15 de documentos
anexos.
13 Al escrito se anex una copia de la carta dirigida a la Cmara de Representantes por parte del Seor
Presidente de la Repblica en la cual afirm que sera el Congreso de la Repblica, como rgano de
representacin democrtica, quien deba adelantar el proceso de refrendacin del Acuerdo Final. Tambin se
aport copia del documento donde consta la proposicin aprobada por el pleno de la Cmara de
Representantes el 24 de noviembre de 2016 mediante la cual se convoc a un debate sobre la poltica pblica
de paz y en particular, sobre el acuerdo suscrito entre el Gobierno y las FARC-EP y de la proposicin
aprobada el 30 de noviembre en la que se adopt la decisin poltica de refrendar el Acuerdo para la
Terminacin del Conflicto y la Construccin de una Paz Estable y Duradera.
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27. Los Familiares de los Diputados del Valle del Cauca, junto con otras
organizaciones ciudadanas14, solicitaron declarar conforme a la Constitucin
Poltica el procedimiento especial considerando que (i) los acuerdos suscritos
entre el Gobierno Nacional y las FARC materializan el mandato constitucional
consagrado en el artculo 22 superior, (ii) la va legislativa del mtodo rpido
permite cerrar el ciclo de ms de 50 aos de enfrentamiento armado mediante
un procedimiento especial, rpido y seguro y (iii) la refrendacin por el
Congreso de la Repblica se ajusta al marco constitucional vigente y es
adecuada para el momento histrico de la Nacin en tanto el pueblo se
expresa, bien sea directamente a travs del voto o por medio de sus
representantes.
28. Los ciudadanos Daniel Jimnez, Jhon Amaya, Hernn Daro Cadavid
Mrquez, Jeisson Prez, Germn Ardila, Dayr Sedano y Santiago Rivera
expresaron las razones por las cuales consideran que el mecanismo especial de
refrendacin es contrario a la Constitucin. Indicaron que el mecanismo
aludido constituye un cambio de concepcin y orientacin sobre el proceso
democrtico y poltico en el pas, que vulnera la voluntad popular plasmada en
los resultados del plebiscito del 2 de octubre del ao en curso, que neg la
posibilidad de que entrara en vigencia el Acto Legislativo 1 de 2016.
Agregaron que el proceso de modificacin de la Constitucin no puede ser
antecedido por afanes ni procedimientos abreviados como si se tratara de una
pequea causa, por el contrario, consideramos que de presentarse los
cambios pretendidos por el Gobierno Nacional, modificar el destino
institucional de Colombia, incluyendo el funcionamiento de la justicia por los
prximos 20 aos .
29. El ciudadano Jaime Arturo Fonseca Trivio, actuando en representacin de
la Asociacin de las Vctimas Cristianas Evanglicas de Colombia, solicit a
la Corte la declaratoria de inexequibilidad del procedimiento legislativo
especial contenido en el artculo 1 del Acto Legislativo 01 de 2016. Manifest
que dicho mecanismo es contrario a la Constitucin, como quiera que (i) la
sentencia C-379 de 2016, condicion la vigencia del acto legislativo a la
aprobacin o negacin del plebiscito, (ii) el fast track viola la competencia
delegada en los congresistas por el constituyente primario, toda vez que les
quita cualquier posibilidad de introducir proposiciones y cambios en las
iniciativas presentadas por el gobierno, (iii) el fast track permite la
implementacin de elementos jurdicos que impondrn el rgimen cubano en
Colombia, contenidos en los Acuerdos firmados entre el presidente Santos y el
grupo terrorista Farc y (iv) el fast track es la va que permitir el ataque
inmisericorde del rgimen comunista contra el pueblo cristiano evanglico .
14 Folios 138 a 141, Cuaderno No. 2. El escrito de intervencin consta de 4 folios en total.
Folios 149 a 150, cuaderno No. 2. El escrito de intervencin contiene 2 folios.
Folios 151 a 155. La intervencin consta de 1 folio y 3 documentos anexos.
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15 Los senadores lvaro Uribe Vlez, Jaime Amn Hernndez, Mara del Rosario Guerra, Fernando Nicols
Araujo, Paloma Susana Valencia Laserna, Jos Obdulio Gaviria Vlez, Orlando Castaeda Serrano, Susana
Correa Borrero, Daniel Alberto Cabrales Castillo, Alfredo Rangel Surez, Len Rigoberto Barn Neira,
Alfredo Ramos Maya, Ivn Duque Mrquez, Ernesto Macas Tovar, Thania Vega de Plazas, Carlos Felipe
Meja Meja, Nohora Stella Tovar Rey, Paola Andrea Holgun Moreno, Honorio Miguel Henriquez y Evert
Bustamante Garca; y los representantes a la cmara Santiago Valencia, lvaro Hernn Prada y scar Daro
Prez. Folios 1 a 12, Cuaderno No. 2. La intervencin de los Congresistas consta de 12 folios.
16 Cfr. folio 1, cuaderno No. 2.
17 Ibdem.
18 Folio 5, cuaderno No. 2.
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35. Los ciudadanos Luz Matilde Caicedo, Lucy Mar Guevara, Auro Antido
Riascos, Ernesto Lpez, Joel Rojas, Mara Carlina Esterilla, Jos Ignacio
Uribe Sanint, Maicol Andrs Martnez Vsquez, Plamo Emilio Cano, Fredy
Lemus Machado, Luis Fernando Ocampo Trujillo, Jos Wilson Ospina, Mara
Nancy Molina, Gened Loaiza, Samuel Enrique Julio Beltrn, Mara
Concepcin Rivera Correa, Pastora Montilla Chicaiza, Jos Alberto Ramrez,
scar Javier Montaez Carvajal, Albert Marn Snchez, Idaly Londoo Ruiz,
Licmaco Antonio Ramrez Hincapi, Marisol Guarnizo Bonilla, Sidiani
Olaya, Blanca Isabel Linarez, Mara Lenys Tabaco Maldonado, Yamid
Clodomiro Len Correa, Mara Otilia Pidiache Durn, Emilse Tabaco y
Emilio Vergara Lombana allegaron sus intervenciones a esta Corporacin, con
documentos individuales de contenido idntico,25 en los que expresan su
pleno respaldo al Acuerdo Final para la Terminacin del Conflicto y la
Construccin de una Paz Estable y Duradera, y solicitan a las entidades
nacionales, departamentales y municipales adelantar, de acuerdo con sus
competencias, todas las acciones y medidas que se requieran para iniciar la
implementacin de dicho acuerdo26.
36. La ciudadana Ins Cecilia Lpez Flrez, Representante a la Cmara por el
Departamento del Atlntico, sin pronunciarse expresamente sobre los cargos
formulados en la demanda objeto de estudio, seal que: (i) el ejercicio del
derecho a la paz no puede estar atravesado por una violacin del principio de
separacin de poderes, de conformidad, segn la interviniente, con las
sentencias T-102 de 2003, C-370 de 2006 y C-379 de 2016; (ii) el acuerdo de
paz celebrado entre el gobierno y las Farc no garantiza una paz estable y
duradera; (iii) no puede quebrantarse la voluntad popular y en ese sentido
contrariar la decisin del constituyente primario en las votaciones del pasado 2
de octubre de 2016; (iv) el Acto Legislativo 1 de 2016 precisa en su artculo 5
que el mismo regir a partir de la refrendacin popular, entendida esta como la
participacin directa de la sociedad, por ello, al no haberse aprobado el
plebiscito del 2 de octubre de 2016, para la representante es claro que no
existe refrendacin y por tanto el Acto no est produciendo y nunca produjo
efectos, pues jams naci a la vida jurdica; (v) de conformidad con lo
anterior, en el sentir de la congresista es necesario que el Ejecutivo adelante
ante el Congreso de la Repblica un nuevo acto legislativo y tras su
aprobacin se someta a la voluntad del pueblo la refrendacin del acuerdo
renegociado; (vi) en atencin a lo anterior, solicita la interviniente dejarle
muy claro al ejecutivo que en las actuales circunstancias de modo, tiempo y
25 Luz Matilde Caicedo, Lucy Mar Guevara, Auro Antido Riascos, Ernesto Lpez, Joel Rojas, Mara Carlina
Esterilla, Jos Ignacio Uribe Sanint, Maicol Andrs Martnez Vsquez, Plamo Emilio Cano, Fredy Lemus
Machado, Luis Fernando Ocampo Trujillo, Jos Wilson Ospina, Mara Nancy Molina, Gened Loaiza, Samuel
Enrique Julio Beltrn, Mara Concepcin Rivera Correa, Pastora Montilla Chicaiza, Jos Alberto Ramrez,
Scar Javier Montaez Carvajal, Albert Marn Snchez, Idaly Londoo Ruiz, Licmaco Antonio Ramrez
Hincapi, Marisol Guarnizo Bonilla, Sidiani Olaya, Blanca Isabel Linarez, Mara Lenys Tabaco Maldonado,
Yamid Clodomiro Len Correa, Mara Otilia Pidiache Durn, Emilse Tabaco y Emilio Vergara Lombana.
26 Folios 46 a 93, cuaderno No. 2. Las intervenciones de los ciudadanos consta de 48 folios en su totalidad.
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35 Por el contrario, en solicitudes extemporneas, los ciudadanos Bernardita Prez Restrepo y Eudoro
Echeverri Quintana dicen que la falta de vigencia sustrae la materia del pronunciamiento y la Corte debe
inhibirse.
36 Aunque el vicio de sustitucin fue caracterizado inicialmente en la sentencia C-551 de 2003, esta
competencia de control sobre actos legislativos fue ejercida por primera vez en la sentencia C-970 de 2004
(MP Rodrigo Escobar Gil. AV Humberto Sierra Porto. SV Jaime Arajo Rentera y Alfredo Beltrn Sierra). En
ese caso se controlaba un acto reformatorio de la Constitucin, demandado por incurrir en una sustitucin de
la Constitucin. La Corte declar exequible el acto. Esta sentencia se ha reiterado en distintas oportunidades,
por ejemplo en sentencia C-971 de 2004 (MP Manuel Jos Cepeda Espinosa. AV Humberto Sierra Porto. SV
Jaime Arajo Rentera, Alfredo Beltrn Sierra, Jaime Crdoba Trivio y Clara Ins Vargas Hernndez) y C1040 de 2005 (MMPP Manuel Jos Cepeda Espinosa, Rodrigo Escobar Gil, Marco Gerardo Monroy Cabra,
Humberto Sierra Porto, lvaro Tafur Galvis, Clara Ins Vargas Hernndez. AV y SPV Humberto Sierra Porto.
SPV Jaime Crdoba Trivio. SV Jaime Arajo Rentera y Alfredo Beltrn Sierra), al controlar igualmente
actos legislativos por supuestos vicios de sustitucin de la Constitucin.
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42 Sentencia C-539 de 1999 (MP Eduardo Cifuentes Muoz. SV Alfredo Beltrn Sierra, Carlos Gaviria Daz
y Vladimiro Naranjo Mesa).
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all no se infiere que entonces la Corte pueda emitir un juicio de validez sobre
el artculo 5, primero porque no es el mecanismo de reforma constitucional en
su integridad el blanco de las censuras del ciudadano demandante, sino solo
uno de sus engranajes; y segundo, porque los intervinientes solicitan que el
artculo 5 sea incorporado al proceso para, adems, enjuiciarlo por un asunto
adicional a los cargos de la demanda. En efecto, segn el ciudadano Reyes, el
artculo 5 es inconstitucional por cuanto introduce a la Constitucin un nuevo
mecanismo de reforma constitucional, el plebiscito especial constituyente,
desprovisto de los controles que tienen las clusulas de reforma establecidas
por el Constituyente originario para evitar la imposicin ilegtima de una
decisin mayoritaria al resto del cuerpo ciudadano. De acuerdo con el
ciudadano Uribe Muoz el artculo 5 es inconstitucional pues introduce un
mecanismo de reforma plebiscitaria de la Carta, que verdaderamente sustituye
el esquema de reforma constitucional, pues supedita la puesta en vigencia de
un acto del Congreso a un acto facultativo de otra rama del poder pblico, y
del pueblo, materia que es incompatible con su autonoma poltica. Como se
observa son cargos distintos a los del demandante.
11. Los intervinientes mencionados pueden ejercer su derecho fundamental a
interponer acciones pblicas en defensa de la Constitucin, si les asiste la
conviccin de que el artculo 5 es inconstitucional. Para emitir un fallo sobre
esa disposicin normativa es preciso que haya una demanda en forma en su
contra, que a su turno propicie un debate ciudadano, pues esta es una
condicin necesaria de legitimidad de un pronunciamiento de mrito en torno
a un problema de inconstitucionalidad en un acto legislativo. Admitir la
presentacin de cargos de inconstitucionalidad distintos a los de la demanda,
adems en intervenciones instauradas de forma extempornea, cuando ya se
ha extendido el Concepto Fiscal, no solo desconoce el diseo de los procesos
de constitucionalidad (CP art 242), sino que en el fondo restringe el derecho
fundamental de los ciudadanos a intervenir respecto de los problemas de
inconstitucionalidad en torno a los actos ms fundamentales del orden
poltico, como son las reformas a la Carta.
12. Finalmente, la peticin que hace la Facultad de Derecho de la Universidad
Sergio Arboleda busca una integracin normativa con todos los literales del
artculo 1 del Acto Legislativo 1 de 2016, puesto que se refieren al
mecanismo especial de reforma constitucional. En concepto de la Corte, sin
embargo, el literal f) es comprensible en s mismo, pues dice que los actos
legislativos sern tramitados en una sola vuelta de cuatro debates y que el
trnsito del proyecto entre una y otra Cmara ser de ocho das; no est
reproducido en otras disposiciones; y aunque est relacionado con otros
preceptos del Acto Legislativo estos no presentan dudas de
inconstitucionalidad. Tales motivos son suficientes para no acceder a la
integracin. Por lo dems, lo que cuestiona el actor no es todo el
Sentencia C-668 de 2015 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado. AV Mara Victoria Calle Correa y Myriam vila
Roldn. SV Luis Guillermo Guerrero Prez, Gabriel Eduardo Mendoza Martelo y Luis Ernesto Vargas Silva).
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En ese caso se demandaba una norma relacionada con otras, las cuales sin embargo no haban sido
demandadas. En efecto, el actor aluda a otras disposiciones, la norma acusada reenviaba tambin a
previsiones distintas, y la demanda se diriga preceptos adicionales a los citados. La Corte, no obstante, no
integr la unidad normativa considerando que esas tres razones, eran suficientes para abstenerse de hacerlo:
En el presente caso no es necesaria la integracin normativa por cuanto el precepto demandado: (i) cuenta
con un contenido claro que lo torna comprensible y devela su sentido, (ii) no est reproducido en otras normas
del ordenamiento sobre las que se deba extender el control de constitucionalidad y (iii) no est
intrnsecamente relacionado con otra disposicin que, a primera vista, presente serias dudas de
inconstitucionalidad.
47 La ciudadana Bernardita Prez, en una intervencin extempornea, solicita abstenerse de proferir un fallo
de mrito, habida cuenta de que el Acto Legislativo 1 de 2016 no ha entrado en vigor. Folio 276.
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57 Sentencia C-784 de 2014, citada. En consecuencia, agreg como su finalidad no es recortar las opciones
institucionales al servicio de la paz, no puede entenderse esta iniciativa como la imposicin para el Estado de
una obligacin inexorable de tramitar mediante referendos constitucionales los proyectos de reforma que
resulten precisos para implementar acuerdos finales de terminacin del conflicto. Los referendos de que trata
este Proyecto de Ley han de ser entendidos como una opcin institucional legtima, entre otras, y no como la
nica posibilidad, ni tampoco como la nica legtima, para materializar los acuerdos finales.
58 Gaceta del Congreso 342 de 2016.
59 Es el caso, por ejemplo, de los mecanismos de participacin ciudadana no desarrollados en la Carta. En la
sentencia C-150 de 2015, la Corte manifest por ejemplo que como el plebiscito no tena regulacin
especfica en la Constitucin, el Congreso tena margen amplio de configuracin: Lo dispuesto en este
artculo para el caso del plebiscito -art 41.a- no merece cuestionamiento alguno. En esta materia, como se ha
tenido oportunidad de sealar en otros apartes de esta providencia, el constituyente se limit a hacer una
referencia mnima al mecanismo, de manera tal que el legislador estatutario dispone de un margen amplio
para la configuracin.
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21. Todo lo cual quiere decir entonces que el Acto Legislativo 1 de 2016 tiene
vocacin de entrar en vigencia, por cuanto la misma est supeditada a una
refrendacin popular que, en los trminos antes indicados, es an susceptible
de cumplirse. Ahora bien, quiere decir lo anterior que el Acto Legislativo 1
de 2016 ya entr en vigencia? En concepto de la Corte, quien debe definir ese
punto es el Congreso. No es necesario determinar en este proceso si el Acto
Legislativo ha entrado en vigor, por cuanto para habilitar las competencias de
control de esta Corporacin basta con que tenga vocacin de entrar en
vigencia. Incluso si no est vigente, pero tiene vocacin de entrar en vigor,
sera necesario un fallo de fondo para proteger el principio de supremaca
constitucional (CP arts 4 y 241). En efecto, las demandas contra actos
legislativos caducan dentro del ao siguiente a su promulgacin, sin importar
la clase de vicio que se les endilgue. 72 El trmino de caducidad corre
efectivamente desde cuando el acto es promulgado. Es entonces posible
considerar, en abstracto, qu ocurre si un acto legislativo no entra en vigencia
dentro del ao siguiente a su promulgacin, pero lo hace despus, cuando en
virtud de la Constitucin haya caducado la accin pblica. La consecuencia
obvia sera que el acto legislativo no podra ser demandado, y la Corte se
quedara sin controlarlo puesto que no puede aprehender su evaluacin de
oficio en tanto esta no es una de sus competencias (CP arts 241 num 1 y 379).
Por lo cual, podra entonces sustraerse al control constitucional y eludir los
mandatos superiores. A su vez, este precedente a futuro podra ser usado por el
poder de reforma con el fin de sortear el control judicial de constitucionalidad,
lo cual ira en contra de la misin esencial que tiene esta Corte de guardar la
integridad y supremaca de la Constitucin (CP art 241). Por tanto, es
precisa una decisin de fondo respecto de la demanda, sin necesidad de
expedir un dictamen sobre la vigencia, en la medida en que el Acto Legislativo
tiene vocacin de entrar a regir.
22. Pero definir, en este fallo, si el Acto Legislativo entr en vigencia, es
adems improcedente. La entrada en vigencia de una norma no se define ni se
constituye a travs de una decisin judicial, pues depende de las condiciones
propias de cada reforma o acto normativo. Debe ser el Congreso de la
Repblica, o una autoridad revestida de legitimidad democrtica, quien defina
dentro del ms amplio margen de apreciacin si se han cumplido los
principios de la refrendacin popular sealados en esta providencia, y si el
Acto Legislativo ha entrado en vigencia. Primero, porque le asiste
competencia para ello. El Congreso cuenta, por ejemplo, con las facultades de
control poltico previstas en los artculos 244 y siguientes de la Ley 5 de 1992,
72 Auto 229 de 2008 (MP Nilson Pinilla Pinilla. Unnime): en ese caso se haba presentado una demanda por
vicios de forma contra un acto legislativo, y la Corte la declar caduca. Sentencia C-395 de 2011 (MP Mara
Victoria Calle Correa. AV Mauricio Gonzlez, Nilson Pinilla Pinilla y Humberto Sierra Porto): en esa ocasin
la Corte se inhibi de resolver una demanda contra un acto legislativo fundada en un supuesto vicio de
competencia por sustitucin, tras advertir que la accin pblica haba caducado. Auto 186 de 2011 (MP Mara
Victoria Calle Correa. Unnime): en ese caso la Corte confirm un auto de rechazo de una demanda caduca
contra un acto legislativo, que planteaba una supuesta categora distinta de vicio consistente no en la forma ni
en la extralimitacin de competencias, sino en el fondo. La Corte seal que la caducidad del artculo 379
incide en las acciones pblicas contra actos legislativos, con independencia de cul sea la clase de vicio.
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caso; (iii) desconocer esto ltimo hace desaparecer la diferencia no solo entre
Constitucin y ley, sino adems entre poder constituyente y poderes
constituidos. El segundo cargo los respaldan tambin, porque las facultades
conferidas (i) no son precisas y esto sustituye la Constitucin, segn la
sentencia C-170 de 2012; (ii) no son extraordinarias sino ordinarias, pues no
estn supeditadas a la inactividad del Congreso; (iii) habilitan al Presidente de
la Repblica para expedir todo tipo de leyes ordinarias, excepto las tributarias;
(iv) y se conceden para implementar un acuerdo cuyo contenido se desconoca
cuando se aprob el Acto Legislativo 01 de 2016.
27. En contraste, el Gobierno Nacional (representado en este proceso por el
Ministro del Interior, el Ministro de Justicia y del Derecho, el Alto
Comisionado para la Paz, la Secretaria Jurdica de la Presidencia de la
Repblica, el Alto Consejero para el Postconflicto, Derechos Humanos y
Seguridad, el Jefe de la Oficina Jurdica de la Unidad para la Atencin y
Reparacin Integral de las Vctimas, el Director del Centro Nacional de
Memoria Histrica, el Director General de la Agencia Colombiana para la
reintegracin, la Consejera Presidencial para los Derechos Humanos y el
DPS), la Defensora del Pueblo, el CINEP, la Federacin Nacional de
Municipios, el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad
Externado de Colombia, y los ciudadanos Ivn Orozco Abad, Alirio Uribe
Muoz y Yesid Reyes Alvarado se oponen a la accin pblica. Entre sus
argumentos algunos se orientan justificar el Acto Legislativo en un plano
general; otros a oponerse a cada uno de los cargos. En la justificacin general
sealan que (i) otras experiencias comparadas de transicin hacia el fin del
conflicto indican la necesidad de una implementacin pronta de las reformas
acordadas, entre las cuales estn las constitucionales; (ii) la Constitucin se
identifica como un balance entre dos lgicas, la ordinaria y la extraordinaria, y
este Acto Legislativo se ajusta a l pues preserva las instituciones permanentes
y establece algunas transitorias para superar el conflicto; (iii) al ser esta una
reforma inserta en un contexto de transicin hacia la paz, debe evaluarse su
constitucionalidad de acuerdo con el origen tambin transicional de la
Constitucin de 1991 y su cuerpo de regulacin transitorio; (iv) en la
Constitucin no hay clusulas ptreas, inmodificables o intangibles, y todas
sus disposiciones y mecanismos, incluidos los de reforma, pueden ser objeto
de enmienda; (v) los procedimientos de curso rpido (fast track) se han usado
en otros pases con fines de implementacin de medidas para garantizar la paz,
como ocurri luego del proceso de desarme del IRA en Irlanda.
28. En cuanto al primer cargo, se oponen a su prosperidad por cuanto (i)
dentro del marco del Acto Legislativo 1 de 2016 hay diferencias de
procedimiento relevantes para aprobar actos legislativos, leyes y decretos con
fuerza de ley; (ii) los actos legislativos regulados en la norma demandada solo
pueden formarse si intervienen las dos cmaras, los aprueban con mayora
absoluta, bajo un rgimen de prioridad en el orden del da y con control
automtico de constitucionalidad, con lo cual no seran iguales a las leyes
ordinarias; (iii) la vigencia del Acto Legislativo, y la aplicacin del
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debates, uno en comisiones conjuntas y dos en las plenarias, como ocurre por
ejemplo cuando se presenta mensaje de urgencia, se tramita una ley de
presupuesto o aprueba el plan nacional de desarrollo (CP arts 157, 163 y Ley
5/92 art 168); cuando eso ocurre, solo hay una pausa de 8 das entre la
aprobacin en comisiones y el estudio en plenarias; mayoras absolutas, por
ejemplo en casos de leyes que confieren facultades extraordinarias,
estatutarias y orgnicas (CP arts 150 num 10, 151 y 153); mayoras
cualificadas, como ocurre en las leyes de amnistas e indultos que requieren
dos tercios de los votos (art 17); control automtico, en los casos por ejemplo
de los proyectos de ley estatutaria o en general de leyes aprobatorias de
tratados internacionales posteriores a la Constitucin (arts 153 y 241 nums 8 y
10); se deben aprobar en menos de dos legislaturas, en el evento por ejemplo
de las leyes estatutarias que deben perfeccionarse en una, descontado el
periodo del control constitucional (art 153). Esta configuracin del proceso de
expedicin de leyes, ordinarias o especiales, contrasta con la de los
mecanismos de reforma constitucional.
35.1. La Constitucin, sin incluir en ella el Acto Legislativo 1 de 2016, prev
tres mecanismos de reforma: acto legislativo aprobado por el Congreso,
referendo constitucional y asamblea nacional constituyente. Los actos
legislativos se tramitan por iniciativa que puede provenir del Congreso, la
ciudadana, el Gobierno o los organismos representativos del orden territorial,
deben tener ocho debates y dos vueltas, solo pueden discutirse y aprobarse en
periodos ordinarios y consecutivos, en la segunda vuelta los cuatro debates
deben contar con mayora absoluta y tienen control constitucional por accin
posterior a su promulgacin (CP arts 241-1, 374 y 375). El referendo
constitucional debe estar precedido de una ley convocatoria, cuya iniciativa
tienen los ciudadanos o el Gobierno, que debe ser aprobada por mayora
absoluta de ambas Cmaras, susceptible de tramitarse por regla en cuatro
debates, surtir un control de constitucionalidad automtico por vicios de
procedimiento, si lo supera someter una consulta al pueblo, que en la consulta
participe ms de la cuarta parte del censo electoral y que la mayora de
sufragantes apoye la reforma, caso en el cual podr haber control
constitucional posterior por demanda (CP arts 241- y 2, y 378). La asamblea
nacional constituyente requiere asimismo una ley, con iniciativa ciudadana o
institucional, aprobada por la mayora absoluta de ambas cmaras que
consulte al pueblo si quiere convocarla con o sin la competencia, el periodo y
la composicin que ella determine; ley que debe someterse a control
constitucional automtico por vicios de procedimiento; si lo supera se realiza
la consulta, para la aprobacin de la cual se exige una apoyo a la convocatoria
de cuando menos, una tercera parte de los integrantes del censo electoral;
si esto se logra vendra la eleccin de los delegatarios; y si la asamblea tena
competencia limitada, sus actos se pueden sujetar a control constitucional
mediante accin pblica (CP arts 155, 241-1 y 2, y 376).
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constitucional, y los dems que los integran, pueden ser modificados por el
poder de reforma ejercido por el Congreso, el pueblo mediante referendo y la
asamblea nacional constituyente. La sentencia C-1056 de 2012 no seal que
las clusulas de reforma constitucional fueran intangibles. Al examinar la
demanda contra el Acto Legislativo 1 de 2011 que alteraba las consecuencias
jurdicas del conflicto de intereses en los trmites de enmienda constitucional,
la Corte sostuvo que el poder constituido de reforma haba sustituido el
principio democrtico y, entre otras razones, para soportar esa conclusin
expuso lo siguiente:
[] De la aplicacin al caso colombiano de las anteriores
reflexiones, sin duda pertinentes, resultara como principal
conclusin que las reglas de la reforma, si bien en principio abiertas
a su reformulacin (tanto como todas las dems normas que integran
el texto superior), conformaran uno de aquellos elementos propios
y esenciales de la identidad constitucional, que en tal medida no
podran ser libremente alteradas por el poder constituyente
secundario, en nuestro caso el Congreso de la Repblica, rgano que
conforme a la tesis acogida por la Corte en recientes
pronunciamientos, carecera de competencia para ello (nfasis
aadido).93
36.1. Como se observa, la Corte Constitucional expresamente afirma que las
reglas de reforma estn en principio abiertas a su reformulacin (tanto como
todas las dems normas que integran el texto superior). En esa decisin no
hubo entonces cambio de jurisprudencia, la cual ha sostenido al menos desde
la sentencia C-551 de 2003, y lo ha reiterado en diversas ocasiones, que la
Constitucin colombiana de 1991, a diferencia de otras constituciones, []
no contiene clusulas ptreas o irreformables.94 Tambin dice la sentencia
que dichas clusulas, al ser parte de un elemento definitorio de la identidad de
la Constitucin, no podran ser libremente alteradas por el poder
constituyente secundario, en nuestro caso el Congreso de la Repblica,
rgano que conforme a la tesis acogida por la Corte en recientes
pronunciamientos, carecera de competencia para ello. Es claro que el
Congreso no puede alterarlas libremente, pues tiene lmites de competencia,
pero estos no se desconocen porque se introduzca una modificacin a las
disposiciones sobre enmienda constitucional, sino porque bajo el pretexto de
reformarlas se sustituye la Constitucin por otra opuesta o integralmente
diferente. Por lo dems, cualquier segmento de una decisin de esta Corte
93 Sentencia C-1056 de 2012, citada.
94 Sentencia C-551 de 2003 (MP Eduardo Montealegre Lynett. SPV Alfredo Beltrn Sierra y Clara Ins
Vargas Hernndez): en ese caso efectuaba un control integral del procedimiento de aprobacin de una ley
convocatoria a referendo constitucional, y precisamente por ello por primera vez identific los lmites de
competencia del poder de reforma constitucional, que tambin se aplican al pueblo limitado en el referendo.
En ese contexto seal que si bien en las leyes de esa naturaleza haba lmites a la competencia no haba
clusulas ptreas. Esta posicin se reiter por ejemplo en las sentencias C-1200 de 2003, C-970 de 2004 y C1040 de 2005, citadas.
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109 Gacetas 706, 776, 889, 821, 943, 1010, 1041 y 1043 de 2015, y 113, 158 y 276 de 2016. Por ejemplo, en
el proyecto inicial aparecan en los artculos 1 y 2, que contemplaban precisamente el proceso legislativo
especial, sendos pargrafos que decan: [e]ste procedimiento solo podr aplicarse una vez se haya firmado y
refrendado popularmente el Acuerdo Final, a travs del mecanismo que se defina para tal efecto. En cambio,
la clusula de vigencia se supeditaba nicamente a la publicacin del acto, pues deca: [e]l presente acto
legislativo rige a partir de su promulgacin. Sin modificaciones relevantes esta estructura y su contenido se
mantuvieron durante 7 debates en Senado y Cmara de Representantes, hasta la discusin final en Plenaria de
esta ltima.
110 Gaceta 342 de 2016.
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sola vuelta con cuatro debates y mayora absoluta, pero no por eso iguala la
resistencia al cambio de las previsiones constitucionales con la de las leyes. El
procedimiento del cual forma parte el precepto acusado exige refrendacin
popular de los contenidos que han de ser implementados por el mecanismo
especial. Es un hecho objetivo que esta caracterstica no est presente en los
procedimientos de formacin de las leyes o de los actos legislativos segn las
clusulas permanentes de reforma. Adems de lo cual, el procedimiento
especial contemplado en el Acto Legislativo 1 de 2016 prev una instancia de
control constitucional automtico que en general no est contemplado para las
leyes ni, definitivamente, para los actos legislativos expedidos en virtud del
mecanismo permanente de reforma (CP arts 374 y s). Ciertamente, la
Constitucin prev en ciertos casos control constitucional automtico para
normas del orden legal, como ocurre por ejemplo con los proyectos de ley
estatutaria y las leyes aprobatorias de tratados (CP art 241 nums 8 y 10). Sin
embargo, la Carta no exige previa refrendacin popular sobre el contenido que
ha de ser implementado por medio de dichas leyes, y ese hecho diferenciara
entonces su procedimiento de formacin del mecanismo de reforma
constitucional al cual pertenece la disposicin acusada. Lo cual demuestra
entonces que no se trata de un mecanismo de reforma que le introduzca una
resistencia normativa a la Constitucin igual a la de las leyes. En particular, en
comparacin con el procedimiento para formacin de las leyes, el mecanismo
especial de enmienda constitucional del Acto Legislativo 1 de 2016 presenta
caractersticas que estn a la base de cualquier dispositivo para la rigidez
constitucional. Garantiza de un lado la participacin ciudadana, pues exige
refrendacin popular y control constitucional, y en ambas instancias puede
intervenir cualquier ciudadano; prev tiempos de pausa y enfriamiento
adicionales, toda vez que adems de los cuatro debates contempla la
refrendacin popular previa de los contenidos y un control automtico y
posterior de constitucionalidad; y persigue niveles superiores de consenso,
procurados a travs de la refrendacin popular, definida en esta sentencia.
53. (ii) El Acto Legislativo tampoco establece clusulas de intangibilidad en
las disposiciones o mecanismos de reforma constitucional. El procedimiento
especial all regulado no solo es temporal, y se incorpora adems a las
previsiones transitorias de la Carta, sino que, como se indic, puede ser objeto
de una enmienda. Esta sera a su vez perfectamente vlida incluso si grada la
resistencia constitucional, siempre y cuando no degrade la Constitucin al
nivel jerrquico de una norma infra-constitucional. Para reformar las clusulas
de enmienda constitucional a travs del Congreso, el establecimiento de una
refrendacin previa o posterior de los contenidos no es un ingrediente
necesario, pues puede ser remplazado por otro en la medida en que preserve el
principio de resistencia constitucional, tal como fue definido en la premisa
mayor de esta sentencia. (iii) Por otra parte, la reforma cuestionada no suprime
ni reduce la diversidad de procedimientos para el cambio constitucional, sino
que por el contrario la adiciona con un mecanismo especial. De hecho, puede
observarse que el Acto Legislativo 1 de 2016 ni siquiera introduce una
enmienda a las previsiones ordinarias para el cambio constitucional sino que
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del siglo XX, para ser remplazada por una terminologa distinta, como es la de
separacin de funciones. La Constitucin de 1886 contemplaba en su
artculo 57 que [t]odos los poderes pblicos son limitados y ejercen
separadamente sus respectivas atribuciones. Puede entonces notarse que
hablaba de poderes. Con el Acto Legislativo 1 de 1936, ya no se hace
referencia a poderes sino a rganos del Poder Pblico que tienen
funciones separadas, reformulacin efectuada bajo el influjo de una cierta
concepcin terica que proclamaba la existencia de un solo poder pblico y de
una separacin de las funciones, pero no de los rganos o de los poderes.111
Luego, el Acto Legislativo 1 de 1945 cambi esta denominacin, pues en
lugar de hablar de rganos se refiri a ramas del Poder Pblico. La
Constitucin de 1991 alude en general a las ramas y rganos del Poder
Pblico (arts 3, 113, 149, 208, 214, 334, 346, 355), y solo en una ocasin a
los poderes (art 150-6). Sin embargo, ms all de estas aproximaciones
terminolgicas, la jurisprudencia constitucional ha destacado que entre los
rasgos que identifican la Constitucin de 1991 se encuentra el principio de
separacin de poderes y de funciones. 112 Este principio, al margen de su
denominacin, tiene caractersticas particulares en el orden constitucional
vigente que surgen de su configuracin constitucional.
56. La Asamblea Nacional Constituyente de 1991 advirti que, en su versin
clsica, el principio de separacin de poderes identificaba tres clases de
poderes o funciones legislativa, ejecutiva y judicial- y propugnaba porque las
ramas u rganos del Estado no pudieran ejercer ms que una de ellas. La
Constituyente consider esa concepcin como superada en la teora y la
prctica, no solo porque se han reconocido otras funciones pblicas
fundamentales (como la fiscalizacin y la organizacin electoral), sino adems
porque se ha admitido, y desarrollado en el constitucionalismo comparado,
una concepcin de la separacin de funciones compatible con la atribucin
conjunta a un mismo rgano del poder pblico de ms de una de esas
funciones.113 En la Constitucin de 1991 se acogi el principio de separacin
111 El artculo 21 de la reforma deca: [s]on rganos del Poder Pblico: el Legislativo, el Ejecutivo y el
Judicial. || Los rganos del Poder Pblico son limitados, tienen funciones separadas, pero colaboran
armnicamente en la realizacin de los fines del Estado. Sobre los fundamentos de esta modificacin, ver
Gnecco Mozo, Jos. La reforma constitucional de 1936. Bogot. Editorial ABC. 1938, pp. 226 y ss; Tascn,
Tulio Enrique. Derecho constitucional colombiano. 3 edicin. Bogot. Librera La Gran Colombia. 1944, pp.
135 y ss.
112 Por ejemplo, en las sentencias C-970 y 971 de 2004, que como se ver aplicaron el principio de
separacin de poderes en un juicio de competencia por sustitucin, la Corte fundament este principio
parcialmente en el artculo 113 de la Constitucin, de acuerdo con el cual [l]os diferentes rganos del Estado
tienen funciones separadas pero colaboran armnicamente para la realizacin de sus fines.
113 Informe de Sesiones de la Comisin Tercera, correspondiente al 15 de mayo de 1991. Presidencia de la
Repblica. Centro de Informacin y Sistemas para la Preparacin de la Asamblea Nacional Constituyente, p.
27. En esa ocasin, uno de los Ponentes del articulado sobre Estructura del Estado manifest: hoy es claro
que ya no existe esa separacin estricta en compartimentos entre los rganos o las ramas del poder que
conceba Montesquieu y que conceba la doctrina clsica tradicional del Estado y que los rganos, o las
ramas, o los poderes, o como queramos llamarlos, ejercen funciones especficas pero pueden ejercer otras
funciones que son propias o caractersticas de otras ramas, por ejemplo el Congreso ejerce funciones
administrativas, lo que delimita y lo que define el rgano desde el punto de vista funcional es su funcin
principal del Congreso a pesar de tener control poltico, ser hacer las leyes, sigue siendo su funcin principal,
como la funcin principal de los jueces ser la de juzgar, como la funcin principal del Gobierno ser la de
hacer cumplir las leyes y administrar los servicios pblicos del Estado y todos los aspectos que tienen que ver
con la administracin.
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de funciones con sus ulteriores desarrollos, en virtud de los cuales (i) a cada
una de las ramas y rganos del Estado se le asigna una funcin principal
identificable y en principio diferente a la principal de las dems, pero
susceptible de conjugarse con otras funciones accesorias diferentes; (ii) esa
distribucin de funciones debe atender a la naturaleza del rgano o la rama, y
no es entonces suficiente una divisin de funciones si no se adjudican en
atencin los atributos de poder pblico de quien las detenta; (iii) cada una
debe ajustar sus actuaciones al principio de colaboracin armnica; (iv) y
todas estn sujetas al control de otras ramas u organismos del poder pblico.
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Este principio es una forma de evitar la concentracin excesiva o una
distribucin arbitraria del poder pblico, por considerarse que esto propicia el
abuso, el irrespeto de los derechos y las libertades constitucionales e interfiere
en la eficacia de la funcin del Estado. En la Ponencia conjunta sobre
estructura del Estado, se puede leer el fundamento de la distribucin del
poder:
Las reformas a la estructura del Estado en cuanto hace a la
distribucin del poder para garantizar las libertades pblicas, evitar
la concentracin y el despotismo y alcanzar la mayor eficacia del
Estado, se fueron desarrollando poco a poco.115
57. El Constituyente distribuy entonces el poder pblico con arreglo a este
principio de separacin de funciones: el artculo 113 dice que los rganos del
Estado tienen funciones separadas; el artculo 121 establece que ninguna
autoridad del Estado podr ejercer funciones distintas de las que le asignan la
Constitucin y la ley; el artculo 6 responsabiliza a los servidores pblicos por
extralimitacin en el ejercicio de sus funciones; el artculo 1 define a
Colombia como un Estado organizado en forma de Repblica, lo cual
presupone escoger una forma de Estado opuesta a la monarqua, y en especial
a la absoluta, donde reina el principio de concentracin del poder y de las
funciones. Fuera de ello, el de separacin de funciones, as entendido, es el
principio que est a la base e informa toda la parte orgnica de la Constitucin
Poltica, la cual distribuye en diferentes rganos las funciones principales de
legislar, administrar, juzgar, controlar, organizar las elecciones, elegir
servidores a los altos cargos del Estado. Si bien, en ciertos casos, un mismo
rgano tiene competencia para ejercer ms de una de estas funciones, es
posible identificar en cada caso una funcin principal y advertir que las
distintas funciones no se concentran excesivamente. Por lo cual, la
Constitucin de 1991 sera irreconocible si este principio presente en toda la
estructura poltica fundamental se sustituye, total o parcialmente, por un
principio de concentracin excesiva de poder.116
114 Por eso, por ejemplo, al Congreso de la Repblica se le atribuy la funcin de legislar, adems la de
administrar la rama legislativa y de administrar justicia. Del mismo modo, en algunos casos, la Constitucin
admite que autoridades administrativas administren justicia o que, en el caso del Presidente de la Repblica,
ejerza funciones legislativas extraordinarias o excepcionales.
115 Gaceta Constitucional N 59, p. 4. Ponencia presentada por los Constituyentes Hernando Herrera
Vergara, Carlos Lleras de la Fuente, Matas Ortiz y Abel Rodrguez.
116 Por eso la Corte ha dicho, por ejemplo en la sentencia C-551 de 2003 que no podra utilizarse el poder
de reforma para sustituir el Estado social y democrtico de derecho con forma republicana (CP art. 1) por
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120 Sentencia C-222 de 1997 (MP Jos Gregorio Hernndez Galindo. Unnime): en la cual la Corte expuso
los parmetros de control constitucional de los actos legislativos. En ese contexto seal que la unidad de
materia en el caso de los actos legislativos, est dada por el asunto predominante del que ellos se ocupan, que
no es otro que la reforma de determinados ttulos, captulos o artculos de la Constitucin, o la adicin a ella
con disposiciones que no estn incorporadas en la Carta pero que se pretende incluir en su preceptiva.
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Magistrado
Con aclaracin de voto