EDUCAOON SUPERIOR Y SOCIEDAD, VOL.

1 Ne 2 (jUl.Io-DIOEMIRE 1990)

U NIVERSIDAD, SOCIEDAD y

ESTADO EN LOS

90

Jos Joaqun Brunner

Ex-director y actual profesor-investigador
de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

Dondercsulta ms visible, yesporesoms

sentida, es en el nivel de los propios
establecimientos, especialmente en el caso de
varias de las mayores universidades pblicas
de la regin. Es casi seguro que all se encuentra
la expresin ms dramtica de la crisis.
Universidades sobrepobladas e infradotadas;
en la prctica,. ingobernables. Con escaso
prestigio ante la opinin pblica. Que reciben
por lo mismo exiguo apoyo de sus gobiernos
nacionales. Con profesores mal pagados y
muchas veces desmoralizados. Conestudianles
descontentos y expuestos a un futuro laboral
incierto.

La crisis actual de la educacin superior

en Amrica Latina hace imperativo
abandonar los viejos modelos benevolentes o interventore~ y el ms
reciente modelo de desregulacin
orientado hacia la formacin de un
mercado de la educacin superior, para
entrar en la fase de lo que ha venido
llamndose el Estado evaluativo. Esto es,
un Estado que parte por reconocer la
autonoma y diversidad ?e las
instituciones de enseanza superior y el
carcter de bien pblico de los servicios
que ellas ofrecen, y que por tanto
contribuye a su financiamiento, pero que
a la vez se hace cargo -por medios
diversos- de promover la evaluacin y
autoevaluacin de las acciones y los
resultados obtenidos por las universidades y de orientarlas desde la
distancia, velando por los intereses de
toda la sociedad. La agenda para los 90
vend ra a consti tuir as un notable cambio
de perspectiva respecto a la crisis de
nuestros sistemas nacionales de
educacin superior y del desempeo del
sector acadmico en su conjunto.

La crisis se ma ni fiesta la mbin al interior de

las universidades y dems instituciones de
educacin superior, en el tejido interno de
estas organizaciones. All se muestra menos,
pero es tal vez ms corrosiva, pues afecta al
ncleo vital de estos organismos. En muchos
de ellos la calidad de la vida intelectual que
desarrollan se ha venido al suelo o no ha 10grado despegar nunca. Los acadmicos producen escasamente o lo hacen de maneras poco
relevantes para la sociedad; los cursos que se
imparten son obsoletos y aburridos; la vida en
la Facultad es muchas veces slo un remedo
del trabajo que se supone debe realizar un
eqiJipo intelectual. En breve, hay numerosas
instituciones de educacin superior donde la
crisis es, primero que todo, una crisis de autoridad intelectual de la propia institucin universitaria.

La crisis de los sistemasnacionalesdeeducacin superior en Amrica Latina es reconocible en varios niveles.

17

EDUCACON SUPERIOR Y SOCIEDAD, VOL.

Por fin, la crisis alcanza al nivel superior o

ms agregado del sistema y se expresa all como
ingobemabilidad, prdida de legitimidad e,
incluso, de sentido de las instituciones de
enseanza superior, afectando las relaciones
entre el sistema de educacin superior (SES),la
sociedad y el Estado.

Modelos de relaciones
Tradicionalmente, en Amrica Latina el
Estado ha tendido a mantener una relacin que
puede llamarse peroersa con las instituciones
de educacin superior. O bien las apoyaba
incondicionalmente, financindolas sin
ocuparse mayormente de las relaciones de
costo/beneficio, o bien, en el otro extremo, las
someta a intervencin poltica cancelndoles
su autonoma. En un caso el Estado actuaba
meramente como financista benevolente,
incluso en perodos de alta inflacin: en el otro,
como un polica que intentaba disciplinar a las
universidades sujetndolas a estrecha
vigilancia.

1 Na 2 (JUUo-DICIEMBRE 1990)

ejemplo, el rgimen militar fusion el Estadopolicial -ms dbil en comparacin a los

restantes pases del Cono Sur- con un Estado
promotor de la expansin del SES y del sector
de ciencia y tecnologa. En Chile, por el
contrario, a partir de 1981 los militares
gobernantes impulsaron una combinacin
distinta, en este caso entre el Estado-policial y
un Estado-<iesregulador, que buscaba poner la
educacin superior ms cerca del mercado,
junto con disminuir su financiamiento
benevolente.
En cuanto a los modelos ms fuertes y
extremos, ambos correspondieron a estadios
distintos del desarrollo de la enseanza superior en nuestros pases y a un distinto clima
poltico, social, econmico e ideolgico.
En efecto, el modelo del Estado-benevolente fue posible mientras la educacin
superior no alcanzaba sino a una fraccin menor
de los jvenes del grupo de edad correspondiente. En esas condiciones, de enseanza
superiordeliteo semi-elitaria,el Estado poda
fcil mente extender su patronazgo benevolente
sobre las universidades, dejndolas que se
manejaran discrecionalmente, sin mayores
exigencias de justificacin pblica de su
rendimiento. De hecho, este ltimo se supona
garantizado por la propia misin que cumplan
los establecimientos, esto es, la formacin de
las lites, funcin que les aseguraba un lugar
central dentro de la sociedad, dotndolas a la
vez de un enorme prestigio. Por lo dems, en
esos aos -digamos as, a lo largo de la dcada
de los 60- imperaba en Amrica Latina un
clima poltico-cultural de gran optimismo, y la
regin se desarrollaba sincuidarcondemasiado
cclo el destino de los recursos pblicos y el
manejo de la caja fiscal.

La primera tendencia, la del Estadobenevolente, ha encamado el modelo ideal de

relacin con la enseanza superior en perodos
democrticos. La otra, la del Estado policial, ha
sido la prctica usual de relaciona miento entre
el poder y las universidades durante los
regmenes militar-autoritarios.
Entre ambos modelos polares ha existido
en la regin un conjunto de otras variantes,
segn los pases y en diversos momentos. Por
ejemplo, durante 10saos60estuvoen boga,en
pases como Colombia y Chile, la idea de un
Estado-planificador, que en el campo de la
enseanza superior procuraba programar la
formacin de recursos humanos de acuerdo a
la demanda social esperada. En casi toda la
regin, asimismo, una versin del Estadoprevisor ha promovido el desarrollo del sector
de ciencia y tecnologa, impu IsandO la creacin
de organismos nacionales encargados de
fomentar la investigacin, de apoyarla
financieramente y de reforzar las capacidades
universitarias en este plano. En Brasil, por

Distinto fue el clima y fueron las prcticas

imperantes durante los aos 70, cuando una
parte importante de los pases de Amrica
Latina haba ya ingresado al ciclo militarautoritario. En ese mismo momento, la propia
educacin superior haba cambiado de
naturaleza y funcin. En la mayor parte de la
18

EOUCAOON SUPERIOR Y SOCImAO, VOL.

reglOn, ella se haba vuelto una empresa

educacional masiva o semimasiva, compuesta
de innumerables establecimientos, altamente
di versificados entre s, que deban absorber un
nmero y variedad crecientes de demandas
provenientes de la sociedad y del Estado. En
tales circunstancias, el Estado opt por
programar la enseanza superior, como en el
caso de Brasil y en menor medida en Venezuela y Mxico, o sencillamente la intervino y
coloc bajo su directo control, como sucedi en
el caso de los regmenes militar-autoritarios.
Lo que ya no fue posible, en cambio, fue
mantener el modelo de la relacin benevolente
entre el Estado y la enseanza superior. Ni
estaba el Estado en condiciones de financiar
una enseanza superior expandida, de masas
(rasgo que se acentuara a partir de la gran
crisis econmica de inicios de los BO), ni tena
ya la universidad el mismo prestigio que antao
para reclamar el continuado apoyo pblico.
Ms bien, cerrado el ciclo del reformismo
universitario de finales de los aos 60 -que en
Mxico termin sangrientamente yen otros
pases desemboc junto a la puerta de acceso a
los regmenes de fuerza-, la institucin
universitaria,sobre todo la universidad pblica,
aparece ahora desprestigiada ante la opinin
pblica, acusndosela de encontrarse sobrepolitizada y de ser ineficiente y de baja calidad.

1 N 2

(jUUo-DIOEMBRE

1990)

tantoen apoyar lasacti vidadesde investigacin

y desarrollo (1&0). En promedio, alrededor de
18 jvenes de cada 100 del grupo de edad se
encuentran ahora cursando estudios superiores, contra menos de 2 de cada 100 hace slo
tres dcadas atrs. En la mayor parte de los
pases hay un nmero casi igual de mujeres
que de hombres en las instituciones terciarias.
Del total regional, casi un tercio de los
estudiantes se hallan cursando sus estudios en
el sector privado, proporcin que casi se dobla
en pases como Brasil y Colombia.
Adems, de .Ias aproximadamente 500
universidades existentes en Amrica Latina los dems establecimientos terciarios son
instituciones no-universitarias deenscanza
superior- una fraccin de ellas realiza
actividades de docencia de postgrado y da
cabida a una proporcin significativa de los
investigadores activos en cada pas.
En otras palabras, los sistemas nacionales
de educacin superior se han vuelto sistemas
altamente complejos, diversificados y
multifuncionales. En algunos de ellos,
especialmente con base en las universidades
p blicas d ca lidad o en las privadas de mayor
prestigio, ha surgido una nueva profesin -la
profesin acadmica- la que ejerce una cuota
importante de influencia en el manejo de los
SES, especia Imente all donde, como en el caso
de Bra~il, ella goza de prestigio y logra
establecer coaliciones relativamente estables
con los tecnoburcratasqueocupan posiciones
decisivas en el Estado, sea en el sector
educacional o en los ministerios relacionados
con la ciencia y la tecnologa.

La nueva situacin
El panorama actual de la educacin superior en Amrica Latina, por lo que respecta a
sus relaciones con la sociedad y el Estado, se
presenta moldeado por nuevas circunstancias,
tanto internas como de contexto exterior.

Por fin, los sistemas de educacin superior

enfrentan ahora -igual como vena ocurriendo
durante los 80- condiciones mucho ms
restrictivas de gasto pblico debiendo operar
frecuentemente en situaciones de recesin o,
por lo menos,dedisminucin del apoyo estatal.

De entrada, la enseanza superior que hoy

tenemos en la regin abarca a msde6millones

de estudiantes, inscritos en ms de 2.500
establecimientos terciarios, superiores o
postsecundarios, en donde labora msde medio
milln de docentes y de los cuales egresan,
tambin, msde 500.000 diplomados cada ao.
Los pases de la regin gastan anualmente-en
su conjunto- varios miles de millones dedlares
en la educacin superior de su poblacin yotro

En suma, los SES no slo se han vuelto ms

complejos, masivos y diversificados sino que,
a I mi smo tiempo, deben desarrollarse de ahora
en adelante dentro deun cuadro de restricciones
19

EDUCAOON SUPERIOR Y SOCIED4D, VOL

1 NI 2

(JUUo-DICIEMlRE 1990)

Otros Estados mantendrn el mismo patrn

benevolente y abstinente de relaciones, pero ya
sin siquiera tener la capacidad de operarlo
mnimamente, debido a lasresmcciones fiscales
ya las bajas tasas de crecimiento econmico.
Quiz Per -y de alguna forma tambin Argentina- sean, por el momento, un ejemplo de
este camino. En tales condiciones, lo que puede
esperarse es un progresivo deterioro de las
instituciones de enseanza superior, especialmente de las mayores universidades
pblicas, y una tendencia al desarrollo
sustitutivo del scctoreducacional privado,que
empezar a hacerse cargo cada vez ms de la
formacin de Iis lites y de los profesionales
mejor calificados.

que es posible se mantenga porun largo perodo

de tiempo. Dentro de tales condiciones, la cri.sis de los modelos anteriores de rclacionamiento entre el Estado, la sociedad y dichos
sistemas tiende a volverse ms aguda. El
Estado-benevolente, que era nuestra propia
versin local (ya veces populista) del Estadobenefactor de los pases desarrollados, no slo
ha perdido su legitimidad ideolgica sino, lo
que es ms grave, su propia base cconmicopoltica de sustentacin. Por otro lado, el
renacimiento de los regmenes democrticos
ha terminado con el Estado-policial en el sector
de la enseanza superior, restituyendo la
autonoma de las instituciones y su libertad
para investigar, ensear y comunicar, pero sin
poder restituir, al mismo tiempo, la relacin de
patronazgo universitario de parte del Estado.

Podr en otros casos intentarse el camino

colombiano o el chileno reciente (entre 1981 y
1989), consistente en un Estado-desregulador,
que busca incentivar la constitucin de un
mercado para la enseanza superior,
fomentando la iniciativa privada y facilitndole
las cosas para que pueda establecer sus
establccimientosdenivel terciario, a la vez que
promueve la bsqueda -por parte de las
universidades- de fuentes alternativas de
financiamiento. Llevado a su extremo, como
ocurri en el caso de Chile, este modelo resulta
en un Estado ausente y en una proliferacin de
nuevas instituciones privadas, cuya oferta de
enseanza en el mercado debe ser financiada
JX)r los propios alumnos, independien temen te
de la calidad y seriedad de los servicios
ofrecidos.

Qu tipo de relaciones pueden esperarse,

entonces, entre el Estadoy la educacin superior
en la dcada que se inicia?

Alternativas para los 90

. En gran medida, la respuesta a la anterior
pregunta depender de la capacidad que los
Estados tengan en cada pas para redefinir sus
rdaciones con la enseanza superior y de la
orientacin con que deseen emplear esa
capacidad.
Partamos por el segundo aspecto, el de la
ori'entacin. Podra entenderse que existen
actualmente unos pocos Estados -quiz Venezuela y Costa Rica sean los mejores ejcmplosque querran mantener el viejo patrn de
relaciones benevolentes con las instituciones
de enseanza superior, situacin en la cual es
posible imaginar que mantendrn un rol
rela ti vamente abstinente, concentrndose slo
en la transferencia de recursos pblicos a las
universidades. Este esquema est condenado,
probablemente, al fracaso. A poco andar,
cfcctivamente,e1 Estadoencontrar sus propios
lmites para mantener tal poltica, que son los
lmites inexorables del gasto pblico en tiemJX)s
de ajuste recesivo o de lanzamiento de una
poltica de deSarrollo basada en el equilibrio de
las cuentas fiscales.

Por fin,cabe la posibilidad, como sediscute

actualmente en Brasil, en Chile y en Colombia
principalmente, de abandonar los viejos
modelos benevolentes o interventores, y el
ms reciente modelo de desregulacin
orientado hacia la fonnacin de un mercado de
la educacin superior, para entrar en la fase, ya
experimentada por varios pasesde Europa,de
lo que ha venido llamndose el Estadoevaluativo. Esto es, un Estado que parte por
reconocer la autonoma y diversidad de las
instituciones de enseanza superior yel carcter
de bien pblico de los servicios que ellas ofrccen,
20

EDUCAOON SUPERIOR Y SOCIEDAD, VOL.

yque por tanto contribuye a su financiamiento,

pero que a la vez se hace cargo -por medios
diversos- de promover la evaluacin y
autoevaluacin de las acciones y los resultados
obtenidos por las universidades y de orientarlas
desde la distancia

Hacia el Estado Evaluativo

1 Ne 2

(JUUo-DICIEMBRE

1990)

a metas pactadas, a contratos institucionales

de trabajo y a la evaluacin peridica de
resultados. No habr a la larga, otra manera de
justificar el gasto pblico en la educacin superior que no sea mediante la introduccin de
una mayor responsabilidad institucional y la
difusin de una conciencia que valorice los
costos y beneficios de dicho gasto.

Igual como en Francia, Gran Bretaa,

Holanda o Suecia se discute sobre el futuro de
las relaciones entre el Estado y los sistemas
nacionales de educacin superior, en funcin
de prioridades nacionales y de mecanismos de
evaluacin, ya en varios pases de Amrica
Latina ha empezado a abrirsc paso la conviccin
de que la educacin superior no puede ser
abandonada a su suerte, ni puede el Estado
osciJa r permanentemen te entre el dejar hacer
benevolente y el intervencionismo poltico ms
grosero.

2. Por su parte, las universidades debern

volversemsemprendedoras, lo cual no significa
que deban o puedan transformarse en empresas
o cuasi-empresas, puesto que ello significara
el fin de su misin especfica en la sociedad.
Pero no podr sostenerse ya msen el futuro la
opcin de universidades exclusivamente
cargadas al presupuesto fiscal, que operan
pesada y flojamente, escabullendo el control
. pblico y la responsabilidad de producir,
ensear ycomunicarconocimientosconeficacia
ya un nivel razonable de exigencias acadmicas.

Efectivamente, hoy en da el progreso de

nuestros pases depende cada vez ms
decisivamente de la capacidad de sus sistemas
de educacin superior e investigacin para
proporcionar los recursos de alto nivel y
producir los conocimientos que son necesarios
para el funcionamiento de economas ms
abiertas, complejas, competitivas e integradas
en el mundo. El paso desde la mera explotacin
de recursos primarios y las ventajas
comparativas internacionalcs, asociadasa esos
recursos y a la disponibilidad de"bna mano de
obra barata,a economas industria les modernas
y ms complejas, con contenido tecnolgico y
capacidad de adaptacin e innovacin en los
mercados internacionales, torna imperioso
encontrar una nueva relacin entre la
universidad, el gobierno, las industrias y la
sociedad, relacin que slo puede establecerse
a partir de un cambio de orientacin y de
funcin del Estado.

3. Desde ese punto de vista se justifican los

incentivos selectivos que obliguen a las
universidadesa abrirse a su entorno ya buscar
fuentes alternativas de recursos, compitiendo
entre s en algunos campos y coord inndose en
otros, de modo de salir fuera de la esfera
protegida del Estado-benevolente que todo lo
pag sin evaluar nada.
4. Cabra csperar,en seguida, queun Estado
ms activo en el plano de la evaluacin de la
educacin superior pudiera volver ms
sensiblcsa las propias instituciones, y volverse
ms consciente l mismo, de la necesidad de
elevar la calidad yel rendimiento de la
enseanza superior. Hasta aqu, ambos
trminos han sido considerados tab en la
lexicologa de los universitarios latinoamericanos, bajo el supuesto de que la calidad
acadmica es un atributo no mensurable yque
la exigencia de rendimientos (eficacia y
efectividad) correra en contrario con la misin
Iibreycrtica de las universidades. En realidad,
ambas son dbiles excusas para no abordar dos
de las cuestiones centrales de la vida
universitaria contempornea, especialmente en
nuestro con tinente.

1. Pordepronto,sicl Estado ha de mantener

-como debeocurrir-e incluso busca incrementar
progresivamente, su gasto en la enseanza
superior, debe hacerlo no ms a ciegas,
benevolenteydiscrecionalmente,sinoen torno
21

EDuaCON SUPERIOR Y SOCIEDAD, VOL.

1 N" 2 (JUUo-DICIEMBRE 1990)

8. Por ltimo, ir surgiendo -de la combinacin de las anteriores medidas y mecanismos- una renovada capacidad del Estado para
orientar al SES desde la distancia, sin interferir pesada y burocrticamente en sus procesos
internos y en sus movimientos de adaptacin
al medio. El Estado evalua tivo ofrece, en efecto,
Ola oportunidad de una conduccin y coordinacin del SES que se realiza a distancia,
mediante acciones de monitoreo de su
desarrllo, del uso de incentivos financieros,
de la pactacin de metas y con tra tos de traba jo,
de la emisin de seales por parte del Estado o
los rganos pblicos que apoyan al sistema y
del uso compartido de la informacin que
genera el sistema y que ste mismo usa, junto
al Estado, para programar su crecimiento y
abordar los desafos del mediano plazo.

5. Es aceptado por casi todos que la calidad

de la enseanza superior latinoamericana deja
mucho que desear, cuestin que, como se sabe,
est ligada a la explosiva masificacin
experimentada por los estud ios de tercer nivel.
La necesidad de enfrentar este problema, en
cambio, no es compartida de igual manera o
con semejante intensidad por todos. Sin embargo, una educacin masiva de baja calidad
no slo es incompatible con las necesidades del
desarrollo, ni es slo un fraude para miles de
jvenes que concurren aOlos establecimientos
universitarios, sino que es el ms sutil medio
de prolongar y aumentar las inequidades de la
ducacin superior. Pues est probado que los
estudiantes de mejores ingresos encontrarn
siempre abiertas las puertasde las instituciones
ms selectivas o que, alternativamente, podrn
comprar su acceso a establecimientos menos
selectivos, pero donde no acceden los hijos de
los sectores populares.

Una Regulacin Liviana y Eficaz

La regulacin del sistema desde la
distancia, implica, necesariamente, aceptar
que el SES opere con autonoma yen buena
medida de acuerdo a exigencias de mercado,
sea del mercado de demandas estudiantiles,
del mercado de oferta de puestos, del mercado
laboral-acadmico, de los mercados para la
captacin de recursos y del mercado de
repu taciones instituciona les.

6. Asimismo, no puede ya escabullirse

ms la cuestin del rendimiento de las
universidades, aspecto crucial para cualquier
evaluacin pblica de su desempeo y de su
real servicio a la sociedad. No se trata aqu de
abogar por controles burocrticos sobre la vida
acadmica. Porel contratrio,deocn promoverse
formas voluntarias de autoevaluacin por parte
de las propias instituciones, que vayan
acompaadas por procedimentos de evaluacin externa, de modo que eventualmente
pueda arribarse a un sistema que sea
pblicam~nte responsable frente a la sociedad
que lo apoya y que aprenda contnuamente de
sus propias experiencias, xitos y fracasos.

Pero significa reconocer adems, y al

mismo tiempo, que la coordinacin proporcionada por los mercados no puede hacerse
cargo completamente de la evolucin y el
desarrollo del sistema, debido a las cegueras
que prod uce, a las distorsiones que introduce y
a las inequidades que genera. De all que deba
definirse, asimismo, un rol amplio yprod uctivo
para el Estado en su relacin con la enseanza
superior, en torno al eje de la regulacin
evaluativa y del financiamiento pblico
pactado segn metas y objetivos.

7. Debera crearse adems, en esta misma

vena de regu lacin por evaluacin, una mayor
capacidad deacreditacin pblica de las nuevas
instituciones que se formen y de los nuevos
programas que se desecn establecer, nica
forma de asegurar que los establecimientos
sern dignos de la fe pblica que en ellos se
deposita y que los diplomas que otorguen
tendrn el respaldo de un proceso formativo
de calidad y adecuado a las necesidades y
exigencias del mercado laboral.

Por ltimo, esta modalidad de regulacin

implica ampliar y redefinir el papel de los
propios profesionales acadmicos en la
conduccin del sistema, convirtindolos en .
pieza central -pero no nica- de los procesos
evaluativos (y autoevaluativos) mediante los
22

EOIJCAOON SIJPERIOR y SOOEOAO, VOL

procedimientos conocidos como de peer review

(juicio de pares), y mediante su participacin
en los rganos superiores de gobierno del
sistema, tanto dentro del sector ed uca ti vo como
en la esfera del manejo de las polticas de
desarrollo cientfico-tecnolgico.
En suma, dentro del mbito de la educacin
superior la agenda para los 90 aqu resumida tomando pie en mltiples documentos
nacionales que circulan en la regin- vendra a
constituir un notable cambio de perspectiva
respecto a la crisis de nuestros sistemas
nacionales y del desempeo del sector
universitario.
.
Pues todava predomina.en Amrica lAtina un
temario de discusin en torno a la enseanza superior
que es heredero de los 60, ascomo sus form uladones
corresponden a una realidad ya superada en la
pr:ctica. Para poner fin a ese desfase -que es
parte de la crisis y la alimenta-, lo primero y
msesencial es redefinir los tnninosdel debate
y acordar los nuevos contenidos de una agenda que
mire hacia el futuro.

,23

1 N' 2

(JlJuo-DICIEMBRE

1990)

Las antiguas retricas, por ejemplo, en torno

a la educacin superior libre y gratuita para
todos, a las fonnas electorales de participacin
en el gobierno de las universidades, a la
universidad comprometida con el cambio social (pero aislada de su medio y de escasa
calidad y rendimiento), como tantas otras
retricas que se han quedado atrapadas en el
pasado, no iluminan ya los problemas del
presente ni tienen capacidad de crear el futuro.
Esas retricas son parte de un progresismo que
se qued encerrado mental e ideolgicamente
en sus propias producciones, sin capacidad de
abrirsea las nuevascircunstancias,a los desafos
contemporneos y a las exigencias del tiempo
que viene.
De all que debamos partir por identificar
exactamente los problemas que aquejan a
nuestros SES para luego poder situarlos en una
nueva perspectiva, dentro de la cual una de las
claves es la relacin que se establezca en esta
dcada entre las instituciones, el sistema en su
conjunto, la sociedad y el Estado.