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INTRODUO
s grandes intrpretes da realidade brasileira tm salientado que
as razes de nosso atraso, subdesenvolvimento, dependncia,
modernizao perifrica ou insero pouco competitiva no mundo
globalizado esto plantadas em nossa formao histrica, gerando
uma srie de determinantes que condicionam o sistema poltico, o
Estado e suas relaes com a sociedade e a economia. Essas peculiaridades constituem modos de ser, proceder ou pensar que caracterizam
nossas instituies, relaes sociais e representaes do mundo social
e poltico. Patrimonialismo, mandonismo, personalismo, formalismo,
clientelismo, cartorialismo, centralismo e autoritarismo so exemplos
das deformaes ou patologias utilizadas para descrever aspectos
de nossa realidade, particularmente do Estado, do governo e da administrao pblica, que se constituiriam nas causas da pouca efetividade da ao governamental. Alguns desses problemas encontram variantes conceituais mais recentes em categorias como democracia delegativa (ODonnell, 1991), mundo estatofbico e hobbesiano
(Santos, 1993), cultura paroquial (Carvalho, 1996), anis burocrticos
* Este artigo nasceu de um trabalho mais amplo, intitulado Reforma Gerencial do Estado
no Brasil Condicionantes, Estratgias e Resultados, originalmente apresentado como
tese de doutoramento junto ao Instituto Superior de Cincias do Trabalho e da Empresa
(ISCTE), em Lisboa, em 21 de junho de 2007.
DADOS Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, Vol. 52, no 1, 2009, pp. 161 a 199.
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(Cardoso, 1975), estadania (Carvalho, 1987) e neocorporativismo, utilizadas para descrever a apropriao do pblico pelo privado, o compadrio, a vassalagem, a barganha, a fisiologia, o bacharelismo, a
centralizao e a precariedade da democracia.
A persistncia com que essas categorias continuam a ser resgatadas,
criticadas e atualizadas d conta de sua importncia para a compreenso do pas e para a construo da imagem que os brasileiros fazem de
si mesmos. Elas revelam apreciaes sobre a realidade nacional que informam no s os julgamentos irrefletidos e as atitudes cotidianas mas
tambm as anlises cientficas e as polticas pblicas. A extensa produo acadmica sobre esses temas no permitiu chegar a concluses definitivas sobre a natureza, extenso, durao, cristalizao ou superao dos fenmenos que descrevem. No importa. Ainda que esses conceitos no constitussem elaboraes nascidas de fatos e atos verificveis, eles tm existncia estabelecida no mundo das representaes,
acabando por produzir impactos sobre as prticas sociais e as instituies que as regulam. So imagens simblicas (Sfez, 1988) que veiculam
e atualizam representaes1. Convm, portanto, mant-los na agenda,
pelo menos at que a roda da histria faa girar o crculo (no sequencial) das instituies, prticas e representaes.
A permanncia dessas concepes no quer dizer que a realidade nacional seja imutvel. O Brasil, como, de resto, o mundo inteiro, tem sofrido profundas transformaes econmicas, sociais, polticas e mesmo culturais, sobretudo nos ltimos 75 anos. Durante o sculo XX, foi o
pas que mais cresceu em todo o globo. Passou de uma economia primrio-exportadora a um grande parque industrial; de uma sociedade
rural a um conglomerado de metrpoles densamente povoadas; do
particularismo local cultura de massas. O pas incorporou a suas instituies e prticas sociais, sobretudo nas esferas do Estado e do mercado, elementos da racionalidade prevalente nas economias centrais. O
Brasil modernizou-se.
Alguns desses intrpretes veem nas manifestaes que esses conceitos
expressam justamente o modo pelo qual a sociedade brasileira incorporou os valores da modernidade. Essa modernizao, ainda que seletiva, no exclui a permanncia de formas particulares de acomodao
de valores e instituies modernas ambincia tropical sem que a
maior parte de suas interpretaes deva ser jogada na vala comum da
sociologia da inautenticidade, quer dizer, que atesta a inautenticidade
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Estamos, assim, diante de uma srie de aspectos diversificados, complexos e inter-relacionados da realidade brasileira que condicionam o
funcionamento do Estado e a ao e o desenvolvimento da administrao pblica, e continuam a desafiar os cientistas sociais. As proclamadas mazelas brasileiras tm sido examinadas ora como dados da
realidade ou parte da nossa cultura, ora como condicionantes estruturais, ora, ainda, como resduos do passado colonial e das estruturas oligrquicas que esto desaparecendo naturalmente.
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Vistos como traos culturais, esses atributos podem ter dois tipos de
tratamento, como varivel independente ou como varivel dependente, de acordo com uma viso mais ou menos instrumentalizada que se
tenha da cultura (Harrison e Huntington, 2002:13). Se for tratada como
varivel independente, a cultura ou a cultura poltica ajuda a entender e a explicar a organizao e o funcionamento do Estado, a conformao do sistema poltico e o padro de democracia (DaMatta, 1980).
Se a cultura for definida como varivel dependente, trata-se de identificar os obstculos culturais modernizao do Estado e as formas de
ao poltica que permitem remov-los (Beltro, 1984).
Analisados como determinantes de disfunes do Estado, os fatores
estruturais do contexto brasileiro passam a requerer profundas transformaes econmicas, sociais e polticas para que possam produzir
efeitos sobre a ao estatal (Santos, 1993; Motta, 1987). A modernizao
do Estado seria, assim, consequncia de mudanas sociais de maior envergadura. Considerando, entretanto, que essas transformaes dependem, em grande medida, da prpria ao estatal, a reforma do
Estado poderia ser caracterizada como a me de todas as reformas. Em
um ou em outro caso, a reforma do Estado ou a grande transformao
passa a constituir um empreendimento de tal magnitude que se torna
difcil de ser concretizado.
Percebidos apenas como sobrevivncias do passado, os problemas brasileiros esto fadados a desaparecer por causa do processo natural de
evoluo da sociedade (Souza, 2000) em sua marcha progressiva para o racional. Nesse sentido, a reforma do Estado pode contribuir para
acelerar esse processo (Bresser-Pereira, 2001).
As diversas atitudes intelectuais podem aparecer de forma isolada ou
combinada e informar diferentes estratgias de reforma, mas no logram estabelecer relaes diretas entre constataes e propostas de
mudana. Em todos os casos, pem em primeiro plano o carter normativo da discusso sobre reforma do Estado.
Aqui, procede-se, mais uma vez, ao exame de trs das caractersticas
mais recorrentes nas interpretaes do Brasil o patrimonialismo, o
mandonismo e o personalismo (ou pessoalidade) , evocando-se outras disfunes a elas relacionadas o clientelismo e o autoritarismo e
seus efeitos sobre o exerccio dos direitos de cidadania. Essas caractersticas foram escolhidas em funo da frequncia de seu aparecimento na literatura e dos alegados impactos mais diretos, que essa mesma
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literatura indica, sobre o funcionamento do aparelho do Estado, sobretudo em suas relaes com a sociedade.
Tomadas separadamente, em conjunto ou combinadas de diferentes
maneiras, essas linhas interpretativas traam o retrato de um Brasil arcaico, desenhado a partir da perspectiva histrica, profundamente enraizado no terreno dos bolses de pobreza, das reas rurais e das regies mais profundas da alma brasileira. Esse retrato se contraporia a
outro, pintado com as cores da modernidade, a partir de matizes contemporneos instituies e regras, dados eleitorais e estatsticas judiciais (Santos, 1993), surveys sobre cidadania e justia (Carvalho et alii,
1998), revelando um pas caracterizado por desprivatizao do Estado, moral individualista, universalismo de procedimentos, participao poltica, ativismo social e espao pblico ampliado.
A referncia a retratos sublinha o carter de representaes coletivas
dessas categorias. No se trata de retomar a teoria do dualismo, aludindo existncia de dois Brasis que se justapem. Essa tese, muito difundida desde os anos 1930, descreve o pas a partir de uma percepo
dicotomizada da realidade, contrapondo conjuntos de atributos negativos a grupos de caractersticas positivas. Do lado arcaico, o Brasil pobre, predominantemente rural, oligrquico, clientelista. Do lado moderno, o Brasil urbano, industrializado, democrtico, plural, competitivo. Tanto em um quanto em outro plano, o pas um s. Forma um
sistema de complementaridades em que uma parte se nutre da outra,
no qual o jogo de interaes vai articulando a reproduo e a mudana
sociais. A dualidade uma constatao, no uma explicao; deve ser
concebida como unio dialtica de contrrios e no como justaposio mecnica de sociedades distintas, como supe a maioria dos estudos sobre a diversidade histrico-social no Brasil (Ramos, 1983:422).
Esta anlise permite caracterizar esses fenmenos como estrutura e
funo, indicar sua influncia sobre prticas sociais, polticas e administrativas e avaliar seu impacto sobre o funcionamento do Estado e
suas estratgias de reforma.
PATRIMONIALISMO
O tema do patrimonialismo se inscreveu na tradio do pensamento
social brasileiro como a base de uma das interpretaes clssicas da
formao do pas. Mostrado como uma das principais heranas da administrao colonial, aos brasileiros parece at surpreendente que no
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Os concelhos, com suas contribuies, tambm concorriam para aumentar a renda do prncipe, oriunda de seu patrimnio fundirio.
Alm dos forais, eram inmeras as fontes de renda multas, direitos
sobre cargos, rditos, jantar ou colheita, e outras formas de gravar as
atividades da agricultura, do comrcio e da indstria sugadas pelo
trabalho incansvel dos mordomos, sob a chefia do almoxarife, a servio da Casa Real, sendo indistinta a riqueza privada da pblica (ibidem:22). O rei era senhor de tudo ou, pelo menos, um scio com
quem todos deviam repartir seus ganhos.
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Escrita em linguagem culta e fartamente documentada, a obra de Faoro tornou-se um clssico, reverenciada por vrias geraes de cientistas sociais. , ao mesmo tempo, um objeto de erudio e uma coisa
pensada, confundindo as instigantes categorias antinmicas propostas por Hannah Arendt (1987). Influenciou inmeros trabalhos, alguns
dos quais tambm se converteram em clssicos, como Bases do Autoritarismo Brasileiro, de Simon Schwartzman (1988), A Querela do Estatismo,
de Antonio Paim (1978), e Carnavais, Malandros e Heris, de Roberto
DaMatta (1980). No est, porm, imune a crticas, algumas bastante
acerbas.
O primeiro reparo que se faz a Faoro est relacionado ao prprio uso
das categorias weberianas. Como expresso anteriormente, a noo
de patrimonialismo estamental estaria bastante prxima do conceito de
feudalismo. Quer dizer, o estamento se afirma onde h uma relao
contratual que lhe assegura autonomia. A designao do servidor, ditada por escolha pessoal, seja por mrito, seja por afeio, prpria do
patrimonialismo patriarcal, ou sultanato (Campante, 2003:158). Como, segundo Faoro, o feudalismo, com a dominao de uma nobreza
territorial autnoma, em relao contratual com o soberano, no existiu em Portugal nem no Brasil, o estamento, portugus e brasileiro, no
cabe na extensa e flexvel taxonomia weberiana. Seria de outra ordem,
constitudo e notabilizado por obra e graa do rei.
A fidelidade obra de Weber no acrescentaria mritos ao trabalho de
Faoro. O problema de outra ordem. Est relacionado transplantao
e utilizao adequada de conceitos. Ao rejeitar muito apropriadamente, alis a hiptese do feudalismo portugus e afirmar a proeminncia do estamento poltico no patrimonialismo luso-brasileiro, o autor coloca em causa uma das bases de seu prprio modelo a concentrao de poder. Faoro no se cansa de repetir que o patrimonialismo
ibero-americano , por natureza, centralizador. Trata-se de um sistema
hierarquizado que exerce uma fora centrpeta sobre todos os domnios do Imprio portugus, trazendo-os para prximo do rei e do estamento poltico que lhe serve as decises e os recursos. No feudalismo
(estamental), h uma tenso entre o rei e a nobreza territorial que se
resolve pela via contratual. No sultanato, o servidor tem poderes limitados e um agente do soberano, muitas vezes vigiado por outro servidor local ou itinerante. No patrimonialismo estamental de Faoro, no
h lugar para a descentralizao, o que poderia caracterizar uma
ordem feudal.
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Assim, para manter a solidez dos argumentos patrimonialistas (e centralizadores), Faoro acaba por negligenciar a importncia do mandonismo rural na vida poltica brasileira. Os grandes proprietrios de terras, exercendo, longe do poder institucionalizado do Estado, a autoridade real e simblica, constituam, em determinado momento, uma
classe senhorial dotada de poder econmico e de conscincia de classe
(para no dizer honra estamental).
A terceira crtica obra de Faoro diz respeito ao imobilismo histrico
que o emprego da teoria do patrimonialismo estamental determina.
Em oitocentos anos de histria, o patrimonialismo fez uma viagem redonda, fechado sobre si mesmo, infenso s transformaes econmicas, revolues polticas, mudanas sociais, transplantaes geogrficas e operaes simblicas. O estamento, congelado, manteve-se no centro do mercantilismo estatal e do capitalismo politicamente orientado, atualizando-se para se reproduzir.
Trs argumentos poderiam ser utilizados a favor de Faoro, ainda que
para sustent-los se deva sucumbir a um anacronismo ex ante factum.
Em primeiro lugar, o modelo do patrimonialismo estamental poderia
ser considerado uma espcie de teoria da reproduo social apoiada na
prevalncia do capital social como elemento instituidor da hierarquizao e da ordem e motor de sua dinmica de transformao (Bourdieu
e Passeron, 1977). Em segundo lugar, Os Donos do Poder pode ser considerado um exemplo, avant la lettre, de histria da longa durao, descrevendo os mecanismos de conservao e transformao das mentalidades ou representaes sociais2. Por ltimo, a teoria do patrimonialismo de Faoro anuncia, descreve e estrutura a dinmica intrnseca que
permite dar ao estamento uma capacidade adaptativa, assegurando-lhe a conduo do processo de transformao econmica em interao dinmica com o capitalismo mundial. Nesse sentido, o estamento
foi moderno e modernizador, o que, de certo modo, reduz o impacto do
argumento que se segue.
A quarta crtica mais comum v na anlise do patrimonialismo uma
condenao herana ibrica, que nos teria legado uma experincia
histrica que adotou do capitalismo a tcnica, as mquinas, as empresas, sem aceitar-lhe a alma ansiosa de transmigrar (Faoro, 2001:822),
quer dizer, o liberalismo. Os Donos do Poder seria um libelo estatofbico que, ao demonizar o estamento, acaba por condenar tambm o
Estado que assenhoreou.
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A mera leitura do texto, entretanto, no mostra, em Faoro, tantos pendores para a louvao do liberalismo. Ao contrrio, ele critica as perspectivas histricas que tomam como nica referncia o
capitalismo moderno, tal como decantado por Adam Smith, Marx e
Weber, tratados os estilos divergentes como se fossem desvios, atalhos
sombreados, revivescncias deformadoras, vestgios evanescentes. [...]
A sociedade capitalista aparece aos olhos deslumbrados do homem
moderno como a realizao acabada da histria degradadas as sociedades a fases imperfeitas, num processo dialtico e no mecnico, de
qualquer sorte, substituindo o fato bruto ao fato racional, que bem
pode ser o fato idealizado artificialmente. No fundo, a tese da unidade
da histria, acelerada, sendo criada, pelo imprio do capitalismo
(Faoro, 2001:822).
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em declnio, a constituio de uma sociedade urbano-industrial, a criao das estruturas de proteo e seguridade social e a organizao
poltica pluralizada de vrios segmentos sociais.
A ao estatal criou as condies para que se estabelecesse um mercado onde os diversos agentes econmicos pudessem movimentar-se em
liberdade. A esfera pblica ampliou-se para criar os espaos de domnio privado (Lustosa da Costa e Cavalcanti, 1991:89). Na medida em
que constituiu um setor pblico dos mais equipados e eficientes do
Terceiro Mundo, o Estado brasileiro tentou ser moderno e modernizador. Isso no implica aceitar a tese do patrimonialismo modernizante
proposta por Paim (1978), ainda que se reconhea o carter autoritrio,
centralizador e estatizante do projeto de desenvolvimento nacional do
sculo XX, cujos resultados mais expressivos, em termos de crescimento econmico, se deram em regimes de exceo.
Conduzida pelo estamento, apesar dele, ou mesmo contra ele, a modernizao brasileira se deu dentro dos marcos do domnio patrimonial e, por isso, jamais logrou minar as bases dos interesses oligrquicos e
estamentais que dele se beneficiam. Prevaleceu a fora da tradio legitimadora da privatizao do Estado, que se manteve como principal
arena da poltica de grupos.
Qual o impacto da obra de Faoro na anlise do patrimonialismo sobre
os estudos e as propostas de reforma administrativa?
Em primeiro lugar, preciso que se diga que a maioria dos trabalhos
sobre reformas faz referncia herana ibrica e tradio patrimonialista como obstculos modernizao do Estado, da economia e da sociedade brasileira. Caractersticas do patrimonialismo weberiano, como os fundamentos personalistas do poder, a falta de uma esfera pblica contraposta privada, a racionalidade subjetiva e casustica do
sistema jurdico, a irracionalidade do sistema fiscal, a no-profissionalizao e a tendncia intrnseca corrupo do quadro-administrativo (Campante, 2003:161), so automaticamente relacionadas ao patrimonialismo estamental de Faoro e tomadas como causas da ineficincia da burocracia governamental. Nessa perspectiva, o patrimonialismo se manifestaria como realidade observvel nas relaes promscuas entre agentes do Estado e interesses particularistas, nas formas de
arregimentao de quadros e de distribuio de cargos tpicas do spoil
system e do nepotismo, na permanncia de mecanismos de favoreci-
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O patrimonialismo est superado e, portanto, a reforma cogita corrigir disfunes da administrao burocrtica.
O patrimonialismo supervel e, assim, a reforma deve agir a fim de
burocratizar o Estado e punir os comportamentos desviantes nepotismo, favoritismo, clientelismo e corrupo.
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A atitude contrria, que registra o completo desaparecimento do patrimonialismo, orienta o foco para a administrao burocrtica (e suas
distores) e informa estratgias de flexibilizao orientadas para sua
superao, ensejando a possibilidade de eliminao de mecanismos de
salvaguarda dos princpios do universalismo, da isonomia e da equanimidade, ainda sujeitos s vicissitudes da democracia e da cidadania
no Brasil.
Finalmente, aceitar a hiptese sugerida pelo prprio Faoro, subscrita
por Beltro e mesmo por Bresser-Pereira, de que o patrimonialismo
tem, alm de sua dimenso institucional, uma vertente cultural, impondo-se como uma mentalidade presente na sociedade brasileira,
no implica propor estratgias de mudana cultural dentro de uma
concepo instrumentalizada da cultura ou da cultura poltica. Ao
contrrio, trata-se de conduzir transformaes nas prticas administrativas dentro do espao das representaes sociais, quer dizer, de
gerar novas possibilidades de interao das normas, prticas e representaes.
CORONELISMO E MANDONISMO
Um dos temas recorrentes da sociologia poltica brasileira o coronelismo. Espcie de mandonismo local, tpico dos sertes nordestinos, o
coronelismo a expresso de uma realidade econmica, social e poltica mais ampla, encontrada, no passado, em quase todas as regies do
pas. Designa o sistema de dominao exercido pelos potentados
rurais.
A palavra deve sua origem ao posto mais elevado da Guarda Nacional,
criada em 1831, em substituio s milcias existentes durante o perodo colonial. De incio, os oficiais da Guarda eram eleitos, mas, a partir
de 1837, os coronis, majores e capites passaram a ser nomeados, entregando-se esses postos aos notveis de cada lugar, de acordo com sua
posio social. Para gozarem de suas prerrogativas, os oficiais tinham
de obter suas patentes pagando emolumentos e averbaes. Possuam uniformes, com as insgnias correspondentes a cada posto, que envergavam nas festas cvicas e religiosas e nas ocasies em que precisavam impor mais respeito.
A Guarda Nacional era um corpo auxiliar da tropa de linha, o exrcito
regular. Exercia funo importante na manuteno da ordem pblica,
principalmente onde no havia polcia nem guarda municipal. Em
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trios viviam em precrias condies, tendo de tirar seu sustento e remunerar o proprietrio com a pequena produo da terra que conseguissem lavrar. Os pequenos proprietrios tambm viviam na pobreza
e na dependncia dos grandes, a quem, muitas vezes, vendiam sua
produo. Os prprios coronis so quase sempre pouco mais do que
remediados, vivendo modestamente, sem muito conforto, pois nem o
excedente da produo nem o proveito que possam tirar das modestas
obras e servios dos governos municipais, eventualmente sob seu controle, lhes fornecem grandes rendimentos. Com seus recursos, eles tm
de arcar com as despesas eleitorais do alistamento e da eleio em si.
Segundo Leal, sem dinheiro e sem interesse direto, o roceiro no faria
o menor sacrifcio nesse sentido. Documentos, transportes, alojamentos, refeies, dias de trabalho perdido, e at roupa, calado, chapu
para o dia da eleio, tudo pago pelos mentores polticos empenhados na sua qualificao e comparecimento (ibidem:56).
O coronel , em geral, homem empenhado no progresso de seu distrito
ou municpio, lutando por melhorias e obras, como escolas, estradas,
postos de sade, campos de futebol, postos do correio, luz eltrica e redes de gua e esgoto. Para tanto, convm mais a ele dar sustentao ao
partido governista.
Alm de benefcios de interesse coletivo, o coronel tambm tem de
prestar muitos favores pessoais, desde arranjar emprego at oferecer
asilo e proteo a perseguidos pela Justia. Para os adversrios, contudo, nega po e gua. No exerccio do favoritismo ou da perseguio,
transita em uma zona que se encontra s margens da lei. O filhotismo o
leva a trazer os agregados para comerem na gamela municipal. Nas batalhas eleitorais, utiliza inescrupulosamente o dinheiro, os bens e os
servios pblicos municipais. A contraface do filhotismo o mandonismo. O coronel se serve da mquina municipal ou das autoridades
estaduais por ele nomeadas, como o delegado e o coletor de impostos,
para perseguir seus opositores. Para os amigos, po; para os inimigos,
pau. a troca de favores que est na base dos compromissos. o descumprimento de uma promessa ou uma desconsiderao pessoal qualquer que justifica a ruptura. Em geral, esta se d para que o coronel
possa voltar s hostes do oficialismo quando seu patrono perder o espao no governo estadual. O sistema no estimula a rebeldia, que no
oferece proveito queles que se afastam do governo. O apoio oficial
fundamental para trazer benefcios coletivos, oferecer favores, exercer
presso sobre os adversrios e financiar parte das despesas eleitorais.
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Assim, o coronelismo nasce da falta de autonomia dos municpios, penalizados na ordem republicana pela reduo de suas atribuies, pelo
excesso de encargos e pela penria oramentria. Paralelamente ao enfraquecimento do poder local, cresceu a autonomia extralegal dos chefes polticos, que, em troca de votos, passam a opinar em todos os assuntos de interesse do municpio que se encontram na competncia do
Estado ou mesmo da Unio.
Em suma, o coronelismo um compromisso entre um poder pblico
estadual fortalecido e a reduzida influncia social dos chefes polticos
locais. um sistema hierarquizado de alianas que delega aos coronis
a distribuio de benefcios e malefcios em troca da manipulao da
vontade popular, o chamado voto de cabresto 4. Medra sombra do
governo; nutre-se do oficialismo. Nada tem a ver com a antiga fora
dos senhores rurais do perodo colonial, autntica afirmao do poder
privado, nica autoridade efetiva nos vastos sertes do Brasil.
Raymundo Faoro tambm se ocupou do coronelismo em sua extensa
anlise do patrimonialismo brasileiro. Para ser coerente com o argumento do estamento centralizador, Faoro acaba por minimizar o poder
do coronel, colocando-o em condio subordinada, como um servidor do governador, de quem recebe delegao informal para exercer
sua autoridade. H um casamento entre o coronelismo (municipal) e a
oligarquia (estadual).
Embora, em geral, o coronel seja um homem de posses, para Faoro
pode haver, tambm, coronis remediados que no sejam senhores de
terras. Sua autoridade no provm da riqueza, mas do reconhecimento
que se d ao poder que exercem, recebido por delegao do governo
central no Imprio e do governo estadual na Repblica em troca dos
votos que carreiam para o partido oficial.
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Segue, assim, a trilha aberta por Victor Nunes Leal e o ncleo de seu argumento, relacionado com o enfraquecimento do poder dos municpios e a relao de dependncia para com o governo estadual. O coronelismo emerge do enfraquecimento dos municpios, com o esvaziamento de seus poderes e atribuies e o estrangulamento da eletividade de seus mandatrios, desde a constituio republicana. Nesse quadro, estabelece uma relao de obedincia entre o governador, intermedirio dos favores e benefcios da Unio sobre as comunas (Faoro,
2001:708), e o coronel. Entre um e outro a relao de obedincia.
Os coronis no so, portanto, parte do estamento poltico-burocrtico que domina o Estado nacional. So um poder auxiliar, subordinado,
que lhe serve distncia, concentrado em aspectos da vida local. no
mnimo curioso que Faoro passe praticamente ao largo da anlise do
municipalismo e das questes relativas ao sistema representativo que
constituem o objeto da tese de Leal. Ora, no Portugal patrimonialista e
na administrao colonial, os concelhos constituam uma fora representativa da vontade dos muncipes contra a afirmao do poder dos
grandes proprietrios rurais. No Imprio brasileiro, houve uma amlgama dessas duas foras que, isoladas dos grandes centros e dos interesses que neles se debatiam, exerciam sua dominao sem incomodar
nem serem incomodadas pelo governo central. O poder local era, pois,
uma pea-chave na sustentao da ordem estamental. Na Repblica, o
municpio enfraquecido e o coronelismo dependente so o combustvel do poder das oligarquias estaduais, estas, sim, foras emergentes a
confrontar o governo central e o estamento.
O terceiro livro que expe o tema do coronelismo tambm se converteu
em um clssico. Coronel, Coronis, de Marcos Vincios Vilaa e Roberto
Cavalcanti de Albuquerque (1965), texto de leitura bastante agradvel,
reproduz os mesmos argumentos de Leal. Restrito ao ambiente do
Nordeste, o trao original dessa pesquisa a construo de perfis sociobiogrficos de quatro remanescentes, cada um com seu estilo, da
mais pura estirpe do coronelismo nordestino. Constituiu ento uma
novidade na cincia social brasileira, pois introduzia, moda dos pioneiros de Chicago, a histria de vida como mtodo de pesquisa qualitativa. Chico Romo, Z Ablio, Chico Herclio e Veremundo so bem diferentes entre si, mas, mesmo em suas particularidades, configuram
um modelo geral que, devidamente estilizado, poderia evoluir para a
formulao do ideal-tipo weberiano.
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cabo do mandonismo. Ao contrrio, os chefes locais souberam se adaptar ao trabalho livre de camponeses sem terra e de imigrantes estrangeiros, ampliao da participao poltica com a extenso do direito
de voto e ao sistema de transao com o poder emergente das oligarquias estaduais. Agora, a ideologia do favor dava sustentao ao
mecanismo de barganha que mantinha o coronel no centro da intermediao.
O singular no estudo de Queiroz a ideia de permanncia, de sustentabilidade do poder coronelista: O centro da poltica continuava, malgrado todas as limitaes estabelecidas por lei, o municpio, e dentro
do municpio, o coronel, do mesmo modo que durante o Imprio
(1976:117). Ele se interpunha entre a massa votante e o chefe poltico estadual, distribuindo favores, conciliando interesses, arrebanhando
eleitores. Vigia um acordo tcito: [...] o governo no se metia no municpio, onde o coronel tinha carta branca para fazer o que quisesse, e em
troco recebia o apoio do coronel (ibidem:118).
O caso mais extremado de exerccio do mandonismo, relatado por
Queiroz, e tambm citado por Leal e Faoro, o do padre Ccero Romo
Batista. Figura emblemtica de lder poltico e religioso, exerceu durante mais de cinquenta anos o domnio do municpio de Juazeiro do
Norte e de toda a regio sul do Cear. Por doze anos prefeito da cidade,
foi eleito e reeleito vice-presidente do Estado e, com o apoio de outros
coronis, derrubou o presidente do Cear, Franco Rabelo, para restaurar o poder da oligarquia tradicional. Em seu territrio agia sobranceiro, indiferente aos ditames do governo estadual, que enviava embaixadores para cortej-lo. Trs presidentes estaduais5 foram a Juazeiro visit-lo, em uma penosa viagem por estradas de terra de mais de 600 km.
Em sua praa-forte, acolhia com hospitalidade quem o procurasse em
misso de paz, at mesmo bandidos de honra, como Lampio e seu
bando. Tornou-se clebre o pacto firmado em 4 de outubro de 1911, sob
sua direo, por dezessete chefes polticos do Vale do Cariri para fazer
cessar hostilidades e impor a pax romana. O documento estabelecia o
desarmamento, o apoio mtuo contra as tentativas de golpe, a via do
acordo para superar desavenas e o poder moderador do chefe supremo do partido (Faoro, 2001:724).
No ensaio especfico sobre o coronelismo, alm da recuperao histrica, h a perspectiva sociolgica, a preocupao conceitual e o estabelecimento de categorias de anlise. O coronelismo visto como uma
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divduo, aquele que, em funo do controle de alguns recursos estratgicos, em geral, a posse da terra, exerce sobre a populao um domnio pessoal e arbitrrio que a impede de ter livre acesso ao mercado e
sociedade poltica. O mandonismo no um sistema, uma caracterstica da poltica tradicional (Carvalho, 1997:3).
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substituem. Eles apoiam as oligarquias estaduais e o partido da situao. Seus representantes no Congresso Nacional formam a maioria
parlamentar de todos os governos de ontem e de hoje. O trao forte
dessa poltica o clientelismo. Nesse sentido, mais do que o mandonismo, o coronelismo subsiste como representao social do Brasil profundo.
Existindo como dado de realidade ou como representao coletiva, o
coronelismo tambm informa os projetos de reforma do Estado. Com a
viso do coronelismo como uma fora do atraso a sustentar o patrimonialismo e a solapar a eficincia da administrao pblica, os reformistas tendem a ser apolticos e centralizadores. Acreditam que o poder
local pode ser facilmente capturado pelos mandes locais. Assim, convm manter polticas apoiadas na centralizao de recursos e no
controle rgido sobre os repasses aos nveis inferiores de governo.
Munidos de novos conceitos (rent-seeking society), atualizam estratgias de insulamento (ps-)burocrtico (Nunes, 1997), defendendo a
criao de agncias autnomas, organizaes sociais e outros instrumentos imunes influncia nefasta da poltica partidria. Comprometidos com o iderio do gerencialismo, engajam-se em governos
modernizadores apoiados pelas mesmas foras que dizem querer
eliminar.
PERSONALISMO
Utiliza-se, aqui, o personalismo (ou pessoalidade) para caracterizar
uma forma particular de hierarquizao social baseada na distino
entre indivduos e pessoas proposta por Louis Dumont e introduzida
na sociologia do dilema brasileiro pelo antroplogo Roberto
DaMatta (1980).
s clssicas anlises do patrimonialismo e do coronelismo vem se somar uma interpretao do Brasil que coloca em primeiro plano a cultura e suas manifestaes. Trata-se de Carnavais, Malandros e Heris, de
DaMatta, livro tambm j convertido em clssico, que tenta desvendar
o dilema brasileiro como um drama, a partir do estudo de seus rituais e
de seus personagens principais. O autor se prope a discutir as peculiaridades de nossa sociedade, o que faz o Brasil, Brasil, o pas de
carnavais e hierarquias, igualdades e aristocracias, com a cordialidade do encontro cheio de sorrisos cedendo lugar, no momento seguinte,
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terrvel violncia dos antipticos voc sabe com quem est falando? (ibidem, 1980:14).
Para construir essa interpretao, DaMatta apresenta um conjunto de
ensaios em que trata dos ritos do Carnaval e do Dia da Ptria, dos mundos da Casa e da Rua, da comparao entre os carnavais do Rio de Janeiro e de New Orleans, do ritual do voc sabe com quem est falando?, da figura do malandro e da literatura de Guimares Rosa, destacando as personagens emblemticas da malandragem, da vingana e
da renncia. So diversas ocasies para chamar a ateno para o
carter relacional da sociedade brasileira.
Todas as sociedades estabelecem formas de hierarquizar seus membros. No Brasil, a hierarquizao se reproduz em mltiplos planos,
com critrios outros alm do eixo econmico dominante. Serve para
compensar e complementar diferenciaes sociais bsicas, incorporando classificaes para cor, origem, educao, relaes pessoais etc.:
Aqui, as relaes pessoais mostram-se muito mais como fatores estruturais do sistema do que como sobrevivncias do passado que o jogo
do poder e das foras econmicas logo ir colocar de lado e marginalizar (ibidem:192).
Na sociedade relacional, os requisitos do domnio racional-legal, ou
seja, os elementos que conferem racionalidade e legitimidade dominao burocrtica, como a igualdade perante a lei, a universalidade na
aplicao da norma e o princpio da isonomia, esto sujeitos hierarquizao social que distingue indivduos de pessoas e posiciona
seus membros de acordo com o peso de seus relacionamentos. Por isso,
a todo momento somos levados a introduzir elos personalizados em
atividades basicamente impessoais.
A presente anlise se vale, sobretudo, dos insights apresentados no captulo Voc Sabe com Quem Est Falando?. Essa expresso, de uso
cada vez menos frequente, sempre foi utilizada no Brasil para destacar
a posio social de quem a enuncia em uma situao na qual se sente
rebaixado ou posto em igualdade de condies em um momento em
que esperava tratamento diferenciado ou obter privilgios. Constitui
um ritual que (r)estabelece a hierarquia em um universo que tende ao
igualitarismo. Coloca em primeiro plano uma hierarquia que se deseja
esconder, at por se considerar desnecessria, pois cada qual deve saber o seu lugar. o contraponto do jeitinho (nossa maneira especial
de resolver as coisas), da malandragem e da cordialidade, caractersti-
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cas sempre tomadas como referncia para definir o modo de ser brasileiro. , portanto, um ritual que no se percebe como dramatizao da
afirmao das hierarquias, atualizao de valores e princpios estruturais de nossa sociedade (ibidem:142), mas como uma manifestao
de caractersticas pessoais indesejadas. O ritual chama a ateno para
conflitos reais ou latentes em uma sociedade que tem averso aos conflitos, concebidos
como pressgios do fim do mundo, e como fraquezas o que torna difcil admiti-los como parte de nossa histria, sobretudo nas suas verses
oficiais e necessariamente solidrias. Tomamos, ento, o partido de
sempre privilegiar nossas vertentes mais universalistas e cosmopolitas, deixando de lado uma viso mais percuciente e genuna de nossos
problemas (DaMatta, 1980:141).
Assim, alm do eixo econmico dominante que prevalece nas sociedades de mercado, incorpora-se o capital de relaes sociais como um elemento fundamental na hierarquizao social, criando-se um sistema
mltiplo que serve para estabelecer compensaes e complementaridades e, ao mesmo tempo, reforar a estratificao. Essa dialtica do
sistema dificulta a tomada de conscincia das posies sociais e atuali-
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za o mito da democracia racial, da mobilidade instantnea e da cordialidade nas relaes entre dominantes e dominados.
Na busca de construir uma compreenso da sociedade relacional, com
base no ritual do voc sabe com quem est falando?, DaMatta introduz a distino entre indivduo e pessoa que recupera da literatura antropolgica, sobretudo de Marcel Mauss e Louis Dumont. Embora no
fique explcito, parece claro que a noo de pessoa est mais associada
s sociedades tradicionais, e a noo de indivduo s sociedades modernas. Pessoas so englobadas por comunidades totalizantes, expressam sentimentos coletivos, obedecem a regras tradicionais, tm reduzida capacidade de escolha. Os indivduos so livres, expressam subjetividades, fazem as regras do mundo onde vivem e suas possibilidades
de escolha constituem direitos.
Considerada nesses termos, a distino conceitual parece separar dois
mundos estanques, quando o que caracteriza a apropriao que dela
faz DaMatta justamente sua dinmica e as mltiplas possibilidades
de combinao e gradao. Assim como existem pessoas nas sociedades igualitrias de mercado, como os Estados Unidos (very important
people), h, em carter excepcional, indivduos nos sistemas tribais,
pessoas que se individualizam pela recusa da totalidade.
Existe, desse modo, uma complexa dialtica entre o indivduo e a pessoa, havendo sistemas que privilegiam um ou outro. O Brasil caracteriza-se pela importncia atribuda s duas noes, quer dizer, pelo valor
conferido s leis universalizantes que promovem a igualdade dos indivduos e, ao mesmo tempo, aos critrios morais e afetivos que hierarquizam as pessoas.
DaMatta acredita que
por termos leis geralmente drsticas e impossveis de serem rigorosamente acatadas, acabamos por no cumprir a lei. E, assim sendo, utilizamos o clssico jeitinho que nada mais do que uma variante cordial do Voc sabe com quem est falando? e outras formas mais autoritrias que facilitam e permitem burlar a lei ou nela abrir uma honrosa
exceo que a confirma socialmente (ibidem:184).
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Essas trs categorias constituem expresses de prticas sociais e diferentes formas de representar as relaes entre o Estado e a sociedade,
entre os domnios pblico e privado. Suscitam atitudes mentais com
relao autoridade e seus limites, distribuio do poder poltico,
res publica, burocracia e cidadania. Informam julgamentos e atitudes de polticos, reformadores, burocratas e cidados.
Situar esses conceitos no contexto da reforma do Estado significa examin-los no s enquanto categorias definidoras de aspectos da realidade, mas tambm como representaes do mundo social e poltico.
Significa desvendar as mscaras impostas pelo naturalismo, revelar
atitudes intelectuais implcitas em diagnsticos aparentemente neutros e consistentes e identificar as respostas, em termos de propostas de
mudana, dos reformadores a suas prprias formas de assimilao
dessas noes. Significa, ainda, avaliar o alcance da influncia das prticas e representaes que elas definem sobre o funcionamento da administrao pblica brasileira e sobre as propostas para reform-la.
Patrimonialismo, coronelismo e personalismo designam manifestaes extintas ou em vias de extino que continuam a existir nos
coraes e mentes de governantes, reformadores e cidados, instruindo comportamentos e projetos de mudana e, aqui e acol, ensejando
prticas.
(Recebido para publicao em julho de 2008)
(Verso definitiva em maro de 2009)
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NOTAS
1. A imagem simblica um dos dois instrumentos bsicos da poltica simblica definida por Lucien Sfez, que compreende a fabricao de imagens e as operaes de ruptura-reunificao. sempre uma representao da realidade, construda por intelectuais e artistas, polticos e politiclogos, ficcionistas e jornalistas, a partir de uma determinada comunidade cultural e lingustica (Lebenswelt). A fabricao dessas imagens (funcionais ao discurso e prtica poltica) , pois, tarefa cotidiana. A operao
simblica marca os momentos de crise ou mudana (troca de poder), de reunificao,
de coeso, de reconstruo da identidade, e articula smbolo e ao (poltica), nos termos da Eucaristia, uma espcie de speech act real em suas consequncias (cf. Sfez,
1988:48 e 89).
2. A histria da longa durao uma das manifestaes da Nova Histria movimento
de renovao da historiografia que nasceu na Frana no fim da dcada de vinte do sculo passado, tendo como fundadores Marc Bloch, Lucien Febvre e Fernand Braudel
que vai acentuar essa tendncia temporal. A histria das mentalidades tem sido criticada por sua excessiva abrangncia, sendo, pouco a pouco, substituda pela histria das representaes, ou histria cultural, que d conta das singularidades de
classe sociais, gneros e faixas etrias (Chartier, 1988).
3. Jaguno ou capanga a designao dada ao homem armado que, agregado a um chefe poltico ou fazendeiro, age a seu servio para impor sua vontade.
4. Essa expresso designa o conjunto de votos controlados por pequenos chefes locais
(os chamados cabos eleitorais) que dado a vereadores, prefeitos ou deputados
em troca de benefcios pessoais ou coletivos.
5. Na Repblica Velha, assim eram designados os atuais governadores.
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ABSTRACT
Relations Between State and Society in Brazil: Representations for Use by
Reformers
The main analysts of Brazilian reality have highlighted that the roots of our
underdevelopment are planted in the countrys historical formation,
generating a series of determinants that condition the political system, the
state, and its relations with society and the economy. These peculiarities
constitute ways of being, proceeding, or thinking that characterize our
institutions, social relations, and representations of the social and political
world. Patrimonialism, abuse of authority, and personalism are examples of
the diseases used to describe aspects of Brazilian reality that purportedly
constitute the causes of limited effectiveness in government action. The
analysis allows characterizing these phenomena as structure and function,
indicating their influence on social, political, and administrative practices and
evaluating their impact on the states functioning and reform strategies. These
categories inform the intellectual attitudes, diagnoses, and proposals for
changes by reformers of all conceptual and ideological latitudes.
Key words: patrimonialism; abuse of authority; personalism
RSUM
Rapports tat et Socit au Brsil: Reprsentations lUsage des
Rformateurs
Les grands interprtes de la ralit brsilienne font remarquer que les racines
de notre sous-dveloppement dcoulent de notre formation historique,
engendrant une srie de caractres qui commandent le systme politique,
ltat et ses rapports avec la socit et lconomie. Ces particularits fabriquent
des faons dtre, dagir ou de penser qui dfinissent nos institutions, relations
sociales et reprsentations du monde social et politique. Patrimonialisme,
autoritarisme et personnalisme sont des exemples des pathologies utilises
pour dcrire des aspects de notre ralit qui seraient les causes de la faible
efficacit de laction gouvernementale. Cette analyse permet de caractriser
ces phnomnes comme structure et fonction, dindiquer leur influence sur les
pratiques sociales, politiques et administratives et dvaluer leur impact sur le
fonctionnement de ltat et ses stratgies de rforme. Ces catgories informent
des attitudes intellectuelles, des diagnostics et des propositions de
changements des rformateurs de toutes les latitudes conceptuelles et
idologiques.
Mots-cl: patrimonialisme; autoritarisme; personnalisme
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