TD 2125

2125
TRAJETRIA DO MERCOSUL E
MUDANA DE PARADIGMAS E DE
POSIES DA POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA: COMEO VIRTUOSO
E CRISE RECENTE POSSVEIS
INTERPRETAES
Sergio Abreu e Lima Florncio
2125
TEXTO PARA DISCUSSO
Braslia, agosto de 2015
TRAJETRIA DO MERCOSUL E MUDANA DE PARADIGMAS

E DE POSIES DA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA:
COMEO VIRTUOSO E CRISE RECENTE POSSVEIS INTERPRETAES
Sergio Abreu e Lima Florncio1
1. Mestre em Economia pela Universidade de Ottawa, diplomata de carreira, ex-embaixador em Quito, Genebra (ONU) e
Mxico. Atualmente pesquisador na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas Internacionais (Dinte) do Ipea.
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Texto para
Discusso
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Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

Texto para discusso / Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada.- Braslia : Rio de Janeiro : Ipea , 1990ISSN 1415-4765
1.Brasil. 2.Aspectos Econmicos. 3.Aspectos Sociais.
I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.
CDD 330.908
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JEL F15
SUMRIO
SINOPSE
ABSTRACT
1 INTRODUO......................................................................................................... 7
2 MERCOSUL UNIO ADUANEIRA OU ZONA DE LIVRE COMRCIO?........................ 8
3 CONCLUSO.......................................................................................................... 43
REFERNCIAS ........................................................................................................... 48
SINOPSE
O texto parte da premissa de que o Mercosul enfrenta uma crise nos ltimos quatro anos,
cujos sintomas seriam: perda de prioridade no contexto da poltica externa brasileira
(PEB); resultados comerciais modestos; perfuraes da tarifa externa comum (TEC);
baixa internalizao de decises do Mercosul nos ordenamentos jurdicos internos; e
incapacidade de negociar acordos de preferncias comerciais/acordos de livre comrcio
(ALCs) com economias de grande porte. A crise examinada tendo como parmetros
as mudanas de paradigmas e de posies da PEB e seus efeitos sobre a prioridade do
Mercosul para o Brasil. As cinco seguintes interpretaes destinadas a explicar as causas
da crise so estudadas, tendo esse referencial terico (paradigmas) e emprico (posies
polticas): i) adoo do modelo intergovernamental em lugar da supranacionalidade;
ii) mudana do paradigma americanista/institucionalista pragmtico (FHC) para o
autonomista (Lula/Dilma); iii) criao da Unasul como fonte de fragilizao do Mercosul
e de politizao da Iniciativa para a Integrao da Infraestrutura Regional Sul-Americana
(IIRSA); iv) modelo atpico do Mercosul, ausncia de um padro hub and spoke; e v)
a crise seria resultante do divrcio entre a PEB e a Argentina na era Menem/Fernando
Henrique e da confluncia de polticas intervencionistas nas presidncias do casal Kirchner
e de Lula 2o mandato/Dilma. A concluso aponta para o forte poder explicativo das
interpretaes i), ii), iii) e iv), bem como prope medidas para a superao da crise.
Palavras-chave: Mercosul; poltica externa brasileira; integrao regional.
ABSTRACT
This paper assumes that Mercosur has been under a crisis for the last four years, the
main symptoms of which are: decreasing priority in the context of Brazilian Foreign
Policy (BFP); growing number of exceptions within its Common External Tariff
(CET); decreasing number of Mercosur decisions embodied in each countrys domestic
legal framework; Mercosurs incapacity to effectively negotiate free trade agreements
(FTAs). Changes in BFPs paradigms and positions are used as main parameters for
the crisisexamination. Five interpretations for Mercosurs crisis are studied, within
the scope of both that theoretical (paradigms) and empirical (positions) framework:
i) adoption of an intergovernmental model, instead of a supranational one; ii) paradigm
change in BFPs, from an Americanist/pragmatic institutionalist (under President
Cardoso) to an autonomist (under Presidents Lula and Dilma); iii) Unasurs creation, as
a source of Mercosurs weakening and IIRSAs politicization; iv) Mercosurs incapacity
to embody a hub and spoke pattern of integration; and v) Brazils and Argentinas
foreign policy polarization under Menen and Cardoso as well as both countries
interventionist economic policies under the Kirchners and Lula/Dilma. The papers
conclusions identify interpretations i), ii), iii) and iv) as adequate explanations for the
crisis. Effective measures to overcome Mercosurs crisis are also presented.
Keywords: Mercosur; Brazilian foreign policy; regional integration.
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Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

comeo virtuoso e crise recente possveis interpretaes
1 INTRODUO
O Mercosul, desde sua criao com o Tratado de Assuno de 1991, surgiu como um
projeto econmico-comercial e poltico-estratgico: ampliar e consolidar a influncia
regional e internacional do Brasil, por meio do intercmbio comercial e da concertao
poltico-estratgica no nvel regional. Naquele momento, visava igualmente aumentar
o poder de barganha do Brasil diante da Zona Hemisfrica de Livre Comrcio (ZHLC),
que evoluiria mais tarde para a rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca). A aproximao com a Unio Europeia tambm foi perseguida desde o incio, tanto como fonte
inspiradora para a integrao quanto por representar um contrapeso ZHLC e Alca.
Do lado europeu o desejo de aproximao com o Mercosul era igualmente visvel, pois
o avano da influncia econmica dos Estados Unidos na regio rivalizava com os interesses da Unio Europeia.
Apesar do intenso intercmbio gerado na primeira dcada de existncia, quando
as exportaes intrazonais foram multiplicadas por seis (do incio ao final dos anos
1990), o bloco perdeu posteriormente muito de seu dinamismo comercial. Assim, a
participao relativa do Mercosul no total das exportaes brasileiras caiu de 17,3%,
em 1997, para 8,5% em 2013.1
Na primeira dcada de existncia do Mercosul, o Brasil era o lder de um processo com dupla vocao: promover o regionalismo aberto no plano comercial e de investimento, bem como ampliar a influncia poltico-estratgica regional e internacional
do pas. A viso estratgica era ofensiva. O Brasil era o pas hegemnico num exerccio
de dimenses econmico-comerciais limitadas, mas com amplo potencial de repercusso poltico-estratgica no nvel regional.
Alm da introduo, este texto examina, na parte 2, as crticas atualmente dirigidas
ao Mercosul pelo fato de ser uma unio aduaneira (UA) e no uma zona de livre comrcio (ZLC). Esses questionamentos, muito presentes nos primeiros anos do Mercosul,
foram reeditados e fortalecidos nos ltimos anos. Diante desse quadro, consideramos
til recordar as razes que levaram o Brasil a implementar, trs anos aps a formao do
bloco, o modelo de Unio Aduaneira, com uma TEC, e no o formato de uma ZLC.
1. A incluso da Venezuela eleva, em 2013, a participao do Mercosul no total das exportaes brasileiras para 11,60%.
Brasil (2013).
A parte 3 apresenta alguns dados que demonstram a atual crise do Mercosul:

reduzido nvel de comrcio intrabloco; baixa internalizao de decises do Mercosul
no ordenamento jurdico nacional de cada pas; agravamento de contenciosos entre
pases, tanto de ordem econmica (protecionismo industrial argentino, assinatura de
Acordo de Investimentos entre Uruguai e Estados Unidos), como poltica (suspenso
do Paraguai; admisso da Venezuela como membro pleno); e obstculos concluso de
acordos comerciais com economias de grande porte. Com base nesse diagnstico, so
examinadas cinco interpretaes que poderiam estar na raiz do declnio do processo
de integrao, e, assim, explicar a crise vivida pelo Mercosul nos ltimos quatro anos.
A concluso procura identificar, entre as interpretaes elencadas, aquelas com
maior poder explicativo da crise. Apresenta igualmente um conjunto de medidas essenciais a sua superao.
2 MERCOSUL UNIO ADUANEIRA OU ZONA DE

LIVRE COMRCIO?
2.1 O
s ventos de liberalizao no incio dos anos 1990 e a funo didtica
do Mercosul
As profundas transformaes na poltica comercial brasileira ocorridas a partir de 1990,
com expressiva reduo unilateral das tarifas de importao, tiveram influncia decisiva na gnese e na conformao do Mercosul. Em 1987, a tarifa mdia brasileira era
57,5%, em 1990, 30,5%, e em 1992, 15,7%. As tarifas continuaram a declinar at
atingir o mnimo de 11,2% em 1994, tendo subido a partir de ento at atingir 15,6%
em 1997 (Kume, Piani e Souza, 2003). Sem essa profunda abertura comercial brasileira, o Mercosul poderia ter ocorrido, mas como um exerccio mais modesto, introvertido e excludente. No seria compatvel com os ventos de mudana do regionalismo
aberto2 que oxigenaram e modernizaram os exerccios de integrao.
2. O regionalismo aberto procurava conciliar os processos de integrao regional com as polticas de promoo de
competitividade internacional. A Cepal define o regionalismo aberto da seguinte forma: Um processo de crescente interdependncia no nvel regional, promovida por acordos preferenciais de integrao e por outras polticas, num contexto de
liberalizao e desregulao capaz de fortalecer a competitividade dos pases da regio e, na medida do possvel, constituir
a formao de blocos para uma economia internacional mais aberta e transparente (Cepal, 1994).
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tambm luz da liberalizao do comrcio exterior brasileiro que podemos

compreender melhor a funo didtica do Mercosul junto aos agentes econmicos.
Na primeira metade dos anos 1990, as tarifas brasileiras aplicadas ao comrcio intrazonal tiveram reduo muito mais acentuada que as vigentes para o comrcio global.
A liberalizao mais rpida no Mercosul teve a importante funo de preparar e adaptar
o empresariado brasileiro para enfrentar os desafios maiores de uma liberalizao ampla
e mais vigorosa, inerentes globalizao.
O Mercosul j vem estimulando, assim, um processo de ajustamento industrial que no ocorreria
na sua ausncia (isto , mais racionalidade produtiva, menores custos, mais eficincia econmica).
Ao mesmo tempo, o processo de integrao incentivou as empresas brasileiras a buscarem mercados
externos como alternativa ao mercado domstico (Florncio e Arajo, 1998).
Assim, a importante funo didtica do Mercosul consistiu em criar as bases para

um gradualismo na transio de uma economia brasileira excessivamente fechada para uma
economia mais aberta e, portanto, mais preparada para a insero global.
Esse quadro, que prevaleceu na primeira dcada de existncia do processo de integrao, contrasta vivamente com o cenrio atual. Diante da perda de importncia comercial do
bloco e da inrcia da poltica comercial brasileira em negociar acordos comerciais efetivos
com economias de grande porte, comeam a surgir propostas para que o Mercosul abandone o formato de unio aduaneira (UA) e retroceda a uma zona de livre comrcio. Para Jos
Augusto de Castro, Presidente da Associao de Comrcio Exterior do Brasil, o bloco funcionaria melhor se fosse de livre comrcio e no unio aduaneira (Agostine, 2013). Dentro
dessa mesma linha a argumentao do ex-embaixador do Brasil na Argentina:
O Mercosul que a est no o que foi negociado pelo Tratado de Assuno. Acho que o povo
brasileiro tem o direito de opinar se prefere o Mercosul de Assuno ou o Mercosul bolivariano
que a est! Em vez de almejar o livre comrcio, o acordo buscaria apenas alcanar mais
comrcio. O programa de desgravao tarifria deveria se associar a um programa paralelo de
integrao regional das cadeias produtivas (Gonalves, 2013).
2.2 Por que uma unio aduaneira e no uma zona de livre comrcio?
Qualquer exerccio sobre as perspectivas do Mercosul e seus efeitos para a insero
internacional do Brasil passa necessariamente por uma reviso crtica da deciso de instituir, a partir de 1o de janeiro de 1995, uma unio aduaneira e, portanto, uma TEC.
Quais foram as razes que justificaram essa deciso? Qual era o pas do bloco mais
interessado na sua criao? Quais seriam as consequncias comerciais e polticas de um
eventual abandono desse instrumento?
No momento da criao do Mercosul, as tarifas nacionais em vigor em cada pas
eram muito diferenciadas. Em geral, as tarifas brasileiras eram mais elevadas que as
tarifas argentinas e bem mais altas que as paraguaias e uruguaias. Assim, na ausncia
de uma TEC, o empresrio brasileiro que importasse insumos ou equipamentos para
seus produtos teria um custo de produo mais elevado que o importador argentino.
O diferencial tarifrio teria repercusses sobre o destino dos investimentos, que tenderiam a ir para a Argentina.
A TEC com alquotas influenciadas pelas vigentes no Brasil foi o instrumento
destinado a assegurar que todos os scios teriam equidade de condies de concorrncia no mbito do Mercosul. Na hiptese de alguns pases poderem importar insumos
e matrias-primas com alquotas mais baixas (ou seja, sem TEC), estes teriam seus
produtos mais competitivos que os demais. A TEC tambm garante a existncia de
margens de preferncia regional, que seriam resultantes da diferena entre a alquota
zero incidente sobre as importaes intrazonais e a alquota aplicada a terceiros pases.
Como sabemos, a existncia de margem de preferncia um fator catalisador para
pases serem membros de processos de integrao. A TEC confere unidade poltica
comercial dos pases membros com relao a terceiros mercados.
Evidentemente o exerccio de definir uma TEC apresenta enorme complexidade, no s entre os pases membros do bloco mas inclusive dentro de um mesmo pas.
Cada setor tem interesse em uma TEC mais baixa para seus insumos (com o objetivo
de reduzir custos de produo), ao mesmo tempo em que defende uma TEC mais alta
para seus produtos (para afastar a competio externa). Para contornar essas e outras
dificuldades, foram preservadas as listas de excees de cada pas, constantes do Tratado
de Assuno, que deveriam, entretanto, ser revistas anualmente. Ao mesmo tempo,
definiu-se um regime de adequao, permitindo que alguns produtos das listas de excees tivessem um programa de desgravao distinto.
O resultado foi a chamada unio aduaneira incompleta, com tarifas diferenciadas
para bens de capital, produtos de informtica e de telecomunicaes, bem como para
os bens constantes das listas de excees nacionais.
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Logo se constatou que a flexibilizao que permitiu essa soluo de compromisso poltico no
seria suficiente. Em alguns casos, os pases-membros passaram a tomar iniciativas unilaterais que
perfuravam a TEC, baseados em argumentos macroeconmicos, com ou sem a anuncia prvia
de seus parceiros. Tal prtica, ainda que temporria, foi disseminada entre todos os pases-membros.
A perfurao mais controversa ocorreu em 2001, quando o governo argentino reduziu unilateralmente
as tarifas de bens de capital de 14% para 0%, medida tambm adotada em seguida por Paraguai e
Uruguai. Essa deciso provocou fortes reaes dos produtores brasileiros, em decorrncia da perda de
preferncia tarifria que favorecia suas exportaes (Kume e Piani, 2011).
Qualquer exame das perspectivas do Mercosul como unio aduaneira deve ter
presente o fato de que no momento de sua criao, em 1991 uma eventual zona
de livre comrcio poderia ser prejudicial ao Brasil: o empresariado brasileiro poderia
perder espao no prprio mercado brasileiro para os produtores dos demais pases do
bloco, uma vez que estes teriam custos de produo mais baixos, por importarem insumos com tarifas mais reduzidas. Assim, fica visvel o interesse comercial brasileiro na
criao da TEC. Alm disso, a TEC representou, para o Brasil, uma fonte de estmulos
competitividade, uma vez que suas alquotas eram, de um modo geral, mais baixas
que as vigentes na estrutura tarifria brasileira.
Apesar das dificuldades inerentes definio da TEC antes apontadas e do
fenmeno das perfuraes que se manifestaram j na primeira dcada de existncia do
Mercosul, possvel afirmar que, ao longo desse perodo, o bloco conseguiu acelerar os
fluxos de comrcio intrazonal, aumentar de forma expressiva o aporte de investimento
no mbito dos quatro pases e se afirmar como um agrupamento sub-regional que
negociava em conjunto.
Embora nos primeiros anos do Mercosul a Argentina tenha se oposto a negociar
em conjunto com o Brasil no mbito do processo em formao de uma zona hemisfrica de livre comrcio (ZHLC), protagonizada pelos Estados Unidos, que evoluiu para a
rea de Livre Comrcio das Amricas (Alca), posteriormente o bloco atuou em unssono
sobre esse tema. Entretanto, no mbito da Rodada Doha da Organizao Mundial do
Comrcio (OMC), em diversos momentos, a Argentina se ops abertamente s posies
assumidas pelo Brasil, que contaram com o apoio de diversos pases de outras regies.
Na segunda metade dos anos 1990 o processo de integrao se beneficiou das
amplas reformas econmicas introduzidas pelo presidente Cardoso, que asseguraram a
11
estabilizao, consolidaram a abertura comercial realizada no incio da dcada, priorizaram o Mercosul. Tais reformas convergiram tambm para maior presena na Amrica
do Sul, o que resultou na Primeira Reunio de Presidentes da Amrica do Sul, que lanou as bases da integrao fsica do continente, com a Iniciativa de Integrao Regional
Sul-Americana (IIRSA).
No mbito do Mercosul, a cada seis meses o mecanismo automtico de desgravao assegurava a reduo cadenciada de 7% das tarifas, pavimentando o caminho para
criao e desvio de comrcio. A ncora cambial no Brasil, utilizada para a estabilizao,
implicava um cmbio brasileiro sobrevalorizado, o que favoreceu superavit comerciais
bilaterais para a Argentina. O Mercosul viveu seu perodo de apogeu nessa primeira
dcada de sua existncia.
2.3 Buscando as razes dos descaminhos do Mercosul trs precondies
O quadro descrito anteriormente revela um Mercosul com fluxos comerciais dinmicos
entre os quatro membros, dotado de uma TEC com alquotas inferiores s vigentes
anteriormente no Brasil, e coerente com a viso que comeava a surgir na Comisso
Econmica para a Amrica Latina (Cepal) e na Amrica Latina o regionalismo aberto. Por todas essas razes, o Mercosul abria caminho para uma insero competitiva das
quatro economias no processo de globalizao que comeava a ganhar peso crescente
nos anos 1990.
No difcil ver o imenso divrcio entre esse Mercosul dinmico e com ganhos
de competitividade dos anos 1990 e o Mercosul dos dias atuais. Em flagrante contraste
com o passado, hoje o processo de integrao marcado por uma queda de cerca de
50% na participao relativa do Mercosul no total das exportaes brasileiras, por numerosas e crescentes perfuraes TEC e pelo expressivo nmero de decises do bloco
que no so internalizadas no marco jurdico nacional de cada um dos quatro pases.
Esses conflitos de concepo explicam a perda do impulso original do Mercosul, que se aladifica,
ou seja, toma-se um mecanismo de cooperao que deixou de ter o foco de uma dimenso transformadora, voltada para lidar com um mundo globalizado. A viso dos pases com tendncias economicamente liberalizantes que integram a Aliana do Pacfico (Chile, Peru, Colmbia, Mxico)
contrasta com a dos bolivarianos, de discutveis credenciais democrticas e orientao estatizante
nacionalista (Venezuela, Equador, Bolvia). Ora, o Brasil no se enquadra em nenhuma dessas
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concepes: no liberalizante moda da Aliana do Pacfico nem bolivariano; e a Argentina,

com seus problemas internos, imobiliza, no Mercosul, a nossa ao externa comercial. Essa singularidade no nos est favorecendo. Os acordos comerciais inter e extra zona esto minando nossas
preferncias comerciais na regio e comprometendo nossas exportaes de manufaturados, que
enfrentam a concorrncia da China (Lafer, 2013).
Outro preocupante descaminho do Mercosul diz respeito introverso do comrcio

exterior brasileiro. Nesse mbito, a mudana foi sem dvida radical: em lugar da funo
didtica de iniciar uma abertura sub-regional que prepararia o pas para a insero global,
o Mercosul transformou-se em camisa de fora para a poltica comercial brasileira e se
constituiu em um dos fatores que levaram o pas ao atual imobilismo e isolamento na negociao de acordos preferenciais de comrcio e acordos de livre comrcio.
Essa ltima transformao se torna mais relevante luz das tendncias da economia internacional.
Nos ltimos 13 anos, mais de 350 acordos comerciais foram registrados na OMC. O Mercosul, por
sua vez, firmou apenas quatro: com Egito, Peru, Israel e com a Autoridade Palestina. As negociaes entre a Unio Europeia (UE) e o Mercosul, iniciadas h 14 anos, so tambm difceis. Tanto
as grandes negociaes regionais quanto a negociao entre a Unio Europeia e os Estados Unidos
avanam, ainda que sob uma perspectiva de um mundo dividido em blocos comerciais. O Brasil
ter de decidir qual estratgia seguir caso esse cenrio se torne realidade. No caso das negociaes
com a Unio Europeia, isto implica decidir se o Brasil quer alinhar-se a uma Argentina mais protecionista ou se prefere seguir uma soluo de duas velocidades, deixando a Argentina para trs
(Sunkel, 2014).
Como explicar tamanhas mudanas? Onde residiriam as distores de poltica

econmica ou de poltica externa que transformaram um regionalismo virtuoso, que
pavimentava a insero internacional do pas nos anos 1990, em um ciclo vicioso de
crescentes distores e irrelevncia comercial na dcada de 2010?
Usualmente os problemas enfrentados pelo Mercosul so atribudos ausncia
das seguintes precondies para o avano da integrao:
vontade poltica;
reduo de assimetrias; e
harmonizao de polticas macroeconmicas.
13
Na nossa viso, colocar como foco da anlise dos problemas do Mercosul

essas trs variveis constitui um equvoco que pouco esclarece sobre a crise atual e
no abre caminho para o encontro de solues viveis. Nosso argumento para essa
postulao se baseia no fato de que os trs elementos indicados so ideais de muito
difcil concretizao nos processos de integrao em que o comrcio intrazonal no
constitui o eixo dinmico do comrcio exterior dos scios maiores. Esse o caso de
Brasil e Argentina, cujo eixo dinmico era a Unio Europeia e os Estados Unidos e
hoje a China. Esse no o caso da Unio Europeia, cujo comrcio no interior do
bloco representa cerca de 60 % do comrcio exterior total; nem do Acordo de Livre
Comrcio da Amrica do Norte (Nafta), em que essa participao de cerca de 40%;
nem do Sudeste Asitico, onde o percentual do comrcio intrarregional alcana mais
de 50% do intercmbio global.
Argumento adicional para demonstrar nossa tese de que aqueles trs fatores no
devem constituir o foco das anlises do Mercosul reside na experincia de outros processos de integrao. Nesse contexto, consideramos til o exame de alguns aspectos
de trs outros processos de integrao o Nafta, o regionalismo no Sudeste Asitico
e a Unio Europeia. Esses processos promoveram robusto intercmbio comercial e de
investimento entre seus scios, sem a presena (com exceo da Unio Europeia)
de qualquer uma das trs precondies mencionadas.
No caso do Nafta, o comrcio intrazonal experimentou e continua a experimentar acelerado dinamismo, sem que isso resulte de forte vontade poltica, harmonizao de polticas macroeconmicas ou reduo de assimetrias. Alis, nesse
ltimo ponto, pode-se alegar que houve at aumento de assimetrias, como evidenciado na degradao de alguns indicadores sociais do Mxico. De fato, ao longo dos
vinte ltimos anos o crescimento do produto interno bruto (PIB) per capita mexicano (18,6%) representou cerca de metade da mdia dos demais latino-americanos.
Na reduo da pobreza, a mdia da Amrica Latina foi duas vezes e meia superior
mexicana (Weisbrot, Lefebvre e Sammut, 2014). Com relao dispora mexicana,
o desempenho tambm foi frustrante. O nmero de nacionais mexicanos vivendo
nos Estados Unidos praticamente dobrou em vinte anos passou de 6,2 milhes
em 1994 para quase 12 milhes em 2013 , deixando sem resposta a frase do presidente Salinas, o grande advogado do Nafta: Ns queremos exportar produtos,
no pessoas (Castaeda, 2014).
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No caso da integrao asitica, os argumentos a favor da tese antes mencionada

so ainda mais evidentes, pois o processo se desenvolveu, com mnima institucionalizao, de maneira quase oposta da Amrica Latina e da Europa. Entre ns predominaram e predominam instrumentos formais de promoo do comrcio, mas moldados
pelas agendas polticas.
Na sia a integrao resultante de investimentos empresariais e transferncia de
tecnologia intra e entre empresas, cujos objetivos primordiais estavam voltados, originalmente, aos ganhos de competitividade das firmas, para atuarem em escala de competio global, cujas exportaes destinavam-se s economias centrais. Nesse sentido, o
papel dos Estados asiticos seria secundrio aos fluxos existentes, facilitando-os, em vez
de cri-los (Bacelette, 2012).
Mesmo o chamado Novo Regionalismo Asitico a partir dos anos 2000 em
que a China assume protagonismo crescente, promove novos arranjos de governana
global e modifica o funcionamento de algumas instituies est muito longe daquelas
trs precondies citadas.
A nica experincia de integrao em que vigoram em certo grau essas trs
precondies a Unio Europeia. Entretanto, mesmo l, os contrastes em matria de
poltica fiscal eram visveis, e o desequilbrio de uns, em contraste com a austeridade
de outros, foi uma das causas da crise do euro. A esse respeito, vale um comentrio
sobre a tendncia de muitos acadmicos e representantes de governo a utilizar a experincia europeia como um ponto de referncia para nortear os caminhos do Mercosul.
Era compreensvel que assim o fosse no incio do Mercosul, dado o relativo ineditismo
do formato de unio aduaneira. Entretanto, passado o chamado perodo de transio, o
recurso frequente ao modelo europeu como um parmetro para medir virtudes e defeitos do processo sub-regional terminou por revelar-se inadequado e contraproducente.
O excessivo peso atribudo questo da reduo das assimetrias me parece ser, de certa
forma, um reflexo dessa tendncia.3
3. O autor deste texto, na condio de Chefe da Diviso do Mercosul (DMC) no Itamaraty, no perodo de formao do
Mercosul, em diversas ocasies, incorreu nesse equvoco de utilizar a experincia europeia como referencial de anlise.
possvel que essa distoro tenha suas origens na cooperao tcnica muito til entre a ento Comunidade Econmica
Europeia e o Mercosul.
15
A tendncia a interpretar a trajetria pouco exitosa e a atual irrelevncia comercial do

Mercosul como resultante da falta de coordenao/harmonizao de polticas macroeconmicas merece uma reflexo mais detida. Talvez seja til recordar que nos dois primeiros anos
do processo era muito fcil identificar um verdadeiro divisor de guas entre os defensores e
os adversrios do Mercosul. Os primeiros olhavam para as correntes de comrcio crescentes
e concluam que era preciso seguir adiante e aprofundar a integrao. Os adversrios do
processo se concentravam na evidente falta de coordenao/harmonizao de polticas macroeconmicas e concluam que o processo de integrao era invivel.
Uma vez demonstrada a reduzida capacidade explicativa dos descaminhos do
Mercosul a partir das trs precondies antes elencadas, caberia indagar em que medida
interpretaes ligadas mudana de paradigmas e de posies da poltica externa brasileira poderiam explicar a crise vivida pela integrao nos ltimos anos. Nessa linha de
raciocnio, sero examinadas a seguir interpretaes inspiradas na PEB.
2.4 Mercosul e mudana de paradigmas e de posies da PEB
cinco interpretaes
2.4.1 Primeira interpretao
A crise do Mercosul resulta da adoo do modelo intergovernamental (em oposio ao modelo
supranacional), que tende a favorecer a ampliao do bloco e a impedir seu aprofundamento. O modelo intergovernamental inerente ao princpio da autonomia na poltica
externa brasileira (PEB).
A avaliao dessa hiptese tomar como referncia o artigo de Mariano e Ramanzini
Jnior (2012). Autonomia e desenvolvimento so os dois princpios norteadores da poltica
externa brasileira para um expressivo nmero de autores. O princpio da autonomia tende
a produzir uma poltica de integrao que tem como fundamento o carter intergovernamental do processo. Ao mesmo tempo, o princpio do desenvolvimento tende a gerar dificuldade para a poltica externa brasileira lidar com a questo das assimetrias do Mercosul.
Apesar do alto grau de continuidade dos dois princpios bsicos, a autonomia tende
a revelar-se mais permanente, pois est associada ao Estado, enquanto o desenvolvimento
mais ligado ao do governo. Assim, o princpio do desenvolvimento se manifestou de
diferentes formas: como defensor de um modelo agrrio-exportador, de uma economia
em processo de industrializao ou de uma poltica de liberalizao comercial.
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O princpio da autonomia sofre transformaes bem menos frequentes e notam-se

sobretudo matizes na sua percepo. Assim, nos governos Collor de Melo, Itamar Franco
e Fernando Henrique Cardoso era visvel a crena de que a intergovernabilidade e a baixa
institucionalizao seriam capazes de impulsionar o processo de integrao. J no governo
Lula, a autonomia estava associada a um maior grau de institucionalizao, evidenciado
com a efetivao do Fundo para a Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) e a
criao do Parlamento do Mercosul.
A permanncia daqueles dois princpios bsicos autonomia e desenvolvimento
est alicerada em uma poltica externa que historicamente traz a marca da continuidade.
Essa caracterstica ressaltada tambm por Amado Cervo.
Em nenhum pas da Amrica Latina foi to difcil a transio do paradigma de poltica exterior
do Estado desenvolvimentista para o paradigma do Estado liberal como no Brasil. (...) A maior
parte do meio poltico, talvez possamos dizer o mesmo do meio diplomtico, mas sobretudo o
meio acadmico, avaliou positivamente a estratgia de desenvolvimento brasileiro das ltimas
dcadas e avanou o conceito de globalizao assimtrica. O prprio Presidente Cardoso, embora
ideologicamente simptico expanso do neoliberalismo, usou o termo (globalizao assimtrica)
em conferncias pblicas, com o fim de denunciar efeitos contraproducentes da nova ordem
internacional (Cervo, 2000).
O contraponto de Amado Cervo era a Argentina sob Menem, que rompia

com os princpios caros tradio latino-americana, como autodeterminao e no
interveno, e inaugurava o que os seus dirigentes chamaram de Estado normal,
que significava, ademais, sujeitar a estrutura econmica interna e os padres de insero econmica internacional aos dogmas do chamado Consenso de Washington
(Cervo, 2000, p. 6).
A continuidade da poltica externa brasileira, segundo Mariano e Ramanzini,
reside em grande medida no processo decisrio concentrado no Ministrio das
Relaes Exteriores (MRE). Essa viso de certa forma esposada por Maria Regina
Soares, embora ela indique com preciso as descontinuidades da PEB (imediato 1964;
governo Geisel; e governo Collor). Na sua viso, o Itamaraty, pelas caractersticas
institucionais prximas ao modelo civil service e pela forte identidade organizacional,
capaz de desenvolver uma perspectiva estratgica, no sentido de focalizar o longo
prazo, servindo antes aos interesses nacionais de natureza mais permanente do que aos
interesses eventuais de governos especficos (Lima, 1994).
17
Outra viso da continuidade da PEB est alicerada no conceito de potncia mdia ou pas intermedirio. Nesse caso, na viso de Amado Cervo, se incluiriam Estados
sem capacidade de individualmente influenciar as grandes linhas da ordem internacional, mas que podem exibir algum peso, tanto no plano regional como mundial, por
meio de alianas e articulaes. Sobre esse conceito, Ral Bernal-Meza, ao fazer um
contraponto com a Argentina, acrescenta:
O Brasil buscou (ou aspirou ao menos), um reconhecimento internacional como potncia mdia
objetivo definido por Itamar Franco e Fernando Henrique e declara aspirar liderana no Cone
Sul (...) mas privilegiou permanentemente a dimenso comercial como forma de insero internacional, enquanto a Argentina, que declarou, sob Menem, sua opo pelo paradigma trading state
(...) privilegiou a dimenso poltica na insero internacional (aliana com os Estados Unidos
e a OTAN; poltica de segurana; conflito com o Brasil em torno do tema da representao no
Conselho de Segurana da ONU, etc. (Bernal-Meza, 1999).
Acabamos de ver no s a centralidade dos conceitos de autonomia e desenvolvimento, como tambm a permanncia de ambos, em virtude de ser a continuidade
uma feio estrutural da PEB. Agora seria til examinar como a transio de Fernando
Henrique para Lula condicionou diferentes interaes entre os princpios da autonomia e desenvolvimento, bem como suas consequncias para a construo de narrativas
para a poltica externa.
Para Mariano e Ramanzini, a sinergia entre autonomia e desenvolvimento ocorre
em contextos de estabilidade interna. Assim, num quadro de polticas que reforam a
estabilidade, a poltica externa ganha funcionalidade e se beneficia mais do patrimnio
do corpo diplomtico. Por isso, no governo FHC quando o desenvolvimento econmico ficou vinculado s polticas de liberalizao econmica, privatizao e reduo
do papel do Estado na economia foi possvel o conceito de autonomia dialogar com
o de desenvolvimento e emergir a ideia de autonomia pela participao-integrao.
No primeiro mandato do governo Lula, com a instabilidade inicial, seguida da
crise domstica gerada por denncias de corrupo e pela emergncia de novos atores
com influncia nas estruturas de poder, no vigorava um clima propcio formulao
prpria do princpio da autonomia. No segundo mandato de Lula tampouco prevaleceu um clima de estabilidade propcio construo de novos conceitos: crise econmica internacional de 2008-2009; novas acusaes de corrupo; e campanha eleitoral
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Discusso
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para sucesso presidencial. Por conta de razes domsticas e tambm pelo espectro
mais amplo de discordncias a respeito das opes brasileiras no quadro internacional
(sobretudo a partir do segundo mandato de Lula), ficou mais difcil a construo de
novos conceitos e formulaes prprias para os dois princpios autonomia e desenvolvimento que continuam a nortear a PEB.
Assim, o trao de continuidade da PEB e a centralidade/continuidade dos
princpios de autonomia e desenvolvimento tm uma influncia decisiva, na viso
de Mariano e Ramanzini, sobre os rumos do Mercosul. O argumento bsico que a
autonomia est associada a um modelo de integrao intergovernamental, em que o grau
de supranacionalidade , por definio, reduzido e, em consequncia, o aprofundamento
do Mercosul se torna um objetivo de muito remota e difcil concretizao. Se fecha
os caminhos do aprofundamento, o modelo intergovernamental abre as portas para o
aprofundamento do Mercosul, como pode ser visto pelo ingresso da Bolvia e Venezuela
como membros plenos do bloco. A interpretao dessa extenso diverge segundo a
colorao ideolgica do analista, mas parece predominar a viso de que seria prefervel um
Mercosul mais dinmico e atuante nas esferas comercial e poltica que um bloco maior
porm menos coeso.
Os dois autores citados sustentam que ocorreria uma ruptura na matriz de comportamento da poltica externa brasileira, principalmente se houvesse uma mudana no
princpio da autonomia. Como antes ressaltado, o princpio do desenvolvimento j demonstrou pelo menos trs rupturas (economia agrrio-exportadora; economia em processo de industrializao; e liberalizao comercial). Apesar de participar ativamente de
processos de integrao a PEB no abre espaos para perda de autonomia. Trata-se de
uma peculiaridade do Mercosul, pois os processos de integrao tm como pressuposto
central a perda de autonomia em algumas funes do Estado nacional, diminuindo,
portanto, as possibilidades de atuao isolada do Estado (Cervo, 2000, p. 30).
Essa situao perpetuada ao longo do tempo identificada como o grande
impedimento para o aprofundamento do Mercosul. Ou seja, sem perda de autonomia
no h instituies supranacionais e, sem essas, no h aprofundamento.
Em contraste com essa viso, Paulo Roberto de Almeida contesta, com slida
fundamentao, o argumento de que modelos supranacionais de integrao sejam
19
inerentemente superiores a modelos simplesmente intergovernamentais. Almeida

questiona o pressuposto mesmo do argumento, ou seja,
que instituies situadas acima e fora do alcance imediato dos governos nacionais so uma garantia de avano no processo de integrao, uma vez que as instituies desnacionalizadas sabero
atuar de modo perfeitamente racional e consequente com os propsitos do acordo constitutivo,
sem submeter-se presso dos governos (Almeida, 2012, p. 11).
Almeida tem igualmente razo ao sustentar que existe uma superestimao

do aspecto institucional e que a essncia dos processos de integrao reside antes
na liberao dos entraves livre circulao de bens, servios e fatores de produo.
Nessa linha, argumenta que o lado institucional constitui apenas o conjunto dos
mecanismos e ferramentas que servem para guiar o processo. (...) Ele relevante
e mesmo crucial, mas no pode ser considerado a essncia mesma do processo de
integrao (op. cit., p. 11).
tambm procedente o argumento de Almeida de que nada existe de intrinsecamente prejudicial a um processo de integrao desenvolvido por diplomatas ou funcionrios de governo, ao invs de burocratas de uma instituio supranacional.
Outra distoro nas avaliaes sobre as causas da crise do Mercosul identificada
com propriedade por Almeida reside na tendncia a ter a experincia de integrao
europeia como uma espcie de tipo ideal a ser imitado. Na verdade, as razes da atual
Unio Europeia (a Comunidade Europeia do Carvo e do Ao Ceca) tiveram motivaes geopolticas ou at de dissuaso de conflitos militares entre Alemanha e Frana,
ou seja, um contexto muito diverso do latino-americano. Na verdade, esquemas rgidos
de integrao, como o da Unio Europeia, exigem um elevado grau de coeso, intenso fluxo comercial intrabloco (superior a 60% na Unio Europeia), alm de medidas
administrativas como harmonizao de legislaes e outras. Ou seja, um universo de
precondies muito distantes da realidade latino-americana.
Qualquer diplomata ou representante de governo com experincia em organismos multilaterais dotados de supranacionalidade se familiariza com as presses e
as formas de poder exercidas sobre tais organismos por parte dos Estados membros.
Ou seja, a supranacionalidade elimina a intergovernamentalidade apenas na aparncia.
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Outro argumento contrrio ao modelo de supranacionalidade no mbito do

Mercosul reside na experincia de diversos outros processos de integrao que funcionam de forma eficiente sem recorrer a esquemas de supranacionalidade. Os exemplos
so abundantes: o Nafta; a rede de acordos que conforma o chamado regionalismo
asitico; e os mais de 350 acordos comerciais registrados na OMC apenas nos ltimos
treze anos.
Diante dessa avaliao dos princpios da PEB e de seus efeitos sobre o funcionamento concreto do Mercosul, possvel inferir que a primeira hiptese apresentada no
incio dessa seo no tem capacidade de explicar a atual crise do bloco.
2.4.2 Segunda interpretao
A crise do Mercosul se explica pela passagem do paradigma americanista/institucionalista
pragmtico para o paradigma globalista/autonomista na PEB.4 As reformas econmicas e
a estabilizao inauguradas em meados dos anos 1990 no governo FHC abriram caminho
para que o Brasil ganhasse competitividade e pudesse beneficiar-se do acelerado crescimento
da economia internacional e do boom na demanda de matrias primas por parte da China
4. Os paradigmas da PEB apresentam diferentes verses. Miriam Gomes Saraiva e Marcelo Valena utilizados como referncia neste texto usam os paradigmas americanista e globalista, e, aps a crise de paradigmas, identificam o institucionalista pragmtico (FHC) e o autonomista (Lula). Maria Regina Soares Lima trabalha com os paradigmas globalista
e o da aliana especial com os Estados Unidos (1994). Marcelo Mariano e Haroldo Ramanzini referncias tambm para
este trabalho tomam como grandes vetores norteadores da PEB os princpios da autonomia (mais prximo ao Estado e
por isso com carter mais permanente) e do desenvolvimento (prprio dos governos e sujeito a mudanas mais frequentes).
O trabalho de Jos Maria Arbilla (2000), voltado para a poltica de renovao conceitual na poltica externa na Argentina
e no Brasil, contrasta dois quadros conceituais: o brasileiro, ancorado na hiptese de que preservao dos espaos de
autonomia maximiza no longo prazo o desenvolvimento; e o argentino, baseado na adeso irrestrita aos regimes propostos
pelo mundo desenvolvido como precondio para o crescimento econmico. Amado Cervo recorre aos conceitos de neoliberalismo, desenvolvimento e competio internacional para definir as trs tendncias de fundo observadas na poltica exterior brasileira e nas relaes internacionais do Brasil de 1990 at os nossos dias (2006). O primeiro conceito associado
a FHC (Mas o Presidente Cardoso no revelava tanta convico (neoliberal)). Na recuperao do desenvolvimento como
vetor da ao externa, o papel de Itamar Franco foi fundamental. Amado Cervo matiza sua avaliao da PEB de FHC, ao
ponderar que Cardoso no se desvinculou do conceito e de certas prticas que haviam mantido o desenvolvimento como
vetor da poltica exterior. Mas acrescenta que na prtica operou um conceito arcaico () desenvolvimento associado
s foras do capitalismo, efmero instrumento que Gaspar Dutra e Castelo Branco acionaram sem benefcios relevantes.
Segundo o mesmo autor, a correo de modelo em 2003, empreendida por Lula, visava a mudar o modelo de desenvolvimento econmico e social e a insero internacional do Pas. Isso significava reverter as tendncias de fundo da
ao externa seguida por Cardoso, entre elas o neoliberalismo subserviente e destrutivo em relao ao patrimnio da
nao, a promoo de desenvolvimento associado s foras do capitalismo e a competio internacional perante a gide
do livre mercado. A mudana inaugurada por Lula teve uma face interna incluso social de mais de trinta milhes de
excludos e uma face externa superao da vulnerabilidade produzida pelos deficit do comrcio exterior e da balana
de pagamentos responsveis por enorme dvida externa.
21
na primeira dcada do sculo XXI. Essa conjuntura favorvel permitiu que o pas se projetasse
como uma grande economia emergente. A crise econmica internacional de 2008/2009
abriu espao para que novas instituies (como o G20 financeiro) desempenhassem papel
relevante na nova governana global. Esse quadro favorecia maior presena internacional
do pas. Nesse contexto, o Presidente Lula empenhou-se em projetar a imagem do Brasil
como um major global player, priorizando o paradigma globalista, e, como consequncia,
a Amrica Latina se eclipsou no mbito da PEB. Assim, essa transio do paradigma
americanista/institucionalista pragmtico (FHC) para o globalista/autonomista (Lula/
Dilma) reduziu a importncia do Mercosul e explica sua atual crise.
Os paradigmas americanista e globalista constituem dois vetores que norteiam
historicamente a PEB. O primeiro remonta poltica de aproximao com os Estados
Unidos no final do sculo XIX. O americanismo marcou a Repblica nascente como
que por antinomia ao europesmo com o qual se identificava a monarquia (Cervo e
Bueno, 2002). A vertente americanista, vinculada ideia de uma aliana especial com
os Estados Unidos, refletia distintas interpretaes do legado de Rio Branco, sendo
os Estados Unidos considerados a potncia global e hegemnica no hemisfrio ocidental, representando, portanto, o eixo da poltica exterior brasileira (Lima, 1994).
Uma aliana com o Brasil reforava os pressupostos da Doutrina Monroe, ao mesmo
tempo em que uma parceria com os Estados Unidos beneficiava nosso pas, pois o
distanciava de eventuais disputas com pases europeus. Nas primeiras cinco dcadas do
sculo XX o paradigma americanista predominou na PEB e rendeu frutos nas esferas
regional e internacional, tendo contribudo para o Brasil obter um assento rotativo no
Conselho da Liga das Naes (Saraiva e Valena, 2012).
O paradigma globalista comeou a manifestar-se com o envolvimento do
Brasil na Segunda Guerra Mundial, que denotava aspirao de ampliar a participao do pas em questes internacionais, ao mesmo tempo em que nos diferenciava
do entorno regional. O globalismo entendia que a diversificao das relaes internacionais do Brasil aumentaria o poder de barganha poltico e econmico do pas
junto aos demais Estados, inclusive os Estados Unidos (op. cit., p. 10). Contribuiu
para seu surgimento a confluncia de um conjunto de fatores, sobressaindo-se: a
emergncia do nacionalismo, com vigorosa crtica matriz americanista, tendo como
expresso o Instituto Superior de Estudos Brasileiros ISEB; e o conceito de centro-periferia como matriz explicativa do fenmeno do desenvolvimento e das relaes
internacionais, no mbito da Cepal (op. cit., p. 35).
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No seio do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), contriburam para uma

viso brasileira do paradigma globalista as ideias do embaixador Arajo Castro sobre o
que denominava congelamento do poder mundial. Esses fatores tiveram importncia pondervel no desenho da PEB, o que levaria Lima a dois diagnsticos expressivos
sobre a influncia dos paradigmas globalista e americanista na PEB. Pode-se concluir
que o paradigma globalista permanecia como quadro de referncia da diplomacia.
Pode-se citar um conjunto de razes para explicar por que o paradigma da aliana
especial com os Estados Unidos no venceria como marco de referncia da poltica
exterior (op. cit., p. 39-40).5
Aps um sculo de centralidade dos vetores americanista e globalista na
PEB, esses dois paradigmas entram em crise no incio dos anos 1990, durante
o governo Collor. Os postulados do pragmatismo responsvel que vigoraram
durante o governo Geisel comearam a ser questionados por uma nova ordem internacional em gestao, com a queda do muro de Berlim, o desmembramento da
Unio Sovitica, o fim da Guerra Fria, o aparecimento de um mundo unipolar sob
a gide dos Estados Unidos e, por ltimo mas no menos importante, o fenmeno
da globalizao.
No governo Itamar Franco se desenvolveram esforos de integrao regional,
com o lanamento da rea de Livre Comrcio Sul-Americana (ALCSA), e com esforos destinados a fazer avanar o Mercosul. Com o governo Fernando Henrique
Cardoso construiu-se o paradigma institucionalista pragmtico (Saraiva e Valena,
2012, p. 14), alicerado na aspirao de uma maior projeo internacional do pas
e de uma liderana na Amrica do Sul. Embora tenha dado continuidade poltica
econmica do presidente Cardoso, a poltica externa do presidente Lula inaugurava
um novo paradigma autonomista onde ficava evidente na PEB um papel mais
assertivo e o desejo de ser uma potncia global. Para isso seria necessrio no apenas a
liderana na regio mas igualmente uma influncia mais visvel entre os pases do Sul.
5. Maria Regina Soares Lima, por sua vez, identifica dois perodos em que predomina o paradigma americanista: o imediato
ps-golpe de 1964 e o governo Collor. Sintomaticamente, so tambm identificados como exemplos de ruptura da PEB e,
ao mesmo tempo, como momentos em que o MRE no teve papel de protagonista na formulao da poltica externa. Essas
avaliaes deixam claro o virtual consenso a respeito da continuidade da PEB e do papel central nela desempenhado por
uma burocracia profissional, treinada e com esprito de corpo.
23
A primeira iniciativa da poltica externa de Lula coroada de xito ocorreu na

Conferncia da OMC de 2003 em Cancn e foi protagonizada pelo G20 grupo criado com a decisiva participao do Brasil.
A expectativa geral era ento de que a conjugao de interesses da Unio Europeia
e dos Estados Unidos fosse capaz de fazer avanar as propostas de maior liberalizao do
comrcio na rea industrial e de servios sem grandes concesses, por parte dos desenvolvidos. Entretanto, os pases do G20, no mbito da OMC, foram capazes de promover forte articulao e passaram a exigir maior dose de reciprocidade nas negociaes,
de molde a condicionar a liberalizao naquelas duas reas a concesses, por parte dos
desenvolvidos, no setor agrcola.6 Num desfecho surpreendente que lamentavelmente
resultou na suspenso da conferncia os pases em desenvolvimento foram capazes de
impedir o avano das negociaes, numa demonstrao de que a coalizo dos pases do
Sul assumia maior solidez no seio da OMC.
Esse acontecimento, que projetou a atuao brasileira naquele foro de negociao
comercial, incentivou a diplomacia brasileira a concentrar grande parte de sua ateno, de
recursos intelectuais e humanos nas negociaes comerciais multilaterais. Depois de longo
e intenso processo negociador, em que o Brasil teve grande protagonismo, a Rodada Doha
da OMC foi finalmente suspensa em junho de 2006 e retomada s ao final da dcada. Isso
assegurou ao Brasil uma inegvel projeo internacional e um reconhecimento como um
pas-chave nas negociaes internacionais multilaterais. Esse reconhecimento se refletiu
nos convites ao Brasil para participar das cpulas do G8 (Alemanha, Itlia, Frana, Reino
Unido, Estados Unidos, Japo e Rssia) (Cervo, 2010, p. 13).7
Apesar dos sucessivos impasses nas negociaes no mbito da OMC e das escassas
perspectivas de xito da Rodada Doha, a diplomacia brasileira continuou a concentrar
enormes esforos naquele foro. Essa hipertrofia da diplomacia econmica multilateral
6. Com referncia necessidade de maior reciprocidade nas negociaes, o Ministro Celso Amorim afirmou, em 2003:
Criamos o G-20 em Cancun, quando os Estados Unidos e a Unio Europeia estavam tentando impor um acordo injusto que
preservava os subsdios agrcolas virtualmente intactos e ofereciam uma abertura pequena ou inexistente para produtos ou
interesses dos pases em desenvolvimento, ao mesmo tempo em que exigiam desses pases concesses desproporcionais
(Cervo, 2010, p. 11, traduo nossa). Do original: We have formed the G20 in Cancun, when the United States and the
European Union were attempting to impose an unfair agreement that left farm subsidies virtually untouched and offered little
or no opening to products or interest to developing countries, while demanding from these disproportionate concessions.
7. Os convites se dirigiam no s ao Brasil, mas ao G5 (China, ndia, frica do Sul, Mxico e Brasil).
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quando j se fazia notria a impossibilidade de xito da Rodada revelou-se um erro

estratgico com graves consequncias.
Enquanto numerosos pases se engajavam em negociaes bilaterais e concluam
grande nmero de acordos preferenciais ou acordos de livre comrcio, o Brasil ficou
margem desse processo. As justificativas para tal estratgia parecem residir mais em
ambies de projetar a influncia e o protagonismo brasileiro que em uma avaliao
realista do interesse nacional.
A pergunta pertinente e relevante foi formulada por Amado Cervo: Deveramos
continuar a apostar no livre comrcio global, avanar em direo ao livre comrcio
bilateral, como recomendado pelos diplomatas da era Cardoso e alguns empresrios,
ou buscar uma alternativa no Sul8 (Cerco, 2010, p. 16, traduo nossa). Mas se a pergunta foi adequada, a resposta apresentada veio impregnada de irrealismo. O mesmo
acadmico afirma que a alternativa do Sul comeou a se materializar por meio do
crescimento da China como parceiro comercial do Brasil e da promoo da integrao
sul-americana. Ora, bem sabido que nosso comrcio com a China um fenmeno
puramente de mercado e no dependeu de qualquer estratgia com os pases do Sul.
Ao mesmo tempo, a integrao sul-americana pouco rendeu em termos comerciais,
com um Mercosul em crise e uma rede de acordos Mercosul-Comunidade Andina de
Naes (CAN) que produzia magros resultados concretos.
Na realidade, ao no se lanar em negociaes de acordos preferenciais de comrcio com outros parceiros, o Brasil ficava crescentemenete refm do comrcio com
pouco dinamismo do Mercosul. Ao mesmo tempo, deixou de exercer a devida presso
sobre os demais membros do bloco (sobretudo a Argentina) para flexibilizarem suas
posturas e, assim, abrirem caminho para a negociao de acordos com economias de
grande porte e avanar na nica negociao de peso em curso, com a Unio Europeia.
Outra esfera de atuao internacional que dava ao Brasil grande visibilidade diplomtica era o Conselho de Segurana das Naes Unidas, onde nosso pas alimenta
a aspirao inteiramente legtima de, por um lado, promover uma reforma do
8. Do original: Should one continue to wager on global free trade, move toward the bilateralism of free trade as advised
by diplomats of the Cardoso era and some businessmen, or seek an alternative in the South?.
25
Conselho, de molde a refletir a realidade da nova configurao do quadro internacional e, por outro, obter um assento como membro permanente. Nesse sentido, o Brasil
atuou em estreita coordenao com o chamado G4 (Brasil, ndia, Alemanha e Japo),
e em 2005 apresentou proposta para reforma do Conselho, rejeitada pelos cinco membros permanentes, que nela anteviam possvel diluio de poder e influncia, diante da
ampliao do nmero de membros permanentes.
Apesar da indiscutvel legitimidade da postura brasileira, a aspirao a um assento permanente no Conselho de Segurana assumiu centralidade desproporcional
no seio da PEB nos ltimos doze anos. Essa crtica parece realista se considerarmos
que as chances de materializar esse objetivo sempre foram marcadamente reduzidas.
O excessivo ativismo brasileiro teve tambm o efeito perverso de cristalizar ainda mais
as resistncias de nossos vizinhos, opositores histricos do pleito brasileiro. Outra
distoro resultante daquele ativismo permeou a atuao da diplomacia brasileira na
Comisso (transformado em Conselho) de Direitos Humanos da Organizao das
Naes Unidas ONU. Em diversas votaes emblemticas, relativas condenao
de regimes violadores de direitos humanos Ir, Sudo, Lbia e outros o Brasil optou pela absteno ou pelo voto contrrio. A motivao subjacente era claramente a
de no prejudicar o objetivo, supostamente mais relevante, de ingressar como membro permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas (CSNU) e, ao mesmo
tempo, a de promover uma identidade (irrealista e artificial) de posturas diplomticas
com o grupo dos BRICS.
Diversos outros exemplos poderiam ser citados de questes internacionais de
grande relevncia em que o Brasil teve, merecidamente, papel construtivo e relevante,
como as relativas ao meio ambiente (Rio 92, Conferncia sobre Mudanas Climticas
de Bali em 2007 e a Rio +20), e governana financeira no mbito do G20 financeiro.
A ascenso do G20 financeiro temporariamente como principal foro de cooperao
financeira internacional, em substituio ao G7/G8, refletiu as profundas mudanas na
governana global originrias da crise econmica de 2008/2009. Os pases emergentes
(incluindo o Brasil) se beneficiaram dessas transformaes e passaram a ter papel mais
relevante em organismos como o Comit da Basileia e o Fundo Monetrio Internacional (FMI) (Galvo, [s.d.]). Diante das novas janelas de oportunidade que surgiam para
esses pases, o Brasil soube atuar de forma construtiva e colher dividendos polticos
dessa nova arquitetura internacional.
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Esses exemplos de atuao internacional do Brasil elevaram a influncia internacional do pas e contriburam, assim, para consolidar o paradigma globalista/autonomista da PEB ao longo do governo Lula. Como consequncia natural, perdeu
relevncia o paradigma americanista/institucionalista pragmtico, prevalecente durante
o governo de FHC. Isso teve consequncias concretas e marcadamente negativas para o
desempenho do Mercosul. Ficou claro para nossos parceiros nesse processo que declinava visivelmente a relevncia do bloco no mbito da PEB.9
Diante dos desenvolvimentos antes delineados, de seus desdobramentos sobre
as prioridades da nova agenda diplomtica brasileira e da mudana de percepo de
nossos parceiros, lcito concluir que a segunda hiptese tem forte poder explicativo
para a compreenso do declnio do Mercosul e constituiu efetivamente uma das causas
de sua atual crise.
2.4.3 Terceira interpretao
A crise do Mercosul resulta da inflexo na poltica brasileira para a Amrica do Sul, com a
criao, em 2004, da Unio Sul-Americana de Naes (Unasul). Ao mesmo tempo em que a
mudana em direo ao paradigma globalista/autonomista reduzia a prioridade do Mercosul
no contexto internacional, no plano regional a Unasul tinha efeito semelhante, pois absorvia o foco da nossa estratgia regional, em detrimento do Mercosul. Embora a Unasul fosse
destinada a amalgamar os dois processos sub-regionais de integrao Mercosul e CAN
na realidade teve como resultado concreto fragilizar o Mercosul e politizar a IIRSA.
A Unasul, embora formalmente destinada a promover a integrao econmica da
Amrica do Sul, muito mais um projeto poltico de afirmao da liderana brasileira
na regio que um esforo integracionista. Foi criada em 2004, mas sua institucionalizao data de 2008, por ocasio da cpula dos doze pases sul-americanos em Braslia.
Amado Cervo caracteriza o nascimento da Unasul como tendo objetivos polticos, geopolticos e econmicos. Na esfera poltica o propsito seria colocar a regio
no mapa mundial e transmitir uma viso integrada dos pases no plano multilateral.
9. Sobre a perda de importncia relativa da estratgia regional brasileira, em contraste com a crescente projeo internacional, ver Malamud (2010).
27
No campo geopoltico, embora no seja uma aliana militar, cria um ncleo de poder
regional, ao enfatizar a segurana da regio, ao mesmo tempo que elimina a interveno de potncias ou organizaes de fora da regio, como a Organizao dos Estados
Americanos (OEA). Os objetivos econmicos so igualmente amplos: promover a produo, a energia e a integrao da infraestrutura, mas sem substituir o Mercosul ou a
Comunidade Andina de Naes (CAN). Essa caracterizao, por parte de um autor
que reconhece grandes mritos na Unasul, deixa muito claro o carter vago e a enorme
amplitude de seu mandato (Cervo, 2010, p. 25).
Autores igualmente favorveis Unasul encontram visveis dificuldades em precisar
aspectos concretamente positivos da iniciativa. Assim, Miriam Saraiva e Marcelo Valena
afirmam que a poltica externa brasileira (...) no limitou a integrao sul-americana a partir do modelo institucionalizado do Mercosul. (...) O Brasil procurou costurar acordos bilaterais na regio (Saraiva e Valena, 2012, p. 17). De fato, foram firmados diversos acordos
de complementao econmica entre Mercosul e CAN, mas seus resultados concretos, em
termos de estmulos ao comrcio ou ao investimento, foram reconhecidamente mnimos.
O citado texto dos dois acadmicos sustenta ainda que a articulao de processos
de integrao regional de baixa institucionalizao tornar-se-ia uma importante ferramenta de influncia e poder brasileiros (op. cit., p. 18). Quando so apresentados exemplos desses processos, o que surge a atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES) no financiamento de empreendimentos de empresas brasileiras na regio. Ora, esses financiamentos so operaes de mercado, naturalmente
apoiadas pelo governo brasileiro, por consider-las de interesse nacional, mas no guardam relao com os citados processos. nesse contexto que a Unasul considerada um
bom exemplo desse padro de baixa institucionalizao da integrao para a Amrica do
Sul, por meio da qual a diplomacia brasileira pretende construir posies comuns com
os pases vizinhos diante de situaes de crise.
Os textos citados revelam trs aspectos importantes da poltica brasileira na Amrica
do Sul. O primeiro o reconhecimento da dificuldade de o modelo Mercosul se expandir
para a regio, diagnstico correto e realista. O segundo a evidente incapacidade de
demonstrar a real utilidade do modelo de baixa institucionalizao, correspondente
Unasul, para avanar na integrao sul-americana. O terceiro a insuficincia do argumento
de que a integrao brasileira com a regio (por exemplo, o modelo Unasul) foi identificada
como a melhor estratgia para a insero internacional (op. cit.).
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Discusso
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Se a Unasul reconhecida pelos dois acadmicos como a melhor estratgia para

a insero internacional, e se a projeo internacional claramente uma prioridade na
PEB superior ao Mercosul, fcil concluir que a Unasul no s compete, em termos de
influncia regional, com o Mercosul, como afeta negativamente o bloco, ao cristalizar
rivalidades e ressentimentos por parte da Argentina e dos pases menores com relao
ao protagonismo brasileiro.
A poltica externa de Lula exibe uma especificidade, no contexto das polticas
pblicas, que vale a pena examinar com maior profundidade. Refiro-me ao contraste entre uma poltica econmica que seguia a linha traada por Fernando Henrique
desde o Plano Real e uma poltica externa que introduz uma descontinuidade rara na
PEB (a ltima foi no governo Collor mas durou pouco), o qual tem sido objeto de
reflexo. Alguns autores sugerem que isso corresponderia a uma espcie de diviso do
trabalho, onde o ncleo duro do governo, comandado por Palocci na Fazenda e Meirelles no Banco Central, seguiria uma linha realista de poltica econmica orientada
para o mercado (market oriented) , enquanto a poltica externa poderia contemplar
as posies dos setores mais ideolgicos do Partido dos Trabalhadores (PT). Independentemente da validade ou no dessa reflexo, o fato inconteste a ambivalncia entre
a Fazenda e o Itamaraty, desde o primeiro mandato de Lula, bem como a descontinuidade da PEB.
Esse ltimo aspecto se reflete, no plano institucional, em perda de espao, por
parte do Itamaraty, na formulao da PEB, circunstncia reconhecida em artigo que
no pode ser acusado de partidarismo.
Na verdade, quando Lula assumiu o governo, ele rompeu com a tradio de manter a poltica
externa dentro do mbito do Itamaraty, ao convidar, como seu assessor, Marco Aurlio Garcia,
ento Secretrio de Relaes Internacionais do PT. Ao faz-lo, ele efetivamente abriu novos espaos para esse grupo influenciar a formulao poltica (op. cit., p. 154, traduo nossa).10
10. Do original: Indeed, when Lula came into office, he broke with the tradition of keeping foreign policy within the confines of Itamaraty by inviting Marco Aurelio Garcia, then the PTs Secretary for Internationala Relations, to be his advisor. By
doing so he effectively opened up new spaces for this group to influence policymaking. interessante notar que Miriam
Gomes faz referncia a Malamud, citado anteriormente neste trabalho. Segundo ele, a estratgia regional brasileira no
estaria produzindo resultados concretos em termos de liderana real do Brasil, em contraste com a poltica global, fonte de
reconhecimento e prestgio.
29
Saraiva ressalta ainda que o grupo identificado com as vises de Marco Aurlio
Garcia tem contribudo para posturas brasileiras mais pr-ativas no que diz respeito
cooperao com seus vizinhos e aceitao das diferentes posies polticas existentes
na regio.: No obstante, quando se trata de alguns temas sendo o Mercosul um
caso emblemtico a influncia de um grupo se sobrepe ao outro, o que levou a resultados frequentemente incoerentes (Saraiva, 2010, traduo nossa).11 Ora, natural
que seja no mbito do Mercosul que as divergncias fiquem mais claras, pois a que
residem as questes concretas, enquanto que na Unasul esto os temas mais declaratrios. Saraiva no deixa clara a identidade ou composio dos grupos em jogo,
mas razovel supor que as duas grandes divises sejam entre os seguidores da linha
de Marco Aurlio Garcia e o crculo do Itamaraty. Sobre esse ponto, vale notar dois
pontos. Os primeiros favorecem o fortalecimento da integrao nas esferas poltica,
social e cultural (Saraiva, 2010, p. 155).
O tema do Mercosul poltico, social e cultural assumiu grande relevncia nos ltimos
anos e interpretado por alguns com os quais o autor do presente texto se identifica
como uma espcie de compensao pela perda de contedo comercial e econmico para
o processo de integrao. Segundo essa viso, so os fluxos de comrcio, investimento
e a transferncia de tecnologia que geram renda, empregos, beneficiam diretamente
as populaes e, assim, devem constituir a essncia da integrao. Os trs aspectos
mencionados ao incio deste pargrafo seriam, assim, a superestrutura que dependeria
dessa base concreta. Embora o poltico possa tambm influenciar o econmico numa
relao biunvoca de retroalimentao a causalidade mais frequente e determinante
seria mais na direo inversa.
Embora seja essa a viso predominante entre diplomatas, outros representantes
de governo e do setor privado, a ltima dcada e meia do Mercosul testemunhou a
crescente influncia de um grupo, identificado com o Assessor Internacional da Presidncia talvez dominante no meio acadmico , que acredita ser possvel avanos
na integrao independentemente do que se passa na esfera da economia e do comrcio. Esse pensamento, de inspirao gramsciana (a ideia do bloco poltico-ideolgico-cultural como sobredeterminante), constitui, a nosso ver, um dos grandes riscos do
11. Do original: Nonetheles, when it comes to some topics, Mercosur being a case in point, the influence of one group
outwights the other, leading to results that are often incoherent.
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Discusso
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Mercosul. Quanto mais prolongada seja a fase de irrelevncia comercial e econmica do

Mercosul, mais influente tende a tornar-se essa corrente de pensamento e mais difcil
que o processo resgate seu rumo original e caracterstico de quase todas as experincias
exitosas de integrao.12
Outros autores, como Paul Kellogg, seguindo um vis mais claramente ideolgico, sustentam a superioridade do modelo Unasul com base no argumento de que a
Unio refletiria um movimento destinado a conter o avano do neoliberalismo inerente
ao Mercosul.
But 2005 the year the Free Trade Area of the Americas (FTAA) was to have been launched has come
and gone, and the whole FTAA Project is in tatters. This article will examine two regional integration
initiatives, which have emerged in its wake the Union of South American Nations (UNASUR) and
the Bolivarian Alternative for the Americas (ALBA). Both represent a challenge to US-led integration.
However, the Venezuelan-centered ALBA is potentially a much more radical challenge to neoliberalismo
than the Brazilian-centered UNASUR (Kellog, 2007).
Dentre os autores crticos ao modelo Unasul, Paulo Roberto de Almeida ressalta

que no se trata de um mecanismo de integrao.
A Unio das Naes Sul-Americanas (Unasul, 2008-2011), grupo que possui vagos objetivos
integracionistas, mas que no definiu mecanismos estritamente focados na liberalizao comercial, recupera, parcialmente, a agenda de trabalho da antiga Iniciativa de Integrao Regional
Sul-Americana IIRSA, 2000) com propostas de carter mais poltico (Almeida, 2012, p. 4).
Argumenta ainda, com fundamento, que diversos membros da Unasul contraram acordos de livre comrcio (ALCs) com pases fora da regio, como o Chile
(signatrio de diversos ALCs) e, mais recentemente, Peru e Colmbia, que concluram ALCs recentes com os Estados Unidos. Lembra ainda que a Comunidade de
Estados Latino-Americanos (Celac), originria da Cpula Amrica Latina Caribe,
de 2011, segue a mesma linha de promover consultas e coordenao poltica sem
propsitos de concluir acordos de integrao. Conclui no sentido de demonstrar que
12. A crescente influncia da Assessoria Internacional da Presidncia da Repblica fica visvel no aumento do nmero de
diplomatas lotados nesse setor da Presidncia da Repblica. Esse fortalecimento da Assessoria encerra uma tendncia
poltica, ou seja, a consolidao do grupo que advoga prioridade das esferas poltica, social e cultural do Mercosul, em
detrimento da vertente comercial e econmica, o que muito preocupante.
31
instncias como a Unasul no podem ser consideradas iniciativas integracionistas,

pois se dedicam coordenao poltica, no mbito de projetos de cooperao e no
de integrao.
Andrs Malamud (2010) argumenta que os esforos da diplomacia brasileira
no se traduziram em efetiva liderana regional. Na sua avaliao, o Brasil, a quintessncia do soft power, no foi capaz de viabilizar realizaes expressivas no plano
regional, haja vista os resultados medocres da IIRSA, a visvel insuficincia do Fundo
de Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem), de 2005, e o reduzido impacto
do Parlamento do Mercosul, de 2006. Nessa mesma linha, a Unasul, destinada a
amalgamar o Mercosul com a Comunidade Andina e a redefinir a rea de influncia
do Brasil como a Amrica do Sul (com consequente excluso do Mxico), no surtiu
os efeitos almejados.
Na avaliao de Malamud, a Unasul, incapaz de superar ideologias e rivalidades,
no se transformou no trampolim para a liderana regional do Brasil. Esse quadro de
sombria avaliao do projeto de liderana regional brasileira traado pelo acadmico
contrasta com seu prprio diagnstico marcadamente positivo da projeo do Brasil,
como potncia emergente e de crescente influncia no cenrio internacional.
Diante desse quadro, lcito concluir que a terceira hiptese tem forte poder
explicativo para a compreenso da atual crise do Mercosul.
2.4.4 Quarta interpretao
A crise do Mercosul resulta de um padro de comrcio intrabloco atpico: o scio maior
revela incapacidade de exercer um papel que efetivamente beneficie os scios menores e no
existe uma relao de hub and spoke13 entre seus membros. Em claro contraste com outras
experincias exitosas de integrao, o Brasil superavitrio no intercmbio com o Paraguai
e, em diversos anos, com o Uruguai. Alm disso, o mecanismo destinado a reduzir assimetrias Focem insuficiente, composto por projetos mal estruturados e com vis mais
poltico que tcnico.
13. Hub a parte central de uma roda em torno da qual giram os aros (spoke), como a roda e os aros de uma bicicleta.
Sentido figurado. A City de Londres o hub do mundo financeiro britnico. Cambridge University (2012).
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Essa interpretao (Baumann, 2011) procura identificar algumas singularidades

da conformao do Mercosul como Unio Aduaneira, para, em seguida, avaliar em que
medida o scio maior (Brasil) exerceu ou deixou de exercer o papel de propulsor do
comrcio exterior e do crescimento econmico das duas economias menores.
O exerccio de integrao criado a partir do Tratado de Assuno nico, em diversos sentidos.
provvel que no exista outro grupo de pases de dimenses to dspares e com pretenso de
constituir uma Unio Aduaneira. Alm disso, nenhum outro esforo de integrao no hemisfrio ocidental experimentou aumento to pronunciado de transaes intrarregionais (comrcio e investimento) como o Mercosul at 1998, do mesmo modo que nenhum outro exerccio
apresentou retrao to intensa nessas mesmas transaes quanto o Mercosul entre 1998 e 2003
(Baumann, 2011).
Como visto anteriormente, a definio de uma tarifa externa comum (TEC), que
conforma a unio aduaneira, um exerccio de interdependncia que acaba por elevar
custos e subtrair graus de liberdade de poltica comercial dos pases membros. Ora,
essa renncia s se realiza em virtude da expectativa de ganhos concretos. No caso dos
pases menores Paraguai e Uruguai, os ganhos podem assumir a forma de benefcios
originrios do scio maior (Brasil), quer sob a forma de aporte de investimento direto
estrangeiro (IDE) ou de superavit na balana comercial bilateral. Como a iniciativa
de constituir uma UA dotada de TEC foi sobretudo do Brasil, natural que os pases
menores esperem de ns compensaes comerciais ou de investimento capazes de promover o crescimento econmico e, assim, reduzir as assimetrias.
As dimenses da economia brasileira tiveram como consequncia natural o fato
de a TEC do bloco refletir a estrutura tarifria e os interesses comerciais do Brasil.
Por conseguinte, Paraguai e Uruguai foram levados a aumentar suas alquotas tarifrias,
de molde a se adequarem TEC do Mercosul. Isso implicou desvio de comrcio para
esses pases nem sempre favorveis, uma vez que antes podiam importar produtos a
preos mais baixos que os praticados por Brasil e Argentina.
Outra dimenso problemtica do processo de integrao est ligada incapacidade ou
indisposio desses pases de internacionalizarem as regras por eles acordadas. De acordo
com a Representao brasileira no Parlamento do Mercosul, das 120 decises do Conselho
Mercado Comum (CMC), somente 36 (o que corresponde a 30%) foram aprovadas nos
legislativos dos quatro pases (Souza, Oliveira e Gonalves, 2010, p. 278).
33
Essa situao de deficit de implementao domstica de medidas acordadas pelo

Mercosul ao mesmo tempo causa e consequncia de sua atual irrelevncia comercial
e econmica, o que sobretudo verdadeiro para a economia brasileira. Apesar do crescimento do comrcio intra Mercosul, a magnitude marcadamente inferior quela
presente em outras experincias de integrao. Esse comportamento econmico, aliado
falta de rumo para o processo, ao desempenho atpico do pas hegemnico e falta de
disposio poltica para promover a complementaridade produtiva em escala regional
explicariam a atual crise do Mercosul. Vejamos algumas evidncias dessa tendncia.
Um dos graves problemas do Mercosul reside no fato de o Brasil, como a maior
economia, no ter exercido as funes esperadas do pas hegemnico no bloco. Ao contrrio, foi superavitrio em seu comrcio com os pases menores (sobretudo o Paraguai),
perfil incompatvel com a ideia de que o scio maior deve ser fonte de dinamismo econmico para as economias menores. Essa circunstncia agravou o problema estrutural
do Mercosul as imensas assimetrias entre seus membros. Alm disso, ganharam magnitude sobretudo a partir da segunda metade dos anos 2000 as diferenas entre um
Brasil que depende cada vez menos do Mercosul (o dinamismo migrou para os mercados asiticos) e os dois scios menores, crescentemente dependentes da integrao.
Embora o desempenho econmico dos pases do Mercosul no possa ser atribudo
ao processo de integrao, notvel o contraste entre, por exemplo, as taxas de inflao
vigentes no incio do Mercosul e as que prevaleciam quinze ou mesmo vinte anos depois.
Assim, o ndice de preos ao consumidor anual mdio no perodo 1980-1990 era 584
na Argentina e 330 no Brasil, em comparao com nveis de respectivamente seis e nove,
no perodo 1995-2005. Mais contrastantes ainda so os ndices relativos ao ano de 1990
para a Argentina (2.314) e para o Brasil (2.862) (Baumann e Mussi, 2006, p. 7).
A evoluo positiva no controle inflacionrio ocorre em paralelo a um maior equilbrio nas contas pblicas. Assim, o resultado do setor pblico como porcentagem do
PIB no perodo 1996-98 foi de 2,0% na Argentina e de 3,5% no Brasil, enquanto que
no perodo 2003-2005 foi respectivamente de 1,2% e 1,9%. Maior preocupao com
as contas pblicas tambm se refletiu em melhores indicadores sobre a capacidade de
pagamento da dvida externa. Isso fica visvel se tomarmos como indicador a relao dvida externa/exportao. Em 1990 a relao na Argentina era 496% e no Brasil, 395%,
em 2000, era respectivamente de 498% e 303%, e em 2005, respectivamente, 255% e
143% (op. cit., p. 8).
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Discusso
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A trajetria do setor industrial nos quatro pases do Mercosul no perodo

1990-2003 apresentou taxa de crescimento inferior verificada no conjunto da
Amrica Latina. O diferencial de crescimento entre os dois scios maiores foi muito
elevado, mas mesmo o Brasil (com o maior crescimento) situou-se abaixo da mdia
latino-americana. Preocupante foi a desindustrializao do Uruguai. Os dados so
os seguintes: 6,3% na Argentina, 23,2% no Brasil, 8,1% no Paraguai e 20,2% negativos no Uruguai.
Um segundo aspecto notvel a diferena no grau de diversificao do setor manufatureiro.
Enquanto para Paraguai e Uruguai mais da metade da produo de manufaturas est concentrada
em dois setores alimentos/bebidas e produtos txteis para Argentina e Brasil so respectivamente 5 e 6 o nmero de setores que correspondem metade da produo de manufaturas nos
dois anos considerados (op. cit., p. 14).
Ao mesmo tempo, o mecanismo que poderia compensar essas insuficincias do

Mercosul como fonte de dinamismo exportador para os scios menores o Fundo de
Convergncia Estrutural do Mercosul (Focem) criado em 2004, atualmente com recursos anuais de US$ 100 milhes, necessita de reformas profundas e em diversas reas
de seu funcionamento para ganhar eficcia no objetivo central de reduzir assimetrias.
Essa crescente insatisfao dos pases membros com o quadro de inrcia do
Mercosul teria, assim, como explicaes: i) um padro de comportamento do scio
maior caracterizado pela obteno de superavit comerciais recorrentes com os dois
scios menores; ii) a reduzida porcentagem (30%) de decises do Mercosul que so
aprovadas pelos legislativos dos quatro pases; e iii) a ineficcia do Focem como mecanismo de reduo de assimetrias.
Essas insuficincias levaram busca de alternativas. Ilustrativo dessa tendncia seria, por exemplo, o gesto do Paraguai suspenso do Mercosul em funo
do impeachment do presidente Lugo de solicitar status de observador junto
Aliana do Pacfico. A Aliana do Pacfico um processo de integrao comercial,
integrado inicialmente por Mxico, Colmbia, Peru Chile, e posteriormente tambm por Panam e Costa Rica. Foi criado por ocasio de reunio em Lima pelos
presidentes dos quatro primeiros pases, que acordaram programa ambicioso para
criar, a curto prazo, uma rea de integrao profunda (Guajardo, 2012, p. 241).
35
Dentro da mesma linha, apesar da advertncia e oposio firme do Brasil, o Uruguai

firmou com os Estados Unidos o Tratado de Proteo de Investimentos. Naturalmente
a ampliao significativa das perfuraes na TEC seria tambm tendncia na mesma
direo. Nas experincias exitosas de integrao em geral, h um pas que claramente
o centro dinamizador do processo (hub), em torno do qual se situam os demais pases
que dele participam, recebem os efeitos dinamizadores e, dessa forma, contribuem para
ampliar a integrao (spoke). No Mercosul, o Brasil no exerce claramente o papel de hub.
Na verdade, o ncleo de dinamismo da segunda maior economia do bloco (Argentina)
no est no Brasil, mas sim na China ou na Unio Europeia, que so os grandes importadores das commodities agrcolas o setor hegemnico da economia do pas vizinho.
evidente que o Brasil importante mercado para manufaturas da Argentina e produtos
agrcolas do Uruguai, alm de participar de um mecanismo de comrcio administrado no
setor automobilstico de grande relevncia para os trs pases. Entretanto, a capacidade
brasileira de irradiar dinamismo (hub) para as demais economias (spoke) claramente limitada, uma vez que o Brasil no o destino das exportaes do setor hegemnico desses
pases (agricultura). Assim, nosso papel de irradiador de crescimento em nossos scios do
Mercosul no comparvel liderana dos Estados Unidos no Nafta, da China na integrao do Sudeste Asitico, nem da Alemanha na Unio Europeia.
Alm dessa influncia econmica brasileira mais limitada, em comparao com pases lderes em outros processos de integrao, no plano poltico regional o Brasil vem
dividindo sua esfera de influncia sul-americana com a Venezuela, que tende a concertar
aes de poltica externa no mbito dos chamados pases bolivarianos Equador e Bolvia.
As consideraes anteriores vo no sentido de reconhecer a ausncia de um modelo hub and spoke no mbito do Mercosul e a ineficcia de polticas efetivas de reduo
de assimetrias entre seus membros num contexto em que o scio maior superavitrio no comrcio com os parceiros menores. Tais fenmenos tiveram forte influncia sobre os descaminhos do Mercosul e conduzem concluso de que a quarta interpretao
tem forte poder explicativo para a compreenso da crise desse processo de integrao.
2.4.5 Quinta interpretao
As marcantes diferenas nas linhas de poltica externa durante os mandatos de Menen, na
Argentina, e de Cardoso, no Brasil, ao longo da dcada de 1990, aliadas adoo de um
modelo econmico intervencionista e heterodoxo prevalecente nos dois pases, durante as
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presidncias do casal Kirchner, na Argentina, e de Lula-2o mandato/Dilma, no Brasil, a

partir dos anos 2000, explicam as crises no Mercosul.
Uma vertente de explicao para a perda de relevncia comercial do Mercosul se
origina no padro diferenciado de polticas econmicas seguidas por Brasil e Argentina.
Vale recordar que o Mercosul foi precedido de aproximao econmica lanada no contexto poltico da redemocratizao dos dois pases (1986) e estimulada por um quadro
internacional marcado pela formao de grandes blocos econmicos: Estados Unidos
e Canad se preparavam para firmar um acordo de livre comrcio (embrio do Nafta)
em 1989; a Comunidade Econmica Europeia (CEE) superava o europessimismo e
rumava em direo ao Projeto Europa de 1992; e os Newly Industrializing Countries
(NICs) ou Tigres Asiticos, que demonstravam o maior dinamismo dos pases que
adotavam o modelo de plataformas de exportao (Campbell, Rozemberg e Svarzman,
2000, p. 80).
No Cone Sul, o contexto poltico estimulava esforos de integrao. Aps o fiasco da Guerra das Malvinas (1982) em que os militares viram frustradas suas expectativas de apoio dos Estados Unidos , a Argentina buscava novos rumos para sua poltica
externa. Ao mesmo tempo, o regime militar no Brasil procurava normalizar as relaes
com a Argentina, sobretudo aps o Acordo Tripartite (1979), que abriu caminho para
a construo de Itaipu e para os acordos em matria nuclear.
Essa convergncia poltica foi capaz de avanar num grande projeto de integrao entre Brasil e Argentina, apesar da gravidade do quadro econmico no final dos
anos 1980.
Os tempos dourados dos planos Austral e Cruzado eram coisa do passado e cediam lugar hiperinflao argentina e aos graves desequilbrios enfrentados por Sarney no Brasil, derivados dos
elevados dficits fiscais e da moratria de 1986 (op. cit., p. 83).
Essa etapa de robusta aproximao bilateral foi pautada pelo Programa de

Integrao e Cooperao entre Argentina e Brasil (1986) e pelo projeto de mercado
comum entre os dois pases previsto no Tratado de Integrao (1988). At ento os
mecanismos adotados incorporavam protocolos setoriais inspirados em uma filosofia de poltica industrial e de dirigismo econmico.
37
Os efeitos econmicos iniciais dos protocolos setoriais foram sem dvida notveis. No comeo dos anos 1980, por exemplo, as importaes brasileiras de trigo argentino correspondiam a apenas 10% do total exportado desse produto pelo pas vizinho,
enquanto que aps a vigncia do Protocolo nmero 2 (trigo), o Brasil se transformou
no maior comprador, absorvendo 31% do total exportado em 1990. O trigo representava, nesse momento, entre 15% e 20% do total das exportaes argentinas para
o Brasil (op. cit., p. 91). Nessa mesma linha, o Protocolo nmero 1 (bens de capital),
tambm teve importante impacto sobre o intercmbio bilateral no setor, mas, nesse
caso, beneficiou sobretudo o Brasil.
O comrcio de bens de capital refletia as diferenas de escala e de contedo nacional entre as indstrias de bens de capital dos dois pases. Dentre essas, os trs autores
antes citados, tendo por referncia artigo de Baumann, ressaltam que, em meados dos
anos 1980, na Argentina o requisito de valor agregado nacional para a participao da
indstria de bens de capital nas contrataes pblicas era de cerca de 35%, em claro
contraste com o Brasil, onde esse ndice se situava entre 80% e 90% (op. cit., p. 91).
Uma anlise dos efeitos desses dois primeiros protocolos para o processo de integrao Brasil-Argentina e para os setores industrial e agrcola das duas economias serve
para ilustrar um ponto central do presente texto.
Embora com consequncias concretas e relevantes, o modelo de integrao via
protocolos setoriais cedo tornaria evidentes suas limitaes. A primeira delas era a natural resistncia argentina em aceitar aquilo que um jornalista em 1986 cunhou como
uma relao de primeiro para terceiro mundo. Sobre isso, vale lembrar o comentrio
autocrtico do presidente da Federao das Indstrias do Estado de So Paulo (Fiesp),
Mario Amato: O que est claro que no se pode fazer a integrao comprando trigo
e vendendo avies. O contraponto dessa viso a declarao a seguir, atribuda ao
ex-Chanceler brasileiro Abreu Sodr, e que refletia o inconsciente coletivo do setor
industrial brasileiro. O Brasil tem interesse em comprar trigo a um preo que satisfaa
o consumidor brasileiro e carne a valores competitivos com os do Mercado Comum
Europeu e a Argentina poderia importar manufaturas do Brasil (op. cit., p. 89-90).
A primeira limitao era, portanto, a dificuldade argentina de endossar uma integrao desigual e com benefcios maiores para o vizinho. Essa percepo se cristalizava
naquele pas em virtude do reconhecido fechamento do setor industrial brasileiro, o que
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abria poucas janelas de oportunidade para a indstria argentina no mercado brasileiro.

muito sintomtico dessa percepo argentina o fato de que, em apenas uma pgina do
livro Mercosul entre a realidade e a utopia, organizado por Jorge Campbell, existirem duas
citaes enfticas sobre o incrustrado protecionismo industrial brasileiro. A primeira foi
atribuda por um acadmico brasileiro a uma autoridade da rea econmica da ex-Unio
Sovitica: Em mais de cinquenta anos de socialismo no conseguimos criar um sistema
de proteo to forte quanto o brasileiro. A segunda, relatada por um embaixador brasileiro como um comentrio corrente no Itamaraty da poca: Os empresrios brasileiros
no querem competir nem com a Bolvia (op. cit., p. 89).14
A grande novidade do Mercosul no foi apenas a passagem de um processo de
integrao bilateral para quadrilateral, com a incorporao de Paraguai e Uruguai.
Foi sobretudo a mudana de um esquema dirigista e industrializante encarnado nos
dois instrumentos citados para um modelo comercialista e liberalizante, adotado
no Tratado de Assuno (1991) (Almeida, 2011). Em lugar de poltica industrial,
prevalecia a liberalizao comercial: houve uma reduo para a metade das alquotas
tarifrias aplicadas pelos quatro pases, seguida de uma desgravao semestral de 7%,
a qual deveria convergir, segundo o Tratado de Assuno, para uma desgravao total
(tarifa zero) em 31 de dezembro de 1994, momento em estariam igualmente definidas a TEC e as instituies da unio aduaneira.
No incio do processo, o Brasil exibia fortes desequilbrios macroeconmicos:
deficit fiscal elevado, taxa de inflao alta e frequentes minidesvalorizaes cambiais.
A Argentina experimentava o regime de currency board, com conversibilidade e inflao
baixa. Essas diferenas no impediram que o comrcio intrazonal avanasse celeremente. O Cronograma de Las Leas (1992) desenhava um roadmap, mas a amplitude dos
requisitos necessrios superava em muito a capacidade dos governos de materializ-los
(op. cit., p. 5).
Apesar desse deficit de implementao, era visvel o otimismo no plano poltico e
comercial, o que convergiu para a assinatura, em dezembro de 1994, do Protocolo de
Ouro Preto: o Mercosul era dotado de personalidade jurdica de direito internacional
14. O acadmico era Jos Tavares, ento integrante da Comisso de Poltica Aduaneira, e o embaixador era Francisco
Thompson Flores, na ocasio nosso representante em Buenos Aires.
39
e, assim, habilitado a negociar em conjunto acordos comerciais, como com a Zona

Hemisfrica de Livre Comrcio (embrio da Alca) e com a Unio Europeia.
Na segunda metade dos anos 1990 o comrcio intrazonal se expandia de forma
acelerada, mas o modelo econmico argentino, ancorado na paridade fixa dlar/peso e
na convertibilidade, assegurava controle da inflao s custas de graves desequilbrios:
perda de competitividade, elevao dos deficit na balana comercial e aumento substancial da relao dvida externa/exportaes (Ferrer, 2000, p. 8).15 O Brasil era o nico
pas com que a Argentina tinha um saldo comercial expressivo ao longo dos anos 1990,
mas assegurado de forma artificial, ou seja, por meio de um comrcio administrado de
duas commodities petrleo e trigo e automveis.
Nos trs primeiros meses de 1999, o Brasil foi palco de uma maxidesvalorizao
do real de mais de 60%, enquanto a taxa bsica de juros se elevava para um patamar
de 45%. Na Argentina a crise foi muito mais grave, com o abandono da paridade fixa
dlar-peso e da conversibilidade, a introduo do curralito e uma crise poltica que
levou o pas a ter cinco presidentes em dois dias.
Ral Bernal-Meza, logo no incio de seu artigo Polticas exteriores comparadas de
Argentina e Brasil rumo ao Mercosul assinala que at a crise comercial de 1999 entre Brasil
e Argentina, o Mercosul era o projeto de integrao econmica mais bem-sucedido de
uma histria de frustradas experincias latino-americanas (Bernal-Meza, 1999, p. 10).
Os problemas enfrentados pelo bloco so vistos pelo acadmico argentino como o corolrio de evidentes desencontros de poltica externa desde o governo Itamar Franco.
De fato, a partir de 1992, a Argentina marchava em direo ao arquivamento das
estratgias desenvolvimentistas e de industrializao amparadas na substituio de importaes e consolidava polticas liberais: abertura comercial unilateral; aliana poltica
15. Ferrer menciona que em 1999 o deficit em conta corrente da Argentina atingiu o elevado patamar de US$ 12.6 bilhes,
equivalente a 40% do valor das exportaes. Dentre os fatores que contriburam para essa situao crtica, Ferrer aponta os
seguintes: a dvida externa se acelerou de forma exponencial ao longo dos anos 1990, o que levou a Argentina a registrar,
no ltimo ano da dcada, a pior relao dvida externa/exportaes da Amrica Latina (5,3 contra uma mdia regional
de 2,2); a dvida externa impactou sobre a situao fiscal e ao longo da dcada os custos da dvida externa significaram
entre 5% e 20% do gasto pblico consolidado; as oscilaes da taxa de juros internacional introduziam um elemento de
incerteza no administrvel no oramento e no balano de pagamentos; em 1999 o PIB registrou queda de 3,5% e deficit
na balana comercial de US$ 5 bilhes.
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e estratgica com os Estados Unidos e a Otan; retirada do Movimento No Alinhado; e

adoo do modelo de regionalismo aberto no processo de integrao. No Brasil prevaleciam as linhas de poltica externa tradicionalmente seguidas pelo Itamaraty: low profile
nas relaes com os Estados Unidos; fortalecimento do multilateralismo; aprofundamento da integrao sul-americana, com o lanamento da rea de Livre Comrcio
Sul-Americana (ALCSA).
A poltica externa do governo Fernando Henrique Cardoso refletia sua viso
do pas como uma potncia mdia. Meu objetivo foi evitar o risco de isolamento do
Brasil, levando em conta as tendncias do sistema internacional. Com efeito, h riscos
nesse isolamento, riscos inclusive para um pas de escala continental como o Brasil
(Lafer, 2002).16 Assim, aspirava a uma liderana na Amrica do Sul e desenvolvia uma
poltica comercial destinada a promover a insero internacional do pas. O Mercosul
assumia importncia econmica, como forma de introduzir um gradualismo na adaptao das estruturas produtivas ao fenmeno da globalizao, sendo essa vista como
portadora no s de oportunidades, mas tambm de assimetrias.
Em contraste com essa poltica moderada de centro (middle of the road policy),
a Argentina nos dois mandatos do presidente Menen (1989-1999) optou por uma
poltica de firme alinhamento com os Estados Unidos, identificao com os princpios
do Consenso de Washington, abandono de conceitos defendidos pela Cepal e dos
paradigmas do Estado desenvolvimentista. No plano da formulao e implementao da
poltica externa, era visvel o contraste entre Brasil e Argentina. Enquanto no primeiro
a diplomacia preservava seu espao, na Argentina, como em outros pases da regio, as
chancelarias foram em boa medida silenciadas, como guardis que eram do patrimnio
poltico da filosofia desenvolvimentista (Cervo, 2000, p. 8). Nesse sentido, Amado Cervo
ressalta na Argentina uma experincia liberal radical, e no Brasil, uma experincia mista,
situada em algum ponto entre o paradigma desenvolvimentista e o neoliberal (op. cit.).
Um aspecto essencial da PEB sua relativa continuidade, assegurada pela permanncia de alguns princpios bsicos autodeterminao, no interveno, no ingerncia
nos assuntos internos de outros pases e soluo pacfica de controvrsias.
16. Palestra no Instituto Rio Branco em 18 de dezembro de 2002, poucos dias antes de deixar o cargo de Ministro de
Estado das Relaes Exteriores.
41
Papel fundamental na continuidade da poltica externa foi reservado ao Itamaraty, com competncia nos temas econmicos internacionais, integrado exclusivamente por
funcionrios de carreira e com esprito de corpo. Ral Bernal-Meza sublinha com propriedade essa antinomia continuidade-ruptura ao comparar a poltica externa dos dois pases.
Poucas vezes se viram mudanas to bruscas em um perodo to curto de tempo,
como no caso argentino (entre 1984-1989 e 1989-1999), enquanto que no caso brasileiro surgem mais tendncias a um status quo das orientaes bsicas j identificadas
desde meados dos anos 1970 (Bernal-Meza, 1999).
Esses contrastes ficam ainda mais explcitos nos diferentes universos conceituais
dos formuladores de poltica (policy makers) de cada pas: na Argentina, a cosmoviso
do triunfo do capitalismo global com o fim do conflito Leste-Oeste; no Brasil, a ideia
de uma globalizao assimtrica, reiterada com frequncia por Cardoso.
Uma vez analisados alguns aspectos desse perodo histrico de dois mandatos dos
presidentes Menen e Cardoso, caberia indagar se ao longo dos governos dos presidentes Lula e Dilma no Brasil, e do casal Kirchner na Argentina, a dicotomia na poltica
externa e na cosmoviso dos policy makers ainda continuavam vlidos. Este trabalho
sustenta que a resposta negativa. Naturalmente guardadas as devidas propores, esses
quatro presidentes percorrem diferentes caminhos, pois distinta a realidade de Brasil e
Argentina e distintos os contextos histricos em que atuam. Entretanto, o sentido dos
movimentos guarda alguma aproximao, diferentemente das vises opostas prevalecentes no perodo de Menen e Cardoso.
A experincia liberal radical identificada por Amado Cervo na Argentina vai
trilhando, sob a gide dos Kirchner, o caminho de um dirigismo econmico que passou
a confrontar o mercado, que antes era Deus e agora demnio. Enquanto isso, no Brasil,
a experincia mista, situada em algum ponto entre o paradigma desenvolvimentista e
o neoliberal, bem caracterizado por Bernal-Meza, cedeu lugar a uma presena maior
do Estado na economia, a uma viso mais protecionista no mbito comercial e a uma
gradual flexibilizao do trip que sustentava o modelo econmico na era Cardoso.
Embora as linhas de poltica externa de Brasil e Argentina nos mandatos de
Menem e Cardoso tenham trilhado caminhos tericos e empricos radicalmente
distintos, isso no parece ter contribudo para impasses ou crises no processo de
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integrao. Ao contrrio, essa foi uma fase de acelerado crescimento do comrcio

intrabloco. No perodo seguinte, dos Kirchner na Argentina e de Lula/Dilma no
Brasil, a convergncia rumo a uma viso mais estatizante e heterodoxa em matria
de poltica macroeconmica tampouco parece ter infludo de forma pondervel na
trajetria do Mercosul. Essa avaliao nos conduz, portanto, a concluir que a quinta
interpretao apresentada tem reduzida capacidade de explicar a crise do Mercosul.
3 CONCLUSO
O Mercosul contemplava originalmente contribuir para ampliar a influncia brasileira
tanto no plano poltico como econmico. Nosso pas era o lder de um processo com
tripla vocao: elevar o comrcio intrabloco; promover o regionalismo aberto no plano comercial e de investimento; e projetar a influncia poltico-estratgica regional e
internacional. Entretanto, a partir dos anos 2000, ganharam exagerada dimenso as
motivaes de ndole geopoltica e de poltica externa (projeo da influncia do Brasil
no contexto global), ao mesmo tempo em que se eclipsavam os objetivos econmicos e
comerciais do processo de integrao.
A primeira dcada do Mercosul testemunhou um ciclo de crescimento virtuoso, no s no aumento exponencial do comrcio intrabloco, mas numa abertura global maior das economias dos quatro pases. Aps o choque de liberalizao
ocorrido no incio dos anos 1990, o Mercosul contribuiu para evitar um retrocesso.
O argumento ento usado pelo presidente Cardoso era que os demais pases dificilmente aceitariam elevao tarifria. Foi nessa primeira dcada que os negociadores
brasileiros impediram que, sob presso dos demais pases, fosse criada uma instituio supranacional. O Brasil soube preservar uma arquitetura intergovernamental
que foi evoluindo gradualmente, atravs de grupos de trabalho, at a conformao
da atual estrutura institucional do Mercosul.
Assim, nos primeiros quinze anos do Mercosul as exportaes totais da Argentina
e do Uruguai mais que duplicaram, no Brasil foram multiplicadas por quase quatro e no
Paraguai tiveram crescimento menos expressivo (Baumann e Mussi, 2006). Com vinte
anos de existncia o patamar de crescimento se elevava, com o comrcio passando de
US$ 4,5 bilhes para mais de US$ 40 bilhes.
43
Esses dados refletem ntido dinamismo quando comparado o Mercosul com ele
mesmo. Entretanto quando se compara sua trajetria com a ocorrida em outros exerccios de integrao, tanto na Amrica Latina quanto no mundo, os resultados deixam
muito a desejar. O Mercosul se situa hoje na faixa de 20% de exportaes regionais sobre exportaes totais, em visvel contraste com a sia, que se encontra no patamar de
45%, com a Europa, acima de 66% e o Nafta, acima de 40%. Portanto, importante
a trajetria na comparao com ele mesmo, mas o desempenho fraco na comparao
com os outros processos de integrao (Baumann, 2013).
Outra insuficincia resulta do fato de no ter o Mercosul acompanhado o ritmo
de ampliao do grau de abertura observado em outros blocos. Os quinze primeiros
anos testemunham, no mbito do Mercosul,
uma acelerao do processo de abertura comercial unilateral em relao a todos os pases (em
paralelo s concesses entre os parceiros) (...) a influxos extraordinrios de investimento externo
direto, superposio entre as negociaes sub-regionais e negociaes ao nvel hemisfrico e
multilateral, entre outros determinantes (Campbell, Rozemberg e Svarzman, 2000, p. 2).
Tal quadro contrasta com o marcante isolamento da poltica comercial brasileira e dos demais pases do bloco , praticamente ausente do intenso processo de
negociao de acordos preferenciais de comrcio no plano global e do fenmeno das
cadeias globais de valor, que constituem hoje a vertente mais dinmica e promissora do
comrcio internacional.
Por que desempenho to modesto do Mercosul na gerao de comrcio
entre seus membros e na comparao com os demais processos de integrao?
Este texto procurou examinar o poder explicativo de cinco interpretaes para
a crise vivida pelo Mercosul nos ltimos anos. O foco foi uma anlise da crise
tendo como parmetro as mudanas de paradigmas e de posies da poltica
externa brasileira.
A primeira interpretao parte do pressuposto de que o paradigma autonomista da PEB impede o surgimento de uma entidade supranacional no Mercosul e
conduz a uma estrutura institucional apenas intergovernamental que dificultaria o
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aprofundamento do processo de integrao e explicaria a atual crise. Como vimos, o

argumento falacioso, pois o supranacional no necessariamente superior nem melhor que o intergovenamental. A supranacionalidade no implica desaparecimento
de conflito entre os Estados membros e a grande maiorida dos processos de integrao avanam sem supranacionalidade.
A segunda interpretao sustenta que a passagem do paradigma institucionalista
pragmtico (FHC) para o autonomista (Lula/Dilma) concentrou a diplomacia brasileira na vertente de potncia emergente e major global player, o que reduziu a importncia
antes atribuda ao Mercosul e explica sua atual crise.
Na nossa avaliao, a PEB soube ocupar os espaos abertos pela nova configurao do poder mundial derivada da globalizao, do desmembramento da Unio
Sovitica, da emergncia da China, da crise financeira internacional de 2008-2009
e das novas instncias de governana global, tais como o G20 financeiro e de novos
agrupamentos, tais como o Basic (Brasil, frica do Sul, ndia e China) na rea ambiental e os Brics.
Ao priorizar aquelas reas de atuao global, a PEB ganhava uma projeo e um
protagonismo muito maior que o derivado da atuao no mbito do Mercosul. Desse
modo, a integrao sub-regional perdeu espao na agenda da PEB, e o processo caminhou em direo crise dos ltimos anos.
A terceira interpretao advoga que o quadro resultante da viso anterior foi
agravado com a criao da Unasul. Sua projeo, como instrumento geopoltico do
Brasil na regio, foi muito visvel na retrica mas ausente nas realizaes concretas.
Apesar de anunciar uma dimenso integracionista, foi magra de resultados nesse mbito, politizou de forma prejudicial iniciativas relevantes como a IIRSA, e agravou o
papel j secundrio do Mercosul na PEB.
A quarta interpretao sustenta que a ausncia de polticas efetivas destinadas
promoo de complementaridade produtiva e de reduo de assimetrias entre seus
membros explica a perda de dinamismo do Mercosul e, dessa forma, consegue demonstrar que de fato tais fatores esto na raz de sua crise.
45
A quinta interpretao mencionada identifica duas vertentes para explicar

as crises de 1999-2000 e dos ltimos quatro anos no Mercosul. Para a primeira, a
causa da crise do final da primeira dcada do Mercosul seriam as marcantes diferenas
entre a poltica externa brasileira e a argentina durante a era Menem e Cardoso. Para a
segunda vertente as razes residiriam na poltica econmica de corte intervencionista
e heterodoxo prevalecente em ambos os pases embora com diferentes matizes ao
longo das presidncias do casal Kirchner e de Lula-2o mandato/Dilma. As polticas
intervencionistas/heterodoxas presente nos dois pases muito mais na Argentina que
no Brasil se aproximam de modelos nacionalistas/populistas e geram no mdio prazo
crises econmicas que terminam por marginalizar o processo de integrao, ao dar
prioridade aos problemas domsticos. Em contraste com essas vises, o texto sustenta
que nem o divrcio inescapvel entre as polticas externas dos dois pases nos anos 1990
nem a relativa convergncia entre as polticas econmicas a partir dos anos 2000 tm
capacidade de explicar as crises da integrao.
Este trabalho procurou demonstrar que as interpretaes um e dois, ou seja, a
passagem do paradigma americanista/institucionalista pragmtico (FHC) para o globalista/autonomista (Lula) e a mudana de rumos concretos na PEB prioridade para
a Unasul, politizao da IIRSA e fragilizao do Mercosul condicionam e explicam a
crise recente do processo de integrao. Contribui ainda para explicar a crise a interpretao quatro, ou seja, o carter atpico do bloco, em que o scio maior superavitrio
com os parceiros menores e inexiste uma clara relao hub and spoke.
Tal cenrio de crise reduzido dinamismo comercial, perda de relevncia poltica
e imobilismo negociador de ALCs , que pauta a trajetria recente do Mercosul, exige,
para sua superao, a formulao e concretizao de um conjunto de medidas de diversas ordens, algumas das quais so a seguir delineadas.
1) Reviso da PEB para a Amrica do Sul, de molde a torn-la mais pragmtica e
menos retrica. Para isso, preciso resgatar os objetivos originais da IIRSA (2000),
orientados para a materializao de projetos concretos no mbito de eixos de
integrao. Dentro dessa linha, deve ser resgatado o papel de coordenador/gestor
originalmente reservado ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
mas posteriormente transferido Unasul. A substituio do corpo tcnico de alto
nvel e com boa formao do BID por representantes selecionados por indicao
poltica da Unasul resultou em inevitvel politizao e perda de eficcia da IIRSA.
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Discusso
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2) Alterao das prioridades do Mercosul atualmente voltadas para as vertentes

sociais, culturais, polticas da integrao, e secundariamente para as comerciais
econmicas e retomada de sua agenda original, quando os objetivos eram elevar
os nveis de comrcio intraMercosul, promover um saudvel regionalismo aberto,
preparar os pases para uma insero competitiva na economia global, sem ignorar
as demais dimenses antes indicadas. A partir desse ncleo seriam desenvolvidas
novas vertentes.
3) Preservar o atual formato de unio aduaneira do Mercosul, sem retrocesso a uma
zona de livre comrcio, em que as indstrias brasileiras perderiam margens de
preferncia para seus produtos e teriam substancial perda de receita de exportao.
Ao mesmo tempo, entretanto, flexibilizar as clusulas atuais relativas negociao
de acordos comerciais. O propsito deve ser assegurar ao Brasil efetiva liberdade
negociadora de acordos amplos, inclusive acordos de livre comrcio. Nesse contexto,
nosso pas deveria retormar a negociao individual (iniciada em 2009) do amplo
acordo comercial com o Mxico prematura e equivocadamente interrompido ,
bem como da interminvel negociao com a Unio Europeia, abortada no apenas
mas sobretudo por resistncia argentina.
4) Preparar o caminho para a formulao e implementao de uma efetiva poltica
de complementaridade produtiva regional. bem sabido que tal poltica enfrenta uma srie de dificuldades para sua realizao. A primeira resulta do atual
desinteresse do Brasil em definir polticas industriais e de comrcio exterior que
promovam o aumento da produtividade e uma insero competitiva do pas na
economia internacional. A segunda a falta de investimentos em infraestrutura,
que penaliza gravemente a competitividade. A terceira a primarizao de nossa
pauta de exportaes (concentradas em commodities dirigidas sobretudo China),
e a desindustrializao, associada excessiva carga tributria e irracionalidade
tarifria brasileira (elevada proteo a insumos).
Esse amplo exerccio de reforma do Mercosul antes delineado sofrer robusta resistncia e oposio. Entretanto, apenas mudanas de grande envergadura
podero resgatar os rumos de um processo de integrao que comeou to bem
mas evoluiu to mal nos ltimos anos. Apenas transformaes profundas podero
consolidar uma rede de relaes econmicas e comerciais entre seus membros, imprimir carter sustentvel ao Mercosul e prepar-lo para uma insero competitiva
nas cadeias globais de valor, que constituem hoje a vertente mais dinmica do comrcio internacional.
47
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Sergio Abreu e Lima Florncio

Braslia, agosto de 2015

TRAJETRIA DO MERCOSUL E MUDANA DE PARADIGMAS

Fundao pblica vinculada Secretaria de

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2015

As opinies emitidas nesta publicao so de exclusiva e

Diretora de Estudos e Polticas Setoriais

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

Braslia, agosto de 2015

A parte 3 apresenta alguns dados que demonstram a atual crise do Mercosul:

2 MERCOSUL UNIO ADUANEIRA OU ZONA DE

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

tambm luz da liberalizao do comrcio exterior brasileiro que podemos

Assim, a importante funo didtica do Mercosul consistiu em criar as bases para

Braslia, agosto de 2015

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

Braslia, agosto de 2015

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

concepes: no liberalizante moda da Aliana do Pacfico nem bolivariano; e a Argentina,

Outro preocupante descaminho do Mercosul diz respeito introverso do comrcio

Como explicar tamanhas mudanas? Onde residiriam as distores de poltica

Braslia, agosto de 2015

Na nossa viso, colocar como foco da anlise dos problemas do Mercosul

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

No caso da integrao asitica, os argumentos a favor da tese antes mencionada

Braslia, agosto de 2015

A tendncia a interpretar a trajetria pouco exitosa e a atual irrelevncia comercial do

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

O princpio da autonomia sofre transformaes bem menos frequentes e notam-se

O contraponto de Amado Cervo era a Argentina sob Menem, que rompia

Braslia, agosto de 2015

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

Braslia, agosto de 2015

inerentemente superiores a modelos simplesmente intergovernamentais. Almeida

Almeida tem igualmente razo ao sustentar que existe uma superestimao

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

Outro argumento contrrio ao modelo de supranacionalidade no mbito do

Braslia, agosto de 2015

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

No seio do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE), contriburam para uma

Braslia, agosto de 2015

A primeira iniciativa da poltica externa de Lula coroada de xito ocorreu na

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

quando j se fazia notria a impossibilidade de xito da Rodada revelou-se um erro

Braslia, agosto de 2015

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

Braslia, agosto de 2015

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

Se a Unasul reconhecida pelos dois acadmicos como a melhor estratgia para

Braslia, agosto de 2015

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

Mercosul. Quanto mais prolongada seja a fase de irrelevncia comercial e econmica do

Dentre os autores crticos ao modelo Unasul, Paulo Roberto de Almeida ressalta

Braslia, agosto de 2015

instncias como a Unasul no podem ser consideradas iniciativas integracionistas,

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

Essa interpretao (Baumann, 2011) procura identificar algumas singularidades

Braslia, agosto de 2015

Essa situao de deficit de implementao domstica de medidas acordadas pelo

Trajetria do Mercosul e Mudana de Paradigmas e de Posies da Poltica Externa Brasileira:

A trajetria do setor industrial nos quatro pases do Mercosul no perodo

Ao mesmo tempo, o mecanismo que poderia compensar essas insuficincias do