e.a.p.

de derecho y ciencias polticas | universidad nacional jorge bsadre grohman

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22
UNIVERSIDAD NACIONAL
JORGE BASADRE GROHMANN TACNA
ESCUELA ACADMICO PROFESIONAL DE DERECHO
Y CIENCIAS POLTICAS

DERECHO MUNICIPAL Y REGIONAL

DICTADO POR:
DR. EDUARDO GONZALES LAGUNA

1. AL RAL ORTIZ SIGENZA

2012-37566

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

Contenido

1. . El caso del Per.................................................................................. 3

2. Los gobiernos locales..........................................................................5
3. Ubicacin del municipio dentro del Estado moderno.....................6
4. El municipio en la Constitucin de 1979...........................................7
5.

El municipio en la Constitucin de 1993........................................9

6.

La autonoma poltica del municipio............................................11

7. La ley orgnica en el Per: Constituciones de 1979 y 1993........12

8. El bloque de constitucionalidad.......................................................14
9.

Las ordenanzas y su rango de ley.................................................18

1. .

El caso del Per

Desde su independencia en 1821, el Per ha tenido una

trayectoria regular, pero con altas y bajas, en materia de
descentralizacin (1828, 1873, 1886, 1920, 1933 y 1979)

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

(7).
Al
momento
de
la
independencia y en los primeros debates constituyentes, se
discutieron dos cosas muy puntuales: la primera era si se
escoga la repblica o la monarqua, y la segunda fue si se
adoptaba el modelo federal o el unitario. Es sabido que el
proyecto de San Martn y sus adlteres era la monarqua,
que gozaba incluso de aceptacin en amplios crculos de la
sociedad limea. Pero al final se impuso la repblica. En
cuanto a la forma de Estado, si se aceptaba la unitaria o la
federal, esto fue algo muy discutido, pues la presencia
gravitante de los Estado Unidos haca interesante y hasta
atractivo el modelo federal, que otros pases adoptaron
para entonces (Mxico, Venezuela, Brasil, Argentina y
Colombia hasta 1886). Puede decirse por eso que, sin llegar
a adoptar la idea federal, existi durante todo el siglo XIX
una tentacin federal que se expres en algunos
experimentos
fallidos
(Federacin
de
los
Andes,
Confederacin Per-boliviana), y en el debate doctrinario
que llega hasta fines del siglo XIX, con propuestas tericas
como las defendidas por Gonzlez-Prada, o polticas,
enarboladas por Pirola, si bien nunca puestas en prctica.
Sin embargo, debe recordarse que se hicieron en el siglo
XIX muchos ensayos de descentralizacin, de bastante
xito, a travs de las Juntas Departamentales, que
funcionaron durante casi todo el siglo XIX. Las tentativas
continuaron en el siglo XX, pero con menor intensidad.
En el siglo XX se aborda, por vez primera, el problema de la
descentralizacin al ms alto nivel normativo; esto es,
constitucional, si bien sus resultados han sido diversos y
con pobres resultados.
As, la Constitucin de 1920 cre los Congresos Regionales,
del Norte, Centro y Sur, pero casi sin facultades, pues

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

todas sus leyes deban ser

aprobadas y promulgadas por el Poder Ejecutivo. Tuvieron,
en realidad, una vida nominal, dentro de un periodo poltico
autoritario, como fue el de Legua (1919-1930).
La Constitucin que le sigui, sancionada en 1933, cre los
Concejos Departamentales, sobre la base de cada
departamento, con amplias facultades administrativas,
fiscales y normativas. Fueron reglamentadas mediante la
Ley 7809 de 1933. Sin embargo, curiosamente, este intento
interesantsimo de descentralizacin, nunca fue puesto en
prctica por el Ejecutivo, quien sin vetar la ley y mediante
simple oficio del Ministro de Hacienda de entonces (1934),
dispuso la ineficacia de los Concejos, al negarse a
transferirles rentas. Durante el largo periodo en el que
estuvo en vigencia formal la Carta de 1933, nunca se aplic
este apartado constitucional, si bien se ensayaron algunas
formas de descentralizacin, sobre todo con las llamadas
corporaciones de desarrollo que, a nivel departamental, se
empezaron a crear y extender en la dcada de 1950. Sus
alcances fueron interesantes, pero limitados.
Finalmente, la Constitucin de 1979 quiso dar un paso ms
audaz, y cre las regiones. El modelo, sin embargo, al igual
que pas con la Constitucin espaola de 1978, no estaba
bien definido: no se deca cules eran las regiones,
tampoco se precisaban sus competencias y se cometi el
error de ir demasiado pronto a su implantacin, fomentando
el asamblesmo, con un modelo de asamblea regional que
propiciaba el desorden antes que una poltica constructiva.
Tal diseo y sobre todo la falta de gradualismo, hizo
fracasar el modelo, que iniciado a partir de 1982, fue
prcticamente concluido en 1990, pero incompleto (jams
se decidi lo referente a Lima y el Callao).
Reaccionando contra tales excesos, la vigente Constitucin
de 1993 elimin el modelo, aun cuando hizo una concesin
nominal a las regiones; restableci los clsicos

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

departamentos republicanos-en
el fondo sin ningn valor, pues no se fijaron competencias
ni rentas- y sobre todo fortaleci los municipios, bajo la idea
de que la descentralizacin debera empezar por
ellos, si bien una descentralizacin bien entendida no se
agota en losmunicipios, pues si as fuera, ms que
descentralizacin, habra que hablar de municipalizacin.
Sin embargo, estas buenas intenciones, muy pronto iban a
ser desmentidas por los hechos(8).
2.

Los gobiernos locales

El concepto de gobierno local es algo impreciso; en sentido

estricto significa todo aquello que no es central, es decir,
que no es el poder ms importante, sino lo que est
ubicado en la periferia. Pero bajo este concepto se pueden
entender muchas cosas: municipios, comarcas, partidos,
parroquias, provincias, etc. Para los fines de este trabajo,
utilizaremos el concepto de gobiernos locales como
sinnimo de gobierno municipal, sin hacer por ahora
distingos en las distintas clases de municipio que pueden
existir(9).
Clsicamente, se entiende por municipio un pedazo de
tierra relativamente pequeo, en el cual una determinada
poblacin se conoce, se trata y est en relacin continua,
adoptando decisiones en comn. Implica, como se ha dicho
de la antigua Francia, la capacidad de una persona para
poder caminar hasta un sitio determinado, discutir y
acordar diversos asuntos con los vecinos, y luego regresar a
pie el mismo da a su hogar. As considerado, el municipio
era de muy pocas leguas o kilmetros de extensin, pues
fue pensado como un ncleo vital que reuna a los vecinos
ms cercanos, unidos por los mismos intereses y que vivan
en un territorio compartido.

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

Esto explica que los pases ms

tradicionales tuvieran gran cantidad de municipios. Incluso
el da de hoy, Espaa tiene ms de 8,000 municipios y
Francia, ms de 36,000, lo que contrasta grandemente con
su extensin: ambos ms pequeos que muchos pases
americanos que tienen mucho mayor extensin, pero un
menor nmero de municipios.
Pero es importante sealar que este carcter directo, caraa-cara, que tiene el municipio, tiene una larga raz
histrica. De hecho, el municipio existi desde siempre, y
los historiadores del Derecho hacen remontar el municipio
hasta la poca romana y aun antes. Aun ms, el municipio
tuvo un desarrollo histrico vertiginoso, y constituy en la
Edad Media un interesante baluarte contra los abusos del
feudalismo, poca en la cual incluso los municipios tenan
privilegios frente a la corona (las llamadas cartas-pueblos o
fueros de la Espaa medieval). Por eso, existiendo el
municipio mucho antes que el Estado propiamente dicho y
en todo caso, mucho antes que el Estado moderno, anticipa
la emancipacin de los pueblos hispanoamericanos. El
Imperio espaol centralista y autoritario, traslad sin
embargo a sus colonias el cabildo- o municipio que fue el
eje de la vida local durante siglos, y del cual nacieron las
futuras repblicas independientes. Y as se han conservado
hasta ahora(10).
3. Ubicacin del municipio dentro del Estado
moderno
Como se ha sealado, el municipio tuvo histricamente un
papel fundamental en la consolidacin de la democracia y
en el nacimiento de las nuevas repblicas, as como en su
desarrollo posterior. Pero al cumplir tan importante rol
histrico, ha perdido gran parte de su protagonismo. En la
Edad Media y en pocas posteriores, los municipios se

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

mantenan inclumes, muchas

veces frente al poder central, el cual tena que respetar, en
veces, sus derechos y prerrogativas. Todo esto ha cambiado
radicalmente. Hoy en da el municipio se ha articulado
dentro del aparato del Estado, cumpliendo sus propios
fines, pero adems con serias limitaciones, pues debe
andar dentro de los carriles que le fija el Estado y no los
propios que l quiera darse. Esto es, el municipio actual ya
no decide slo su destino: lo decide dentro de las pautas
dadas por el Estado, con libertad de movimiento y con fines
propios, pero dentro de un cuadrante determinado. Y esto,
sin contar con la aparicin en Europa de la llamada
desmunicipalizacin, cuya problemtica es distinta y
requiere un tratamiento aparte.

Pero sta no ha sido la nica limitacin que ha tenido el

municipio al ingresar en el siglo XIX, y aun ms, en el siglo
XX. Y es que, fortalecido el Estado moderno y existente el
municipio como una realidad social e histrica, ambos entre
s se encuentran muy alejados para hacer las
coordinaciones del caso. En la Edad Media, los municipios
iban por un lado y los reinos podan ir por otro, pero esto no
es posible en los Estados modernos. Entonces surge la
necesidad de la coordinacin, entre el Estado y los
municipios, y para ello se crean rganos intermedios. Estos
son las provincias, los departamentos, las regiones, las
comarcas, etc., o cualquiera que sea el nombre que quiera
drseles. As tendramos la siguiente pirmide: en el vrtice
el Estado; al medio la regin, departamento o comunidad
autnoma, y en la base, el municipio. La forma como cada
uno de estos estamentos se desenvuelve, depende, por
cierto, de cada situacin y de la legislacin en la cual se
mueve cada uno.

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

4. El municipio en la

Constitucin de 1979
La Constitucin de 1979 es la primera Constitucin
moderna en el siglo XX y la que representa una innovacin
con respecto a las que la precedieron. El modelo
constitucional peruano, fraguado en los primeros aos de la
Repblica, se condens, por as decirlo, en la Carta de
1828, cuyas lneas matrices se mantuvieron durante ms
de cien aos, hasta que fue cambiada totalmente por la
Constitucin de 1979, que represent una ruptura frontal
con el constitucionalismo anterior, ya que: a) adopt una
nueva estructura formal, b) moderniz su terminologa, c)
replante el problema de los derechos humanos, d)
introdujo nuevas figuras constitucionales autnomas, tales
como el Ministerio Pblico, el Tribunal de Garantas
Constitucionales, el Consejo Nacional de la Magistratura,
etc., e) replante la estructura clsica del poder y su
distribucin, tal como la estructura del Parlamento, f)
dise una nueva distribucin territorial del Estado,
incluyendo con precisin las competencias de los
municipios, etc. Cabe sealar que esta tendencia
inaugurada en la Constitucin de 1979, se mantiene en la
actualidad, si bien es cierto
que la vigente Carta de 1993 trae algunas novedades y
sobre todo un perfil ideolgico-poltico ms definido, acorde
con los tiempos.
Pues buen, en la Carta de 1979 se establece dentro del
ttulo dedicado a la Descentralizacin, a los gobiernos
locales y a los gobiernos regionales. El artculo 252 seala
que las municipalidades son los rganos del gobierno local
y tienen autonoma econmica y administrativa en los
asuntos de su competencia, precisando que habr consejos
municipales provinciales, distritales y dems que se
establezcan, conforme a ley.

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

En cuanto a sus competencias, el artculo 254 indic las

siguientes:
i)
ii)
iii)
iv)

Acordar su rgimen de organizacin interior,

Votar su presupuesto,
Administrar sus bienes y rentas,
Crear, modificar o suprimir contribuciones,
arbitrios y derechos (se entiende, que
conforme a ley, como luego se interpret
adecuadamente),
v)
Regular el transporte colectivo, la circulacin
y el trnsito,
vi) Organizar, reglamentar y administrar los
servicios pblicos locales,
vii) Contratar con otras entidades pblicas o
privadas,
preferentemente
locales,
la
atencin de los servicios que no administran
directamente,
viii) Planificar
el
desarrollo
de
sus
circunscripciones y ejecutar los planes
correspondientes, y
ix) Las dems inherentes a su funcin, de
acuerdo a ley.
Por su lado, el artculo 255 estableci algunas prerrogativas
especiales para las municipalidades provinciales y en
exclusiva para stas. Finalmente, el artculo 258 previ la
existencia de una Ley Orgnica de Municipalidades.

5. El municipio en la Constitucin de 1993

El captulo dedicado a la Descentralizacin en la vigente
Constitucin, al igual que su predecesora, est dedicado a
regiones y municipalidades. Las regiones se enuncian como
proyecto, pero no existen: probablemente existan en el

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

futuro(11). En cuanto a las

municipalidades, es parecida a la anterior Constitucin, ya
que les asigna las siguientes competencias (art. 192):
i)
ii)
iii)
iv)
v)

vi)
vii)

Aprobar su organizacin interna y su presupuesto,

Administrar sus bienes y rentas,
Crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas,
arbitrios, licencias y derechos municipales,
Organizar, reglamentar y administrar los servicios
pblicos locales de su responsabilidad,
Planificar el desarrollo urbano y rural de sus
circunscripciones y ejecutar los planes y programas
correspondientes,
Participar en la gestin de las actividades y servicios
inherentes al Estado, conforme a ley, y
Los dems que determine la ley.

Como puede verse, las similitudes son muy llamativas, si

bien algo se pierde (como el control del transporte
colectivo). Cabra llamar la atencin sobre dos notas
diferenciadoras:
i)

ii)

En la vigente Constitucin no se hace un distingo,

en
cuanto
a
competencias,
entre
las
municipalidades provinciales y las dems, y
La nueva Constitucin agrega, en forma adicional a
la autonoma econmica y administrativa, la
autonoma poltica. Sobre esto volveremos ms
adelante.

La reciente reforma parcial de la Constitucin ha afectado,

como ya se indic, la parte relativa a la Descentralizacin,
en donde se desarrolla todo lo concerniente a los gobiernos
regionales y a los gobiernos locales.

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

En cuanto a estos ltimos, la

nueva versin del texto constitucional (que ahora ocupa el
artculo 195 y que ha sido sancionado en marzo de 2002),
repite los enunciados del texto primigenio de 1993, pero los
ampla
enormemente,
adicionando
las
siguientes
competencias:
i)
ii)
iii)

iv)

v)

Plan de desarrollo local concertado con la sociedad

civil (inciso 2),
Zonificacin,
urbanismo
y
acondicionamiento
territorial (inciso 6),
Fomentar la competitividad, las inversiones y el
financiamiento para la ejecucin de proyectos y
obras de infraestructura local (inciso 7),
Desarrollar y regular actividades y servicios en
materia
de
educacin,
salud,
vivienda,
saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de
los recursos naturales, transporte colectivo,
circulacin y trnsito, turismo, conservacin de
monumentos arqueolgicos e histricos, cultura,
recreacin y deportes, conforme a ley (inciso 8) y,
Presentar iniciativas legislativas en materias de su
competencia (inciso 9).

Como se ve, esta reforma hecha en un gobierno

democrtico, vuelve sobre el esquema planteado
originalmente en la Carta de 1979, pero amplindolo
notablemente, como puede apreciarse de las competencias
indicadas en el numeral iv). Y esto como una reaccin
frente a la arremetida que el gobierno dictatorial de Fujimori
(1990-2000), la emprendi contra los municipios,
despojndolos de rentas y poderes, desarticulndolos y
privndolos de toda actividad y de cualquier iniciativa.
Como siempre sucede, y como ley del pndulo, se ha dado
ahora mayor fuerza a los municipios, dentro de un proceso
global de descentralizacin, en donde no se ve claro cules
sern las coordinaciones que tendrn que hacer entre

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

ellas y las futuras regiones. Sin lugar a dudas, el nuevo

esquema descentralizador no est claro, y tendr que sufrir
ajustes en el futuro.
Sin embargo, cabe acotar que el grueso de las
competencias que se le otorgan por vez primera, y que
quiz son las ms sugestivas, estn sujetas a la reserva de
ley, esto es, sern precisadas en la Ley Orgnica de
Municipalidades que se sancione en el futuro. Y esto implica
que al ser desarrolladas por el Poder Legislativo, podrn ser
moduladas o precisadas de diferente manera, segn las
circunstancias y enfoques que en cada caso se tenga. Lo
que significa que por encima de algunos postulados bsicos
que son privativos del municipio, siempre existe una
dependencia de lo que establezca el legislador, de quien
hay que esperar un procedimiento democrtico, acorde con
los tiempos que vivimos.
6. La autonoma poltica del municipio
La palabra autonoma generalmente ha sido mal
entendida y peor utilizada. En puro rigor y atenindonos a
su significado etimolgico, autonoma significa capacidad
de darse normas, es decir, de auto-legislarse, a diferencia
de la autarqua, que es capacidad de decidir libremente
sobre cualquier asunto o de auto-gobernarse. Pero en el
lenguaje cotidiano, se utiliza la voz autonoma como
equivalente a autarqua, no obstante ser distintas(12).
Y tambin en el lenguaje constitucional, la palabra
autonoma se usa con el significado corriente o coloquial,
que es libertad de hacer algo sin ataduras ni dependencias.
Pues bien, veamos qu se puede entender por autonoma
poltica, y para eso nada mejor que ver algunos casos del
derecho comparado (Constitucin cubana de 1940, Filipinas,
determinados municipios brasileos, municipios de varios

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

Estados de los EE.UU. etc.). Aqu

se entiende por autonoma poltica la capacidad de darse su
propia constitucin o carta constitutiva; en nuestro uso,
darse su propia ley orgnica; lo que sabemos que no existe
en el Per.
La Ley Orgnica de Municipalidades es dada por el
Congreso, bajo determinados requisitos y con un qurum
calificado.
Existe adems otro componente de la denominada
autonoma poltica: y es que los directivos del municipio, el
alcalde y los regidores, sean elegidos por el voto popular.
Y esto es muy importante, pues tienen as una base
fundamentalmente democrtica, que por los dems ha sido
una constante en nuestra historia republicana, si bien con
numerosas interrupciones en las cuales esta eleccin
popular no se dio (1920 - 1963 y 1969 - 1980).
Un tercer elemento que la caracteriza es que puedan
decidir y manejar libremente sus propios asuntos,
ejerciendo las competencias que les son propias(13).
Finalmente, no hay que olvidar que el municipio, como
gobierno de la ciudad, tiene una funcin y un rol poltico
que no hay que subestimar.
7. La ley orgnica en el Per: Constituciones de
1979 y 1993
El concepto de ley orgnica surge, al parecer, en la
Constitucin francesa de 1848 y de ah se extiende a toda
Amrica Latina, que la adopta con variantes. Pero en
general, puede decirse que en el Per, por lo menos hasta
1979, el concepto de ley orgnica no tena ninguna
significacin especfica, salvo la de destacar el carcter de
una ley por la materia que regulaba. As, se llamaba a una

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

ley
como
orgnica,
cuando
desarrollaba una institucin, o especificaba la organizacin
de un ente pblico, etc. Esto es, era un calificativo y nada
ms.

Sin embargo, la Constitucin de 1979, en su artculo 194

adopt el concepto de ley orgnica con un doble sentido:
a)

b)

Como aquella que era necesaria para

desarrollar, organizar o precisar diversas
instituciones, prerrogativas o derechos
que la misma Constitucin enunciaba, y
adicionalmente, en estos casos,
La ley necesitaba sancionarse con un
qurum calificado, consistente en la
mitad ms uno del nmero legal de
miembros de cada Cmara.

La conclusin que se desprenda de esto, era lo siguiente:

2.

3.
4.

Determinadas
instituciones
slo
podan
regularse por ley orgnica (Municipalidades,
Fuerza Armada, Poder Judicial, Tribunal de
Garantas Constitucionales, etc.),
La ley orgnica necesitaba para su aprobacin
parlamentaria de determinado qurum, y
Cualquier alteracin, modificacin, derogacin,
complementacin o ampliacin de una ley
orgnica, slo poda hacerse por otra ley
orgnica.

Lo anterior es lo que se desprende de una lectura

comprensiva de la Constitucin y de lo que debi haberse
hecho. Lamentablemente, estas prescripciones no siempre

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

se han observado, lo cual, sin

embargo, no enerva la validez de los enunciados.
Cabe agregar que el postulado de la ley orgnica se
mantiene en sustancia con la vigente Constitucin de 1993,
y as consta en su artculo 106: su aprobacin o
modificacin requiere el voto de ms de la mitad del
nmero legal de miembros del Congreso.

Es claro que las competencias municipales son las que

seala la Constitucin y las que desarrolla y consagra su
Ley Orgnica. Pero esta Ley Orgnica no es ptrea ni
eterna, puede ser cambiada ad libitum por el Legislativo,
siempre y cuando observe el qurum reglamentario que la
misma Constitucin establece. Y en cuanto a interpretacin
y materias competenciales, la Ley Orgnica puede decir
mucho y tambin puede cambiar sus enfoques y
contenidos, en la medida que respete el contenido esencial
del marco constitucional.
Lo que no qued claro en el debate constitucional de 1979,
que fue el que los introdujo, fue el rango de las leyes
orgnicas dentro de las fuentes del Derecho. Y nada se dijo
tampoco en los opacos debates que llevaron a la sancin de
la Constitucin de 1993. Y esto, por cuanto fue tomada de
la Constitucin espaola de 1978, en donde no se precis
cul era su verdadero significado, motivo por el cual las
perplejidades
espaolas,
pueden
perfectamente
reproducirse en el Per, pero agravadas. Parte importante
de la doctrina espaola sobre la materia, ha llegado a la
conclusin de que la ley orgnica es una ley superior al
resto de las dems leyes, pero el tema sigue en discusin
(14).
8.

El bloque de constitucionalidad

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

La doctrina del bloque de la

constitucionalidad, o ms brevemente, del bloque de
constitucionalidad (bloc de constitutionnalit) es de origen
francs; naci en y para los franceses, con buenos
resultados. Al ser trasladada a Espaa, para sorpresa de sus
vecinos, ha creado una realidad distinta, multiforme y
confusa. ltimamente ha pretendido ser tambin aplicada
al Per, con resultados similares. Veamos, pues, en qu
consiste (15).
La Constitucin francesa de 1958, que inaugura la V
Repblica, contiene en su texto declaraciones que dan
fuerza normativa a tres instrumentos, cuales son: 1) la
Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano
de 1789, 2) el prembulo de la Constitucin de 1946, en
cuanto se refiere a los derechos sociales, y 3) los principios
fundamentales reconocidos por las
leyes de la Repblica, que se sancionaron en diversos
periodos (1792-1799, 1848-1851, 1870-1940, y las del
gobierno provisional del general De Gaulle). Esto es, la
Constitucin hizo referencia a estos tres grupos normativos,
como de nivel constitucional, considerndolas como parte
de ella misma.
Ante tal situacin, la jurisprudencia del Consejo
Constitucional y luego la doctrina, a mediados de la dcada
de los setenta, sealaron que exista un bloque de
constitucionalidad; es decir, un conjunto compacto,
grantico, indisoluble, entre la Constitucin y los tres
cuerpos normativos antes indicados, que juntos deberan
ser considerados como si todos ellos fueran una sola
Constitucin, y para tal efecto, le dieron el nombre de
bloque de constitucionalidad.
La figura, enormemente persuasiva, tena la ventaja de
juntar en un solo esquema tales dispositivos, en la medida
que todos ellos eran parte de la Constitucin, o sea, todos

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

eran la Constitucin misma. Y

adems se referan todos ellos a los derechos humanos.
A esta conclusin se lleg por cuanto estos tres textos
normativos, si bien fuera de la Constitucin francesa, eran
reclamados por sta como parte de ella misma, y por eso se
entendi que eran un todo. Como corolario de lo anterior,
se sostiene que el bloque de constitucionalidad es aquello
que no est a la libre disposicin del legislador ordinario.
Dicho en otras palabras: se trata de una materia no
disponible para el legislador ordinario, aun cuando si lo est
para el legislador constituyente.
As considerado, el bloque se configura como una
Constitucin integrada por varios textos normativos, un
poco al estilo de la tradicin britnica en la cual, sin existir
una Constitucin nica codificada, existen varios textos de
idntico valor, que tratan materias distintas y que se han
formado lentamente en el transcurso de la experiencia
histrica inglesa. Por cierto, no son equiparables, pero
tienen esta semejanza formal.
Ahora bien, este concepto de bloque de constitucionalidad
fue pronto apropiado por la doctrina espaola, fcil
receptora de las experiencias forneas, que la incorpor a
su lenguaje y a su praxis, lo que fue acogido por la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Sin embargo, los
fundamentos eran distintos. Lo que se adujo es que los
procesos autonmicos, con sus leyes autonmicas, eran
parte de la Constitucin espaola, y constituan con ella un
bloque de constitucionalidad.
Sin embargo, lo que era claro para el caso francs, pues
explicaba una realidad, no lo era para el espaol. En primer
lugar, porque el bloque francs era ntido, identificable y
cerrado, mientras que el bloque espaol era muy amplio,
difuso y en continuo crecimiento, con lo cual lo externo a la

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

Constitucin era gigantesco en

comparacin con la Constitucin misma, y difcil de
reconocer y delimitar. Adems, lo que constitua el bloque
no era indisponible para el legislador ordinario, sino
modificable, aun cuando por procedimientos y carriles
complicados, pues requera la colaboracin de las
comunidades autnomas, a diferencia de Francia, en donde
el bloque es inmodificable, salvo que se trate de una
verdadera operacin constituyente.
A fin de poner en claro estas ideas, en 1989 se realiz en
Sevilla
un
Simposio
franco-espaol
de
Derecho
Constitucional, para tratar precisamente sobre el concepto
de bloque de constitucionalidad en Francia y en Espaa, y
cuyos debates han sido publicados. El coloquio gir en torno
a dos ponencias magistrales; la del francs Louis Favoreu y
la del espaol Francisco Rubio Llorente. La exposicin de
Favoreu fue clara e incidi en lo que hemos expuesto. La de
Rubio Llorente llam la atencin sobre la dificultad del
vocablo, lo complicado que era aplicarlo a Espaa, y ms
bien de preferir otro trmino, ms comprensivo. El debate
que sigui a las dos intervenciones, en la que participaron
distinguidos constitucionalistas espaoles (Lpez Guerra,
Cruz Villaln, Eliseo Aja, Manuel Aragn, Prez Royo, etc.),
lleg a las mismas conclusiones: dificultad del trmino,
imposibilidad de adaptarlo a la realidad jurdica espaola y
su sustitucin por otro; en todo caso, podra aceptarse la
existencia de un bloque, pero
bastante flexible. Lo importante es que en el debate que
sigui a ambas exposiciones, muchos constitucionalistas
rechazaron el trmino por inapropiado.
En el Per no existe el bloque de constitucionalidad, ya que;
a) La Constitucin no tiene una sola remisin a otro texto
al que incorpore a su mismo nivel y con la misma fuerza
vinculante .

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

b)
Porque por debajo de la Constitucin existen leyes, con
diverso nombre, pero todas son iguales. No existe una ley
superior a otras ni nada que se le parezca.
c)
Las leyes orgnicas no forman parte de ningn bloque
ni ellas constituyen de por s bloque alguno. Son leyes
comunes y corrientes, que lo nico que las diferencian es su
contenido especifico y el qurum para su aprobacin.
d)
Cualquier ley orgnica y su contenido, pueden ser
modificados por cualquier otra ley que de el Congreso,
siempre que tenga las caractersticas de orgnica. En el
caso municipal, deber respetar las competencias
municipales, pero puede desarrollarlas en diferente sentido,
ya que toda ley, como bien se sabe, permite diferentes
lecturas. No existe ningn varemo que fije de una vez para
siempre el contenido de una ley orgnica que, con las
salvedades indicadas, puede ser cambiada en cualquier
momento por el legislador ordinario.
e)
El artculo 22 de la Ley Orgnica del Tribunal
Constitucional nm. 26435, seala que dicho Tribunal, al
momento
de
resolver
la
constitucionalidad
o
inconstitucionalidad, considera las leyes desarrolladas
dentro del marco constitucional en materia competencial.
La palabra es considera, es decir, tiene en cuenta y le sirve
como referencia. No obliga al Tribunal a fallar de acuerdo a
esas leyes, y en todo caso, no tiene porqu darse un
resultado nico en las sentencias, toda vez que esas leyes
de desarrollo constitucional pueden cambiar en cualquier
momento.
f)
Las competencias municipales fijadas en el texto
constitucional, deben ser respetadas en su contenido
esencial. La Ley Orgnica, a libre disposicin del legislador
ordinario, puede aumentarlas y volver a disminuirlas de

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

acuerdo

las

polticas

legislativas vigentes.
g)
La jurisprudencia del Tribunal Constitucional jams ha
hecho referencia alguna al concepto de bloque de
constitucionalidad, al que ignora sistemticamente.
h)
Si ninguna ley es un bloque ni forma parte de un
bloque, con mayor razn dicho bloque ni existe ni se
extiende a niveles infralegales, como pueden ser los
decretos y resoluciones que pudiera dictar el Poder
Ejecutivo o las ordenanzas de los gobiernos locales.
9. Las ordenanzas y su rango de ley
Los gobiernos locales, como se ha indicado, tienen
prerrogativas y rganos de gobierno: el Alcalde y el Concejo
compuesto por regidores. El Alcalde es el ejecutivo y el
Concejo es el ente legislativo; por tanto, tienen la
capacidad de dictar normas(17).
Estas normas son variadas, pero nos interesa llamar la
atencin sobre las de mayor rango que en nuestro sistema
y en el de otros pases, se llaman Ordenanzas (18).
Cul es el rango de estas normas? Las fuentes del Derecho
se ordenaron clsicamente en funcin de las jerarquas; de
esta suerte, la ley era superior al reglamento, ste a la
resolucin y as sucesivamente. Sin embargo, en las ltimas
dcadas han entrado a operar otros criterios, en especial el
de competencia. As, en la Constitucin de 1979 se
estableci que corresponda al Poder Ejecutivo (art. 211,
inciso 22) fijar los aranceles de aduana. Quebr as el
clsico monopolio del Congreso en materia tributaria (el
arancel de aduana es un tributo), y en consecuencia el
tributo en la aduana, o sea el arancel, es competencia del
Ejecutivo, que as lo fija por decreto supremo. Si lo hiciese
el Congreso de la Repblica por ley expresa, esa ley sera
inconstitucional y no podra prevalecer contra el decreto

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

supremo, porque as lo ha
establecido la Constitucin. Este tpico, que ha sido
reiterado en la vigente Carta de 1993 (art.118, inc.20), ha
remodelado y puesto en crisis el clsico concepto de
jerarqua, que rigi durante dcadas en los Estados
modernos y entre nosotros.
En el mismo sentido, las Ordenanzas, en cuanto autnticas
leyes municipales(19), tienen rango de ley:
a)
b)

por las materias que desarrollan,

dentro de un determinado territorio.

As lo estableci indirectamente la Constitucin de 1979, al

sealar en su artculo 298 que contra ellas poda
interponerse la Accin de Inconstitucionalidad, que se
endereza contra las normas con rango de ley. Y en igual
sentido lo ha reiterado y en forma ms explcita, la vigente
Constitucin de 1993, en su artculo 200, inciso 4.
Y por eso la Ordenanza debe cumplir los siguientes
requisitos:
a)
Desarrollar en forma directa, las competencias que en
forma expresa le otorga la Constitucin del Estado a los
municipios,
b)
Desarrollar en forma genrica, lo que seala la Ley
Orgnica de Municipalidades, y
c)
Aplicar en detalle, lo que seala la Ley Orgnica de
Municipalidades como competencia expresa.
Pero como quiera que las competencias sealadas en la
Constitucin para las municipalidades son escuetas y con
reserva de ley, es claro que en la mayora de las veces, las
ordenanzas se tienen que limitar a desarrollar lo que

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

expresamente seale su Ley

Orgnica. De esta suerte, el municipio se rige por dos
textos legales: la Constitucin y su Ley Orgnica. Y a ellas
debe ceirse en su produccin legislativa. Por tanto, no
puede el municipio, en afn creativo, arrogarse nuevas
competencias bajo el pretexto de interpretar su autonoma
en un sentido figurado y amplsimo, ni menos invadir
competencias de otros rganos del Estado, ni tampoco las
de otros municipios, en especial, de los municipios
menores.
13. A manera de conclusin
Las constituciones modernas, a diferencia de los inicios del
constitucionalismo clsico, han optado no slo por la
distribucin horizontal del poder (Legislativo, Ejecutivo y
Judicial), sino por la distribucin vertical (regiones, Estados,
provincias, municipios, etc.), en donde cada una de ellas,
est dotada de caractersticas y competencias distintas,
segn los modelos o formas de Estado, y la manera como
han llevado a cabo su diseo administrativo (centralizacindescentralizacin). Cuando esto sucede, lo normal es que
sean los textos constitucionales lo que especifiquen estos
mbitos, y remitan con posterioridad a la normativa
infraconstitucional su adecuado desarrollo.
Nuestro pas, por tradicin secular, pero con ms firmeza
desde principios del siglo veinte, ha consagrado la
autonoma para el rgimen municipal, al cual ha dotado de
autonoma en lo financiero, en lo administrativo y
ltimamente, en lo poltico. En un sentido fuerte, la
autonoma poltica conlleva no slo la eleccin popular de
los miembros del municipio, sino el propio y libre manejo de
sus asuntos, as como dictarse su propia carta normativa
(estatuto o ley orgnica). En el Per, la autonoma poltica
en sentido pleno no ha sido consagrada, ya que si bien es
cierto que la Constitucin en forma expresa ha sealado
cuales son sus competencias, tambin es cierto que el
grueso de ellas le han sido adjudicadas o desarrolladas

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

mediante la Ley Orgnica de

Municipalidades, la que emana
del rgano legislativo. No obstante esto, goza de un amplio
campo de accin que viene de su configuracin histrica y
poltica.
La ley orgnica, al contemplar las competencias del
municipio: i)reitera y desarrolla las competencias que en
forma expresa le asigna el texto constitucional, y ii)otorga
nuevas competencias a los municipios, que si bien no estn
expresamente consagradas en la Constitucin, as lo
dispone el legislador por razones de poltica o por
considerar que as corresponde hacerlo, por la naturaleza
misma del rgimen local, y tambin porque desarrolla los
conceptos genricos que la Constitucin se ha limitado a
enunciar.
En cuanto a las primeras, esto es, al desarrollo de las
competencias del gobierno local que estn en la
Constitucin, es obvio que sobre ellas no puede haber
cambio alguno, y no pueden ser transferidas a otros entes,
por lo menos en su contenido esencial, debiendo en este
caso ser precisados sus alcances en la ley respectiva. En
cuanto a las segundas, o sea, las competencias que el
legislador por propia decisin ha otorgado al municipio, es
evidente que ellas, por diferentes motivaciones polticas,
podran muy bien ser adjudicadas o trasladadas a otros
organismos estatales e incluso ser privatizadas, siempre y
cuando, no estn unidas, en su forma sustancial, a lo que
podra llamarse el gobierno municipal por naturaleza (con
todas las imprecisiones que este trmino tiene). Y
finalmente,
las
competencias
cuyo
desarrollo
la
Constitucin encarga a la Ley Orgnica, pueden tener una
suerte muy variada, dependiendo de lo que las fuerzas
polticas en el Congreso decidan en aquel momento.
Evidentemente, hay un componente histrico y democrtico
en el municipio, que debe ser respetado.

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

El bloque de constitucionalidad, surgido en Francia y

adoptado en Espaa en medio de grandes debates, es poco
til entre nosotros, pues no se da en el Per la situacin
francesa-bastante ntida por lo dems -ni la espaola - que
es complicada y muy discutida en la doctrina, que
distingue, con fundamento dudoso, entre bloque de
constitucionalidad y parmetro de
constitucionalidad(20). En el Per no existe un bloque,
porque ni la Constitucin ni la ley ni la jurisprudencia as lo
han establecido; aun ms, no hay sustento alguno para
defender su existencia. Lo que no impide que existan
referentes
o
parmetros
de
constitucionalidad,
meramente indicativos y no vinculantes.
Las leyes orgnicas no han motivado entre nosotros, ningn
debate, como ha habido en Espaa. Por el contrario, han
sido devaluadas por el legislador ordinario, desde 1980
hasta la fecha, y tampoco han merecido ninguna recreacin
jurisprudencial.
Las municipalidades, dentro del mbito de sus
competencias y en un territorio determinado, pueden dar
sus propias Ordenanzas, que tienen rango de ley. Lo que
ellas desarrollen en exclusiva, partiendo de la Constitucin
y de su propia Ley Orgnica de Municipalidades, es algo que
est vedado a la ley ordinaria del Congreso, que de hacerlo,
incurrira en inconstitucionalidad. Sin embargo, el mismo
Congreso puede cambiar de criterio, si cambia la Ley
Orgnica, pero respetando el marco competencial que se
encuentra en la Constitucin en su aspecto sustancial.
El municipio no es una isla dentro del Estado, sino un ente
pblico con determinadas funciones y competencias que,
naciendo en la Constitucin, las desarrolla en exclusiva su
respectiva Ley Orgnica. Al amparo de ella, llevan a cabo su
labor legislativa mediante las ordenanzas, las que por lo

UNIVERSIDAD NACIONAL JORGE

BASADREE GROHMANN

AL RL ORTIZ SIGENZA

HISTORIA DE LAS MUNICIPALIDADES EN

EL PER

22

dems, deben guardar armona

con el resto del ordenamiento jurdico y con los fines del
Estado.
Finalmente, no est de ms recordar que el municipio
republicano-heredero del viejo cabildo indiano-ha Estado
indisolublemente unido a nuestra tradicin histrica y ha
sido un baluarte en la defensa de los valores democrticos.
Lo comprueba el hecho incontestable, que son
precisamente las dictaduras las que lo mediatizan, limitan y
anulan en su accionar. Y resurgen nuevamente cuando se
restablecen las libertades y retorna la democracia.