O Papel Do Cárcere No Governo Das Migrações

o
papel do crcere no
governo das migraes
.:
do
governo da populao
cidadania excludente
Jd
fi
Emilio Santoro
A exploso penitenciria e o encarcerarnento dos

imigrantes
Justia e
segurana pblica
H anos, os dados relativos populao carcerria dos principais pases

eUI"Opeusmostram uma impressionante escala crescente, com a nica importante
t,xceo da Frana. Em cada um destes pases se observa a construo de novos
.. crceres e o incremento das despesas destinadas s "foras da lei e da ordem", em
primeiro lugar s foras de polcia e aos agentes carcerrios destinados custdia.
No mesmo passo se assiste, nestes pases, proliferao de medidas voltadas a
prevenir ou a reprimir tudo quanto poderia perturbar o tranquilo desenvolvi. rnento da vida pblica (difundem-se, por exemplo, os provimentos que probem
ou limitam a mendicncia, se institui o toque de recolher para adolescentes etc.),
recorre-se ao emprego macio da vdeo-vigilncia em lugares e mesmo em trans.porte pblicos. O controle eletrnico cada vez mais usado, no obstante este
'i>.II\.H,;a
no a substituir, mas a somar-se ao encarceramento. Alm do mais, foram
. - radicalmente modificadas as retricas que acompanham a deteno: esta cada
. vezmais vista como um meio de incapacitar e neutralizar os autores dos crimes,
que como um instrumento de reinsero social.
A rpida progresso com que, nestes pases, cresce o percentual da populao
"considerada em aberto conflito com a justia e ~m que se difunde a convico de que
.'
deveria ser submetida a medidas meramente repressivas, coloca um problema de
transformao qualitativa das polticas penais'. Os dados parecem sugerir que aconteceu alguma coisa que tornam necessrios, aos olhos dos governos e da opinio
de um lado, um recurso institucionalizao das pessoas muito mais amplo.
'~i.>,' comparadr, s dcadas precedentes e, de outro, uma deteno que se preocupa unicamente em excluir das normais relaes sociais quem a ela est submetido.
l. Para uma discusso das polticas penais que levaram ao aumento da populao carcerria na Europa,
atingindo particularmente
os rnigrantes e as minorias tnicas, ver Re (2006).
94
O papel do crcere no governo das migraes
Nos pases alvo de imigrao macia (ustria, Blgica, Holanda, Alernj.

nha, Itlia, Espanha e Sucia), os estrangeiros representam um percentual to
relevante da populao carcerria que, geralmente, o aumento desta ltima
proporcional
ao incremento dos primeiros. O nmero de estrangeiros nestes
pases oscila em torno de um tero a pouco menos da metade da populao
penitenciria, um percentual fortemente superior quele do nmero de estrangeiros presentes em territrio nacional comparado populao autctone. Um
discurso parte feito para Frana e Reino Unido, onde o percentual dos estrangeiros presos relativamente baixo. Estes pases so ou foram caracterizados por
uma poltica de fcil concesso de cidadania-, especialmente s pessoas provenientes das ex-colnas, por isto so mais indicativos os dados relativos origem
tnica dos presos'. O Hotne Prisoii Service, do Reino Unido, em seu relatrio
anual de 2005, observa que 22% das pessoas que entraram no crcere pela primeira vez, entre maro de 2004 e abril de 2005, pertenciam a minorias tnicas.
Dado que os outros 12% dos presos so estrangeiros, similarmente ao que acontece nos outros grandes pases europeus alvo de imigrao, cerca de um tero dos
presos no autctone. No que concerne Frana (onde os estrangeiros representam mais de um quinto do total da populao penitenciria),
foi observado
(Palidda, 1999, p. 42) que, se fosse levada em conta a origem dos presos.io
percentual dos detentos estrangeiros e de origem estrangeira seria muito el~vado, certamente superior ao percentual de afro-americanos
reclusos nos crceres
estadunidenses4.
DiREITOS HUMANOS
POPULAO
CARCERRIA
PAs 5
8.766
(09/06/2006)
9597
(0812006)
PRESOS
ESTRANGEIROS
(% SOBRE A
POP. PRESA)
(01/11/2005)
91
7.111 (71) - 8.764 (85)
42,0%
(16/01/2006)
--
-~.-
---_.-
Dinamarca
4.198
(17110/2005)
77
3.406 (66) - 3.150 (59)
17,5 %
(28/02/2006)
Eire(Irlanda)
3.080
(01/09/2006)
72
2.155 (61) - 3.025 (78)
9,0%
(20/04/2006)
..
3.954
Finlandla
Frana
Alemanha
Inglaterra e Gales
-----
75
3.295 (65) - 3.040 (59)
8,0%
(0'1/04/2006)
52.009 (01/0912006)
85
48.113 (84) . 46.376 (78)
21,4%
(01/04/2003)
78581
(31/03/2006)
95
57.448 (71) 80.333 (98)
28,2%
(31/03/2004)
79.642
(29109/2006)
148
44.719 (88)- 66.301(127)
12,5%
(30/06/2005)
(01/0412006)
_._--,
1--.
Itlia
59523
(31/12/2005)
102
46.152 (81) - 55.136 (95)
33,32%
(31/12/2005)
Luxemburgo
768
(01/06/2006)
167
352 (89) - 357 (80)
75,0%
(01/06/2006)
Irlanda do Norte
1.464
(26/0912006)
84
1.811 (112) - 877 (52)
0,8%
(30101/2006)
Noruega
3.048
(01/08/2006)
66
2.477 (58) - 2.666 (59)
17,2%
(01/08/2006)
PasesBaixos
21.013 (01/07/2006)
128
7397 (49) -15.246 (95)
31,7%
(01/0712006)
portugal
12.870 (01/09/2006)
121
9.183 (93) - 13.500 (131) I 17,3%
(31/12/2004)
Esccia
7.212
141
5357 (105) 6.172 (122)
(01/09/2004)
(29/09/2006)
Espanha
-------
Sucia
64.183
j----.-
7.450
--
1,3%
.,
em 2002, 128.000 estrangeiros se tornaram cidados franceses. A

maior parte deles era de jovens, do sexo masculino, nas~idos na Frana, com genitores estrangeiros, que
apresentaram (entre os 13 e os 17 anos de idade) uma "declarao antecipada" ou se tornaram maiores
de idade. Somente em 14,6% dos casos a aquisio da cidadania deu-se em razo de casamento com um
cidado francs. No mesmo ano, na Itlia, somente 12.267 estrangeiros adquiriram a cidadania, sendo
que, em 91% dos casos, a aquisio se deu pelo matrimnio.
95
6.913 (87) - 6.915 (~_5)I 45,1%
105
f---
'-'---
TREND 1992 - 2001

WI
100.000
N" E N/100.000
CIDADOS
CIDADOS
---Austria
Blgica
em uma poca de insegurana
(15/09/2006)
145
35.246 (90) - 46.962 (117) 29,7%
82
5.431 (63) - 6.089 (68)
(21/04/2006)
.-
(01/04/2006)
26,3%
(01/10/2005)
2. Para ter um dado de confronto
3. A Alemanha, pas em que a taxa de deteno dos estrangeiros ligeiramente inferior a 30%, merece
um discurso parte. At o dia 1 de janeiro de 2000 era relativamente fcil adquirir a cidadania alem.
O nmero de estrangeiros requerentes do ttulo de cidadania alem comeou a diminuir depois que
entrou em vigor uma nova normativa, que previa a residncia ele, pelo menos, oito anos, o respeito do
ordenamentu liberal-democrtico,
a capacidade de aurossustentaco c um suficiente conhecimento ela
lngua do pas. Partiu-se de 186.000 pedidos; em 2004 esse nmero foi de 127.000; o ano sucessivo
registro LI uma ulterior diminuio de 8% (os lequerirncntos furam pouco mais de] 17.000). O governo
alemo e os Janderesto discutindo um ulterior enrijecimento dos requisitos para fazer o requerimento,
prevendo textos muito seletivos de lngua e de educao cvica. Do meu conhecimento,
no existem
dados dispu nveis sobre a origem tnica dos presos alemes.
4. Palidda cita, com base nesta tese, tanto testemunhos dos operadores sociais recolhidos na Frana,
quanto dados oficiais reportados por P. Tornire 2000 e pur uma pesquisa sua conduzida com Biko
Agozino (Agozino; Palidda, 1996).
A literatura estranhamente no tende a colocar este dado sobre a populao

carcerria em correlao com as polticas migratrias adotadas por vrios pases
europeus. Portanto, parece irreal pensar que no exista ~g~n: nexo entre uma alta
taxa de encarceramento
dos estrangeiros e o seu status jurdico. Normalmente os
estrangeiros so coagidos a viver, no melhor dos casos, em c~n~ies de ~rande
precariedade, o que toma muito difcil defender os prprios direitos. Na pIOr das
hipteses, veem ser-lhes atribudo o status de irregular, ~ue no lhes c~nsente exercitar praticamente nenhum direito. O aumento dos imigrantes nos carcer:s europeus anda pari psssu com a interceptao de um gran,~e nm:ro ~e ~llgrant~s
irregulares presentes nos diversos pases e as frequentes regulanzaoes
que atn-
5. O endereco eletrnico - fonte dos dados - o internacional Cetiter for Prison Studies, ~eo World
Prison Brief, ~http://wvl.W.kcl.ac.uk!depsta/rel/icps/worldbrief/world_brief.html>.
Com cxceao dos dados
italianos, que so fornecidos
pelo Dipartimento dell'am:rnistTaone peruteaasrie, <http://
W\I/W. gius tizia .it/ statistic heI sta tistiche , dap/ archivi o_ind ice.h tm> .
,
96
I:
papel do crcere no governo
buem a uma parte deles um status de legal, normalmente precrio e que, portanto,
pouco modifica as suas respectivas condies de sujeitos sem direitos.
Neste ensaio, procurarei mostrar como as polticas dos vrios Estados europeus esto orientadas rumo a uma estratgia voltada a favorecer a presena de estrang~iros irregulares em seus territrios, e aqueles que conseguem permanecer par
um discreto lapso de tempo, sem incorrer nas malhas da justia penal, tornam-se
depois, ~~riodicamente objeto de regularizaes em massa. Sustentarei, ento, qu~
essa poltica, aparentemente paradoxal, encontra sua prpria ratio na profunda
ruptura da relao-entre Estado e populao. Na linha das anlises de Foucault,
argumentarei que se observa a mudana de uma fase em que a potncia do Estado era
ligada sua capacidade de tornar produtiva e disciplinada a populao para uma
fase em que o Estado pode limitar -se a selecionar seus cidados. Esta passagem comporta o abandono de estratgias inclusivas de reconhecimento de direitos de cidadani~ a favor de uma concepo da cidadania que se ergue como um muro que exclui os
rmgrantes que chegam Europa. Sustentarei que o crcere, modificando o seu tradicional papel de instnunento de disciplina, colocou-se como eixo destas polticas,
desempenhando, de fato, a funo de selecionador dos migrantes destinados a serem
expulsos, aqueles destinados clandestinidade perene e aqueles que podem comear
a percorrer o acidentado percurso que lhes levar a um status legal e a gozar deurn
arcabouo progressivamente crescente de direitos.
'.
,~ .i
DIREITOS HUMANOS
das migraes
o governo
das imigraes entre a produo da

irregularidade e os indultos (=senetorte")
Com o termo regularizao> entende-s a autorizao de estadia concedida

pelo Estado aos cidados estrangeiros presentes irregularmente no prprio territrio. Desde o final da Segunda Guerra Mundial at a crise econmica dos primeiros
anos da dcada de 70, os principais pases europeus de destinao dos fluxos migratrio.s (Alemanha, Frana, Blgica, Holanda, Reino Unido) geriram, de fato, a presena Irregular dos estrangeiros atravs de regularizaes permanentes. Esta poltica foi
adotada at o final da dcada de 80 do sculo passado tambm pelos pases da Europa meridional, para onde se dirigiram os fluxos migratrios medida que os pases
~o ~orte ~a Europa, tradicionais destinaes dos imigrantes, introduziram rgidos
limites ao mgresso de cidados de pases extracomunitrios. Contemporaneamente,
estas
naes, de forma progressiva, introduziram normas cada vez mais ri ozorosas ao
.
mgresso dos estrangeiros.
H algumas dcadas se difundiu, entre os pases europeus, a praxis de recorrer a programas de regularizao para gerir os imigrantes desprovidos de documentos de autorizao de estadia. Muitos pases europeus se orientaram rumo a
uma estratgia baseada na restrio dos acessos regulares, na substancial tolern-
'I
97
cia (para alm das retricas) de uma alta taxa de migrantes que permanecem irreaularmente e que depois, em ondas cclicas, so regularizados. Tais polticas fazem
~om que hoje esteja presente na Europa uma massa de migrantes desprovidos de
um status regular e, desta forma, sem direitos. Segundo o Terzo Rapporto di Ceiites
Europea (2006) sobre a pobreza, essa populao de cerca de cinco milhes" de
pessoas. Paradoxalmente, um meio extraordinrio, como a regularizao, atualmente, tornou-se um dos canais mais importantes, do ponto de vista numrico, de
aquisio de um status legtimo na Unio Europeia.
Nos ltimos Vinte anos, assistiu-se emanao de uma longa srie de intervenes pontuais (chamados indultos e provimentos one-shot): medidas extraordinrias com a finalidade de conceder a autorizao de estadia somente queles capazes
de demonstrar a presena, dentro dos limites, antes de certa data, precedente emanao do ato normativo. s vezes estes provimentos visavam regularizao de
quase todos os estrangeiros no regulares presentes (a lei italiana 39/1990, conhecida
como "Lei Martelli", tinha este escopo) ou desembocaram, por meio da progressiva
ampliao do universo de possveis beneficirios, na regularizao de todos aqueles
que podiam comprovar insero no mundo do trabalho e no tinham precedentes
penais (novamente na Itlia este percurso foi realizado por ocasio da aprovao da
Lei 40/1998, conhecida como "Lei Turco-Napolitano").
Na Frana, pas em que
foram feitos apenas dois provimentos one-sbot, existia um sistema de regularizao
permanente que consentia, em qualquer momento, a todo aquele capaz de demonstrar que estava em territrio nacional h mais de dez anos, adquirir um statusregular. Esta possibilidade foi ab-rogada em 2006.
Na Frana, foram publicados dois indultos, em 1981 e em 1997. O segundo
foi estabelecido em 25 de junho de 1997, quando Chevenement, Ministro do Interior do governo Iospin, publicou uma circular que definia a modalidade de reexame
dos casos dos estrangeiros em situao irregular. Em 28 de outubro de 1997, 140.000
estrangeiros irregulares tinham apresentado seus pedidos'. Entre 1995 e 1998, houve
um indulto na Grcia e dois na Blgica.
A poltica do governo italiano neste campo ser examinada em detalhe nas
prximas pginas porque pode ser considerada emblemtica, provavelmente porque
o pas se tornou rota de imigraes no mesmo perodo em que se tornava consistente
a ideia de um mercado nico mundial (tambm da fora de trabalho). Como veremos, na Itlia, de um lado os indultos representaram sem sombra de dvida o canal
privilegiado de aquisio do status de residente regular dos imigrantes; de outro, h
anos, os dados relativos aos estrangeiros presos mostram uma impressionante tendncia de crescimento. Em 31 de dezembro de 1998 eram 11.973, correspondentes a
6. A estimativa bastante confivel, sendo o Relatrio fruto da atividade de pesquisa e de contnuo trabalho
de campo das 48 Critas nacionais na Europa e das suas respectivas estruturas regionais, dioceses e parquias.
7. Libietion, 29 de outubro de 1997.
98
papel do crcere no governo das migraes
DIREITOS HUMANOS
25,04% do total da populao carcerria; depois de um ano eram 14.507 (27,13%)'}i

em 31 de dezembro de 2000 tornaram-se 15.582 (29,3%), no final de 2001 eram 16.294.j
(29,5%), em 2002 chegaram a ser 30,2% dos detentos no pas, alcanando a cifra de '.'~lf'.
16.788) ern2003 os rnigrantes em crcere haviam se tornado 17.007) ou seja, 31)440/0 ':.-,
dos 54.237 presos. Em 31 de dezembro de 2004, resultam em 17.819 estrangeirospre.
sentes nos crceres italianos sobre uma populao carcerria de 56.068 pessoas no
total; o percentual dos migrantes chegou, portanto, a 31,84% do total de pessoas .'..C.. '
detidas (o ndice de estrangeiros em crcere muito maior se forem examinados os
ndices relativos a mulheres presas: das 2.589 mulheres presentes nos crceres at 2004,
1.13l eram. estrangeiras, equivalentes a 43,85%). No final de 2005, o percentual de
migrantes sobe ainda, chegando a3 3,32% (so 19.836 sobre uma populao presa de
59.523 pessoas). Neste ano, registram-se dois dados evidentes: os imigrantes represen-l.
tarn 45% das pessoas que entraram no crcere no ltimo ano; so estrangeiros 46,43%
das mulheres que foram presas no final do ano (1.302 sobre 2.804).
';l~
1
',I
Na Espanha, onde a presena macia de imigrantes verificou-se no mesmo

perodo, a gesto do fenmeno foi parecida com aquela italiana: poucas possibilidades para entrar legalmente, grande difuso do trabalho informal" e uma longa srie
de indultos, o primeiro em 1985, quando foi aprovada a primeira lei sobre a imigrao, e depois em 1991, 1996,2000 e 2001. O ltimo indulto foi realizado em 2005,
segundo o qual o regularizando deveria demonstrar no ter antecedentes criminais
em seu pas, ter chegado Espanha antes de agosto de 20049 e ter um contrato de
trabalho de, no mnimo, seis meses. A legislao sobre a imigrao aprovada em
1985 foi modificada nos ltimos anos em trs ocasies - Lei 4/2000, Lei 8/2000 e Lei
14/2003 - introduzindo parrnetros cada vez mais rgidos para o ingresso dos estrangeiros e restringindo os seus respectivos direitos. O resultado desta escolha que,
segundo o Instituto Nacional de Estatstica (INE), na Espanha viviam, em 2005,
mais de um milho e meio de imigrantes clandestinos. Aqueles com os requisitos
para apresentar o pedido de regularizao eram estimados entre 500 e 800 mil'".
99
di or motivo de turismo em permisso de estadia por motivo de trabalho,

de esta Ia p . .
,
, .
di
do ou autnomo, uma vez que o imigrante no penodo de permanencia no
r
subo ma
. ..
di - d
d I A
_
.tono
, . tenha tido possibilidade de colocar-se nas con ioes e ace e- as. per
tern
. , . d di .
.l11JS. Sao
- d e estadia , de fato , torna o imigrante
titular._ de lUil patnmoruo
e irertos em
.
ervaco
depende
necessanamente
da
rnserao
no
mundo
do
trabalho
reque a pres
,
.
.
r
ervncia
de
uma
srie
de
deveres.
Quanto
mais
substancioso
ror
este
gular e d a obs
.
., 0 m~is este representar
um eficaz estmulo a no percorrer a estrada
da
patnmom
, 1d
.
.
lid de (se aqueles legais no forem obstrudos por vnculos em demasia). A
ileaa I a
.
'1
. o
presen a , no territrio 'ode imizrantes irregulares, entretanto, torna impossrve, . a
tia de seus direitos fundamentais, sem esquecer que o pagamento de sala nos
garan
.
..
_
.,
.
muito baixos, o desrespeito, por parte de empregador, de disposies em matena
fi Ie contributiva, alm de constiturem um grave dano ao trabalhador que sofre
~
essaexplorao
e ao Estado, representa um fator de conc.arrnCla. des lal
e e pre)d
U 1Ca
trabalhadores regulares, sejam nacionais ou estrangeiros.
os
Os Estados europeus percorreram, entretanto, uma via inversa quela ele enntrar mecanismos que facilitem o ingresso regular de imigrantes. A jurisprudnc. ia
co
da Corte Europeia de Direitos Humanos (CEDH), agora couso lidada"
a a ,recon he~e a
cada Estado um poder soberano no que tange admisso, deport~O,. expuls~o e
extradio do estrangeiro que migra por motivo de traba~o. Neste mbito, os Estados europeus, ao invs de alargarem as possibilidades de rngresso para procura ~e
t balho com o objetivo de combater a imigrao clandestina, de um lado, restnngirn
di.
ram os canais de ingresso, e, de outro, conceberam um sistema de vistos que con ciona
=:
a permisso de estadia ao contrato de trabalho, tomando, por~an:o, pre~,ri~ o

dos imigrantes e desencorajando a estabilizao destes no propno ternto~o. ~.da
mais relevante a politica restritiva adotada no que diz respeito aos fluxos rrugratonos
por motivos familiares e humanitrios. Neste setor, o poder discricionrio dos Estados deveria ser limitado por normas de direito internacional que configuram um
verdadeiro direito subjetivo ao encontro familiar e proteo humanitria, Com
referncia ao controle destes fluxos, fala-se de embedded liberslism, ou seja, de um
contexto institucional que "vincula enormemente o poder de deciso de cada Estado,
reduzindo drasticamente sua capacidade de determinar o volume e a composio das
imigraes" (Zanfrini, 2004, P: 123). Os ordenamentos jurdicos dos pases europeus
deveriam sentir-se praticamente constritos a reconhecer aos imigrantes o direito a
reunir-se com os prprios familiares e o direito de asilo, em vigor, respectivamente,
pelo art. 8 da Conveno Europeia de Direitos Humanos (CEDU) e de t~da uma
srie de tratados internacionais em matria de refugiados que tem sua ongem na
Convenco de Genebra. No obstante estas normas, frente ao crescimento exponencial
das mig;aes humanitrias e por motivo familiar, os Estados eu:~peus fizeram de
tudo paralimitar o direito dos migrantes de entrar em seus terntonos.
2.1 A restrio dos canais legais da imigrao

;:~.
O contnuo recurso aos indultos e o enorme nmero de migrantes sem permisso de estadia deveriam ter pressionado os governos a tornar mais fcil o percurso de
ingresso dos estrangeiros, consentindo, em primeiro lugar, a converso de permisso
8. Por "trabalho informal'; entenda-se trabalho exercido sem a proteo legal, seja em virtude da
inexistncia de um contrato e, portanto, da carteira ele trabalho assinada, seja em virtude da inexistncia
de visto de trabalho para estrangeiros.
:.jl,....
9. No perodo previsto para apresentar o pedido de indulto, houve um longo contencioso entre as
associaes dos migrantes e o governo espanhol sobre documentos que os migrantes deveriam aprcsentar para demonstrar que estavam presentes em territrio espanhol a partir de agosto de 2004.
.j
10. A estes, devem ser adicionados cerca de 400.000 migrantes com um status incerto porque esto
espera da permisso ele estadia e sem resposta sobre a instncia de renovao.
I,.
I
I,
.11. Bruno Nascirnbene
1J
usa a expresso jus receptutn.
100
papel do crcere no governo
das migraes
DIREITOS HUMANOS
101
-'~j:;.
Emblemtica a diretiva 2003/86/CE sobre reunio familiar. Frente s di- J

J
menses impressionantes alcanadas por essa modalidade de ingresso que, segundo
f
algumas estimativas (Zanfrini, 2004, p. 123), representa cerca de metade dos ingressos regulares registrados anualmente nos pases da Unio Europeia, a diretiva pro-'
cura reduzir ao mnimo o direito unidade familiar reconhecido pelo art. 8 da
Conveno Europeia de Direitos Humanos. Essa, de fato, impe aos Estados mem.
I
bras reconhecerem o direito reunio familiar exclusivamente ao cnjuge daquele'
que tem permisso de estadia e aos filhos menores. Deixa-se discricionariedade dos 1
Estados a possibilidade de reunio familiar com os ascendentes diretos de primeiro
grau daquele que tem permisso de estadia ou de seu cnjuge, se a cargo destes lti- .t
mos, e desprovidos de um adequado sustento familiar no pas de origem; com os .~
filhos maiores no casados ou incapazes de prover o prprio sustento por razes de ]
sade; com o parceiro ligado quele que tem permisso de estadia atravs de uma
1
relao estvel e duradoura ou formalmente registrada. Para estes sujeitos no seII.
pode falar, portanto, de titularidade de um direito reunio familiar que se possa
.
fazer valer perante o Estado que os recebe. O direito reunio dos mesmos sujeitos,
I
em outras condies (genitores dotados de uma renda no pas de origem, filhos
maiores autossuficientes e/ou casados), no de fato levado em considerao. Alm
disso, a diretiva previa um perodo de permanncia legal de, pelo menos, dois anos
como condio para o pedido de reunio familiar e previa que os Estados pOderiaml
levar at trs anos entre a apresentao do pedido e a efetiva concesso do ttulo dei
permanncia. Os Estados podem tambm limitar o direito reunio familiar dos '.1
filhos menores que j tenham completado doze anos, condicionando o seu ingresso l
realizao de um exame acerca das condies paca a sua integrao c podem exigir :,.
"que os pedidos que dizem respeito reunio familiar dos filhos menores devam ser {
apresentados antes que estes completem quinze anos de idade". Essas ltimas dispo!
sies, que consentem aos Estados frustrar o j restrito reconhecimento do direito j
unidade familiar reconhecido pela diretiva, foram objeto de um recurso de anulao
apresentado em 22 de dezembro de 2003 pelo Parlamento Europeu contra o Conse-l
lho da Unio Europeia (Causa C-540/03). A Corte de Luxernburgo avalizou a esco- ';.J
lha dos governos europeus sustentando
que as limitaes colocadas no so
discriminatrias e afirmando, de forma bastante surpreendente e, a meu ver, em ,}
contraste com a jurisprudncia da Corte de Estrasbrugo, que o art. 8 da CEDU no i
confere a nenhum membro da famlia de um migrante, nem aos filhos menores, "o !
direito subjetivo de ser admitido no territrio de um Estado,:l
insere-se no quadro de uma restrio geral das possibilidades de aceder ao territrio francs (os critrios de seleo dos estudantes estrangeiros se tornaram mais
rgidos, assim como as condies de permanncia para os trabalhadores, enquanto aumentam os requisitos para fazer o pedido de ingresso).
A confirmao do esprito que anima os governos europeus pode ser vista
em uma longa entrevista concedida ao [outnsl du Dimanche, pelo ento Ministro
do Interior Nicolas Sarkozy, propositor da lei sobre reunio familiar. Ele sustentava que, quando, a partir de 1974, a imigrao familiar comeou a substituir aquela
econmica, aconteceu um "prejuzo" nas polticas de controle de imigrao. Hoje
a imigraao familiar, com mais de 100 mil ingressos ao ano, representa a grande
parte de todo o movimento, enquanto somente 5% dos imigrantes regulares chezam Frana por motivo de trabalho. Por isto, se o governo se limita regularneno
taao da imigrao por motivo de trabalho, perde o controle dos fluxos migratrios.
Sarkozy imputa ao forte aumento do fluxo ligado s dinmicas familiares os problemas de integrao, a formao dos .guetos e o empobrecimento
dos tecidos
sociais das periferias francesas. Em concluso, passar de uma imigrao "recebida"
a uma imigrao "escolhida" quer dizer limitar os ingressos por motivos familiares
para favorecer a chegada dos trabalhadores estrangeiros teis economia.
Tambm na Alemanha o governo est discutindo uma reforma das regras de
imigrao que prev assunes velozes para os trabalhadores estrangeiros qualificados e uma restrio no que tange reunio familiar. Na Dinamarca, as polticas
adotadas nos ltimos anos levaram, segundo um estudo publicado pelo Le Figaro
em maro de 2006, a uma reduo de 80% do nmero de pedidos de asilo e de 65%
dos pedidos de reunio familiar. Na ustria, em 2005, foi alongado o perodo
necessrio para pedir asilo.
A degradao do "direito" unidade familiar dos menores mera situao
de fato a ser tratado com benevolncia ficou evidente com os ltimos indultos
aprovados ou discutidos nos pases do norte da Europa. Estes, que podem ser
considerados provimentos de "graa", assumem como critrio para conceder uma
permisso de estadia a uma famlia irregular a presena de crianas cuja vida
fortemente radicada no pas que recebe. N~ Frana, onde o atual governo considera desastrosa a experincia dos precedentes indultos, foi emanada uma circular no dia 13 de junho de 2006 que autorizava os prefeitos a conceder permisso
de estadia s famlias estrangeiras com crianas nascidas na Frana ou que chegaram "em tenra idade" e que no falam a lngua do pas de origem. Foram
Com o slogan de que a imigrao "deve ser escolhida e no recebida", uma
...
..... acolhidos 6.924 dos 30.000 pedidos dos sans papiers. Este nmero irrisrio se
normativa sobre a reunio familiar, alinhada com a diretiva comunitria, foi re- .'
consideramos que a estimativa fala de 200.000/400.090 imigrantes clandestinos
centemente aprovada (maio de 2006) na Frana. A norrnativa, confirmando a
presentes atualmente na Frana.
tendncia de no distinguir as polticas relativas s migraes por motivo de tra--I
O governo alemo tambm est avaliando a concesso de uma permisso
balho, que so reguladas discricionariamente,
e aquelas relativas s migraes por - I
de estadia de longa durao aos cidados estrangeiros que vivem irregularmente
motivos familiares e humanitrios, em que vige uma srie de direitos dos migrantes,
na Alemanha, mas no podem ser expulsos porque tm filhos perfeitamente inte-
~J
f
1....
102
O papel do crcere no
governo
das migraes
DiREiTOS HUMANOS
:~'\!
...
103
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grados na sociedade alem I2. Segundo as estimativas do governo, seriam entrel'.

150.000 e 200.000 os imigrantes interessados neste indulto, a maior parte refugia.
dos da ex-Iugoslvia a quem se negou, nos anos passados, o reconhecimento
do
direito de aSilo"l
2.2 As polticas italianas: migrantes e clandestinos
]
'f;
As anlises das polticas migratrias italianas tm como ponto de partida .

obrigatrio a Lei 39/1990 (conhecida como Lei Martelli), Essa lei, pela primeira
vez, prope-se a disciplinar, de modo orgnico, a imigrao, tentando evitar que
se formem bolses de irregularidade. A este escopo o legislador prev a emanao
de um decreto governativo anual ("decreto Ilussi") para a definio de critrios de
admisso dos trabalhadores imigrantes e das medidas feitas para sua insero social 13
Contextualmente,
o legislador oferece aos estrangeiros presentes de forma irregular no territrio nacional a possibilidade de sanar as suas respectivas posies", Os
efeitos deste indulto se fizeram sentir no curso de 1991, quando permitiu que 234.841
pessoas se colocassem em situao de regularidade".
Segundo o Instituto Nacional de Estatstica (1stat, 2004, p. 9), em pri
meiro de janeiro de 1992, estavam regularmente
presentes na Itlia 648.935
estrangeiros. Muitos deles tinham entrado ou permanecido
irregularmente
no
territrio italiano e depois adquirido a permisso de estadia graas aos trs
indultos publicados de 1982 a 1990. Antes da Lei Martelli, em 1982, uma circular do Ministrio do Trabalho permitiu regularizar cerca de 2.500 pessoas;
depois a Lei 943 de 1986 (ttulo IV) consentiu a 118.709 pessoas adquirir uma
permisso de estadia. Desse modo, em 1987, os imigrantes regularmente
presentes no pas passaram de 450.277 a 572.103 (com um incremento de 27,1 %).
Graas aos indultos, na dcada imediatamente
precedente publicao dos
dados pelo Istat, regularizaram-se
pouco menos de 357.000 pessoas. Se todos
tivessem permanecido
na Itlia at 1992, teriam representado
bem mais der
13. O art. 2, 3 da Lei 39 impe: com os decretos adotados, de comum acordo pelos Ministros das
Relaes Exteriores, do Interior, da Economia, do Trabalho e da Previdncia Social, consultados os
Ministros de setores eventualmente interessados, o CNEL, as organizaes sindicais mais representativas no plano nacional e a conferncia Estado-regies,
definida at 30 de outubro de cada ano a
programao dos fluxos de ingresso na Itlia por razes de trabalho de estrangeiros extracLlmunitrios c
da sua insero sociocultural, bem como de suas modalidades, experimentando
a individualizao de
critrios homogneos tambm em sede comunitria. Com os mesmos decretos, igualmente definido
o programa das intervenes sociais e econmicas apto a favorecer a insero sociocultural elos estrangeiros, a manuteno da identidade cultural e o direito ao estudo e casa.
14. As normas que regulam o indulto esto dispostas no art. 9 da Lei Martelli, que leva como rubrica
"Regularizao dos cidados extracomunirrios
j presentes em territrio do Estado':
15. Os dados sobre migrantes
indultados
so reportados
por Bonetti (2004, p. 6).
'-
..
:m
~ual1tos, dos 160.000 migrantes a qu~~ ~o fo~am renovadas as pe~'mIs~oes e

estadia, deixaram efetivamente o terntono nacional. Faltam, todavia, os dados
t
f
I.
l
j
12. Atualmente o governo alemo est realizando, de forma seletiva, as expulses dos estrangeiros
privados de permisso de estadia, expulsando, sobretudo, os solteiros e famlias sem filhos.
. d dos estrangeiros presentes em primeiro de janeiro daquele ano. Podeneta e

,
t
presen es em
.c rea j"Istlcam ente pensar que cerca de metade dos estrangeiros
5
.', rio em primeiro
de ;aneiro de 1992, tenha entrado, ou permanenOsso ten I[
,
. .
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.
1
rrnente
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denois
de... alguns anos
de clandestinida . e usu LirUI o ) e
cido rregu a
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,
. dIto
Este clculo aproximativo
e confirmado pelo Istat (200 "' p. 10 ,
-um m li .
. "
.
'
e undo o qual mais de um tero dos migrantes prese?te~
terntor~o naCIO~a~ eD1 primeiro
de janeiro de 1992 er~ c~nstit~do de m~~vIduos que tmham se
f . do da Lei 39 de 1990 na maioria afncanos e asiticos.
bene loa l
.
,
.
.
. d 1.
Os efeitos da instabilidade das permisses concedidas com base no III ulto
de 1990 se fizeram sentir no curso de 1992. No final deste ano, cerca de 16~.000
. oes
de estadia no foram renovadas , com urna., acentuada reduao ' de
pennlss
.
tes rezularmente permanentes em primeiro de janeiro do ano suceSSIVO,
nu zran
b
c
,
.
Id E
_
ou seja ,. 60000 a menos. O Instituto NaCIOna . e sta- .
ueD sao
cerca de 589000
.,
~ t'
observa que tal resultado "era em parte previsvel" dado que a LeI
tlS lca
. Martelli
"
"buscava essencialmente trazer luz acota ilegal da presena estrangeira .. e que,
tanto consentia aos irregulares sanar a situao com grande facilidade:
paI
,
I T d d
para obter a permisso de estadia bastava demonstrar que. es~ava na ta .Ia es "
31/12/1989. Somente no momento de renovao da permIssao de estadia OImIpossuir um trabalho. Faltava apenas se perguntar
ora nte~ deveria demonstrar
. _ d
1.
:J
I
f
I,
que permitem responder a esta pergunta.

.
_.
Mesmo depois da Lei Martelli, como se pode notar, o legIslado~ nao deixou ~e
recorrer aos indultos; ao contrrio, os dados mostram que este~, e .nao os .mecalU~mos que presidem o ingresso, tm sido, de 1990 em diante, o ~rmCIpal meio atrave~
do qual os migrantes tm conseguido aceder ao status de .reslde~tes regulares ..~o:,
primeiros anos de aplicao da Lei 39/90, os decretos Bussi se limitaram a pe~mItlf o
ingresso segundo a modalidade prevista pela Lei 943 de .1986. Este de~re~o so ~s~ava
em vizor para a chamada nominativa, porm no se havia fixado um llln~te maximo
para ~s ingressos consentidos. A chamada numrica d~ trabalha~ores residentes ~Ol:a
do Estado nacional, feita exclusivamente coI? base em listas orgalU~adas por especialidade profissional, foi utilizada somente pels indstrias de mdio e gr~nde port_es
para trabalhos oue requerem alto conhecimento tcnico, para os qUalS a relaao
entre demanda; oferta pode prescindir da instaurao de uma relao de confi.a~a
entre trabalhador e empregadores. A estas, entretanto, quase nunca foran.l telt~s
recursos. As pequenas empresas evidentemente preferiram quase sempre servir-se . e
. , . naionai.
.
J Ali m itaco
pelo
migrantes presentes irregularmente no terntono
'r. imposta
~"]:,.'
decreto sobre os fluxos props, ento, como canal quase normal de ace~so ao ttulo
de permanncia, um percurso traado pelas seguint~s etapas: ingresso ~rregu~ar ou
por motivo de turismo; estadia irregular, que perrrute encontrar uma inserao no
mundo do trabalho informal, e indulto.
104
O papel do crcere no governo
DIREITOS HUMANOS
das migraes
De janeiro de 1993 a dezembro de 2002, os imigrantes regularmente presen_

tes passam de cerca de 589.000 a cerca de 1.503.000. Sobre este dado influem Os
indultos dispostos em 1995, pelo Decreto-lei 489 (chamado "Decreto Dini") e pelo
Decreto-lei de 16/10/1998, emanado imediatamente depois da aprovao da lei 40
de 1998 (considerada "Lei Turco-Napolitano"),
que permitiam respectivamente a
regularizao de 246.000 e 215.000 imigrantes. Ento, dos 914.000 estrangeiros
que em uma dcada adquiriram um ttulo de permanncia regular no territrio
nacional, mais da metade (cerca de 416.000) no seguiu o percurso previsto pelas
normas, mas, permaneceram
clandestinamente
por algum tempo em territrio
italiano". Como esclarece o Istat (2004, p. 10-11), graas aos indultos predispostos
com o Decreto-lei 489 de novembro de 1995, os estrangeiros regularmente presentes em primeiro de janeiro de 1997 so 35% a mais do que aqueles do ano
precedente" e, analogamente,
com base no crescimento de cerca de 250.000
migrantes regulares, que se verificou entre janeiro de 1999 e janeiro de 2000, est "a
regularizao estabelecida com o D.p.c.m. de 16 de outubro de 1998 e depois definida com o Decreto-lei n. 113 de 13 de abril de 1999". Contudo, o dado mais
interessante colocado em evidncia pelo Instituto de Estatstica que os imigrantes
regularizados em ambas as ocasies, ao contrrio daqueles regularizados pela lei
Martelli, demonstraram ser capazes de conservar o sta tus de regulares e de renovar
as suas respectivas permisses de estadia". Mais uma vez se pode estimar que, pelo
menos, para metade dos l.503.000 migrantes presentes no territrio italiano em
primeiro de janeiro de 2003, a conquista da permanncia de estadia foi alcanada
atravs de um perodo, mais ou menos longo, de clandestinidade.
Esse dado se torna ainda mais impressionante com o indulto disposto na Lei
189 de 2002, para a qual foram apresentados 702.15619 pedidos, diante dos quais
16. "Entre as permisses concedidas nos anos 1995, 1996, 1997 e 1998 esto compreendidas ainda aquelas
de regularizao concedidas em seguida ao decreto-lei 489/1995, estimadas, respectivamente, em cerca de
15.000, 221.000, 7.000 e 3.000 unidades. Entre as permisses concedidas nos anos 1999, 2000 e 2001,
esto includas aquelas concedidas pela regularizao definida pelo decreto-lei n 113 de 1999, que podem
ser valoradas em cerca de 195.000, 15.000 e 5.000 unidades" (Istat, 2004, 9 a, em prospecto 1.2).
17. Este dado influenciado ainda pela circunstncia de que, como nota o Documento programmatico
relativo alla politica dell'immigrazione
e degli strenieri nel territorio dello Stato de 1998, no curso de
1997, foram concedidas cerca de nove mil permisses de estadia "extraordinrias",
que podem ser
reconduzidas aos "nada consta" concedidos aos cidados albaneses que chegaram Itlia depois da
desordem que eclodiu no seu pas em fevereiro-maro
de 1997.
18. A confirmar o que foi sustentado pelo Istat, est a circunstncia de que, como nota o governo no
"Documento
progremmetico
relativo ell politice dell'immigrazione
e degli strenieii nel tertitotio
dello Steto" de 1998, em 1996 registra-se um decisivo aumento dos migrantes residentes, aumento que
creditado "em grande parte aos efeitos da regularizao do ex-Decreto Dini, visto que grande parte dos
estrangeiros que usufruiu de tal possibilidade depois realizou o registro snegriico".
19. O dado foi retirado do <I>'/ww.stranieri.it/sanatoria/san_dati.htm>,
consultado em 20 jul. 2005. O
governo, no Documento progienunetico relativo alIa politice dell'inimigrezioue
e degli strenicri ne!
teriitorio dello Stato 2004-2006, faia de aproximadamente
705.000 pedidos.
105
resulta que, em 31 de dezembro de 2003, o nmero de estrangeiros extracomunitrios residentes tinha aumentado em mais de um tero (cerca de 533.000 pessoas)
em relao a primeiro de janeiro, chegando ao nmero de 2.036.682, enquanto as
)ermisses de estadia chegaram a 2.193.9992. Este passo adiante se deve aos imi~rantes que obtiveram. o i~dulto: estimado ~e~o Istat em cer,ca de 650.000. pessoas",
das quais a grande maioria preve ficar na Itlia por um penodo longo, visto que se
apressam em conseguir a residncia. Estes dados estatsticos levam a concluir que
no deve estar longe da realidade a afirmao de que quase dois teros dos imiarantes hoje legalmente residentes na Itlia passaram atravs de um perodo mais
ou menos longo de permanncia clandestina em nosso territrio".
Essa estimativa parece realista, levando em considerao tambm o fato de
que o imigrante que contratado pela chamada nominativa" geralmente se utiliza
desta modalidade para sanar sua prpria situao irregular no territrio nacional.
De fato, estes imigrantes normalmente no esto fora do pas, como desejaria a lei,
mas presentes de modo irregular no territrio nacional, e talvez j trabalhando
para um empregador "honesto" que, quando da publicao do decreto flussi, pede
a assuno destes, permitindo, assim, que gozem das mais elementares formas de
proteo previstas para os trabalhadores", Se o pedido do empregador entra na
cota, O imigrante retoma ao seu pas de origem, obtm um visto regular de ingresso e volta ao nosso pas onde lhe concedida uma permisso de estadia por motivo
de trabalho que lhe protege da forma mais odiosa de explorao. Se for levado em
20. Dado fornecido pelo governo no "Documento
e degli strenieii
progtsmmetico
relativo alIapolitica delJ'immigrazione
nel territorio dello Steto 2004-2006".
-2i. Os dados de 10 de janeiro de 2004 so retirados da "Le popolezione sttstuere residente in Itslie",
divulgados em 24 de maro de 2005 e disponveis em <www.istat.it/salastampa/comunicatilnon_calendario(
20050324>. O comunicado contm tambm a estimativa sobre os pedidos acolhidos pelo indulto.
22. Se somamos os dados dos vrios indultos efetuados, vemos que os migrantes que obtiveram uma
permisso de estadia em consequncia de um indulto so cerca de 1.548.500. O Istat sustenta, entretanto,
que a partir de 1995 os migrantes que obtm a permisso de estadia por meio do indulto tendem a
estabilizar-se, mostra que os 30% daqueles que a cada ano entram regularmente
na Itlia deixam o
territrio nacional dentro do mesmo ano em que conseguiram a permisso de estadia (Istat, 2004, p. 11).
23. No original
em italiano:
cblemete
nominaIe.
24. O decreto flussi de 2006 deu uma prova evidente dessa prtica. O pedido de assuno de um
trabalhador residente no exterior deveria ser apresentado a um ofcio postal pelo empregador. O decreto
previa o ingresso de 170.000 trabalhadores estrangeiros. Os pedidos dos empregadores seriam acolhidos
em ordem temporal at atingir a cota. Com efeito, os ofcios postais foram pegos de surpresa pelos
migrantes irregulares, que fizeram fila frente aos ofcios postais desde a madrugada, apresentando eles
mesmos o pedido do empregador. Foram apresentados quase 600.000 pedidos. Comprovando
a substancial insero dos migrantes irregulares, as primeiras investigaes sobre os pedidos mostram que
80% deles apresentou-se
com uma documentao
regular (isto , existe um empregador que oferece
um trabalho ao migrante e garante a ele um alojamento). Dado que os migrantes j esto presentes em
nosso territrio, o governo est analisando a convenincia de aceitar todos os pedidos regularmente
apresentados. Em substncia, est sendo analisada a possibilidade de transformar o decreto fluss em um
novo indulto,
tomando
posio da realidade de fato.
106
i,
papei do crcere no governo
DIREITOS HUMANOS
das migraes
de ~sta~Ia, dizem que 75~/~das 700.000 pessoas que tinham feito o pedido de regulanza~o entraram na Itlia regularmente e ficaram depois de expirados o visto ou
a perrrusso de estadia".
,
Com~ n,o resto da Europa, o contnuo recurso aos indultos e o enorme
numero de umgrantes que adquiriam a permisso de estadia por esta via est~ve ,:,'
longe de ~onvencer o legislador italiano da necessidade de tomar mais fcil o percurso d~ mgresso dos estrangeiros. Em particular, o legislador sempre se recusou a ,t.'..
c~nsentlr a converso ~a permisso de estadia por motivo de turismo em permis~
25. O dado fornecido pelo governo no Documento
1~110
progremmatico
26., O dado foi fornecido pelo chefe de polcia (pretieto) Pansa, em texto L'espciienze italiana nel contrasto intcrruirionele, apresentado no Congresso internacional sobre procedimentos penais italianos sobre o
trat:mento das p:ssoas, organizado de 4 a 6 de junho ele 2004 pela Scuols Superiore Anlministrazione'l.
dell [nte[n~.A dificuldade de :alcuJar ~s ovetstaycrs foi um problema constante nas anlises dos migrantes presentes em nosso ter ntor:o, dificuldade esta reafirmada tambm pejo aovcmo
D
t'
J
o
-clati
1'1
".
'"
...
~
.
,
o
C
J no
OCUI11Cn o
progremuuinco
1~ <lUVO a..a politiai
del1 inunigrezione e degli strenierinel teriitorio de1lo Stato de 1995i:
F
1<.,.""
relativo al1apolitice dell'immarazione
:~:gh s~raZle~nel t~rntOrio

Stato 2004-2006 , exatamente, de 532.670 permisses de est~dia por
. d IVO e am Ia so re o to ta e 2.193,999 permisses de estadia existentes, Merece ser ressaltado que o
III ulto de 2002 fez cair o percentual
de permisses de estadia por motivo de famlia sobre o total
concedido. No ano anterior, sempre segundo os dados fornecidos pelo governo, eram de fato 472 240
sobre 1.512.324, isto , quase um tero,
.,
"
o~ser:.a~do, reIat;amente
s permisses de estadia expiradas no ano precedente no renovadas, que n~,I,
e~am ,e emento~ e conhecimento certos para estabelecer se o fluxo de documentos expirados se tenha
sido eteuvarncnte devido a um fluxo migratrio de sada, ou se, entretanto, em presena irregular" O
governo retomou o problema no ltimo documento programtico onde se l: "no necessrio subestimal a entidade dos fluxos migratrios provenientes
das c.d. fronteiras internas (intra-Schengen)
e
sobretudo
dos oversr
'd a presena il ega l de estrangeiros que, tendo entrado
'
'
'("
' o fenmeno
~ ...
' laycls, ou seja,
r~~nl,a~~ent~ na Itaua"permanecem
ali tambm depois da expirao do visto ou da autorizao de estadia.
No na 1..0l1(UOCS de elaborar estimativas confiveis"
107
na condio de ascender a esta converso. Este passo teria sido de fundamental

importncia dado que,' como reconhece o governo no ltimo documento
programtico, a maioria dos "clandestinos" representada no pelos imigrantes
que escapam dos controles das fronteiras,
mas por aqueles considerados
"overstayers". Estamos, por isso, "em presena de um nmero notvel de sujeitos
que, tendo entrado legalmente, permanecem depois da expirao dos vistos de
c,onta q~e quase um quarto da,s permisses de estadia existentes at o final de 2003
tmha ~l~ conc~dldo por motJv~ de famlia", chega-se concluso de que a grande ~a1OrIa dos I~mgrantes que dispem de uma permisso de estadia por motivos
de tlabalh~, obtiveram-na ~raas a um indulto. A rigor, entre aqueles que adqui_
riram um titulo de permanencia explorando a condico de irrezularidade
se .
b
, ,
,n,
nam
tam em calculados todos os irmgrantes que se serviram indiretamente do n d J.
, , '
,
u,to
para entrar no territrio nacional, isto , todos aqueles que entraram graa '
._ c
'1'
b
c S a
reumao iam I lar com-trabalhadores
que usufruram de um indulto.
P01:tanto, a mensagem qLle as nossas polticas migratrias com unicsm que
se Llm uiugtente quer entrar na Itlia, deve estar pronto para enfrentar um peri :
do de clandestinjd~de em nosso territrio e, talvez, tambm a atravessar cland:~_
tiiuunente a Ironteire. Os dados relativos ao ltimo indulto, os nicos que tem
~o que tange relao entre imigrantes que entraram irregularmente e ovetsteve ~s
Isto , to,ma, d osc"I an d estmos
'
" porque ficaram depois da expirao da permisso
r rs,
~a~ de estadia po~ motivo de trabalh~ subordinado ou autnomo, uma vez que o
llmgrante, no penado de permanncia no territrio, tenha conseguido colocar-se
..t,
'i
.i.....
,l
permisses de estadia".
A dificuldade de inserir os migrantes no tecido social e/ou no mundo do
trabalho, certamento no obstava a uma poltica de maior abertura. A estabilizaco dos imigrantes regularizados com indultos a partir de 1995 mostra que o con~extosocial e o mercado de trabalho italiano eram capazes de absorver (e de fato,
na momento da regularizao, j tinham absorvido) um nmero de imigrantes
muito maior do que aqueles aos quais era consentido o ingresso regular. O legislador italiano no procedeu jamais nesta direo. Recentemente, inclusive, tomou o
caminho inverso, tornando mais difcil o ingresso do imigrante e procedendo
contextualmente ao maior indulto j efetuado at hoje,
O sistema previsto pela Lei Martelli fixava dois princpios reguladores do
ingresso de imigrantes, que depois permaneceram inalterados: um requisito subje. tivo e um objetivo. Do ponto de vista subjetivo, o imigrante deveria demonstrar "a
disponibilidade de bens ou de uma ocupao regularmente retribuda na Itlia"
(art. 3, 6). Do ponto de vista objetivo no devia ser superado o limite de ingressos fixado anualmente por decreto interministerial
previsto pelo art. 2, }O da
mesma lei (este mecanismo j era previsto pela Lei 943 de 1986). Poderiam, ento,
entrar na Itlia os migrantes que possuam um trabalho ou, de qualquer modo,
uma renda, no limite dos nmeros fixados anualmente pelo decreto interrninisterial.
Um percurso facilitado de ingresso deveria ter sido criado pelo mecanismo que foi
27
definido como "fiador" ("sponsor") previsto sempre pelo art. 3, 6 da Lei , A
norma estabelecia que o imigrante afianado ("sponsorized") poderia entrar na
Itlia procura de um trabalho, desde que com uma cauo dada por um garantidor pblico ou privado previamente aceita pelo Ministro do Interior. Caso o
estrangeiro encontrasse um trabalho, a permisso de estadia seria convertida em
permisso de trabalho; do contrrio, expirado o seu prazo, o interessado teria que
retomar ao pas de provenincia,
O mecanismo
previsto pela Lei Martelli jamais se realizou porque os
decretos ilussi, de fato, consentiram
o ingresso somente pela chiemete
....
!
.I"
!,
rr.
27, Segundo a ltima parte deste pargrafo sobre a subsistncia de renda ou do trabalho, o imigrante
poderia documentar a existncia do empenho "de UITI ente ou de urna associao, individuadas com
decreto do Ministro do Interior em conjunto com o Ministro dos Assuntos Sociais, ou de um privado,
que deem uma garantia idnea, de assumir o nus de seu alojamento e subsistncia, e ainda do seu
retorno ptria",
108
O papel do crcere no
governo
DIREITOS HUMANOS
das migraes
nominativa
(chamada nominativa)28. A testemunhar o no funcionamento
da "sponsorizzazione"
(fiana), vigente na Lei Martelli, est o fato de que o
governo, no Documento programmatco relativo alia politica dell'mmigrazione
e degli stranieri nel teiritorio dello Stato de 2001 (aprovado pelo Conselho
.,Ir
dos Ministros em 15 de marco

, de 2001), considerava uma novidade introduzida pela Lei 40 de 1998 "o procedimento de ingresso para procura de traba- '1
lho atravs um 'spotisor' (fiador), italiano ou estrangeiro regularmente
presente, que garante a permanncia do estrangeiro em territrio nacional
por um ano". Ento, a necessidade de recorrer aos indultos poderia razoa t
velmente provir do fato que, antes da aprovao da Lei 40, em realidade no
existia um mecanismo de ingresso regular na Itlia diferente da chamata ...1..:
.
nomnativa
(chamada nominativa) do empregador".
Com a Lei 40de 1998, depois integrada ao texto nico sobre imigrao do I
mesmo ano (D.1.289 de 1998) e o consequente Regulamento de atuao (d.P.R.
n. 394 de 1999), reforado o mecanismo dos ingressos previstos pela lei de 1990 .
e regulado detalhadamente o mecanismo da "fiana", a que o governo parece i
atribuir um grande relevo. Contudo, nem mesmo a nova normativa garantiu
uma real correspondncia entre a capacidade de absoro do sistema econmico-social italiano e a concesso dos vistos de ingresso e das permisses de estadia. Os outros 700.000 pedidos apresentados para um indulto em 2002
mostraram que, entre 1998 e 2002, um grande nmero de imigrantes entrou el
ou permaneceu irregularmente na Itlia. Essas pessoas, ainda que irregularmente presentes em territrio nacional, inseriram-se no mercado de trabalho e
no contexto social, tanto que, no momento do indulto, eram capazes de indicar
um domiclio e encontraram empregadores dispostos no somente a assumi-
.......
1.....
28. Como acenado, os decretos flussi emanados durante o perodo em vigor da Martelli (de 17/11/1990,
G.u. n. 288 de 11112/90, e 20/12/1991, GU n. 302 de 27/12/1991, e 8/01/1993, G.u. n. 7 de llI111993)
se limitaram a consentir o ingresso de "cidados no-comunitrios
chamados e autorizados nominalmente a permanecer por motivos de trabalho na Itlia, no sentido e sob as condies estabelecidas pelo alto
8 da Lei 1.943 de 1986'~
29. O legislador se colocou o problema da rigidez dos mecanismos de ingresso e da gesto de numerosos
casos de residncia irregulares que esta provocara j em 1993 em sede de converso de decreto-lei com
base na ocupao (Decreto-lei 200 de 22/6/1993). Na Camera, e de forma diferente, na Comissioue
Lsvoro do Senado, foi aprovada, de fato, uma emenda (que introduzia o art. 9 -ter) que visava criar um
percurso que consentisse, o mais facilmente possvel, que os migrantes, de fato inseridos no mercado de
trabalho, emergissem de suas condies de irregularidade, com o escopo de evitar a explorao de tais
trabalhadores
e de impedir a manuteno
das condies de concorrncia deslea! aos trabalhadores
regulares. A emenda previa a possibilidade de obter uma permisso de estadia por motivos de trabalho
subordinado durao de dois anos para quantos demonstrassem
a disponibilidade de uma oferta de
trabalho ou fossem capazes de autocertificar o desenvolvimento
de atividade de trabalho subordinado.
As modalidades de concesso de ta! permisso eram definidas pela emenda, de modo a dar ao Governo,
ano a ano, quando da programao dos fluxos, um instrumento eficaz para combater a estagnao dos
bolses de irregularidade.
109
Aquilo que chega ao grotesco, no desenvolvimento da poltica em matria

de ingressos desde 1992, no tanto a miopia, mas o fato de que os documentos
oficiaisdo governo, entre a aprovao da lei Turco- Napolitana e a Lei 189 de 2002
(chamada "Bossi-Fini"), mostram que o prprio governo plenamente consciente dos limites e dos defeitos da poltica que est seguindo. O relatrio de acampanhamento do decreto tlussi de 2001 (apresentado em 14/03/2001) marcado por
um notvel lapso. O governo parece consciente de que os canais de imigrao
clandestina so os nicos efetivamente disponveis. De fato, ao falar das cotas reservadas aos pases com os quais foram concludos acordos de repatriamento, o
governo declara que estes servem para ter "aberto um canal de imigrao legal e
controlado, alternativo
quele clandestino
fornecido pelos mercadores
de seres
humanos" (grifo meu). No inconsciente do governo parece haver a conscincia de
que o canal normal de imigrao a clandestinidade e que devem ser abertos tembm canais legais.
No primeiro Documento programmatico relativo allapolitica dell'immigiezione
e degli stranieri nel territorio dello Stato -decreto do Presidente da Repblica de 5 de
agostode 1998-previsto pelo art. 3 da Lei 40 de 1998,o governo parecia consciente
de que se fazia necessria uma Iiberalizao dos ingressos para evitar a imigrao
clandestina.De fato, ao rever os dados de 1997,o governo percebeu que, das cerca de
92.000novas permisses concedidas aos cidados provenientes de pases com fortes
pressesmigratrias (Europa centro-oriental, Amrica centro-meridional, frica e
sia,excludos Japo e Israel), a permisso de estadia por motivo de trabalho vinha
apenas em terceiro lugar. Por motivo de trabalho tinham entrado pouco mais de
16.000imigrantes (cerca de 17%). Lucidamente, o governo atribua essacota exgua.
ao fato de que, vigente a Lei Martelli, o ingresso para trabalho era "em prtica,
possvelquase exclusivamente s na presena de um pedido de assuno nominativa
da parte de um empregador':
30. Paradoxalmente,
o mesmo governo, no "Documento
programmatico
relativo alla poltica
dell'immigrazione e degli strenieri neI territorio dello 5tato 2004-2006", a sublinhar o grau de insero
social alcanado pelos migrantes clandestinos que apresentaram pedido de regularizao e a conspicuidade
do seu nmero. Vangloriando-se
de ter operado uma "regularizao", e no um indulto, como tinham
feito os seus antecessores, afirma: "os indultos do passado se limitavam a levar em considerao a
presena em territrio nacional em certa data e referiam-se apenas aos desempregados,
garantindo
somente a sua inscrio nas listas de colocao. A regularizao no se limitou a isto, mas requereu uma
relao real de trabalho, que se fez emergir com um pedido apresentado no pelo extra comunitrio, mas
pelo seu empregador. A relao de trabalho foi formalizada em um contrato e com um salrio regular.
A este se conectou a regularizao contributiva, a assistncia mdica, e um contexto de segurana, urna
vez que a todos os imigrantes foi imposta a identificao por meio de impresso digital. As mais
otimistas previses de vspera levavam a pensar no mais que 400 mil pedidos de regularizao; foram,
entretanto, bem mais de 705 mil!".
110
Neste documento, o problema dos limites dos canais de ingresso era claramente percebido. O governo observava com suspeita que a cota maior (quase
24.000, equivalente a cerca de 26% do total) das novas permisses de estadia tinha
sido concedida por motivo de turismo e anotava que esta,
com toda probabilidade,
esconde uma certa cota de ingressos de cidados estrangeiros intencionados a permanecerem
na Itlia por motivos diversos do turismo,
mas desprovidos daqueles requisitos, entre os quais o pedido de reunio familiar
ou a chamada laboral, que consentem a obteno de ttulos de estadia de natureza
e durao bem diversas (grifo meu).
.
A impraticabilidade
do caminho de acesso atravs da permisso de estadia
por motivo de trabalho emergia, ainda que o documento no o dissesse, tambm
da circunstncia de que a segunda tipologia de permisso de estadia mais utilizada
era a reunio familiar (em 1997 eram pouco mais de 23.000, cerca de 25% do total).
Ainda em 2001 o governo se mostra perfeitamente consciente do problema e, no
novo Documento progreinmetico, afirma que
para fazer um efetivo controle de fluxos (...) no suficiente estabelecer 'aptioti' as
cotas de ingresso, mas necessrio prever normas que consintam o ingresso regular
para facilitar o encontro entre a procura e a oferta de trabalho, de modo a desencorjar
um afluxo clandestino de fora de trabalho destinada a desempenhar trabalho informal,
que constitui um fator de enfraquecimento da poltica de programao de fluxos."
Conjetura-se que um governo, fortemente consciente, tenha recorrido intensamente ao instituto que melhor se prestava a eliminar a dificuldade dos ingressos legais: aquele instituto da fiana que a Lei 40 e o regulamento de 1999 tinham
detalhada mente disciplinado. Com efeito, no Documento programmatico de 2001,
o governo atribui grande relevncia a este !,llecanismo que
consente a um cidado estrangeiro, inscrito em listas especficas que esto nas
Representaes Diplomticas italianas no exterior, requerer um visto de ingresso
para insero no mercado de trabalho, demonstrando
ter disponibilidade de meios
para sustentao por um montante de 4 milhes de liras (cerca de 2 mil euros
atuais), um seguro de sade, um domiclio idneo e uma soma necessria de
dinheiro para o regresso ao seu pas.
31. Um pequeno, mas significativo, ndice da esquizofrenia em matria de facilitao dos ingressos
regulares representado pelo fato que a Lei Turco-Napolitano no favoreceu a converso da permisso de
estadia por motivos de estudo em permisso de estadia por motivos de trabalh.o, estabelecendo que
tambm a converso dessas permisses deve entrar no clculo das cotas cstabelecidas anualmente (art. 6
Lei 4011 998), e ento limitando ulteriormente os canais de acesso legal. Isto a despeito do fato que, no
Documento programmatco de 1998, o governo anota que "tambm relevante o nmero de ingressos
para estudo, alm de 7.000, em que, entre as reas de forte presso migratria, resulta corno sempre, em
primeiro lugar, a Europa Centro oriental (mais de 3 mil), seguida da sia (pouco menos de 2.000,
excludos Japo e Israel) e depois Amrica Latina e frica, ambas com pouco mais de LOOOunidades".
DIREITOS HUMANOS
111
Nas palavras do governo, a fiana deveria representar a soluo dos problemas de

ingresso regular, dado que essa permite "um ingresso regular por ano a um estrangeiro a
um custo inferior daquele requerido pelos traficantes para um ingresso clandestino"
Se, entretanto, analisam-se os decretos fluss do governo de centro-esquerda e, em
particular, o uso que o governo fez do instituto da fiana, antes que as modificaes
introduzidas pela Lei Bossi-Fini a abolissem, ocorre uma decepo. O governo, por dois
anoS,no utiliza a fiana e, para consentir a regularizao dos estrangeiros j presentes em
territrio nacional, economiza o ingresso legal de novos imigrantes. O primeiro boto de
aIanne se acende no Documento programmatico relativo allapoltica dell'immigierione
edeglistrenieti nel territotio dello Stato de 1998, emanado antes da emisso do primeiro
decreto tlussi vigente com a nova normativa. Quanto a isso, de fato, o governo pensa em
limitar o uso da "fiana" (art 21, Lei 40 de 1998 e 23 Testo Uuico sull'immigteziones aos
imigrantes provenientes dos pases com os quais foram concludos acordos de reingresso.
Contemporaneamente
ameaa de limitar o uso deste instrumento para os
migrantes que ainda devem chegar ao territrio italiano, o governo cogita, com a
confirmao do privilgio atribudo legalizao mediante indulto, que
excepcionalmente,
em 1998 e, em menor parte, em 1999, poder ser consentida,
para um limitado contingente de trabalhadores
presentes na Itlia tambm em
situao de irregularidade,
a ativao do mecanismo das garantias prestadas por
terceiros em conformidade com o art. 221, com a concesso de uma permisso de
estadia para um ano a fim de insero no mercado de trabalho.
Conjetura-se, ento, transformar o mecanismo principal de facilitao dos

ingressos regulares em um instrumento de indulto.
Estas duas propostas delineiam claramente o esprito da poltica migratria
seguida nos meses sucessivos. O decreto do Ministro das Relaes Exteriores para a
programao dos fluxos emitidos em 24 de dezembro de 1997, quando ainda vigente a Lei Martelli, consente o ingresso para trabalho a tempo indeterminado
e
determinado, includos os contratos sazonais, at 20.000 cidados extracomunitrios. Com a Lei 40/98, o governo entendeu ser necessrio integrar esta cota, em
coerncia ao previsto no Documento progtemmetico de 1998, e, em 16 de outubro
de 1998, foi publicado um Decreto do Prin~eiro Ministro com o qual se autorizou
a concesso de uma permisso de estadia por motivo de trabalho subordinado e
autnomo para outros 38.000 migrantes. Entretanto, nesta nova cota so compreendidos tambm aqueles que estavam j presentes na Itlia na data da entrada
em vigor da Lei 40/98, desde que em posse de determinados requisitos (idnea
ocupao laboral subordinada ou autnoma, disponibilidade de um domiclio )32.
32. Como diz o Documento progiummntico
de 2001: "deste modo, foi dado incio a um procedimento de regularizao em que o nmero, inicialmente limitado cota prevista pelo D.P.C.l\l de J 6 de
outubro de 1998, foi estendido com o Decreto legislativo de 13 de abril de 1999 a todos aqueles que
estivessem com os requisitos prescritos",
..;. :
r.
112
entraram cerca de 28.000 estrangeiros para desempenhar

atividade de trabalho
subordinado, aos quais foram concedidas permisses de estadia regulares. O rneno}
nmero de ingressos para trabalho registrado em 1998 em respeito programao
deve-se, em maior parte, ao estabelecimento
de procedimentos
de regularizao
atravs da emanao de decreto flussi integrativo que reservava, de fato, a cota de
ingressos aos possveis 'regularizandos.
O primeiro decreto tlussi, vigente a Lei Turco-Napolitano,

no permitiu a
utilizao da sponsorizzazione (fiana) porque o Regulamento de atuao foi publicado na Gazzetta Ufficiale somente em 3 de novembro de 1999, circunstncia
que impediu a utilizao deste instituto cuja normativa, completamente redesenhada, deveria ser integrada pelo Regulamento. A to decantada sponsorizzazione
no foi utilizada nem mesmo no ano seguinte, quando, mais uma vez, o indulto foi
anteposto ao ingresso regular. O governo, de fato, decide esperar o xito do indulto antes de emanar o novo decreto Ilussi. Em 4 de agosto, j no segundo semestre
do ano, foi emanada uma Diretiva do Primeiro Ministro que estabelece uma cota
de ingresso equivalente quela do ano precedente (isto , 58.000 pessoas). Contudo, nenhuma
dessas vagas pde ser usufruda por meio do mecanismo da
sponsorizzazione: 54.500 postos foram destinados aos trabalhadores subordinados e 3.500 postos queles autnomos. Em consequncia dessas escolhas, em 1998
e em 1999, nada foi alterado em relao aos anos precedentes: para entrar na Itlia
serve, de fato, a chamada nominativa (nica modesta exceo so os 3.500 ingressos previstos para o trabalho autnomo), Como acontecia sob a disciplina da Lei
Martelli, os ingressos regulares para reunio familiar" so muito superiores queles para trabalho subordinado: em 1998, diante de 47.433 permisses de estadia
concedidas para reunio familiar, figuram 26.063 permisses de estadia concedidas para trabalho subordinado. Em 1999, estes ltimos so 29.405 contra 43.500
permisses para reunio familiar.
33. Para este resultado, contribuem

ainda as normas sobre reunio familiar, introduzidas pela lei
Turco-Napolitano
(art, 26 e sucessivos da Lei 40), que consentem um uso mais amplo deste institu!o
referente ao passado e excluem do mecanismo das cotas as permisses que consentem a reumao
daqueles que tenham a idade para trabalhar no momento de ingresso na Itlia.
~----------IIIIIIIIII!IlIiIIII!!IIi_lItfi!!1B!l. jfL::,.)
-.'.-
Em outras palavras, o primeiro decreto flussi sucessivo Lei Turco-Napolitano

estabelece a utilizao das cotas previstas para o ingresso regular para fins de indulto. O resultado foi, como reconhece o Documento progremmstico de 2001,
que, em 1998, frente a 58.000 postos de trabalho teoricamente disponveis
Em 2000, foi emanado um decreto Ilussi" que parece finalmente corresponder ao desenho da Lei Turco-Napolitano.
Preveem-se 63.000 vagas, assim subdivididas: 28.000 reservadas a chamadas diretas do empregador para trabalhos por
tempo determinado
ou indeterminado,
2.000 para trabalhadores
autnomos,
c;:.c.> ..
"': ~~,
DIREITOS HUMANOS
113
;1
18.000 para trabalhadores provenientes de pases com os quais foram subscritos

acordos de repatriamento de imigrantes irregulares, e finalmente 15.000 para trabalhadores assistidos por um sponsot (fiador) - sem restrio em virtude do pas
de provenincia: "proveniente de qualquer pas extra comunitrio': No obstante
os temores do governo sobre a utilizao destes ltimos postos de trabalho, esses
foram exauridos nos 60 dias previstos.
Em 2001 o governo parece se apropriar da experincia do ano precedente

que assim sintetiza no relatrio de acompanhamento
do novo decreto flussi:
I
'.-"1' .
.t
excesso de pedidos por parte das empresas no que diz respeito s cotas do ltimo
decreto ilussi e velocidade de exaurimento das cotas do ano precedente: os nveis
mximos estabelecidos
pelo decreto tlussi 2000 foram atingidos com grande
antecipao,
seja para trabalho subordinado,
seja para trabalho autnomo
ou
pesquisa de trabalho, indicando uma procura elevada.
..~
O decreto flussi de 200135 contm, portanto, menos vnculos: o nmero de

ingressos para trabalho subordinado passa a 50.000, aos quais so adicionados
33.000 ingressos para trabalho de contratos sazonais, e reduzem-se a 11.500 os
postos de trabalho reservados aos pases com os quais foram estipulados acordos
de repatriamento, mas novamente so previstos apenas 15.000 ingressos mediante
fiana. No relatrio de acompanhamento
ao decreto, o governo parece quase querer se justificar por ter previsto esta cota. A despeito da relevncia que tinha atribudo a esse instituto no quadro das polticas migratrias e das suas consideraes
sobre o rpido exaurimento das cotas no ano precedente, o governo declara a
inteno de utilizar com cautela este mecanismo e de querer submeter verificao
seus resultados. L-se, de fato, no relatrio:
Esta categoria de trabalhadores
extracomunitrios,
ainda que prevista na lei
40/98, foi utilizada pela primeira
vez somente em 2000. Trata-se agora de
verificar os xitos do primeiro ano de aplicao atravs de uma ao de monitoramento
que ser efetuada quando da expirao dos 12 meses concedidos
pela lei para procurar trabalho. O monitorament
se referir tanto insero
social e s solues habitacionais,
quanto verificao da realizao concreta
do projeto de trabalho.
,~,'
A previso de uma nova cota de 15.000 ingressos para migrantes munidos de

sponsor (fiador) apresentada como uma concesso excepcional, ao invs de ser
',f/",,,;~~
de uma poltica orientada a favorecer os ingressos regulares. O governo afir""".Ol<11 decidido
a tomar este rumo, considerados "os pedidos das associaes de
.: Uldllller
aberto
este
importante canal de acesso ao mercado de trabalho, tambm
d
O menor impacto
em territrio
)!\\;"",f,f,j\chlarrlac[OS "sponsor'Y.
34. O decreto de 8 de fevereiro de 2000 e foi publicado na Gezzctte Ufficiale em 15 de maro de 2000, n. 62. "'J;Jfr"~_{{j,,
o decreto
assegurado
pela presena dos garantidores
de 9 de abril de 2001 e foi publicado na Gazzetta Uflicialeem
17 de maio de 2001, n. 113.
114
das migraes
o surpreende, portanto, que com a Lei Bossi-Fini, no obstante a grande

massa de migrantes irregulares (que todas as pesquisas indicavam que tinha sido
provocada pelo fechamento dos canais de afluxo legal), o legislador tenha abolido
o instituto da sponsorizzazione,
provocando, corno ressalta o Istat (2004, p. 12),
uma diminuio das permisses para trabalho no dia 10 de janeiro de 2003 em
relao ao ano precedente. A abolio da sponsorizzazione no a nica previso
da Lei 189/2002 que restringe o j estreito percurso de ingresso legal em nosso pas.
A lei, de fato, subordinou o ingresso do migrante existncia de um pr-contrato
de trabalho j firmado com o qual o empregador garante a disponibilidade de um
domiclio conforme a normativa sobre a edilcia popular, e ainda o pagamento das
despesas de retorno ao pas de origem. Foi limitada a possibilidade, para um estrangeiro regularmente residente, de obter urna permisso de estadia por motivos
familiares para os seus genitores.
2.3 As forcas caudinas da ilegalidade:

governar os migrantes atravs do direito penal
As progressivas restries dos j estreitos canais de acesso regulares e os contnuos indultos mostram a emergncia, em toda a Europa, de uma clara vontade poltica de privilegiar o mecanismo da estadia irregular como um instrumento de insero
social dos migrantes. Os dados estatsticos e a evoluo normativa mostram claramente urna tendncia a preferir que um estrangeiro procure um trabalho e tente
inserir-se socialmente partindo da condio de clandestinidade (e ento desprovido
de qualquer garantia e titular de pouqussimos direitos), no lugar de usufruir de uma
permisso de estadia para turismo, para pesquisa de trabalho ou para residncia
eletiva. A poltica europeia de imigrao parece sempre mais caracterizada pelo uso
da irregularidade como urna forca csudine, diante da qual um grande nmero de
imigrantes deve abaixar a testa, se quiser conseguir ascender condio de regularidade. A mensagem que as polticas migratrias comunicam parece ser: se um migrante
quer entrar na "fortaleza Europa" deve estar pronto para enfrentar um perodo de
clandestinidade e talvez tambm de atravessar clandestinamente a fronteira.
A escolha de governar o fenmeno da imigrao atravs dos indultos tem
naturalmente custos pesados em termos de sacrifcio da legalidade. obvio que a
presena de urna massa relevante de "clandestinos" (sejam estes imigrantes que
entraram irregularmente ou oveisteyers, isto , sujeitos que, tendo entrado legalmente, permanecem depois de expirada a permisso de estadia) comporta um nmero enorme de aes ilegais (praticamente todas, ou quase, aquelas realizadas
pelos clandestinos e daqueles que entram em relao com o traba.1ho deles, alugando-lhes uma casa, etc.) e um nmero consistente de aes penalmente sancionadas.
De fato, as pessoas presentes irregularmente no territrio, somente para realizar as
suas exigncias vitais, incorrem inevitavelmente no cometimento de irregularidades administrativas
e de crimes (ou os causam). De fato, alm de trabalharem
DIREITOS HUMANOS
1'15
informalmente com todas as evases contributivas, assecuratrias e previdencirias

que isto comporta, normalmente trabalham nos mercados ilegais, falsificam documentos, no obedecem ordem de se afastar do territrio nacional e a proibio
de no entrar novamente e assim por diante. Os poucos dados disponveis relativos
jtlia confirmam a estreita ligao entre encarcerarnento
e irregularidade. No
Documento programmaticorelativo
aliapolitice deli'immigrazione e degli strsnieti
nel territorio dello Stato 2001-2003, o governo sustenta que, a partir das sinalizaes alcana das pelo C.E.D. do Departamento
da Polizia Statale em 30 de setembro de 2000, observa -se que o nmero de presos estrangeiros titulares de permisses
de estadia, em relao ao total dos cidados extracomunitrios
regularmente presentes, era, de fato, mais ou menos equivalente ao dado relativo incidncia percentual dos presos italianos e estrangeiros regularmente presentes, em relao
populao total. A taxa de deteno dos estrangeiros extracomunitrios
regularmente presentes era equivalente a 0,10%, enquanto a taxa do montante da populao completa regular (estrangeiros titulares de permisses de estadia e cidados
italianos) era de 0,07%36. Estes dados encontram confirmao no Rspporto sulls
sicurezza 2004, redigido pelo Ministrio do Interior, do qual resulta que das 611.000
pessoas presas no curso de 2005,28,12% eram imigrantes irregularmente presentes
em territrio nacional, enquanto a cota de migrantes regulares quase irrelevante.
Se existe, ento, uma populao que estatisticamente propensa a cometer
crimes punidos com a deteno, esta no a populao de imigrantes tout court,
mas, aquela desprovida de permisso de estadia". Propor-se regularizar o acesso
dos migrantes ao stetus de pessoas legalmente residentes atravs do percurso da
"irregularidade-indulto"
quer dizer escolher governar os migrantes atravs do
direito penal e do crcere. A relao entre irregularidade e criminalidade reprope
a pergunta: por que os legisladores e os governos europeus preferem afrontar os
custos sociais e polticos da criminalidade dos imigrantes irregulares, ao invs de
facilitar o acesso regular ao territrio nacional e elaborar polticas sociais capazes
de se ocupar da populao presente no territrio?
36. No Documento programmatico

relativo alia poli'ica dell'immigrazionee
degli strenieri nel tcrritorio
delJo Stato 2001-2003, o prprio governo italiano a notar que "a diferena de 0,03 pontos percentuais
(. .. ) devida ao fato de que, sendo o nmero de imigrantes presentes no territrio italiano notavelmente inferior populao total, um aumento de poucas unidades no nmero de presos extracomunitrios
"incide consideravelmente
sobre o clculo relativo".
37. A coisa parece bvia na imprensa cotidiana. O WaIl Street [ourtisl comemorou o ltimo indulto
"espanhol como um provimento que colaborar "sobretudo com a luta contra as m fias da imigrao
clandestina que mantm milhes de estrangeiros em condies de trabalho desumanos" (Comentrio
retirado do Comere della Sem de 24 de janeiro de 2005). O governo italiano, entretanto, parece dbio. No j
" lembrado Documento progrsmmetico relativo alia poltica dell'immigrazione e degli strenieri nel temtoiio
dello Stato 2001-2003.lirnita-se a fazer constar que a imigrao ilegal "segundo alguns estudos de setor seria
a causa principal do incremento da criminalidade que se refere aos estrangeiros, normalmente objeto de
explorao por parte das organizaes criminosas ou da utilizao e 'recrutamento' por parte dos mesmos".
116
das migraes
Um novo paradigma de governo:

da cidadania inclusiva cidadania excludente
Para responder pergunta, que as polticas de governo europeias relativas

imigrao faz surgir espontaneamente,
creio que sejam necessrias algumas premissas. Em primeiro lugar, a situao descrita mostra que as sociedades europeias
so sociedades liberais, isto , sociedades tolerantes, vocacionalmente abertas, que
recebem identidades coletivas, mesmo contrapostas umas s outras, sociedades
que aceitam no somente comportamentos
desviantes ("devianti"), mas taxas COnsiderveis de ilegalidade que implicitamente consideram fisiolgicas. Exatamente
tais caractersticas comportam que estes sejam percorridos por uma constam,
nsia de alento, permanentemente
mobilizados para o controle daquilo que percebem como "arriscado".
Uma discusso das polticas adotadas pelas sociedades europeias contemporneas para integrar os imigrantes e as faixas sociais marginais deve, necessariamente, levar em considerao o fato que os Estados do Velho Continente esto
fazendo as contas com o progressivo enfraquecimento
de suas respectivas soberanias internas, frente fora da racionalidade do mercado global. A "potncia" dos
Estados europeus, diria mais, a sua existncia na condio de entidades que se
podem definir ainda de qualquer modo no somente formalmente "soberanas",
depende do grau em que os respectivos habitantes investem sobre a prpria "valorizao", arriscando o prprio capital, explorando at o fundo a liberdade de ao
que conseguem conquistar, aproveitando-se de todas as chances que se lhes apresentam, so, em poucas palavras, oportunistas e cnicos, em um contexto de escassez, de no oferecer a todos a mesma possibilidade. Mas, governar tentando
desenvolver estas capacidades quase uma contradio: quer dizer procurar gerir
o "ingetivel', de controlar aquilo que no pode, e no deve, ser posto sob controle,
isto , a liberdade dos atores, liberdade da qual depende a produo e a circulao
da riqueza e, mais em geral, todas as relaes sociais. A estratgia neoliberal,
tada para sair deste beco sem sada, torna suas as formas econmicas e gerenciais
que tratam a liberdade, ora como um "custo", ora como um fator de "risco".
modalidade de governo requer mecanismos mais sutis, maleveis e persuasivos de
vigilncia: o controle se torna o instrumento principal para gerir "os riscos da
liberdade", assumida como pedra angular da organizao econmico-social.
As teses que Foucault desenvolveu nos cursos realizados no Collge de France,
entre 1977 e 1979, me parecem um instrumento essencial para analisar as modalidades de integrao social que, neste momento histrico, caracterizam as sociedades europeias e o papel que o crcere desempenha nisto. Nestas aulas se encontram,
de fato, anlises que sugerem uma razo profunda subjacente s polticas que,
ltimos anos, levaram muitos pases europeus a economizar a concesso de direi-
DIREITOS HUMANOS
117
toSde cidadania aos imigrantes. Durante cerca de um sculo, a partir da segunda

metade do sc. XIX, a integrao social na Europa foi conduzida mediante uma
poltica da cidadania (entendida como pacote de direitos) inclusiva: caracterizada
tanto por um progressivo aumento dos sujeitos aceitos para gozar dos direitos de
cidadania, quanto por um progressivo alargamento deste pacote de direitos. Hoje,
os governos europeus tendem a adotar polticas de cidadania "excludente": a percepo da necessidade de reduzir progressivamente
os direitos sociais reconhecidos parece ter criado a predisposio a aceitar a ideia de que em seus respectivos
pases exista uma larga faixa de sujeitos desprovidos de direitos, uma underclass 38.
A tese que proponho que a razo desta mudana deva ser investigada na percepo, no claramente tematizada, mas latente, de que os fenmenos migratrios
transformaram a populao, ou seja, o objeto privilegiado das aes do governo,
de um dado fixo ligado a um especfico territrio, em um recurso mvel amplamente selecionvel e manipulvel. Essa transformao est provocando uma crise
estrutural daquilo que Foucault definiu "biopoltica", isto , aquelas tecnologias
que, desde o final do sculo XIX, representaram
o instrumento de governo das
sociedades europeias.
3.1 Cuidar da populao

Como sabido, na primeira metade dos anos 70 do sculo passado, Foucault
concentra a sua ateno no desenvolvimento das tcnicas disciplinares. Essas so
apresentadas como instrumentos indispensveis de governo dos indivduos nas
sociedades modernas, incomparavelmente
mais complexas do que aquelas do
Ancien Regime. A sua anlise, naqueles anos, , por muitas vias, paralela quela de
Gerhard Oestreich" que tinha ressaltado a importncia do projeto disciplinar, em
particular da Polizeiwissenschaft 40 do Estado absolutista, considerando o seu esforo minucioso de regulamentar a vida coletiva e individual como o pressuposto
da democratizao poltica do sc. XIX.
Foucault (1975) parece levar a srio a tese de Tocqueville (1840) que, em De
1adtnocretie en Amrique, estudando o primeiro grande regime liberal-democrtico, tinha afirmado que o poder que "exercia domnio sobre os corpos", que
tinha garantido a sobrevivncia dos regimes absolutistas, no era adequado s
democracias
liberais: para governar esses regimes no serve um .poder sanzuin.
b
no, mas um poder capaz de "exercer domnio sobre as almas". A disciplina, isto ,
o sistema de prticas que acomete o corpo do indivduo para torn-lo socialmente
38. A noo de underclass foi colocada no centro do recente debate criminolgico por Wilson (1987). Tal
noo tem progenitores ilustres como a teoria das asssociaes diferenciais de Suherland e Cressey (1924),
a teoria ecolgica da desorganizao social de Shaw e McKay (1942) e as teorias do conflito cultural.
39. Cf. os artigos em Oestreichl
Estado de Polcia.
(1989).
118
das migraes
compatvel e economicamente produtivo, a tecnologia atravs da qual se exprime

essepoder, Tocqueville observa que, com a passagem do regime desptico, funds.
do na coero, aos regimes liberal-democrticos,
fundados no consenso, impe-se
a exigncia de adestrar os sujeitos para serem bons cidados, No exerccio dos
prprios direitos, os indivduos devem comportar-se segundo critrios morais erl
racionais (os dois termos para o contratualismo iluminista so em boa parte sino.
nimos): a "disciplina" conforma os indivduos aos critrios da ordem em que se
encontram inseridos,
A tecnologia disciplinar e a "cincia da polcia" tiveram como objetivo garan
tir o bem-estar da populao e, atravs deste, a potncia do Estado. No curso do
sculo XVIII, desenvolveu-se um saber, chamado pelos alemes de Polizeiwissenschaft,
que consistia na
teoria e anlise de tudo 'aquilo que tende a afirmar e a aumentar a potncia do
Estado, a fazer bom emprego das suas foras, a procurar a felicidade de seus sditos'
e, principalmente,
'a manuteno da ordem e da disciplina, os regulamentos que
tendem a lhes tornar a vida cmoda e a lhes dar aquilo que necessitam para a
subsistncia'.
A este saber o Estado confiava as suas possibilidades "de marcar e melhorar

seu lugar no jogo das rivalidades e das concorrncias entre Estados europeus e
garantir a ordem interna pelo 'bem estar' dos indivduos" (Foucault, 1979, p. 79;
ed. bras., 1997, p. 85):
o que caracteriza um Estado de policia que aquilo que lhe interessa o que os
homens fazem, sua atividade, sua 'ocupao'. O objetivo da polcia , portanto, o
controle e a responsabilidade
pela atividade dos homens na medida em que essa
atividade possa constituir um elemento diferencial no desenvolvimento
das foras
do Estado (Foucault, 2004, p. 329-330;, ed. bras., 2008, p. 433).
A polcia o conjunto das intervenes
e dos meios que garantem que viver,
melhor que viver, coexistir, ser efetivamente
til constituio,
ao aumento
das foras do Estado. Temos portanto com a polcia um crculo que, partindo
do Estado como poder de interveno racional e calculado sobre os indivduos,
vai retomar ao Estado como conjunto de foras crescentes ou a se fazer crescer
- mas que vai passar pelo qu? Ora, pela vida dos indivduos,
que vai agora,
como simples vida, ser preciosa para o Estado (Foucault, 2004a, po 334; ed.
bras., 2008, p. 438-439).
Tanto segundo a anlise de Foucault, quanto para aquela de Oestreich, as

tecnologias disciplinares se dirigem aos indivduos singularmente considerados.
o indivduo que observado e vigiado. O seu comportamento
avaliado,
analisado, examinado, e o movimento do seu corpo decomposto no espao e
depois racionalizado, tornado mais eficiente. O eixo da disciplina um adestramento a um constante autoexame, o sujeito disciplinado aquele capaz de, sozi-
DIREITOS HUMANOS
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1
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J
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0.'.....:_.1.: .0
119
nho. normalizar as suas aes e as suas reaes (Foucault, 1975)41. A disciplina,

portanto, parte da singularidade individual para tornar annimos os indivduos,
porque autoconformados
a um esquema geral.
3.2 Da disciplina "governamentalidade"

A disciplina fabrica indivduos partindo dos corpos que ela controla. Na
primeira metade dos anos 70, Foucault, como Oestreich, parece convencido de
que ela tenha condies de resolver o prob,lema da ordem, garantindo a adequaco do comportamento
individual quele coletivo. A partir do final do sculo
XvIII, segundo a anlise que Foucault desenvolve em Suiveillei et punir, percebese que, para criar uma sociedade liberal e democrtica estvel, necessrio preparar uma srie de instituies "disciplinares" - no apenas as penitencirias, mas
tambm os manicmios, os hospitais, as escolas etc. - capazes de produzir o tipo de
cidado adequado ao novo sistema poltico.
Nas aulas dadas em 1977/1978 ("Scurit, teriitoirc, populsiion") e em
1978/1979 ("Naissance de Ia biopolitique"), Foucault parece partir da constatao da falncia das tcnicas disciplinares. O tema central das aulas parece ser, por
um lado, a incapacidade de o projeto disciplinar alcanar o objetivo de tornar os
indivduos ordenados e produtivos; por outro, a anlise de uma tecnologia de
governo que, tomando conhecimento
da insuficincia da disciplina, aproximase das polticas centradas nela, terminando por torn-Ias marginais. Essa tecnologia definida por Foucault como "governamentalidade".
Paradoxalmente,
segundo Foucault, a nova estratgia de governo, utilizada pelos Estados para
aumentar sua potncia, deserileia-se no atravs de mecanismos sempre mais
rigorosos de assujeitamento
dos indivduos, mas atravs de uma limitao do
poder de controle das burocracias do Estado moderno.
Atravs da introduo dos termos biopoder e biopoltica, Foucault apresenta esta passagem no como uma troca repentina de programa de pesquisa, mas
como um progressivo alargamento do seu olhar que, de uma tcnica de governo, a
disciplina, estende o prprio horizonte at compreender uma outra que dela se
aproxima:
Com a descoberta do indivduo e a descoberta do corpo adestrvel, a descoberta
populao o outro grande ncleo tecnolgico em tomo do qual se transformaram
procedimentos
polticos do Ocidente. Foi inventada aquela que eu chamaria,
oposio antomo-poltica
de que falava antes, a biopoltica (Foucault,1976, tr.
da
os
em
it.).
De fato, a sua anlise dos dispositivos "biopolticos" pe em foco um cuidado

com o corpo social que emerge sempre mais como "populao", irredutvel aos cor41. Sobre o autocxarne e o aurocontrole como produtos da disciplina, ver tambm L'occhio dei poterc,
convcrsczionc con Michet Fouceult, que introduz a edio italiana de [. Beruharn (1983).
120
DIREITOS HUMANOS em uma poca de insegurana
pos individuais que a compem. So objetos da biopoltica os problemas da natali,;'

dade, da mortalidade, dalongevidade (Foucault, 1997, p. 156-157; ed. bras. ,1999, p
291), entendidos no como problemas dos indivduos singularmente considerados',
mas como dados estatsticos que evidenciam o estado de bem-estar da populaco \
Para Foucault, a "biopolitica" nasce quando, com a crise do sistema fe~ld~l,
entra em crise tambm "a maneira de governar e de se governar". Neste perodo:'
assiste-se ao nascimento de novas formas de relaes econmicas e sociais, de novaJ;
estruturas polticas e-de um novo tipo de sujeito. O eixo da nova modalidade de'
gesto do poder, exatamente a "biopoltica', representado a partir de uma rnu-:
dana de foco, do territrio para a populao, logo, da apario de novos objetivos e, portanto, de novos problemas e de novas tcnicas de governo (FoucaLilt
1979, p. 74; ed. bras., 1997, p. 82).
.,
121
A passagem do disciplinamento
do indivduo ao governo da populao
S;;lDresent<!l<1a quase como uma extenso natural do mbito da atividade de pol'''c.::;:,>n(lULOIO
atividade voltada criao das condies para que "o estar cone..r.,,-.O'- em bem-estar". A polcia, sustenta Poucault, no sculo XVIII, ocupava-se
,_~"."rlllque vai do estar ao bem-estar,
de tudo que o bem-estar est em grau de
~/;.'-'O"t11l17Ir alm do estar" (Foucault,
2004a). a atividade de polcia que permite
rassagem da soberania biopoltica, que' permite ao Estado fazer o salto do
.. poder "de deixar viver e fazer mor~er" para o poder "de faz~r viver e deixar mor, 1'.:r".Ela se interessa pelo homem nao como ser dotado de virtude ou pertencente
"acerto estrato social, nem mesmo como ser detentor de riquezas a submeter
incidncia fiscal. O objeto do seu interesse a atividade desenvolvida pelos indi<vduos. A polcia nasce, portanto, como gestora das tecnologias disciplinares,
mas pouco a pouco
O deslocamento do foco de ateno do territrio para a populao conelato'

ao afirmar-se do sistema de Westflia. Foucault ressalta que o fenmeno se ''-ll11\.d';~I;
d-se conta de que a relao de poder com o sujeito ou, mais exatamente, com o
quando, decado o sonho de reconstruo da Roma imperial, afirma-se uma nova;;;~I:.;:
indivduo, no pode se basear na sujeio, que permite ao poder tomar do sujeito
percepo histrica que no visa mais unificao de todas as soberanias nascidas
bens, riquezas e, eventualmente,
tambm o seu corpo e o seu sangue, mas que o
da desagregao do imprio, mas consciente de que os novos Estados devem
poder deve exercitar-se sobre os indivduos enquanto constituem uma espcie de
uns contra os outros para assegurarem a prpria sobrevivncia. A emergncia da
entidade biolgica, que deve ser levada em considerao caso se queira utilizar a
populao como mquina para produzir
riqueza, bens ou outros indivduos
populao como objeto principal do governo correlata percepo de que. o .
(Foucault, 1976, tr. it., p. 164).
est se tornando importante, para a legitimidade do poder de um soberano sobre
um territrio, o conhecimento e o desenvolvimento das foras com as quais pode -'2;
Segundo a narrao de Foucault, a polcia, na sua atividade, d-se conta da
contar um Estado. Quando o mundo se perfila como um espao no qual se desdoinsuficincia das tecnologias disciplinares individualizadas para garantir o bembra a concorrncia entre Estados, o problema principal se torna aquele das tcniestar da populao e gradualmente transforma a prpria funo: a cincia da pocas racionais que permitem desenvolver as foras dos Estados singulares. Neste
lcia "se torna o clculo e a tcnica que permitem estabelecer uma relao mvelcontexto, desenvolvem-se duas novas tcnicas de gesto do poder. De um lado,
no obstante, estvel e controlvelentre a ordem interior do Estado e o crescinasce "uma tecnologia diplomtico-militar
que consiste em assegurar e desenvolmento das suas foras" (Zanini, 2006, p. 126).
ver as foras do Estado por um sistema cte alianas e pela organizao de um apaAs tcnicas de governo que Foucault conota com o termo "biopoltica"
rato armado" Os Tratados de Westflia, que visam cristalizar um equilbrio' i .
. so, portanto, caracterizadas
pela ideia de que
eur~~eu" s~~,o pr~dut~, mais io:-portante d~sta tecnologia poltica. Do ou:ro, nas-~f
ce a polcia (police), no sentido que entao se dava a este termo: o conjunto de
meios necessrios para fazer crescer, do interior, as foras do Estado". Objeto destas duas tcnicas de poder o binmio populao-riqueza:
com o enriquecimento
mediante o comrcio, espera-se aumentar a populao, a mo-de-obra, a produo e a exportao e, logo, a possibilidade de dotar-se de exrcitos fortes e numerosos (Foucault, 1979, p. 76-77; ed. bras., 1997, p. 83-84).
A biopoltica nasce e se desenvolve devido convico de que a populao
"naturalmente"
dependente de mltiplos fatores que podem ser modificados artificialmente. Ela , portanto, um problema "poltico", governvel atravs da
tecnologia da "polcia" qual confiada a gesto do problema populao-riqueza
nos seus diferentes aspectos concretos: fiscalizao, carestia, despovoamento, ciomendicncia -vagabundagem.
1.........
....
:.....
';.
li
..:
a populao no a simples soma dos sujeitos que vivem num territrio, soma que
seria o resultado da vontade de cada um de ter filhos ou de uma legislao que
favoreceria ou desfavoreceria os nascimentos. uma varivel dependente de um
certo nmero de fatores, que no so todos naturais (o sistema dos impostos, a
atividade de circulao, a repartio do lucro so determinantes essenciais da taxa
de populao) (Foucault, 1979, tr. it., p. 78; ed. bras., 1997, p. 84).
As tecnologias biopolticas no configuram a populao como um conjunto

de sujeitos de direito, tampouco como um mero aglomerado de braos destinados
ao trabalho (mesmo que se possa encontrar esta reduo em algumas teorizaes
do final do sculo XVIII, como a de Bentham). Como ressalta Foucault (1979, p.
79; ed. bras., 1997, p. 84-85), a populao vista
122
o papel do crcere no governo das migraes
DIREITOS HUMANOS
.'~
"~r
:~~I;
em uma poca de insegurana. 123
como um conjunto de elementos que, por um lado, se vinculam ao regime geral

dos seres vivos (a populao diz respeito, ento, 'espcie humana', noo nova na .
poca que se deve distinguir de 'gnero humano') e, por outro, pode dar vazo a, .
" ..
intervenes articuladas por intermdio das leis, mas tambm das mudanas de j".
atitude, de maneiras de fazer e de viver que podem ser obtidas pelas 'campanhas'.,[j:
No se deve, portanto, ler o processo em termos de substituio de uma sociedade

de soberania por uma sociedade de disciplina, por sua vez substituda por uma
sociedade, digamos, de governo (gouvcrnement). Na realidade, estarnos frente a
um tringulo: soberania, disciplina e gesto de governo (gestion gouvemementalc);
objetivo principal da gesto de governo a populao, e os seus mecanismos
O Welfare
essenciais so os dispositivos de segurana (Foucault, 2004a, p. lll).
State encontra
as prprias
origens
na transformao
da~l
~~:;Z:~;::~:7
a~~'::'e~~~~':~m~~::::~
:;~::~::~:'~:~'::d:~';
'.~. pop:~:~~l~=:;;:~;
~:~:~';:~:~:":~l~':';~:~~~~:S
',.d'
mortalidade infantil, prevenir as epidemias, assegurar equipamentos mdicos suficien-:~l,'

tes, intervir nas condies de vida dos indivduos impondo normas relativas ali-~l:l
,,
I
I
':.hbeis e prontos a realizar as funes que a SOCIedade requer, mas cuja individua.1idade se exaure na habilidade adquirida. Os membros da populao so, em suma,
mentao, gesto do ambi~nte ou ~rganizao .das cidades. As razes do WeJfre....

;~.:., '.sjeitos passivos que respondem mecanicamente s solicitaes que vm de fora. A
State penetram no progresslVo emergir da necessidade de que o Estado assuma o '~;'ociedade
disciplinar no prev que sejam usados "de maneira ativa os seus
encargo da gesto da populao, a fim de assegurar-lhe o bem-estar e aumentar~l\
',' sosicionamentos, as suas opinies, os seus modos de fazer". Enquanto a disciplina
deste modo a prpria potncia econmica e militar. A conexo direta entre o encar.~WlF?'\eletra o real at o detalhe para impedir, obstaculizar ou reprimir o que no se
regar-se da populao e a potncia de um Estado emergiu com grande evidncia com ."It;} , ~onforma a uma norma preestabelecida; a "govemamentalidade"
favorece ou susas dificuldades que os colonos africner criaram Inglaterra, mxima potncia colo -';t;\ .. cita dinmicas, eventos e comportamentos,
buscando mant-los dentro de limites
nial da poca, nas duas Guerras dos Beres (1880-1881 e 1899-1902). No por acaso~\;;mLitvejs
e estrategicamente funcionais (Pandolfi, 2006, p, 97 -98).
que foi precisamente na Inglaterra que, ao final do sculo XIX, comearam a emergir.ctl(j...
Pondo em foco as tecnologias disciplinares, Foucault tinha deslocado a atenas primeiras estruturas do Estado social. Tambm na Alemanha bismarckiana, o
~~,; /;':'c? do problema hobbesiano da fundao e da legitimao do soberano para os
primeiro embrio de Estado social estruturou-se sob a presso da poltica agressiva~\{. }i~rocessos de assujeitamento e de dominao, para as estratgias locais por meio das
desenvolvida pela Prssia ao final do sculo XlX. Essa forma de governo da populaf~:':'.'quais
o poder acomete os corpos e plasma os indivduos. Tinha colocado na sombra
o no curso do sculo XX pareceu capaz tanto de satisfazer as exigncias de potncia"" .': 1;';0 problema da legitimao dos altos cargos estatais, as teorias contratuais e aquelas
dos Estados, quanto de "gerir" as reivindicaes do movimento operrio. Graas a,.;c.t',constitucionais,
para analisar as modalidades de exerccio do poder nos crceres, nos
tal capacidade, com as duas guerras mundiais, essa forma de governo da populao.t'Vlmspitais,
nos manicmios, onde o seu exerccio no se refere a nenhuma norma
se afirmou em toda Europa, para se consolidar como instrumento essencial de
. "iiiiiijllrdicalegitimadora. Este deslocamento radical do corao do problema da ordem
construo econmica no curso do segundo ps-guerra.
(~@i':.poticaassumiu a soberania do Estado como seu eixo central: era a "razo de EstaLigando as instituies disciplinares ao desenvolvimento,
da segunda me'>,~g~do",a capacidade do Estado de aumentar a prpria potncia na arena da poltica
ta de do sculo XVIII em diante, daquela que foi chamada medizinische Polizei!t;.nteinacional,
a constituir, a um s tempo, a pedra de toque de avaliao do funciobygine publique, social medicine, Foucault traa o quadro geral de "uma 'bio-.
g:~ri~mentodas tecnologias disciplinares e a bssola que guiava a difuso delas. Com o
poltica', que tende a tratar a 'populao'
como um conjunto de seres vivos eigi::urso
noo de "governamentalidade"
torna-se mais evidente o distanciamento
coexistentes,
que apresentem
traos biolgicos e patolgicos particulares, e
.. )en1 relao reflexo filosofico-poltica
centrada no problema da gnese (e da
que, por conseguinte, dizem respeito a tcnicas e saberes especficos" (Foucault,
"t-0:;:f(}egitimao)do soberano. Foucault, de fato, introduzindo esse conceito, assume
1979, p. 80; ed. bras., 1997, p. 86). OWelfare State no seno a ltima meta-'''Cluc,
a partir do final do sculo XIX, o critrio de avaliao das tcnicas de governo
rnorfose das tecnologias biopolticas:
o ltimo dispositivo tecnolgico por
'", ~;il,eixade ser "poltico': relativa esfera estatal: o sucesso da tecnologia de governo
meio do qual os Estados buscaram cuidar da populao para aumentar a sua.
se deduz mais do fato de que tenham sido produzidos bons cidados que contripotncia econmica (e militar).
--'~:bLlem
com as sua obras para a potncia do Estado. O "parmetro de avaliao" das
Foucault apresenta, portanto, uma narrao continusta, levando em conta'~'1}P9liticas
torna-se econmico, o mercado se ergue como juiz do sucesso ou insucesso
o dado de que a gesto de uma populao no se efetua governando os fenmenos':i1.;;cias
tcnicas de governo: "A introduo da economia no exerccio poltico ser o
globais, mas implica intervenes em profundidade
que venham a modificar os"
,'paVelessencial do governo" (Foucault, 1978, tr. it., p. 17; ed. bras., 1979, p. 281).
detalhes dos comportamentos;
implica, em outras palavras, que governo e disciA tica foucauitiana leva a ver este processo como um desenvolvimento
plina se coordenem e no se oponham um ao outro:
<:Y):Jinearque distancia progressivamente
a tc~lca de zoverno da idein de (me () sei I
,~~;;fno
DIREITOS HUMANOS
124
papel do crcere no
governo
125
das migraes
i.
campo de ao seja delimitado pela lei que representa ao mesmo tempo a VOntade
do soberano e o seu limite. Parece ser diante do desenvolvimento desse fJllJCe'<;<r.
que, por um lado, ridiculariza a ideia de um poder soberano que se exprime
de proibies e autolimitaes, e, por outro, mostra que o governo dos homens
de fato conduzido atravs de um poder capaz de torn-los produtivos, de fazer
frutificar a sua energia. Se a disciplina dos indivduos se apresenta como um exerccio do poder eminentemente praeter legem, a "governamentalidade",
tomando
como ponto de refernciao mercado e a economia poltica como cincia para
avaliao da prpria eficincia, dissolve totalmente a estrutura da soberania. Ela
a tecnologia de governo que adequa o exerccio do poder centralidade do mercado e, assim, torna estranha ao governo a prpria ideia de uma vontade soberana.
Se o governo da populao deve ser avaliado em termos econmicos, esta deve ser
evidenciada como um conjunto de portadores de interesses e de necessidades
irredutveis e independentes, intangveis pela vontade do soberano. As tecnologias
de governo no podem seno regular e otimizar as relaes e as dinmicas que se
desenvolvem entre estes interesses (Foucault, 1978, tr. it. p. 25, ed. bras., 1979).
Com efeito, o objeto da governamentalidade,
mais que a populao, a liberdade de seus componentes se moverem no mercado. A criao de um ambiente pensado para o mercado, e no para a segurana dos indivduos, tem como consequncia
natural que os sujeitos se pensem como atores do mercado. O sujeito tratado como
titular indisciplinvel de um direito de agir como quer; o mercado se eleva, e elevado, a nico harmonizador
das liberdades individuais; pede-se aos mecanismos
regulamentadores
para "deixar livres" e garantir que se seja "deixado livre". Este
ambiente no neutro: ele "produz" o sujeito livre ator de mercado. As intervenes
governamentais, muito mais ocultas e to penetrantes quanto aquelas tradicionais,
visam a sustentar a lgica de mercado, responsabilizando os indivduos pelo uso que
eles fazem da prpria liberdade e da autovalorizao do "capital humano" de que so
dotados (Foucault, 2004a, p. 45; ed. bras., 2008) Em uma rpida enumerao,
Foucault sustenta que se referem "a produo, a psicologia, os comportamentos e os
modos de fazer dos produtores, adquirentes, consumidores ...': Por meio da regulamentao do ambiente favorvel ao mercado, realiza-se, com efeito, uma forma de
disciplinamento sui generis que age "adequando" o sujeito ao mercado: a vida inteira
dos sujeitos submetida ao mercado. O sujeito que se pensa como "empreendedor de
si" no o sujeito livre, mas o sujeito tornado livre pela governamentalidade.
O resultado paradoxal que a liberdade que a governamentalidade garante
a liberdade de se mover no mercado, aquela mesma que, segundo Hobbes, permitia
a soberania", O que mudou que, enquanto para Hobbes esta liberdade derivava da
c
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O a I'eaulamentar o mercado, hoje ela "constitui o ndice geral
" do so eran
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'I 'r colocada a rezra destinada a definir todas as aoes
o.governo
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1 5) Longe de desenvolver-se graas a nao-mtervenao
lt 20
,p. -7 .
id
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(Fou
'essa liberdade requer a mobilizao do aparato estatal para ser garanti a;
soberano,
lh aarantida do que em outro lugar. O Estado governamental e
. ','
, ra ser me or I:>
- d . di id
o
' ...OU pa
" d hobbesiano no tem na proteao os m IVl uos com
. . 1 ue ao contrano
o,
.
)
.
, aque e q '_ d
AssI'stimos inverso da funo que Karl Plyam (1944 consig, 'a razao e ser.
d
pr0,rfl " . ela no rotege os indivduos do mercado, mas o merca
contra as
na a pohtl~~~eQUran ;s que a sua atuao cria nos indivduos. A economia do ~oder
nSIase a~ des I:>gover~amentais se desdobra mediante a manuteno de um delicado
das SOClea tvel equilbrio entre liberdade e segurana, por um lado e peril?o, por
e sempre rnu
d _ d liberdade e tudo que produzindo-a, corre o nsco de
LItrO,"entre a pro uao a
'
o
'i e de destru-ia" (Foucault, 2004b, p. 65).
lul1lta- a
.
,renunCla
,>
3.3 Governamentalidade, mercado e "populao"

Foucault, portanto, tende a figurar disciplina e governamental~d~de como
f
as smiles de exerccio do poder, apresentando-as
em contraposiao a sob;e direito. Essa conotao, tanto da dis~iplina quanto da ~overnamen:~ 1d
mo modalidades de exerccio produtiVO do poder, permite configur Idas
.
,,'
duzin o
d a eco
rno duas tcnicas de governo que operam de maneira smergica, re"
cad
mais drasticamente
o espao da soberania a favor daquele da regulaca a vez
.
'c
1 o caso
_ "A populao o campo em que esta sinergia se manaesta: a popu aao, .
ao .
. di d s uti sinauli o campo em que se manifestam as recnologias
se olhem os m IVl uo
1:>'
,
bi
das tecnolozias de
di ' Iinares: caso seja olhada no seu complexo, e o o jeto
I:>
~~~~nlosug~ridas pela economia poltica. As tcnicas disciplinares se desenvol~em porque as sociedades complexas no conseguem ser governadas pe~o poder
soberano atravs da lei. A afirmao do mercado, que expande progressIVamente o rprio mbito geogrfico, e a competio en:re Estado:, q.ue se ~e:e~volve
, interi
do sistema de Westflia, tornam insufiCIentes as tecmcas dlsCIplmar~s
no 1I1 enor
r' d otncia
" e uma cincia de polcia que assume como sua referencI: a .po itica e p
d id pelo Estado. A disciplina certamente uma tecmca produtiva de pocon UZI a
, '
nte a
'der mas no permite ao Estado reger a concorrncia econo~I1lca que gara
sua potncia e assim, logo faz escola a ideia de que se deve deixar camp.o livre ao
,
~
, .
d"
d ti 'd de da mtervenmercado e utilizar a economia poltica para me Ir a pIO u IVI a
.
o
da
polcia.
Desse
modo,
a
finalidade
geral
da
ao
de
governo,
o.u
seJ~,
o
.
d E d
d
ilar conforme as situa coes,
fortalecimento (potencJamento) o sta o,po e.osc . '. .
'
_
em um continuum que compreende tanto as tcmcas disciplinares. quanto aque
r~~:
A'
Ias aovernamentais
I:>
42, Cf Hobbes (1983; 1993). Em particular, Hobbes escreve (p, 131): "portanto, a liberdade dos sditos
est apenas naquelas coisas que, ao regular as suas aes, o soberano permitiu: como a liberdade de
comprar e vender, ou de outro modo realizar contratos mtuos".
43. Foucault
(Foucault,
1978, p. 27_28)43.
fala de uma "srie slida" que se instaura
entre economia
e poltica.
126
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! .
I,.
DIREITOS HUMANOS
Este percurso de distanciamento linear da soberania, que se exprime atravs'

da lei, e de um progressivo desenvolvimento
de tcnicas produtivas de governo
esconde, contudo, algumas importantes rupturas. Em primeiro lugar, os indivr,
duas que compem a populao so assumidos como sujeitos que se constituem, e
devem se constituir, livres do condicionamento
das mecnicas disciplinares. So
sujeitos que, ao menos quando agem no mercado, seguem as razes do interesse e Se
movem nos diversos arquiplagos sociais do mundo usando uma liberdade que
deve ser-lhes constantemente
garantida, sob a pena de v-Ias se dirigirem a outras
terras onde possam fazer valer as prprias energias. O interesse que os guia, escreve
Foucault (2004b, p: 223), "uma forma de vontade que ao mesmo tempo imediata?fll
e absolutamente
subjetiva': Tanto o espao das disciplinas o espao de plena:~f'
visibilidade garantida pelos dispositivo~ da vigilncia panptica, qua~to o espao ,;;:
da governamentahdade
o espao dos mteresses que, segundo a ensmamento de "o'
Hayek, torna um pecado mortal de ubris (soberba) cada tentativa de construir um ,i;
olhar capaz de torn-lo inteligvel para programar uma interveno nas suas di.
nmicas. um espao refratrio tanto ao olhar do soberano, quanto quele do
inspetor: ele no , e no pode ser, objeto de governo, mas sim critrio de verifica.
o da utilidade social das prprias funes de governo (Foucault, 2004b, p. 52.
53,231-232). O espao da governamentalidade
inverte a relao entre Estado e
mercado que o espao disciplinar ainda pressupunha: no espao governarnentalsdesenvolve "um Estado sob a vigilncia do mercado, em vez de um mercado sob a
vigilncia do Estado" (Foucault, 2004b, p. 120). Estamos frente a um laissez faire
no qual o mercado no mais um princpio de autolimitao do governo, que o
soberano escolhe na sua autonomia poltica, mas "um tipo de tribunal econmico
que pretende rnesurar a ao do governo rigorosamente em termos de economia e "
de mercado" (Foucault, 2004b) p. 253).
A previso de Foucault parece ter se' realizado. Hoje a globalizao dos
mercados financeiros apresentada cada vez mais como uma fora irresistvel a
que os Estados devem necessariamente
se adequar, renunciando ao governo da
economia. Ao mesmo tempo, difundiu-se uma ideologia (Scott, 1997) segundo a
qual o novo mundo do capital nmade, no qual so declinadas todas as barreiras
criadas pelos Estados, tornaria melhor a vida de todos. A liberdade, em primeiro
lugar liberdade de comrcio e de movimento dos capitais, seria o hrnus que permite riqueza crescer como jamais o fez, beneficiando toda a populao mundial.
H um crescente convencimento,
em suma, de que o mercado sem sombra ele
dvidas o melhor alocador elos recursos e, portanto, o seu funcionamento
de
grandssima importncia para o bem-estar de toda a humanidade e a estabilidade
da organizao social planetria.
O mercado parece ter obtido a sua vitria definitiva: rompeu as barreiras
que o inscreviam na soberania estatal, doravante so as soberanias estatais a serem
inscritas dentro da lgica do mercado. Inverte-se a relao entre razo de Estado e
127
ercado: at ontem era a razo de Estado a definir a modalidade ele desenvolvimuto do mercado nara assegurar a potncia do Estado; hoje o funcionamento
, me
. do mercado que define os limites nos quais pode operar a razo de Estado para
nssegurar a potncia do prprio Estado. Tal inverso implica uma mudana profunda: at quando o mercado conseguia desenvolver-se graas s intervenes de
rn aoverno guiado pela razo de Estado, o seu desenvolvimento coincidia com o
LI
D
. desenvolvimento do bem-estar de uma dada populao, atravs da "cincia de
. polcia" antes e do Welfare State depois. A potncia do Estado era ligada capacidade de desenvolver polticas de cidadania inclusiva, fundadas na progressiva expansOdas faixas de populaes s quais se admitia o gozo dos direitos e dos servios
sociais. Aquilo que Foucault no tinha previsto que, com a globalizao dos
mercados (compreendido
o mercado de trabalho), a populao se tornasse tambrn ela um recurso "mundial", no mais ligado a uma soberania especfica: a populao um dos tantos recursos que devem circular livremente e no mais uma
entidade definida pelas tcnicas biopolticas.
Com efeito, a govemamentalidade deixa de ser uma modalidade de governo da
populao em sentido estrito. Para retomar a terminologia de Tocqueville, a governamentalidade no uma modalidade de exerccio do poder que exercita o seu "domnio sobre as almas'; como a disciplina. Se a soberania a modalidade de governo de
urn territrio, a disciplina dos indivduos, a governa mentalidade regula no a populao, composta por sujeitos "intangveis" aos quais se deve "deixar fazer" (Foucault,
200Llb, p. 220), mas sim o ambiente em que ela vive. O governo da populao um
governo mediado, o poder efetivamente intervm no ambiente em que se desenvolvem as relaes de mercado, procurando favorecer o jogo da oferta e da procura, as
dinmicas da troca, a valorizao ou a desvalorizao dos recursos humanos disponveis, a concorrncia. A ao do governo visa otimizao das condies que permitern o exerccio do agir livre de um sujeito indisciplinvel, porm sensvel s variaes
das oportunidades estruturais oferecidas pelo ambiente em que se encontra.
A despeito da frequente afirmao de que querem cortar a cabea do rei, de
que querem tirar a soberania da anlise do governo, as teses de Foucault pressupem
a soberania estatal com um forte papel: o que distingue a populao dos outros
produtos que circulam no mercado o fato de que ela objeto das polticas desenvolvidas pelos Estados soberanos. este dado que constitui a "populao" enquanto
entidade distinta da "mo de obra'; este dado que permite representar polticas
disciplinares e polticas governamentais como um continuuui. Mas no momento em
que o mercado se torna o frame da razo de Estado, ele no perde mais tempo para
"tomar conta da populao': As pessoas circulam velozmente, como as mercadorias,
se no mais que isso, como os recursos financeiros. Isto comporta no s a superao
dos lentssimos mecanismos disciplinares, mas tambm daqueles biopolticos,
inexoravelmente lentos, em respeito velocidade do mercado. As tecnologias
biopolticas, como os mecanismos disciplinares, tm como fim a potncia do Estado,
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128
DIREITOS HUMANOS
das migraes
visam consolidao da sua potncia e, portanto, - noo que a Foucault no agra_

da -, da sua "soberania': Neste quadro, a economia, a centralidade do mercado, no:
parece por em discusso a ideia de razo do Estado, limitando-se a fornecer-lhe
novo parmetro. Ela, porm, acaba por tornar impraticveis tanto as tcnicas dsc.,
plinares quanto aquelas que miram ao controle da populao. O mercado pode ser
assumido corno trame no qual inscrever o exerccio da soberania, mas essa inscrio'j
lun:l
f'
'!'
parece anular a ideia de uma populao sob os cuidados do Estado.

A biopoltica se funda na concepo de que cada Estado tem urna certa popu-', ...
lao e deve intervir nela, regulando os mecanismos do nascimento e da morte e
estabelecendo as condies da vida: atravs do biopoder o Estado regula os nascirnentos, disciplina as vidas e procedimentaliza as mortes. Com as grandes migraes que
nos ltimos decnios atingiram os Estados europeus, desaparece a populao enten-'-{
dida como conjunto predefinido de indivduos nos quais intervir regulando o nasci-':
mento ou a morte. Paradoxalmente, o fato de as previses de Foucault - sobre a
emergncia do mercado como elemento de "parmetro de avaliao" das polticasterem se realizado, faz desaparecer a noo que ele pe no centro da sua anlise. Hoje,
o Estado no capaz de "governar" a populao no sentido que Foucault d a este
termo. Ela se tornou um conjunto continuamente redefinvel atravs do acolhimento, da expulso dos migrantes e da marginalizao dos cidados. Essa mudana
..
1
"r
i,"
f
distorce os fundamentos
da biopoltica, modifica radicalmente o problema da ordem :"1'

da populao aumentada
.,.
em demasia. O Estado pode selecionar com muito mais facilidade a prpria populao, pode construir, atravs de uma srie de mecanismos ora inclusivos, ora excludentes,
uma populao apenas de atores capazes de estar no mercado, sem necessidade de
"disciplinar" os pertencentes a sua suposta populao pr-determinada que se demonstram incapazes disto, ou de preparar o ambiente que os leve a se pensarem e,
portanto, a agirem, corno empreendedores. No mais necessrio produzir os "bons";t
cidados ou os "teis" empreendedores de si mesmos: basta selecion-los.
I
poltica e social. Graas s migraes, a rnanipulabilidade
I
c.i
3.4
Selecionar a populao
o convite a praticar uma poltica de seleo da populao migrante, mas

talvez obscuramente tambm aquele de prosseguir com polticas que encorajem a
imigrao ilegal a despeito daquela legal, encontra-se em The EU Economy 2005
Review: Rising In terna tional Economic Integration: Oppottunities and Challenges.
A Comisso sustenta que a imigrao pode estar "lubrificando as rodas" dos mercados de trabalho. Os trabalhadores migrantes, de fato,
podem amenizar a escassez de trabalho em reas em que os nacionais no querem
trabalhar e, como eles so geralmente mais receptivos que os trabalhadores locais
s condies do mercado de trabalho, eles podem suavizar o contragolpe dos
choques ou diferenas regionais. Alm disso, aumentar o capital humano atravs
da imigrao poderia contribuir para o crescimento em longo prazo, em adio ao
,
I
'
129
impacto apenas quantitativo de aumento da fora de trabalho. De fato, provvel

que atrair talento estrangeiro se torne um desafio cada vez mais importante, em
particular para a poltica de imigrao (Commission of the European Communities,
2005, 12, grifo do autor).
A Comisso sugere essencialmente uma direo dupla no governo da imi"raco. De um lado, h os "trabalhadores migrantes", jovens provenientes princi~al:nente da frica setentrional, da Turquia e do Oriente Mdio, que podem
enarossar as mas dosmigrantes que fazem os trabalhos recusados pelos cidados.
Es~esimigrados, provindo de pases em que o aumento incontrolado da populaco jovem unido elevada desocupao gerar abundante disponibilidade de trabalhadores para decnios futuros, esto prontos a se adaptar a qualquer condio
que o mercado de trabalho oferea. Trata-se de jovens que geralmente migram j
sabendo que vo engrossar a fila dos underclsss, que encontraro, como irregulares' uma ocupao temporria no mercado submerso trabalhando no setor agrcola", ou nas micro-empresas
do setor edilcio, do transporte de mudanas, de
limpeza e de assistncia domstica", Por outro lado, h os "talentos" que podem
enriquecer o capital humano do Estado anfitrio e que vo blindados com o acesso
a uma cesta consistente de direitos de cidadania.
As sugestes da Comisso encontraram pronta acolhida na Frana, onde a
j recordada nova normativa sobre imigrao, aprovada em maio de 2006, prev
uma nova permisso de estadia denominada
"cepecit et telents" de durao
trienal, renovvel (e extensvel tambm aos familiares), reservada aos estudantes
brilhantes, trabalhadores altamente especializados, personalidades e estudiosos,
considerados capazes de contribuir "de modo significativo e duradouro para o
desenvolvimento da economia francesa ou a expanso da Frana no mundo ou o
desenvolvimento do seu pas de origem". Apresentando no Parlamento essa nova
permisso, Sarkozy sustentou que a Frana "tem o direito de decidir quantos imigrados devem entrar e escolh-los com base na sua capacidade de acolhimento e
nos seus interesses", especificando que o objetivo "atrair as competncias das
quais o pas necessita". Tal declarao mostra claramente que no passa de puro
artifcio retrico a referncia capacidade das pessoas, s quais atribuda a permisso de estadia, de contribuir para o desenvolvimento dos pases de origem. Este
dado foi logo percebido pelos expoentes polticos Africanos. O presidente do
Senegal, Abdoulaye Wade, protestou sustentando que "escolhero pessoas forma44. Sobre os mecanismos de explorao dos migrantes em campo agrcola, ver o ensaio de Nicolas Bell (2002).
J
:1
1-
45, O nico problema apresentado por estes imigrantes parece ser a superao da relutncia da maior
parte dos cidados dos pases europeus em aceitar um substancial incremento de populao muulmana, At agora, este problema foi contido pelo fluxo de trabalhadores provenientes dos novos pases
membros da Europa central, onde os salrios so consideravelmente
mais baixos. Tambm na Europa
central, porm, a taxa de natalidade bem abaixo dos nveis de substituio, por conta do qual este fluxo
ir decrescendo.
130
DIREITOS HUfV\ANOS
das, como intelectuais, engenheiros, mdicos" e acrescentando: "eu gasto dinheiro

para formar as pessoas, mas aquilo que fao um pouquinho absurdo: estou formando pessoas que desenvolvero a economia francesa': 1mb~1 o represen~ante
da ONU na Costa do Marfim, Alpha Blondy, criticou este novo tipo de permIsso
de estadia sustentando que ele "remete aos tempos do escravismo quando os mercantes escolhiam os mais vigorosos e aqueles que tinham os melhores dentes'?",
Na Gr-Bretanha, junto a um plano de controle eletrnico das fronteiras,
discute-se um sistema de pontos para tentar privilegiar os imigrantes considerados
mais "teis': A Itlia, como vimos, nunca desenvolveu polticas capazes de atrair
"talentos" dos pases extracomunitrios, mas desde 1990 pensa em regular os fluxos
imizratrios atravs de cotas estabelecidas anualmente com base nas exigncias do
b
.
.
mercado de trabalho. A Espanha se encaminha em direo a um sistema parecid-,
com o italiano; de fato, encontra-se em discusso a proposta de compartilhar as
permisses de estadia para os setores econmicos de modo a favorecer, a cada momento, o afluxo de trabalhadores para os setores mais necessitados de mo-de-obra.
O desaparecimento da convico de que a populao seja um recurso, dado
que assumido como encargo e cuidado para aumentar a fora do Estado, em
outras palavras, o fim da biopoltica, impele em direo a uma sociedad~ na qual o
"biopoder" perde grande parte da sua relevncia, em direo a uma sOCIedade.em
que a poltica deixa de levar em conta os sujeitos, seja singularmente ou coletI~~mente, de dedicar-se a, ou de preparar o ambiente para a transformao dos sujeitos e se limita a filtr-los e selecion-los, Essa mudana representa uma ruptura
traumtica da ordem poltica e social liberal, assim como a conhecemos por mais
de dois sculos. Ela coloca em crise tanto as "disciplinas" quanto as tecnologias
"biopolticas" que permitiram a manuteno da ordem na poca moderna. Este
fenmeno pe em questo, como afirma Foucault (1979, tr. it. p. 43; ed. bras.,
1979, p. 118), fazendo porm referncia apenas crise das disciplinas,
o conhecimento, a forma de conhecimento,
a norma 'sujeito-objeto'. Interroga as
relaes entre as estruturas econmicas e polticas de nossa sociedade e o conhecimento, no em seus contedos falsos ou verdadeiros, mas em suas funes de
poder-saber.
Estamos diante de "uma crise histrico-poltica"

que nos deixou, ao menos
por enquanto, destitudos de modelos capazes de guiar a integrao social. Neste
quadro, a insero social dos sujeitos pragmaticamente
considerada um ~xpenmento, e cada experimento deve ser mantido sob controle. Para este fim fOI cnada
toda uma srie de filtros seletivos: os sujeitos so inseridos na sociedade, mas, antes
de inseri-los com ttulo pleno, verifica-se se a sociedade est disposta a receb-Ias e,
46. As declaraes dos dois expoentes polticos

imediatamente
sucessivos aprovao da lei.
africanos
foram reportadas
pela imprensa
131
.. j(ess .vamente
""' verifica -se a interaco
) deles com a mesma sociedade: se a coisa no
h sempre
a
possibilidade
de retir-Ios. A resistncia . admisso, em
-
,t
tUI1Lcionac.,
territrio nacional, de migrantes que desde a sua ch~gad~ so ~ltulares de _uma

a imediata concessao
da
wmlsrente cesta de direitos , ento perfeitamente Izica:
~
"
permisso de estadia no consente a "ex~e~imentao:' do imjg~ado. E ~sslm,.lgla conceder uma permissao de estadia que atnbua a titularidade
ca e, '1
c resistncia
desta cesta de direitos por longo tempo.
. .
Se a razo governamental no pode e no deve ser o planejamento das atrvidades da populao, mas apenas a "programao estratgica" das condies que
.(1
t-vorecem a livre competio dos interesses individuais, ento a imigrao irregular, a regularizao seletiva e a precariedade do status dos migrantes so todos
instrumentos timos para regular uma populao que se encontra sempre suspensa
entre carncia e excesso 47, para governar uma sociedade em que o trabalho assalariado considerado uma atividade de empresa e a mobilidade dos migrantes um
investimento subjetivo nas prprias capacidades de autovalorizao
(Foucault,
2004a, p. 186-187, 190-191). O mecanismo dos indultos, seguido da concesso de
permisses de estadia de curta durao, , ao co~trrio, perf~itame~t~ coerente
corn este novo modelo de ordem. Ele permite venficar que seja admitido a fazer
parte da populao de titulares de direitos apenas quem consegue se fazer aceitar. e
apenas at quando o consiga. O percurso tpico que os imigrantes devem cumpnr
caracterizado, assim, por um perodo de clandestinidade e marginalidade no
qual os sujeitos so colocados prova: apenas aqueles que se demonstram "bons
cidados", que aceitam viver sem garantias, sem direitos e na total precariedade,
sem criar aborrecimentos,
so admitidos na classe de "regulares" para ento continuarem no fio da navalha com permisses de estadia de curta durao. Logo,
cria-se, institucionalmente,
marginalidade no territrio do Estado: a marginalidade se torna uma zona social organizada para a qual dirigir algumas faixas de
populao, torna-se o instrumento de governo das migraes (e dos cidados considerados "inadequados" competio econmica).
Da irregularidade crlmlnalizao:
o crcere como filtro da populao
4.1
Governar atravs da crimnalizao (dos migrantes)
Em um quadro como o descrito, a poltica se recolhe a um canto e o seu

papel parece ser o de garantir a segurana de um restrito demos que vive na pohs
democrtica, limitando os riscos provocados pelo mercado (mas no limitando o
nos dias
47. Sobre"
tema, ver Burchell
(1991, p. 119150; 1996, p. 19-36).
li,!
.~i;
li
II
132
DIREITOS HUMANOS
das migraes
mercado, que global e, portanto, por definio, subtrado ao controle estatal). A

percepo da inevitvel escassez dos recursos utilizveis pelo Estado com escopos
sociais, induzida pela ideologia da globalizao, difundiu a convico de que a
garantia dos direitos a favor das maiorias "autctones" passe necessariamente atravs da excluso destes direitos dos sujeitos migrantes (e, logo depois, dos cidados
"no merecedores"). O que interessa maioria dos eleitores de pases europeus
impedir que um acesso indiscriminado
dos migrantes aos direitos de cidadania
possa reduzir consideravelmente
as garantias sociais de que tradicionalmente gozam. Mais cruamente pode-se dizer que os cidados dos pases europeus, convictos
de que o jogo dos direitos sociais seja de soma zero, temem que a atribuio dos
benefcios do Wclfare State aos migrantes acentue a reduo, j em curso, como
consequncia dos fenmenos de globalizao econmica e financeira, dos benefcios de que usufruem.
Neste contexto, a criminalizao dos migrantes est se tornando uma das
principais bandeiras da reunificao das sociedades (Melossi, 2002, p. 259):
reunificao realizada custa dos prprios migrantes que so usados como recurso do sistema produtivo e, ao mesmo tempo, so excludos dos circuitos assistenciais
e previdencirios. A maioria da opinio pblica dos pases europeus no poderia
jamais aceitar que o acesso aos direitos de cidadania fosse regulado com base em
critrios xenfobos ou racistas; no aceitaria jamais, em outras palavras, a ideia de
que os migrantes devam ser excludos dos direitos sociais porque tm pele negra ou
amarela, ou porque tm modos "incivis". Nem seria facilmente acolhida uma perspectiva puramente egosta (com alguma ranhura escravista): temos poucos recursos, logo, os migrantes no podem pretender que ns renunciemos s nossas penses,
nossa possibilidade de nos tratar, que j esto a perigo, para lhes consentir
nvel aceitvel de segurana social. Abordagens deste gnero tm adeptos apenas
em alguns setores minoritrios e, geralmente, exasperados da opinio pblica
europeia. Elevar o respeito lei a limite para o acesso aos direitos de cidadania
parece, ao contrrio, asctico e politicelly coriect: no se pode ser solidrio com
quem comete crimes e ataca, geralmente de modo violento, as pessoas e os bens.
A hipocrisia deste raciocnio torna -se evidente assim que se desloca o olhar
da criminalidade para os processos de criminalizaco. Como observou Abdelmalek
Sayad (1996), os estrangeiros so vtimas de uma "dupla" suspeita: so em geral
mal-vistos por causa da sua esquisitice (o seu sotaque, a falta daquilo que consideramos "boas maneiras", para no falar da religio diferente, da diferente cor da
pele, etc.) e tornam-se facilmente alvo de suspeio ao acontecimento de qualquer
ato desviante (deviante) e/ou criminal. Se, ento, um estrangeiro efetivamente
comete atos de tal gnero, como nos ensinaram os tericos do etiquetamento, de
Howard Becker (1963) a Edwin Lemert (1967), - estes atos sero considerados a
demonstrao de que o desvio (devianza) j estava implcito e de todo previsvel na
sua esquisitice social.
133
A crirninalizao dos migrantes um instrumento til porque permite erigir

urna barreira de proteo. Isto no significa que tal criminalizao seja o fruto da
manipulao do controle social por parte das elites racistas e xenfobas: ela se
resta, muito mais, a ser usada como uma barreira contra o acesso automtico dos
~igrantes cidadania social, porque parece uma consequncia "lgica" dos com,partamentos dos prprios migrantes.
O mecanismo irregularidade-indultos
parece funcional no apenas s lgicas de mercado, mas tambm s lgicas da legitimao poltica. A condio de
.:Ieaalidade dos migrantes, alm de favorecer a contratao deles com uma rernuII b
.
nerao irrisria e a consentir a sobrevivncia de empresas que no poderiam se
permitir sobreviver recompensando
regularmente os seus trabalhadores, favorece a sua criminalizao.
Em uma situao em que a falta de emprego regular
tende a desviar a fora de trabalho para o mercado de trabalho informal ou para
.s, normalmente mais remuneradores,
mercados ilcitos" (particularmente
em
sociedades ricas, em que a permisso de prazeres "proibidos" como "droga" e
"prostituio" vivida geralmente como uma modalidade, nem sempre estigmatizada, de aliviar o stress da vida laboral), o nexo esquisitice-desvio
(devianza)
tende a se tornar uma profecia autorrealizada. Este ciclo vicioso sinal de uma
,excluso que se arraiga na realidade das relaes sociais. O enraizamento social
desta construo , no mais, mostrado claramente pelo fato de que a operao de
etiquetamento no gerida por uma elite social, mas encontra respaldo nos
setores tradicionais da classe assalariada que tendem a identificar a causa dos
fenmenos negativos, como trfico e prostituio, na chegada de grupos imigraque, ao contrrio, um de seus efeitos: os migrantes chegam em determinado
.territrro pensando poder ocupar nichos particulares no interior do mercado
trabalho lcito e ilcito, formal e informal, e a permanecem se conseguem
efetivamente conquistar estes espaos.
Referindo-se aos Estados Unidos, Ionathan Simon (1997) sustentou que, em
de governar a criminalidade, governa-se atravs da criminalidade: a crimina;:-',hdade seria usada pelos defensores de programas polticos de tipo conservador e
,,,restaurador como um instrumento de criao de hegemonia e de consenso. Talvez
':fossemais correto falar de "governo atravs da criminalizao" Porm, feita essa
preciso, a ideia de Simon colhe bem as modalidades com que hoje na Europa se
buscando gerir os migrantes.
4.2
Em direo a uma ditadura da classe satisfeita?
Loic Wacquant (1999) falou da passagem do Estado social ao Estado penal

descrever a mudana em ato: com este "slogan', Wacquant evidencia que a
>: 48. Certos grupos tnicos so ligados a mais altos nveis de participao
em comportamentos
criminais
;~J"'"queoutros,exclusivamente
porque se consolidam canais que os ligam a determinados mercados ilegais.
DIREITOS HUlV\ANOS ern uma poca de insegurana

134
integrao social gerida sempre mais frequentemente
atravs de polticas penais
e~i
que o crcere se ergue como a sua matriz fundamental. Essa definio, ainda que ".....
sugestiva, no nos fornece instrwnentos heursticos para compreender as perspeetivas que temos em frente. A anlise foucaultiana da governamentalidade
eviden_l
J
)
.!t
135
cia como uma tcnica de governo que assume o mercado como critrio para a ._,.:I.i:..
prpria avaliao estruturalmente
incompatvel com toda forma de promover o .f:,
equilbrio social. Uma poltica que elege o mercado como seu metro de avaliao ..,'
no s no pode se porcorno objetivo a socializao dos consumos e das rendas:
deve tambm ser consciente de que o mercado necessita da desigualdade para funcionar. A desigualdade (dos interesses, das prestaes, dos escopos, das remunera.
es, etc.) o motor da concorrncia que garante a otimizao da funo alo cativa
desenvolvida pelo mercado:
junto aos indivduos singulares.

..
..
.
O exemplo dos Estados Unidos, que pnmeuamente
e mais decididamente
se encaminharam para as novas linhas de poltica criminal, mostra como as novas estratgias penai.s, ainda que confusas e tendencialmente
contraditrias, tm
como denominador
comum o fato de serem voltadas contra categorias sociais
inteiras, identificadas normalmente
com base nas suas marginalidades
social e
fracial,
que so identificadas como perigosas (Santoro, 2003). Este dado no ,deve
~t.. surpreender: as novas polticas penais no fazem seno espelhar a esclerose dai quela que Peter Gloz (1986) definiu como "a sociedade dos dois teros", uma
:.1
sociedade em que uma cota relevante, mas minoritria, de indivduos excluda
do bem-estar e da posse dos instrumentos
polticos e econmicos necessrios
.'.t...
...:
.
:fl
' ...1., ... ..
.11
!
I
49. Max Weber (1922, p. 35-38.; ed. bras., 1999, p. 23-25) cataloga a competio
formas de luta.
econmica
entre as
dos empreendedores
.:1.
Por essa tica, a governamentalidade

representa uma autntica ruptura
na teorizao das tcnicas de governo. De fato, todas elas, compreendidas
as
tcnicas disciplinares, desde sempre visam neutralizar o conflito social. A governamentalidade,
elegendo o mercado e, logo, a concorrncia
como a prpria
bssola, tem, ao contrrio, necessidade do conflito", no pode visar recomposio dos interesses dos sujeitos, a sua tarefa , ao contrrio, favorecer-lhes a
diversificao. Este mtodo de governo cria um ambiente arriscado, complexo,
em grande parte percorrido por taxas ingovernveis de ilegalidade que no podem ser completamente neutralizadas, porque exprimem os percursos individuais
dos sujeitos aos quais se deve "deixar fazer", enquanto entendidos como produtores de riqueza. Para neutralizar este ambiente que se desenvolvem polticas
sccuritrias que, entretanto, devem ser apenas polticas de gesto dos perigos, e
no da neutralizao deles, dado que neutralizar o perigo significaria limitar a
neste mercado,
Sl:-
a concorrncia
baseada nos preos pressupe e produz processos de diferenciao; portanto, uma poltica social que se colocasse como objetivo a promoo
do equilbrio social, mesmo relativo, resultaria anti-econmica,
no sentido em
que violaria os princpios
econmicos
formais da mesma livre concorrncia
(Zanini, 2006, p. 138).
crescimento econmico (...), por si s, deveria garantir a todos os indivduos o

alcance de um nvel de renda que lhes permitisse os seguros individuais, o acesso
propriedade
privada, a capitalizao
individual ou familiar, graas aos quais
suportar os riscos (Foucault, 2004a, p. 150).
L11ll
Estados singulares.
O risco dos atores que se movem
(geralmente apenas de si mesmos), soc~ali:~el.exclusivamente

~: form~ d.a
(usto: passa-se da neutralizao
do conflito a lgica asseguradora
. A sociali. co do risco no pode ser seno a sua privatizao, as tcnicas governamenza,
.. - no podem induzir a sociedade a se ocupar diretamente da cobertura dos
. t,ll~
riscoS aos quais os indivduos esto sujeitos; podem apenas devolv-Ia ao
.jeito singular, com o auspcio de que o mercado garanta, a cada um, um r.endlmento suficientemente
elevado para se assegurar. A governamentahdade
. inverte, portanto, a tradicional tendncia-centrpeta
de todas as tcnicas de
aoverno, compreendidas
as disciplinares, descentralizando
a gesto do risco
As polticas governamentais, portanto, tutelam e reproduzem um espao diferencial que garante "a multiplicidade e a diferenciao das empresas" (Foucault,
2004a,p.155):
, cidade do mercado de produzir riqueza. O Estado torna-se cada vez menos

capd
.
.
I otmado a definir os limites do mercado: no existe m31S um mercado legal e
e" J.legal ou "informal". O mercado global e, enquanto tal, fora do poder dos
I
;
para alcan-Io. Nos vrios sistemas de welieie, os circuitos de troca poltica e

econmica logo operaram uma discriminao sistemtica entre os interesses protegidos por organizaes dotadas de um forte poder contratual, os protegidos
por associaes que no ocupam posies estratgicas e aqueles "difusos" que
no dispem de qualquer proteo eficaz. A esses fenmenos se soma, h ao
menos duas dcadas na Europa e h muito mais tempo nos Estados Unidos, o da
. imigrao de massas de deserdados, provenientes de reas continentais caracterizadas por uma taxa de desenvolvimento
escasso ou nulo e por uma elevada
densidade dcmogrfica, em procura desesperada pelas vantagens oferecidas pelo
pertencimento a "cidadanias
Essa situao terminou
e politicamente muito fracos,
tos. A garantia dos direitos
50. Cf. em particular
privilegiadas".
por dar vida a uma massa de sujeitos econmica
excludos do efetivo gozo de quase todos os direia favor das maiorias e a paralela necessidade de
Ewald (1986). Sandro Chignola
salto pJra alm das modernas
categorias do Poltico".
(2006, p. 11), a propsito,
fala de "um autntico
136
DIREITOS HUMANOS
restringir as garantias sociais devido crise fiscal do Estado transformaram

como sustentou Iohn K. Galbraith (1992), as democracias opulentas em "dita~
duras de uma classe satisfeita": os ricos, os abastados, os privilegiados,
que
sempre existiram, mas que no passado eram minoria e que hoje se tornaram
maioria. Eles no so mais constritos a defender os prprios privilgios favorecendo a mobilidade social: podem se permitir o imobilismo e recusar-se a
dividir os recursos com os novos pobres. Estas condies histrico-sociais
levaram produo em todos os pases europeus de uma subclasse social mais ou
menos extensa, geralmente conotada tambm em termos tnicos, qual negado o acesso legtimo aos recursos econmicos e sociais disponveis e que
representada
como perigosa, percebida como uma ameaa para a segurana
social e, em consequncia da sua excluso, para a segurana fsica e patrimonial
dos cidados.
4.3
i.,
137
aplicao da custdia cautelar obstaculizam

a possibilidade de usufruir das
modalidades de execuo da pena alternativa deteno".
Este uso da deteno assinala uma profunda ciso na histria do crcere.
Com o fim da biopoltica, o crcere foi capaz de mudar de pele e de se transformar,
de eixo do disciplinamento, da reinsero social dos elementos rebeldes, em fulcro
dos mecanismos de seleo da populao. Se, como escreve Foucault (1973, tr. it.
p. 40; ed. bras., 1977, p. 42), "a forma-priso da penalidade corresponde formasalrio do trabalho", talvez se possa dizer que a forma-precariedade
(ou a
"macdonaldizao")
do trabalho corresponde forma-expulso da penalidade.
Hoje, a sociedade, dada a possibilidade ilimitada de recrutar mo-de-obra que as
migraes oferecem, e dada a obsesso pela escassez dos recursos utilizveis para
fins sociais, decidiu no conceder uma nova possibilidade de vida social a quem
cometeu um delito.
O crcere parece a instituio disciplinar que soube redesenhar imediatamente a sua funo, adaptando-se crise at se transformar no baluarte fundamental da ordem. A inundao dos grandes fenmenos migratrios implicou que,
nos ltimos anos, a funo poltica esperada do crcere fosse completamente modificada. No se requer mais que o crcere produza "bons cidados" em cujo juzo
e comportamento
se possa confiar, mas sim que proteja, para quem se habituou a
usufruir dele, aquele Welfare State de que se proclama o declnio irreversvel. Pedese aos crceres que fixem os limites da cidadania social, que levantem as barreiras
que definem o universo dos "cidados consumidores". E o crcere prontamente
atendeu essa demanda.
Logo que o crcere perde a finalidade ressocializante, a deteno dos migrantes
se esvazia de toda finalidade que no seja aquela de estigrnatiz-Ios como "classe
perigosa". Enquanto para os cidados europeus no existe um "outro lugar" onde
seja possvel coloc-Ios, para sujeitos, como os migrantes, para os quais este "outro
lugar" existe, no parece racional afrontar as despesas da manuteno em crcere.
Se o escopo da pena detentiva apenas a incapacitao, isto , s o de colocar o
migrante em condio de no lesar os interesses dos "honestos" (e "eleitores") cida-
Encarceramento dos migrantes e dualismo do sistema

penal
Em sociedades caracterizadas
por um profundo anonimato, a distinco
entre o cidado honesto e o "criminal" no depende tanto da condenacsn
penal, quanto da pena detentiva. A obra de criminalizao
dos estrangeiros
no poderia, portanto, reger-se sem uma forte taxa de encarceramento.
Tambm por este ponto de vista as polticas do governo dos fenmenos migratrios centradas no binrnio "permanncia
irregularlindultos"
so funcionais.
De fato, esse binmio permite "sobrerrepresentar"
os estrangeiros presos em
relao queles autores de delitos. Se muitos migrantes so desprovidos de
um status legal, ao alto percentual
de estrangeiros presos no corresponde
um percentual igual de delitos por eles cometidos, Os mecanismos de deversion,
probation, e perole que, de diversas formas, caracterizam
as modalidades de
execuo penal em todos os pases comunitrios,
levam a que seja muito mais
provvel que um migrante irregular acabe num crcere, seja por execuo da
pena, seja por custdia cautelar, enquanto que um cidado, ou um migrante
regular, pela mesma condenao, geralmente cumpre a pena de modo alternativo e, se investigado pelo mesmo tipo de delito, evita a custdia cautelar
em crcere, ete. Esses mecanismos
implicam que as condenaes
pena
detentiva se transformem
em verdadeiro encarceramento,
sobretudo para os
estrangeiros irregulares. A dificuldade dos migrantes presentes ilegalmente,
espera de serem regularizados,
de prestar conta de si, em respeito a uma srie
de requisies, que vo da posse dos documentos de identificao a um domiclio legal e estvel, a um trabalho e/ou uma renda, tem como consequncia
uma mais alta aplicao, para eles, da custdia cautelar em crcere. Dessa
medida deriva a impossibilidade
de, desde o incio, cumprir a pena com modalidades no detentivas e, uma vez no crcere, os mesmo fatores que levaram
51. Na Itlia, o fenmeno reconhecido pelo mesmo governo que no Documento programmatico
relativo ell poltica dell'immigrezione e degli strenieri nel tcrritorio dello Stato 2001-2003 escreve:
"das estatsticas sobre a populao presa na Itlia, resulta sempre mais importante
a presena de
imigrantes extracornunitarios,
na maioria irregulares. No sempre que a permanncia
em crcere
consequncia da gravidade do delito: as dificuldades de acesso s medidas alternativas tm o seu
peso: muitos condenados
estrangeiros, 'mesmo estando em posse dos requisitos de pena, no se
encontram nas condies de seguir um projeto de tratamento externo em relao a carncias objetivas de referncias familiares, trabalhistas e logsticas, derivadas na maior parte dos casos da total
ausncia de solues de habitao e de adequadas estruturas de acolhimento do tipo residencial'. A
situao descrita, de precariedade social, permanece inalterada, ainda que se tenha tentado, e em parte
obtido, um melhoramento
do acesso s informaes relativas aos pressupostos
para a fruio das
medidas alternativas, luz da lei 165/98, vulga Legge Simeone"
-I-
DIREITOS HUtV\i\NOS
138
.:";,'
t..
dos, a eXPdulsOdOdestrabngeirOpermhite alcan~r 0dmes?1doresuallt~do. Desapareci.c: ...

da a fome e mo- e-o ra, que tin a caractenza o a m ustn izao no sculo'
XIX, por conta da troca das modalidades produtivas e dos fenmenos migratrios
nada mais impele a manter os migrantes desviantes (devianti) dentro do espa~'
.
poltico estatal. A poltica penal, at ento constrita escolha entre a supresso ,1
fsica ou a necessidade de tornar o sujeito inofensivo, quer atravs da deterrncia,
quer atravs da reeducao (ou o disciplinamento), readquire urna dimenso, per
dida depois das tentativas falhas de deportao do final do sculo XVIII, e desconhecida pela penalidade do sculo passado: a expulso dos desviantes (devianti) do:"f
espao pblico. A expulso pode assumir dois aspectos: pode ser uma verdadeira l~W_
expulso do territrio nacional e, neste caso, o crcere tem um papel fundamental, ',"l.'
sendo sempre mais avanada a sua transformao, de instrumento bloqueador.'f
x
deterrente-disciplinante,
em instrumento a servio dessa nova dimenso espacial';l
das polticas penais; mas, pode, tambm, consistir em uma simples marginalizao
dos imigrantes da esfera da legalidade".
,.1:.1
.
1-
.1
f
I~
",
'139
das migraes
A necessidade de fiscalizar os migrantes tornou-se um motivo frequente.

mente mencionado para justificar os aspectos das novas polticas penais que mais
destoam da tradio constitucional norte-ocidental.
Para tornar mais ntidas as
lgicas a elas submersas convm concentrar a ateno na Itlia que se apresenta
como um timo case study para revelar as tendncias das novas polticas penais.
Por um lado, como acenado, a Itlia tornou-se pas de imigrao exatamente no
perodo em que a globalizao econmica e a sua ideologia se afirmaram; por
outro lado, o governo italiano, entre 2001 e 2006, parece ter assumido sem escrpulos a lgica governamental da seleo da populao guiada pelas exigncias do
mercado como bssola para os seus provimentos normativos.
Na Itlia, desde os anos 90 do sculo XX, parece se delinear um verdadeiro
sistema de execuo penal para os estrangeiros, diferente, e mais aflitivo, daquele
adotado para os italianos. Esse direito especial parecia, porm, o fruto indesejado
de modalidades de execuo penal recortadas sobre o modelo de um cidado que
goza de uma network de relaes em que apoiar sua reinsero social. Eram as
condies factuais em que viviam os migrantes que produziam, na fase de execuo
da pena, um direito diversificado para os estrangeiros: um duplo binrio pelo
qual, alm da expiar a mesma pena de um cidado italiano, os estrangeiros se
encontravam sujeitados a li m sutplus de sofrimento legal. As polticas penais eram,
em outras palavras, formalmente caracterizadas por um racismo em output, no
obstante a ausncia de cada racismo input, alis, mesmo a despeito de polticas
.
en te e explicitamente destinadas a aIocar encargos e vantagens em absoluto
trequ
1 li' d
. it ao nrincioio de igualdade, se no realmente usando a co our ) m 17eSS
respel o
~
1:
.
d
d
200)
o seu critrio inspirador". Com os provimentos legislativos a ota os em
-,
fI1
cO
'minao em outputtornou-se
uma discriminao em input: o suplemento
<l dIscn
di
.~ d _
de sofrimento dos migrantes se configura sempre menos com,o uma lst~rao eVI
, suas condices e sempre mais como uma escolha especfica do legislador. Por
da aS,
,.,
.
fi"
t .
~;e
ue a utilizao retrica das relevncias estatsticas se a lJa por mos rar que
m"l~q ~
. .
.,
d' riminao atingeos migrantes porque so objetivamente mais pengosos e
3 ISC
a - 1di nos de mrito",
e no porque "estrangeiros, " "difllerent~s ""ou co Ion 'dos"
. "
l
l
gndo preservar um pertencimento "universalista" e o respeito formal ao enteb usca
- dee
.; da imparcialidade em respeito raa, sempre maisis evid
eV1 ente a a fiirmaao
verdadeiro direito especial para os migrantes que os pe em condies de des>
~:~1
vantacrem tambm formal".

c
DO uso do crcere para encerrar os estrangeiros espera de sua~ (geralmente
.mexequveis) expulses a nota '.,caracterstica da lei 189 de 2002. Essa lei busca tornar
,
'camente impossvel que um migrante, saindo do carcere, possa retomar sua
tl
pra
.
.,
. - d
d
, vida normal no territrio italiano e se remsenr socialmente. A prev~sao e q~e eve
'. xpulso quem quer que tenha entrado no crcere por um dos delitos previstos no
sere
.
55
b
alart. 380, 1 e 2, Cdigo Italiano de Processo Penal ,com~, :am. e,rr:para qu, .
delito atinente droza ou contra a liberdade sexual, exclui p de illlClO a possibiquer
o
. "
. r
[idade de um migrante retomar a sua vida como regular no terntono ita iano,
53. O art. 1 da Lei n. 354, de 26/7/1975, contendo "Notme suJJ'ordi?a~eIlto

penitenziuio
e sul!
esecuzione delle misure priva tive e limita tive deIla liberte'; fixando os pnnclplos gerals'T,roclama que ~
tratamento penitencirio, isto , a atividade visando ressocializa.o do condenado: _e Impor:ante a
o
absoluta imparcialidade, sem discriminaes em relao nscionnlidede, raa e condies econormcas
e sociais, a opinies polticas e a crenas religiosas" (o grifo naturalmente
obrigatria dos migrantes em crcere quando chegam a dois anos de deteno, e prev[~ que n~o se p~~~
renovar a permisso de estadia de um estrangeiro condenado por um delito que preve a pnsao obrig
tria em flagrante.
- a pnsao
. - obringa tria em,"b.
flazrante . Trata-se
de
55. Este artizo elenca os delitos pilra os quals" e prevista
,
b,
_
.
c .
"
- su P e-rror "es a vinte
delitos gravssimos,
punidos com penas nao
inrenores
a cinco
ar ,ios e nao
,. anos, e de
delitos contra a personalidade
do Estado, elo delito de devastao pilhagem, dos delitos co:ltra a
.
" e 110 muurno
, . supe rior
a trs
'1Il0S tendo o Fll d Xl Hl.O
incolumidade
pblica para os quais a pena cIetentrva
1 _'
.'
, -'
_
~ c:,
em dez anos do delito de reduco escravido, de explorao da prostiturao de menores, de pornograna
. . - d e menores,' d. os de)
de menores "e ele turismo sexual voltado explorao da prosnnuao
eu tos de
. raDma
'
.,
com
e de extorso dos delitos relativos
as armas d e guerra e aos exp lesivos '. do delitos cometidos
. _
finalidade de terrorismo
52. Parece, de fato, existir tambm uma marginalizao funcional nos mercados ilegais. Na Itlia, este
dado emerge claramente da obstinao com que se emitem provimentos de expulso em relao aos
estrangeiros, cujo efetivo acompanhamento
em ptria sabe-se bem ser impossvel. Todos estes sujeitos
vo terminar em um tipo de poo negro: eles no obedecem ao decreto de expulso e o mesmo decreto
os constranger, querendo ou no, a entregar-se ao mercado ilegal.
meu).
54, A Lei 189/2002 previu o delito de reingresso dos migrantes expulsos, o de no-abandono
do
territrio por estrangeiros convidados a deix-Ia, (exclusivamente
por conta de uma destas du~s
"malfeitorias", foram presos, em 2005, quase 10.000 estrangeiros). Introduziu, portanto, ~ expulso
ou de subverso da ordem elo Estado, dos delitos relativos s associaoes secretas

I d
mafiosa.
Ao Ia
lO d estes d e lit os es tao previstos
I, porm
.. , delitos . multo menos
. 1
. l'encia.,' a coisa ou servmind o-s e de meios
frauc1ulentos
ou ',.
introduzindocom VIO
.
'.
. o o I)Jeto
.
' o das n1:;OS na L"
ortica , qualquer
turto em
detm
ou arre h a lanuo
e dos delitos de associaco

graves: o furto executado'
se na residncia de quem
concreto que venha a ser
cometido,
independentemente
-..
do valor do objeto roubado.
140
das migraes
A tendncia a transformar
a pena detentiva para os migrantes em Urna
mera fase imediatamente
precedente expulso confirmada pela previso de
uma nova figura de afastamento do territrio nacional: a expulso como medida
alternativa. Segundo as modificaes trazidas pela Lei "Bossi- Fini", no art. 16 do
texto nico que regula a imigrao e a condio dos estrangeiros, o juiz da execuo penal deve afastar de sua iniciativa todos os presos estrangeiros irregulares
que sejam identificveis e tenham menos de dois anos de pena detentiva a Cumprir. Com efeito, essa disposio gera dois percursos diversos: um para os italianos que, faltando trs anos (seis, se so txico-dependentes
dispostos a submeter -se
a um programa comunitrio)
para o trmino da pena, podem ter acesso s medidas alternativas, e um outro para os estrangeiros que, ao contrrio, so destinados a cumprir em crcere as suas penas at dois anos antes do seu trmino,
para depois serem expulsos. O legislador, na prtica, sancionou que vale apenas
para os cidados italianos o dever do Estado, imposto pelo art. 27, 3, da
Constituio, de prever penas que tendam reinsero social dos presos. Isso
acontece em patente desprezo no s do princpio de igualdade e do prprio art.
27, 3 da Constituio italiana, que se limita a fixar o princpio de que a pena
(para quem quer que lhe seja submetidol) deve tender reeducao do condenado, mas tambm do art. 1 do Ordenamento
Penitencirio, segundo o qual o
apoio para a reinsero social deve ser fornecido com "absoluta imparcialidade,
sem discriminao
em respeito nacionalidade, raa, condies econmicas e
sociais, a opinies polticas e crenas religiosas" (grifo meu).
A confirmao mais impressionante da nova funo do crcere representada pela disposio segundo a qual o preso, tambm depois que tenha sido disposta
a seu favor a medida alternativa da expulso, deve ser retido em crcere espera de
que seja organizado, pelas foras da ordem, o seu efetivo encaminhamento
ao pas
de origem. Esse tratamento, no silncio da lei, aplicado tambm aos sujeitos que
foram condenados expulso em substituio a uma pena inferior a dois anos.
evidente que em ambos os casos a permanncia em crcere no se configura mais
como pena detentiva. Essa ou no foi jamais cominada, tendo sido pronunciada
uma condenao expulso em sua substituio, ou no existe mais, tendo sido
substituda pela medida alternativa da expulso. O migrante, espera de ser repatriado deveria ser levado a um centro de permanncia temporria, a um destes
centros nos guais so normalmente colocados espera de serem expulsos os estrangeiros sem permisso de estadia, mas que no cometeram nenhum delito, nem
mesmo a violao da ordem de afastar-se do territrio nacional. O fato de que haja
uma disposio legal prevendo que o estrangeiro permanea em crcere, mesmo
na ausncia de um provimento da autoridade judiciria que determina o encarceramento ou em presena de um provimento da mesma autoridade que determine
o desencarceramento,
demonstra que o legislador no faz diferena entre o crcere
e os centros de permanncia temporria. Cai tambm a ltima hipocrisia sobre a
DIREITOS HUMANOS
141
natureza dos centros de permanncia temporria: so concebidos como verdadeiros centros de deteno administrativa, tanto que, em caso de superlotao, em
seu lugar no se hesita em utilizar os crceres.
O legislador italiano no se limitou a dar um impulso decisivo configurao
do crcere como um lugar em que o migrante (ainda que fosse regular no momento
do cometimento do delito) encerrado espera da expulso. A Lei 189 tambm
sancionou penalmente (antes como contraveno, e depois, recentemente, em
consequncia da interveno da Corte Constitucional, como delito), a violao da
ordem de afastar-se do territrio ou de no reentrar nele e, como todos os legisladores
europeus, instituiu centros de deteno para quem se encontra no territrio nacional
desprovido de um ttulo de estadia, configurando assim a recluso como um evento
normal para aqueles que so constritos pela lei a viverem como "clandestinos':
Em 2003, estavam inscritos nas procuradorias italianas 16.138 procedimentos contra migrantes pelo delito de reentrar no territrio nacional aps um procedimento de expulso (art. 13, 13 e 13 bis, art. 14, 5 quater do Testo Unico
Sulla Imigiezione, de 1998, sobre imigrao, com as modificaes da Lei 189 de
2002) e por no terem obedecido ordem de afastar-se do territrio (art. 14, 5,
III, do T'D, de 1998, tambm ele introduzido pela Lei 189/2002). Esses procedimentos envolveram 17.816 migrantes (12.446 pelo delito de no terem obedecido
ordem de afastar-se), a maior parte dos quais foi retida em crcere (somente para
4.753 deles foi determinada a soltura imediata"). Por outro lado, os centros de
permanncia temporria hospedaram, entre 2000 e 2003, mais de meio milho de
pessoas (131.480 em 2000,134.332 em 2001, 150.746 em 2002, e 105.957 em 2003)
"culpadas" por terem feito aquilo que as polticas italianas sobre a imigrao de
fato instigam a fazer: terem permanecido clandestinamente
no nosso territrio
(algo que, bom recordar, ainda no por si s um delito).
Como mostram os nmeros, a previso deste novo delito um potente mecanismo de estigmatizao, o instrumento que permite levar a cabo a obra de
transformao da populao migrante em um conjunto de pessoas para as quais
ser detido um evento normal, assim como normal infringir as leis. A deteno e
o crcere marcam os criminais e, portanto, constituem a base do aparelho de excluso politically cortect da cidadania social.
56. Dados fornecidos pelo Ministero della Giusizi - Dipartimento per gli Affari di Giustizia, Direzione
Generale Giustizia Penale - Utiicio I Reparto dati stetistici e montoraggio,
Monitornggio della l. 30
luglio 2002 n. 189. Quando se elaboram as estatsticas sobre os delitos cometidos por estrangeiros,
dever-se-ia ter em mente alguns delitos que podem ser considerados
como "delitos prprios" dos
estrangeiros. Para comparar a taxa de criminalidade da populao imigrada e a italiana, seriam comparadas categorias homogneas, isto , somente os delitos que ambas as classes podem cometer. Seriam,
para tanto, eliminados da comparao todos os estrangeiros que cometem o delito de no-obedincia
ordem de distanciar-se do territrio italiano ou o de no reentrar nele por um certo perodo de tempo,
assim como, para os italianos, seriam eliminados todos os delitos que s podem ser cometidos por
cidados (por exemplo, o delito de desero).
."...
142
das migraes
De um modo cnico, provavelmente se deveria dar graas pelo fato de que

finalmente o poder parea querer renunciar mscara de igualdade atrs da qual
sempre se escondeu. Contudo, o que chamamos de civilidade (jurdica) talvez no
seja seno um conjunto de mscaras que cada um deve endossar e, antes de todos,
o Leviat estatal. Portanto, aos danos e aos riscos derivados da escolha de gerir os
migrantes por meio do mecanismo irregularidade-indulto, ou seja, prevalenr-,
mente mediante instrumentos penais, acrescenta-se tambm a grave crise do Estado de direito.
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A palavra "manicmio" deriva do grego: "menis" significa loucura e "kotnin"

quer dizer curar. Portanto, a partir do seu significado, infere-se que o manic.mio
seja um instituto destinado ao tratamento das pessoas com transtornos mentais, O
termo se refere aos dois tipos de hospital psiquitrico, a instituio destinada
"cura" das pessoas com transtornos mentais, e aquele que h algum tempo se definia como manicmio judicirio, hoje denominado Hospital de Custdia e Tratamento Psiquitrico.
N os sculos XVI e XVII, para o acolhimento dos loucos existiam os hospitais
e as Santas Casas de Misericrdia. Essas instituies configuravam-se como espaos de acolhimento piedoso, nos quais os religiosos recebiam os excludos, doentes,
ladres, prostitutas, loucos e miserveis para dar-Ihes algum conforto e, de certo
modo, diminuir seu sofrimento (Amarante, 1998, p. 24; Foucault, 2004a). Assim,
o hospcio tinha uma funo caracterstica de "hospedaria", representando o espao de recolhimento de todas aquelas pessoas que simbolizavam ameaa lei e
ordem social. Conforme afirma Barros (1994, p. 29), a "excluso dos loucos estava
vinculada a uma situao de precariedade comum a outras formas de misria, de
pobreza e de dificuldade econmica."
Durante a Idade Mdia, o enclausuramento
no possua uma finalidade
vinculada medicalizao, existindo apenas uma prtica de "proteo" e guarda
(Amarante, 1998, p. 24). O significado de tal prtica se referia a uma excluso
genrica e no a uma segregao institucionalizada.
Somente no sculo XVIII, o
internamento comea a ter caractersticas mdicas e teraputicas (Foucault, 2004b).
Naquele perodo histrico, alm das medidas legislativas de represso, foram criadas as casas de correo e de trabalho e os hospitais gerais, que eram
destinados a retirar das cidades os mendigos e "antissociais" em geral, a oferecer
trabalho para os desocupados, punir a ociosidade e reeducar a partir de uma instruo religiosa e moral. Os loucos e os demais deserdados, confinados nos pores
das Santas Casas e nos hospitais gerais, sofriam diversos tipos de punio e de
tortura (Resende, 2001, p. 24).

O Papel Do Cárcere No Governo Das Migrações

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o

A exploso penitenciria e o encarcerarnento dos

H anos, os dados relativos populao carcerria dos principais pases

O papel do crcere no governo das migraes

Nos pases alvo de imigrao macia (ustria, Blgica, Holanda, Alernj.

7.111 (71) - 8.764 (85)

3.406 (66) - 3.150 (59)

2.155 (61) - 3.025 (78)

3.295 (65) - 3.040 (59)

48.113 (84) . 46.376 (78)

57.448 (71) 80.333 (98)

44.719 (88)- 66.301(127)

46.152 (81) - 55.136 (95)

352 (89) - 357 (80)

1.811 (112) - 877 (52)

2.477 (58) - 2.666 (59)

7397 (49) -15.246 (95)

9.183 (93) - 13.500 (131) I 17,3%

5357 (105) 6.172 (122)

em 2002, 128.000 estrangeiros se tornaram cidados franceses. A

6.913 (87) - 6.915 (~_5)I 45,1%

TREND 1992 - 2001

em uma poca de insegurana

35.246 (90) - 46.962 (117) 29,7%

5.431 (63) - 6.089 (68)

2. Para ter um dado de confronto

A literatura estranhamente no tende a colocar este dado sobre a populao

papel do crcere no governo

das imigraes entre a produo da

Com o termo regularizao> entende-s a autorizao de estadia concedida

em uma poca de insegurana

7. Libietion, 29 de outubro de 1997.

papel do crcere no governo das migraes

25,04% do total da populao carcerria; depois de um ano eram 14.507 (27,13%)'}i

Na Espanha, onde a presena macia de imigrantes verificou-se no mesmo

em uma poca de insegurana

di or motivo de turismo em permisso de estadia por motivo de trabalho,

a permisso de estadia ao contrato de trabalho, tomando, por~an:o, pre~,ri~ o

2.1 A restrio dos canais legais da imigrao

.11. Bruno Nascirnbene

usa a expresso jus receptutn.

papel do crcere no governo

em uma poca de insegurana

Emblemtica a diretiva 2003/86/CE sobre reunio familiar. Frente s di- J

em uma poca de insegurana

grados na sociedade alem I2. Segundo as estimativas do governo, seriam entrel'.

2.2 As polticas italianas: migrantes e clandestinos

As anlises das polticas migratrias italianas tm como ponto de partida .

por Bonetti (2004, p. 6).

~ual1tos, dos 160.000 migrantes a qu~~ ~o fo~am renovadas as pe~'mIs~oes e

. d dos estrangeiros presentes em primeiro de janeiro daquele ano. Podeneta e

que permitem responder a esta pergunta.

O papel do crcere no governo

De janeiro de 1993 a dezembro de 2002, os imigrantes regularmente presen_

em uma poca de insegurana

relativo alIapolitica delJ'immigrazione

nel territorio dello Steto 2004-2006".

posio da realidade de fato.

papei do crcere no governo

25. O dado fornecido pelo governo no Documento

relativo al1apolitice dell'immarazione

:~:gh s~raZle~nel t~rntOrio

na condio de ascender a esta converso. Este passo teria sido de fundamental