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http://dx.doi.org/10.18593/ejjl.v17i2.

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A FRMULA DO PESO COMPLETA REFINADA DE ROBERT ALEXY APLICADA AOS


CONFLITOS PELO USO DOS RECURSOS HDRICOS EM MINAS GERAIS
ROBERT ALEXYS COMPLETE REFINED WEIGHT FORMULA APPLIED TO THE CONFLICTS
INVOLVING WATER RESOURCES USE IN MINAS GERAIS
Carinna Gonalves Simplcio*

Resumo: O Brasil apresenta posio privilegiada no


cenrio mundial no que se refere disponibilidade
de recursos hdricos. Contudo, tem sido identificados inmeros conflitos entre os mltiplos usurios
diante do aumento da demanda. Nesse contexto,
examinou-se a viabilidade da ponderao de princpios jurdicos como forma de soluo dos conflitos
pelo uso dos recursos hdricos. Foi realizado um estudo bibliogrfico, de carter qualitativo, incluindo
a aplicao da frmula do peso completa refinada
de Robert Alexy ao caso da bacia hidrogrfica do
rio Paracatu, na parte localizada na regio Noroeste
de Minas Gerais. Nesse caso, h coliso entre princpios jurdicos, j que alguns usurios pretendem
promover a irrigao e o uso industrial, consoante o princpio da garantia dos usos mltiplos; por
outro lado, h a necessidade de se prevenir o esgotamento do bem, para esses mesmos usurios e
outros que viro no futuro, conforme princpio da
precauo. Como resultado da aplicao da frmula, identificou-se que o princpio da precauo tem
precedncia condicionada, no caso concreto, sobre
o princpio da garantia dos usos mltiplos. Apesar
de no vincular a deciso do comit de bacia hidrogrfica, a aplicao da frmula do peso completa
refinada atribui maior racionalidade ao processo
decisrio. Logo, vivel a ponderao de princpios
jurdicos como forma de soluo dos conflitos pelo
uso dos recursos hdricos em Minas Gerais.
Palavras-chave: Recursos Hdricos. Conflitos.
Minas Gerais. Princpios Jurdicos. Frmula do Peso
Completa Refinada..

Abstract: Brazil has a privileged position on the


world stage considering the availability of water
resources. However, numerous conflicts between
multiple users were identified because of the increasing demand. In this context, it was examined
the feasibility of balancing legal principles as a way
to solve conflicts involving water resources use. A
bibliographic study, with qualitative nature, was
performed, including the application of Robert
Alexys complete refined weight formula to the
case of Paracatu river watershed, in the part placed
on the Northwest region of Minas Gerais. In this
case, there are colliding legal principles, as some
users want to promote irrigation and industrial
use, according to the principle of ensuring multiple uses; on the other hand, there is the necessity
to prevent the depletion of water, for these same
users and others who will come in the future, according to the precaution principle. As a result of
the application of the formula, it was identified
that the precaution principle has conditioned
precedence, in this case, over the principle of ensuring multiple uses. Although the application
of the complete refined weight formula does not
obligate the decision of the watershed committee,
it gives greater rationality to the decision process.
Therefore, it is feasible balancing legal principles as
a way to solve conflicts involving water resources
use in Minas Gerais.
Keywords: Water Resources. Conflicts. Minas
Gerais. Law Principles. Complete Refined Weight
Formula.

Doutora em Administrao pela Universidade Fundao Municipal para Educao Comunitria; Ps-doutoranda em
Administrao pela Universidade Federal de Minas Gerais; Doutoranda em Teoria do Direito pela Pontifcia Universidade
Catlica de Minas Gerais; Estgio de Doutorado Sanduche na Christian-Albrechts-Universitt zu Kiel; Mestre em Direito
Empresarial pelas Faculdades Milton Campos; Rua Dom Jos Gaspar, 500 - Corao Eucarstico, Belo Horizonte - MG, 30535901; carinna.simplicio@hotmail.com
*

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Introduo
Com este artigo teve-se por propsito geral examinar a viabilidade da ponderao de princpios jurdicos como forma de soluo dos conflitos pelo uso dos recursos hdricos em Minas Gerais,
considerando-se a teoria proposta por Robert Alexy.
A gua, recurso de ocorrncia natural, assume papel de destaque no cenrio atual de desenvolvimento socioeconmico. Trata-se de um bem de uso comum do povo, indispensvel sadia
qualidade de vida, recreao, s atividades econmicas e s obras sociais.
Segundo informaes divulgadas pela Agncia Nacional de guas (ANA) (2007), o Brasil
tem posio privilegiada no mundo em relao disponibilidade hdrica. A vazo mdia anual dos
rios em territrio brasileiro de cerca de 180.000 m/s (cento e oitenta mil metros cbicos por segundo). Trata-se de um volume de gua equivalente ao contedo somado de 72 piscinas olmpicas
fluindo a cada segundo. Esse valor corresponde a, aproximadamente, 12% da disponibilidade mundial de recursos hdricos, e, se forem consideradas as vazes oriundas de territrio estrangeiro e que
ingressam no Pas (Amaznia, Uruguai e Paraguai), a vazo mdia total atinge valores da ordem de
267.000 m/s (duzentos e sessenta e sete mil metros cbicos por segundo), ou seja, cerca de 18% da
disponibilidade hdrica mundial.
Apesar de sua aparente abundncia e da posio privilegiada do Brasil no cenrio mundial,
os recursos hdricos tm sido objeto de conflitos pelos mltiplos usurios diante do aumento da
demanda.
Nesse contexto, no Brasil, instituiu-se a Poltica Nacional de Recursos Hdricos, por meio
da Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997. Dois anos mais tarde, Minas Gerais editou a Poltica Estadual de Recursos Hdricos, pela Lei Estadual n. 13.199, de 29 de janeiro de 1999. Ambas as polticas
pblicas visam garantir a utilizao das guas em quantidade, qualidade e regime satisfatrios para
as presentes e as futuras geraes (BRASIL, 1997).
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos traa diretrizes a todo o territrio brasileiro e
apresenta fundamentos que correspondem a alguns dos princpios aplicveis ao Direito das guas.
Os fundamentos previstos no artigo 1 da Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997, tendo sido reafirmados em Minas Gerais, por meio do artigo 3 da Lei Estadual n. 13.199, de 29 de janeiro de 1999. Vale
transcrever o texto da Norma Federal:
Art. 1 A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes fundamentos:
I - a gua um bem de domnio pblico;
II - a gua um recurso natural limitado, dotado de valor econmico;
III - em situaes de escassez, o uso prioritrio dos recursos hdricos o consumo
humano e a dessedentao de animais;
IV - a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das
guas;
V - a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento
de Recursos Hdricos;

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VI - a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades. (BRASIL, 1997).

Nota-se que um dos pilares dessas polticas pblicas a gesto descentralizada e participativa de recursos hdricos. Isso coaduna com a ideia de Estado Democrtico de Direito, em que as
decises pressupem a participao dos cidados, em especial aquelas que determinam o exerccio de
direitos fundamentais constitucionalmente garantidos.
Entre os direitos e garantias fundamentais incluem-se os direitos individuais e coletivos,
os direitos polticos e os direitos sociais. Nesse ltimo campo destaca-se o direito sade, no que se
refere aos direitos individuais e coletivos, o direito vida, merecendo destaque, ainda, o direito ao
meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem indispensvel sadia qualidade de vida. Ressalta-se
que, para a efetividade do exerccio desses direitos, necessrio que todos tenham acesso gua de
qualidade adequada aos diversos tipos de uso.
A gesto descentralizada e participativa dos recursos hdricos pretende legitimar a tomada
de decises pela sociedade no que se refere a esse bem de domnio pblico. H a transferncia de atribuies ou poderes tradicionais da Unio e dos Estados para os novos rgos de gesto de recursos
hdricos (MACHADO, 2012).
A descentralizao ocorre por meio da criao de entes pblicos, como os comits de bacia
hidrogrfica, que contam com a participao do Poder Pblico, de usurios, da sociedade civil. Os
comits so rgos deliberativo-normativos com atuao em uma determinada regio geogrfica.
Eles tm como territrio de atuao a rea total da bacia hidrogrfica, a sub-bacia hidrogrfica de
tributrio do curso de gua principal da bacia ou de tributrio desse tributrio, ou o grupo de bacias
ou sub-bacias hidrogrficas contguas (MINAS GERAIS, 1999).
Desse modo, os comits de bacia hidrogrfica so organizaes institucionais moldadas
por uma territorialidade natural, diversa das tradicionais fronteiras poltico-administrativas dos municpios, Estados e Unio (ABERS; KECK, 2004). Suas competncias esto dispostas no artigo 38 da
Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997, de forma assemelhada ao artigo 43 da Lei Estadual n. 13.199,
de 29 de janeiro de 1999, nos seguintes termos:
Art. 38. Compete aos Comits de Bacia Hidrogrfica, no mbito de sua rea de
atuao:
I - promover o debate das questes relacionadas a recursos hdricos e articular a
atuao das entidades intervenientes;
II - arbitrar, em primeira instncia administrativa, os conflitos relacionados aos
recursos hdricos;
III - aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia;
IV - acompanhar a execuo do Plano de Recursos Hdricos da bacia e sugerir as
providncias necessrias ao cumprimento de suas metas;
V - propor ao Conselho Nacional e aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos
as acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca expresso, para
efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos
hdricos, de acordo com os domnios destes;
VI - estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir
os valores a serem cobrados;
VII -(VETADO)
VIII - (VETADO)
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IX - estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo,


de interesse comum ou coletivo. (BRASIL, 1997).

Trata-se de um vasto rol de competncias as quais, uma vez colocadas em prtica, tm o


poder de transformar as vidas das pessoas inseridas na bacia hidrogrfica. Essas competncias correspondem a atividades de articulao e construo de consensos.
Os comits de bacia hidrogrfica tm em sua composio membros dos diversos segmentos. Isso, conforme Porto e Porto (2008), fortalece a esfera pblica de debate, uma vez que as decises
advindas do consenso formam pactos e tendem a ser mais sustentveis.
Contudo, oportuno lembrar que a gesto participativa da gua particularmente complexa, j que abrange a compatibilizao de ideias, funes e objetivos entre diversos agentes, com
diferentes escalas de atuao. Alm disso, ela vulnervel a interesses localizados. Sem certa homogeneidade dos nveis de conhecimento e do acesso informao sobre recursos hdricos, as instncias
participativas correm o risco de se deformarem sob os arranjos e interesses locais e setoriais determinantes das decises. A tendncia de ocorrncia desses arranjos intrnseca ao processo decisrio,
mas a democratizao do conhecimento e da informao auxilia a prevalncia do interesse comum
(MAGALHES JNIOR, 2007).
Observa-se que, mesmo havendo tais riscos, um dos pilares da gesto racional da gua
internacionalmente defendido a abertura dos sistemas nacionais participao dos atores locais
interessados (MAGALHES JNIOR, 2007).
A gesto adequada de recursos hdricos considera a necessidade de mitigar interesses individuais, coletivos, econmicos e sociais, possibilitando a preservao do recurso natural e a coexistncia dos diversos usos. Como consequncia, garante o direito vida, sade, ao saneamento
bsico, ao meio ambiente ecologicamente equilibrado e o exerccio de atividades econmicas.
Alm do exerccio de mitigao de interesses por meio de discusses ocorridas em sede do
comit de bacia hidrogrfica, a soluo dos conflitos pelo uso dos recursos hdricos pode ser otimizada pela ponderao entre os princpios jurdicos aplicveis ao caso concreto. Lembre-se que a gua
indispensvel manuteno da vida, portanto o acesso a ela direito fundamental de todo o ser
humano.
Diante do exposto, a fim de se proceder avaliao da eficcia da ponderao de princpios
jurdicos, proposta por Alexy (2014a) foi analisada e aplicada a frmula do peso completa refinada
gesto de recursos hdricos em Minas Gerais.
De carter descritivo, no presente estudo se abordam os conflitos pelo uso dos recursos
hdricos no Estado de Minas Gerais e se apresenta anlise terico-conceitual acerca de regras e princpios jurdicos, de coliso e de ponderao de princpios jurdicos, atendo-se mais detidamente aos
princpios da precauo e da garantia dos usos mltiplos. Ao final, aplica-se a frmula do peso completa refinada de Robert Alexy ao caso do arbitramento dos conflitos pelo uso dos recursos hdricos
na poro mineira da bacia hidrogrfica do rio Paracatu.
Entre as opes metodolgicas existentes para a coleta de dados na abordagem qualitativa,
optou-se pela pesquisa documental, realizada por meio de levantamento bibliogrfico, terico, legis428

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lativo e de dados da Administrao Pblica. Por se tratar de tema incipiente, no foram identificadas
decises judiciais que tratassem da soluo de conflitos entre usurios de recursos hdricos no Estado
de Minas Gerias. Dessa forma, foram utilizados como fontes para a realizao da pesquisa: livros,
peridicos impressos e eletrnicos, teses, trabalhos tcnicos, mapas, pginas eletrnicas institucionais, legislao e atos administrativos normativos editados pelos entes componentes do Sistema
Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos (Sisema-MG).
O Estado de Minas Gerais foi escolhido como objeto de anlise, uma vez que apresenta
elevado nmero de cursos de gua cerca de 10.000, compondo 17 bacias hidrogrficas estaduais
(INSTITUTO MINEIRO DE GESTO DAS GUAS, 2011). Contudo, h em Minas Gerais 59 reas
de conflito pelo uso dos recursos hdricos, j identificadas e declaradas pelo Instituto Mineiro de
Gesto das guas (IGAM) (2014).

1 Os conflitos pelo uso dos recursos hdricos: o caso de Minas Gerais


O Plano Nacional de Recursos Hdricos (MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2006)
apresenta, de forma genrica, os principais conflitos pelo uso da gua, sejam eles atuais, sejam potenciais. A existncia de usos concorrentes acontece em todo o Pas, no havendo a hegemonia de um
nico tipo de uso. Sobre usos concorrentes: Retirada de gua, lanamento de efluentes, alterao do
regime fluviomtrico so tipos de usos que podem ser considerados concorrentes e potencialmente
geradores de conflitos, ressaltando que esses conflitos podem ocorrer entre os setores e internamente
tambm. (MINISTRIO DO MEIO AMBIENTE, 2006, p. 305).
Em algumas reas pertencentes s bacias hidrogrficas do Estado de Minas Gerais observam-se situaes de indisponibilidade hdrica. Isso ocorre quando a somatria das demandas por
gua por parte de diversos usurios superior quela vazo ou volume de recursos hdricos disponveis para a outorga de direito de uso dos recursos hdricos (INSTITUTO MINEIRO DE GESTO
DE GUAS, 2010).
Vale esclarecer que outorga de direitos de uso de recursos hdricos o ato administrativo
por meio do qual o Poder Pbico faculta pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, o
uso da gua, por prazo determinado no superior a 35 anos, nos termos e condies expressas no
respectivo ato. Ressalta-se que h possibilidade de renovao da outorga, desde que requerida antes
da sua data de vencimento.
Outorga significa consentimento, aprovao ou permisso (POMPEU, 2006). Segundo ensina Granziera (2006), a outorga o instrumento pelo qual a Administrao Pblica atribui ao interessado o direito de utilizar privativamente o recurso hdrico.
O artigo 12 da Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997, de maneira anloga ao artigo 18 da
Lei Estadual n. 13.199, de 29 de janeiro de 1999, estatui quais so as intervenes em corpo hdrico
que dependero de outorga, nos seguintes termos:
Art. 12. Esto sujeitos a outorga pelo Poder Pblico os direitos dos seguintes usos
de recursos hdricos:

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I - derivao ou captao de parcela da gua existente em um corpo de gua para


consumo final, inclusive abastecimento pblico, ou insumo de processo produtivo;
II - extrao de gua de aqufero subterrneo para consumo final ou insumo de
processo produtivo;
III - lanamento em corpo de gua de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final;
IV - aproveitamento dos potenciais hidreltricos;
V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua existente em um corpo de gua. (BRASIL, 1997).

Conforme consta do Manual Tcnico e Administrativo de Outorga de Direito de Uso de


Recursos Hdricos no Estado de Minas Gerais (INTITUTO MINEIRO DE GESTO DAS GUAS,
2010), os usos de recursos hdricos que alteram a quantidade de gua existente em um corpo hdrico
so as captaes, as derivaes e os desvios. Tais usos somente podero ser outorgados se houver
disponibilidade hdrica, considerados os usos j outorgados montante e jusante de determinada
seo do curso de gua.
Realizado o balano hdrico na seo considerada e verificada a possibilidade de extrao de
gua, tendo-se por base a vazo de referncia adotada pelo Estado, devero ser verificadas as finalidades
a que se destinam as guas captadas, derivadas ou desviadas, de acordo com procedimentos e critrios
definidos para cada finalidade de uso (INTITUTO MINEIRO DE GESTO DAS GUAS, 2010).
O Estado de Minas Gerais demanda um total de recursos hdricos correspondente a
214.336 l/s, distribudos entre os setores de abastecimento pblico e consumo humano, pecuria,
indstria, minerao e irrigao, todos usos consuntivos (INTITUTO MINEIRO DE GESTO DAS
GUAS, 2011), conforme Grfico 1:
Grfico 1 Distribuio da vazo de demanda de gua no Estado por uso consuntivo

Fonte: Intituto Mineiro de Gesto das guas (2011).

Importa esclarecer que uso consuntivo aquele que diminui espacial e temporalmente a
disponibilidade quantitativa ou qualitativa de um corpo hdrico, ou seja, o uso que ocasiona perdas

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entre o que retirado e o que retorna ao curso de gua natural (INTITUTO MINEIRO DE GESTO
DAS GUAS, 2008). Consoante se extrai do Grfico 1, a irrigao o mais impactante uso consuntivo, referente diminuio da quantidade das guas.
Ressalta-se que a outorga confere ao usurio apenas o direito de uso de parcela do corpo
de gua, condicionado disponibilidade hdrica local. Assim, o usurio outorgado no passa a ser
proprietrio exclusivo dos recursos hdricos, porque a outorga no corresponde sua alienao.
No ano 2008, foi elaborado um estudo no mbito da Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel (Semad) denominado Zoneamento Ecolgico Econmico do
Estado de Minas Gerais (Zee-MG). Esse instrumento identificou as regies de conflitos pelo uso da
gua j instalados, considerando a indisponibilidade das guas para atender aos inmeros usurios.
Na elaborao do Zee-MG, foram consideradas as outorgas de direito de uso dos recursos
hdricos constantes nos bancos de dados do IGAM e da ANA.
Esse instrumento serviu de base para a elaborao do Zoneamento, j que a outorga de
direito de uso dos recursos hdricos considera dados quantitativos e qualitativos acerca da disponibilidade hdrica, com o objetivo de controlar os diversos usos e assegurar o efetivo exerccio dos direitos
de acesso gua.
O mapa 1 mostra o nvel de comprometimento dos recursos hdricos superficiais em Minas Gerais:
Mapa 1 Nvel de comprometimento da gua superficial em Minas Gerais

Fonte: Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel de Minas Gerais (2008).

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O nvel de comprometimento da gua superficial, calculado para cada uma das sub-bacias
hidrogrficas inseridas nas Unidades de Planejamento e Gesto de Recursos Hdricos (UPGRHs) do
Estado, representa a relao entre o volume mximo outorgado e o volume outorgvel no mesmo
intervalo de tempo (SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO
SUSTENTVEL DE MINAS GERAIS, 2008). Na Tabela 1 apresenta-se o critrio de converso dos
valores do nvel de comprometimento em classes de nvel de comprometimento para gua superficial:
Tabela 1 Converso de nvel de comprometimento (NC) em percentual para classe de NC da gua superficial
Classes NC

NC (%)

Muito Baixo
< 20
Baixo
20 40
Mdio
40 60
Alto
60 80
Muito Alto
80 100
Totalmente Comprometido
> 100
Fonte: adaptado de Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel de Minas Gerais (2008).

Entre os usos analisados no Zee-MG destacaram-se a irrigao, o abastecimento pblico, a


indstria, o agronegcio, a dessedentao de animais e o consumo humano.
Nas regies do Tringulo Mineiro, do Alto Paranaba, Central e Noroeste identificou-se
elevado nvel de comprometimento e maior concentrao de outorgas de direito de uso de recursos
hdricos. Apesar da menor quantidade de outorgas ao Norte, existem algumas reas com nvel de
comprometimento elevado, em decorrncia de uso para irrigao e da baixa disponibilidade natural
da regio (SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE MINAS GERAIS, 2008).
Quanto vulnerabilidade natural das guas superficiais do Estado de Minas Gerais, constata-se a existncia de gradiente espacial que aumenta a vulnerabilidade natural, no sentido do Sul
para o Norte, estendendo-se para o Nordeste (Jequitinhonha), exceto na regio do Alto Paranaba
(SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE
MINAS GERAIS, 2008).
Especificamente na regio Noroeste do Estado de Minas Gerais instituiu-se o Comit da
Sub-Bacia Hidrogrfica Mineira do Rio Paracatu, por meio do Decreto Estadual n. 40.014, de 03 de
novembro de 1998. A criao do Comit teve como finalidade promover, no mbito da gesto dos
recursos hdricos, a viabilizao tcnica e econmico-financeira de programas de investimento e a
consolidao de polticas de estruturao urbana e regional (MINAS GERAIS, 1998).
Ressalta-se que a unidade territorial compreendida pela Bacia Hidrogrfica do Rio Paracatu
abrange uma rea total de 45.600 km, dos quais 92%, aproximadamente 41.600 km, pertencem ao
Estado de Minas Gerais. O restante distribudo entre o Estado de Gois (5%) e o Distrito Federal
(3%) (SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE MINAS GERAIS, 2015).
Na unidade territorial dessa Sub-bacia h inmeros empreendimentos agrcolas, nos quais
se faz uso dos recursos hdricos para fins de irrigao. Isso impulsiona a economia regional, por meio
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da produo de bens, circulao de riquezas, gerao de trabalho e renda, bem como recolhimento
de tributos para o Estado.
Por outro lado, existe tambm a necessidade de se fazer uso dos recursos hdricos da Sub-Bacia Mineira do Rio Paracatu para outros fins, como: abastecimento pblico, consumo humano
em pontos especficos da citada unidade territorial, dessedentao de animais, utilizao como insumo dos processos produtivos, aproveitamento de potenciais hidreltricos, explorao mineral, recreao e paisagismo. Ademais, independentemente de todos esses usos, devem ser mantidas condies
adequadas de navegabilidade dos corpos hdricos da regio.
Assim, a soluo dos conflitos que envolvem a utilizao dos recursos hdricos se tornou
um desafio, uma vez que o desenvolvimento econmico-social, o livre exerccio das atividades econmicas, a valorizao do trabalho humano e a livre iniciativa so direitos constitucionalmente
garantidos. Contudo, o exerccio de tais direitos no deve colocar em risco o direito, tambm constitucional, das presentes e futuras geraes de gozar de sadia qualidade de vida e de disponibilidade
hdrica em padres de qualidade e quantidade adequados aos respectivos usos.
O Mapa 2 mostra o nvel de comprometimento dos recursos hdricos superficiais na Sub-Bacia Mineira do Rio Paracatu:
Mapa 2 Nvel de comprometimento da gua superficial na Sub-Bacia Mineira do Rio Paracatu

Fonte: Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel de Minas Gerais (2008).

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Em Minas Gerais, quando o conflito pelo uso dos recursos hdricos identificado, depois
de prvio procedimento administrativo, o IGAM emite um documento denominado Declarao de
rea de Conflito (DAC). A poro mineira da Bacia Hidrogrfica do Rio Paracatu uma das mais afetadas pela indisponibilidade hdrica em face dos usos mltiplos ali existentes, contando com 12 das
59 reas de conflito declaradas no Estado de Minas Gerais (INSTITUTO MINEIRO DE GESTO
DAS GUAS, 2014).
Para a soluo desses problemas, vrios fatores devem ser ponderados entre si, buscando-se
o desenvolvimento sustentvel. Sobre o assunto:
O desenvolvimento sustentvel no um estado permanente de harmonia, mas
um processo de mudanas no qual a explorao dos recursos, a orientao dos
investimentos, os rumos do desenvolvimento tecnolgico e a mudana institucional esto de acordo com as necessidades atuais e futuras. (COMISSO MUNDIAL SOBRE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1988, p. 10).

O mecanismo de resoluo dos conflitos decorrentes dos mltiplos usos da gua deve ficar
a cargo do consenso expresso nas decises colegiadas dos membros dos comits de bacia hidrogrfica
(FARIAS, 2005), conforme determinam as polticas pblicas do setor.
Em Minas Gerais, participam dos comits de bacia hidrogrfica vrios segmentos, nos
termos do artigo 36 da Lei Estadual n. 13.199, de 29 de janeiro de 1999:
Art. 36 - Os comits de bacia hidrogrfica sero compostos por:
I - representantes do Poder Pblico, de forma paritria entre o Estado e os
municpios que integram a bacia hidrogrfica;
II - representantes de usurios e de entidades da sociedade civil ligadas aos recursos hdricos, com sede ou representao na bacia hidrogrfica, de forma paritria
com o Poder Pblico. (MINAS GERAIS, 1999).

O Comit da Sub-Bacia Hidrogrfica Mineira do Rio Paracatu, cujos conflitos serviro de


base para aplicao da frmula do peso completa refinada de Robert Alexy (2014a) neste estudo,
composto por 24 membros. So 12 representantes do Poder Pblico, de forma paritria entre o Estado e os Municpios que integram a Sub-Bacia, e 12 representantes dos usurios e de entidades da
sociedade civil ligadas aos recursos hdricos, com sede e comprovada atuao na Sub-Bacia (MINAS
GERAIS, 1998).
Pretende-se alcanar a soluo democrtica desses conflitos, lembrando que a democracia
se baseia no princpio de que as decises que afetam o bem-estar de uma coletividade podem ser
percebidas como o resultado de um procedimento livre e reflexivo de deliberao entre indivduos
considerados moral e politicamente iguais (BENHABIB, 2009).
A gesto pblica dos conflitos pelo uso dos recursos hdricos nos comits de bacia hidrogrfica pondera entre os diversos interesses presentes na regio, demonstrando que o bero dos problemas deve ser tambm o bero das solues. Contudo, tal soluo no conduzir nica resposta
correta, j que o conceito de correo relativo em discursos reais.
Para Alexy (2013), a situao ideal de fala compreende tempo ilimitado, participao ilimitada, clareza lingustico-conceitual ilimitada, conhecimento ilimitado e ausncia completa de pre-

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conceitos. Assim, um discurso ideal conduziria a uma nica resposta correta. Contudo, no discurso
real, as limitaes de tempo e de participao conduzem impossibilidade de uma nica resposta
correta (TRIVISONNO, 2014).
A pretenso de correo envolve a pretenso de que a deciso est corretamente substanciada no direito positivo e a pretenso de que a deciso justa e razovel, conectando-se necessariamente o direito moral. Essa avaliao da razoabilidade da deciso acerca de conflitos pelo uso da
gua ocorre por meio do consenso, construdo com base em discursos reais, ocorridos no mbito dos
comits de bacia hidrogrfica.
Fortalece-se o poder local na tomada de decises porque se pressupe que aqueles que esto mais prximos do problema, efetivamente, tm conhecimento das vulnerabilidades econmicas,
sociais e ambientais da regio. Ademais, so eles que experimentaro diretamente as consequncias
das suas prprias deliberaes.
Observa-se que h uma regra, constante do artigo 1 da Lei n. 9.433, a qual prev que, em
situaes de escassez, os usos prioritrios dos recursos hdricos so o consumo humano e a dessedentao de animais. Ressalta-se que a Poltica Nacional de Recursos Hdricos aponta usos prioritrios
diversos da Poltica Estadual de Recursos Hdricos. Esta ltima indica o abastecimento pblico e a
manuteno de ecossistemas como usos prioritrios em Minas Gerais. Quanto manuteno de
ecossistemas, de fato, a Poltica Estadual foi mais longe do que a Nacional, no que se refere proteo
do direito vida em qualquer de suas formas; j que [...] devem-se conjugar, ao mesmo tempo, os
valores antropocntricos e ecocntricos na busca do mltiplo uso da gua [...] (FARIAS, 2005, p.
405). No se trata apenas de preservar os direitos dos homens e dos demais animais, mas de preservar
gua suficiente para garantir a coexistncia de todas as formas de vida na Terra.
No entanto, quanto ao abastecimento pblico, falhou a Poltica Estadual, vez que o consumo
humano no meio rural, por exemplo, no ocorre, geralmente, por meio de abastecimento pblico realizado pelos municpios ou por concessionrias de servio de gua e esgoto. Assim, o morador da zona rural,
a quem, geralmente, no se presta servio de abastecimento pblico, no estaria abarcado pela proteo
concedida aos usos prioritrios em Minas Gerais, se fosse feita a interpretao literal da lei.
Independentemente das possveis divergncias constantes das citadas polticas, tanto o
consumo humano e a dessedentao de animais quanto o abastecimento pblico e a manuteno
de ecossistemas no so os nicos usos existentes em uma bacia hidrogrfica. H tambm o uso
voltado para atividades agropecurias, comerciais, industriais, de infraestrutura, as hidreltricas, o
lanamento de efluentes, a recreao, o transporte hidrovirio, entre outros.
Excetuando-se os usos prioritrios, que apresentam precedncia sobre os demais, em virtude de regra jurdica, quando o conflito entre usurios envolver as demais finalidades de uso, sua
soluo deve-se fundar no nas regras, mas nos princpios norteadores do Direito das guas. Alguns
desses princpios so mais expressivos, como a precauo, o direito sadia qualidade de vida, o meio
ambiente ecologicamente equilibrado, a garantia dos usos mltiplos, a descentralizao, a participao na gesto de recursos hdricos, o usurio-pagador, a reparao, a informao, a livre iniciativa o
desenvolvimento sustentvel e o gerenciamento integrado.

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No caso de conflito pelo uso dos recursos hdricos, os comits de bacia hidrogrfica devem
ponderar os princpios que regem o caso concreto, de sorte a se tomar uma deciso adequada.
A coliso entre o princpio da precauo e o princpio da garantia dos usos mltiplos, por
exemplo, comum no deslinde dos conflitos pelo uso dos recursos hdricos. Nada obsta a ocorrncia de
coliso entre outros princpios jurdicos, como o princpio da livre iniciativa e o princpio do meio ambiente ecologicamente equilibrado, por exemplo. Contudo, considerando-se a abrangncia do princpio
da precauo e do princpio da garantia dos usos mltiplos, bem como a recorrncia de coliso entre
eles, no presente estudo, apresenta-se uma anlise mais pormenorizada desses mandamentos.

2 Princpio da precauo e princpio da garantia dos usos mltiplos


Inicialmente, vale esclarecer que existe certa controvrsia quanto utilizao dos termos
precauo e preveno ambiental. H quem prefira adotar a expresso princpio da preveno como frmula simplificadora, uma vez que preveno, pelo seu carter genrico, engloba precauo, de carter
possivelmente especfico (MILAR, 2007). H tambm o ponto de vista que expressa a diferena entre
os dois termos, os quais originam princpios ambientais diversos (MACHADO, 2012). Nesse caso:
[...] a diferena reside no grau estimado de probabilidade da ocorrncia do dano
(certeza versus verossimilhana). Nessa medida, o Poder Pblico, para bem efetivar o princpio da precauo, age na presuno menos intensa do que aquela
que o obriga a prevenir de que a interrupo proporcional e provisria do nexo
de causalidade consubstancia, no plano concreto, atitude mais vantajosa do que
a resultante da liberao do liame de causalidade. (FREITAS, 2006, p. 37, grifo do
autor).

Em resumo, para quem prefere a distino, o princpio da preveno visa evitar perigo
concreto, ou seja, o risco do qual j se tem conhecimento. Por sua vez, o princpio da precauo tem
por objetivo evitar o risco abstrato, do qual no se tem comprovao; mas na incerteza tcnico-cientfica, evitar-se-ia a execuo de atividades que poderiam vir a causar degradao ambiental.
O princpio da precauo constitui o principal alicerce das polticas ambientais, considerando-se que no exige a comprovao tcnico-cientfica do potencial danoso do empreendimento
ou atividade. Isso porque, no caso dos recursos hdricos, muitas vezes, no h comprovao tcnico-cientfica de que a interveno seria danosa ou inofensiva ao ambiente. Diante da crise ambiental,
que desacelera o desenvolvimento econmico, evitar a degradao do meio ambiente ideia que
orienta todas as polticas pblicas. Nesse sentido:
Precauo cuidado. O princpio da precauo est ligado aos conceitos de afastamento de perigo e segurana das geraes futuras, como tambm de sustentabilidade ambiental das atividades humanas. Este princpio a traduo da busca
da proteo da existncia humana, seja pela proteo de seu ambiente como pelo
asseguramento da integridade da vida humana. A partir desta premissa, deve-se
tambm considerar no s o risco eminente de uma determinada atividade, como
tambm os riscos futuros decorrentes de empreendimentos humanos, os quais
nossa compreenso e o atual estgio de desenvolvimento da cincia jamais conseguem captar em toda densidade. (DERANI, 1997, p. 167).

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No se trata de se promover a estagnao da economia, mas de se propor a utilizao de


novas tecnologias que contribuam para a manuteno do equilbrio ecolgico sem prejuzo do desenvolvimento. Assim, a correo, a adequao e, em ltimo caso, a cessao das atividades potencialmente poluidoras ou degradantes so medidas ligadas aplicao prtica do princpio da precauo.
A Conferncia das Naes Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento, ocorrida no
Rio de Janeiro em 1992, votou a Declarao do Rio de Janeiro, a qual apresentou como princpio de
nmero 15 a precauo, da forma que segue:
De modo a proteger o meio ambiente, o princpio da precauo deve ser amplamente observado pelos Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver
ameaa de danos srios ou irreversveis, a ausncia absoluta de certeza cientfica
no deve ser utilizada como razo para postergar medidas eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao. (CONFERNCIA DAS NAES UNIDAS PARA O MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1992).

Os princpios oriundos das declaraes internacionais so juridicamente relevantes e no


podem ser ignorados pelos legisladores, pelos administradores pblicos e pelos tribunais. Assim, o
princpio da precauo, aprovado por unanimidade pelos pases participantes da Conferncia das
Naes Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento, incorporou o ordenamento jurdico brasileiro, orientando as polticas ambientais e de recursos hdricos.
Antes disso, em 1988, o princpio da precauo j havia sido incorporado Constituio
da Repblica, por meio do artigo 225, que incumbe ao Poder Pblico e coletividade o dever de preservar o meio ambiente, o qual abarca os recursos hdricos: Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida,
impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e
futuras geraes. (BRASIL, 1988).
O Texto Constitucional expressa literalmente o dever de preservao do meio ambiente,
do qual se extrai a ideia de precauo, uma vez que o cuidado para evitar o dano pode tambm ser
expresso como o cuidado para se preservar o ambiente. A aplicao do princpio da precauo no
deve ser feita, contudo, de forma indiscriminada. Ela se justifica desde que observados os princpios
constitucionais fundamentais (ANTUNES, 2012).
A incerteza do dano ambiental uma das hipteses que justificam a aplicao do princpio
da precauo. Por bvio que a certeza cientfica do dano, quando possvel de ser demonstrada, acarreta a aplicao imediata das medidas ambientais acautelatrias.
Controlar o risco no aceitar qualquer risco. H riscos inaceitveis, como aquele
que coloca em perigo os valores constitucionais protegidos, como o meio ambiente
ecologicamente equilibrado, os processos ecolgicos essenciais, o manejo ecolgico
dos ecossistemas, a diversidade e a integridade do patrimnio biolgico incluindo
o gentico e a funo ecolgica da fauna e da flora. (MACHADO, 2012, p. 65).

Diversas reas do conhecimento humano esto diretamente envolvidas nas questes


ambientais [...]; mas nem sempre a cincia pode oferecer ao Direito certeza quanto s medidas que

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devem ser tomadas para evitar consequncias danosas ao meio ambiente (ANTUNES, 2012, p. 25).
em face dessa incerteza que se justifica a aplicao do princpio da precauo.
Por outro lado, o princpio da garantia dos usos mltiplos prescreve a necessidade de se
manterem os recursos hdricos em quantidade e qualidade suficientes para que todos os tipos de usos
possam ser satisfeitos. Assim, no se trata de satisfao apenas dos usos prioritrios, mas de todos
os usos coexistentes em uma bacia hidrogrfica, tenham eles finalidade econmica, recreativa, social
ou de subsistncia.
A igualdade de oportunidade de acesso gua princpio basilar da gesto de recursos
hdricos e, portanto, do Direito das guas. O princpio da garantia dos usos mltiplos encontra base
legal no artigo 1, inciso IV, da Lei n. 9.433, de 08 de janeiro de 1997, e no artigo 3, inciso II, da Lei
Estadual n. 13.199, de 29 de janeiro de 1999, conforme transcritos, respectivamente, a seguir:
Art. 1 A Poltica Nacional de Recursos Hdricos baseia-se nos seguintes fundamentos:
[...]
IV - a gesto dos recursos hdricos deve sempre proporcionar o uso mltiplo das
guas; [...] (BRASIL, 1997).
Art. 3 - Na execuo da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, sero observados:
[...]
II - o gerenciamento integrado dos recursos hdricos com vistas ao uso mltiplo;
[...] (MINAS GERAIS, 1999).

Granziera (2006, p. 89) ensina que, [...] quanto maior a importncia de um bem sociedade, maior a tendncia a sua publicizao, com vista na obteno da tutela do Estado e da garantia
de que todos podero a ele ter acesso, de acordo com os regulamentos estabelecidos. Isso foi precisamente o que ocorreu com os recursos hdricos. O inciso I, artigo 1, da Lei n. 9.433, de 08 de janeiro
de 1997, determina que a gua um bem de domnio pblico (BRASIL, 1997).A expresso domnio
pblico significa o poder que os entes pblicos exercem sobre bens que se prestam ao uso pblico.
Machado (2012) ressalta que a Lei n. 9.433, ao afirmar a dominialidade pblica da gua,
no transforma a Unio e os Estados em proprietrios da gua, apenas torna-os gestores principais
desse bem de uso coletivo. O bem ambiental de uso comum; logo, todos podero utiliz-lo, mas
ningum poder dispor dele ou transacion-lo (FIORILLO, 2011).
Em se tratando, portanto, de bens de uso comum do povo, os recursos hdricos devem ser
disponibilizados, equanimemente, aos diversos tipos de usos e diversos usurios presentes e futuros.
Nota-se que, no deslinde da questo dos conflitos pelo uso dos recursos hdricos, o princpio da precauo e o princpio da manuteno dos usos mltiplos so, muitas vezes, colidentes entre
si. Assim, apresenta-se, ao final deste estudo, a ponderao desses princpios, segundo a frmula do
peso completa refinada de Robert Alexy (2014a, p. 11).

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3 A ponderao de princpios segundo Robert Alexy


Segundo Alexy (2014c), regras e princpios so reunidos sob o conceito de norma. Tanto as
regras quanto os princpios so normas porque ambos dizem o que deve ser. Ambos podem ser formulados por meio das expresses denticas bsicas do dever, da permisso e da proibio. (ALEXY,
2014c, p. 87).
O autor afirma que h uma diferena qualitativa entre ambos os conceitos, no se limitando apenas a uma diferenciao de grau.
O ponto decisivo na distino entre regras e princpios que princpios so normas que ordenam que algo seja realizado na maior medida possvel dentro das
possibilidades jurdicas e fticas existentes. Princpios so, por conseguinte, mandamentos de otimizao, que so caracterizados por poderem ser satisfeitos em
graus variados e pelo fato de que a medida devida de sua satisfao no depende
somente das possibilidades fticas, mas tambm das possibilidades jurdicas. O
mbito das possibilidades jurdicas determinado pelos princpios e regras colidentes. (ALEXY, 2014c, p. 90).

Assim, os princpios, como mandados de otimizao, admitem um cumprimento que permite gradao, de acordo com o caso concreto. Nesse contexto, os princpios no contm um mandamento definitivo, mas apenas prima facie, exigindo que algo seja realizado na maior medida possvel. Princpios representam razes que podem ser afastadas por razes antagnicas. (ALEXY, 2014c, p. 104).
Diversamente, as regras so normas que so satisfeitas ou no, inadmitindo-se gradao.
Para Alexy (2014c), se uma regra vale, deve-se fazer exatamente aquilo que ela exige, nem mais nem
menos.
Um conflito entre regras somente pode ser solucionado se se introduz, em uma das regras, uma clusula de exceo que elimine o conflito ou se pelo menos uma das regras for declarada
invlida. (ALEXY, 2014c, p. 92). O critrio de invalidao da regra pode ser o de que lei posterior
revoga lei anterior, ou lei especial revoga lei geral, ou, ainda, pode ser observada a importncia de
cada regra em conflito. Contudo, em todos esses casos, trata-se de uma deciso sobre validade, no
sobre preponderncia (ALEXY, 2014c).
Segundo Dworkin (2002), as regras esto em uma disposio excludente, traduzida pela
expresso tudo ou nada, em que uma regra invalidar a outra diante da ocorrncia de uma coliso.
Diferentemente do que acontece com as regras, quando dois princpios colidem, um deles
deve prevalecer. Isso, contudo, no implica que o princpio desprezado seja invlido, pois a coliso
de princpios ocorre apenas entre princpios vlidos. Acerca da validade dos princpios sopesados:
Se dois princpios colidem o que ocorre, por exemplo, quando algo proibido de
acordo com um princpio e, de acordo com outro, permitido , um dos princpios
ter que ceder. Isso no significa, contudo, nem que o princpio cedente deva ser
declarado invlido, nem que nele dever ser introduzida uma clusula de exceo.
Na verdade, o que ocorre que um dos princpios tem precedncia em face do
outro sob determinadas condies. Sob outras condies a questo da precedncia
pode ser resolvida de forma oposta. Isso o que se quer dizer quando se afirma

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que, nos casos concretos, os princpios tm pesos diferentes e que os princpios


com maior peso tm precedncia. (ALEXY, 2014c, p. 93-94).

Tanto para Dworkin (2002) quanto para Alexy (2014c), conflitos entre regras ocorrem na
dimenso da validade, enquanto as colises entre princpios ocorrem na dimenso da preponderncia ou do peso, observado o caso concreto.
Nesse contexto, o propsito da ponderao definir qual dos princpios jurdicos (abstratamente no mesmo nvel) apresenta maior peso ou precedncia no caso concreto. Sobre a ponderao de princpios:
Ponderar um processo normativo pelo qual se tenta resolver a coliso entre dois
princpios conflitantes. A soluo no se d com base no tudo ou nada. O princpio perdedor no removido do ordenamento jurdico. A deciso tomada por
meio da identificao do princpio prevalente e da preferncia do princpio prevalente. Na ponderao, os vrios princpios preservam seus lugares no sistema
jurdico. No se pode ponderar sem uma escala, e no se pode usar uma escala a
menos que o peso relativo dos vrios princpios seja determinado. Um exemplo
disso o conflito entre o princpio da paz social e a liberdade de expresso. O
sistema de ponderao identifica o peso de cada um dos princpios conflitantes e
determina quando permitido infringir a liberdade de expresso. (BARAK, 2006,
p. 166, traduo nossa).1

Logo, na coliso entre princpios, deve-se definir qual interesse deve ceder [...] levando-se
em considerao a configurao tpica do caso e suas circunstncias especiais. (ALEXY, 2014c, p. 100).
No caso de conflito pelo uso dos recursos hdricos, pode haver, como foi dito, a coliso entre o princpio da precauo e o princpio da garantia dos usos mltiplos. Nenhum desses princpios
invlido, e nenhum deles tem precedncia absoluta sobre outro. Ambos so princpios jurdicos porque so normas que representam mandamentos prima facie, admitindo gradao em sua aplicao.
Alexy (2014c) afirma que, nos casos concretos, princpios apresentam pesos diferentes, e
aquele com maior peso tem precedncia sobre os demais. Em um caso concreto, o princpio P1 tem
um peso maior que o princpio colidente P2, se houver razes suficientes para que P1 prevalea sobre
P2 sob as condies C, presentes nesse caso concreto. (ALEXY, 2014c, p. 97).
Nota-se que [...] a ponderao uma parte daquilo que exigido por um princpio mais amplo. Esse princpio mais amplo o princpio da proporcionalidade. (ALEXY, 2011, p. 110). Nesse sentido:
A natureza dos princpios como comandos de otimizao conduz diretamente a
uma conexo necessria entre os princpios e o exame da proporcionalidade. A mxima da proporcionalidade, que nas ltimas dcadas tem obtido um reconhecimento internacional cada vez maior na prtica e na teoria da jurisdio constitucional,
consiste em trs mximas parciais: a mxima parcial da adequao, a mxima parcial da necessidade e a mxima parcial da proporcionalidade em sentido estrito.

Balancing is a normative process by which one attempts to resolve a clash between conflicting values. The solution is no tone of all
or nothing. The losing value is not removed from the law. The decision is made by assigning the prevailing value and preferring the
prevailing value. In balancing, the various values preserve their place in the legal system. One cannot balance without a scale, and one
cannot use a scale unless the relative weight of the various values is determined. One example of this is the conflict between the value of
public peace and the freedom of speech. The system of balancing assigns each of the conflicting values weight and determines when it is
permissible to infringe upon freedom of speech.
1

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Todas as trs mximas parciais expressam a ideia de otimizao. Por essa razo, a
natureza dos princpios implica a mxima da proporcionalidade e vice versa.
As mximas da adequao e necessidade se referem otimizao no que diz respeito s possibilidades fticas. A otimizao referente s possibilidades fticas
consiste em evitar custos evitveis. Porm, custos so inevitveis quando princpios colidem. A ponderao torna-se ento necessria. A ponderao objeto da
terceira mxima parcial da mxima da proporcionalidade, a saber, a mxima da
proporcionalidade em sentido estrito. Essa mxima expressa o que significa a otimizao no que diz respeito s possibilidades jurdicas. Ela idntica a uma regra
que pode ser denominada lei da ponderao. (ALEXY, 2014a, p. 5-7).

Dessa forma, a proporcionalidade composta por trs elementos: a adequao, a necessidade e a proporcionalidade em sentido estrito.
A adequao refere-se anlise da capacidade de determinada medida fomentar ou promover um objetivo. A anlise da necessidade somente ser exigvel quando resolvida a anlise da
adequao. Na anlise da necessidade, verificar-se- se a limitao a um princpio jurdico mesmo
necessria ou poder-se-ia atingir o resultado por outro meio menos limitador do princpio em questo. A anlise da proporcionalidade em sentido estrito imprescindvel somente quando superadas
as anlises da adequao e da necessidade. Havendo necessidade de se lanar mo da proporcionalidade em sentido estrito, surge a lei da ponderao.
Alexy (2014b) argumenta que a ponderao no irracional ou subjetiva. A lei da ponderao reza: quanto maior o grau de descumprimento ou de interferncia em um princpio, maior deve
ser a importncia do cumprimento do outro princpio. Assim:
A lei da ponderao mostra que ponderao deve ser dividida em trs passos ou
nveis. No primeiro nvel trata-se do grau de descumprimento ou de interferncia
em um princpio. A ele se segue, no prximo nvel, a identificao da importncia
do cumprimento do princpio oposto. Finalmente, no terceiro nvel, identifica-se
se a importncia do cumprimento do princpio oposto justifica o descumprimento do outro princpio ou a interferncia nele. (ALEXY, 2014b, p. 154).

Assim, segundo Alexy (2014b), a intensidade da interferncia de um princpio sobre outro,


o grau da importncia da razo justificadora da interferncia e a relao de uma com o outro podem
ser racionalmente examinados.
Consoante a lei da ponderao, quanto maior o grau de afetao de um dos princpios,
maior deve ser o grau de satisfao do princpio colidente. A ponderao busca a definio do grau
de insatisfao de cada um dos princpios, bem como se o grau de satisfao do princpio contrrio
justifica a afetao do outro (ALEXY, 2014c).
Na soluo de conflitos pelo uso dos recursos hdricos, o comit de bacia hidrogrfica
pode lanar mo da ponderao de princpios jurdicos, conferindo um peso concreto aos princpios
envolvidos. Para isso, devem ser considerados (alm do grau de afetao de um dos princpios e de
satisfao do princpio colidente) os pesos abstratos de cada um dos princpios e as premissas empricas e normativas pertinentes ao caso.
Pode acontecer, por exemplo, o conflito entre usurios diversos com finalidade de irrigao,
uso industrial e abastecimento pblico, como o caso da bacia hidrogrfica do Rio Paracatu, especi-

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ficamente na rea da bacia situada na regio Noroeste do Estado de Minas Gerais. Nesse caso, para
a soluo do conflito, pode-se lanar mo dos princpios pertinentes, como o princpio do direito
sadia qualidade de vida, o princpio da precauo, o princpio da garantia dos usos mltiplos, o princpio da livre iniciativa e o princpio do desenvolvimento sustentvel.
Examinar-se-, como exemplo mais especfico, o caso do conflito entre os diversos usurios da poro mineira da bacia hidrogrfica do Rio Paracatu (SECRETARIA DE ESTADO DE MEIO
AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE MINAS GERAIS, 2008) que pretendem
promover a irrigao e o uso industrial (garantia dos usos mltiplos). O asseguramento desses diversos usos de recursos hdricos pode colidir com a necessidade de se prevenir o esgotamento do bem,
para esses mesmos usurios e outros que viro no futuro (precauo).
Diante dessa questo, tomando-se por base a teoria de Robert Alexy, possvel avaliar a
viabilidade da ponderao de princpios jurdicos como forma de soluo dos conflitos pelo uso dos
recursos hdricos em Minas Gerais.

4 Aplicao da frmula do peso completa refinada de Robert Alexy


Os diversos usurios de recursos hdricos em potencial tm, prima facie, o direito de acesso
gua, bem indispensvel sadia qualidade de vida. Por outro lado, a coletividade tem, prima facie, o
direito-dever de prevenir o dano aos recursos hdricos, ainda que, para isso, seja restringido o acesso
a esse bem. Ocorre, assim, que, no caso concreto o princpio da garantia dos usos mltiplos restringe
a possibilidade jurdica de realizao do princpio da precauo.
A ponderao entre esses princpios colidentes no caso concreto tem por finalidade eliminar essa incompatibilidade, estabelecendo, ao fim, uma relao de precedncia condicionada entre
os princpios.
Alexy (2007) desenvolveu a frmula do peso no ensaio denominado The Weight Formula, a
qual representa a estrutura da ponderao. As variveis consideradas nessa frmula so: o peso abstrato de um princpio (W), o grau de interferncia em um princpio e a importncia da efetivao do
outro princpio (I), bem como a certeza das suposies empricas (R). A frmula diz:
Wi,j = (Ii . Wi . Ri ) / (Ij . Wj . Rj)
Uma frmula como a frmula do peso, que expressa um quociente de dois produtos, faz
sentido apenas se todos os fatores puderem ser representados por nmeros. (ALEXY, 2014a, p. 11).
Os elementos bsicos da frmula so nmeros que representam classificaes. Dessa forma, para
preencher as variveis da frmula do peso, referente ao peso abstrato de um princpio (W), ao grau
de interferncia em um princpio e importncia da efetivao do outro princpio (I) e certeza das
suposies empricas (R), Alexy desenvolveu uma escala tridica: leve, mdia e grave. A classificao
leve representada pelo nmero 20 ou 1; a classificao mdia representada por 21 ou 2, e a clas-

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A frmula do peso completa refinada...

sificao grave representada pelo nmero 22 ou 4. Tais informaes podem ser compreendidas de
forma mais clara de acordo com a Tabela 2:
Tabela 2 Escala tridica para aplicao da frmula do peso completa refinada de Robert Alexy (peso abstrato,
grau de interferncia em um princpio e importncia da efetivao do outro princpio)
Classificaes

Variveis

Leve

Mdio

Grave

I (grau de interferncia em um princpio e importncia da efetivao do outro


princpio)
1
Fonte: o autor.

W (peso abstrato)

Ressalta-se que Alexy (2007) define que uma escala infinitesimal deve ser excluda, considerando as limitaes de compreenso, no que se refere a diferenas to pequenas.
Sendo o resultado maior que 1, o primeiro princpio deve prevalecer. Se o resultado for
menor que 1, o segundo princpio deve prevalecer. Se o resultado for igual a 1, haver um empate,
cabendo ao comit de bacia hidrogrfica utilizar seu poder discricionrio para definir o princpio
preponderante na soluo do conflito pelo uso da gua.
Destaca-se que, em 2014, Alexy (2014a) apresentou a frmula do peso completa refinada,
segundo a qual a varivel certeza das suposies empricas (R) deve ser compreendida como premissas normativas (Rn) e premissas empricas (Re). A nova frmula expe:
Wi,j = (Ii . Wi . Rei. Rni ) / (Ij . Wj . Rej. Rnj)
Para preencher as variveis da frmula do peso completa refinada, em relao ao peso abstrato de um princpio (W), ao grau de interferncia em um princpio e importncia da efetivao
do outro princpio (I), Alexy (2014a) permaneceu com a escala tridica: leve, mdia e grave, correspondentes aos nmeros 20 ou 1, 21 ou 2 e 22 ou 4, respectivamente. No que se refere s premissas
normativas (Rn) e s premissas empricas (Re), Alexy trabalha com a escala tridica contendo trs
estgios: certo, plausvel e no evidentemente falso. Ele representa cada elemento dessa escala, respectivamente, por meio dos nmeros 20 ou 1, 2-1 ou e 2-2 ou , conforme Tabela 3:
Tabela 3 Escala tridica para aplicao da frmula do peso completa refinada de Robert Alexy (premissas
empricas e normativas)
Variveis

Classificaes
Certo

Plausvel

No evidentemente falso

R (premissas empricas)

R (premissas normativas)
Fonte: o autor.

A varivel do peso abstrato se funda no reconhecimento de que, embora os princpios em


coliso tenham a mesma hierarquia, observadas as condies do caso concreto, um deles pode ter

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maior importncia em abstrato, de acordo com a concepo de valores predominante na sociedade.


Nota-se que o peso abstrato desconsidera as circunstncias fticas e jurdicas existentes.
O peso abstrato de um princpio (W), bem como o grau de interferncia em um princpio
e a importncia da efetivao do outro princpio (I), dizem respeito dimenso material da ponderao. Sobre essas variveis:
J foi mencionado que no apenas a intensidade da interferncia, mas tambm os
pesos abstratos podem representar um papel na ponderao. Essa possibilidade
se torna real sempre que eles se diferem. Caso os pesos abstratos sejam iguais,
eles se anulam mutuamente. Mas quando eles tm pesos diferentes, o resultado
da ponderao pode muito bem depender dessa diferena. (ALEXY, 2007, p. 23,
traduo nossa).2

Por outro lado, as premissas normativas (Rn) e as premissas empricas (Re) so certezas que
no se referem a coisas, mas ao conhecimento das coisas. So, portanto, fatores epistmicos, no
nticos, referindo-se afetao da medida examinada no caso concreto. Ressalta-se que, tanto as
premissas empricas quando as premissas normativas so elementos justificadores da interferncia.
Dadas essas explicaes preliminares, passar-se- aplicao da frmula do peso completa
refinada ao caso concreto de coliso entre o princpio da garantia dos usos mltiplos e o princpio da
precauo, na soluo do conflito entre os usurios da bacia hidrogrfica do Rio Paracatu, notadamente na rea situada ao Noroeste do Estado de Minas Gerais.
Wi,j = (Ii . Wi . Rei. Rni ) / (Ij . Wj . Rej. Rnj)
No caso ora analisado, Wi,j corresponde ao peso concreto do princpio da garantia dos usos
mltiplos em relao ao princpio da precauo. Assim, Pi representa o princpio da garantia dos usos
mltiplos, e Pj, o princpio da precauo.
Passa-se, neste momento, atribuio de pesos ao caso concreto:
a) Wi, peso abstrato do princpio da garantia dos usos mltiplos, corresponde ao peso
grave (4), considerando-se que os recursos hdricos so um bem da coletividade, devendo todos ter acesso a ele;
b) Wj, peso abstrato do princpio da precauo, tambm apresenta peso grave (4), uma
vez que se refere manuteno da vida em todas as suas formas, possuindo a mesma
classificao; essas variveis (Wi e Wj) se anulam mutuamente;
c) Ii, intensidade da interferncia no princpio da garantia dos usos mltiplos, corresponde ao peso mdio (2), j que a precauo pode limitar certos tipos de uso da gua
menos nobres, como, por exemplo, uso para fins agropecurios, industriais e gerao

It has already been mentioned that not only the intensity of interference but also the abstract weights can play a role in balancing.
This possibility becomes actual whenever they differ. As long as the abstract weights are equal, they cancel each other out. But when they
have different weights, the result of balancing may well turn on this difference.

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de energia, mas no pode limitar o consumo humano, o abastecimento pblico, a dessedentao animal e a manuteno de ecossistemas;
d) Ij, importncia do cumprimento do princpio da precauo, apresenta peso grave (4)
porque se no se evita o dano aos recursos hdricos, os usos mltiplos podem ser inviabilizados, considerando que se diminui a disponibilidade hdrica;
e) Rei, premissas empricas do princpio da garantia dos usos mltiplos, corresponde
medida plausvel (), visto que admissvel que garantir os usos mltiplos afete negativamente a preveno do dano ao recurso hdrico;
f) Rej, premissas empricas do princpio da precauo, tambm corresponde medida
plausvel (), j que admissvel que se precaver de um dano aos recursos hdricos
impea a garantia dos usos mltiplos;
g) Rni, premissas normativas do princpio da garantia dos usos mltiplos, trata-se de fato
certo (1), porque o princpio da garantia dos usos mltiplos est previsto na Lei n.
9.433, de 08 de janeiro de 1997, e na Lei Estadual n. 13.199, de 29 de janeiro de 1999;
h) Rnj, premissas normativas do princpio da precauo, tambm evento certo (1), vez
que esse princpio est previsto na Constituio da Repblica de 1988 e na Declarao
do Rio de Janeiro, votada na Conferncia das Naes Unidas para o Meio Ambiente e
Desenvolvimento em 1992.
Dessa sorte, a frmula do peso completa refinada aplicada para medir o peso concreto
do princpio da garantia dos usos mltiplos em relao ao princpio da precauo gera o seguinte
resultado:
Wi,j = (4 . 2 . . 1) / (4 . 4 . . 1) = 8/16 = = 0,5
Nesse caso, considerando os valores atribudos ao caso concreto em anlise, o peso concreto do princpio da garantia dos usos mltiplos referente ao princpio da precauo 0,5.
Dessa forma, no caso do conflito pelo uso da gua no Noroeste de Minas Gerais, se o Comit da Sub-bacia Hidrogrfica Mineira do Rio Paracatu atribuir os pesos anteriormente descritos,
considerar que o princpio da garantia dos usos mltiplos possui menor peso concreto que o princpio da precauo. H, portanto, uma relao de precedncia condicionada, no caso concreto, do
princpio da precauo sobre o princpio da garantia dos usos mltiplos, podendo o Comit decidir a
questo considerando esse resultado, resguardando sempre os usos considerados prioritrios.

Concluso
Nota-se que a ponderao de princpios jurdicos colidentes resulta em uma relao condicionada de precedncia. Contudo, apesar da possibilidade de ser antecedido por uma discusso racional,
trata-se de um processo que apresenta subjetividade no que se refere atribuio de peso s variveis.

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A aplicao da frmula do peso completa refinada atribui maior racionalidade ao processo


decisrio, razo pela qual vivel a ponderao de princpios jurdicos como forma de soluo dos
conflitos pelo uso dos recursos hdricos em Minas Gerais.
A despeito de no chegar a uma nica resposta correta, a teoria dos princpios de Alexy e a
aplicao da frmula do peso completa refinada para ponderar princpios diminuem a discricionariedade do comit de bacia hidrogrfica ao arbitrarem o conflito pelo uso da gua em primeira instncia,
j que estabelecem as variveis a serem consideradas na deciso e a escala de seus respectivos pesos.
No caso da poro mineira da bacia hidrogrfica do Rio Paracatu, situada na regio Noroeste
do Estado, analisada neste artigo, pode-se verificar que os pesos concretos atribudos ao princpio da
garantia dos usos mltiplos e ao princpio da precauo no so iguais. H precedncia condicionada, no
caso concreto, do princpio da precauo sobre o princpio da garantia dos usos mltiplos. Obviamente
que a deciso do comit de bacia hidrogrfica no est adstrita ao resultado da aplicao da frmula do
peso completa refinada; contudo, tal resultado oferece uma orientao para a deciso racional da questo.
No se pode concluir do presente estudo que a aplicao da frmula do peso completa
refinada de Alexy o melhor ou o nico meio de se solucionarem conflitos pelo uso dos recursos
hdricos. O que se verificou com este estudo foi a viabilidade de aplicao dessa frmula como um
dos meios eficazes para soluo desses problemas.

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Aceito em: 29 de fevereiro de 2016

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