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Introduccin
Desde el momento constitutivo de los estados-nacin latinoamericanos se produjo una profunda
diferenciacin entre dos mbitos de vida. Por una parte el mundo de la sociedad y la cultura
tradicional de base rural y por el otro el emergente modo de vida urbano, industrial y
relativamente integrado (comercial y culturalmente) con los grandes centros mundiales de
desarrollo capitalista (Europa y los EEUU). Los sistemas educativos latinoamericanos son
contemporneos al Estado-nacin moderno y tuvieron una clara misin de convertir la "barbarie"
en "civilizacin". Esta funcin manifiesta se encarn en las instituciones y prcticas educativas
en toda Amrica Latina.
Los primeros y ms grandes "xitos" de la escuela latinoamericana se registraron en las
ciudades. Donde las sociedades experimentaron procesos de desarrollo y movilidad, la escuela
acompa y facilit estas transformaciones. Los ritmos y modalidades de insercin de las
economas latinoamericanas en la estructura econmica del capitalismo mundial fueron
extremadamente diferenciados. Lo mismo puede decirse del desarrollo del liberalismo y la
democracia poltica.
Los actuales procesos de globalizacin reforzaron las tendencias al desarrollo desigual. Por una
parte los sectores urbanos ya integrados a la economa mundial estuvieron en mejores
condiciones para reconvertirse a las nuevas lgicas de produccin e intercambio. Los sistemas
educativos fueron acompaando estas transformaciones tambin de un modo desigual.
Las desigualdades histricas (en trminos de oportunidades de acceso, rendimiento y calidad) de
la educacin bsica estn en vas de profundizarse como resultado de las transformaciones
recientes de la economa y la sociedad latinoamericanas. Los objetivos homogneos y
homogeneizadores de la vieja escuela pblica de la etapa constitutiva de las repblicas modernas
contrastan cada vez ms con un sistema educativo cada vez ms diferenciado, segmentado y
"descentrado". Dicha fragmentacin, en gran medida tiene la misma morfologa de la estructura
de la sociedad.
En consecuencia, el problema de la educacin bsica no existe en forma singular, sino plural y
diferenciado segn el segmento social de que se trate. Muchas veces la desigualdad y la
exclusin social se manifiestan y conviven con la diferenciacin y exclusin espacial y
territorial. Cada vez en mayor medida, distintos mundos conviven en el espacio cada vez ms
heterogneo de los Estados nacionales latinoamericanos. Mejorar las chances de vida futura de
1
Tomado del libro de Emilio TENTI FANFANI, La escuela y la cuestin social. Ensayos de sociologa de
la educacin; Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2007.
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los nios latinoamericanos requerir de una estrategia diferenciada que tenga en cuenta la
especificidad de sus problemas y necesidades educativas.
El texto que sigue tiene dos partes. En la primera se trata de proponer un argumento para
entender el sentido de lo que podramos denominar la cuestin social contempornea. En la
segunda se proponen algunos criterios para una poltica de desarrollo de la educacin bsica en
el contexto del desarrollo social, tal como ste se presenta en la actualidad.
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Las viejas formas de la ayuda social, basadas en la lgica de la caridad cristiana y su versin
secularizada, la filantropa se mostraron rpidamente insuficientes para responder al tamao y
complejidad de la cuestin social capitalista (TENTI FANFANI E.1989a). El problema social
fue adquiriendo dimensiones tales que oblig a la sociedad a desplegar nuevas estrategias de
intervencin. El Estado asumi la funcin de prestar asistencia a los explotados y oprimidos,
vctimas del primer capitalismo. Para ello despleg un sistema normativo e institucional que fue
creciendo paulatinamente con el tiempo. A su vez, los asalariados capitalistas progresivamente
fueron adquiriendo cierta capacidad para actuar en forma colectiva en defensa de sus intereses
frente a los patrones y frente al Estado. Son conocidos los anlisis del socilogo ingls A.
Marshall acerca del progresivo desarrollo de los derechos civiles, polticos y sociales. Los
obreros del capitalismo constituyeron sus propias organizaciones sociales (sindicatos) y polticas
(los partidos socialistas europeos) y lograron modificar los equilibrios de poder en su propio
beneficio.
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fue un ingrediente fundamental en esta alianza de poderes que presidi el desarrollo del
capitalismo en la Amrica Latina de postguerra.
Sin embargo, grandes contingentes de la poblacin de Amrica Latina nunca se integraron en el
corazn del mercado de trabajo capitalista. Los elevados ndices de informalidad, precariedad,
cuentapropismo y las poblaciones indgenas que viven en gran parte en economas de
autosubsistencia son el testimonio del carcter desigual del desarrollo del capitalismo como
modo de produccin y como modo de vida. Esta poblacin no integrada o parcialmente
integrada al empleo moderno y todas sus ventajas asociadas (y que en su gran mayora integra
los rangos de la pobreza urbana y rural tradicional) permanece relativamente al margen de las
crisis que peridicamente amenazan la seguridad vital de los grupos ms integrados al modo de
vida capitalista urbano de Amrica Latina.
Este es el mundo que se termina con las transformaciones del capitalismo actual. La apertura de
los mercados nacionales, globalizacin de la economas, alentados por los profundos cambios en
las tecnologas de la comunicacin y los transportes, la internacionalizacin y concentracin del
capital en sus diversas especies (en especial la financiera y la cientfico-tecnolgica) han
producido una serie de efectos sobre las configuraciones polticas, sociales y culturales que
acompaaron la emergencia y desarrollo de ese primer capitalismo que acabamos de describir
arriba.
Hoy tenemos otro Estado y otra relacin estado-sociedad, otras relaciones de fuerza entre
poderes econmicos, polticos y culturales, otra morfologa social y nuevos dilemas de
integracin social. El proceso recin est en sus inicios y las sociedades tienen ms conciencia
de lo que se termina que de lo que est emergiendo. Por eso la moda de las etiquetas post para
calificar cambios en la cultura, la economa, el Estado etc. (sociedad postmoderna, postindustrial
etc.).
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b) en la poltica:
constitucin de centros de poder (y su concentracin) en agencias supraestatales (mundiales o
regionales) e incapacidad para establecer regulaciones en los movimientos financieros,
privatizacin, delegacin, descentralizacin, desconcentracin de competencias y atribuciones
del Estado nacional hacia unidades territoriales menores (provincias, municipios etc.),
debilitamiento de los agentes e instituciones polticas frente a otros poderes (econmicos,
comunicacionales, religiosos etc.), reduccin del Estado como productor de bienes y servicios
bsicos y desregulacin de la economa, crisis de los sistemas de representacin tradicionales
(partidos, parlamentos etc.) y en la participacin ciudadana, etc.;
c) en la cultura:
contradiccin entre la imposicin hegemnica de determinados modos de vida (la mentada
macdonaldizacin del mundo) como resultado, entre otras cosas, de la globalizacin de las
economas y las agencias de produccin cultural (medios masivos de comunicacin) y procesos
tales como multiplicacin de las ofertas culturales y fortalecimiento de formaciones culturales
tradicionales y premodernos, despliegue de nuevas y viejas formas de irracionalismo,
relativismo cultural etc. que plantean problemas nuevos a las agencias tradicionales encargadas
de la formacin de la subjetividad (familia, escuela etc.), predominio de una cultura que
privilegia el egosmo, lo privado, la lgica utilitaria y calculadora por sobre la accin colectiva,
la solidaridad, lo pblico y el inters general, como principios estructuradores de las prcticas
sociales de todo tipo (productivas, sociales, afectivas, morales etc.).
Todo cambio social obedece a una combinacin de factores objetivos cuya dinmica no es slo
parcialmente planificada y calculada (por ejemplo, el desarrollo demogrfico, el cientfico
tecnolgico etc.) y de factores subjetivos que tienen que ver con actores colectivos, intereses,
estrategias y equilibrios de poder. En parte, las transformaciones econmicas, polticas y
culturales fueron objeto de una poltica y un proyecto que operaron dentro de un contexto
objetivo determinado.
Las polticas pblicas del denominado Washington consensus o del neoliberalismo fueron
posibles en virtud de una modificacin significativa en los equilibrios de poder. Un dato salta a
la vista: la tendencia a la fragmentacin y debilitamiento de los actores colectivos clsicos, en
especial, fragmentacin de los actores sociales y polticos representativos de los asalariados,
como resultado de las modificaciones introducidas en la produccin capitalista. Hoy asistimos al
fin de las grandes unidades de produccin tpicas del primer capitalismo, la desconcentracin de
la produccin en unidades pequeas, la fragmentacin, particularizacin y diferenciacin de la
fuerza de trabajo en relacin con la incorporacin de conocimiento cientfico y tecnolgico y la
aparicin de nuevas y ms complejas formas de divisin del trabajo etc.
Dems est decir que, mientras los asalariados disminuyen en cantidad y calidad (se diferencian
por sector, calificacin, funcin, tamao de la empresa, localizacin geogrfica, etc.) y se
debilitan sus organizaciones representativas (sindicatos, partidos obreros etc.), el capitalismo (en
sus diferentes manifestaciones) tiende a la concentracin y aumenta su capacidad relativa de
determinar polticas pblicas definiendo reglas y orientado recursos en funcin de sus intereses y
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los agentes. El debilitamiento de las organizaciones representativas del trabajo est detrs de la
decadencia de la idea y la prctica de la negociacin y el contrato colectivo.
d) La mayora de los nuevos empleos que generan las economas actuales son precarios, con
duracin predeterminada y tambin inestables. El puesto de trabajo en la economa formal haba
adquirido un carcter de estabilidad que estructuraba buena parte de la vida de los asalariados y
sus familias ofrecindoles un horizonte largo que permita planificar proyectos, calcular recursos
e inversiones del ms diverso tipo (compra de bienes materiales, inversiones educativas,
estrategias reproductivas familiares etc.).
e) Los empleos se crean preferentemente en el sector de la produccin de servicios personales, la
mayora de ellos muy particularizados y en pequeas unidades productivas. La terciarizacin de
la economa planea una serie de desafos a los sistemas de formacin de la fuerza de trabajo, en
especial la educacin formal. Las competencias que se requieren para desempear estas tareas
son un mix de conocimiento tcnico (muchas veces de carcter complejo) y de actitudes,
capacidades y valores relacionales y comunicacionales que requieren un tiempo y recursos
adecuados para su aprendizaje.
f) Por ltimo, el mercado de trabajo tiende a privilegiar el trabajo autnomo sobre el trabajo
asalariado. La autonoma supone una capacidad, por parte del trabajador, para crear su propio
puesto de trabajo y garantizar cotidianamente las condiciones sociales de su reproduccin. Y
esto no se realiza sin poner en prctica una serie de conocimientos y orientaciones (creatividad,
capacidad de iniciativa, de clculo, de relacin, negociacin etc.) cuya apropiacin supone un
laborioso y costoso proceso de aprendizaje.
Este cuadro incompleto y desordenado de las transformaciones del trabajo en nuestras
sociedades son de tal magnitud que obligan a "reconvertir" a cantidades ingentes de trabajadores
que se vuelven innecesarios y/o inempleables. Esta es la lgica que subyace a la "cuestin
social" contempornea: a) Se puede aumentar la produccin disminuyendo el empleo. (En el
lmite se puede producir el doble con la mitad de los empleos actuales) y b) La insercin en el
mercado de trabajo emergente requiere una reconversin de la fuerza de trabajo que ningn
espontaneismo de las fuerzas del mercado puede garantizar.
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de cada uno de estos ejes de transformacin social, luego tomaremos posicin acerca de algunas
soluciones que se ofrecen en el campo de la poltica educativa nacional.
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proponen la distribucin de bonos o cupones para que aquellos individuos o familias con dbil
capacidad adquisitiva puedan comprar la educacin en el mercado. Esta capacidad de elegir
constituira una especie de recurso en manos de los consumidores para alentar la mejora de los
servicios en trminos de calidad y eficiencia..
Con este procedimiento se evitara que se aprovechen de las transferencias pblicas aquellos
sectores que poseen ingresos suficientes como para pagar de su bolsillo la educacin que
necesitan. Este mecanismo estimulara una mayor competencia entre prestadores, contribuyendo
as a una mejora en la calidad de la educacin ofrecida.
El prestigioso ms que economsta (economista e intelectual en el sentido amplio de la
palabra) Albert Hirschman sugiere atinadamente que esta alternativa es recomendable slo en la
medida en que se den las cuatro condiciones siguientes: 1. Cuando los gustos de los individuos
varan en proporciones considerables y cuando estas divergencias son reconocidas como
legtimas; 2. Cuando los individuos estn bien informados acerca de la calidad de los bienes y
servicios que desean, y cuando les es fcil comparar las diferentes opciones ofrecidas; 3.
Cuando el volumen de estas compras es relativamente poco elevado con relacin a su ingreso
total y se reiteran lo suficiente como para que los consumidores puedan extraer provecho de su
experiencia y cambiar fcilmente de proveedor; 4.Cuando los proveedores son lo
suficientemente numerosos como para establecer una relacin de competencia (TENTI
FANFANI E.; 1989bis).
Cualquier lector advertido puede darse cuenta que estas condiciones son lgicas y al mismo
tiempo difciles de reunir en el caso de la educacin bsica nacional. En primer lugar, aqu y en
cualquier parte del mundo, se considera que existen ciertos objetivos y contenidos educativos
que no pueden no estar presente en todas las instituciones que constituyen la oferta educativa.
Por lo general se trata de ese mnimo comn denominador hecho de conocimientos y valores que
es preciso desarrollar en todos los miembros de las nuevas generaciones y que tienen que ver con
la formacin de la ciudadana en una sociedad democrtica. Aqu las divergencias no son
pertinentes ni legtimas. Hay ciertas cosas que no son materia de eleccin. Por otra parte,
quin es el que elige, la familia o los nios? Estos no son -escribe Nadia Urbinati, una
politloga italiana que ensea en Princeton- ni propiedad de las familias ni mucho menos
propiedad del Estado. La autonoma como conquista progresiva de los individuos necesita de la
proteccin del Estado. Ms que nada, tiene la obligacin de ofrecer a todos los instrumentos y
las oportunidades para que se formen su propia visin y vocacin, en el respeto de s mismos
antes que de los valores y la voluntad de la familia de origen.
Y qu decir de las otras condiciones puestas por Hirschman?. En Argentina no existe una
pluralidad de oferta, ni el servicio educativo es objeto de compra reiterada como para permitir
un aprendizaje que haga posible la eleccin racional del proveedor ms conveniente. Adems, es
obvio que no se cambia de escuela tan fcilmente como se cambia la marca de las zapatillas.
Hay que recordar que el conocimiento es un valor cuya distribucin no debera estar determinada
por el dinero, el poder poltico o la pertenencia a determinada clase social, de gnero, tnica etc.
El criterio principal para la distribucin del conocimiento debe ser el mrito. En la base est el
derecho a que cada uno tenga una oportunidad igual de expresar sus propios talentos y de
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Bibliografia
BOURDIEU P. (1997); Mditations pascaliennes. Seuil, Paris.
CASTEL, Robert (1996); Les metamorphoses de la question sociale. Une chronique du salariat.
Fayard, Paris.
ELIAS N. (1987); Potere e civilt. Il Mulino, Bologna.
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TENTI FANFANI E. (1995); La escuela vaca. Deberes del Estado y responsabilidades de la
sociedad. Losada/UNICEF, Buenos Aires, cuarta edicin.
TENTI FANFANI E.(1991) El Estado Benefactor. Ensayos sobre un paradigma en crisis.
CIEPP/Mio y Dvila editores, Buenos Aires 1991 (en colab. con ISUANI E.A. y LO VUOLO,
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(N 255 y 256), Buenos Aires, 209 pgs.
TENTI FANFANI E. (1989b) Estado democrtico y poltica social (En colab. con E.A.
ISUANI, Susana LUMI y otros); Eudeba, Buenos Aires, 260 pgs.
WACQUANT N. (1998); La tentation pnale en Europe. En: Actes de la Recherche en Sciences
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WESTERN B., BECKETT K. y HARDING D.(1998); Systme pnal et march du travail aux
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CAPITULO 22
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Introduccin
En este artculo se presenta un panorama general acerca de las tendencias de desarrollo de la
educacin bsica en Amrica Latina durante los ltimos 10 o 15 aos. Ms que un diagnstico
detallado se destacan algunos procesos tales como la masificacin de la escolarizacin de las
nuevas generaciones en un contexto de desigualdades econmicas y sociales crecientes. En
consecuencia, casi todos los nios y nias de Amrica Latina (salvo excepciones importantes en
ciertos contextos rurales e indgenas) entran a la escuela, pero no todos cuentan con iguales
recursos familiares y escolares para avanzar en el aprendizaje, permanecer en la carrera escolar y
lograr certificados y ttulos escolares socialmente relevantes. Esta combinacin de escolarizacin
con pobreza y exclusin social se ve agravada por la persistencia de problemas grave en la
arquitectura institucional de los sistemas educativos, los cuales, ese a las reformas de la ltima
dcada no han logrado institucionalizar dispositivos que permitan mejorar su propia
gobernabilidad democrtica. Por lo tanto, en la mayora de los casos, las sociedades nacionales
latinoamericanas deben resolver varios problemas al mismo tiempo. Algunos de ellos son
viejos problemas, tales como la universalizacin de la escolarizacin en niveles que hoy se
consideran socialmente obligatorios; otros son problemas nuevos tales como la reduccin de
diferencias en materia de calidad de los aprendizajes desarrollados y una mejora sustantiva de
las condiciones institucionales y polticas que aseguren el gobierno eficiente y eficaz de los
sistemas nacionales de educacin bsica.
Captulo del libro de Emilio TENTI FANFANI, La escuela y la cuestin social. Ensayos de sociologa de la
educacin. Siglo XXI Editores, Buenos Aires 2007. Versin original publicada en la Revista LOrdinaire
Latinoamericain, N 200-201, Avril-novembre 2005. IPEALT, Universit de Toulouse-Le Mirail, Toulouse
(Francia), pp. 197-210.
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estableciendo una escolarizacin obligatoria ms temprana (a los tres aos como es el caso de
Mxico o a los cinco aos, como es el caso en Argentina). A su vez la obligatoriedad tiende a
extenderse en edades ms avanzadas (hasta los 15 o 18 aos). En este caso, niveles educativos
como el secundario que tuvieron en sus inicios una racionalidad claramente selectiva hoy se han
convertido en gran parte obligatorios. En efecto, los primeros aos o ciclos de la enseanza
media se han convertido en obligatorios para la mayora de los adolescentes latinoamericanos.
Incluso en algunos territorios, como es el caso de la ciudad de Buenos Aires la obligatoriedad
llega hasta las puertas de la universidad.
El viejo nivel de la escolaridad primaria presenta otro ritmo de crecimiento. En este caso la
situacin es distinta. En casi todos los pases en el nivel de la escolaridad obligatoria (7 a 12
aos de edad) las tasas de asistencia escolar ya eran altas (cercanas al 100%) a principios de la
dcada de los aos 90 (salvo excepciones como la de Hait, que presenta una tasa neta de
matrcula en el nivel primario de 73% en el ao 2000). En este nivel persisten graves problemas
de exclusin en ciertos contextos territoriales, por lo general rurales de los pases ms pobres de
la regin.
Diagnsticos educacionales realizados a inicios de la dcada de los aos noventa, a travs de la
aplicacin de metodologas rigurosas de reconstruccin de cohorte de alumnos a las
informaciones de matrcula escolar procedentes del propio sistema educativo
(UNESCO/OREALC, 1992), indicaban que, en general, la exclusin escolar, el ingreso tardo y
la desercin temprana permanente de la educacin primaria en Amrica Latina eran problemas
en vas de resolucin a corto plazo. Si bien esta conclusin parece haber sido correcta para la
regin en su conjunto y para algunos pases en particular, algunos datos ms reciente indican que
debera aceptarse con cierto reparo para otros pases ms rezagados de la regin.
Por otra parte, los diagnsticos arriba citados concluan que los niveles y la distribucin de la
repeticin escolar, especialmente en los dos primeros grados, condensaban todas las deficiencias
y desajustes del sistema educativo y por lo tanto, eran el gran desafo para la dcada. Es decir, la
casi totalidad de la poblacin en edad escolar no slo ingresaba a la escuela, sino que adems,
permaneca en ella un perodo extenso. Quedaba as planteada la eficacia del sistema educativo
como el principal problema a enfrentar.
Paralelamente, en diversos pases de la regin comienza a acelerarse la escolarizacin en los
niveles post-primario y a plantearse su universalizacin como un objetivo prioritario y
alcanzable. Hace parte de la dinmica histrica de los sistemas educativo mantener cierto grado
de expansin cuantitativa en sus niveles superiores, coexistiendo con fuertes falencias y
desigualdades en los logros cualitativos de la poblacin escolarizada en los niveles inferiores del
sistema. En la mayora de los casos, este nuevo objetivo cuantitativo estuvo acompaado no slo
por una expansin o un uso ms eficiente de la planta fsica, sino tambin por reformas en el
esquema institucional del sistema y en sus estructuras curriculares.
El ritmo y la forma como se concretizan estas dos tendencias generales de los sistemas
educativos en los diversos pases de la regin varan notoriamente. Los diagnsticos
econmicos, sociales y educacionales de la regin han destacado recurrentemente la alta
heterogeneidad en su composicin.
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Los nios tienden a escolarizarse en edades cada vez ms tempranas. En efecto, en los pases
ms poblados tales como el Brasil, Mxico y la Argentina, durante los ltimos 15 aos se
registra un crecimiento significativo de la asistencia escolar en la franja de edad de 3 a 5 aos. El
caso del Brasil es paradigmtico ya que entre 1990 y el ao 2001 la tasa de cobertura en esa
franja de edades tuvo un crecimiento espectacular ya que pasa del 12.6% al 45%. El mismo
crecimiento se observa en Mxico (19.9% en 1992 al 28.3% en 2002), la Argentina (27.8% en
1991 y 50.8% en 2003) y Chile (30.7% en 1990 y 45.9% en 2000)3.
En todos estos pases, la probabilidad de la escolarizacin temprana depende fuertemente de la
ubicacin de las familias en la estructura social. En efecto, la tasa de escolarizacin temprana (3
a 5 aos de edad) es mucho ms baja en aquellos hogares que tienen clima educativo bajo
(menos de seis aos de escolaridad promedio del padre y la madre). Las diferencias en la
probabilidad de la escolarizacin son notorias en el caso del Brasil: en el 2001 slo uno de cada
tres nios de este estrato estaba escolarizado, mientras que lo estaba el 81.4% de los que viven
en hogares con el clima educativo ms alto (12 o ms aos de escolaridad).
Durante los ltimos aos tambin se observa un crecimiento significativo en la escolarizacin de
los adolescentes. La asistencia escolar en la franja de edad de 13 a 19 aos en Brasil pasa del
64.6% (1990) al 77.5% (2001), en Mxico la tasa va del 62.7% (1992) al 68.9% (2002) y en la
Argentina sube del 68.8% (1990) al 83.2% (2002). Tambin se observa la misma tendencia al
crecimiento en el resto de los pases latinoamericanos.
En esta franja de edad, la mayor parte del crecimiento de la escolarizacin se debe a la
incorporacin de los grupos menos favorecidos de la poblacin (en trminos de posicin en la
estructura de distribucin del ingreso). En especial, los grupos que antes estaban excluidos
tienden a permanecer ms aos en el sistema educativo hasta alcanzar niveles (como el
Bachillerato, por ejemplo) antes reservados exclusivamente a los herederos, es decir, a los
hijos de las clases ms favorecidas de los grandes centros urbanos y a los pobres meritorios
que se iban incorporando a las capas medias de las grandes ciudades.
En todas partes la probabilidad de insercin en la educacin escolar es mas elevada en el quintil
ms rico de la poblacin (en especial cuando se la compara con la que tiene el quintil ms
pobre). En efecto, salvo en el nivel primario que est prcticamente generalizado, en el nivel
preprimario y en el secundario las tasas de cobertura estn directamente relacionadas con el nivel
de ingreso de las familias y con el capital escolar de las madres y padres de familia. Por ltimo,
es preciso tener en cuenta que la probabilidad de acceder, permanecer y aprender en la escuela es
significativamente ms alta en la poblacin urbana que en la poblacin rural. De todas maneras
las tendencias muestran que las desigualdades educativas tienden a desplazarse hacia arriba (los
niveles secundario superior y universitario) o bien hacia abajo (tres y cuatro aos de edad).
Por ltimo, es preciso sealar que, en el contexto de sociedades extremadamente desiguales, la
masificacin de la escolarizacin en el nivel medio se acompaa de una fuerte acentuacin del
carcter estratificado de la oferta institucional de enseanza. Mientras las lites tradicionales o
3
Los datos de escolarizacin por franjas de edades se obtienen de las encuestas de hogares de los respectivos
pases y se pueden consultar en el SITEAL (Sistemas de informacin de Tendencias Educativas en Amrica
Latina) de IIPE/UNESCO/OEI (http://www.siteal.iipe-oei.org/).
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modernas escolarizan a sus hijos en colegios de jornada completa y con una oferta curricular
bilinge (por lo general espaol ingls) al mismo tiempo que ms rica y ms variada en
contenidos, los sectores populares del campo y la ciudad tienden a frecuentar instituciones ms
pobres en trminos de infraestructura, oferta curricular y recursos en general. El carcter
territorial de la oferta educativa refuerza esta tendencia a la segmentacin escolar. En ciertos
contextos de Amrica Latina la fragmentacin y jerarquizacin del sistema escolar ha alcanzado
tal magnitud y calidad que resulta cada vez ms difcil pensarlo en trminos tradicionales como
un sistema homogneo que tiende a cumplir las mismas funciones y a alcanzar los mismos
objetivos. La desigualdad institucional de la escolarizacin en el nivel medio determina
fuertemente la probabilidad de acceso y terminacin de estudios en el nivel universitario.
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Hoy puede afirmarse que en la mayora de las reas urbanas metropolitanas de Amrica Latina
para construirse una subjetividad relativamente autnoma, participar en la vida pblica como
ciudadano activo e insertarse con xito en el mercado de trabajo es preciso contar por lo menos
con 12 aos de escolaridad o lo que es lo mismo, completar los estudios secundarios. Este es el
nuevo piso de la obligatoriedad social. Diversos estudios muestran que este es el capital bsico
que garantiza a sus poseedores, entre otras cosas, una probabilidad elevada de escapar de la
pobreza por ingresos. Pero slo una minora de ciudadanos de Amrica Latina logra completar
estudios secundarios. En la franja de edad que va de los 25 a los 50 aos, slo tienen estudios
secundarios completos (o ms) menos del 15% de los nicaragenses (2001), el 18% de los
hondureos (2001), el 30% de los salvadoreos (2003). En los pases ms poblados como el
Brasil (2001), Mxico (2002) y la Argentina (2003, slo reas urbanas), los porcentajes de
poblacin con este nuevo piso bsico de escolaridad llegan al 32.5%, 23.9% y 51.5%
respectivamente. En las reas rurales de Amrica Latina en la poblacin de 25 a 50 aos slo
una minora, por lo general inferior al 10% alcanz a completar estudios secundarios.
Las evidencias indican que el crecimiento constante y en ciertos casos espectacular en las tasas
de escolarizacin de las nueva generaciones no ha beneficiado por igual a los distintos grupos
poblacionales. El capital escolar medido en aos de escolaridad acumulados por los distintos
grupos sociales sigue siendo muy bajo y extremadamente desigual. Dado que los aos de
escolaridad y los ttulos alcanzados tienen un valor relativo y posicional (dependen de su
escasez en el mercado), el crecimiento generalizado de la escolarizacin no implica un
achicamiento automtico de las diferencias en la distribucin general para un conjunto
poblacional determinado. En ciertas reas urbanas de Amrica Latina las desigualdades que en
un momento del tiempo se expresaban en la distancia que haba entre los analfabetos y los que
tenan escolaridad primaria completa hoy tienden a manifestarse en la distancia que existe entre
quienes tienen primaria completa y los que terminan la educacin secundaria o tienen estudios
de nivel superior.
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Durante los ltimos aos varios pases de Amrica Latina se incorporaron a diversos programas
de evaluacin a nivel internacional. El cuadro N 1 provee un panorama muy crtico de la
posicin relativa de Amrica Latina en materia de rendimiento escolar.
Los resultados del estudio PISA (cuadro N 1) muestran que el porcentaje de estudiantes de los
pases latinoamericanos con destrezas de lectura inferiores al lmite establecido como Nivel 1
oscil entre el 10 y el 54%. Si una persona no alcanza al Nivel 1 significa que no tiene una
destreza lectora que permita realizar las tareas ms elementales como, por ejemplo, entender
cmo preparar el bibern de un nio (CEPAL/UNESCO 2005, pag. 16).
Los promedios de rendimiento obtenido por los estudiantes latinoamericanos es ms bien
decepcionante4. Pero por otra parte es lgico suponer que no se podan esperar otros resultados,
dado que la distribucin del capital escolar de las personas tiende a reproducir las mismas
desigualdades que se presentan cuando se examina la distribucin de los ingresos. Cabe recordar
que Amrica Latina es el continente que tiene el triste privilegio de tener la distribucin ms
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Este es el caso cuando se emplean tcnicas de medicin conforme a normas (y no conforme a criterios).
Esta estrategia excluye de las pruebas aquellos tems (problemas o preguntas) que o bien son calificados como
fciles (tienen respuestas correctas cercanas al 100%) o como difciles (tienen alto porcentaje de
respuestas equivocadas cercanas al 100%). Por su propio diseo, estas evaluaciones siempre producen
distribuciones homlogas y prximas de la curva normal y por lo tanto sirven para mostrar diferencias en
los rendimientos segn factores escolares y extraescolares, pero no son tiles para estudiar la evolucin de los
aprendizajes a lo largo del tiempo.
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Para avanzar en el camino del aprendizaje es tan importante "lo que ponen los alumnos y sus
familias" como lo que aporta el sistema escolar (buenos maestros, buenos mtodos, bibliotecas,
tiempo de aprendizaje, etc.). La calidad del aprendizaje es siempre el resultado de un sistema de
factores relacionados que corresponden a lo que vulgarmente llamamos "la demanda" y la
"oferta". Incluso hay condiciones de aprendizaje que son fundamentales, como el inters o la
motivacin por aprender que no pueden colocarse lisa y llanamente en el campo de la demanda,
ya que en gran medida (en especial en el caso de los sectores ms desposedos de capital
cultural) son un producto de una buena prctica escolar. Si se tuviera siempre en mente la
complejidad de factores mutuamente relacionados que contribuyen a conformar las
oportunidades de aprendizaje de los nios se sera ms prudente a la hora de imputar resultados a
"variables" determinadas y aisladas (la calidad del docente, el tiempo de aprendizaje, el apoyo de
la familia etc.).
En las consideraciones que siguen se propone una lectura "de segundo grado", es decir, no
directa de las tendencias al crecimiento de las matrculas con desigualdad. Ellas tienen que ver
con el sentido que tiene la masificacin de la escolarizacin, en especial en la franja de la
adolescencia y sus consecuencias en el campo de la poltica educativa en el futuro inmediato. El
orden de las proposiciones no pretende ser ms que un recurso usado para facilitar la discusin y
el debate y por lo tanto no obedece a una lgica terica explcita.
Lo primero que llama la atencin es la tendencia a la escolarizacin cada vez ms temprana
(antes de los 6 aos) y al mismo tiempo cada vez ms prolongada. El ritmo de avance de la
misma es desigual segn los pases y segn las reas (urbanas o rurales) y los sectores sociales
concernidos. La masificacin de la escolarizacin es muy notoria en la edad de la adolescencia.
Pese a que todava existen problemas de eficiencia interna en el funcionamiento del sistema que
se reflejan en la presencia de proporciones significativas de estudiantes con extraedad, es muy
probable que el crecimiento de las tasas brutas de escolarizacin en la edad adolescente estn
expresando una masificacin (desigual) del nivel secundario en la mayora de las reas urbanas
de Amrica Latina.
Es probable que la expansin de la escolarizacin se haya realizado en gran medida mediante
una lgica de proliferacin del modelo pedaggico institucional tradicional (el colegio
secundario). Sin embargo es preciso constatar que en las zonas rurales, este crecimiento haya
implicado el desarrollo y la adecuacin de nuevas estrategias pedaggicas e institucionales tales
como la educacin comunitaria y la televisin educativa en Mxico o la enseanza media con
docentes itinerantes en el caso de la Argentina. En lo que respecta al futuro mediato, es probable
que los prximos niveles de expansin de la escolarizacin (tanto en las edades ms tempranas
como en la adolescencia) requieren esfuerzos mayores. Cuando se han alcanzado tasas
significativas de cobertura, de all en ms los progresos en la cobertura son ms difciles ya que
son ms complejos los desafos que hay que resolver (TEDESCO J.C. y LOPEZ N., 2002). Es
probable entonces que para "seguir progresando" hasta alcanzar la universalizacin de las
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coberturas no baste continuar con la lgica de la proliferacin, sino que haya que intensificar la
inversin en el desarrollo de nuevas modalidades pedaggicas (por ejemplo para ofrecer
educacin efectiva a las pequeas poblaciones rurales aisladas) que den respuestas adecuadas a
las situaciones particulares que hay que resolver. Al mismo tiempo, habr que vencer los
obstculos que presentan las situaciones de pobreza que se presentan en el rea urbana y rural
de Amrica Latina y que dificultan grandemente la permanencia de los adolescentes en las
instituciones escolares. En sntesis, dadas estas condiciones es probable que el costo (en el
sentido integral del trmino) unitario de la escolarizacin de los que hoy estn excluidos tienda a
ser ms alto que en el pasado.
Cuando la mayora de los adolescentes ingresan a la enseanza media, aunque lo hagan en el
marco del viejo modelo institucional, ste tiende a perder su sentido y funcin original que era la
seleccin social. Si la mayora de los chicos de los adolescentes frecuenta la enseanza media,
sta tiende a convertirse en el ltimo piso de lo que ahora se denomina la Educacin General
Bsica. En otras palabras, sta tiende a convertirse en el equivalente funcional de la vieja
educacin primaria. El hecho mismo que en muchos pases la masificacin de la escolarizacin
haya estado acompaada de una decisin poltica de extender la obligatoriedad de determinados
niveles educativos contribuye a este cambio de sentido que estamos proponiendo.
La expansin de la escolarizacin en todas las franjas de edad que aqu se han considerado
implica la llegada a la escuela de sectores sociales que antes estaban excluidos de la educacin
temprana y de la educacin posprimaria. Desde un punto de vista, esto significa una ampliacin
de las oportunidades educativas de los grupos ms desfavorecidos de las reas rurales y urbanas
del continente. Sin embargo, hay que preguntarse cul es el significado real que tiene este
acceso en trminos de apropiacin efectiva de saberes por parte de estas categoras sociales.
Es preciso tambin reconocer que la mayor escolarizacin de los nios y adolescentes de los
pases aqu considerados se ha realizado en condiciones de escasez de recursos pblicos
invertidos en la educacin. Si bien durante la dcada de los aos 90 en la Amrica Latina se
registr un aumento de la inversin en la educacin pblica, (segn CEPAL -2003- esta
inversin pasa del 2.9% del PBI en 1990/91 al 4.2% en 2000/2001) en muchos pases ese
incremento no fue proporcional al aumento de las matrculas. En muchos casos hubo que atender
a ms alumnos (por lo general pobres) con menos recursos. Esta desproporcin en no pocos
casos oblig a ofrecer educacin de menor calidad justamente para atender a nios y
adolescentes que hubieran necesitado ms y mejor educacin para compensar sus carencias
sociales y familiares de recursos de diverso tipo.
Esta demanda creciente de educacin y la constatacin de que muchas familias carecan de los
recursos bsicos necesarios para sostener la escolarizacin de sus hijos oblig a muchos
Ministerios de Educacin a desarrollar polticas compensatorias tendientes a enriquecer la oferta
educativa orientada a los ms pobres de las reas urbanas y rurales. Las mismas distribuyeron
recursos y desarrollaron competencias tanto entre los actores escolares (instituciones y
docentes) como a las familias. Es preciso tener en cuenta este esfuerzo para explicar las
tendencias a la escolarizacin creciente de los adolescentes que se registraron durante la ltima
dcada. Sin embargo, este compromiso de las escuelas con la creacin de condiciones bsicas
para sostener el proceso de aprendizaje en muchos casos han deteriorado las capacidades y
recursos con que cuentan las instituciones educativas para orientar especficamente a las
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actividades de enseanza y aprendizaje. En muchos casos, esta funcin asistencial asumida por
la escuela corre el riesgo de desnaturalizar su funcin y al mismo tiempo, de afectar la misma
identidad profesional de los docentes (TENTI FANFANI E. 2005). Durante los prximos aos,
las polticas educativas debern resolver cmo articular mejor sus compromisos pedaggicos y
sociales, ya sea a travs del desarrollo de una oferta enriquecida (en tiempo escolar, recursos
etc.) o bien a travs de una mejor vinculacin con otras polticas sociales y recursos
locales/comunitarios especficos.
En los pases donde la escolarizacin de los adolescentes ha alcanzado las tasas ms altas tales
como la Argentina, Chile y Panam, todava en 1999 existan problemas de desercin en el ciclo
primario (alumnos que desertan durante el ciclo primario y al finalizar el mismo). Estos
alcanzaban aproximadamente al 10.7% en el caso de las zonas urbanas de estos dos o tres??
pases. En las zonas rurales de Brasil, Per y Colombia ese porcentaje de desercin era del
33.3%, mientras que en las reas rurales de Mxico, Per y Honduras la desercin afectaba al
49.2% de los alumnos (CEPAL 2002). Estos datos indican que an en un contexto de
escolarizacin masiva existen fuertes dificultades para escolarizar a los adolescentes de las reas
rurales de los pases ms poblados de Amrica Latina.
Dadas estas tendencias es probable que, en mayor o menor medida, los pases considerados
tengan que enfrentar durante los prximos aos al menos dos desafos fundamentales y tendrn
que resolverlos al mismo tiempo. El primero tiene que ver con la incorporacin de los excluidos,
es decir, de aquellos nios que ingresan al sistema educativo pero permanecen en l menos del
tiempo necesario para desarrollar competencias bsicas para la vida. Por otro lado, cuando se
trata de los adolescentes de las reas rurales y urbanas ms pobres que logran prolongar su
escolaridad e ingresar al nivel medio es preciso articular una poltica de sostn de la demanda y
una mejora sustantiva de la oferta escolar que se destina a estos grupos sociales socialmente
subordinados.
Las polticas de reforma educativa implementadas en varios pases de la regin, en muchos casos
tendieron a introducir transformaciones en los patrones tradicionales que estructuraban el
gobierno de la educacin. Estas intervenciones acentuaron la tendencia a la descentralizacin y
en algunos casos modificaron las estrategias de financiamiento a la educacin. El estado central
se desprendi de una serie de responsabilidades (por ejemplo nombrar docentes, administrar
instituciones educativas, etc.) y asumi funciones nuevas tales como la innovacin pedaggica,
la asistencia tcnica, la evaluacin, la produccin de conocimientos e informacin, la
acreditacin de instituciones, la definicin de programas curriculares nacionales, la
compensacin de diferencias etc. Todo parece indicar que muchas de estas transformaciones en
la ingeniera institucional de los sistemas educativos, independientemente de sus efectos
negativos en trmino de la calidad y equidad del sistema han venido para quedarse. Luego de las
reformas, otras son las condiciones polticas e institucionales de la gobernabilidad de estos
sistemas (TENTI FANFANI E. Org, 2004).
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Por otro lado, y luego de las reformas de los aos 90 (los casos de Argentina y Brasil son
paradigmticos) ms que un centro el campo educativo se nos presenta como cada vez ms
policntrico como resultado de las descentralizaciones territoriales, las autonomas
institucionales crecientes (las de la educacin privada son tradicionales), el debilitamiento de los
Estados centrales y sus respectivas capacidades y recursos, etc.
En muchos pases de Amrica Latina las reglas e instituciones (empezando por las instituciones
pblicas: escuela, justicia, polica etc.) nunca alcanzaron la consistencia de las instituciones
francesas. Pero an en este contexto se presentan propuestas tendientes a debilitar lo poco que
hay de Estado y de instituciones emparentadas con el inters general y como fuerza instituyente
y constructora de los actores y sujetos sociales. El caso paradigmtico es Haiti, donde nunca
alcanz a constituirse un estado nacin hegemnico. En este pas, uno de los ms pobres del
mundo, no existe ni el Estado educador ni un estado regulador de la educacin. El 80% de los
alumnos frecuenta escuelas privadas que el Estado no tiene ni el poder de acreditar formalmente
y menos de controlar. An en este contexto de extremadamente privatizado donde reina un
mercado sin Estado, se alzan voces que insisten con el neoliberalismo, la desregulacin y el
debilitamiento de un Estado prcticamente irrelevante. Si el programa institucional est en crisis
o en decadencia y es atacado tanto en Francia como en Hait, quiere decir que hay un cierto
grado de mundializacin de las luchas polticas y culturales contemporneas.
Hoy el sistema est fragmentado y jerarquizado (tiende a reproducir las diferencias que
caracterizan a una sociedad cada vez ms desigual), es cada vez ms policntrico (adems de
masivo e inclusivo), los actores que juegan en el campo de la poltica educativa son mas
numerosos (intervienen otros actores no tradicionales, tales como las corporaciones
profesionales, los sindicatos, los organismos internacionales, la banca internacional, las familias,
las iglesias, los expertos etc.) y la diversidad reina en la sociedad y gana legitimidad (la
diversidad cultural es un valor, un estado deseado y valorado en las sociedades actuales).
En Amrica Latina hay que agregar otro elemento "complicador", y este tiene que ver con la
crisis de la poltica entendida como representacin. Es difcil gobernar cuando quienes tienen la
responsabilidad poltica de la conduccin tienen un bajo nivel de reconocimiento y legitimidad
social. Un indicador de este dficit de legitimidad es la baja confianza que tienen los docentes de
Amrica Latina en los Ministerios de Educacin nacionales y en las instancias locales de
administracin y gestin.
Por otra parte, el dficit fiscal del Estado limita la capacidad que tiene el sector pblico de
acompaar el crecimiento permanente de la escolarizacin (en las edades ms tempranas y en la
franja de la adolescencia y la juventud) con un crecimiento proporcional de la inversin en el
sector educativo. En no pocas ocasiones, los ministerios de educacin se han visto en la
obligacin de tener que hacer ms con menos recursos, lo cual termina siempre por afectar la
calidad de los procesos y productos educativos. Por otra parte, los defectos del Estado no slo en
trminos de eficiencia, sino tambin en trminos de corrupcin estn en la base del xito de las
representaciones sociales que se estructuran alrededor de un neoliberalismo extremo que termin
de tirar al nio con el agua sucia. En otras palabras, las relaciones de fuerza tanto polticas como
ideolgicas terminaron por imponer una visin maniquea donde todo lo estatal se asocia con
ineficiencia y corrupcin, mientras una supuesta sociedad civil, compuesta de una confusa
mezcla de mercado e iniciativas sociales sin fines de lucro aparece como la solucin mgica a
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todos los problemas del gobierno de la educacin. La batalla ideolgica ganada por un
neoliberalismo muchas veces extremista vuelve imposible todo intento de construir un Estado
eficiente, dotado de recursos humanos competentes y bien remunerados y equipado con los
recursos tecnolgicos, informacionales e infraestructurales como para cumplir cualquier funcin
mnima de orientacin, asistencia tcnica, evaluacin y control de prcticas y procesos escolares.
La prdida de legitimidad de lo pblico y de las instituciones pblicas desde donde se ejerce el
gobierno muchas veces vuelve polticamente imposible pensar siquiera en remunerar dignamente
a los tcnicos y profesionales que requiere una gestin eficiente y moderna de la educacin.
Las viejas burocracias educativas ya no son burocrticas en el sentido racionalista y weberiano
del trmino. En demasiados casos se han transformado en burocracias degradadas, meramente
formales e incapaces de orientar la vida de las instituciones escolares hacia objetivos nacionales
democrticamente acordados.
Bibliografa:
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