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Coordenadores

Daniel de Resende Salgado


Deltan Martinazzo Dallagnol
Monique Cheker

Belo Horizonte
2016

Copyright 2016 Editora Del Rey Ltda.


Nenhuma parte deste livro poder ser reproduzida, sejam quais forem
os meios empregados, sem a permisso, por escrito, da Editora.
Impresso no Brasil | Printed in Brazil
A849c Associao Nacional dos Procuradores da Repblica
Controle externo da atividade policial. / Associao Nacional dos
Procuradores da Repblica. Coordenadores: Daniel de Resende Salgado, Deltan Martinazzo Dallagnol, Monique Cheker. Belo Horizonte:
Del Rey, 2016.
617 p.
ISBN: 978-85-384-0473-6
1. Polcia, controle, Brasil. 2. Controle externo Brasil. I. Salgado,
Daniel de Resende (Coord). II. Dallagnol, Deltan Martinazzo (Coord).
3. Cheker, Monique (Coord). I. Ttulo.


CDU: 347.963(81)

Editor: Arnaldo Oliveira


Editor Adjunto: Ricardo A. Malheiros Fiuza
Editora Assistente: Waneska Diniz
Coordenao Editorial: Wendell Campos Borges
Comit Editorial: Zani Cajueiro Tobias de Souza
Capa: Pedro Lino
Projeto grfico: Jlio Csar Amrico Leito
Diagramao: Eduardo Franco Dias
Reviso: Rochelle Quito
EDITORA DEL REY LTDA.
www.livrariadelrey.com.br
Editora / MG
Rua dos Goitacazes, 71 Sala 709-C Centro
Belo Horizonte MG CEP30190-050
Tel: (31) 3284-5845
editora@delreyonline.com.br

APRESENTAO
O controle externo da atividade policial foi objeto de preocupao
do constituinte brasileiro, que definiu a atividade como funo institucional do Ministrio Pblico e legou ao legislador infraconstitucional
a regulamentao do tema. ALei Complementar n.75/1993, que dispe sobre as atribuies do MPU, adentrou tal seara, estabelecendo
as premissas para o exerccio da funo institucional em seu art.3 e
dando continuidade incurso no tema no Captulo III, desta feita com
maior detalhamento de medidas especficas, judiciais e extrajudiciais,
para concretizao do controle. Oinstrumental trazido pela norma
em tela , por fora do art.80 da Lei n.8.625/1993 Lei Orgnica
Nacional do Ministrio Pblico, aplicvel de forma subsidiria aos
demais ramos do MP.
Na busca por equalizar o exerccio da atividade e por integrar as
funes do MP e da polcia voltadas persecuo penal e ao interesse pblico, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico editou a
Resoluo n.20/2007, em que traa diretrizes e detalha formas de
controle. Todavia, a reconhecida ausncia de hierarquia funcional
entre controlador e controlado Ministrio Pblico e foras policiais
bem como as lutas corporativistas inerentes ao tema acabaram por
suscitar posies distintas entre os stakeholders.
A toda evidncia, o mnus institucional do controle externo abarca
no somente questes afetas regularidade da investigao criminal
mas tambm a proteo de direitos fundamentais eventualmente maculados pelo prprio Estado em sua atuao coercitiva. Nesse contexto, a
Associao Nacional dos Procuradores da Repblica publica este livro,
organizado em dois volumes, com o objetivo de lanar luzes sobre
matria to cara ao MP e sociedade. Osartigos, em total de dezesseis,
se dividem em quatro ttulos, a saber: contornos do controle externo
no Brasil, desafios do controle externo, controle externo das violaes
a direitos humanos e controle externo e perspectivas para o futuro.

Agradecemos aos coordenadores e autores da obra e desejamos


que a profundidade dos artigos induza o leitor reflexo, culminando na certeza da necessidade de que o controle externo da atividade
policial seja, acima de tudo, uma garantia dos direitos fundamentais
e da plena democracia.
Zani Cajueiro Tobias de Souza
Diretora Cultural da ANPR

SUMRIO
Apresentao  4
1. CONTORNOS DO CONTROLE EXTERNO NO BRASIL  8
O MPF e o controle externo da atividade policial federal:
aspectos estruturais  9
Mario Luiz Bonsaglia
O controle e seus agentes  22
Monique Cheker
O controle constitucional pelo Ministrio Pblico e o controle externo da
atividade policial: fundamentos e natureza jurdica, necessidade, objetivo,
extenso, exerccio e clusulas ptreas  84
Roberto Antonio Dassi Diana
Modalidades e extenso do controle externo  122
Enrico Rodrigues de Freitas
O regime brasileiro de controle da atividade policial no quadro do
direito comparado  156
Luciano Rolim
A polcia judiciria e a sua relao com o Ministrio Pblico  187
Andr Estima de Souza Leite
Breves consideraes sobre a histria da polcia no Brasil  222
Galtinio da Cruz Paulino

2. DESAFIOS DO CONTROLE EXTERNO  240


O controle externo, a seletividade e a (in)eficincia da
investigao criminal  241
Daniel de Resende Salgado
O controle externo e o trabalho de Inteligncia Policial  274
Marco Jos Gomes Corra e Marcio Schusterschitz da Silva Arajo
3. CONTROLE EXTERNO DAS VIOLAES A DIREITOS HUMANOS .. 291
Corrupo policial  292
Deltan Martinazzo Dallagnol
Direito de reunio, deveres de proteo e controle externo da atividade
policial pelo Ministrio Pblico  434
Gilton Batista Brito
Violncia policial: estratgias de controle pelo Ministrio Pblico  462
Thiago Andr Pierobom de vila
A investigao patrimonial como ferramenta para preveno, deteco e
combate corrupo policial  500
Lucas de Morais Gualtieri
4. CONTROLE EXTERNO E PERSPECTIVAS PARA O FUTURO  534
Testes de integridade: o combate corrupo policial luz dos deveres de
proteo do Estado  535
Renata Maia da Silva
Termo Circunstanciado de Ocorrncia: legalidade e
constitucionalidade de sua lavratura pela Polcia Militar e
pela Polcia Rodoviria Federal  563
Alexandre Moreira Tavares dos Santos
Sistemas policiais e o ciclo completo de polcia  594
Henrique Gentil Oliveira

CONTORNOS DO CONTROLE
EXTERNO NO BRASIL

O MPF E O CONTROLE EXTERNO


DA ATIVIDADE POLICIAL FEDERAL:
ASPECTOS ESTRUTURAIS
Mario Luiz Bonsaglia1

1. Introduo
2. Regulamentao do controle externo da atividade policial federal
3. Abrangncia do controle externo da atividade policial federal quanto
s instituies fiscalizadas
4. Controle externo da atividade policial e improbidade administrativa
5. O art. 129, inciso VII, da CF e os desafios postos ao MPF no relacionamento institucional com a polcia
6. Concluso

1. INTRODUO

Pode-se dizer que o constituinte de 1987-1988 reinventou o Ministrio Pblico, redimensionando-o de modo a conferir-lhe um papel
bastante significativo no sistema de freios e contrapesos entre os Poderes, cujo adequado balanceamento condio sine qua non para a
preservao do Estado Democrtico de Direito. AConstituio definiu
o Ministrio Pblico como uma instituio permanente, essencial
funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis (art.127, caput). Tambm conferiu-lhe autonomia
funcional, administrativa e financeira (2 e seguintes do mesmo
art.127), ficando concedidas a seus membros as mesmas garantais
estipuladas em favor dos magistrados, destacando-se a vitaliciedade
e inamovibilidade. Tudo somado, pretendeu o constituinte garantir
Subprocurador-Geral da Repblica; coordenador da 7 Cmara de Coordenao e
Reviso do MPF Controle Externo da Atividade Policial e Sistema Prisional (20142016 e 2016- ) Conselheiro do Conselho Superior do MPF (2014-2016; 2016- );
Ex-Conselheiro do Conselho Nacional do Ministrio Pblico CNMP (2009-2011
e 2011-2013); ex-presidente da Comisso do Sistema Prisional, Controle Externo da
Atividade Policial e Segurana Pblica do CNMP (2010-2013); Doutor em Direito
pela Universidade de So Paulo (USP).

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de modo mais pleno a autonomia da instituio e a independncia


funcional de seus membros.
Exercendo tradicionalmente a titularidade da ao penal e, desde
a Lei n. 7.347/1985, passando a desempenhar tambm relevante papel
na tutela dos direitos difusos e coletivos, o Ministrio Pblico no
s teve aladas tais funes ao plano constitucional, como foram-lhe
tambm outorgadas, pelo constituinte originrio, outras relevantes
funes, e tambm importantes instrumentos de atuao:

Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:


I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia;
III promover o inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo
do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos;
IV promover a ao de inconstitucionalidade ou representao para
fins de interveno da Unio e dos Estados, nos casos previstos nesta
Constituio;
V defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas;
VI expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua
competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los,
na forma da lei complementar respectiva;
VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei
complementar mencionada no artigo anterior;
VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes
processuais;
IX exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial
e a consultoria jurdica de entidades pblicas.

Como se v, alm de ter sido conferida instituio a titularidade


privativa da ao penal, foi dotada tambm de instrumentos para a
realizao de investigaes no campo da tutela coletiva dos interesses
difusos e coletivos assim como na seara criminal, poder investigatrio,
esse sacramentado pelo Supremo Tribunal Federal, por ocasio do
julgamento do Recurso Extraordinrio n. 593.727, com repercusso
geral, concludo em 14 de maio de 2015.
nesse contexto que foi o Ministrio Pblico incumbido de realizar o controle externo da atividade policial, na forma da lei complesumrio do artigo

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mentar cuja iniciativa foi facultada ao Procurador-Geral da Repblica,


tratando-se tal funo institucional como uma das mais significativas inovaes trazidas pela nova Constituio no que diz respeito ao
Ministrio Pblico.
A atividade policial, por sua proximidade com o cidado, e pelo
uso autorizado da fora, est mais sujeita ocorrncia de abusos, cujo
controle mostra-se consequentemente mais complexo e desafiador.
Apolcia, destacou Roberto Antonio Dassi Diana, um brao armado
do Estado.2 Foi ntida, assim, a inteno do constituinte de estabelecer
freios e contrapesos atividade policial, fonte de muitos arbtrios e
abusos ao longo de nossa histria, sem prejuzo da importncia que a
polcia inegavelmente tem no mbito do sistema de justia criminal,
devendo atuar em necessria parceria com o Ministrio Pblico.
A escolha pelo constituinte do Ministrio Pblico para o desempenho dessa funo de controle externo da atividade policial levou
em conta o perfil constitucional do rgo, cuidando-se de instituio
independente e autnoma, sendo ademais o Ministrio Pblico titular
privativo da ao penal pblica, e, por consequncia, o destinatrio
final dos elementos informativos colhidos pela investigao policial, sem prejuzo de seu prprio poder investigatrio, que poder ser
exercido especialmente em casos em que haja suspeita de policiais
envolvidos em atividades ilcitas.
2. REGULAMENTAO DO CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL FEDERAL

Segundo a previso constitucional, o controle externo seria regrado nos termos da lei complementar do Ministrio Pblico da Unio,
que se consubstanciou na Lei Complementar n. 75/1993. ALei n.
8.625/1993, que estabeleceu normas gerais para a organizao do
Ministrio Pblico dos Estados, no disps sobre a matria, mas contemplou dispositivo genrico, em seu art.80, estatuindo que seriam
aplicveis aos Ministrios Pblicos dos Estados, subsidiariamente, as
normas da Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio.
2

DIANA, Roberto Antonio Dassi. Ocontrole constitucional pelo Ministrio Pblico


e o controle externo da atividade policial. In:Controle externo da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. Salvador: JusPodivm, 2013, p.88.

sumrio do artigo

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A LC n. 75/1993 tratou especificamente do controle externo da


atividade policial em seus artigos 3, 9 e 10, nos seguintes termos:

Art.3 O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da


atividade policial tendo em vista:
a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrtico de Direito, aos
objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, aos princpios informadores das relaes internacionais, bem como aos direitos
assegurados na Constituio Federal e na lei;
b) a preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do
patrimnio pblico;
c) a preveno e a correo de ilegalidade ou de abuso de poder;
d) a indisponibilidade da persecuo penal;
e) a competncia dos rgos incumbidos da segurana pblica.
CAPTULO III
Do Controle Externo da Atividade Policial
Art.9 O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da
atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo:
I ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;
II ter acesso a quaisquer documentos relativos atividade-fim policial;
III representar autoridade competente pela adoo de providncias
para sanar a omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade
ou abuso de poder;
IV requisitar autoridade competente para instaurao de inqurito
policial sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade
policial;
V promover a ao penal por abuso de poder.
Art.10. Apriso de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou
do Distrito Federal e Territrios, dever ser comunicada imediatamente ao
Ministrio Pblico competente, com indicao do lugar onde se encontra
o preso e cpia dos documentos comprobatrios da legalidade da priso.

No mbito do Ministrio Pblico Federal, o controle externo da


atividade policial foi primeiramente regulamentado pela Resoluo
n. 32/1997, que assim estipulava:

Art.1 dever do membro do Ministrio Pblico Federal, com atuao


em ofcio com atribuies em matria criminal, em 1 grau, realizar
inspees bimestrais ordinrias e, quando necessrio, extraordinrias em
estabelecimento policial ou prisional; neste ltimo, quando se encontre
presa pessoa sujeita jurisdio federal.

A Resoluo n. 32/1997 viria a ser substituda pela Resoluo


n.88/2006, que passou a regrar de modo mais detalhado o exerccio
de referida funo institucional. Asinspees nos estabelecimentos
policiais ou prisionais passariam a ser semestrais (art.4, I); foi desumrio do artigo

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terminada a instituio, em cada unidade, de um grupo de membros


designados para atuar no controle externo:
Art.5As atribuies relativas ao controle externo da atividade policial
so exercidas, em cada Unidade da Federao, por um Grupo de Procuradores da Repblica, designado pelo prazo de dois anos, por proposta
da respectiva Procuradoria da Repblica, por ato do Procurador-Geral
da Repblica, e que atua sem prejuzo de suas funes.

A Resoluo n 99/2009 faria algumas alteraes na Resoluo n. 88/


2006, dentre elas o estabelecimento da periodicidade semestral das inspees ordinrias em estabelecimentos policiais ou prisionais(art.4,I).
Na sequncia cronolgica de normas relevantes para o exerccio
do controle externo da atividade policial, pelo Ministrio Pblico Federal, cabe aqui inserir meno Resoluo n. 20/2007, do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico, a qual disciplina tais atividades de
controle externo no mbito de todo o Ministrio Pblico brasileiro.
A Resoluo n. 20/2007 do CNMP introduziu a diferenciao,
muito relevante, entre controle difuso e controle concentrado:
Art.3 O controle externo da atividade policial ser exercido:
I na forma de controle difuso, por todos os membros do Ministrio
Pblico com atribuio criminal, quando do exame dos procedimentos
que lhes forem atribudos;
II em sede de controle concentrado, atravs de membros com atribuies especficas para o controle externo da atividade policial, conforme
disciplinado no mbito de cada Ministrio Pblico.

Retornando ao exame das normas especficas do Ministrio Pblico Federal, temos que a Resoluo n. 99/2009 seria revogada pela
Resoluo n. 127/2012, j amoldada citada Resoluo do CNMP.
Entre outras inovaes, a Resoluo n. 127/2012 cunhou a expresso GCEAP Grupo de Controle Externo da Atividade Policial
para designar o grupo de Procuradores da Repblica existente em
cada unidade do MPF (Procuradorias da Repblica nos Estados e no
Distrito Federal), os quais atuariam sem prejuzo de suas funes de
origem; vale dizer, com acmulo de atribuies.
Um importante aperfeioamento da Resoluo n. 127/2012 foi a
concentrao nos membros oficiantes no controle externo concentrado
da atribuio para a promoo da apurao de atos de improbidade
praticados por policiais:
Art.4 [...]
3Decorrendo do exerccio de controle externo repercusso do fato na
rea cvel, incumbe aos membros responsveis, na forma do artigo 5

sumrio do artigo

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dessa Resoluo, adotar as medidas judiciais ou extrajudiciais cabveis,


podendo instaurar inqurito civil pblico, ajuizar ao civil pblica e ou
ao por improbidade administrativa.

As diversas resolues at aqui mencionadas incluam o controle


externo da atividade policial no mbito da 2 Cmara de Coordenao
e Reviso, ento a nica Cmara Criminal do Ministrio Pblico Federal. Curiosamente, isso importava em incluir no rol de atribuies
da mencionada Cmara Criminal os feitos cveis, inclusive de improbidade, relativos ao controle externo da atividade policial.
Em abril de 2014, por meio da Resoluo n. 148, que alterou a
Resoluo n. 20/1996, a qual dispe sobre a organizao temtica das
Cmaras de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal,
entre outras inovaes, criou-se a 7 Cmara de Coordenao e Reviso Controle Externo da Atividade Policial e Sistema Prisional,
qual incumbe atuar nos feitos cveis e criminais relativos ao controle
externo da atividade policial e aos estabelecimentos penais. Acriao
dessa Cmara especializada vinha sendo cogitada havia j muito tempo no mbito do MPF. Anecessidade de um olhar especfico sobre o
controle externo da atividade policial fora j atestada pela prpria 2
Cmara de Coordenao e Reviso, que criara um Grupo de Trabalho
permanente voltado para essa temtica.
Em consonncia com a criao da 7 Cmara, foi feita uma adequao da Resoluo n. 127/2012. Com efeito, a Resoluo n. 162/2016,
que entrou em vigor em 15 de junho de 2016, extinguiu os GCEAPs,
estabelecendo, em seu lugar, os ofcios vinculados 7 Cmara (controle externo e sistema prisional), do mesmo modo que existem os ofcios vinculados s demais Cmaras. Com isso, a atuao no exerccio
de to relevante funo institucional do Ministrio Pblico (prevista
expressamente na prpria Constituio Federal e na Lei Complementar
n. 75/1993), passa a se dar dentro de uma perspectiva de distribuio
mais equitativa de servio nas unidades. Sem embargo, permanece,
no mbito de cada Estado, a figura do coordenador da funo de controle externo da atividade policial, ao qual cabe a tarefa de coordenar
sobretudo as atividades de inspeo nas dependncias policiais no
mbito de toda a circunscrio estadual (ou distrital).
Um outro aspecto relevante da inovao introduzida pela Resoluo
n. 162/2016 a maior capilaridade da atuao do MPF na rea do controle externo da atividade policial. Com efeito, na sistemtica anterior,
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o GCEAP tinha de atender s inspees de unidades policiais em todo


o Estado, onerando excessivamente um nmero restrito de membros e
obrigando a deslocamentos, com nus para a instituio. Nonovo modelo, em todas as unidades e subunidades (Procuradoria da Repblica
nos Municpios) do MPF haver ao menos um ofcio especializado
(ainda que no exclusivo) no controle externo da atividade policial.
Embora algumas unidades de maior porte comportem ofcios exclusivos, tem predominado na instituio o entendimento de que tal
levaria a uma indesejvel personalizao nessa atuao, alm do que
tornaria muito onerosa para esse membro singular a realizao de
inspeo em um nmero significativo de unidades policiais, o que se
verifica particularmente nas grandes capitais.
A Resoluo n. 162/2016, meramente repercutindo a Resoluo
n. 148/2014, que justamente instituiu a 7 CCR, acarretou para as
unidades do MPF a necessidade de uma readequao de seus ofcios,
esforo este ainda em curso.
3. ABRANGNCIA DO CONTROLE EXTERNO DAATIVIDADE
POLICIAL FEDERAL QUANTO S INSTITUIES FISCALIZADAS

No exerccio da funo institucional prevista o art.129, inciso


VII, da Constituio Federal, o Ministrio Pblico Federal se atm,
naturalmente, e desde logo, aos rgos policiais federais a que alude
o art.144, incisosI e II, da Constituio Federal, ou seja, Polcia
Federal e Polcia Rodoviria Federal.
Considerando-se, todavia, o carter genrico da previso contida no art.129, inciso VII, da mesma carta constitucional (controle
externo da atividade policial), tem-se, em consonncia, alis, com
o disposto no art.1 da Resoluo n. 20 do CNMP, que tal controle
alcana tambm as polcias do Legislativo da Unio, que se encontram
contempladas no art.51, IV, e art.52, XIII, da CF.
A Fora Nacional, criada por meio do Decreto n. 5.289/2004, o
qual se reporta aos arts.144, caput, e 241, ambos da CF, encontra-se
igualmente sujeita ao controle externo por parte do Ministrio Pblico
Federal. Dese notar que seu contingente, integrado por servidores
das policiais federais e, principalmente, dos rgos estaduais de segurana pblica, encontra-se sob o comando do Ministrio da Justisumrio do artigo

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a, podendo ser empregado em qualquer parte do territrio nacional.


Evidentemente, ilcitos praticados por seus membros afetam servio
pblico da Unio.
Tambm as Foras Armadas, em determinadas condies, encontram-se sujeitas ao controle externo do Ministrio Pblico Federal,
sem prejuzo da atuao do Ministrio Pblico Militar para a apurao
dos crimes militares e para o controle externo da atividade policial
judiciria militar. Com efeito, de se levar em conta que, em determinadas situaes, as Foras Armadas exercem parcela de poder de
polcia, relacionada com a segurana pblica e persecuo criminal.
o que ocorre por ocasio de seu emprego na garantia da lei e da
ordem (art.15 da Lei Complementar n. 97/99) e, tambm, quando
por meio de aes preventivas e repressivas, na faixa de fronteira
terrestre, no mar e nas guas interiores, independentemente da posse,
da propriedade, da finalidade ou de qualquer gravame que sobre ela
recaia, contra delitos transfronteirios e ambientais (art.16-A da
mesma Lei Complementar).
O tema ora debatido foi destaque em artigo jurdico publicado no
portal jus militares, na internet, no qual o autor faz relevante reflexo sobre o exerccio do Controle da Atividade Policial das Foras Armadas:
Considerando que a atividade exercida pelas Foras Armadas prescrita
na LC97/99 possui carter militar e policial, e sendo tambm de carter
federal, cabe ao Ministrio Pblico Federal (MPF) exercer o controle da atividade policial das Foras Armadas em misses elencadas na
LC97/99, j que cabe tambm ao MPF a fiscalizao da execuo das
penas de processos da Justia Federal e da Justia Eleitoral, bem como
a tarefa de guardio dos direitos constitucionais do cidado.
Ao Ministrio Pblico Militar (MPM) cabe exercer o controle da atividade de polcia judiciria militar no mbito das Foras Armadas, seja
nas misses tipicamente militares ou nas misses de carter policial,
elencadas na LC97/99, desde que resultem de crime militar (CPM).
Jaos Ministrios Pblicos dos Estados (MPE) cabe exercer o controle
da atividade policial das Polcias Civis e Militares dos Estados, tanto
da atividade policial ostensiva ou da atividade de polcia judiciria civil
e militar. Por se tratar de um ramo que atua junto ao DF, ao Ministrio
Pblico do Distrito Federal e Territrios (MPDFT) fica a responsabilidade de controlar a atividade policial das Polcias Civil e Militar do DF.3

FREUA, Murillo Salles. Ocontrole externo da atividade policial pelo Ministrio


Pblico e o poder de polcia das Foras Armadas. 20 set. 2012. Disponvel em:
<http://www.jusmilitaris.com.br>. Acesso em: 11 fev. 2015.

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Cabe ademais lembrar que, a teor da Smula n. 172 do Superior


Tribunal de Justia, Compete Justia Comum processar e julgar militar por crime de abuso de autoridade, ainda que praticado em servio.
Por fim, de se considerar que, sem prejuzo das atribuies dos
Ministrios Pblicos locais, em determinadas situaes o controle
externo pelo Ministrio Pblico Federal, especialmente sob a tica
do manejo da ao penal, pode se estender a condutas praticadas
por policiais estaduais, conforme o Enunciado n. 3 da 7 Cmara de
Coordenao e Reviso, que assim se encontra redigido:
Enunciado n 3: O Ministrio Pblico Federal possui atribuio para
apurar irregularidades na atuao de policiais estaduais quando delas
resultar prejuzo direto para a persecuo penal federal, conforme identificado em sede de controle difuso.

Em sentido anlogo, de ser tambm lembrado outro enunciado


da mesma Cmara:

Enunciado n 2: O Ministrio Pblico Federal possui atribuio para a


persecuo de crime de tortura ou de maus tratos contra preso disposio da Justia Federal, ainda que esteja recolhido em estabelecimento
prisional estadual e tenha o delito sido praticado por agente estadual
(art.109, IV, CF).

4. CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA

Digno de nota, o controle externo da atividade policial pode envolver no s providncias de natureza administrativa e criminal
por parte do membro do Ministrio Pblico Federal como, tambm,
possvel instaurao de ao civil pblica ou ao por improbidade
administrativa, quando a irregularidade apurada tiver repercusso
na rea cvel ou incidir na esfera da Lei n. 8.429/1992 (art.4, 3,
c/c art.1, inciso VIII, todos da Resoluo n. 127/2012 do CSMPF).
Bem a propsito, incumbe 7 CCR, a teor da j citada Resoluo
n. 148/2014 do CSMPF, atuar nos feitos cveis e criminais relativos
ao controle externo da atividade policial e aos estabelecimentos penais. Significativamente, alis, a maioria dos procedimentos referentes atividade de controle externo da atividade policial que tramitam
no MPF tem natureza cvel.
Por fora do Princpio da Especialidade, e de modo a conferir
maior eficcia ao exerccio da funo institucional de Controle Externo
sumrio do artigo

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da Atividade Policial, incumbe 7 CCR, e aos ofcios a ela vinculados, a atuao nos casos relacionados aos diversos tipos de ilcitos
praticados por policiais no exerccio de suas funes ou a pretexto de
exerc-las, inclusive corrupo e improbidade.
Tal entendimento vem ao encontro da doutrina institucional sobre
o tema. Nesse sentido que transcrevemos:

Esta questo da atribuio dos membros dos Grupos de Atuao para


atuao no mbito cvel e de improbidade perpassa primeira pela considerao de que embora se esteja exercendo uma atribuio de controle
diretamente sobre a atividade policial, simbologicamente referida investigao criminal, h que se ter em mente que quando se aprecia esta
atividade do ponto de vista da garantia dos direitos fundamentais e de
respeito aos direitos humanos, ou ainda no plano de anlise da eficincia,
no se encontra nenhuma relao direta com fatos criminais, mas de uma
atuao do Ministrio Pblico de defesa dos direitos do cidado e de
defesa da probidade e eficincia da administrao pblica.
Considerando a necessidade de uma atuao de controle externo com o
emprego da racionalidade na soluo dos problemas detectados, no parece razovel limitar a atuao do Grupo a condio de mero representante
acerca dos fatos apurados aos demais membros do Ministrio Pblico.
E se tem aqui um aspecto de uniformidade de atuao e de relevncia
das questes abordadas pela tica do controle externo. Muitas vezes,
fatos que podem parecer de menor importncia para membros que esto
atuando em ofcios especializados de improbidade administrativa, em
procedimentos que se referem frequentemente a desvios de milhes de
reais, se mostram significativos no mbito do controle da probidade e da
finalidade da atividade policial e servem para interferir em uma cultura
de impunidade e ausncia de controle dos atos policiais4.

Nesse sentido, j se encontra sedimentado o entendimento do Conselho Institucional do Ministrio Pblico Federal, conforme leading
case representado por deliberao produzida na 3 Sesso Ordinria
de 2015, realizada em 8 de abril de 2015, oportunidade em que, em
caso envolvendo delito de concusso, unanimidade de votos, foi
firmada a atribuio do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial e da 7 CCR:

INQURITO POLICIAL. POSSVEL CRIME DE CONCUSSO


ATRIBUDO A DELEGADO DA POLCIA FEDERAL. CONFLITO

FREITAS, Enrico Rodrigues de. Modalidades e extenso do controle externo. In:


SALGADO, Daniel de Resende; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo; CHEKER,
Monique. Controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico. Salvador:
JusPodivm, 2013, p. 127.

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19

NEGATIVO DE ATRIBUIO. OFCIO DE ATRIBUIO DA7CCR


(CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL), POR ESPECIFICIDADE.
1. Deve prevalecer a atribuio mais especfica dos Grupos de Controle
Externo da Atividade Policial (7 CCR) sobre a atribuio mais genrica
dos Grupos de Combate Corrupo (5 CCR).
2. Considerando trata-se de possvel crime de concusso atribudo a
delegado da polcia federal, voto pela declarao da competncia dos
Grupos de Controle Externo da Atividade Policial (7 CCR). (Procedimento n SR/DPF/MG-INQ-02080/2010, Relator Conselheiro Nvio de
Freitas Silva Filho, votao unnime.)

Nesse mesmo sentido, o Enunciado n. 36 da 5 Cmara de Coordenao e Reviso, editado na Reunio n. 911, de 17 de maio de
2016, reza que

O controle revisional das promoes de arquivamento de procedimentos


administrativos investigatrios de crimes funcionais e atos de improbidade, quando imputados a agente pblico no exerccio da atividade policial,
no se insere na esfera de competncia da 5 CCR/MPF.

5. OART.129, INCISO VII, DA CF E OS DESAFIOS POSTOS


AO MPF NO RELACIONAMENTO INSTITUCIONAL COM
A POLCIA

Nas ordens constitucionais anteriores, o Ministrio Pblico, no


desempenho de seu tradicional papel na persecuo penal, via de
regra, tinha no inqurito policial elemento imprescindvel para o desencadeamento da persecuo penal.
Com a nova Constituio, como vimos, o Ministrio Pblico foi
alado a um patamar inteiramente novo, com responsabilidades bastante aumentadas e com poderes ampliados, inclusive o de conduzir
investigaes prprias, mediante procedimentos administrativos de
sua competncia. Alm disso, o constituinte conferiu-lhe o sensvel
mnus de exercer o controle externo da atividade policial.
A relao do Ministrio Pblico com a polcia sofreu assim drsticas mudanas, sem que tenha havido at o momento uma completa
e desejvel acomodao, no sendo rara a ocorrncia de atritos institucionais, inclusive com relao ao alcance do controle externo.
Evidentemente, o interesse da sociedade vai no sentido de que as
instituies pblicas funcionem harmoniosamente, mormente num
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campo to sensvel quanto o da segurana pblica e da garantia dos


direitos fundamentais.
Neste passo, convm sublinhar que o exerccio do controle externo
sobre a atividade policial no deve significar a existncia de um antagonismo entre ambas as instituies. polcia cumpre desempenhar o
relevante papel de preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio (art.144, caput, da CF). Instituio armada que , sujeita-se, por uma deciso do constituinte, ao controle
externo pelo Ministrio Pblico.
Tal controle no tem natureza exclusivamente repressiva e coibidora de abusos, tambm estando voltada preveno de irregularidades.
Alm disso, almeja a preservao da ordem pblica, da incolumidade
das pessoas e do patrimnio pblico (art.3 da LC n. 75/1993) e
tem como objetivo manter a regularidade e a adequao dos procedimentos empregados na execuo da atividade policial, bem como a
integrao das funes do Ministrio Pblico e das Polcias, voltada
para a persecuo penal e o interesse pblico (art.2 da Resoluo
n. 20 do CNMP).
Como titular privativo da ao penal pblica e destinatrio dos
subsdios trazidos pelas investigaes policiais, com vistas formao
da opinio delicti, compreensvel o interesse do Ministrio Pblico
por uma atuao eficiente e isenta de eivas por parte da polcia.
Uma atuao eficiente e respeitosa para com os valores constitucionais o que atende ao interesse social no campo da investigao
criminal, devendo orientar a atuao das duas instituies e inspirar
um profcuo relacionamento entre as duas instituies.
6. CONCLUSO

Considerando-se o conjunto das instituies voltadas segurana


pblica existente em nosso pas, h certamente muito que se evoluir
no mbito do controle externo da atividade policial e isso, naturalmente, vale para o que diz respeito ao Ministrio Pblico Federal.
Htambm que se cuidar para que no haja nenhum retrocesso. Nesse
sentido, causam preocupao e devem ser atentamente acompanhadas
pela sociedade propostas legislativas em tramitao que conferem
polcia uma autonomia e independncia incompatveis com sua
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condio de brao armado do Estado e de rgo situado no campo


da segurana pblica (e no, propriamente, no campo das funes
essenciais Justia, que so instituio de carter jurdico, o que no
o caso da polcia). OEstado Democrtico de Direito somente se
mantm se os poderes armados estiverem plenamente submetidos aos
poderes civis o que ensina a histria recente do pas. Amanuteno do sistema de freios e contrapesos desenhado pelo constituinte
de 1988, mostra-se fundamental para a preservao das liberdades e
dos direitos fundamentais.
A desejvel relao harmnica entre os rgos do Ministrio Pblico e da polcia, com vistas ao interesse da persecuo criminal, deve
sempre ser buscada e ser sempre possvel mediante a observncia
estrita dos cnones constitucionais e legais pertinentes.

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O CONTROLE E SEUS AGENTES


Monique Cheker1

1. Consideraes iniciais
2. Aideologia de controle
3. Ocontrole na Constituio brasileira de 1988
4. Aatividade policial relevncia e controle
5. Espcies de controle
6. Algumas instituies e rgos de controle
6.1 Ombudsman
6.2 OMinistrio Pblico e o controle sobre os atos da Administrao
Pblica
6.2.1 O controle externo da atividade policial como subespcie
do controle sobre a Administrao Pblica
6.2.2 Controle decorrente do vnculo com a atividade de investigao
6.2.3 O controle externo da atividade policial como tutela preventiva de direitos difusos e coletivos
7. OTribunal de Contas
7.1 Generalidades
7.2 Atuao
8. Ocontrole interno: a Controladoria-Geral da Unio e Secretarias
9. AsOuvidorias e Corregedorias de polcia
10. Panorama dos rgos de controle
11. Concluso
Referncias bibliogrficas

1. CONSIDERAES INICIAIS

Todo vocbulo tem um determinado conceito, como significado


semntico e axiolgico. Defato, se assim no fosse, nada justificaria
Procuradora da Repblica em Angra dos Reis/RJ, integrante do Grupo de Controle
Externo no Estado do Rio de Janeiro (Gceap/RJ) (2012-2015), atual coordenadora do
Grupo de Trabalho da 7 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico
Federal sobre Investigaes Policiais No Comunicadas (2015); ex-coordenadora do
Grupo de Controle Externo da Atividade Policial no Estado do Paran (Gceap/PR)
(2011-2012); ex-integrante do Grupo de Trabalho de Controle da Atividade Policial
da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do MPF (2011-2013). Ex-Procuradora do
Ministrio Pblico junto ao TCE/RJ (2006-2008).

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a sua existncia, pois os termos subsistem para que haja comunicao,


como expresso da linguagem.2
Uma dada expresso lingustica como o vocbulo controle
pode estar sujeita a diversos significados ou, pela prpria carga jurdica e constitucional em que est inserida, no. Assim, v.g., o termo Ministrio Pblico, no contexto de sua base constitucional brasileira,
quando empregado em qualquer sentena ou orao, sempre deve ser
considerado como definidor de uma instituio dotada de autonomia
e apta fiscalizao da legalidade e tutela de direitos coletivos.3
Neste artigo, inicialmente, sem pretenso de ubiquidade, far-se-
meno a alguns significados do vocbulo controle e uso de tal
expresso para abordar alguns aspectos do controle e seus agentes.
Nessa linha, dever esclarecer que a referncia a agentes no
plural proposital. Evidenciar-se- at porque no ser nenhuma
novidade que o controle pode ser realizado em diversas frentes,
com finalidades prprias, sem que isso afronte princpio ou postulado
legal ou constitucional e signifique o mesmo tipo controle. Duo cum
faciunt idem, non est idem, o adgio, se faz presente.
Ainda, ser verificado que a prpria Constituio Federal estabelece um norte para delinearmos as espcies de rgos de controle.
Aqui, justamente pelas finalidades da Administrao Pblica em prol
da sociedade e sua legitimidade a partir da, por simples inferncia,
notar-se- que o Ministrio Pblico exerce papel de destaque.
Assim, abordados, entre outros, o aspecto objetivo (atividades)
e o subjetivo (rgos e instituies) do controle sobre a atividade
administrativa, o Ministrio Pblico pela metodologia que se prope ser posto em foco.
Sero mencionados, rapidamente, alguns vieses relevantes da natureza da atividade policial. Igualmente, o controle externo da atividade
policial como diviso do controle exercido pelo Ministrio Pblico
sobre os atos da Administrao Pblica e como ato de preveno na
tutela de direitos difusos e coletivos contra a imoralidade, a corrupo
e a violncia ser objeto de anlise.
Adota-se o conceito de linguagem como o sistema de smbolos que serve como meio de
comunicao (MORTARI, C. A.Introduo lgica. So Paulo: Unesp, 2001, p. 31).
3
O tema j foi tratado em: CHEKER, Monique. Ministrio Pblico junto ao Tribunal
de Contas. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 123.
2

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Mesmo sem ser o objeto do presente trabalho, advirta-se que sero


feitas referncias a alguns aspectos do Ministrio Pblico no direito
comparado, exclusivamente com o fim de demonstrar que o Parquet
brasileiro no uma ilha na teoria do controle.
Por fim, registre-se que, pela composio da obra coletiva da qual
o presente artigo faz parte, algumas especificidades do Ministrio
Pblico Federal (MPF) que facilitem a compreenso dessa viso de
tutela coletiva do controle ministerial independente da atividade policial podem ser trazidas baila.
2. AIDEOLOGIA DE CONTROLE

A cultura poltica registra a relao prxima existente entre o poder


estatal, a ocorrncia de abuso/corrupo4 e a necessidade da implementao de mecanismos de controle. So notrias as palavras de
CHARLES-LOUIS DE SECONDAT, o Baro de MONTESQUIEU,
que, no Livro XI, captulo VI, de sua obra datada de 1748, afirmou que
a liberdade poltica no existe onde h abuso, e a experincia evidencia
que o homem dotado de poder est sempre disposto a abusar dele,
at encontrar limites5. Ainda, para que no haja o abuso de poder,
absolutamente necessrio que o poder controle o poder.6
A obra de MONTESQUIEU influenciou os escritos da Constituio dos Estados Unidos da Amrica. Hregistros em JAMES MADISON, para quem a acumulao dos Poderes Executivo, Legislativo
O Banco Mundial registra que existem muitas definies para o vocbulo corrupo, mas a conceitua, em uma traduo livre, como o abuso do cargo pblico na
obteno de ganho privado (the abuse of public office for private gain). Isso pode
ocorrer quando o funcionrio aceita, solicita ou exige suborno (Public office is
abused for private gain when an official accepts, solicits, or extorts a bribe). Pode
haver tambm abuso do cargo pblico, mesmo se o suborno no se configurar,
atravs da condescendncia e do nepotismo, do furto/roubo de bens do Estado ou
do desvio de receitas (Public office can also be abused for personal benefit even
if no bribery occurs, through patronage and nepotism, the theft of state assets, or
the diversion of state revenues) Disponvel em: <http://www1.worldbank.org/
publicsector/anticorrupt/corruptn/cor02.htm>. Acesso em: 20 mar. 2012.
5
La libertad poltica [..] No existe sino cuando no se abusa del poder, y uma esperiencia constante, acredita que el hombre dotado de l, se halla siempre dispuesto
abusar y que abusa hasta tanto que encuentra limites Espritu de las leyes.
Traduzido por Don Narciso Buenaventura Selva. Madrid: Imprenta de Don Marcos
Bueno, 1845, p. 187-188. Ttulo do original: De LEsprit des Lois.
4

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e Judicirio nas mesmas mos, quer de um, de poucos ou de muitos


cidados, quer por hereditariedade, autonomeao ou eleio, pode
com justia ser considerada como caracterizando tirania.767
a to consagrada teoria da separao dos poderes. Embora se possam fazer apartes a essa teoria, de longe no se pode negar a sua ampla
utilidade.8 Ela, ainda, atrai consideraes sobre a democracia e evidencia
a importncia do sistema de freios e contrapesos (checks and balances).
De forma objetiva, em relao ao primeiro aspecto supramencionado, a democracia legitima o exerccio do poder poltico atravs dos
Para que no pueda abusarse del poder, es absolutamente preciso que por la disposicion de las cosas, el poder contenga al poder Idem, p. 188.
7
O Federalista, n. 47. HAMILTON, Alexander; JAY, John; MADISON, James. 2.ed.
Traduzido por Ricardo Rodrigues Gama. Campinas: Russel Editores, 2005, p. 301,
traduo de: The Federalist. Omesmo autor complementa: As razes em que
Montesquieu fundamenta sua mxima representam uma demonstrao adicional de
sua interpretao. Quando os poderes Legislativo e Executivo esto concentrados
na mesma pessoa ou rgo, no haver liberdade, pois pode surgir o receio de que o
mesmo monarca ou Senado aprove leis tirnicas para execut-las de maneira tambm
tirnica. Diz ainda Montesquieu: Se o poder de julgar fosse agregado ao de legislar,
a vida e a liberdade dos sditos ficariam expostas a um controle arbitrrio, eis que
o juiz seria ento o legislador. Seaquele poder fosse agregado ao Executivo, o juiz
poderia conduzir-se com toda a violncia de um opressor. Idem, p. 303.
8
Em artigo sobre a separao dos poderes e a responsabilidade poltica (Separation
of Powers and Political Accountability), TORSTEN PERSSON e outros destacam
que a separao entre os poderes executivo e legislativo ajuda a prevenir o abuso de
poder, mas somente com um instrumento apropriado de freios e contrapesos (separation of powers between executive and legislative bodies also helps preventing the
abuse of Power, but only with appropriate checks and balances). Emuma traduo
livre, segundo os referidos autores, a separao de poderes permite a concepo de
um sistema de freios e contrapesos que cumpre duas condies: (I) criao de um
conflito de interesses entre o executivo e o legislativo; (II) acordo comum por ambos
os rgos na tomada de decises pelo legislativo. Uma aplicao particularmente
relevante diz respeito ao processo oramentrio. Oseleitores so beneficiados quando
a Constituio divide as decises sobre o oramento em duas fases distintas e ainda
exige que ambos os rgos polticos concordem em cada etapa. Mas um s corpo (dizem que o executivo) tem o poder de definio da agenda completa sobre o tamanho
do oramento, enquanto o outro (o legislativo) tem o poder de definio da agenda
completo sobre sua composio. Esta estrutura melhora o controle dos eleitores sobre
eventuais abusos. Noentanto, um mero conflito de interesses entre o executivo e o
legislativo no suficiente para melhorar a prestao de contas. Acondio essencial
para fazer o trabalho da separao de poderes em favor dos eleitores que nenhuma
poltica pode ser implementada de forma unilateral, ou seja, sem o consentimento de
ambos os corpos, sob pena de consequncias desastrosas Disponvel em: <ftp://
ftp.igier.uni-bocconi.it/wp/1996/100.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2012.
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olhos (controle) do povo9 e, diante da diversidade de vrios grupos


e classes sociais, a relao de fora entre eles deve ser balanceada e
equilibrada.10 Quanto segunda considerao, to importante quanto a ideia de separao de Poderes o tambm conhecido sistema
de freios e contrapesos (checks and balances), que, alis, permite a
convivncia harmnica entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. Denada adiantaria ter a inteno de proteger o fim, qual seja,
a separao entre os Poderes, sem amparar o instrumento necessrio
para tal, isto , o sistema de freios e contrapesos.
DALMO DE ABREU DALLARI aduz expressamente que a separao dos poderes foi associada ideia de Estado Democrtico e deu
origem ao engenhoso sistema de freios e contrapesos, segundo o qual:

[...] os atos que o Estado pratica podem ser de duas espcies: ou so atos
gerais ou so especiais. Osatos gerais, que s podem ser praticados pelo
poder legislativo, constituem-se a emisso de regras gerais e abstratas, no
se sabendo, no momento de serem emitidas, a quem elas iro atingir. Dessa
forma, o poder legislativo, que s pratica atos gerais, no atua concretamente na vida social, no tendo meios para cometer abusos de poder nem
para beneficiar ou prejudicar a uma pessoa ou a um grupo em particular.
Sdepois de emitida a norma geral que se abre a possibilidade de atuao
do poder executivo, por meio de atos especiais. Oexecutivo dispe de
meios concretos para agir, mas est igualmente impossibilitado de atuar
discricionariamente, porque todos os seus atos esto limitados pelos atos
gerais praticados pelo legislativo. Ese houver exorbitncia de qualquer
dos poderes surge a ao fiscalizadora do poder judicirio, obrigando cada
um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competncias.11

PIARRA, Nuno. Direito constitucional e teoria da Constituio. 7.ed. Coimbra:


Almedina, 2000, p. 290. JOS AFONSO DA SILVA retoma o conceito de democracia fornecido por Abraham Lincoln, segundo o qual democracia o governo do povo,
pelo povo e para o povo. Assim, ele a define como um processo de convivncia
social em que o poder emana do povo, h de ser exercido, direta ou indiretamente,
pelo povo e em proveito do povo Curso de direito constitucional positivo. 24.ed.
So Paulo: Malheiros, 2005, p. 108 e 126.
10
Idem. Aseparao dos poderes como doutrina e princpio constitucional: um contributo para o estudo das suas origens e evoluo. Coimbra: Coimbra, 1989, p. 35.
Destaca-se que da pluralidade nos diversos grupos e classes sociais, deriva a ideia
de constituio mista, delineada por ARISTTELES, em sua obra Poltica, na qual
vrios grupos ou classes sociais participam do exerccio do poder poltico, ou
aquela em que o exerccio da soberania ou o governo, em vez de estar nas mos de
uma nica parte constitutiva da sociedade, comum a todas Idem, p. 33.
11
DALLARI. Elementos da teoria geral do Estado. 30. ed. So Paulo: Saraiva, 2011,
p. 218.
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Na Constituio Federal brasileira de 1988, a separao dos poderes est presente no art.2, em cujos termos So Poderes da Unio,
independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judicirio. Alm disso, est prevista no art.60, 4, incisoIII, como
clusula ptrea.
Contudo, o mecanismo de checks and balances tambm clusula
ptrea, por essencial quela separao no se limita aos poderes ou
rgos respectivos ligados a esses poderes (por exemplo, o Tribunal
de Contas, que est ligado ao poder legislativo). Ele conta com o
auxlio primordial de uma peculiar instituio, o Ministrio Pblico,
desvencilhada daqueles e eleita com a finalidade de defesa da ordem
jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais
indisponveis e especificaes presentes nos incisosdo art.129 da
Carta Maior. Aocontrrio de muitos pases onde o Ministrio Pblico
est embutido em um dos Poderes12, no Brasil, o Parquet foi visuali12

Praticamente na totalidade dos pases, o Ministrio Pblico rgo do Estado (em


alguns , ademais, rgo do Executivo) que monopoliza o exerccio da ao penal.
Nos EEUU, por exemplo, o United States Attorney General (vide: <http://www.
justice.gov/ag/about-oag.html>) o chefe do Departamento de Justia Americano.
Interessante notar que o Parquet pode at aparecer em alguns lugares como entidade judiciria, mas com vnculo de dependncia com o Executivo. Isso ocorre,
por exemplo, na Frana, onde o ministre public, regulado pelas ordonnances,
considerado uma magistratura especial, mas dependente do Ministro da Justia
(Garde des seaux), que est no topo da pirmide hierrquica (vide: <http://www.
justice.gouv.fr/art_pix/organigramme_MJL.pdf>). NaEspanha, El Fiscalia uma
desejada instituio autnoma no Poder Judicirio, mas o Governo poder provocar
o Procurador-Geral perante os tribunais para promover as aes pertinentes a fim de
proteger o interesse pblico (vide: <http://www.fiscal.es>). Nomodelo portugus, a
par da alegada autonomia em relao aos Poderes Executivo e Legislativo, cabe ao
Ministrio Pblico a representao do governo (uma espcie de advocacia pblica),
o que pode acarretar uma indevida ingerncia do Ministro da Justia (vide: <http://
www.pgr.pt/>). NaItlia, ao revs, o Poder Executivo no exerce ingerncia alguma
no Ministrio Pblico (Il Pubblico Ministero). Ainstituio integra o Poder Judicirio
e compe a magistratura requerente ou investigadora (inquirente) ao lado da magistratura judicial ou julgadora (giudicante). Estrutura interessante a da Venezuela,
onde o Ministrio Pblico aparece expressamente como um quarto poder, o Poder
Cidado (vide: <http://www.ministeriopublico.gob.ve/web/guest/mp>). Noque
tange a um possvel vnculo com o Poder Legislativo, a literatura normalmente cita
a Prokuratura, espcie de escritrio formado para defender o Estado socialista, com
origem na antiga URSS e, entre outros, com nomeao do Procurador-Geral pelo
Soviet Supremo (a mais alta instncia legislativa). (DALMAU. Aspectos constitucionales del Ministerio Fiscal. Valncia: Tirant lo Blanch, 1999, p. 91-92.)

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zado como uma instituio13 fora dos Poderes, mas da mesma forma
com membros independentes e aptos a exercerem de forma eficaz o
mandamento constitucional.
3. OCONTROLE NA CONSTITUIO BRASILEIRA DE 1988

O controle foi considerado primordial em nossa Carta Magna


por ser essencial manuteno da ordem estatal e das liberdades
pblicas contra eventuais abusos cometidos no somente na funo
administrativa mas tambm no mbito da funo legislativa (por
exemplo: ou no se legisla, ou legisla-se com atraso, ou legisla-se
mal) e judiciria (por exemplo, quando h atraso em decises ou
decises sem a devida imparcialidade).14
EMERSON GARCIA, dentro de uma ideia de instituio, refuta classificar o Ministrio Pblico como simples rgo administrativo, pois, diversamente da concepo
clssica deste, aquele no : mero plexo de atribuies, que integra e compe um
corpo principal, com feio nitidamente acessria. Oplus em relao ao mero rgo
administrativo reside nas mltiplas vertentes de autonomia, permitindo que a instituio esteja desvinculada de qualquer estrutura hierrquica, inexistindo subordinao
em relao a autoridade estranha aos seus quadros Ministrio Pblico: organizao,
atribuies e regime jurdico. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 46. Dentro de
uma concepo filosfica, nos dizeres de JOHN RAWLS, Por instituio entendo
um sistema pblico de regras que define cargos e posies com seus direitos e deveres, poderes e imunidades, etc. Essas regras especificam certas formas de ao como
permissveis, outras como proibidas; criam tambm certas penalidades e defesas, e
assim por diante, quando ocorrerem violaes. Como exemplos de instituies, ou,
falando de forma mais geral, de prticas sociais, posso pensar em jogos e rituais,
julgamentos e parlamentos, mercados e sistemas de propriedade. Pode-se considerar
uma instituio de dois modos: primeiro, como um objeto abstrato, ou seja, como
uma forma possvel de conduta expressa por um sistema de regras; segundo, como
a realizao das aes especificas por essas regras no pensamento e na conduta de
certas pessoas em uma dada poca e lugar [...] Uma instituio existe em um certo
tempo e lugar quando as aes especificadas por ela so regularmente levadas a cabo
de acordo com um entendimento pblico de que o sistema de regras que definem a
instituio deve ser obedecido. Dessa forma, as instituies parlamentares so definidas por um certo sistema de regras (ou, para permitir variaes, por famlias desses
sistemas) Uma teoria da justia. 2.ed. So Paulo: Martins Fontes, 2002, p. 58.
14
[...] a justia criminal possui menos autonomia do que h trs dcadas, estando
mais sujeita a ingerncias vindas de fora. Osatores e agncias da justia criminal so
menos capazes de dirigir seus prprios destinos e de formular suas prprias polticas
e decises. Isto , parcialmente, o resultado da necessidade de trabalhar com outros
provedores e de ser mais reativo s demandas do pblico e de outros clientes.
Mas a principal razo para esta perda que as relaes do campo com o pblico e
com o processo poltico se modificaram. Surgiu uma nova relao entre polticos,
13

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Aps sucessivas reformas, nas disposies permanentes e transitrias a Constituio Federal utiliza o termo controle vinte e oito
vezes, em artigos que mencionam: a competncia para tratar da
poluio (art.24, VI)15; o uso do solo urbano (art.30, VIII)16; a fiscalizao do Municpio (art.31, caput e 1)17; a ampliao da autonomia
gerencial, oramentria e financeira dos rgos e entidades da administrao direta e indireta (art.37, 8, II)18; a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial da Unio e das
entidades da administrao direta e indireta e do controle externo a
cargo do Congresso Nacional (caput dos arts.70 e 71)19; o controle

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19

o pblico e os especialistas do sistema penal, segundo a qual os polticos tm mais


autoridade, os especialistas tm menos influncia e a opinio pblica constitui o ponto
de referncia para determinar as posies. Ajustia criminal est mais sensvel s
mudanas no humor pblico e reao poltica. Novas leis e poltica so rapidamente
institudas sem consulta prvia aos profissionais do sistema penal e o controle da
agenda poltica por tais profissionais foi consideravelmente reduzido por um estilo
populista de fazer poltica GARLAND, David. Acultura do controle. Traduo
de Andr Nascimento. Rio de Janeiro: Revan, 2008, p. 372. Ttulo do original: The
culture of control: crime and social order in contemporary society.
Art.24. Compete Unio, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: [...] VI florestas, caa, pesca, fauna, conservao da natureza, defesa
do solo e dos recursos naturais, proteo do meio ambiente e controle da poluio.
Art.30. Compete aos Municpios: [...] VIII promover, no que couber, adequado
ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento
e da ocupao do solo urbano.
Art.31. Afiscalizao do Municpio ser exercida pelo Poder Legislativo Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do Poder
Executivo Municipal, na forma da lei. 1 O controle externo da Cmara Municipal
ser exercido com o auxlio dos Tribunais de Contas dos Estados ou do Municpio
ou dos Conselhos ou Tribunais de Contas dos Municpios, onde houver.
Art.37. Aadministrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos princpios
de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e, tambm, ao
seguinte: [...] 8 A autonomia gerencial, oramentria e financeira dos rgos e
entidades da administrao direta e indireta poder ser ampliada mediante contrato,
a ser firmado entre seus administradores e o poder pblico, que tenha por objeto a
fixao de metas de desempenho para o rgo ou entidade, cabendo lei dispor sobre:
[...] II os controles e critrios de avaliao de desempenho, direitos, obrigaes e
responsabilidade dos dirigentes.
Art.70. Afiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial da
Unio e das entidades da administrao direta e indireta, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas, ser exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno
de cada Poder. Art.71. Ocontrole externo, a cargo do Congresso Nacional, ser
exercido com o auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: [...].

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30

dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio (art.74 caput, incisosIII e IV, e 1)20; o controle da atuao administrativa e financeira
do Poder Judicirio pelo Conselho Nacional de Justia (art.103-B,
4)21; o controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico (art.129, VII)22; o controle da atuao administrativa e financeira
do Ministrio Pblico pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(art.130-A, 2)23; o controle sobre as aes e servios de sade
(art.197)24; o controle das despesas com sade nas esferas federal,
estadual, distrital e municipal (art.198, 3, III)25; a fiscalizao pelo
Sistema nico de Sade de alimentos e substncias e produtos psicoativos, txicos e radioativos (art.200, VI e VII)26; a participao da
Art.74. OsPoderes Legislativo, Executivo e Judicirio mantero, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de: [...] III exercer o controle
das operaes de crdito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da
Unio; IV apoiar o controle externo no exerccio de sua misso institucional.
1 Os responsveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer
irregularidade ou ilegalidade, dela daro cincia ao Tribunal de Contas da Unio,
sob pena de responsabilidade solidria.
21
Art.103-B. OConselho Nacional de Justia compe-se de 15 (quinze) membros com mandato de 2 (dois) anos, admitida 1 (uma) reconduo, sendo: [...] 4
Compete ao Conselho o controle da atuao administrativa e financeira do Poder
Judicirio e do cumprimento dos deveres funcionais dos juzes, cabendo-lhe, alm
de outras atribuies que lhe forem conferidas pelo Estatuto da Magistratura: [...].
22
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [...] VII exercer o
controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada
no artigo anterior.
23
Art.130-A. OConselho Nacional do Ministrio Pblico compe-se de quatorze
membros nomeados pelo Presidente da Repblica, depois de aprovada a escolha
pela maioria absoluta do Senado Federal, para um mandato de dois anos, admitida
uma reconduo, sendo: [...] 2 Compete ao Conselho Nacional do Ministrio
Pblico o controle da atuao administrativa e financeira do Ministrio Pblico e
do cumprimento dos deveres funcionais de seus membros, cabendo-lhe: [...].
24
Art.197. So de relevncia pblica as aes e servios de sade, cabendo ao Poder
Pblico dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentao, fiscalizao e controle,
devendo sua execuo ser feita diretamente ou atravs de terceiros e, tambm, por
pessoa fsica ou jurdica de direito privado.
25
Art.198. Asaes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e
hierarquizada e constituem um sistema nico, organizado de acordo com as seguintes
diretrizes: [...] 3 Lei complementar, que ser reavaliada pelo menos a cada cinco
anos, estabelecer: [...] III as normas de fiscalizao, avaliao e controle das
despesas com sade nas esferas federal, estadual, distrital e municipal.
26
Art.200. Aosistema nico de sade compete, alm de outras atribuies, nos termos
da lei: [...] VI fiscalizar e inspecionar alimentos, compreendido o controle de seu
teor nutricional, bem como bebidas e guas para consumo humano; VII participar
20

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populao no controle das aes governamentais na rea da assistncia social (art.204, II)27; as alteraes de controle societrio das empresas de que trata (art.222, 5)28; a fiscalizao e o controle sobre
o comrcio exterior (art.237)29; a destinao de valores econmicos
para o controle do crime de trfico ilcito de entorpecentes e drogas
afins (art.243, pargrafo nico)30; a anistia a pessoas relacionadas a
empresas pblicas ou empresas mistas sob controle estatal (ADCT,
art.8, 5)31; a fiscalizao contbil, financeira e oramentria,

27

28

29

30

31

do controle e fiscalizao da produo, transporte, guarda e utilizao de substncias


e produtos psicoativos, txicos e radioativos.
Art.204. Asaes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas
com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art.195, alm de
outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: [...] II participao
da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas
e no controle das aes em todos os nveis.
Art.222. Apropriedade de empresa jornalstica e de radiodifuso sonora e de sons
e imagens privativa de brasileiros natos ou naturalizados h mais de dez anos, ou
de pessoas jurdicas constitudas sob as leis brasileiras e que tenham sede no Pas.
[...] 5 As alteraes de controle societrio das empresas de que trata o 1 sero
comunicadas ao Congresso Nacional.
Art.237. Afiscalizao e o controle sobre o comrcio exterior, essenciais defesa
dos interesses fazendrios nacionais, sero exercidos pelo Ministrio da Fazenda.
Art.243. Asglebas de qualquer regio do Pas onde forem localizadas culturas
ilegais de plantas psicotrpicas sero imediatamente expropriadas e especificamente
destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentcios e
medicamentosos, sem qualquer indenizao ao proprietrio e sem prejuzo de outras
sanes previstas em lei. Pargrafo nico. Todo e qualquer bem de valor econmico
apreendido em decorrncia do trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins ser
confiscado e reverter em benefcio de instituies e pessoal especializados no tratamento e recuperao de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de
fiscalizao, controle, preveno e represso do crime de trfico dessas substncias.
Art.8 concedida anistia aos que, no perodo de 18 de setembro de 1946 at a
data da promulgao da Constituio, foram atingidos, em decorrncia de motivao
exclusivamente poltica, por atos de exceo, institucionais ou complementares, aos
que foram abrangidos pelo Decreto Legislativo n 18, de 15 de dezembro de 1961,
e aos atingidos pelo Decreto-Lei n 864, de 12 de setembro de 1969, asseguradas
as promoes, na inatividade, ao cargo, emprego, posto ou graduao a que teriam
direito se estivessem em servio ativo, obedecidos os prazos de permanncia em
atividade previstos nas leis e regulamentos vigentes, respeitadas as caractersticas e
peculiaridades das carreiras dos servidores pblicos civis e militares e observados os
respectivos regimes jurdicos. [...] 5 A anistia concedida nos termos deste artigo
aplica-se aos servidores pblicos civis e aos empregados em todos os nveis de
governo ou em suas fundaes, empresas pblicas ou empresas mistas sob controle
estatal, exceto nos Ministrios militares, que tenham sido punidos ou demitidos por
atividades profissionais interrompidas em virtude de deciso de seus trabalhadores,

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operacional e patrimonial do Distrito Federal pelo Senado Federal


enquanto no for instalada a Cmara Legislativa (ADCT, art.16,
2)32; a fiscalizao e controle de Fundos (ADCT, art.60, III, d)33;
a criao de Fundo nas hipteses que menciona quando a operao
envolver a alienao do respectivo controle acionrio a pessoa ou
entidade no integrante da Administrao Pblica (ADCT, art.81)34.
Da leitura dos dispositivos transcritos, cabe mencionar algumas
acepes da palavra controle: (a) espcie de poder ou sistema-base
(CRFB/1988, arts.31 e 74); (b) atividade de direo (CRFB/1988,
art.237); (c) domnio acionrio (CRFB/1988, art.222, 5); (d) atividade de fiscalizao e coordenao (CRFB/1988, art.129, VII); (e)
pura atividade de fiscalizao (CRFB/1988, arts.103-B e 130-A); e
(f) aes de vigilncia e ateno (CRFB/1988, art.204, II).
Duas observaes so pertinentes. Aprimeira delas de que a separao feita no pargrafo anterior pode acarretar no somente uma excluso de significados (por exemplo, a utilizao da expresso controle
no art.222, 5, difere substancialmente da adotada no art.103-B) mas
bem como em decorrncia do Decreto-Lei n 1.632, de 4 de agosto de 1978, ou por
motivos exclusivamente polticos, assegurada a readmisso dos que foram atingidos
a partir de 1979, observado o disposto no 1.
32
Art.16. At que se efetive o disposto no art.32, 2, da Constituio, caber ao
Presidente da Repblica, com a aprovao do Senado Federal, indicar o Governador
e o Vice-Governador do Distrito Federal. [...] 2 A fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial do Distrito Federal, enquanto no for instalada a Cmara Legislativa, ser exercida pelo Senado Federal, mediante controle
externo, com o auxlio do Tribunal de Contas do Distrito Federal, observado o
disposto no art.72 da Constituio.
33
Art.60. At o 14 (dcimo quarto) ano a partir da promulgao desta Emenda
Constitucional, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios destinaro parte dos
recursos a que se refere o caput do art.212 da Constituio Federal manuteno e
desenvolvimento da educao bsica e remunerao condigna dos trabalhadores
da educao, respeitadas as seguintes disposies: [...] III observadas as garantias
estabelecidas nos incisosI, II, III e IV do caput do art.208 da Constituio Federal
e as metas de universalizao da educao bsica estabelecidas no Plano Nacional
de Educao, a lei dispor sobre: [...] d) a fiscalizao e o controle dos Fundos.
34
Art.81. institudo Fundo constitudo pelos recursos recebidos pela Unio em
decorrncia da desestatizao de sociedades de economia mista ou empresas pblicas por ela controladas, direta ou indiretamente, quando a operao envolver a
alienao do respectivo controle acionrio a pessoa ou entidade no integrante da
Administrao Pblica, ou de participao societria remanescente aps a alienao,
cujos rendimentos, gerados a partir de 18 de junho de 2002, revertero ao Fundo de
Combate e Erradicao de Pobreza.
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tambm uma preponderncia entre conceitos (por exemplo, a atividade de vigilncia constante, mais fortemente visualizada no art.204,
II, no afasta a ideia de efetiva fiscalizao por parte da sociedade).
Ofato que entender o real significado de cada expresso mesmo
que haja mais de um e uma concorrncia entre eles de fundamental
importncia para compreendermos a extenso do controle exercido.
O segundo ponto digno de nota que a amplitude da expresso
controle deriva no somente da disposio topogrfica dos termos
semnticos na sentena constitucional, mas tambm da natureza dos
prprios rgos/instituies envolvidos (controlador e controlado).
Com efeito, o art.127, 1, da CRFB/1988 dispe que ao Ministrio Pblico so aplicados os princpios institucionais da unidade,
da indivisibilidade e da independncia funcional.
Segundo o princpio da unidade institucional, o Ministrio Pblico deve ser visualizado como uma instituio nica, de modo que
seus membros no so concebidos individualmente, mas, sim, como
presentantes de um s organismo, sob a direo de um s chefe.35
O princpio da indivisibilidade aquele que permite que os membros
do Ministrio Pblico sejam substitudos uns pelos outros, no arbitrariamente, porm, mas segundo a forma estabelecida em lei (v.g.,
frias, licenas, impedimentos, suspeies ou outros tipos de afastamentos), pois os atos praticados devem ser creditados instituio,
no ao agente que os praticou.36 O princpio da independncia funcional37 considerado vital para os membros do Ministrio Pblico, na
A parte em destaque foi retirada da definio de: MAZZILLI, Hugo Nigro. Regime
jurdico do Ministrio Pblico. 6.ed. So Paulo: Saraiva, 2007, p. 116.
36
GARCIA, Emerson. Ministrio Pblico: organizao, atribuies e regime jurdico.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005, p. 64.
37
Os termos independncia funcional e autonomia funcional, segundo doutrina
ptria MAZZILLI, op. cit., p. 143 no so sinnimos. Enquanto o primeiro se
refere a uma garantia atribuda a cada um de seus rgos, enquanto agentes, o segundo
garantia da prpria instituio em si e, juntamente com a autonomia administrativa
e financeira, ser tratada no tpico 4.6 sobre Autonomias do Ministrio Pblico.
Defato, aquele autor, na mesma referncia bibliogrfica, cita parecer da lavra de
HELY LOPES MEIRELLES, o qual dispe que independncia de carter absoluto; a autonomia relativa a outro rgo, agente ou Poder. Ora, no que concerne ao
desempenho da funo ministerial, pelo rgo (Ministrio Pblico) e seus agentes
(Promotores, Procuradores), h independncia da atuao e no apenas autonomia
funcional [...]. Osmembros do Ministrio Pblico s se sujeitam ao controle de
rgos superiores e diretivos da Instituio (Procurador-Geral da Justia, Colgio
35

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medida em que lhes envolve a incidncia de duas essenciais garantias


no exerccio de suas atividades-fim38:

a) podem atuar livremente, somente rendendo obedincia sua conscincia e lei, no estando vinculados s recomendaes expedidas pelos
rgos superiores da instituio em matrias relacionadas ao exerccio
de suas atribuies institucionais; b) no podem ser responsabilizados
pelos atos que praticarem no estrito exerccio de suas funes, gozando
de total independncia para exerc-las em busca da consecuo dos fins
inerentes atuao ministerial.39

O fato que, pelas caractersticas constitucionais e finalidade


institucional do Ministrio Pblico, no so cabveis coordenao e
fiscalizao de sua atividade-fim pelo CNMP (art.130-A). Emoutras palavras: o controle da atuao administrativa e financeira do
Ministrio Pblico e do cumprimento dos deveres funcionais de seus

de Procuradores, Conselho Superior do Ministrio Pblico e Corregedoria-Geral do


Ministrio Pblico), na sua conduta administrativa ao longo da carreira, ou nos seus
atos pessoais que afrontem a probidade e o decoro que se exigem de todo agente
pblico, principalmente dos que desfrutam de alguma parcela da autoridade estatal.
Nomais, os membros do Ministrio Pblico atuam com absoluta liberdade funcional, s submissos sua conscincia e aos seus deveres profissionais, pautados pela
Constituio e pelas leis regedoras da Instituio. Ainda, sobre a independncia
funcional como princpio institucional do Ministrio Pblico, merecem destaques
as assertivas de EMERSON GARCIA: No obstante a opo da Lei n 8.625/93
pela coexistncia da autonomia funcional do Ministrio Pblico com a independncia funcional de seus membros, deve-se observar que, sob esse prisma especfico,
vale dizer, sob a tica funcional, a atividade da Instituio, que presentada por
seus membros, incontrastvel. Talvez a utilizao do vocbulo autonomia tenha
buscado ressaltar, de forma implcita, que o Ministrio Pblico coexiste com outros
organismos estatais, no sendo um rgo dissociado das caractersticas comuns aos
demais e com poderes ilimitados, estando todos submetidos soberania estatal. Essa
preocupao efetivamente possui algum fundamento em relao s vertentes administrativa e financeira, no quanto ao exerccio funcional. Neste caso, importante
repetir, a atividade do Ministrio Pblico , efetivamente, incontrastvel, concluso
que encontra esteio no art.127, 1, da Constituio da Repblica, que consagrou
a independncia funcional como princpio institucional do Ministrio Pblico
Exerccio de funes eleitorais, pelos promotores de Justia, perante os juzes e
juntas eleitorais. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n. 721, 26 jun. 2005. Disponvel
em: <http://jus2.uol.com.br /doutrina/texto.asp?id=6911>. Acesso em: 17 jan. 2007.
38
Entretanto, na atividade-meio, devem os membros do Ministrio Pblico seguir
os avisos, instrues e regulamentos das autoridades administrativas competentes
da prpria instituio (se, por exemplo, caso de comunicarem o ajuizamento de
alguns tipos de aes ou se devem fazer relatrios do movimento de processos ou
do atendimento ao pblico pela Promotoria) MAZZILLI, op. cit., p. 202.
39
GARCIA, op. cit., p. 65.
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membros tem a delimitao desenhada pelos princpios institucionais, garantias e direitos dos membros.
Antes que se pense que esse raciocnio parece bvio pela prpria
finalidade do CNMP, ou seja, de que o controle da atuao administrativa e financeira, pela prpria semntica dos termos, nunca significar
controle da atividade-fim, h casos em que o controle administrativo
e financeiro pode ser utilizado de forma indireta para podar a atuao
funcional. Assim, um simples mister de elaborar peas e subscrever
pareceres em determinados processos pode ser muito dificultado se
no h estrutura administrativa para tanto, como mobilirio, apoio
tcnico etc. Por isso, j salientei em obra anterior que a autonomia
financeira como capacidade de elaborao da proposta oramentria e de gesto e aplicao dos recursos destinados a prover as
atividades e servios do rgo titular da dotao40 inseparvel
da independncia funcional.41
preciso esclarecer, ademais, que a ideia de controle no se
torna presente necessariamente pelo uso daquela expresso; torna-se
presente, tambm, pela prpria natureza e pelas finalidades em si dos
rgos envolvidos. Emoutra moldura: a Carta Maior muitas vezes no
diz expressamente que X controla Y, mas deixa transparecer isso
quando impe, por exemplo, ao Ministrio Pblico o dever de defesa
da ordem jurdica e zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos, aspectos que, alis, fundamentam as atividades de controleefiscalizao.
Isso tambm ocorre, em termos polticos, quando a Constituio
dispe, no art.52, I, que compete ao Senado Federal julgar o Presidente e o Vice-Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade.
Sem dvida, trata-se de uma forma de controle do Legislativo sobre
o Executivo sem a utilizao necessria daquele termo. Igualmente,
exemplo a fiscalizao do Judicirio sobre os atos abstratos do Legislativo com interveno direta do Ministrio Pblico e demais legitimados
nas aes diretas de inconstitucionalidade (CRFB/1988, art.102, I, a).
Outro ponto que importante frisar acerca do tema o de que o
controle que incide sobre um determinado poder, por uma questo de
coerncia, estende-se tambm s ramificaes desse poder, sob pena
MAZZILLI, op. cit., p. 147.
CHEKER, Monique. Ministrio Pblico junto ao Tribunal de Contas. Belo Horizonte: Frum, 2009, p. 187-191.

40

41

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de ser burlado. Assim, se em um primeiro momento cabe, por exemplo, ao Tribunal de Contas julgar as contas de administradores e demais responsveis por dinheiro, bens e valores pblicos (CRFB/1988,
art.71, II), salvo excees constitucionais, o elemento necessrio
para que haja o controle da Corte de Contas o de que autoridade
seja conferida a ordenao de despesas, independentemente do nvel
hierrquico em que ela esteja disposta no poder ou da nomenclatura
empregada para denomin-la.
Ao revs, o Tribunal de Contas no exerce esse peculiar controle
sobre quem no preenche tal requisito, mesmo que tenha estrutura
de instituio constitucional. o que ocorre, v.g., com o Ministrio
Pblico que atua junto quela Corte de Contas (CRFB/1988, art.130),
o qual, segundo julgados do STF, no possui autonomia financeira
nem administrativa.42
4. AATIVIDADE POLICIAL RELEVNCIA E CONTROLE

Ciente de que a atuao policial uma ramificao da vontade


governamental; de que a forma de conjugao e o equilbrio (ou a
ausncia dele) entre liberdade e fora so determinantes para criar
a feio de um Estado; e, ainda, de que quem definir esses fatores
uma vontade soberana (seja ou no um conjunto de manifestaes
individuais), a ideia de controle aqui, em especial, se mostra presente.
Embora se saiba da existncia de diversas foras (fsica, econmica
etc.) e se entenda que a conceituao jurdica de soberania considera
irrelevante, em princpio, o potencial da fora material, uma vez que
se baseia na igualdade jurdica dos Estados e pressupe o respeito
recproco como regra de convivncia43, no h dvidas de que a
Frise-se que essa posio do STF, da ausncia de autonomia administrativa e financeira do MP de Contas, est em fase de mudana. Dequalquer forma, no se
pode deixar de mencionar que, na ADI n. 789-1/DF, o STF embutiu o Ministrio
Pblico denominado especial (ou de Contas) na estrutura administrativa e financeira
dos Tribunais de Contas. Assim, formalmente, o controle da Corte de Contas no
se faria pelo art.71, II, da CRFB/1988, e sim com a realizao de um controle interno Julgamento: 26/5/1994. rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de
19/12/1994, p. 35180. EMENT VOL. 01772-02, p. 00236 Disponvel em: <http://
www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
43
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do Estado. 30. ed. So
Paulo: Saraiva, 2011,p.90.
42

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existncia da fora (mesmo em potencial) necessria manutenodo Estado.


Por claro, no se quer, com tal afirmativa, conceituar a ordem
estatal como simples forma que deve ser mantida a todo custo, de
forma que seria inevitvel o recurso fora para impedir que as novas exigncias da realidade imponham a adoo de novas formas.44
Apenas se pretende demonstrar que a ideia de fora necessria
mesmo que seja com a inteno de preservar o Estado de aes criminosas que abalem a segurana interna e externa. DALMO DE ABREU
DALLARI registra que As teorias [que conceituam Estado] que
se podem denominar jurdicas no ignoram a presena da fora no
Estado, nem que este, por suas finalidades, uma sociedade poltica.45
Como recomendvel que seja, na sociedade moderna a utilizao da
fora se faz atravs de determinados rgos prprios armados, treinados
para tanto.46 Isso no significa que no possam existir foras policiais
pacificadoras, com prioritrio atendimento social; tampouco se ignora
que a polcia tambm provedora de uma srie de servios para os
membros da populao47. Apenas se destaca que o Estado no pode abrir
mo de possuir organismos voltados manuteno da ordem pblica.
A Constituio Federal de 1988 dispe, a partir do art.144, sobre
a segurana pblica como dever do Estado, direito e responsabilidade
de todos, e sobre a preservao da ordem pblica e da incolumidade
das pessoas e do patrimnio. Aponta, assim, os seguintes rgos:
I polcia federal; II polcia rodoviria federal; III polcia ferroviria federal; IV polcias civis; V polcias militares e corpos de
bombeiros militares.
Idem, p. 139.
Ibidem, p. 120.
46
The police are the primary instrument for law enforcement. Institutions and individuals responsible for maintaining public order have existed since ancient times,
but it is only in the modern era that the police have come into being as a specialized, professional, public organization authorized to use coercion to enforce
the law (Bayley 1985, 7-14) [Destacou-se.] FRHLING, Hugo. Police Reform
and the Process of Democratization. In: FRHLING, Hugo; TULCHIN, Joseph
S; GOLDING, Heather A. Crime and Violence in Latin America: Citizen Security,
Democracy and the State. Washington, DC: Woodrow Wilson International Center
for Scholars, 2003, p. 18.
47
REINER, Robert. Apoltica da polcia. Traduo de Jacy Cardia Ghirotti e Maria
Cristina Pereira da Cunha Marques. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2004,
p. 163. Ttulo do original: The politcs of the police, 1992.
44
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Em sntese: s polcias civis incumbem, ressalvada a competncia


da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes
penais, exceto as militares (4). spolcias militares cabem a polcia
ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos corpos de bombeiros
militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo
de atividades de defesa civil (5). Ambas ainda so foras auxiliares
e reserva do Exrcito (6). Asfunes da Polcia Federal constam
do 1, dentre as quais se destaca o exerccio, com exclusividade,
das funes de polcia judiciria da Unio.
Dentro do que preconiza a doutrina, tanto a polcia judiciria quanto a polcia administrativa so subdivises da polcia de segurana,
que por sua vez inerente ao poder de polcia do Estado (police power).
Opoliciamento preventivo tem por objetivo evitar a quebra da paz e da
ordem pblica, para tanto, fazendo-se presente e visvel onde e quando
se fizer necessrio. Apolcia judiciria surge aps a quebra da ordem
estabelecida e tem por funo munir o Ministrio Pblico de elementos
probatrios para a propositura da ao penal pblica (denncia).48
Por serem modelos armados essenciais para a manuteno da ordem
estatal, a Constituio Federal de 1988 deixou claro que so subordinados aos respectivos rgos do Poder Executivo, ou seja, existe uma
necessria coordenao e orientao hierrquica da atividade policial
em prol dos interesses do Estado e, por conseguinte, da sociedade.
Esse um ponto. Assim, no h que falar em independncia
funcional de tais organismos policiais no sentido de liberdade de
atuao sem vinculao a eventuais recomendaes expedidas
pelos rgos superiores em matrias relacionadas ao exerccio
das atribuies. Isso porque a atividade de polcia, pelos recursos
que emprega, pelo que representa e pela proximidade com determinados direitos sensveis dos cidados como a liberdade, deve ser
hierarquicamente coordenada.
E quanto alegao de que a atividade policial precisa ser absolutamente independente (no sentido adotado acima), pois, caso contrrio, a
segurana pblica estaria sujeita a influxos polticos ilegtimos e ocorreriam interferncias indevidas em eventuais investigaes? Ora, primeiro
que atuao coordenada no desautoriza que a autoridade policial atue
FREYESLEBEN, Mrcio Luis Chila. OMinistrio Pblico e a polcia judiciria.
Belo Horizonte: Del Rey, 1993, p. 26.

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e presida eventuais investigaes como bem entender em busca da


melhor efetividade; segundo que toda autoridade administrativa deve
exercer suas atividades em consonncia com a ordem jurdica e, mais,
tem a obrigao de negar o cumprimento de ordens manifestamente
ilegtimas, e isso nada tem a ver com a ideia de que no controle
exercido sobre a atividade policial est evidente a atuao coordenada,
alm da necessria fiscalizao; terceiro que eventuais interferncias
ilegtimas externas e internas seriam detectadas justamente pelos rgos de controle em especial pelo Ministrio Pblico, que tem essa
funo constitucional, por no autorizadas em um Estado de Direito
que pressupe regularidade procedimental, ou seja, ordens e determinaes em prol da sociedade e no do interesse individual de poucos.
Alis, no mbito do direito administrativo, sobre a liberdade de
ao e a subordinao, tradicional e notrio o ensinamento de HELY
LOPES MEIRELLES de que, no nosso sistema constitucional, ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa, seno
em virtude de lei (CRFB/1988, art.5, II). Assim, o subordinado
no pode ser compelido, pelo superior, a praticar ato evidentemente
ilegal. Orespeito hierrquico no vai ao ponto de suprimir, no subalterno, o senso do legal e do ilegal, do lcito e do ilcito, do bem e do
mal. No o transforma em autmato executor de ordens superiores.
Permite-lhe raciocinar e usar de iniciativa no tocante ao desempenho
de suas atribuies, e nos restritos limites de sua competncia.49
Ademais, h outros aspectos de contedo do mister policial que
recomendam uma atuao hierrquica coordenada, controlada e fiscalizada. Para ROBERT REINER, a polcia tem, inevitavelmente,
margem de discricionariedade ao aplicar a lei, pelo menos por dois
motivos: um, porque ela deve escolher prioridades, ou seja, no
possvel aplicar totalmente todas as leis ao mesmo tempo; dois, porque a lei requer interpretaes em situaes concretas e imediatas.50
Para ROBERT KLITGAARD, O trabalho policial em qualquer
parte encerra grande dose tanto de discricionariedade quanto de po MEIRELLES. Direito administrativo brasileiro. 14. ed. So Paulo: Saraiva, 2007,
p. 101.
50
REINER. Apoltica da polcia. Traduo de Jacy Cardia Ghirotti e Maria Cristina
Pereira da Cunha Marques. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2004, p. 242.
Ttulo do original: The politcs of the police, 1992.
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der monopolista. Como vimos, essas so condies poderosas para a


emergncia da corrupo.51
Em trabalho clssico sobre aspectos da atividade policial, EGON
BITTNER esclarece que, como muitas intervenes policiais so baseadas em meras suspeitas ou em simples tentativa de indicao de
risco, muitos policiais tendem a expressar preconceitos sociais mais
enfaticamente do que qualquer outro membro da sociedade.52 Essa peculiaridade e a atuao mais prxima coletividade levam tais agentes
a tomar com mais frequncia decises com grau maior de imediatismo
e que trafeguem muito mais prximas ao liame moralidade/abuso.
Por outro lado, h registros doutrinrios de que os abusos policiais
possam ter relao com atos de corrupo policial e do prprio sistema
criminal, pois, no momento em que h um procedimento irregular que
impossibilite ou dificulte a apurao dos ilcitos cometidos, sem exercer
uma atuao corretiva eficaz, ele nada mais faz do que os encorajar.53
Ainda, muitos casos de abusos policiais habituais, quando h uma
rede extensa de corrupo54 e ameaas s vtimas, s chegam ao conhecimento das autoridades devidas aps um escndalo pblico. Isso
KLITGAARD. Acorrupo sob controle. Traduo de Octavio Alves Velho. Rio de
Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994, p. 129. Ttulo do original: Controlling corruption,
1991.
52
BITTNER. Aspectos do trabalho policial. Traduo de Ana Lusa Amndola Pinheiro. So Paulo: Universidade de So Paulo, 2003, p. 104. Ttulo do original: Aspects
of Police Work, 1921.
53
Aps narrar um caso de abuso policial ocorrido em Manhattan em 1930, PAUL
CHEVIGNY cita o resultado da investigao realizada pelo juiz Samuel SEABURY:
The experience of the Seabury investigation shows that police abuses of suspects
may take the form of false charges or of brutality, or both, and these may be connected to acts of corruption by the police. The most important point to take from
Judge Seaburys report, however, is that police abuses are virtually impossible to
control if the criminal justice system as a whole tolerates or encourages them
(Destacou-se). The Control of Police Misconduct in the Americas. In: FRHLING,
Hugo; TULCHIN, Joseph S; GOLDING, Heather A. Crime and Violence in Latin
America: Citizen Security, Democracy and the State. Washington, DC: Woodrow
Wilson International Center for Scholars, 2003, p. 47.
54
Corruption, moreover, strengthens a system of impunity; if all or most police are
implicated in crimes, then they must create a wall of silence against investigation
that will prevent the detection of violations of human rights as well as acts of corruption. Acts of violence against citizens must be concealed, because virtually all
the official participants and observers have secrets that they expect the others to
preserve Idem, p. 49.
51

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porque se cria uma rede de silncio e proteo recproca por parte


daqueles agentes antes e aps o incio das investigaes.
Assim, a relao entre o abuso e a corrupo policiais torna-se
perniciosa e demonstra mais ainda a necessidade de existirem mecanismos de controle, coordenao e fiscalizao que atuem no s
repressivamente mas tambm preventivamente.
5. ESPCIES DE CONTROLE

A Constituio Federal de 1988 deixa transparecer a existncia


de um sistema de controle, tendo como determinao primeira aquela
presente no art.2da CRFB/1988. Apresentar-se-o a seguir algumas
classificaes que sero teis para o desenvolvimento da exposio,
mas no visam, nem de longe, a esgotarotema.55
Em termos orgnicos, dentro da harmonia entre os Poderes e
do sistema de checks and balances, h controles por parte do: (a)
Executivo; (b) Legislativo; (c) Judicirio; e (d) Ministrio Pblico56.
Sobre o tema, interessante a leitura do tpico Tipologia dos Controles em: MEDAUAR, Odete. Controle da Administrao Pblica. 2.ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2012.
56
Deve-se destacar que, apesar de no ter sido considerado como quarto poder pela
CRFB/1988, o Ministrio Pblico ostenta determinadas caractersticas que so prprias dos Poderes Estatais, diante da competncia do Senado Federal para processo
e julgamento do Procurador-Geral da Repblica nos crimes de responsabilidade
(art.52, inc. II), proibio de delegao legislativa sobre organizao do Ministrio
Pblico, carreira e garantia de seus membros (art.68, 1, inc. I), tipificao dos
atos do Presidente da Repblica que atentem contra o livre exerccio do Ministrio
Pblico como crime de responsabilidade (art.85, inc. II), autonomia administrativa,
delimitada como capacidade de direo prpria, por meio da prtica dos atos de
gesto, organizao dos servios auxiliares, deciso sobre situao administrativa
funcional e elaborao de regimentos internos (art.127, 2), autonomia financeira,
demarcada como capacidade de manipulao de recursos financeiros, com vistas
elaborao da proposta oramentria, gesto e aplicao dos recursos destinados
ao custeio das atividades do rgo titular da dotao oramentria (arts.127, 3, e
168), e garantias e vedaes prprias dos membros do Ministrio Pblico (art.128,
5, incs. Ie II) MORAES, Guilherme Pea de. Direito constitucional: teoria do
Estado. 2.ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 192-193. Interessante destacar
parte do voto do Ministro CELSO DE MELLO, no HC n. 67.759-2/RJ: indisputvel que o Ministrio Pblico ostenta, em face do ordenamento constitucional vigente,
destacada posio na estrutura do Poder. Aindependncia institucional, que constitui
uma de suas mais expressivas prerrogativas, garante-lhe o livre desempenho, em toda
a sua plenitude, das atribuies que lhe foram conferidas Julgamento: 6/8/1992.
55

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42

Transcreve-se verbum de verbo rol j sistematizado:

i) o controle do Poder Legislativo sobre o Poder Executivo d-se, por


exemplo, pela aprovao congressual de tratado ou conveno internacional (art.49, inc. I), pela sustao dos atos normativos que exorbitem dos
limites do poder regulamentar ou da delegao legislativa (art.49, inc. V),
pelo impeachment do Presidente e do Vice-Presidente da Repblica, dos
Ministros de Estado e dos Comandantes Militares, atravs de autorizao
para instaurao do processo, instruo e julgamento (arts.51, inc. Ie 52,
inc. Ic/c art.86, caput, in fine), pela aprovao da escolha dos titulares de
certos cargos pblicos (art.52, inc. III), pelas Comisses Parlamentares
de Inqurito (art.58, 3), pela rejeio do veto (art.66, 4) e pelo
controle externo (arts.70, caput, in fine, e 71, caput, initio); ii) o controle
do Poder Executivo sobre o Poder Legislativo d-se, por exemplo, pela
iniciativa reservada para projetos de lei que versem sobre determinadas
matrias (art.61, 1), pelo controle legislativo sobre a medida provisria
(art.62), pelo veto (art.66, 1) e pela delegao legislativa (art.68);
iii) o controle do Poder Legislativo sobre o Poder Judicirio d-se, por
exemplo, pela fixao dos subsdios dos magistrados, em conformidade
com as propostas oramentrias formuladas pelos Tribunais e encaminhadas pelos respectivos Presidentes (arts.48, inc. XV, 96, inc. II, b,
in fine, e 99), pela disciplina da organizao judiciria (art.48, inc. IX),
pela criao, transformao e extino de cargos (arts.48, inc. X,e 96,
inc. II, b, initio), pelo impeachment dos Ministros do Supremo Tribunal
Federal, mediante a instruo do processo e julgamento (art.52, inc. II)
e pela aprovao da escolha dos membros do Supremo Tribunal Federal,
do Superior Tribunal de Justia, do Tribunal Superior do Trabalho e do
Superior Tribunal Militar (art.52, inc. III, a); iv) o controle do Poder
Executivo sobre o Poder Judicirio d-se, por exemplo, pela concesso
de indulto e comutao de penas (art.84, inc. XII) e pela nomeao dos
membros do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justia,
dos Tribunais Regionais Federais, do Tribunal Superior do Trabalho, dos
Tribunais Regionais do Trabalho, do Tribunal Superior Eleitoral, dos Tribunais Regionais Eleitorais e do Superior Tribunal Militar (art.84, incs.
XIV, initio, e XVI, c/c arts.101, pargrafo nico, 104, pargrafo nico,
107, caput, 111-A, caput, 115, caput, 119, inc. II, 120, 1, inc. III, e 123,
caput); v) o controle do Poder Judicirio sobre os Poderes Executivo
e Legislativo d-se, por exemplo, pelo controle de constitucionalidade
das leis e dos atos normativos (arts.58, 2, inc. I,e 66, 1, initio, c/c
arts.36, inc. III, 102, inc. I,a, 1 e 2, e 103, 2). [Destacou-se.]

Em relao ao Ministrio Pblico, no obstante haja casos em que


a Constituio Federal utiliza expressamente o vocbulo controle

rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de 1/7/1993, p. 13142, EMENT


VOL-01710-01, p. 000121.
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43

(v.g., art.129, VII), este realizado de forma temtica ampla, ou seja,


sempre quando for necessria a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, no
zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio Federal.
Em outras palavras, sempre quando estiverem presentes situaes
que demandem uma atuao preventiva ou repressiva para a preservao de tais interesses, o Ministrio Pblico est autorizado a atuar,
em especial utilizando-se dos mecanismos de tutela coletiva (aproximando-se da figura do ombudsman). Segundo PAULO GUSTAVO
GUEDES FONTES, no s em extenso, mas em profundidade, O
controle exercido pelo Ministrio Pblico sobre a Administrao equivale praticamente a um controle geral da constitucionalidade e da
legalidade dos atos administrativos.57
Dessa forma, o controle externo exercido sobre os atos da Administrao Pblica, no que tange fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, no somente o exercido
pelo Poder Legislativo com auxlio do respectivo Tribunal de Contas
(CRFB/1988, art.70). Caso haja ofensa aos interesses supramencionados, o Ministrio Pblico pode e deve atuar com o foco de proteo
para o qual foi eleito constitucionalmente.
No obstante a atuao de legitimidade do Ministrio Pblico em
prol dos interesses da sociedade, o art.5, LXXIII, da CRFB/1988 dispe sobre a provocao do cidado atravs da ao popular proposta
perante o Judicirio. Igualmente, o art.103, IX, do mesmo Diploma
mais uma forma de manifestao social junto quele Poder, alm
do art.74, 2, da Carta Magna, que dispe sobre a representao
social para o Tribunal de Contas. Isso tudo sem falar do direito de
petio previsto no art.5, XXXIV, a, da CRFB/1988.
Alm disso, para o exerccio do controle social, o art.31, 3,
da CRFB/1988 prev que As contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente, disposio de qualquer contribuinte,
para exame e apreciao, o qual poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei. Ainda, o art.48, pargrafo nico, I, da Lei
Complementar n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) prev o
GUEDES FONTES. Ocontrole da Administrao pelo Ministrio Pblico. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 4.

57

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incentivo participao popular e a realizao de audincias pblicas


como instrumentos para assegurar a transparncia administrativa.
Quanto relao orgnica entre rgo controlador e o controlado,
nos arts.31, caput e 1; 70, caput; 71; e 129, VII, a Carta constitucional tambm menciona a forma de controle externo; e nos arts.31,
caput; 70, caput; e 74, caput e 1, o controle interno.58
Nota-se que a classificao que aqui se registra no temtica.
Isso muito importante pois no raro ouvir alegaes de que, pelo
fato de o controle ser externo, h tais e tais limitaes de contedo do
que pode ou no ser fiscalizado. Adiviso aqui leva em considerao
exclusivamente se o controlador est na mesma estrutura e formato
orgnico e de Poder do rgo controlado. Jno controle interno, que
fundamentado pela prpria ideia de autotutela, h uma estrutura
montada dentro do rgo ou Poder para realizar a tarefa de orientao,
coordenao, verificao, fiscalizao e correo.
Situao interessante sobre o tema envolveu dois rgos institudos
pela Emenda Constitucional n. 45/2004: o Conselho Nacional de Justia (CNJ) (art.92, I-A) e o Conselho Nacional do Ministrio Pblico
(CNMP) (art.130-A). Quanto ao primeiro, houve a propositura da
Ao Direta de Inconstitucionalidade n. 3.367, na qual ficou assentado
que, por se tratar de rgo que est situado no Poder Judicirio, o
CNJ exerceria um controle interno, e no externo59, dos Tribunais.
Com todas as vnias, o raciocnio no procede.
O CNJ um rgo que, no obstante ter sido posto topograficamente no Captulo III, referente amplamente ao Poder Judicirio, est
absolutamente fora da estrutura orgnica e de Poder dos Tribunais que
so controlados. Omesmo ocorreu em relao ao CNMP. So dois
rgos que, inevitavelmente, instituram um controle externo vertical
quanto s questes administrativas e financeiras.
Quanto ao momento, pode ser preventivo e repressivo, a depender
de quando a ao de controle incide em considerao ao objeto do
controle.
A Lei n. 7.347/1985, em seu art.9, estabelece uma espcie de controle interno dos
atos do Ministrio Pblico.
59
STF. ADI3.367, Relator Ministro CEZAR PELUSO, Tribunal Pleno, julgado em
13/4/2005, DJ de 17/3/2006 PP-00004 EMENT VOL-02225-01 PP-00182 REPUBLICAO: DJ de 22/9/2006 PP-00029 Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>.
Acesso em: 20 mar. 2012.
58

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H casos em que a Constituio Federal, pela prpria natureza


do ato, expressamente prev que o controle ocorrer a posteriori.
Umexemplo o do art.71, III, segundo o qual caber ao Tribunal de
Contas apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo, na Administrao Direta e Indireta,
includas as fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico e
excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso,
bem como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses,
ressalvadas as melhorias posteriores que no alterem o fundamento
legal do ato concessrio. Trata-se de manifestao posterior aos atos
praticados pela Administrao.60
Entretanto, quando determinados direitos humanos fundamentais
esto envolvidos, no se pode nem se deve esperar que a violao
ocorra para, s ento, o controle ser feito. Assim, recomendado que
seja preventivo.
Quanto extenso, o controle pode ser de mrito ou de legalidade,
atingir a atividade-meio ou a atividade-fim.
De acordo com doutrina tradicional ptria, os atos administrativos,
em geral, por fora do art.5, XXXV, da CRFB/1988, so submetidos
a um controle jurisdicional, contudo ele a posteriori e unicamente
60

A par do entendimento que considera os atos sujeitos a registro do Tribunal de Contas


como complexos (vide no STF, o MS n. 24.958-7/DF. Relator Ministro MARCO
AURLIO. Julgamento: 2/2/2005. rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ
de 1/4/2005, p. 00006. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago.
2006; e MS n. 24.997-8/DF. Relator Ministro Eros Grau. Julgamento: 2/2/2005.
rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de 1/4/2005, p. 00006. Disponvel
em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006), tal orientao deve ser repensada tendo em vista que eles so formal e materialmente autnomos em relao
ao ulterior pronunciamento pela respectiva Corte de Contas. Acircunstncia que
lhes peculiariza no condiz com o conceito de ato administrativo complexo, uma
vez que esse pressupe manifestaes de vontades conjugadas para a formao de
um nico ato administrativo. Nocaso em comento, tem-se duas manifestaes de
vontade que no s so autnomas, como so formal e materialmente consistentes
em atos (manifestaes de vontade) autnomos MAFFINI, Rafael Da Cs. Atos
administrativos sujeitos a registro pelos Tribunais de Contas e a decadncia da
prerrogativa anulatria da Administrao Pblica. Disponvel em: <http://www.
tc.df.gov.br/dga/sedoc/Atos%20Administrativos.doc>. Acesso em: 27 out. 2006.
Outrossim, deve ser questionado o fato de o ato praticado pelo Tribunal de Contas ter
natureza especial, no constituindo autntico ato administrativo. Assim, no poderia
ser enquadrado na classificao tradicional que divide os atos administrativos em
simples, compostos e complexos.

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de legalidade, por restrito verificao da conformidade do ato com


a norma legal que o rege.61 Por essa orientao, o mrito no poderia
ser controlado pelo Poder Judicirio.62
Com o desenvolvimento, contudo, da teoria do direito administrativo, para se adequar s novas demandas sociais, e diante das sucessivas
omisses estatais, viu-se a necessidade de haver controle sobre a discricionariedade administrativa. Dentro desse aspecto, GERMANA DE
OLIVEIRA MORAES aduz que o controle jurisdicional da juridicidade dos atos administrativos abrange tanto o exame da conformidade
dos elementos vinculados dos atos administrativos com a lei (controle
de legalidade), quanto a compatibilidade dos elementos discricionrios com os princpios (controle da juridicidade em sentido estrito).63
Da mesma forma, CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO
defende que o administrador est, nos casos de discricionariedade,
perante o dever jurdico de praticar, no qualquer ato dentre os comportados pela regra, mas nica e exclusivamente aquele que atenda
com absoluta perfeio finalidade da lei.64 Constatada, ento, a
inrcia estatal, a possibilidade de atuar de forma mais eficiente e a
violao a determinados direitos dos cidados, o controle deve incidir.
Ainda, a extenso do controle pode estar especificada na Constituio como referente atividade-meio ou atividade-fim. No raras
vezes, vemos uma conexo muito grande entre a atividade-meio de
um rgo e sua atividade-fim. Por exemplo, o controle material de
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo:
Malheiros, 2006, p. 708.
62
Segundo CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO, mrito o campo de liberdade suposto na lei e que efetivamente venha a remanescer no caso concreto, para
que o administrador, segundo critrios de convenincia e oportunidade, decida-se
entre duas ou mais solues admissveis perante a situao vertente, tendo em vista
o exato atendimento da finalidade legal, ante a impossibilidade de ser objetivamente
identificada qual delas seria a nica adequada Curso de direito administrativo.
21. ed. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 918 e 919.
63
MORAES. Controle jurisdicional da Administrao Pblica. So Paulo: Dialtica,
1999, p. 43. Aprpria Lei n. 9.784/1999, que regula o processo administrativo em
mbito federal, em seu art.2, dispe que A Administrao Pblica obedecer,
dentre outros, aos princpios da legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica,
interesse pblico e eficincia.
64
BANDEIRA DE MELLO. Discricionariedade e controle jurisdicional. 2.ed., 7.tiragem. So Paulo: Malheiros, 2006, p. 33.
61

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armamentos e veculos (atividade-meio) pode afetar seriamente uma


operao policial (atividade-fim). Assim, tendo em vista a proximidade entre essas duas divises, o prprio delineamento constitucional
da atividade de controle deve ser o norte a ser utilizado, sob pena de
se realizar uma atividade alm ou aqum do que consta na ConstituioFederal.
Segundo o art.103-B, 3, e o art.130-A, 2, da CRFB/1988,
cabem, respectivamente, ao CNJ e ao CNMP o controle da atuao
administrativa e financeira do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico
e do cumprimento dos deveres funcionais dos membros. Assim, o controle no abarca a atividade-fim. Repita-se, aqui, uma advertncia j
feita acima.65 O controle sobre a atividade-meio no pode ser pretexto
para que haja controle da atividade-fim. Fala-se isso no somente por
se entender que a independncia funcional dos membros pode ser
severamente afetada por uma interferncia indevida na autonomia
financeira da instituio, mas tambm pelo fato por exemplo, no
que tange ao CNJ e CNMP, de a anlise de aspectos funcionais de
um membro do Ministrio Pblico ou do Poder Judicirio no poder
dar margem a repreenses polticas na atividade-fim por parte dorgodecontrole.
Entretanto, no que tange aos atos da Administrao Pblica em
geral, que possui deveres de eficincia, transparncia e moralidade,
os controles dos Poderes e do Ministrio Pblico incidem de formaampla.
Por fim, quanto aos rgos envolvidos, o controle pode ser concentrado, quando feito por um rgo central especfico, ou difuso,
quando a atividade dividida por rgos diversos.
6. ALGUMAS INSTITUIES E RGOS DE CONTROLE

Aps a classificao acima, passamos anlise de algumas instituies e rgos de controle. Mantenho a advertncia de que no se
pretende expor nem prximo disso todas as existentes, em especial
as de controle interno. Ainteno apenas apresentar algumas que
esto mais em evidncia.
Vide o tpico 3, sobre o controle na Constituio brasileira de 1988.

65

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6.1 Ombudsman

Com antecedentes histricos mais aceitos em Atenas (Os Euthynoi),


em Esparta (Os Efloren), na China (Yan), no Imprio Persa (O Olho do
Rei), em Veneza (O Conselho dos Dez), no Direito Romano (Defensor
Civitatis), na Turquia (Supremo Representante do Rei) e na Rssia (O
Olho do Rei), pode-se apontar, em sntese, as funes de tais rgos
como de vigiar os atos dos funcionrios da Administrao, garantir o
respeito s leis e receber reclamaes populares contra injustias.66
na Sucia que a figura do ombudsman, entretanto, surge e aperfeioa suas feies. Ligada ao Rei, competia ao Senechal, abaixo
daquele, vigiar o bom funcionamento da Justia no reino. Em1713,
no lugar do Senechal, institui-se o Kunungenes Hgstan Ombudsmanen, responsvel no somente pela vigilncia do funcionamento
da Justia, mas tambm da Administrao. NaConstituio de 1809,
implantada a justitie ombudsmanen, e desaparece completamente
a ligao da referida instituio com o Rei ao mesmo tempo que
firmada a sua dependncia e respeito com o Ricksdag (Parlamento).67
A instituio aparece posteriormente na Finlndia (1919), na Noruega (1952) e na Dinamarca (1954). Mais tarde, na Nova Zelndia, em Israel, na ustria, no Canad, na Tanznia, no Reino Unido
enaFrana.68
Destaca-se que o papel inicialmente informativo da justitie ombudsmanen, a fora da ideia do Defensor como magistratura de opinio e a vinculao progressiva ao Parlamento embasam a vinculao
da figura do Defensor Del Pueblo ao Ombudsman sueco.69
O chamado Defensor Del Pueblo Europeo constituiu uma das
respostas do Tratado de Maastricht, tambm conhecido como Tratado
da Unio Europeia, s suspeitas nascidas de uma Europa demasiadamente centrada nos aspectos econmicos e pouco atenta aos aspectos
polticos. Assim, Dentro del marco de una ciudadana europea, o

QUINZIO F., Jorge Mrio. ElOmbudsman El Defensor del Pueblo. Santiago de


Chile: Editorial Jurdica de Chile, 1992, p. 15e 16.
67
CARMONA Y CHOUSSAT, Juan Francisco. ElDefensor del Pueblo Europeo.
Madrid: Ministerio de Administraciones Pblicas, 2000, p. 25e 26.
68
Idem, p. 26.
69
Ibidem, p. 31.
66

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paralelamente a sta, el Defensor surge como adalid del pueblo frente


al poder de las instituciones.70
O art.228 do Tratado da Unio Europeia71, antigo art.195 do
Tratado da Comunidade Europeia, prev a atuao do ombudsman
parlamentrio: O Provedor de Justia Europeu, que eleito pelo Parlamento Europeu, competente para receber queixas apresentadas por
qualquer cidado da Unio ou qualquer pessoa singular ou colectiva
com residncia ou sede estatutria num Estado-Membro e respeitantes
a casos de m administrao na actuao das instituies, rgos ou
organismos da Unio, com excepo do Tribunal de Justia da Unio
Europeia no exerccio das suas funes jurisdicionais.
Ademais, o referido tratado prev que o Provedor de Justia Europeu proceder aos inquritos que entenda justificados e exercer
as suas funes com total independncia. Ainda, no cumprimento
dos seus deveres, no solicitar nem aceitar instrues de qualquer
Governo, instituio, rgo ou organismo.
Em muitos pases, como o Brasil, o Ministrio Pblico acopla
tambm as funes de ombudsman na proteo dos direitos humanos (vide CRFB/1988, art.129, II). Emoutros, como a Bolvia e a
Venezuela, h uma separao daquele com o Defensor del Pueblo72
que, frise-se, no tem relao alguma com a chamada Defensoria
Pblica no Brasil, em especial pelo fato de este rgo ter natureza
exclusivamente de advocacia pblica das pessoas que comprovarem

Ibidem, p. 17. NaFinlndia, destacado o direito ilimitado de inspecionar todos os


rgos e instituies pblicas e autoridades, estar presente em quaisquer tomadas
de decises e ter acesso ilimitado a toda a espcie de documento. Ainda, tem-se a
faculdade de inspecionar prises e unidades das Foras Armadas. Conforme transcrio da Seo 5 do Parliamentary Ombudsman Act: Section 5 Inspections (1) The
Ombudsman shall carry out the on-site inspections of public offices and institutions
necessary to monitor matters within his or her remit. Specifically, the Ombudsman
shall carry out inspections in prisons and other closed institutions to oversee the
treatment of inmates, as well as in the various units of the Defence Forces and Finnish peacekeeping contingents to monitor the treatment of conscripts, other military
personnel and peacekeepers Disponvel em: <http://www.oikeusasiamies.fi/
Resource.phx/eoa/english/lawlinks/act-ombudsman.htx>. Acesso em: 20 mar. 2012.
71
Verso consolidada do Tratado da Unio Europeia e do Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia Jornal Oficial C 83 de 30 de maro de 2010. Disponvel
em: <http://eur-lex.europa.eu/pt/treaties/index.htm>. Acesso em: 20 mar. 2012.
72
Vide: <http://www.defensoria.gob.ve/dp/>.
70

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hipossuficincia de recursos, alm de no possuir, entre outras, as


atividades de fiscalizao e investigao.73
6.2 OMinistrio Pblico e o controle sobre os atos da Administrao Pblica

Todo o delineamento do Ministrio Pblico, em especial a partir


do art.127, caput e do art.129, incisosII e III, da Constituio Fe
deral de 1988, traz caractersticas fundamentais que fazem a ligao
do Ministrio Pblico brasileiro com a figura do Ombudsman.
Por claro, o modelo do Ministrio Pblico brasileiro guarda peculiaridades no s por estarmos em uma estrutura presidencialista,
mas tambm pelo fato de aquela instituio no estar embutida na
estrutura de nenhum dos Poderes da Repblica.
De qualquer forma, em termos de deveres constitucionais, o MP
est obrigado defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e
dos interesses sociais e individuais indisponveis; ao zelo pelo respeito
dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica; alm de
tutela do patrimnio pblico e social, do meio ambiente e dos demais
interesses difusos e coletivos.
Sob esse enfoque, cabe ao Ministrio Pblico a proteo do meio
ambiente, dos consumidores, do patrimnio pblico, dos direitos e
interesses das populaes indgenas, da criana e do adolescente,
dos deficientes fsicos, da educao, do urbanismo, das relaes de
trabalho e dos direitos humanos, entre outros.74
Alis, talvez essa seja a atuao de mais destaque do Ministrio
Pblico, por possuir uma relao ntima com os interesses do Estado.
NaEspanha, por exemplo, ao discorrer sobre a origem do Ministerio Fiscal, RUBN MARTNEZ DALMAU salienta que a principal
Vide as funes do Defensor del Pueblo na Bolvia no art.222 da Constituio de
2009. Disponvel em: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Bolivia/bolivia09.
html>. Acesso em: 20 mar. 2012. Igualmente, o art.15 da Lei Orgnica da Defensora del Pueblo na Venezuela, em: <http://www.defensoria. gob.ve/dp/index.php/
institucional /defensoria-del-pueblo/competencias>. Acesso em: 20 mar. 2012.
74
Na Sucia, em 1971, previu-se o chamado Ombudsman dos Consumidores (KO);
em 1980, o Ombudsman para a Igualidade entre os Sexos na vida laboral (JmO);
em 1986, o Ombudsman contra a discriminao tnica (DO), entre outros QUINZIO F., Jorge Mrio. ElOmbudsman El Defensor del Pueblo. Santiago de Chile:
Editorial Jurdica de Chile, 1992, p. 34-37.
73

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51

caracterstica que hoje se reconhece a tal instituio a defesa de


interesses gerais.75
Com enfoque na atuao de tutela coletiva pelo Ministrio Pblico, PAULO GUSTAVO GUEDES FONTES aduz que O exerccio
de suas novas funes est baseado em dois fatores: a pronunciada
independncia em relao ao Poder Executivo e a defesa dos chamados interesses difusos e coletivos, que foram objeto de importantes
estudos doutrinrios na dcada de 70, primeiro na Itlia e depois em
outros pases, entre os quais o Brasil.76
Contudo, o que chama mais a ateno para o controle no mbito
dos atos da Administrao Pblica, alm de colocar o Ministrio Pblico como um dos principais protagonistas desse mister?
RAULINO JAC BRNING faz consideraes no sentido de que
naquela funo [administrativa] o Estado interfere em todos os setores
da vida humana e l residem os mais graves e mais numerosos abusos
de Poder. Osreflexos da superioridade do Estado sobre a Sociedade se
revelam agora em toda a sua plenitude.77 E continua: Sob o manto
do exerccio da soberania so adotadas as mais nocivas e ilegtimas
medidas, que vo desde a declarao de guerra at as mais sutis e
sofisticadas tcnicas de dominao, como a espionagem, os servios
sigilosos de informao, os grampeamentos de telefones, presses
sobre pessoas fazendo-as calar ou no contestar o sistema, etc..78
Quanto ao Ministrio Pblico, no art.129, II, da Constituio
Federal, na linha da doutrina acima mencionada, ele assume efetivamente o papel de procurador do cidado e da Sociedade em geral.79
DALMAU. Aspectos constitucionales del Ministerio Fiscal. Valncia: Tirant lo
Blanch, 1999, p. 30. Apropsito, o art.124 da Constituio espanhola de 1978
dispe: Artculo 124 1. ElMinisterio Fiscal, sin perjuicio de las funciones encomendadas a otros rganos, tiene por misin promover la accin de la justicia
en defensa de la legalidad, de los derechos de los ciudadanos y del inters pblico
tutelado por la ley, de ofcio o a peticin de los interesados, as como velar por la
independencia de los Tribunales y procurar ante stos la satisfaccin del inters
social Disponvel em: <http://www.boe.es/boe/dias/1978/12/29/pdfs/A2931329424.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2012.
76
GUEDES FONTES. Ocontrole da Administrao pelo Ministrio Pblico. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 2.
77
BRNING, Raulino Jac. Ocontrole dos atos administrativos pelo Ministrio
Pblico. Blumenau: Sergio Antonio Fabris Editor, 1989, p. 53.
78
Idem, p. 53.
79
Ibidem, p. 132.
75

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Assim, a instituio eleita constitucionalmente para controlar os


atos da Administrao que possam ter reflexos sobre os direitos e
liberdades pblicas.
No somente no Brasil o Ministrio Pblico tem esse vis de
controle geral dos atos da Administrao Pblica, alm da defesa da
ordem jurdica, dos interesses sociais e dos poderes pblicos. Citam-se
apenas alguns casos ilustrativos: na Espanha, o art.124 da Constituio (1978) prev que compete ao El Ministerio Fiscal defender a
legalidade, os direitos dos cidados e o interesse pblico tutelado pela
lei.80 Na Colmbia, a instituio do Ministrio Pblico abarca a Procuradura General De La Nacin y Defensora del Pueblo. Deacordo
com o art.277 da Constituio Poltica (1991), a instituio deve
zelar pelo cumprimento das leis e da Constituio, alm de tutelar os
interesses coletivos e sociais e os direitos humanos.81 Na Argentina,
o art.120 da Constituio Nacional (1994) prev as funes de promover a atuao da justia em defesa da legalidade e dos interesses
gerais da sociedade.82 No Uruguai, compete ao Ministerio Pblico
y Fiscal a defesa da sociedade e a defesa e proteo do Estado no
mbito das leis, alm da fiscalizao da retido administrativa.83 Em
El Salvador, pelos arts.191 e seguintes da Constituio (1983), o
Ministrio Pblico ser exercido pelo Fiscal General de la Repblica
(defende os interesses do Estado e da Sociedade), pelo Procurador
General de la Repblica (defende a famlia e as pessoas necessitadas,
menores e demais incapazes) e el Procurador para la Defensa de los
Derechos humanos (vela pelo respeito e pela garantia dos direitos
humanos, inclusive com atividades de inspeo).84
Sem dvida alguma, um grande instrumento de controle hoje existente a Ao Civil Pblica (Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985),
seja na modalidade original, seja por regulaes especficas (Lei n.
Disponvel em: <http://www.boe.es/aeboe/consultas/bases_datos/doc.php?coleccion
=iberlex&id=1978/31229> e <http://www.fiscal.es>. Acesso em: 20 mar. 2012.
81
Disponvel em: <http://web.presidencia.gov.co/constitucion/index.pdf>. Acesso em:
20 mar. 2012.
82
Disponvel em: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/Argentina/argen94.
html#seccion4>. Acesso em: 20 mar. 2012.
83
Disponvel em: <http://www.mpf.gub.uy/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
84
Disponvel em: <http://pdba.georgetown.edu/Constitutions/ElSal/ElSal83.html
#mozTocId974085>. Acesso em: 20 mar. 2012.
80

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7.853/1989, Lei n. 7.913/1989, Lei n. 8.069/1990, Lei n. 8.429/1992


e Lei n. 10.741/2003). Contudo, de fato, conforme lembrado por
WALLACE PAIVA MARTINS JUNIOR, quando o Ministrio Pblico
se utiliza da Ao Civil Pblica para realizar o controle dos atos da
Administrao Pblica, o verdadeiro rgo controlador, no caso, o
prprio Poder Judicirio85.
De acordo com o art.5 da referida Lei, a ao pode ser proposta
pelo Ministrio Pblico, pela Defensoria Pblica, dentro de suas finalidades constitucionais, pelo Poder Pblico ou por associao. Assim,
a par da inafastabilidade da apreciao de leses pelo Poder Judicirio
(art.5, XXXV, da CRFB/1988), o fato que estamos a tratar de uma
hiptese de legitimidade concorrente e autnoma.86
O Mandado de Segurana, regulado pela Lei n. 12.016, de 7 de
agosto de 2009, tambm um instrumento processual para o Ministrio Pblico exercer o controle dos atos da Administrao Pblica quando houver abuso por parte de alguma autoridade. Contudo,
conforme observa PAULO GUSTAVO GUEDES FONTES, o nosso
mandado de segurana, a par da modalidade coletiva, na essncia de
sua construo, tem uma natureza muito individualista:
O carter individualista do nosso mandado de segurana salta aos olhos
quando comparamos o instituto com seus congneres no Direito Admi-

MARTINS JUNIOR. Controle da Administrao Pblica pelo Ministrio Pblico


(Ministrio Pblico defensor do povo). So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 2.
86
Para KAZUO WATANABE, nos pases de civil Law, podem ser mencionadas trs
opes em relao legitimao nas aes coletivas: (a) legitimao privada, que
procura legitimar exclusivamente a pessoa fsica e/ou associaes; (b) legitimao
pblica, que admite a legitimao apenas de entes pblicos; e (c) legitimao mista
[que seria o modelo brasileiro], que, respondendo ao anseio de mais amplo acesso
justia e ao princpio de universalizao da jurisdio, admite a legitimao tanto
das pessoas fsicas e/ou associaes como tambm a dos entes pblicos. Poucos
so os pases que adotam apenas a legitimao privada. Menos rara, ainda, a
legitimao exclusivamente pblica. Huma clara tendncia, entre os pases de
civil law, adoo da legitimao mista, com a admisso no somente de pessoas
fsicas e/ou entes privados, como tambm de entes pblicos (Ministrio Pblico ou
Ombudsman ou Defensor do Povo) para fiscalizarem o processo, quando no forem
parte, assumindo em certas circunstncias a titularidade da ao em caso de desistncia infundada ou abandono da causa, e at mesmo para promoverem a execuo
da sentena [...] Na maioria dos pases de common law, a legitimao para agir
atribuda a pessoas fsicas, associaes e entes governamentais GRINOVER,
Ada Pellegrini; WATANABE, Kazuo; MULLENIX, Linda. Osprocessos coletivos
nos pases de Civil Law e Common Law. 2.ed. So Paulo: RT, 2011, p. 299-300.
85

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nistrativo francs, notadamente o recours pour excs de pouvoir, que a


forma mais tradicional de controle jurisdicional da Administrao francesa, deduzido perante a jurisdio administrativa. Apesar da denominao,
seu objeto a anulao dos atos administrativos em geral, por vcios
relativos competncia, forma, desvio de finalidade e violao da lei em
geral. Oslegitimados a intent-lo so os cidados e as pessoas jurdicas,
bastando demonstrar o seu interesse, que no precisa ser exclusivo. Pode
pleitear a anulao de um ato administrativo individual ou de um ato geral
ou normativo. E,finalmente, os efeitos da deciso so sempre erga omnes,
mesmo que a ao tenha sido ajuizada por um indivduo, no seu prprio
interesse. Orecours pour excs de pouvoir, considerado pela doutrina
um recurso objetivo, convive com o recours de plein contentieux ou de
pleine juridiction, cujo objeto no a anulao, mas a indenizao, utilizado em matrias como a responsabilidade civil do Estado e os contratos
administrativos; os efeitos deste ltimo so inter partes.87

Assim, no haveria possibilidade de o Ministrio Pblico pleitear


a anulao de um ato normativo da Administrao com efeitos erga
omnes, o que confere uma importncia especial s aes coletivas. 88
Fora a atuao judicial, o Ministrio Pblico pode exercer o controle, por si s, dos atos da Administrao Pblica mediante a instaurao e instruo de inqurito civil, com a requisio de documentos e de
procedimentos administrativos, alm da expedio de recomendaes
e da possibilidade de formalizar Termos de Ajustamento de Conduta.
Alis, com foco na importncia de o Ministrio Pblico cumprir
o seu mister constitucional com uma atuao no jurisdicional, registrem-se as palavras do mesmo autor mencionado:
[...] o Ministrio Pblico deve considerar a possibilidade de agir mais
com maior frequncia na esfera no jurisdicional, o que lhe permite o
seu status de ombudsman estabelecido na Constituio de 1988 e mesmo
alguns instrumentos no jurisdicionais de que dispe, como as recomendaes dirigidas ao Poder Pblico. Avia, sobretudo jurisdicional eleita at
aqui pela instituio na defesa dos interesses difusos e coletivos, implicou
num desenvolvimento insuficiente do carter poltico do ombudsman; as
formas de ao prpria a esse tipo de autoridade podem, com efeito, obter
resultados satisfatrios justamente l onde o juiz no pode prosseguir.89

Contudo, o que vemos na prtica um desrespeito cada vez maior


da Administrao Pblica aos ditames legais. Oque deveria ser resol GUEDES FONTES. Ocontrole da Administrao pelo Ministrio Pblico. Belo
Horizonte: Del Rey, 2006, p. 58-59.
88
Idem, p. 58.
89
Ibidem, p. 9.
87

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vido com o instrumento da autotutela (que inclui o aparato organizado


de controle interno) e o cumprimento espontneo, em especial aps
as recomendaes expedidas pelos rgos de controle, no o , e, em
funo disso, o Poder Judicirio cada vezmais acionado.
Ciente de que o Poder Judicirio no pode oferecer, em todos os
momentos, respostas justas e muito menos em tempo adequado, a
doutrina menciona a necessidade de existirem mecanismos eficazes
que assegurem o cumprimento das leis e, para tanto, cita a ideia do
enforcement, derivada do Direito anglo-saxo.90
6.2.1 Ocontrole externo da atividade policial como subespcie do
controle sobre a Administrao Pblica

Abordei um pouco a atividade policial em tpico inicial da explanao91, mas o enfoque aqui ser estrutural, ou seja, qual a natureza
jurdica da funo de polcia e onde se enquadra o controle exercido
pelo Ministrio Pblico sobre a atividade policial?
A Administrao Pblica exercita o poder de polcia em sentido
amplo toda e qualquer ao restritiva do Estado em relao aos
direitos individuais92 atravs de duas formas: pela polcia administrativa e pela polcia judiciria.
A diferena entre elas no est necessariamente no fato de uma
atuar preventivamente e a outra repressivamente. Conforme a doutrina
mais esclarecedora sobre o ponto, a polcia administrativa exerce uma
atividade que se exaure em si mesma, ao contrrio da polcia judiciria que preside a apurao dos elementos de provas para a eventual
prestao jurisdicional.93
QUEIROZ, Ronaldo Pinheiro de. Ocontrole do concurso pblico pelo Ministrio Pblico e a defesa dos interesses e direitos metaindividuais. In: CARVALHO ROCHA,
Joo Carlos de; HENRIQUES FILHO, Humberto Parreiras; CAZETTA, Ubiratan.
Ao civil pblica: 20 anos da Lei 7.347/85. Belo Horizonte: Del Rey, 2005, p. 443.
Para o autor, um exemplo de enforcement pelo Poder Legislativo surgiu com a edio
da Lei n. 10.826/2003, a qual previu em seu art.32 que os possuidores e proprietrios
de armas de foto no registradas podero, no prazo de 180 dias aps a publicao da
referida lei, entreg-las Polcia Federal, mediante recibo, com presuno da boa-f
e indenizao. Foi estimulado, com isso, o cumprimento espontneo da lei.
91
Vide tpico n. 4.
92
CARVALHO FILHO, Jos dos Santos. Manual de direito administrativo. 19. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008, p. 67.
93
Idem, p. 73. Oconhecido Ciclo Completo de Polcia ou Polcia de Ciclo Completo
90

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Contudo, no obstante essa diviso e o fato de a polcia judiciria


ter a sua execuo a cargo de rgos especficos de segurana pblica,
ambas se enquadram no mbito da funo administrativa, vale dizer,
representam atividades de gesto de interesses pblicos.94
No por outra razo que a essas polcias disposto um regime
de subordinao aos respectivos rgos do Poder Executivo, ou seja,
existe uma necessria coordenao e orientao da atividade policial
em prol dos interesses do Estado e, por conseguinte, da sociedade.
Assim, quando se faz uma diferenciao entre a atividade administrativa e a atividade de segurana pblica, to somente para
apartar, no caso, a polcia administrativa da polcia judiciria; ou seja,
aqueles termos so utilizados em sentido mais estrito.
Mais uma observao aqui se faz necessria: a polcia judiciria
tambm pode exercer funo administrativa em sentido mais estrito
do termo, e o faz, por exemplo, no caso da Polcia Federal quando
emite passaportes.
De qualquer forma, essa explanao rpida foi necessria para
se concluir que o controle externo que o Ministrio Pblico exerce
sobre a atividade policial um efetivo controle sobre os rgos de
segurana que fazem parte da Administrao Pblica.
Essa ideia est presente de forma bem clara no art.1 da Resoluo
n. 20, de 28 de maio de 2007, do CNMP, que se refere ao poder de
polcia em sentido amplo e estabelece que esto sujeitos ao controle
externo do Ministrio Pblico os organismos policiais relacionados
no art.144 da Constituio Federal, bem como as polcias legislativas
ou qualquer outro rgo ou instituio, civil ou militar, qual seja
atribuda parcela de poder de polcia, relacionada com a segurana
pblica e persecuo criminal.
Caracterizada, ento, essa atividade como de efetivo controle sobre uma espcie de funo administrativa (mesmo que diversa da
funo administrativa em sentido estrito), quando ela se faz presente?
Justamente quando estiverem presentes as finalidades institucionais
para as quais o Ministrio Pblico foi criado, ou seja, quando for
acaba com essa diferenciao e atribui a um mesmo organismo policial as atividades
de polcia ostensiva e preventiva, investigativa, judiciria e de inteligncia policial,
tornando mais eficaz a remessa dos autos ao Ministrio Pblico e agilizando a
persecuo penal.
94
Idem, p. 73.
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necessria a defesa (preveno e represso) da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis,
no zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio Federal.
Como a Administrao Pblica o rgo tpico de interferncia
estatal nas liberdades pblicas, cabe ao Ministrio Pblico control-la
em todas as suas ramificaes. Conforme destacado por WALLACE
PAIVA MARTINS JUNIOR, a instituio, por competncias prprias
e peculiares s novas estruturas das relaes estatais, tem entre suas
funes a garantia do bom funcionamento administrativo e dos direitos dos administrados observncia dos limites negativos de atuao
estatal e as prestaes positivas institudas em prol da sociedade.95
Uma pergunta que pode ser feita a seguinte: se o controle externo
do Ministrio sobre a atividade policial j est previsto no caput do
art.127 e no incisoII do 129 da CRFB/1988, por que se fez necessria
a incluso do incisoVII do art.129, que menciona expressamente o
referido controle?
O fato que alguns incisosdo art.129 da CRFB/1988, pela relevncia dada pela Constituinte de 1987/1988 a algumas matrias, so visveis
detalhamentos das funes institucionais do Ministrio Pblico presentes no caput do art.127 e no incisoII do art.129. Entre elas, pode ser
citada a defesa dos direitos e interesses das populaes indgenas, que
nada mais so do que direitos coletivos especiais, j referidos naquele
primeiro dispositivo. Tanto isso verdade que h determinadas minorias tnicas96 que no so mencionadas expressamente nos incisosdo
art.129, mas so protegidas pelo Ministrio Pblico, no caso o Federal,
como os quilombolas, as comunidades extrativistas, as comunidades
ribeirinhas e os ciganos, isto , grupos que tm em comum um modo
de vida tradicional distinto da sociedade nacional de grande formato.97
No caso especfico do controle externo da atividade policial, o mesmo ocorre. Emtodo o decorrer dos trabalhos da Constituinte, o medo
MARTINS JUNIOR. Controle da Administrao Pblica pelo Ministrio Pblico
(Ministrio Pblico defensor do povo). So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002, p. 3.
96
O termo minorias tnicas mencionado no art.6, VII, c, da Lei Complementar
n. 75/1993.
97
Inclusive, no mbito do Ministrio Pblico Federal a 6 Cmara de Coordenao
e Reviso trata especificamente desse tema. Vide: <http://ccr6.pgr.mpf.gov.br/
institucional/apresentacao/apresentacao_txt>.
95

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de uma nova represso ditatorial e policial aos direitos fundamentais


foi invocada. Inclusive, no discurso do ento Deputado ULISSES GUIMARES, na promulgao da Constituio-cidad, essa mensagem
explcita: A persistncia da Constituio a sobrevivncia da democracia. Quando, aps tantos anos de lutas e sacrifcios, promulgamos
o estatuto do homem, da liberdade e da democracia, bradamos por
imposio de sua honra: temos dio ditadura. dio e nojo. (Muito
bem! Palmas prolongadas.) Amaldioamos a tirania onde quer que
ela desgrace homens e naes, principalmente na Amrica Latina.98
Assim, o fundamento do exerccio desse controle no est to somente no incisoVII do art.129 da Carta republicana, mas na prpria
base constitucional de atuao do Ministrio Pblico. Tanto isso
verdade que o prprio CNMP, na edio da Resoluo n. 20/2007, citou
como fundamento constitucional para a atividade, alm do incisoVII
do art.129, o art.127, caput, e o art.129, incisosI e II, da CRFB/1988.
Pois bem. Tratarei rapidamente dessas bases, ou seja, do incisoI,
que pe o Ministrio Pblico como um dos rgos coordenadores e
fiscalizadores da atividade de investigao, e, ainda, do incisoII, que
pe em destaque o aspecto da tutela coletiva preventiva contra abusos
e corrupo policial.
6.2.2 Controle decorrente do vnculo com a atividade de investigao

Como titular privativo da ao penal pblica (CRFB/1988, art.129,


I) e como rgo autorizado a realizar apuraes criminais e coordenar
a atividade policial nessa seara (CRFB/1988, art.129, VII e VIII),
o Ministrio Pblico tambm deixa transparecer a sua atividade de
controle da investigao. Essa funo no deriva como argumentam
alguns para sustentarem uma absoluta independncia funcional da
polcia de nenhum vnculo hierrquico, mas simplesmente de uma
diviso constitucional de tarefas; isto , o Ministrio Pblico a instituio fiscalizadora em prol da sociedade que est mais prxima da
atividade policial, alm de ser o destinatrio constitucional desse atuar.
98

Discurso proferido na sesso de 5 de outubro de 1988, publicado no DANC de 5 de


outubro de 1988, p. 14380-14382 Disponvel em: <http://apache.camara.gov.br/
portal/arquivos/Camara/internet/plenario/discursos/escrevendohistoria/constituinte1987-1988/pdf/Ulysses%20Guimaraes%20%20DISCURSO%20%20 REVISADO.
pdf>. Acesso em: 20 mar. 2012.

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Nessa linha, pertinentes as palavras de WALLACE PAIVA MARTINS JUNIOR: Por fora do imperativo constitucional destacado, o
Ministrio Pblico exerce o controle externo cuja caracterstica escapa
ao mbito hierrquico e qualifica uma relao de coordenao, dado
que o Ministrio Pblico recipiendrio da atividade policial judiciria para o exerccio de suas funes, sendo, portanto, inerente o poder
de correio, como, por exemplo, o exame de livro de registros.99
E por que o Ministrio Pblico o rgo mais apto a realizar esse
controle sob o enfoque criminal? Por conta de sua vinculao direta e
constante com a atividade de investigao e com a autoridade policial.
Conforme salientou CLAUDIO DAZ URIBE, la vinculacin ms
importante se produce respecto del Ministerio Pblico, quien, como
se ha sealado, dirige las investigaciones de la Polica.100
A relao entre a titularidade acusatria e investigativa e o controle
da atividade policial destacada por diversos autores estrangeiros.
Para KAI AMBOS, La autoridad acusatoria debe ser partcipe lo
ms amplia y tempranamente posible de las investigaciones para
poder ejercer su funcin de control101.
Na Venezuela, segundo SERGIO BROWN CELLINO, o desenho constitucional do pas entrega ao Ministrio Pblico a funo de
ordenar e dirigir a investigao penal (CR, art.285.3 y 4). Por sua
vez, o Cdigo Orgnico Procesal Penal (COPP) prev, alm dessa
tarefa, a funo de ordenar e supervisionar a atuao dos rgos de
polcia na investigao no que se refere aquisio e conservao
dos elementos de convico (art.108.1 y 2)102.
Em El Salvador, JAIME MARTNEZ VENTURA destaca que,
Idem, p. 98em referncia ao Recurso em sentido estrito originrio do TJSP n.
238.929-3/1, Relator Fanganiello Maierovitch, v.u., 16/10/1997.
100
URIBE. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Chile, p.
177. Disponvel em: <http://www.department-ambos.uni-goettingen.de/index.php/
component/option,com_docman/Itemid,56/gid,145/task,cat_view/>. Acesso em: 20
mar. 2012.
101
AMBOS, Kai. Control de la Polica por el Fiscal versus Dominio Policial de la
Instruccin. In: Revista Jurdica Escola Superior do Ministrio Pblico, v. 1,n.
2,p. 141, jul./dez. 2001.
102
CELLINO. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Venezuela,
p. 549 e 550. Disponvel em: <http://www.department-ambos.uni-goettingen.de/
index.php/component/option,com_docman/Itemid,56 /gid,145/task,cat_view/>.
Acesso em: 20 mar. 2012.
99

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60

segundo o art.3 da Lei do Ministrio Pblico103, cabe ao Fiscal


General dirigir a investigao criminal. Oart.2 do Regulamento
relativo a la Direccin Funcional del Fiscal General de la Repblica
em la Polica Nacional Civil104 define essa mencionada direo como
a faculdade de promover, supervisionar e intervir em todas as atuaes
da investigao dos diferentes delitos.
Na Bolvia, ALFONSO M. DORADO E. destaca que, ao implementar o sistema acusatrio, cabe ao Ministrio Pblico a direo
das investigaes, cujo alcance abarca a obrigatoriedade para a polcia de dar cumprimento a suas ordens e requerimentos, alm da
verificao dos casos de negligncia, ineficcia ou retardamento no
andamento daquelas105.
Na Costa Rica, nas palavras do Magistrado DANIEL GONZLEZ
LVAREZ, la polica judicial realiza sus funciones bajo la direccin
y control del Ministerio Pblico106. NoChile, a direo da investigao compete ao Ministrio Pblico107. Conforme esclarece CLAUDIO
DAZ URIBE, el artculo 180 del Cdigo de Procedimiento Penal,
dispone que los fiscales dirigirn la investigacin y podrn realizar
por s mismos o encomendar a los agentes de la Polica todas las
diligencias de investigacin que estimaren conducentes al esclarecimiento de los hechos.108
Na Guatelama, de acordo com JULIO CSAR RIVERA CLAVERA, la Polica Nacional Civil, le corresponde la funcin de

Reformado por meio do Decreto Legislativo n. 741, de 10 de dezembro de 1993.


VENTURA. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso de El
Salvador. Idem, p. 325. Deacordo com o art.191 da Constituio da Repblica de
El Salvador, o Ministrio Pblico integrado por trs Instituies autnomas: La
Fiscala General de la Repblica, la Procuradura para la Defensa de los Derechos
Humanos y la Procuradura General de la Repblica; la primera desempea lo que
en otros lugares corresponde al Ministerio Pblico; la segunda es la institucin
equivalente al Ombudsman y la tercera es la encargada de la defensa penal pblica.
104
Decreto Executivo n. 31, de 21 de abril de 1994.
105
DORADO E. LaPolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Bolivia.
Ibidem, p. 99.
106
LVAREZ. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Costa
Rica. Ibidem, p. 257.
107
URIBE. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Chile. Ibidem,
p. 177.
108
Ibidem, p. 181.
103

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Investigacin Criminal, bajo la direccin, supervisin y coordinacin


del Ministerio Pblico109.
Conforme registro de PETER J. P.TAK, em pases como Blgica,
Frana, Pases Baixos, Luxemburgo, Polnia, Portugal e Espanha, o
promotor pblico tem o poder de pessoalmente investigar, participar,
instruir, dar instrues e decidir a forma da investigao criminal.110 Ainda, na maioria dos pases da Unio Europeia, caso o promotor determine
uma determinada diligncia, como inquirir determinados suspeitos, a
polcia obrigada a seguir as instrues sem qualquer reserva.111
A ttulo exemplificativo, cita-se o explcito 160 1 do Cdigo de
Processo Penal Alemo (StPO), segundo o qual o Ministrio Pblico
(Staatsanwaltschaft) est autorizado a requisitar informaes a todas
as autoridades e proceder investigao de qualquer tipo, seja por
ele prprio ou atravs das autoridades policiais. Estas so obrigadas
a cumprir a ordem do promotor.112
Por fim, cabe salientar que o Supremo Tribunal Federal, nos autos
do Recurso Extraordinrio n. 593.727/MG, em mbito de repercusso
geral, decidiu tambm que o Ministrio Pblico pode no somente
requisitar investigaes mas tambm promover, por autoridade prpria, e por prazo razovel, investigaes de natureza penal, desde
que respeitados os direitos e garantias que assistem a qualquer indiciado ou a qualquer pessoa sob investigao do Estado, observadas,
sempre, por seus agentes, as hipteses de reserva constitucional de
CLAVERA. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Guatemala, p. 358 e 359. Disponvel em: <http://www.department-ambos.uni-goettingen.
de/index.php/component/option,com_docman/Itemid,56 /gid,145/task,cat_view/>.
Acesso em: 20 mar. 2012.
110
Tak, J. P.Peter. The prosecution service in control of police investigation policy?
A European comparison unpublished talk at the Conference The Growing Importance of the Public Prosecution Service: Best European Practices in the Face
of Heightened Crime Rates organized by the Georg-August University Gottingen
(6-8 October 2005), Germany at p. 4.
111
Idem, p. 8.
112
161 StPO Befugnisse der Staatsanwaltschaft (1) Zu dem in 160 Abs. 1bis 3
bezeichneten Zweck ist die Staatsanwaltschaft befugt, von allen Behrden Auskunft
zu verlangen und Ermittlungen jeder Art entweder selbst vorzunehmen oder durch
die Behrden und Beamten des Polizeidienstes vornehmen zu lassen, soweit nicht
andere gesetzliche Vorschriften ihre Befugnisse besonders regeln. Die Behrden
und Beamten des Polizeidienstes sind verpflichtet, dem Ersuchen oder Auftrag der
Staatsanwaltschaft zu gengen, und in diesem Falle befugt, von allen Behrden
Auskunft zu verlangen.
109

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jurisdio e, tambm, as prerrogativas profissionais de que se acham


investidos, em nosso Pas, os Advogados (Lei 8.906/94, artigo 7,
notadamente os incisosI, II, III, XI, XIII, XIV e XIX), sem prejuzo
da possibilidade sempre presente no Estado democrtico de Direito do permanente controle jurisdicional dos atos, necessariamente
documentados (Smula Vinculante 14), praticados pelos membros
dessa instituio.113
6.2.3 Ocontrole externo da atividade policial como tutela preventiva de direitos difusos e coletivos

Por tudo o que foi dito, nota-se que no h um vnculo necessrio


do controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico
persecuo penal (CRFB/1988, art.129, I). Emessncia, a atuao
prevista no art.129, VII, da CRFB/1988 tambm a especificao
de uma atividade maior de fiscalizao da ordem jurdica e tutela, em
especial preventiva, dos interesses coletivos e difusos (CRFB/1988,
arts.127, caput, e 129, II).
Evidente que, sendo o Ministrio Pblico o destinatrio de toda
prova colhida pela polcia judiciria, com interveno direta na atividade de investigao para a posterior realizao da opinio delicti,
isso o coloca em uma posio privilegiada para realizar o controle
externo dos atos policiais.
Contudo, a atuao criminal apenas um vis ao lado da atuao
cvel e administrativa, a cargo dos respectivos rgos de controle
interno. Apropsito, quais os direitos que so efetivamente tutelados
quando o Ministrio Pblico exerce o controle externo? Sem dvida,
os direitos que o cidado possui em ter uma polcia mais eficiente,
transparente e que atue segundo os ditames legais, ticos e morais.
Dependendo do caso analisado, tais direitos podem possuir ntida
natureza difusa ou coletiva. Osdireitos difusos so os transindividuais,
de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas
e ligadas por circunstncia de fato, enquanto os coletivos so aqueles
de natureza indivisvel, de que seja titular um grupo, categoria ou
STF. REn. 593.727, Relator Ministro CEZAR PELUSO, Relator para o acrdo
Ministro GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 14/5/2015, ACRDO
ELETRNICO REPERCUSSO GERAL MRITO DJe-175 DIVULG4/9/2015
PUBLIC8/9/2015.

113

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classe de pessoas ligadas, entre si com a parte contrria, por uma


relao jurdica-base.
Quando estamos a tratar da prestao de um servio seja de
segurana, seja de investigao etc. h um ntido direito coletivo
em sentido estrito ou individual homogneo que envolve os cidados.
Sea relao de fato e liga pessoas indeterminadas, como o caso
do direito a uma boa versao de recursos pblicos e moralidade
policial, estamos diante de um direito nitidamente difuso, assim como
o o direito a um meio ambiente saudvel.
Ainda, nunca demais afirmar que um dado acontecimento pode
ofender simultaneamente direitos difusos, coletivos em sentido estrito e at direitos individuais homogneos. esclarecedor o exemplo
fornecido por LEONARDO GRECO dessa interao entre eles:
um equvoco supor que os interesses difusos, coletivos e individuais
se apresentem sempre perfeitamente distintos uns dos outros. Assim, por
exemplo, numa ao proposta pelo Ministrio Pblico para interditar a
chamin de uma fbrica que expele fumaa contaminadora da atmosfera,
a demanda foi proposta com base no interesse difuso a um meio ambiente
sadio dos moradores e frequentadores da localidade em que se situa a
fbrica. Oprovimento inibitrio obtido em juzo beneficia o interesse
coletivo dos trabalhadores da fbrica e o interesse comum dos moradores
e frequentadores do bairro proteo da sua sade [...].114

A atuao coletiva do controle externo seria uma ao preventiva


(em especial quando concentrada) e repressiva (em especial quando
difusa) na tutela de determinados direitos inerentes dignidade da
pessoa humana contra abusos e corrupo policiais. Aatuao concentrada e difusa de controle externo, inclusive, prevista no art.3
da Resoluo n. 20/2007 do CNMP.
A vinculao entre a atuao fiscalizatria do Ministrio Pblico
no exerccio do controle externo da atividade policial e a preservao
dos direitos humanos tambm objeto de registro na doutrina: o
Ministrio Pblico tem uma tarefa fundamental na defesa dos direitos
humanos e no combate s suas violaes. Isso facilmente constatado
quando a prpria Constituio teve a preocupao de conferir a essa
Instituio o exerccio do controle externo da atividade policial.115
GRECO. Execuo nas aes civis pblicas. Revista Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 8,n. 1e 2, p. 27, 2002. Disponvel em: <http://www.ugf.br/files/editais/
Artigo%202%20Vol%208%20n%201%20e%202.pdf>. Acesso em: 20 mar. 2012.
115
TEIXEIRA, Jos Elaeres Marques. Direitos humanos civis no Brasil: violaes e
114

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J se abordou no incio deste artigo o vnculo comumente existente


entre o abuso e a corrupo policiais. Concluiu-se que a corrupo
pode servir de incentivo ao abuso, no momento em que se cria uma
rede para impedir a punio dos agentes policiais. Emtermos amplos,
a corrupo que impede a preveno e a represso do abuso acaba
por incentiv-lo.
Assim, no somente por meio dos Inquritos Policiais o Ministrio Pblico pode exercer o controle externo da atividade policial,
mas tambm atravs dos Inquritos Civis Pblicos, com o poder de
requisio de quaisquer documentos e, se for necessrio, responsabilizao por atos de improbidade administrativa. Conclui-se que
so possveis instrumentos do controle externo a Ao Civil Pblica,
ordinariamente considerada; a Ao de Improbidade Administrativa;
tutelas de natureza cvel; e o prprio Mandado de Segurana.
Dessa forma, se por retaliaes, em algum momento, houver ameaas com o intuito de que seja revogado o art.129, VII, da CRFB/
1988116, o exerccio do controle externo da atividade policial em nada
altera a atuao preventiva e repressiva do Ministrio Pblico em
prol das liberdades pblicas e demais direitos fundamentais, inclusive podendo requisitar documentos, sem clusula de sigilo, realizar
inspees in loco e ajuizar as demandas necessrias para cumprir seu
mister constitucional.
As tentativas de atingir as funes e o prprio Ministrio Pblico
so comuns tanto no Brasil como em outros pases. Ofato que o
exerccio de atos de controle, quando incomoda determinada classe,
no pode dar ensejo a mudanas que alterem a natureza jurdica do
rgo ou lhe retirem atribuies constitucionais definidas. Alis, nessa
linha pertinente lembrar que tais tentativas no so privativas do
Brasil. NaItlia, o governo BERLUSCONI elaborou uma srie de
caminhos para que sejam promovidos e respeitados. In: CAZETTA, Ubiratan; HENRIQUES FILHO, Tarcisio Humberto Parreiras; ROCHA, Joo Carlos de Carvalho.
So Paulo: Del Rey, 2008, p. 217.
116
Sempre existiro propostas no Congresso Nacional que visem a enfraquecer o controle externo do MP sobre a atividade policial. Como exemplo: a Proposta de Emenda
Constitucional (PEC) n. 381/2009 prev a revogao do incisoVII do art.129, na
tentativa de afastar o controle externo da atividade policial realizado pelo Ministrio Pblico. Ainda, a PEC n. 37/2011, que tentava afastar a investigao criminal
realizada pelo Ministrio Pblico.
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projetos legislativos que objetivavam: 1) redefinir o papel do Ministrio Pblico, atrelando-o ao Executivo; 2) abolir a obrigatoriedade
da ao penal, que seria substituda pelo princpio da oportunidade;
3) variar a composio do CSM (Conselho Superior da Magistratura), fazendo com que todos os seus componentes tenham designao
parlamentria; 4) separar a carreira judicial da carreira ministerial.117
No podemos esquecer que o Ministrio Pblico sem dvida uma
instituio essencial ao bom funcionamento do sistema de separao
de poderes CRFB/1988, art.60, 4, III e garantidor dos direitos
e garantias fundamentais CRFB/1988, art.60, 4, IV. Ora, seria
muito fcil contornar as clusulas ptreas se, em vez de extinguir uma
instituio essencial ao funcionamento delas, fossem-lhe retiradas as
funes essenciais.
Outro tema de abordagem necessria , dentro da tutela coletiva
dos direitos moralidade e probidade, quais os limites para a atuao
do controle externo?
O Ministrio Pblico, conforme j afirmado em outras passagens
deste artigo, tem uma motivao constitucional ampla, qual seja, a
defesa da ordem jurdica (mediante preveno ou represso), do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis,
no zelo pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados na Constituio Federal.
No somente isso. Ele o destinatrio da prova produzida pela
autoridade policial. Assim, o controle externo aqui exercido no
sentido de coordenao e fiscalizao em prol dos interesses acima.
Nessa linha, o controle amplo, podendo a instituio ministerial
requisitar os documentos necessrios aos esclarecimentos dos fatos,
sem que a autoridade policial possa alegar sigilo. Por claro, isso no
afasta o dever de o agente do Parquet guardar sigilo sobre os documentos a que tiver acesso e que tenham essa natureza, sob pena de
responsabilidade pessoal.

MASSACH, Teresa Compte. Profundizando en el modelo constitucional del Ministerio Fiscal. Disponvel em: <http://dialnet.unirioja.es/servlet/fichero_articulo?
codigo=2552609>. Acesso em: 20 mar. 2012.

117

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7. OTRIBUNAL DE CONTAS
7.1 Generalidades

Alguns pases adotam, em vez do sistema de colegiado independente dos Tribunais de Contas (ou Conselhos de Contas), as chamadas Auditorias Gerais (ou Controladorias), que so rgos singulares
subordinados. Napgina do Tribunal de Contas portugus118, h uma
relao das instituies congneres em mais de sessenta pases com
remessa aos respectivos stios eletrnicos. Atravs deles, percebemos que a maioria dos pases americanos aderiu ao segundo sistema.
NaEuropa, por exemplo, Frana119, Itlia120, Espanha121 e Portugal122
adotam como sistema de controle os Tribunais de Contas.
No Brasil, apesar da criao do Tribunal de Contas, em 1890,
somente com o advento da Constituio de 1891 houve a sua institucionalizao constitucional. Narealidade, o Tribunal de Contas
j havia sido criado pelo Decreto n. 966-A, e, assim, a Constituio
de 1891 conferiu-lhe status magno e estabeleceu vnculo funcional
daquele com o Poder Legislativo.
Com o advento da Constituio de 1934, as competncias do Tribunal de Contas foram ampliadas. Foi-lhe conferido, por exemplo,
no art.99, o poder de julgamento das contas dos responsveis por
dinheiro ou bens pblicos. Com a Constituio de 1937 e o autoritarismo da Era Vargas, o Tribunal de Contas perdeu fora, sendo-lhe
reservado um nico artigo. Foi-lhe retirada constitucionalmente, por
exemplo, a competncia de emisso de parecer prvio nas contas
prestadas pelo Presidente da Repblica.
Somente com o fim da Era Vargas e o advento da Constituio de
1946, pode-se falar que o Tribunal recuperou sua fora e independncia. Noperodo sob o regime militar e com o advento da Constituio
de 1967, nada mais esperado do que a perda de competncias do Tribunal de Contas, as quais foram no s reconquistadas como tambm
ampliadas apenas com a promulgao da Constituio de 1988. Como


120

121

122

118
119

Vide: <http://www.tcontas.pt/pt/ligacoes.shtm>. Acesso em: 20 mar. 2012.


Vide: <http://www.ccomptes.fr/fr/JF/Accueil.html>. Acesso em: 20 mar. 2012.
Vide: <http://www.corteconti.it/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
Vide: <http://www.tcu.es/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
Vide: <http://www.tcontas.pt/>. Acesso em: 20 mar. 2012.

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exemplo dessas competncias, pode-se citar o julgamento das contas


de todos inclusive agentes privados que derem causa perda, ao
extravio ou a outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio
pblico, nos termos do art.71, II, in fine.
Foram previstas, outrossim, a apreciao, para fins de registro, da
legalidade dos atos de admisso de pessoal incisoIII e a realizao,
por iniciativa prpria ou da Cmara dos Deputados, do Senado Fe
deral, de Comisso tcnica ou de inqurito, de inspees e auditorias
de natureza contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo
e Judicirio, Administrao Direta e Indireta, includas as fundaes
institudas e mantidas pelo Poder Pblico incisoIV.
Saliente-se, por fim, que no foi repetida a regra prevista na Constituio de 1967, art.73, 6, segundo a qual, se o Poder Legislativo
no deliberasse sobre a sustao do contrato, a impugnao realizada
seria considerada insubsistente.
O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais instrumentos foi ratificado pelo Decreto-Lei n. 2.300, de 21 de novembro de
1986, recepcionado pela nova ordem constitucional. Por meio de seu
art.79, 1, quaisquer irregularidades na aplicao deste poderiam
ser comunicadas ao Tribunal de Contas, rgo responsvel para tomar
as medidas previstas na Constituio Federal.
Em consonncia com as competncias dispostas na Constituio
de 1988, vigente a Lei n. 8.443, de 16 de julho de 1992, que dispe
sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio e d outras
providncias.
7.2 Atuao

Hodiernamente, o Tribunal de Contas tem natureza jurdica de


instituio autnoma pertencente sem carter de subordinao
estrutura do Poder Legislativo123, em auxlio atividade de controle
123

Basicamente duas posies se firmaram: a que considera o Tribunal de Contas rgo


do Poder Legislativo, embora independente, e outra que lhe concede a natureza
de rgo desvinculado dos trs Poderes. Hdeciso do STF que adota a primeira
posio. Aquesto foi abordada nos autos do MS n. 22.801, no qual, segundo notcia veiculada, a Corte Suprema anulou deciso do Tribunal de Contas da Unio
que obrigava o Banco Central a dar acesso irrestrito a informaes protegidas pelo

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externo. Contudo, a escolha dos respectivos Ministros e Conselheiros


poltica (CRFB/1988, art.73, 2), o que, na prtica, coloca em
xeque a ideal independncia, mesmo diante da clusula de extenso
do art.73, 3.
A atuao das Cortes de Contas estritamente relacionada
fiscalizao contbil, financeira e oramentria. Apesar de serem
rgos tcnicos, conforme se ver a seguir, podem exercer algumas
funespolticas.
A maioria dos atos que as Cortes de Contas praticam no tm
nenhum resqucio de carter jurisdicional. Destaca-se, entretanto, que
o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido carter quase-jurisdi-

sigilo bancrio, constantes do Sisbacen (Sistema de Informaes do Banco Central).


Nos autos, foi afirmado, expressamente, que o TCU rgo do Poder Legislativo,
no obstante no seja o prprio Poder Legislativo, e, em virtude disso, no pode
autorizar a invaso do referido sistema de forma irrestrita Disponvel em: <http://
www.stf.jus.br>. Acesso em: 18 dez. 2007. ALei de Responsabilidade Fiscal Lei
Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000 tambm parece adotar a primeira
posio ao dispor que, nas referncias Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e
aos Municpios, esto compreendidos a) o Poder Executivo, o Poder Legislativo,
neste abrangidos os Tribunais de Contas, o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico.
Oart.44 da CRFB/1988, ao dispor que O Poder Legislativo exercido pelo Congresso Nacional, que se compe da Cmara dos Deputados e do Senado Federal,
no parece contrariar tal entendimento. Isso porque o referido dispositivo trata do
rgo mximo de representao daquele Poder e no outros que possam auxiliar na
atividade de fiscalizao, que tambm tpica do Poder Legislativo (vide art.70,
caput). Osque entendem pela segunda posio, sustentam a inconstitucionalidade
da referida lei complementar. Alis, destaca-se que alguns de seus dispositivos
constituem o objeto de controle de constitucionalidade. Nesse sentido, verificar a
ADI n. 2.238/DF, da relatoria do Ministro Ilmar Galvo, na qual foi deferido pedido
liminar para suspender a eficcia dos arts.56 e 57 da LC n. 101/2000. Informaes
disponveis em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006. Agrande tese
contrria est embasada na teoria dos poderes neutrais e preconiza que alguns rgos
esto fora da classificao tradicional dos poderes estatais. So rgos que devem ser
considerados nicos em suas atividades, e entre eles est o Tribunal de Contas. Tais
rgos possuem as seguintes caractersticas: (1) carter no eletivo do provimento
dos seus titulares; (2) a natureza preponderantemente tcnica das suas funes e
(3) a independncia, ou seja, a ausncia de subordinao hierrquica aos poderes
polticos eletivos do Estado como forma de propiciar (4) o exerccio imparcial
das suas funes em relao aos diversos interesses particulares que estiverem em
jogo, aos interesses do prprio Estado do qual fazem parte e vontade majoritria
da sociedade manifestada por seus representantes ARAGO, Alexandre Santos
de. Agncias reguladoras e a evoluo do direito administrativo econmico. 2.ed.
Rio de Janeiro: Forense, 2003, p. 442.
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cional124 ou judicialiforme125 s decises dos Tribunais de Contas


fundadas no incisoII do art.71 da CRFB/1988.
No incisoI do art.71 da CRFB/1988, os Tribunais de Contas somente auxiliam colaboram tecnicamente126 o Poder Legislativo,
mediante a emisso de parecer prvio. NoincisoII do mesmo artigo,
h efetivo julgamento das contas dos demais administradores e responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos da Administrao Direta e
Indireta. Trata-se de atuao mais autnoma. No obstante se conhea
o significado do conceito anglo-saxo de accountability, que, em seus
vrios matizes, inclui a prestao de contas da gesto pblica sociedade, vinculada responsabilizao dos administradores, em caso de
violao do dever pblico127, normalmente, as duas atividades acima
Os mais elementares corolrios da garantia constitucional do contraditrio e da
ampla defesa so a cincia dada ao interessado da instaurao do processo e a oportunidade de se manifestar e produzir ou requerer a produo de provas; de outro lado,
se se impe a garantia do devido processo legal aos procedimentos administrativos
comuns, a fortiori, irrecusvel que a ela h de submeter-se o desempenho de todas
as funes de controle do Tribunal de Contas, de colorido quase-jurisdicional MS
n. 23.550/DF, Relator Ministro MARCO AURLIO, relator para o acrdo Ministro SEPLVEDA PERTENCE. Julgamento: 4/4/2001. rgo julgador: Tribunal
Pleno. Publicao: DJ de 31/10/2001, p. 00006. EMENT VOL-02050-3, p. 00534.
Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
125
O Senado, posto investido da funo de julgar o Presidente da Repblica, no se
transforma, s inteiras, num tribunal judicirio submetido s rgidas regras a que
esto sujeitos os rgos do Poder Judicirio, j que o Senado um rgo poltico.
Quando a Cmara Legislativa o Senado Federal se investe de funo judicialiforme, a fim de processar e julgar a acusao, ela se submete, certo, a regras
jurdicas, regras, entretanto, prprias, que o legislador previamente fixou e que
compem o processo poltico-penal MS n. 21.623/DF, Relator Ministro CARLOS
VELLOSO. Julgamento: 17/12/1992. rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao:
DJ de 28/5/1993, p. 10383. EMENT VOL-01705-02, p. 00202. RTJ, VOL-0016702, p. 00414. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
126
Para DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, tal cooperao seria mista,
isto , composta de uma parte tcnica e outra poltica O Parlamento como destinatrio do trabalho dos Tribunais de Contas. In: O novo Tribunal de Contas: rgo
protetor dos direitos fundamentais. 3.ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 112. Essa
influncia tcnica do Tribunal de Contas sobre o julgamento das contas do Chefe do
Poder Executivo levou o Supremo Tribunal Federal a decidir diversas vezes que o
parecer opinativo do Tribunal de Contas dever ser precedido, necessariamente, de
interpelao do Prefeito STF. ADI n. 1.000. Relator Ministro MOREIRA ALVES.
Julgamento: 10/2/1994. rgo julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de 22/4/1994,
p. 08942. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
127
MOTTA. Onovo Tribunal de Contas: rgo protetor dos direitos fundamentais.
3.ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 11-12.
124

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ficam focadas em aspectos contbeis e financeiros, o que dificulta e at


impossibilita uma anlise a no ser que seja instaurada uma especfica
Tomada de Contas para tal mais valorativa das despesas efetuadas.
A competncia prevista no incisoIII do art.71 da CRFB/1988
talvez a mais antiga competncia das Cortes de Contas de natureza
tcnica128 e privativa das Cortes de Contas no sentido de analisar a
legalidade das nomeaes decorrentes de concursos pblicos cargos
efetivos e de contratos por prazo determinado, alm da concesso
de aposentadorias, reformas e penses. Percebe-se, pela redao do
dispositivo, que o Tribunal de Contas no aprecia a legalidade, para
fins de registro, das admisses rectius: nomeaes para cargos
comissionados, nem as melhorias posteriores que no alterem o fundamento legal dos atos de aposentadorias, reformas e penses.
As competncias mencionadas constam dos incisosIV e VII do
art. 71 da CRFB/1988 e deixam claras, respectivamente, duas formas
de atuao das Cortes de Contas: autnoma e em auxlio ao Poder
Legislativo.129
As auditorias e inspees visam, distintamente, a coletar dados
pertinentes ao aspecto da fiscalizao contbil, financeira, oramentria e patrimonial e a suprir omisses de informaes referentes s
matrias submetidas s Cortes de Contas, bem como a suplementar
processos e apurar representaes.
Cabe, ainda, s Cortes de Contas: (a)fiscalizar as contas nacionais
das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe,
de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo incisoV e aplicar quaisquer recursos repassados pela Unio mediante
convnio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congneres, a Estado,
ao Distrito Federal ou a Municpio incisoVI130; (b)assinar prazo
para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exa Nesse sentido, MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. OParlamento como destinatrio do trabalho dos Tribunais de Contas. In: O novo Tribunal de Contas: rgo
protetor dos direitos fundamentais. 3.ed. Belo Horizonte: Frum, 2005, p. 113.
129
Para DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, tal dispositivo prev o exerccio
de uma funo poltica Idem, p. 113.
130
Segundo DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, tais disposies instituem,
respectivamente, atividades de natureza tcnica e tcnica/poltica, pois neste ltimo
caso necessrio interpretar as clusulas dos atos complexos mencionados, o que
inclui uma avaliao de legitimidade Ibidem, p. 113-114.
128

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to cumprimento da lei, se verificada ilegalidade incisoIX131; (c)sustar, se no atendido, a execuo do ato impugnado, comunicando a
deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal incisoX132 e 133;
(d)representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados incisoXI134; (e)prestar auxlio Comisso Permanente
do Poder Legislativo CRFB/1988, art.72.
8. OCONTROLE INTERNO: A CONTROLADORIA-GERAL
DA UNIO E SECRETARIAS

No mbito do Poder Executivo, a Lei n. 10.180, de 6 de fevereiro


de 2001 (objeto de converso de sucessivas reedies de medidas
provisrias), alm de outros temas, organizou e disciplinou o Sistema
de Controle Interno do Poder Executivo Federal e foi complementada
pelo Decreto n. 3.591, de 6 de setembro de 2000.
A Medida Provisria n. 2.143-21, de 2 de abril de 2001, alterou
a Lei n. 9.649, de 27 de maio de 1998, e criou a Corregedoria-Geral
da Unio. Declarou expressamente a atribuio do rgo quanto aos
assuntos e providncias que, no mbito do Poder Executivo, sejam
atinentes defesa do patrimnio pblico (art.6-A).
A Medida Provisria n. 103, de 1 de janeiro de 2003, convertida
na Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003, alterou a denominao do
rgo para Controladoria-Geral da Unio, assim como atribuiu ao
Sobre o tema, o STF decidiu no MS n. 23.550, Relator Ministro SEPLVEDA
PERTENCE, que O Tribunal de Contas da Unio, embora no tenha poder para
anular ou sustar contratos administrativos, tem competncia, conforme o art.71, IX,
para determinar autoridade administrativa que promova a anulao do contrato
e, se for o caso, da licitao de que se originou Julgamento: 4/4/2001. rgo
julgador: Tribunal Pleno. Publicao: DJ de 31/10/2001, p. 00006. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br>. Acesso em: 17 ago. 2006.
132
Para DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, o ato de sustao uma deciso poltica exercida pelo Tribunal de Contas, em que se manifesta a soberania do
Estado ao incidir sobre atividades financeiras pblicas de qualquer outro rgo ou
entidade Op. cit., p. 114.
133
No caso de contrato, o ato de sustao ser adotado diretamente pelo Congresso Nacional, que solicitar, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabveis (1); mas,
se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, no efetivar
as medidas previstas no pargrafo anterior, o Tribunal decidir a respeito (2).
134
Para DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, essa representao ser mandamental e de carter tcnico Idem, p. 115.
131

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seu titular a denominao de Ministro de Estado do Controle eda


Transparncia.
Dessa forma, a CGU o rgo central do sistema de controle
interno do Poder Executivo federal, ou seja, o rgo do Governo
Federal responsvel por assistir direta e imediatamente ao Presidente
da Repblica quanto aos assuntos que, no mbito do Poder Executivo, sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento
da transparncia da gesto.135 Ela atua por meio das atividades de
controle interno, auditoria pblica, correio, preveno e combate
corrupo e ouvidoria.136
A Instruo Normativa n. 01, de 6 de abril de 2001, da Secretaria
Federal de Controle Interno do Ministrio da Fazenda, estabeleceu
como tcnicas de controle interno a auditoria (conjunto de tcnicas
que visa a avaliar a gesto pblica, pelos processos e resultados gerenciais, e a aplicao de recursos pblicos por entidades de direito
pblico e privado, mediante a confrontao entre uma situao encontrada com um determinado critrio tcnico, operacional ou legal)
e a fiscalizao (visa a comprovar se o objeto dos programas de governo existe, corresponde s especificaes estabelecidas, atende s
necessidades para as quais foi definido e guarda coerncia com as
condies e caractersticas pretendidas e se os mecanismos de controle
administrativo so eficientes).
Ademais, a CGU tambm deve exercer, como rgo central, a
superviso tcnica dos rgos que compem o Sistema de Controle
Interno e o Sistema de Correio e das unidades de ouvidoria do Poder
Executivo Federal, prestando a orientao normativa necessria.137
Nota-se que a CGU um rgo dependente do Poder Executivo,
ao contrrio do Ministrio Pblico e do Tribunal de Contas, e tem
como foco a fiscalizao e preveno da corrupo ligada ao desvio de
recursos pblicos e ao incremento da transparncia na Administrao
Pblica em geral.
Cabe frisar que a rea de atuao da CGU, de acordo com o art.22,
da Lei n. 10.180/2001, no abrange o Ministrio das Relaes Exteriores, o Ministrio da Defesa, a Advocacia-Geral da Unio e a
Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/CGU/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
Idem.
137
Ibidem.
135
136

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Casa Civil. Emtais rgos, h Secretarias de Controle Interno Setoriais(Cisets).


Importa considerar, por fim, que no Poder Legislativo tambm
existem Secretarias de Controle Interno na Cmara dos Deputados
(Secin)138 e no Senado Federal139, assim como no Ministrio Pblico
da Unio (Audin-MPU)140 e no Supremo Tribunal Federal (SCI).141
9. ASOUVIDORIAS E CORREGEDORIAS DE POLCIA

A par dos rgos de controle interno mencionados, imperioso citar a existncia de dois outros que, em termos de controle da
atividade policial, exercem relevantes funes: as Ouvidorias e as
Corregedorias de polcia.
Cabe destacar que uma Ouvidoria-Geral da Unio integra a estrutura da Controladoria-Geral da Unio (art.17, 1, da Lei n. 10.683/
2003). No desta que se trata. AsOuvidorias aqui abordadas so
normalmente montadas dentro das respectivas Secretarias de Segurana Pblica e Defesa Social ou de Direitos Humanos, separadas dos
organismos de segurana pblica. um meio de acesso do controle externo, social ou at de outros rgos, ao controle interno, normalmente
as corregedorias. Hrecomendao expressa do Governo Federal no
sentido de que as Ouvidorias sejam autnomas em relao s polcias e ao Estado, o que as caracteriza como espaos institucionais da
sociedade civil no processo de accountability da atividade policial.142
Nisso j se difere das Corregedorias que so rgos com poderes
investigatrios, montados dentro da estrutura administrativa policial,
como parte do controle interno especificamente voltado para a aferio
de faltas disciplinares e aplicao de penalidades, perante os quais
tramitaro eventuais sindicncias e procedimentos administrativos
disciplinares.

Vide: <http://www2.camara.gov.br/a-camara/estruturaadm/controleinterno>. Acesso


em: 20 mar. 2012.
139
Vide: <http://www.senado.gov.br/sf/senado/scint/default.asp>. Acesso em: 20 mar. 2012.
140
Vide: <http://www.audin.mpu.gov.br/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
141
Vide: <http://www.stf.jus.br/portal/cms/verTexto.asp?servico=sobreStfEstudoSci>.
Acesso em: 20 mar. 2012.
142
Disponvel em: <http://www.sedh.gov.br/ue/ouvidorias/>. Acesso em: 20 mar. 2012.
138

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No Brasil, h registro do Governo Federal143 de que atualmente


existem quatorze Ouvidorias estaduais, entre as quais esto as dos Estados da Bahia144, Cear145, Esprito Santo146, Gois147, Mato Grosso148,
Minas Geras149, Par150, Paran151, Pernambuco152, Rio de Janeiro153,
Rio Grande do Norte154, Rio Grande do Sul155, Santa Catarina156 e
So Paulo157. Constata-se que as Ouvidorias tm a atribuio, em
sntese, de ouvir, encaminhar e acompanhar elogios, reclamaes e
representaes da populao referentes a atos arbitrrios, desonestos,
indecorosos ou que violem os direitos individuais ou coletivos praticados por autoridades eagentes policiais.
Igualmente, no tm a atribuio de realizar apuraes, mas, por
meio do acompanhamento, contribuem para garantir nelas agilidade e
rigor. Podem propor aos rgos competentes da Administrao Pblica
a instaurao de sindicncias, inquritos e outras medidas destinadas
apurao das responsabilidades administrativas, civis e criminais,
fazendo ao Ministrio Pblico a devida comunicao quando houver
indcio ou suspeita de crime, alm de atos caracterizadores de improbidade administrativa.
Aqui j se v bem o papel das Ouvidorias e sua relao com o
Ministrio Pblico e as Corregedorias de polcia. Emsuma: o modelo
de Ouvidoria adotado est baseado na coleta de representaes, no

Disponvel em: <http://www.sedh.gov.br/clientes/sedh/sedh/ue/ouvidorias>. Acesso


em: 20 mar. 2012.
144
Disponvel em: <http://www.ouvidoriageral.ba.gov.br>. Acesso em: 20 mar. 2012.
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157
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em: 20 mar. 2012.
143

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seu encaminhamento aos rgos investigativos e disciplinares e no


monitoramento dos procedimentos resultantes.
Nunca demais lembrar que as Ouvidorias devem manter sigilo
das representaes, reclamaes e sugestes que recebe, garantindo
tambm o sigilo da fonte de informao, assegurando, quando solicitada, a proteo dos denunciantes.
10. PANORAMA DOS RGOS DE CONTROLE

Conforme destaca a doutrina, a diversificao dos rgos de controle, em aspectos inerentes s suas prprias atividades, essencial
subsistncia do Estado Democrtico e representada na Constituio
pelas expresses controle externo e interno.
As vantagens de um e outro sistema so complementares. Nocontrole interno, o rgo responsvel conhece melhor a realidade do rgo
a ser controlado e com isso pode detectar mais rapidamente as falhas e
ter acesso aos documentos necessrios para a fiscalizao. Ocontrole
externo costuma ser mais independente e normalmente se utiliza de
mecanismos mais transparentes, o que possibilita um acesso maior do
cidado a ele. Quanto s desvantagens, enquanto o controle interno
pode dar margem ao corporativismo, o controle externo sofre maior resistncia por ser realizado por rgo estranho estrutura do controlado.
Os mecanismos de controle expostos no decorrer deste artigo sobre
a atividade policial nunca sero iguais, e no se afirma isso somente
por conta da obviedade do brocardo Duo cum faciunt idem, non est
idem (Quando duas pessoas fazem a mesma coisa, a coisa no a
mesma), mas pelas consideraes a seguir.
O quadro abaixo pode pecar pela tentativa de esquematizao,
que confere muitas vezes uma viso incompleta do sistema, mas traz
a facilidade de permitir uma visualizao dos rgos e instituies
nascidos para o controle, ou seja, que esto mais em evidncia na
atuao de ofcio quando se trata do controle sobre a atividade policial. Ento, por exemplo, no obstante se saiba que o Poder Judicirio
tambm exerce esse controle, em especial no que tange execuo
penal, normalmente ele feito quando o Ministrio Pblico ou a advocacia pblica trazem demandas do gnero para serem apreciadas.
Assim, temos o Ministrio Pblico como instituio autnoma,
exercendo suas atribuies com independncia. Noexerccio do consumrio do artigo

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trole externo, atuaria administrativamente, de ofcio ou provocado;


e judicialmente, tanto no plano cvel, quanto no criminal. Exerce o
controle pleno dos atos da Administrao, inclusive no que tange
discricionariedade, na defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, no zelo pelo
efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia
pblica aos direitos assegurados na Constituio Federal.
O Tribunal de Contas, tambm caracterizado como instituio autnoma, deve exercer suas atribuies com a mxima independncia,
no obstante isso na prtica fique muitas vezes prejudicado pelo forte
influxo poltico existente na escolha dos Ministros e Conselheiros. Atua
administrativamente de ofcio ou provocado. Exerce controle externo dos
atos da Administrao no que tange fiscalizao contbil, financeira,
oramentria, operacional e patrimonial, quanto legalidade, legitimidade, economicidade, aplicao das subvenes e renncia de receitas.
A Controladoria-Geral da Unio um rgo dependente e subordinado ao Poder Executivo. Atua de ofcio ou provocada no controle
interno no que tange Administrao Pblica Federal e exerce o
controle externo na fiscalizao de outros rgos quando analisa, por
exemplo, os recursos pblicos federais repassados por convnios ou
outros instrumentos. Assiste direta e imediatamente ao Presidente da
Repblica quanto aos assuntos que, no mbito do Poder Executivo,
sejam relativos defesa do patrimnio pblico e ao incremento da
transparncia da gesto (v.g., sistema CGU-PAD).
As Ouvidorias so rgos importantes para o dilogo entre o controle externo, feito pelo cidado ou pelos demais rgos, e o interno,
normalmente exercido pelas corregedorias. So, no atual formato, subordinadas ao Poder Executivo. Atuam administrativamente de ofcio
ou provocadas. Coletam representaes e fazem o encaminhamento aos
rgos investigativos e disciplinares, alm de monitorarem os procedimentos resultantes.
As Corregedorias exercem o controle interno e so rgos dependentes e subordinados aos respectivos rgos centrais. Atuam
administrativamente de ofcio ou provocadas. Possuem funes investigatrias para apurao disciplinar.
Pelo exposto, fica evidente que os controles so diversos e com focos distintos. Dessa forma, sem a devida reflexo, data venia, algumas
decises que entendem por proibir o controle externo do Ministrio
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Publico sobre aspectos da atividade policial, sob o fundamento de


existirem rgos, como a CGU e o TC, que j o fazem.
Primeiro que, no Estado Democrtico e de Direito, os governantes
e dirigentes, eleitos pelo povo, devem respeito s leis e Constituio.
OMinistrio Pblico a instituio eleita constitucionalmente para
tanto (CRFB/1988, arts.127 e 129, II). No h nenhum outro rgo ou
instituio que realize o controle externo da atividade policial sob o enfoque amplo de defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos
interesses sociais e individuais indisponveis, alm do zelo pelo efetivo
respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos
direitos assegurados na Constituio Federal. Segundo que os membros
do Ministrio Pblico detm efetiva independncia funcional ao atuar.
V-se assim, por exemplo, que a atuao das Cortes de Contas
difere substancialmente da exercida pelo Ministrio Pblico. Tanto
assim que, junto aos Tribunais de Contas, o constituinte previu a
atuao de um Ministrio Pblico prprio (CRFB/1988, art.130).
11. CONCLUSO

No decorrer desta exposio, constatamos que a previso de instrumentos de controle tem ntima relao com a ideia de democracia
e com a consagrada teoria da separao dos poderes que evidencia a
importncia do sistema de freios e contrapesos (checks and balances).
Ainda, que o prprio Ministrio Pblico uma instituio essencial
para que essa engrenagem funcione devidamente.
O controle utilizado em diversos significados foi considerado
primordial em nossa Carta Magna por ser essencial manuteno da
ordem estatal e das liberdades pblicas contra eventuais abusos cometidos no somente na funo administrativa mas tambm no mbito
da funo legislativa (por exemplo, quando no se legisla, quando
se legisla com atraso ou quando se legisla mal) e da judiciria (por
exemplo, quando h atraso em decises ou quando as decises no
tm a devida imparcialidade).
Na classificao proposta, em termos orgnicos, dentro da harmonia entre os Poderes e do sistema de checks and balances, h controles
por parte: (a) do Executivo; (b) do Legislativo; (c) do Judicirio; e
(d) do Ministrio Pblico. Htambm o controle social (art.31, 3,
da CRFB/1988).
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Quanto relao orgnica entre rgo controlador e controlado,


nos arts.31, caput e 1; 70, caput; 71; e 129, VII, a Carta constitucional tambm menciona a forma de controle externo e, nos arts.31,
caput; 70, caput; e 74, caput e 1, o controle interno.
Quanto ao momento, o controle pode ser preventivo e repressivo, a
depender de quando a ao incide em considerao ao objeto do controle. Quanto extenso, pode ser de mrito ou de legalidade, atingir
a atividade-meio ou a atividade-fim. Quanto aos rgos envolvidos,
pode ser concentrado, quando feito por um rgo central especfico;
ou difuso, quando a atividade dividida por entre diversos.
No que tange ao controle exercido pelo Ministrio Pblico, no
obstante haja casos em que a Constituio Federal utiliza expressamente o vocbulo controle (v.g., art.129, VII), este realizado de
forma temtica ampla, ou seja, sempre quando for necessria a defesa
da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses sociais e
individuais indisponveis, no zelo pelo efetivo respeito dos Poderes
Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados
na Constituio Federal.
Como no poderia deixar de ser, o controle tambm atinge a segurana pblica. AConstituio Federal de 1988 dispe, a partir do
art.144, sobre a segurana pblica como dever do Estado, direito e
responsabilidade de todos, alm da preservao da ordem pblica
e da incolumidade das pessoas e do patrimnio. Aponta, assim, os
seguintes rgos: I polcia federal; II polcia rodoviria federal;
III polcia ferroviria federal; IV polcias civis; e V polcias
militares e corpos de bombeiros militares.
Em sntese: s polcias civis incumbem, ressalvada a competncia
da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes
penais, exceto as militares (4). spolcias militares cabem a polcia
ostensiva e a preservao da ordem pblica; aos corpos de bombeiros
militares, alm das atribuies definidas em lei, incumbe a execuo
de atividades de defesa civil (5). Ambas ainda so foras auxiliares
e reserva do Exrcito (6). Asfunes da Polcia Federal constam
do 1, dentre as quais se destaca o exerccio, com exclusividade,
das funes de polcia judiciria da Unio.
Dentro do que preconiza a doutrina, tanto a polcia judiciria
quanto a polcia administrativa so subdivises da polcia de segurana, que por sua vez inerente ao poder de polcia do Estado (police
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power). Opoliciamento preventivo tem por objetivo evitar a quebra


da paz e da ordem pblica, para tanto, fazendo-se presente e visvel
onde e quando se fizer necessrio. Apolcia judiciria surge aps a
quebra da ordem estabelecida e tem por funo munir o Ministrio
Pblico de elementos probatrios para a propositura da ao penal
pblica (denncia).158
Por serem modelos armados essenciais para a manuteno da ordem estatal, a Constituio Federal de 1988 deixou claro que so
subordinados aos respectivos rgos do Poder Executivo, ou seja,
existe uma necessria coordenao e orientao hierrquica da atividade policial em prol dos interesses do Estado e, por conseguinte,
da sociedade.
Assim, anacrnico falar em independncia funcional de tais organismos policiais no sentido de liberdade de atuao sem vinculao
a eventuais recomendaes expedidas pelos rgos superiores em
matrias relacionadas ao exerccio das atribuies. Isso porque a atividade de polcia, pelos recursos utilizados, pelo que representa e pela
proximidade com determinados direitos sensveis dos cidados como
a liberdade, deve ser hierarquicamente coordenada.
Foi visto que o chamado controle externo da atividade policial
simplesmente uma subespcie do controle sobre a Administrao Pblica, sendo o Ministrio Pblico, certamente, um agente em destaque
para o exerccio dessa atividade. Observou-se, ainda, que tal controle
pode derivar tanto do vnculo daquela instituio com a investigao
quanto para a tutela preventiva de direitos difusos e coletivos.
Por fim, discorreu-se, de forma sistemtica, sobre algumas instituies e alguns rgos, em especial o Ministrio Pblico, o Tribunal de
Contas, a Controladoria-Geral da Unio, as Ouvidorias e a Corregedoria, e se concluiu que a Constituio Federal permite a convivncia
harmnica dos diversos controles com focos distintos.
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42. TEIXEIRA, Jos Elaeres Marques. Direitos humanos civis no
Brasil: violaes e caminhos para que sejam promovidos e respeitados.
In: CAZETTA, Ubiratan; HENRIQUES FILHO, Tarcisio Humberto
Parreiras; ROCHA, Joo Carlos de Carvalho (Coord.). Direitos humanos: desafios humanitrios contemporneos: 10 anos do Estatuto dos
Refugiados (Lei n. 9.474, de 22 de julho de 1997). Belo Horizonte:
Del Rey, 2008.
43. URIBE, Claudio Daz. Lapolica en el Estado de Derecho Latinoamericano: el caso Chile. Disponvel em: <http://www.departmentambos.uni-goettingen.de/index.php/ component/option,com_docman/
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44. VENTURA, Jaime Martnez. Lapolica en el Estado de Derecho
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www.department-ambos.uni-goettingen.de/index.php/component/
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20 mar. 2012.

sumrio do artigo

sumrio geral

O CONTROLE CONSTITUCIONAL PELO


MINISTRIO PBLICO E O CONTROLE
EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL:
FUNDAMENTOS E NATUREZA JURDICA,
NECESSIDADE, OBJETIVO, EXTENSO,
EXERCCIO E CLUSULAS PTREAS
Roberto Antonio Dassi Diana1

1. Consideraes iniciais
2. OMinistrio Pblico e seu dever de proteger os direitos e garantias
constitucionais e de zelar por seu respeito pelo Estado
3. Ocontrole externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico
3.1 Anecessidade de um controle externo do exerccio estatal da fora
e da violncia. Osbraos armados do Estado: Foras Armadas e
polcias
3.2 Objetivo de um controle externo sobre as polcias
3.3 Aescolha constitucional do Ministrio Pblico para realizar o
controle externo da atividade policial
3.4 Conceito de atividade policial. Atividades exercidas pela polcia
sujeitas a controle
3.5 Aforma de exerccio pelo Ministrio Pblico do controle externo
da atividade policial
3.6 OMinistrio Pblico como real destinatrio do incisoVII do
art.129 da CRFB/1988
3.7 Ofalso problema das atribuies de rgos do Ministrio Pblico
como se fosse um problema das atribuies do Ministrio Pblico
3.8 OsincisosII e VII do art.129 da CRFB/1988 como clusulas ptreas
4. Concluso
Referncias bibliogrficas
Procurador da Repblica. Integrante de 2004 a 2011 do Grupo de Controle Externo
da Atividade Policial da Procuradoria da Repblica no Estado de So Paulo, foi seu
coordenador de 2007 a 2011. Membro auxiliar de 2010 a 2012 da Comisso de Aperfeioamento da Atuao do Ministrio Pblico no Controle Externo da Atividade
Policial e junto ao Sistema Carcerrio do Conselho Nacional do Ministrio Pblico.
Integrante do Grupo de Trabalho de Controle Externo da Atividade Policial da 2
Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal de 2008 a 2011.

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1. CONSIDERAES INICIAIS

O Ministrio Pblico foi, na atual Constituio da Repblica,


minuciosamente disciplinado, com extenso rol de atribuies.
Alm da funo de acusador pblico nos processos criminais, a
Carta Magna consolidou o papel ministerial de defensor da ordem jur
dica, discriminando diversas atribuies nesse sentido, entre as quais
a de controle externo da atividade policial. Dessa forma, o constituinte
originrio seguiu uma lgica nas atribuies ministeriais.
A partir da compreenso do papel ministerial de proteger os direitos e garantias constitucionais, inclusive quando ameaados ou negligenciados pelo Estado, podemos melhor entender a funo especfica
de controle externo da atividade policial.
2. OMINISTRIO PBLICO E SEU DEVER DE PROTEGER
OS DIREITOS E GARANTIAS CONSTITUCIONAIS E DE
ZELAR POR SEU RESPEITO PELO ESTADO

Pessoas e instituies podem ser definidas pelo que so ou pelo


que fazem. No raro, uma coisa influencia a outra.
O Ministrio Pblico, em sua singular posio entre as instituies
estatais, pode ser definido pelo que . Por isso, o art.127 da Constituio da Repblica dispe: O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe
a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e dos interesses
sociais e individuais indisponveis.
Por outro lado, pode ser definido pelo que faz. E,assim, o art.129,
inciso II, da Constituio prev: So funes institucionais do Ministrio Pblico: II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos
e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta
Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
Sobre esse inciso, ensinam RENATO FERREIRA DOS SANTOS
e VALMIR MAURICI JNIOR:
Trata-se de atividade fiscalizatria sobre as atividades da Administrao
Pblica direta e indireta e os servios de relevncia pblica. Ainspirao
dessa atribuio est na figura do ombudsman sueco, que representa uma
espcie de ouvidor ou defensor do povo junto aos poderes pblicos.
No entanto, no modelo brasileiro, essa atividade foi conferida ao Minis-

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trio Pblico em razo da sua autonomia e independncia, que permitem


uma atuao mais intensa na defesa dos direitos do cidado.2

S essa especfica funo, sem prejuzo de todas as outras previstas na legislao, impe instituio ministerial um grande dever de
fazer (mais tecnicamente, poder-dever), uma relevante misso. Alm
disso, fundamenta a imperiosa necessidade de o texto constitucional
assegurar ao Ministrio Pblico vrios preceitos e prerrogativas (unidade, indivisibilidade, independncia funcional, autonomia funcional
e administrativa, etc.), para que seus membros, ao se desincumbirem
dessa misso, s tenham a preocupao de bem cumpri-la e no tenham
receio algum, real ou potencial, dos Poderes Pblicos e dos que exeram
servios de relevncia pblica, em grande parte poderes econmicos.
Afinal, zelar se traduz por cuidar com o maior interesse e soli
citude, sentido ortogrfico que condiz sobremaneira com o que o
cidado espera do Ministrio Pblico no exerccio de suas atribuies.3
O Ministrio Pblico, por ser instituio independente e autnoma
a quem incumbe a defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e
dos interesses sociais e individuais indisponveis, conta com diversos
predicados constitucionais, recebendo a atribuio de zelar para que
todos os Poderes respeitem todos os direitos previstos em nosso ordenamento e, para tanto, com o dever de promover as medidas necessrias.
Citemos breves consideraes histricas feitas por CELSO RIBEIRO BASTOS e IVES GANDRA MARTINS, que bem explicam
o Ministrio Pblico atual como decorrncia de fatores histricos que
desguam tambm em nossa atual Democracia:
Nenhuma das nossas Constituies pretritas deu ao Ministrio Pblico
o tratamento extensivo de que goza na Constituio de 1988. Eno de
mincias que se trata, mas sim de revesti-lo de prerrogativas e competncias inditas no passado.
O Ministrio Pblico tem a sua razo de ser na necessidade de ativar o
Poder Judicirio em pontos em que este remanesceria inerte, porque o
interesse agredido no diz respeito a pessoas determinadas, mas a toda
coletividade. Mesmo com relao aos indivduos, notrio o fato de que

SANTOS, Renato Ferreira dos; MAURICI JNIOR, Valmir. In: MACHADO,


Antnio Cludio da Costa (Org.); FERRAZ, Anna Candida da Cunha (Coord.).
Constituio Federal interpretada: artigo por artigo, pargrafo por pargrafo. 1.ed.
Barueri: Manole, 2010, p. 789.
3
MICHAELIS: moderno dicionrio da lngua portuguesa. Disponvel em: <http://
www.michaelis.uol.com.br>. Acesso em: 3 set. 2016.
2

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a ordem jurdica por vezes lhes confere direitos dos quais no podem
dispor. Surge da a clara necessidade de um rgo que zele tanto pelos
interesses da coletividade quanto pelos dos indivduos, este enquanto
indisponveis. Trata-se, portanto, de instituio voltada ao patrocnio
desinteressado de interesses pblicos, assim como de privados, quando
merecerem um especial tratamento do ordenamento jurdico.
[]
O importante a notar que o Ministrio Pblico s passa a ganhar uma
feio algo parecida com a de hoje a partir das transformaes ocorridas
no fim do sculo XVIII, com a implantao da democracia e a adoo
do Estado de Direito.
A partir de ento, fixada a sua posio de rgo defensor da sociedade e
no do Rei, o Ministrio Pblico comea a sofrer as vicissitudes por que
passa o prprio Estado, liberal no sculo XIX, parcialmente intervencionista no sculo XX, at o momento atual, marcado pelo recuo do Welfare
State em benefcio de polticas mais liberais no campo econmico e social. Dequalquer sorte o Estado remanesce uma entidade to complexa
que, mesmo dele se abstraindo a atividade econmica que melhor cabe
nas mos dos particulares, a ele incumbem funes extremamente
acrescidas em razo, inclusive, do prprio crescimento da interferncia
recproca dos problemas de um Estado em outro.
[]
Achamos extremamente apropriado o texto de Maurcio Augusto Gomes,
que com grande preciso coloca a evoluo do Ministrio Pblico desde
o seu surgimento at os nossos dias:
O Ministrio Pblico, Instituio com origem que pode ser encontrada, como faz a maior parte da doutrina, numa Ordenana (Ordonnance) francesa do incio do sculo XIV, quando o soberano
(Felipe IV), incumbiu seus procuradores da defesa judicial de seus
interesses (por isso chamados les gens du roi), mais diretamente, nos
antecedentes do Direito brasileiro, encontra sua fonte de origem nas
Ordenaes Manuelinas de 1514 e seus aperfeioamentos trazidos
pelas Ordenaes posteriores.
Mas, as transformaes sociopolticas por que passou a Humanidade,
especialmente a partir do sculo XVIII, com a derrubada do absolutismo e a implantao dos primeiros modelos de Estados de Direito, com
as primeiras experincias prticas nas ideias iluministas, da igualdade
dos homens em direitos e deveres, dos direitos e garantias individuais
do cidado, da proteo jurisdicional dos direitos e da separao de
Poderes principalmente, tambm repercutiram no Ministrio Pblico,
que passou a ter, pouco a pouco, outro perfil, diverso daquele originrio, de atuao voltada defesa dos interesses do soberano para o
de atuao dirigida defesa dos interesses da sociedade.
Do encontro dessa origem e identificao histrica decorre a precisa e
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eloquente afirmao de que o Ministrio Pblico filho da Democracia clssica e do Estado de Direito, cuja veracidade se pode constatar
mediante simples exame das Constituies brasileiras, suficiente para
demonstrar que nos momentos de escurido democrtica Instituio
dada menor importncia, ao contrrio dos momentos de Democracia
sob plenas luzes, ocasio em que recebe maior destaque.
A evoluo social, poltica, econmica, cientfica e tecnolgica atingiu
e transformou o Estado contemporneo que deixou o absentesmo
do sculo XVIII e chegou ao mais intenso intervencionismo no sculo
XX at porque a sociedade moderna alcanou nveis de complexidade, em todos os aspectos ou ngulos de relao que se queira
focalizar, jamais vistos ou imaginados.
[]
Por conseguinte, o Ministrio Pblico dos nossos dias deixou de ser
apenas o rgo incumbido da persecuo penal, deduzindo em juzo a
pretenso punitiva do Estado contra os criminosos, ou, no juzo cvel,
incumbido da defesa de certas instituies (como a famlia, as fundaes)
ou de certas pessoas (como os ausentes, os incapazes, os acidentados
do trabalho) passando a ser, principalmente, fiscalizador e defensor da
correta aplicao das leis e da Constituio, personalizando-se, pois,
como o rgo de defesa dos interesses sociais em juzo, at mesmo
contra o Estado.
[]
Para comprovar, mais uma vez, que o Ministrio Pblico filho e
companheiro da Democracia, somente se apresentando fortalecido nos
momentos de plenitude democrtica, a Constituio brasileira de 1988
moldou um Ministrio Pblico forte, pujante e independente, sem similar em qualquer outra parte do mundo ou nas anteriores Constituies
brasileiras.4

Como resultado, hoje, o Ministrio Pblico faz porque . Mas no


somente faz; deve fazer.
Este o ponto: no h escolha ao Ministrio Pblico. Deve fazer;
deve zelar; deve cuidar com o maior interesse e solicitude, com uma
preocupao absorvente, que os direitos e garantias constitucionais
sejam respeitados.
No por outro motivo, h forte regramento legal para que as deci
ses de arquivamento as quais expressam um no fazer justificadamente, por se concluir no haver o que fazer dos membros do
Ministrio Pblico sejam submetidas reviso. Lembremo-nos, por
4

BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio do


Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 2-5.

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exemplo, do art.28 do Cdigo de Processo Penal, do art.62, incisoIV,


da Lei Complementar n. 75/1993 e do art.30 da Lei n. 8.625/1993.5
E mais, conforme os arts.5, incisoLIX, e 129, 1, ambos da
Carta Magna, o no ajuizar de uma ao pelo Ministrio Pblico, em
regra, abre a possibilidade de terceiros a ajuizarem.6
Vale concluir, a omisso em ajuizar aes do Ministrio Pblico
no sentido no pejorativo e simples de no fazer justificadamente,
por se concluir no haver o que fazer est submetida contundente
disciplina constitucional e legal, comparando-se com as demais insti
tuies previstas na Constituio.7
Em resumo, as atribuies ministeriais, quando no resultarem na
promoo de medidas (art.129, incisoII, parte final)8, como pode
Art.28. Seo rgo do Ministrio Pblico, ao invs de apresentar a denncia, requerer o arquivamento do inqurito policial ou de quaisquer peas de informao,
o juiz, no caso de considerar improcedentes as razes invocadas, far remessa do
inqurito ou peas de informao ao procurador-geral, e este oferecer a denncia,
designar outro rgo do Ministrio Pblico para oferec-la, ou insistir no pedido
de arquivamento, ao qual s ento estar o juiz obrigado a atender.
Art.62. Compete s Cmaras de Coordenao e Reviso: [] IV manifestar-se
sobre o arquivamento de inqurito policial, inqurito parlamentar ou peas de informao, exceto nos casos de competncia originria do Procurador-Geral.
Art.30. Cabe ao Conselho Superior do Ministrio Pblico rever o arquivamento
de inqurito civil, na forma da lei.
6
LIX ser admitida ao privada nos crimes de ao pblica, se esta no for inten
tada no prazolegal.
1 A legitimao do Ministrio Pblico para as aes civis previstas neste artigo
no impede a de terceiros, nas mesmas hipteses, segundo o disposto nesta Constituio e na lei.
7
Vide, por exemplo, atribuies dos arts.6 e 7 da Lei Complementar n. 75/1993 e do
art.25 da Lei 8.625/1993. Exemplos mais especficos do art.8 da Lei Complementar
n. 75/1993: Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da Unio
poder, nos procedimentos de sua competncia: I notificar testemunhas e requisitar sua conduo coercitiva, no caso de ausncia injustificada; [] IV requisitar
informaes e documentos a entidades privadas; V realizar inspees e diligncias
investigatrias; VI ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas
as normas constitucionais pertinentes inviolabilidade do domiclio; VII expedir
notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos e inquritos que instaurar;
VIII ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter pblico ou
relativo a servio de relevncia pblica; IX requisitar o auxlio de fora policial.
8
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; II zelar pelo efetivo respeito dos
Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta
Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia; III promover o
inqurito civil e a ao civil pblica, para a proteo do patrimnio pblico e social,
5

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res-deveres foram submetidas a instrumentos internos de controle


institucional do devido cumprimento (reviso obrigatria dos arquivamentos) e at possvel ajuizamento de aes por terceiros.
Condizente com essa rgida disciplina para reviso dos arquivamentos ministeriais, o constituinte no poderia descuidar (e, de fato,
no descuidou) dos instrumentos minimamente necessrios para que o
Ministrio Pblico possa eficazmente zelar para que o Estado respeite
os direitos e garantias constitucionais.
A matriz constitucional desses meios instrumentais, reitere-se,
decorre do grande desafio que a funo do art.129, incisoII, impe
sobre o Ministrio Pblico, com principal destaque para a relevncia
do assunto cidadania.
Assim, a Constituio fala expressamente em promover as medidas necessrias garantia dos direitos constitucionais, expedir notificaes, requisitar informaes e documentos, requisitar diligncias
investigatrias e instaurao de inqurito policial e ainda exercer outras funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua
finalidade, que, de forma geral, a defesa da ordem jurdica, do regime
democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis, bem
como exercer o controle externo da atividade policial.
Em grande parte, essas atividades previstas na Constituio se referem queles que se projetam sobre os demais Poderes Pblicos (e servios de relevncia pblica), indo alm de poderes sobre particulares.
De fato, os referidos instrumentos entregues ao Ministrio Pblico
no incidem somente sobre particulares, mas, principalmente, sobre
as demais entidades estatais. Tudo com o objetivo de assegurar que
o Ministrio Pblico zele para que os Poderes Pblicos respeitem e
no negligenciem os direitos e garantias fundamentais.
do meio ambiente e de outros interesses difusos e coletivos; IV promover a ao
de inconstitucionalidade ou representao para fins de interveno da Unio e dos
Estados, nos casos previstos nesta Constituio; V defender judicialmente os direitos
e interesses das populaes indgenas; VI expedir notificaes nos procedimentos
administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos para
instru-los, na forma da lei complementar respectiva; VII exercer o controle externo
da atividade policial, na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior;
VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes processuais; IX exercer outras
funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis com sua finalidade, sendo-lhe vedada a representao judicial e a consultoria jurdica de entidades pblicas.
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Agregue-se a isso que o princpio da legalidade (art.5, incisoII,


da Carta Magna: ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer
algo seno em virtude da lei) j permite estruturar os instrumentos
para o Ministrio Pblico exercer suas atribuies em face de particulares, por exemplo, intimando-os para realizao de oitivas, ou
instando empresas a responderem reclamaes sobre seus produtos
serem imprprios para o consumo.
No entanto, para que no houvesse dvidas de que o Ministrio
Pblico , como j citado por MAURCIO AUGUSTO GOMES9,
defensor de interesses sociais e individuais indisponveis, inclusive e
sobremaneira frente ao Estado, a prpria Constituio previu o mnimo de instrumentos ministeriais em face dos demais rgos estatais.
No fundo, trata-se de parte do sistema de freios e contrapesos
estruturado em nosso texto constitucional.
3. OCONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL PELO
MINISTRIO PBLICO

Para uma melhor compreenso do exerccio da funo ministerial


de controle externo da atividade policial, convm desdobrar o assunto
em seus vrios enfoques, preservando, contudo, a unidade da atribuio.
3.1 Anecessidade de um controle externo do exerccio estatal da
fora e da violncia. Osbraos armados do Estado: Foras
Armadas e polcias

O primeiro ponto ao tratarmos do controle externo da atividade


policial realizado pelo Ministrio Pblico, consiste em verificar se h
necessidade desse controle.
Como sabido, o Estado Moderno surge pela consolidao dos
atributos senhoriais feudais num poder central, a quem passa competir o monoplio do emprego da fora, ou melhor, do emprego da
violncia, afastando a vingana e violncia privadas.
No nosso atual regime constitucional, prev-se o emprego da fora
fsica pelo Estado no Ttulo V Da defesa do Estado e das Insti9

Apud BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios Constituio


do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So Paulo: Saraiva, 1997, p. 2-5.

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tuies Democrticas, o qual se desdobra em trs captulos (do


estado de defesa e do estado de stio, das Foras Armadas e da
segurana pblica).
Todos, sem exceo, possuem formas de controle externo por instituio desvinculada do Poder Executivo, por ser esse Poder que
decreta os estados de defesa e de stio, bem como agasalha as Foras
Armadas e as polcias.10
Por sua vez, as Foras Armadas e as polcias possuem um trao
caracterstico comum: ambos so braos armados do Estado.
Isso quer dizer que seus agentes no somente possuem porte funcional de arma para mera defesa pessoal espordica, mas que ostensiva
e obrigatoriamente portam armas durante o exerccio de suas funes.
So treinados para situaes de embates violentos e com o emprego
da fora fsica, e no somente para defesa pessoal.
Por isso, podemos afirmar que Foras Armadas e polcias so os
braos violentos do Estado, no sentido de que empregam a fora fsica
e a violncia em nome do Estado.
E, ainda, ambas as instituies esto inseridas no Poder Executivo, pois prprio desse poder o emprego da execuo da fora fsica.
certo que, notadamente para as polcias, h alguma discusso
sobre a concesso de autonomia e independncia, nos moldes previstos
para os Poderes Pblicos e Ministrio Pblico.

Art.136. [] 4 Decretado o estado de defesa ou sua prorrogao, o Presidente


da Repblica, dentro de vinte e quatro horas, submeter o ato com a respectiva
justificao ao Congresso Nacional, que decidir por maioria absoluta. 5 Se o
Congresso Nacional estiver em recesso, ser convocado, extraordinariamente, no
prazo de cinco dias. 6 O Congresso Nacional apreciar o decreto dentro de dez
dias contados de seu recebimento, devendo continuar funcionando enquanto vigorar
o estado de defesa. 7Rejeitado o decreto, cessa imediatamente o estado de defesa. Art.137. OPresidente da Repblica pode, ouvidos o Conselho da Repblica
e o Conselho de Defesa Nacional, solicitar ao Congresso Nacional autorizao
para decretar o estado de stio nos casos de: [] Pargrafo nico. OPresidente da
Repblica, ao solicitar autorizao para decretar o estado de stio ou sua prorrogao, relatar os motivos determinantes do pedido, devendo o Congresso Nacional
decidir por maioria absoluta. Art.138. [] 3 O Congresso Nacional permanecer
em funcionamento at o trmino das medidas coercitivas. [...] Art.140. AMesa do
Congresso Nacional, ouvidos os lderes partidrios, designar Comisso composta
de cinco de seus membros para acompanhar e fiscalizar a execuo das medidas
referentes ao estado de defesa e ao estado de stio.

10

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Contudo, certamente, tal hipottica concesso no pode ser vista


sem certo temor ao Estado Democrtico de Direito.
De fato, como j bem previsto pelo constituinte originrio, o emprego da violncia pelo Estado deve possuir o mais rgido controle.
No se pode vislumbrar qualquer possibilidade de que as referidas instituies policiais se tornem independentes e autnomas, pois isso no
condiz com os conceitos de democracia e repblica. No h exemplo
histrico de democracia que tenha sobrevivido intacta quando Foras
Armadas ou polcias tenham se desvinculado de controles.
Em suma, no h democracia com brao armado autnomo e inde
pendente.
Contudo, h uma grande diferena entre as Foras Armadas e as
polcias. AsForas Armadas, em tempo de paz, esto aquarteladas;
enquanto as polcias, pelo contrrio, esto inseridas no somente no
cotidiano mas fisicamente no meio da sociedade, seja pela presena
de delegacias e postos policiais, seja pelo patrulhamento ostensivo
ou diligncias veladas.
Tal diferena, certamente, demanda formas diferentes de controle.
AsForas Armadas, para serem utilizadas desde a mera mobilizao, so controladas por rgo externo ao Executivo, no caso o Poder
Legislativo, como se verifica, por exemplo, no art.84, incisoXIX, do
nosso texto constitucional.11
Por sua vez, a polcia no precisa, normalmente, de autorizao
para agir, e, dessa forma, o controle externo a que est sujeita, como
imperativo democrtico, possui caractersticas prprias.
O fato de as polcias constiturem um brao armado do Estado, ordi
nariamente j espalhado no meio da sociedade, refora a necessidade
de que se subordinem a um controle por rgo externo. Eesse rgo de
controle deve ser externo prpria polcia e, ainda, ao Poder Executivo,
a fim de evitar qualquer tentao no seu emprego pelo governante ou
chefe imediato das polcias ou segmentos do prprio Executivo.
Nesse sentido, o controle externo configura-se em instrumento
apto para evitar que usos indevidos, desviados ou ineficazes da fora
11

Art.84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: [] XIX declarar


guerra, no caso de agresso estrangeira, autorizado pelo Congresso Nacional ou
referendado por ele, quando ocorrida no intervalo das sesses legislativas, e, nas
mesmas condies, decretar, total ou parcialmente, a mobilizao nacional;

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fsica pelo Estado tenham origem em condutas dos prprios policiais


ou por parte de seus superiores no Poder Executivo. Constitui, assim,
parte essencial de nosso sistema constitucional de freios e contrapesos.
Cabe aqui lembrar as palavras de JOS AFONSO DA SILVA:

De outro lado, cabe assinalar que nem a diviso de funes entre os rgos do poder nem sua independncia so absolutas. Hinterferncias,
que visam ao estabelecimento de um sistema de freios e contrapesos,
busca do equilbrio necessrio realizao do bem da coletividade e
indispensvel para evitar o arbtrio e o desmando de um em detrimento
do outro e especialmente dos governados.12

SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. rev. e atual.
So Paulo: Malheiros, 1999, p. 114. Citem-se, como exemplos a reforar que se trata
ordinariamente de Poder vocacionado a controle posterior: Art.49. da competncia
exclusiva do Congresso Nacional: [] V sustar os atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delegao legislativa;
Art.71. Ocontrole externo, a cargo do Congresso Nacional, ser exercido com o
auxlio do Tribunal de Contas da Unio, ao qual compete: I apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repblica, mediante parecer prvio que dever
ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento; II julgar as contas
dos administradores e demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos
da administrao direta e indireta, includas as fundaes e sociedades institudas e
mantidas pelo Poder Pblico federal, e as contas daqueles que derem causa a perda,
extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuzo ao errio pblico; III apreciar,
para fins de registro, a legalidade dos atos de admisso de pessoal, a qualquer ttulo,
na administrao direta e indireta, includas as fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico, excetuadas as nomeaes para cargo de provimento em comisso, bem
como a das concesses de aposentadorias, reformas e penses, ressalvadas as melhorias
posteriores que no alterem o fundamento legal do ato concessrio; IV realizar, por
iniciativa prpria, da Cmara dos Deputados, do Senado Federal, de Comisso tcnica
ou de inqurito, inspees e auditorias de natureza contbil, financeira, oramentria,
operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio, e demais entidades referidas no incisoII; V fiscalizar as contas
nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a Unio participe, de
forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo; VI fiscalizar a aplicao de quaisquer recursos repassados pela Unio mediante convnio, acordo, ajuste
ou outros instrumentos congneres, a Estado, ao Distrito Federal ou a Municpio;
VII prestar as informaes solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de
suas Casas, ou por qualquer das respectivas Comisses, sobre a fiscalizao contbil,
financeira, oramentria, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias
e inspees realizadas; VIII aplicar aos responsveis, em caso de ilegalidade de
despesa ou irregularidade de contas, as sanes previstas em lei, que estabelecer,
entre outras cominaes, multa proporcional ao dano causado ao errio; IX assinar
prazo para que o rgo ou entidade adote as providncias necessrias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade; X sustar, se no atendido, a execuo do
ato impugnado, comunicando a deciso Cmara dos Deputados e ao Senado Federal;
XI representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.

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Portanto, sem prejuzo da atribuio do art.129, incisoII, da


Constituio, a existncia de um controle externo da atividade policial mostra-se imperiosa para que se evite, reprima e iniba o emprego
destemperado, desarrazovel ou de outra forma ilegal da fora fsica
pelo Estado. Etambm para que se promova a melhora da qualidade
do servio de segurana pblica e das demais atividades policiais,
isto , para que se busque a eficincia das polcias.
Com efeito, a ocorrncia do controle externo sobre as polcias
constitui fator de inibio de desvios policiais e de estmulo para as
polcias buscarem seu aprimoramento.
H evidentes benefcios para a sociedade decorrentes das duas
consequncias usuais do efetivo exerccio do controle externo da atividade policial: a represso de irregularidades e prticas criminosas no
mbito das polcias e a indicao de melhorias a serem implementadas.
E tudo isso decorre da premissa bvia de que o trabalho policial
um dos mais relevantes para qualquer sociedade, pois a garantia da
segurana fsica da prpria pessoa e de seus pertences diz respeito ao
que de mais primordial existe em qualquer comunidade.
No se pode imaginar nossa civilizao (e muito menos uma democracia) sem que as pessoas tenham um mnimo de garantia de que
possam circular certas de que no sero injustamente atingidas por
violncias de toda ordem, vale dizer, crimes e desordens pblicas.
A relevncia e essencialidade das polcias justifica o exerccio da
violncia e da fora em nome do Estado, bem como a existncia de
controle externo.
Alis, a forma como as polcias e demais braos armados do Estado exercem suas atribuies e so controlados define estarmos num
Estado de vis ditatorial ou numa real democracia, quando exercidos e
controlados em nome do cidado, para o bem comum e com respeito
a direitos humanos.
3.2 Objetivo de um controle externo sobre as polcias

Alm de a existncia de um controle externo sobre a atividade


policial ser uma das premissas de nosso Estado Democrtico de Direito, convm definir qual deve ser o objetivo, em sentido mais estrito,
desse controle.
sumrio do artigo

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Pois bem. Aspolcias, por previso constitucional (art.144) se


dedicam segurana pblica, dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, e exercida para a preservao da ordem pblica
e da incolumidade das pessoas e do patrimnio.
Desume-se da que a segurana pblica foi objeto de especial preocupao do constituinte, pois cuidou de assegur-la (art.5, caput),
desdobrando-a no citado art.144, e ainda estruturou rgos policiais
mnimos para dela se desincumbir. E,concomitantemente, as atividades dos rgos estatais policiais devem respeitar todos os direitos
e garantias constitucionais.
Some-se a isso que o atendimento do direito segurana pblica
deve ser eficaz e os direitos e garantias individuais devem ser preservados e assegurados, sendo imperioso que o exerccio do controle
externo da atividade policial considere esses dois pontos.
Vale dizer, o controle externo deve buscar o aprimoramento das
polcias, o que implica contribuir para avanos e evitar que estas trilhem caminhos equivocados que as afastem do cumprimento adequado
e eficaz de seus deveres perante sociedade, previstos nas leis e na
Constituio da Repblica.
As polcias, portanto, no podem compactuar de forma alguma
com a premissa maquiavlica de que os fins justificam os meios e,
assim, atentar contra qualquer direito da pessoa humana, sob o pretexto de melhor ou mais clere obteno de resultados. Ea represso e
preveno dessa possvel compactuao tambm constitui objetivo do
controle externo da atividade policial exercido pelo Ministrio Pblico.
H outra situao, mais grave e nefasta, nas infelizes e no raras
ocasies em que policiais se dedicam a atividades criminosas.
Os policiais que cometem crimes, quando se valem do cargo,
apropriam-se indevidamente da autoridade pblica que possuem,
utilizando-a em proveito prprio para obteno das mais diversas
formas de vantagens ilcitas. No s desamparam o cidado, como o
intimidam e o vitimizam, sem que ele se sinta seguro de recorrer s
prprias instituies policiais.
Nada mais afrontoso concepo constitucional e legtima de que
a segurana pblica dever do Estado, direito e responsabilidade de
todos, exercida para a preservao da ordem pblica e da incolumidade das pessoas e do patrimnio.
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De fato, como esperar que o cidado vtima de abusos policiais,


tais como tortura ocorrida dentro de uma delegacia de polcia, se sinta
seguro de entrar numa delegacia para contar o ocorrido?
Sob esse aspecto, o Ministrio Pblico necessariamente, e sobre
tudo no exerccio do controle externo da atividade policial, deve
sempre manter sua aproximao com sociedade e cidados, ou seja,
os titulares do direito segurana pblica, para que expressem sua
satisfao, crticas e sugestes para o aprimoramento das polcias.
Coerentemente com essas ideias, o art.3 da Lei Complementar
n. 75/1993 prev expressamente que:

O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da atividade


policial tendo em vista:
a) o respeito aos fundamentos do Estado Democrtico de Direito, aos
objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, aos princpios informadores das relaes internacionais, bem como aos direitos
assegurados na Constituio Federal e na lei;
b) a preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do
patrimnio pblico;
c) a preveno e a correo de ilegalidade ou de abuso de poder;
d) a indisponibilidade da persecuo penal;
e) a competncia dos rgos incumbidos da segurana pblica.

As ideias acima e o art.3 em questo nos levam a concluir que o


controle externo da atividade policial objetiva a eficcia da atividade
policial e o respeito aos direitos e garantias fundamentais.
3.3 Aescolha constitucional do Ministrio Pblico para realizar o
controle externo da atividade policial

Reconhecida a premissa democrtica de que as polcias devem se


sujeitar a um controle externo e que esse controle deve visar a eficcia
da atividade policial e o respeito aos direitos e garantias fundamentais,
resta agora discutir qual instituio deve realizar o controle externo
da atividade policial.
Como j visto, no poderia ser nenhuma instituio do prprio
Poder Executivo. Por outro lado, o Poder Legislativo foi constitucionalmente estruturado para ordinariamente realizar controle notadamente deliberativo e, normalmente, posterior. Ou, como j vimos, com
exceo para os estados de stio ou de defesa, uso ou mobilizao das
Foras Armadas. Nas situaes de normalidade, avalia a sustao de
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normas emanadas do Executivo, bem como aprecia contas prestadas


pelos demais Poderes.
Ademais, tal controle no foi afeto ao Judicirio pelo fato de que o
Estado-Juiz deve ser inerte. Assim, entre quem detm a fora fsica (polcia) e quem detm a fora jurdica (Judicirio, que expede mandados
de priso, mandados de busca e apreenso, ordens para interceptao
telefnica, etc.), melhor fica a cargo do Ministrio Pblico essa atribuio, pois coaduna-se mais com o poder-dever de iniciativa ministerial,
o que, idealmente, tanto limita uma fora como a outra, funcionando
como parte do nosso sistema constitucional de freios e contrapesos.
Some-se, ainda, a evoluo histrica do Ministrio Pblico, como
j tratamos, de atuao voltada defesa dos direitos do soberano para
o de atuao dirigida defesa dos interesses da sociedade e personalizando-se, pois, como o rgo de defesa dos interesses sociais em
juzo, at mesmo contra o Estado.
Acrescente-se que a atividade policial mais tradicional a apurao e represso de crimes, ou seja, sua atividade mais lembrada se
volta a fornecer, de forma imediata, elementos ao Ministrio Pblico,
para que este, no exerccio da titularidade da ao penal (art.129, inci
soI, da Carta Magna13) avalie se o caso demanda o oferecimento de
denncia criminal, o arquivamento, a requisio de novas diligncias
ou a realizao de investigao direta ministerial. Assim, h interao
constante entre as atividades ministeriais e policiais.
Por fim, tendo em vista as atribuies previstas no art.129, incisosI e II14, seria um contrassenso que o Ministrio Pblico cuidasse
para que todos os Poderes respeitassem os direitos constitucionais o
que tambm significa atend-los e implement-los com eficcia,
mas, justo no tocante aos rgos policiais, cuja atividade tradicional
intimamente ligada s atividades na rea criminal do Ministrio
Pblico, fosse alijado dessa incumbncia.

Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
14
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei; II zelar pelo efetivo respeito dos
Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta
Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
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3.4 Conceito de atividade policial. Atividades exercidas pela polcia


sujeitas a controle

Reconhecida a premissa democrtica de que as polcias devem se


sujeitar a um controle externo exercido pelo Ministrio Pblico e que
esse controle deve visar a eficcia da atividade policial e o respeito
aos direitos e garantias fundamentais, resta discutir se toda atividade
exercida pela polcia est sujeita a controle externo.
As atividades policiais, segundo o art.144 da Constituio, so:
promover a segurana pblica; preservar a ordem pblica e a inco
lumidade das pessoas e do patrimnio; apurar infraes penais; prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho; exercer as funes de polcia martima,
aeroporturia e de fronteiras; exercer, com exclusividade, as funes
de polcia judiciria; realizar o patrulhamento ostensivo das rodovias
federais e das ferrovias federais; exercer o policiamento ostensivo; e
executar atividades de defesa civil.
Evidentemente, todas essas atividades se sujeitam necessidade
de um controle externo, pois envolvem o emprego da fora e violncia
pelo Estado, questo de que j tratamos no item 3.1.
Esse era o conjunto de atividades policiais previstas originariamente pelo constituinte, mas outras atribuies foram concedidas
aos rgos policiais pelo legislador infraconstitucional, como, por
exemplo, o cadastramento de entidades de adoo internacional e a
emisso de documentos pessoais, tais como carteiras de habilitao
para direo de veculos automotores, passaportes e cdulas de identidade de estrangeiros.15
certo que a concesso de grande parte dessas atribuies dadas
pelo legislador infraconstitucional para os braos armados do Estado
Importante observar que essas atividades policiais acrescidas pelo legislador infraconstitucional reforam a impossibilidade de se conceber qualquer independncia
das polcias. Pelo aspecto democrtico e republicano, mostra-se indesejvel a inde
pendncia de rgo armado que coordena o sistema de registro nico do cidado
brasileiro (o chamado RG nico e nacional), que emite passaportes e controla a
entrada e a sada do pas de qualquer pessoa e, se estrangeiro, sua permanncia no
pas. Tambm fiscaliza empresas de produtos qumicos, empresas de segurana
privada e, em vrios Estados, abrange o sistema de percias oficiais e a emisso de
carteira de motorista e registro de veculos.

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pode ser de discutvel necessidade poltica ou mesmo de constitucionalidade duvidosa.


De qualquer forma, sem discutir em si o acerto poltico ou constitucional dessa deciso, basta, para o objeto da presente linha de
raciocnio, destacar que essa opo do legislador infraconstitucional
de ampliar o rol de atribuies estatais desempenhadas pelos braos
armados tem reflexo na discusso do alcance do controle externo.
Afinal, ao falarmos de controle externo da atividade policial precisamos definir o que seja tal atividade.
Normalmente, a tendncia inicial definir a atividade policial pelo
que mais de tradicional se vislumbra na necessidade de emprego da
fora, ou seja, manuteno da ordem pblica (policiamento ostensivo),
cumprimento de ordens judiciais de constrio pessoal ou patrimonial
(polcia judiciria) e investigao de delitos. E exatamente essa linha que consta do art.144 da Constituio. Podemos at dizer, um
conceito de atividade materialmente policial.
Na definio dessa atividade materialmente policial, pouco importa
que o rgo que a realize tenha ou no o nome polcia. Pressupe-se sempre o emprego possvel de fora nessas atividades, at como
fora de dissuaso, a evitar o efetivo emprego da violncia em nome
do Estado.
Evidentemente, esse conceito material no absoluto, pelo simples
motivo de que as atividades policiais podem variar historicamente e
em cada cultura. Realmente, perceptvel que as opes polticas de
emprego da fora fsica e da violncia pelo Estado variam conforme
os estgios de cada sociedade.
Hoje, para o atual estgio da sociedade brasileira, parece-nos que
a escolha do constituinte originrio se pautou por essa ideia de um
conceito material, ou seja, o que nossa sociedade com certeza vislumbra como atribuies que naturalmente um rgo policial pode
ou deve desempenhar.
E o legislador infraconstitucional tambm passou a fazer opes
polticas ao ampliar as atribuies das polcias, de tal forma que o
conceito de atividade policial precisa ser revisto em seu alcance.
Assim, o conceito de atividade policial sempre ser obtido diretamente da vontade consolidada do legislador, ou seja, compreende
todas as atribuies concedidas pelo ordenamento jurdico s instituisumrio do artigo

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es policiais. um conceito, portanto, tambm formal, ou melhor,


legislativo, construdo por cada cultura e sociedade, a seu tempo, e
no somente preconcebido materialmente.
Dessa forma, as polcias, disciplinadas pela Constituio no Ttulo
V Da defesa do Estado e das Instituies Democrticas, especificamente no captulo da segurana pblica, demandam, por sua
prpria configurao de brao armado estatal, um controle externo
em todas as suas atividades.
Evidentemente, poder-se-ia argumentar que nem toda atividade
policial efetivamente exercida com o emprego de fora. Mas, em
contraposio a esse argumento, deve-se reconhecer que, em qualquer
atividade exercida por policiais, o emprego da fora est latente.
Essa latncia existe, alis, na tradicional atividade policial de
investigar crimes, pois, na maioria das vezes, os policiais no empregam a fora para realizar oitivas de suspeitos e testemunhas, arrecadar
objetos delitivos, etc. Damesma forma, no policiamento ostensivo,
justamente essa latncia que funciona como preservao da ordem
pblica na imensa maioria dos casos, bastando a existncia de alguns
policiais numa rua comercial para prevenir a ocorrncia de furtos e
outras ocorrncias indesejadas.
E basta a possibilidade do emprego da violncia e fora estatais
para justificar a existncia de um controle externo. Defato, como j
tratamos, a polcia no precisa, normalmente, de autorizao para agir
e, sendo brao armado ordinariamente espalhado no meio da sociedade, tal controle tambm evita qualquer tentao no uso indevido
de seu emprego, mesmo quando est latente.
Assim, qualquer definio de atividade policial deve visar, aqui,
a necessidade ou no desse controle, e reiteramos que h necessidade
de controle externo de quem pode empregar a fora fsica em nome
do Estado.
Tanto faz se as polcias tm atribuies concedidas pelo legislador
constituinte ou pelo infraconstitucional; o controle visa a verificar se
elas atuam dentro dos limites legais, de forma eficiente e com respeito
aos direitos e garantias fundamentais.
Se agem em atribuies no autorizadas constitucional ou legalmente, com muito mais razo o controle externo pelo Ministrio Pblico deve incidir.
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Portanto, a melhor definio, que se amolda tanto ao interesse pblico como ao necessrio sistema de freios e contrapesos em relao
ao brao armado estatal, a de que atividade policial toda atribuio
desempenhada pelas polcias, qualquer que seja sua base normativa.
Para que no haja nenhuma dvida de que o conceito de atividade policial se liga a todas aquelas desempenhadas pelas instituies policiais, qualquer que seja sua fonte normativa (leis, decretos,
Constituio), disciplinou corretamente o antes citado art.3 da Lei
Complementar n. 75/1993:

O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da atividade


policial tendo em vista:
[...]
e) a competncia dos rgos incumbidos da segurana pblica.

No entanto, e se no existisse essa previso do art.3, alneae?


Ainda assim, tais atividades estariam sujeitas ao olhar do Ministrio
Pblico, nos termos do aqui muitas vezes relembrado art.129, incisoII (zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios
de relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias a sua garantia).
No mesmo sentido, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico
acertadamente reconheceu, no art.2, caput, da Resoluo n. 20/2007,
que as atividades policiais vo alm da mera persecuo penal:

Art.2 O controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico


tem como objetivo manter a regularidade e a adequao dos procedimentos empregados na execuo da atividade policial, bem como a
integrao das funes do Ministrio Pblico e das Polcias voltada para
a persecuo penal e o interesse pblico, atentando, especialmente, para:

Por outro lado, a discusso sobre atividade policial tambm nos


leva a refletir sobre a profundidade desse controle externo pelo Ministrio Pblico. Emoutras palavras, leva-nos a ponderar se a atividade
policial sujeita ao controle externo pelo Ministrio Pblico somente
aquela mais imediata aos resultados perseguidos pelas corporaes
policiais (atividade-fim) ou se tambm abrange as atividades exercidas
para apoio das primeiras (atividade-meio ou estrutura administrativa).
Novamente, a questo deve ser analisada pelo contexto em que
se reconhece a necessidade do controle externo.
Como regra e at por escassez de recursos, o Ministrio Pblico
no se dedicar a saber se existe mquina fotocopiadora ou impressora em quantidade suficiente numa delegacia de polcia. Contudo,
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a inexistncia de tais equipamentos pode ser a causa de morosidade


e paralisao de investigaes de delitos ou impedir a extrao de
cpias por advogados.16
Noutro exemplo, o contrato de manuteno das viaturas policiais
se mostra de maior interesse quando o transporte de presos para audincias no realizado por ausncia de conserto das viaturas.
E o nmero de delegados e escrives, das viaturas policiais e at de
armamento adequado so todas questes importantes pois impactam
diretamente na qualidade da realizao de investigaes ou outras
atividades policiais pela falta de mo de obra. Alis, vislumbramos
diuturnamente despachos policiais justificando a no feitura de deter
minada diligncia por conta desses fatores.
A prpria existncia de delegacias e postos policiais de suma
importncia. notrio que a existncia de um mero posto policial
numa praa pblica reduz o nmero de crimes na localidade e que
a abertura de uma nova delegacia aproxima positivamente a polcia
do cidado.
Em todos esses exemplos, certamente h direitos do cidado a
serem preservados e eficcia da atividade policial a ser buscada.
Hainda interesses sociais que devem ser defendidos pelo Ministrio Pblico.
Contudo, no convm que o Ministrio Pblico olhe tais questes
somente quando haja problemas, pois o controle externo deve ser
preventivo, sendo de bom tom relacionar os problemas j ocorridos
naquela localidade ou em outras, evitando-se que ocorram novamente
ou naquele local.
Ademais, conhecer a realidade policial, longe de ser uma intromisso inconveniente, dever do membro do Ministrio Pblico que
realiza o controle externo, como forma de melhor compreender os desa
fios dos policiais e de atuar de forma mais incisiva no aprimoramento
da atividade policial, bem como de evitar as irregularidades e ilcitos.
16

Lei 8.906/1994: Art.7 So direitos do advogado: [] XIII examinar, em qualquer


rgo dos Poderes Judicirio e Legislativo, ou da Administrao Pblica em geral,
autos de processos findos ou em andamento, mesmo sem procurao, quando no
estejam sujeitos a sigilo, assegurada a obteno de cpias, podendo tomar apontamentos; XIV examinar em qualquer repartio policial, mesmo sem procurao,
autos de flagrante e de inqurito, findos ou em andamento, ainda que conclusos
autoridade, podendo copiar peas e tomar apontamentos.

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Portanto, o exerccio ministerial de um controle externo efetivo e


responsvel pressupe sua incidncia sobre a dita atividade-fim concomitantemente com a verificao de possveis impactos negativos
ou melhorias possveis decorrentes das chamadas atividades-meio ou
da estrutura administrativa policial.
Afinal, as falhas ou melhorias dos meios e estrutura, ao cabo, so
diretamente pertinentes aos prejuzos ou benefcios dos prprios fins.
O ponto central dessa questo no est numa rgida distino de
atividade-fim versus atividade-meio. Oponto correto verificar a realizao adequada das atividades policiais, buscando-se sua eficincia
e o respeito aos direitos humanos; qualquer elemento que afete isso
deve ser tratado pelo Ministrio Pblico.
Realmente, o membro do Ministrio Pblico olhar se o resultado
da atividade policial condizente com a garantia de pleno atendimento aos direitos humanos e eficcia da atividade policial e, conforme
o caso, identificar eventuais problemas ou melhorias possveis em
toda a cadeia de atos (atividade) da instituio policial que influam
nessa garantia e eficcia.
Noutro aspecto, a distino entre atividade-fim e atividade-meio
contm, na prtica e no raro, uma zona cinzenta. Toda atividade
exercida por um ente estatal, incluindo as polcias, destina-se a atender
os fins desse ente e, portanto, no se vislumbra meio que no deva
focar, legal e legitimamente, as finalidades da instituio policial.
Meio e fim, tudo atividade, sendo errneo, sob esse outro argumento
e para fins de controle externo, cindir a atividade em duas, alegando-se que seu comeo (por exemplo, haver delegado para conduzir
a investigao) atividade-meio e o produto final (encerramento da
investigao) atividade-fim.
De fato, vislumbrando o resultado, o ato material e concreto em si
ao final alcanado (por exemplo, inqurito policial relatado e com as
devidas diligncias realizadas ou documento pessoal emitido corretamente e em tempo razovel), tudo que se predispe para o alcanar
parte da atividade, que se entende por conjunto de atos concatenados
por uma finalidade.
A apreenso de instrumentos lcitos empregados para o cometimento de um crime (uma faca, por exemplo) um fim das polcias
em si? Ou o o desbaratamento do crime cometido? Se s falarmos
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em atividade-fim policial sujeita a controle externo, e for adotado


eventual reducionismo do fim ltimo buscado (o resultado), conjugada
com uma errnea compreenso do interesse pblico que no abranja o
controle do brao armado estatal, teramos que somente as concluses
policiais expressas no relatrio final do inqurito estariam sujeitas ao
controle externo exercido pelo Ministrio Pblico.
Contudo, o relatrio policial mero relato das diligncias empre
gadas, no vinculando o Ministrio Pblico no arquivamento ou no
oferecimento de denncia. Obrao armado policial estaria sem nenhum controle externo e o cidado ficaria desamparado.
Nada poderia estar mais longe da inteligncia necessria para a
compreenso do instituto e, principalmente, do atendimento dos inte
resses sociais.
Finalmente, o art.129, incisoII, no deixa dvidas ao categoricamente determinar que o Ministrio Pblico deve promover as
medidas necessrias garantia dos direitos fundamentais. Ou, dito
de outra forma, os meios policiais, como necessrios para alcanar
os fins policiais, esto obviamente sujeitos s medidas necessrias
a serem adotadas pelo Ministrio Pblico para que haja o efetivo
respeito das polcias aos direitos assegurados nesta Constituio,
promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
Concluindo, meios e fins so sempre pertinentes a uma atividade,
e, pelos motivos vistos, a atividade policial, entendida como toda
atribuio das polcias, est sujeita ao controle externo pelo Ministrio Pblico.
3.5 Aforma de exerccio pelo Ministrio Pblico do controle externo da atividade policial

J constatamos que, entre as instituies estatais, o Ministrio


Pblico aquela que melhor se amolda como titular do exerccio do
controle externo da atividade policial, o qual premissa democrtica
e objetiva a proteo dos direitos e garantias do cidado, alm da
eficincia da atividade policial. Tambm j nos debruamos sobre a
abrangncia desse controle.
O ponto, no presente item, verificar a forma de exerccio do controle
externo, ou seja, de quais instrumentos o Ministrio Pblico dispe para
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efetivar essa atribuio e, em ltima anlise, zelar para que as polcias


atuem com eficincia e respeito aos direitos e garantias fundamentais.
Pois bem, o art.129, incisoVII, da nossa Carta Magna estipula ser
funo ministerial exercer o controle externo da atividade policial,
na forma da lei complementar mencionada no artigo anterior.
Por sua vez, o artigo anterior (128), dispe que Leis complementares da Unio e dos Estados, cuja iniciativa facultada aos respectivos Procuradores-Gerais, estabelecero a organizao, as atribuies
e o estatuto de cada Ministrio Pblico.
A partir da, foi editada a Lei Complementar n. 75/1993, da qual
destacamos inicialmente os arts.9 e 10:

Art.9 O Ministrio Pblico da Unio exercer o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais podendo:
I ter livre ingresso em estabelecimentos policiais ou prisionais;
II ter acesso a quaisquer documentos relativos atividade-fim policial;
III representar autoridade competente pela adoo de providncias
para sanar a omisso indevida, ou para prevenir ou corrigir ilegalidade
ou abuso de poder;
IV requisitar autoridade competente para instaurao de inqurito
policial sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade
policial;
V promover a ao penal por abuso de poder.
Art.10. Apriso de qualquer pessoa, por parte de autoridade federal ou
do Distrito Federal e Territrios, dever ser comunicada imediatamente ao
Ministrio Pblico competente, com indicao do lugar onde se encontra
o preso e cpia dos documentos comprobatrios da legalidade da priso.17

Portanto, o Ministrio Pblico exerce o controle externo da atividade policial por meio de medidas judiciais e extrajudiciais, as
quais, nos termos do art.129, incisoII, da Carta Magna, so todas
aquelas necessrias para zelar, envolvendo corrigir e prevenir, que os
braos armados do Poder Executivo respeitem todo e qualquer direito e garantia constitucional e eficientemente assegurem a segurana
pblica e desempenhem suas demais atribuies.
Relembrando o que falamos no incio deste trabalho, os meios
descritos na Constituio se referem queles que se projetam sobre
17

Tal norma, assim como outras da Lei Complementar n. 75/1993, aplicvel aos Ministrios Pblicos dos Estados, nos termos da Lei 8.625/1993: Art.80. Aplicam-se
aos Ministrios Pblicos dos Estados, subsidiariamente, as normas da Lei Orgnica
do Ministrio Pblico da Unio.

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os demais Poderes Pblicos (e servios de relevncia pblica), indo


alm do mero poder sobre particulares.
Isso faz com que o caput do art.9 da Lei Complementar n.75/
1993 deva ser interpretado de acordo com a matriz constitucional
do Ministrio Pblico18, de tal forma que os incisos deste artigo se
agregam s demais formas de atuao em geral do Ministrio Pblico
e jamais as delimitam ou excluem.
Dessa forma, o Ministrio Pblico pode se valer dos instrumentos
apontados no ordenamento jurdico (mais uma vez, os incisos do art.129,
sem prejuzo de outras previses normativas federais e estaduais).
Destaquemos aqui alguns exemplos de (no dizer do art.8, caput)
medidas judiciais e extrajudiciais constantes da Lei Complementar
n. 75/1993:

Art.6 Compete ao Ministrio Pblico da Unio:


[...]
III promover a argio de descumprimento de preceito fundamental
decorrente da Constituio Federal;
[...]
V promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
VI impetrar habeas corpus e mandado de segurana;
VII promover o inqurito civil e a ao civil pblica para:
a) a proteo dos direitos constitucionais;
[...]
c) a proteo dos interesses individuais indisponveis, difusos e coletivos,
relativos s comunidades indgenas, famlia, criana, ao adolescente,
ao idoso, s minorias tnicas e ao consumidor;
d) outros interesses individuais indisponveis, homogneos, sociais, difu
sos e coletivos;
[...]
X promover a responsabilidade dos executores ou agentes do estado
de defesa ou do estado de stio, pelos ilcitos cometidos no perodo de
sua durao;
XI defender judicialmente os direitos e interesses das populaes indgenas, includos os relativos s terras por elas tradicionalmente habitadas,
propondo as aes cabveis;
XII propor ao civil coletiva para defesa de interesses individuais
homogneos;
[...]
XIV promover outras aes necessrias ao exerccio de suas funes

A lei deve ser interpretada de acordo com a Constituio e nunca o inverso.

18

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institucionais, em defesa da ordem jurdica, do regime democrtico e


dos interesses sociais e individuais indisponveis, especialmente quanto:
a) ao Estado de Direito e s instituies democrticas;
b) ordem econmica e financeira;
c) ordem social;
d) ao patrimnio cultural brasileiro;
e) manifestao de pensamento, de criao, de expresso ou de informao;
f) probidade administrativa;
g) ao meio ambiente;
XV manifestar-se em qualquer fase dos processos, acolhendo solicitao do juiz ou por sua iniciativa, quando entender existente interesse
em causa que justifique a interveno;
[...]
XVIII representar:
a) ao rgo judicial competente para quebra de sigilo da correspondncia e das comunicaes telegrficas, de dados e das comunicaes
telefnicas, para fins de investigao criminal ou instruo processual
penal, bem como manifestar-se sobre representao a ele dirigida para
os mesmos fins;
[...]
d) ao rgo judicial competente, visando aplicao de penalidade por
infraes cometidas contra as normas de proteo infncia e juventude, sem prejuzo da promoo da responsabilidade civil e penal do
infrator, quando cabvel;
[...]
XX expedir recomendaes, visando melhoria dos servios pblicos
e de relevncia pblica, bem como ao respeito, aos interesses, direitos
e bens cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razovel para a
adoo das providncias cabveis.
1 Ser assegurada a participao do Ministrio Pblico da Unio, como
instituio observadora, na forma e nas condies estabelecidas em ato
do Procurador-Geral da Repblica, em qualquer rgo da administrao
pblica direta, indireta ou fundacional da Unio, que tenha atribuies
correlatas s funes da Instituio.
2 A lei assegurar a participao do Ministrio Pblico da Unio nos
rgos colegiados estatais, federais ou do Distrito Federal, constitudos
para defesa de direitos e interesses relacionados com as funes da Instituio.
Art.7 Incumbe ao Ministrio Pblico da Unio, sempre que necessrio
ao exerccio de suas funes institucionais:
I instaurar inqurito civil e outros procedimentos administrativos correlatos;
II requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito
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policial e de inqurito policial militar, podendo acompanh-los e apresentar provas;


III requisitar autoridade competente a instaurao de procedimentos
administrativos, ressalvados os de natureza disciplinar, podendo acompanh-los e produzir provas.
Art.8 Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da
Unio poder, nos procedimentos de sua competncia:
I notificar testemunhas e requisitar sua conduo coercitiva, no caso
de ausncia injustificada;
II requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades
da Administrao Pblica direta ou indireta;
III requisitar da Administrao Pblica servios temporrios de seus
servidores e meios materiais necessrios para a realizao de atividades
especficas;
IV requisitar informaes e documentos a entidades privadas;
V realizar inspees e diligncias investigatrias;
VI ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas
as normas constitucionais pertinentes inviolabilidade do domiclio;
VII expedir notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos
e inquritos que instaurar;
VIII ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter
pblico ou relativo a servio de relevncia pblica;
IX requisitar o auxlio de fora policial.
Art.39. Cabe ao Ministrio Pblico Federal exercer a defesa dos direitos
constitucionais do cidado, sempre que se cuidar de garantir-lhes o respeito:
I pelos Poderes Pblicos Federais;
II pelos rgos da administrao pblica federal direta ou indireta;
III pelos concessionrios e permissionrios de servio pblico federal;
IV por entidades que exeram outra funo delegada da Unio.

Evidente que toda a atuao ministerial em investigaes de crimes


constitui forma e instrumento para a realizao do controle externo
da atividade policial pelo Ministrio Pblico, no que toca ao respeito
das garantias individuais e eficincia policial. Etambm decorre da
titularidade ministerial da ao penal pblica, conforme j se deduzia
inclusive na vigncia da Constituio anterior:
A requisio de diligncias polcia, pelo MP, nada mais do que a
consequncia de ser ele o titular da ao penal. No se concebe possa a
autoridade policial, como rgo auxiliar que deve ser do MP, substituir-se
ao promotor para dizer-lhe o que convm ou o que necessrio para ele
formar sua convico.19

MELLO, Celso de. OMinistrio Pblico no inqurito policial. Estado, 10 ago.


1980, p. 54. Apud NERY JNIOR, Nelson. Constituio Federal comentada e le-

19

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Ademais, a atuao ministerial no deve se pautar somente com


olhos no passado; pelo contrrio, a eficincia policial e o respeito aos
direitos humanos devem ser tratados, inclusive, de forma preventiva.
No h sentido em perceber falhas que provavelmente afetaro
esses dois objetivos e, s depois de os problemas de fato surgirem, o
Ministrio Pblico tomar providncias.
Constatadas as falhas, ainda que os problemas no tenham ocorrido, necessrio que haja soluo.
Assim, se no h adequado acautelamento de objetos criminosos
apreendidos, no se deve esperar que deteriorem ou sejam desviados
para que providncias sejam tomadas.
Essa necessria atuao preventiva do Ministrio Pblico inclusive
refora que as atividades-meio e as estruturas das polcias esto sujeitas ao controle externo da atividade policial, conforme j tratamos.
A principal concluso analisando essa mirade de instrumentos
disposio do Ministrio Pblico para bem realizar o controle externo
da atividade policial que, confirmando o que expusemos inicialmente, tal controle externo um aprofundamento do poder-dever previsto
no citado incisoII do art.12920, e no mera atividade paralela.
Claro que as situaes a serem encontradas e enfrentadas pelo
Ministrio Pblico no exerccio do controle externo policial so por
demais extensas e de difcil previso.
Por tais motivos, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico,
exercendo seu poder regulamentar (art.130-A, 2, incisoI, da Constituio), tratou do assunto de forma mais minudente na Resoluo
n.20/2007.
Ainda assim, a Resoluo n. 20/2007 traz previses de certa amplitude, certamente sem esgotar todas as atividades ministeriais possveis
nessa rea, uma vez que decorrem da Constituio, a qual, por sua
vez, determina o emprego de todas as medidas necessrias, o que
no permite fechar completamente o rol de previses.

gislao constitucional. 2.ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2009,p.584.
20
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [] II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos
assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.
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3.6 OMinistrio Pblico como real destinatrio do incisoVII do


art.129 da CRFB/1988

A lei (e ainda mais a Constituio) no contm palavras inteis,


conforme conhecido chavo jurdico.
Ainda assim, ousamos dizer que o incisoVII do art.129 seria
praticamente desnecessrio para o exerccio da funo ministerial de
realizar o controle externo da atividade policial, pois o incisoII do
mesmo artigo j impe ao Ministrio Pblico o poder-dever de zelar
para que os Poderes Pblicos e os servios de relevncia pblica e,
consequentemente, os braos armados estatais respeitem os direitos
humanos e sejam eficientes no desempenho de suas atribuies, de
forma a atender aos direitos assegurados na Constituio.
Afinal, quase toda atuao ministerial em sede de controle externo
da atividade policial guarda similitude com atividades do Ministrio
Pblico envolvendo outras instituies pblicas.
Assim, ao mesmo tempo que h preocupao com a existncia
de postos e delegacias policiais, o mesmo ocorre com a existncia
de agncias do Instituto Nacional do Seguro Social e unidades de
Defensoria Pblica.
Por outro lado, a propositura de aes para garantir contingente
adequado de policiais numa localidade semelhante quelas propostas, tambm pelo Ministrio Pblico, para que haja nmero suficiente
de mdicos em determinado hospital pblico.
No entanto, apesar de nossa ousadia em dizer que, em face do
art.129, incisoII, o incisoVII seria praticamente desnecessrio para o
exerccio ministerial do controle externo da atividade policial, h uma
grande finalidade poltica, programtica, na existncia do incisoVII.
Esse ltimo incisoexpressa uma evidente imputao ao Ministrio
Pblico de um maior cuidado, ou seja, ainda maior zelo na realizao
de suas funes no tocante s polcias.
Vale dizer, o constituinte originrio certamente indicou que o Ministrio Pblico, alm de zelar pelo respeito aos direitos fundamentais
pelos Poderes da Repblica, deve ter ainda maior afinco quando se
tratar dos braos armados estatais, notadamente das atividades exercidas pela polcia.
Concluindo, o incisoVII do art.129, ao prever a funo ministerial
de controle externo da atividade policial, no uma diminuio dos
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deveres ministeriais previstos no incisoII; pelo contrrio, constitui,


com certeza, um reforo da responsabilidade do Ministrio Pblico.
Essa invocao constitucional de sua responsabilidade cotidianamente expressa pela sociedade, quando realiza crticas ao Ministrio
Pblico nos casos em que, por ventura, no se desincumbe bem de
sua funo.
E a medida da importncia de uma entidade est na responsabilidade com que cobrada por seus resultados.
3.7 Ofalso problema das atribuies de rgos do Ministrio Pblico como se fosse um problema das atribuies do Ministrio
Pblico

Talvez pela discusso acerca do alcance do controle externo da


atividade policial, no raro se verifica certa confuso entre os limites
de atuao em geral do Ministrio Pblico e os limites da atuao a
ttulo de controle externo.
Tal confuso no estranha a qualquer outra funo do Ministrio Pblico, mas talvez na questo do controle externo das polcias,
por certo e normal atrito entre rgo controlado e rgo controlador,
ambos entidades estatais, haja debates mais aprofundados.
No entanto, reflitamos de forma mais ampla a questo de fundo,
verificando o que ocorre tambm em outras reas de atuao do Ministrio Pblico, a partir de algumas questes:
a) o atendimento sade dos presos de uma dada penitenciria
questo afeta ao Procurador da Repblica do Ofcio da Sade ou ao
do Sistema Prisional?
b) a existncia de produto infantil imprprio ao consumo deve ser
tratada pela Promotoria de Justia do Consumidor ou pela da Infncia
e Juventude?
c) a concesso de atendimento inadequado a idosos pela polcia
federal no setor de expedio de passaportes da alada do Procurador
da Repblica do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial ou
do Procurador da Repblica da Cidadania?
Tais questes embutem, desde logo, a definio do rgo ministerial competente para o caso concreto. Emoutras palavras, simples
regra de atribuio dentro do Ministrio Pblico.
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No constitui, como se percebe e de forma alguma, discusso


sobre as atribuies do Ministrio Pblico. Osexemplos fornecidos
indicam claras e evidentes atribuies ministeriais.
Contudo, como falamos, h quem conclua, com base em uma
definio mais restritiva do alcance do controle externo da atividade
policial exercido pelo Ministrio Pblico, que no haveria atribuio
do prprio Ministrio Pblico.
Quem entende que certas atividades policiais (por exemplo, a
emisso de passaportes) so imunes fiscalizao ministerial sob
gide do art.129, incisoVII, conclui equivocadamente que o Ministrio Pblico no pode jamais fiscalizar aquela atividade.
Assim, segundo esse equivocado raciocnio, a falta de atendimento
preferencial a idosos pelo setor de passaporte da polcia federal no
seria matria sujeita atuao do Ministrio Pblico, seja a ttulo de
controle externo da polcia federal, seja a qualquer outro ttulo.
Discordamos, claro. Basta relembrar que a funo de controle
externo das polcias (art.129, incisoVII) no exclui a atribuio de
zelar para que os entes estatais (e quem exera servio de relevncia
pblica) respeitem os direitos e garantias constitucionais (incisoII
do mesmo artigo).
Portanto, ainda que se argumente que o controle externo da atividade policial exercido pelo Ministrio Pblico tem alcance menor do que
o aqui aventado e necessrio reconhecer que existem definies de
menor mbito, sobre as quais guardamos respeitosa discordncia,
tal situao ter reflexos to somente nas atribuies do membro do
Ministrio Pblico que realiza tal funo, e no nas atribuies do
prprio Ministrio Pblico.
Logo, a definio de atribuies entre membros do Ministrio
Pblico mera questo a ser resolvida em conflito negativo ou positivo de atribuies, pelos rgos adequados da instituio ministerial.
Definido o membro competente, surge outra questo: ele atua s
com base em parte da legislao, aquela mais diretamente ligada a
seu ofcio, ou com base em toda a legislao?
evidente que, superado o conflito de atribuies entre integrantes
do Ministrio Pblico, o membro deve agir com suporte e, principalmente, respeito e obedincia a toda a legislao.
Definido que o Promotor de Justia da Sade cuidar do devido
atendimento do direito sade dos presos, alm da legislao referente
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sade em si, pode (deve, por ter o poder-dever de defender a ordem


jurdica) valer-se da Lei de Execues Penais e zelar pelo respeito a ela.
Da mesma forma, sendo o Procurador da Repblica atuante em
Grupo de Controle Externo da Atividade Policial, deve se valer de
todo o ordenamento jurdico e garantir o respeito a ele. o que o leva,
por exemplo, a assegurar que rotinas policiais no aniquilem o direito
ao voto de preso preventivo em estabelecimento policial.
Por tal razo, o Conselho Nacional do Ministrio Pblico acertadamente, ao editar o art.2 da Resoluo n. 20/200721, consignou
21

Alguns exemplos constantes da Resoluo n. 20/2007: Art.4 Incumbe aos rgos


do Ministrio Pblico, quando do exerccio ou do resultado da atividade de controle
externo: I realizar visitas ordinrias peridicas e, quando necessrias, a qualquer
tempo, visitas extraordinrias, em reparties policiais, civis e militares, rgos de
percia tcnica e aquartelamentos militares existentes em sua rea de atribuio; II
examinar, em quaisquer dos rgos referidos no incisoanterior, autos de inqurito
policial, inqurito policial militar, autos de priso em flagrante ou qualquer outro
expediente ou documento de natureza persecutria penal, ainda que conclusos
autoridade, deles podendo extrair cpia ou tomar apontamentos, fiscalizando seu
andamento e regularidade; III fiscalizar a destinao de armas, valores, substncias
entorpecentes, veculos e objetos apreendidos; IV fiscalizar o cumprimento dos
mandados de priso, das requisies e demais medidas determinadas pelo Ministrio
Pblico e pelo Poder Judicirio, inclusive no que se refere aos prazos; V verificar
as cpias dos boletins de ocorrncia ou sindicncias que no geraram instaurao de
Inqurito Policial e a motivao do despacho da autoridade policial, podendo requisitar a instaurao do inqurito, se julgar necessrio; VI comunicar autoridade
responsvel pela repartio ou unidade militar, bem como respectiva corregedoria
ou autoridade superior, para as devidas providncias, no caso de constatao de
irregularidades no trato de questes relativas atividade de investigao penal que
importem em falta funcional ou disciplinar; VII solicitar, se necessria, a prestao
de auxlio ou colaborao das corregedorias dos rgos policiais, para fins de cumprimento do controle externo; VIII fiscalizar cumprimento das medidas de quebra
de sigilo de comunicaes, na forma da lei, inclusive atravs do rgo responsvel
pela execuo da medida; IX expedir recomendaes, visando melhoria dos
servios policiais, bem como o respeito aos interesses, direitos e bens cuja defesa
seja de responsabilidade do Ministrio Pblico, fixando prazo razovel para a adoo
das providncias cabveis. 1 Incumbe, ainda, aos rgos do Ministrio Pblico,
havendo fundada necessidade e convenincia, instaurar procedimento investigatrio
referente a ilcito penal ocorrido no exerccio da atividade policial. 2 O Ministrio
Pblico poder instaurar procedimento administrativo visando sanar as deficincias
ou irregularidades detectadas no exerccio do controle externo da atividade policial,
bem como apurar as responsabilidades decorrentes do descumprimento injustificado
das requisies pertinentes. 3 Decorrendo do exerccio de controle externo repercusso do fato na rea cvel e, desde que no possua o rgo do Ministrio Pblico
encarregado desse controle atribuio tambm para a instaurao de inqurito civil
pblico ou ajuizamento de ao civil por improbidade administrativa, incumbe a este

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vrios aspectos a serem atentados, em especial mas no somente,


pelo membro do Ministrio Pblico que se desincumbe do controle
externo das polcias:
Art.2 O controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico tem como objetivo manter a regularidade e a adequao dos procedimentos empregados na execuo da atividade policial, bem como a

encaminhar cpias dos documentos ou peas de que dispe ao rgo da instituio


com a referida atribuio. Art.5 Aos rgos do Ministrio Pblico, no exerccio
das funes de controle externo da atividade policial, caber: I ter livre ingresso em estabelecimentos ou unidades policiais, civis ou aquartelamentos militares,
bem como casas prisionais, cadeias pblicas ou quaisquer outros estabelecimentos
onde se encontrem pessoas custodiadas, detidas ou presas, a qualquer ttulo, sem
prejuzo das atribuies previstas na Lei de Execuo Penal que forem afetadas a
outros membros do Ministrio Pblico; II ter acesso a quaisquer documentos,
informatizados ou no, relativos atividade-fim policial civil e militar, incluindo
as de polcia tcnica desempenhadas por outros rgos, em especial: a) ao registro
de mandados de priso; b) ao registro de fianas; c) ao registro de armas, valores,
substncias entorpecentes, veculos e outros objetos apreendidos; d) ao registro de
ocorrncias policiais, representaes de ofendidos e notitia criminis; e) ao registro
de inquritos policiais; f) ao registro de termos circunstanciados; g) ao registro de
cartas precatrias; h) ao registro de diligncias requisitadas pelo Ministrio Pblico
ou pela autoridade judicial; i) aos registros e guias de encaminhamento de documentos ou objetos percia; j) aos registros de autorizaes judiciais para quebra de
sigilo fiscal, bancrio e de comunicaes; l) aos relatrios e solues de sindicncias
findas; III acompanhar, quando necessria ou solicitada, a conduo da investigao
policial civil ou militar; IV requisitar autoridade competente a instaurao de
inqurito policial ou inqurito policial militar sobre a omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial, ressalvada a hiptese em que os elementos
colhidos sejam suficientes ao ajuizamento de ao penal; V requisitar informaes, a serem prestadas pela autoridade, acerca de inqurito policial no concludo
no prazo legal, bem assim requisitar sua imediata remessa ao Ministrio Pblico
ou Poder Judicirio, no estado em que se encontre; VI receber representao ou
petio de qualquer pessoa ou entidade, por desrespeito aos direitos assegurados na
Constituio Federal e nas leis, relacionados com o exerccio da atividade policial;
VII ter acesso ao preso, em qualquer momento; VIII ter acesso aos relatrios e
laudos periciais, ainda que provisrios, incluindo documentos e objetos sujeitos
percia, guardando, quanto ao contedo de documentos, o sigilo legal ou judicial
que lhes sejam atribudos, ou quando necessrio salvaguarda do procedimento
investigatrio. Art.6 Nas visitas de que trata o artigo 4, incisoI, desta Resoluo, o
rgo do Ministrio Pblico lavrar a ata ou relatrio respectivo, consignando todas
as constataes e ocorrncias, bem como eventuais deficincias, irregularidades ou
ilegalidades e as medidas requisitadas para san-las, devendo manter, na promotoria
ou procuradoria, cpia em arquivo especfico. Pargrafo nico. Aautoridade diretora
ou chefe de repartio policial poder ser previamente notificada da data ou perodo
da visita, bem como dos procedimentos e aes que sero efetivadas, com vistas a
disponibilizar e organizar a documentao a ser averiguada.
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integrao das funes do Ministrio Pblico e das Polcias voltada para


a persecuo penal e o interesse pblico, atentando, especialmente, para:
I o respeito aos direitos fundamentais assegurados na Constituio
Federal e nas leis;
II a preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do
patrimnio pblico;
III a preveno da criminalidade;
IV a finalidade, a celeridade, o aperfeioamento e a indisponibilidade
da persecuo penal;
V a preveno ou a correo de irregularidades, ilegalidades ou de
abuso de poder relacionados atividade de investigao criminal;
VI a superao de falhas na produo probatria, inclusive tcnicas,
para fins de investigao criminal;
VII a probidade administrativa no exerccio da atividade policial.

Vale dizer, superado eventual conflito de atribuies entre os membros ministeriais, isso no implica haver ciso da base normativa invocada que reger a atuao do membro do Ministrio Pblico. OMinistrio Pblico no age com parte do ordenamento jurdico. Eisso vale
para qualquer resposta que se d para as questes de a a c acima.
3.8 OsincisosII e VII do art.129 da CRFB/1988 como clusulas
ptreas

O art.60, 4, da Constituio da Repblica dispe que no ser


objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir [entre
outros] os direitos e garantias individuais.
Analisando esse artigo, o jurista ALEXANDRE DE MORAES
denomina as disposies nele contidas de limitaes materiais ao
poder reformador do constituinte derivado e leciona:

Tais matrias formam o ncleo intangvel da Constituio Federal, deno


minado tradicionalmente por clusulas ptreas. Lembremo-nos, ainda,
que a grande novidade do referido art.60 est na incluso, entre as
limitaes ao poder de reforma da Constituio, dos direitos e garantias inerentes ao exerccio da democracia representativa e dos direitos
e garantias individuais, que por no se encontrarem restritos ao rol do
art.5, resguardamum conjunto mais amplo de direitos constitucionais
de carter individual dispersos no texto da Carta Magna.
Neste sentido, decidiu o Supremo Tribunal Federal (Adin n. 939-7/DF) ao
considerar clusula ptrea, e consequentemente imodificvel, a garantia
constitucional assegurada ao cidado no art.150, III, b, da Constituio
Federal (princpio da anterioridade tributria) [...]

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[]
Importante, tambm, ressaltar, que na citada Adin n. 939-7/DF, o Ministro
Carlos Velloso referiu-se aos direitos e garantias sociais, direitos atinentes nacionalidade e direitos polticos como pertencentes categoria de
direitos e garantias individuais, logo, imodificveis, enquanto o Ministro
Marco Aurlio afirmou a relao de continncia dos direitos sociais dentre
os direitos individuais previstos no art.60, 4, da Constituio Federal.22

Nessa mesma ordem de ideias, a funo fiscalizatria do Ministrio Pblico sobre os Poderes Pblicos em geral (art.129, incisoII)
e em relao s polcias em destaque (art.129, incisoVII) constitui
garantia fundamental do cidado, no podendo ser suprimida.
Ademais, pouco importa, para fins do citado art.60, 4, tratar-se
de garantia individual do cidado ou de uma forma de assegur-la,
como preleciona NELSON NERY JNIOR:

Garantias fundamentais. Aclusula ptrea constante da norma comentada


abrange no apenas os direitos e garantias individuais, como parece fazer
crer sua literalidade, mas os direitos e garantias fundamentais tout court,
individuais e coletivos, tambm includos os no positivados no rol da
CF5. Isto porque os direitos e garantias da CF5 so indissociveis e
no podem ser separados entre individuais e no individuais. Osdireitos
e garantias individuais so a base do Estado Democrtico de Direito,
quer tenham como titular pessoas fsica ou jurdica, direito individual,
coletivo ou difuso, e por essa razo que no podem ser abolidos por
emenda constitucional.23

Por outro lado, o art.60, 4, expressamente se refere inadmissibilidade de emendas constitucionais tendentes a abolir direitos e
garantias individuais, e, evidentemente, os direitos e garantias coletivos buscam assegurar os individuais, sendo praticamente impossvel
citar o caso de um direito coletivo que no instrumentalize ou tenha
algum fundamento em outro individual.
Dessa forma, supresso de direitos e garantias coletivos tende a
abalar e, assim, suprimir direitos e garantias individuais, o que esbarra
na limitao material ao poder constituinte reformador.
Sob outro enfoque, convm diferenciar direitos e garantias dos
direitos, conforme leciona JOS AFONSO DA SILVA:
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 11. ed. So Paulo: Atlas, 2002,
p.544/546. No reproduzidas as notas de rodap do original.
23
NERY JNIOR, Nelson. Constituio Federal comentada e legislao constitucional. 2.ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009, p. 422.
22

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A afirmao dos direitos fundamentais do homem no Direito Constitucional positivo reveste-se de transcendental importncia, mas, como notara
Maurice Hauriou, no basta que um direito seja reconhecido e declarado,
necessrio garanti-lo, porque viro ocasies em que ser discutido e
violado. Ruy Barbosa j dizia que uma coisa so os direitos, outras as
garantias, pois devemos separar, no texto da lei fundamental, as disposies meramente declaratrias, que so as que imprimem existncia legal
aos direitos reconhecidos, e as disposies assecuratrias, que so as que,
em defesa dos direitos, limitam o poder. Aquelas instituem os direitos;
estas, as garantias: ocorrendo no raro juntar-se, na mesma disposio
constitucional, ou legal, a fixao da garantia, com a declarao do direito. No so ntidas, porm as linhas divisrias entre direitos e garantias,
como observa Sampaio Dria, para quem os direitos so garantias, e as
garantias so direitos, ainda que se procure distingui-los. Nem decisivo,
em face da Constituio, afirmar que os direitos so declaratrios e as
garantias assecuratrias, porque as garantias em certa medida so declaradas e, s vezes, se declaram os direitos usando forma assecuratria.24

Prosseguindo, JOS AFONSO DA SILVA, aps citar trs sentidos para a expresso garantias constitucionais, trata das garantias
dos direitos fundamentais em dois grupos, o primeiro a respeito de
garantias gerais destinadas a assegurar a existncia e a efetividade
(eficcia social) dos direitos fundamentais e, no que nos interessa
nesse primeiro grupo:
garantias constitucionais que consistem nas instituies, determinaes e
procedimentos mediante os quais a prpria Constituio tutela a observncia, ou, em caso de inobservncia, a reintegrao dos direitos fundamentais. So, por seu lado, de dois tipos: (a) garantias constitucionais gerais
que so instituies constitucionais que se inserem no mecanismo de
freios e contrapesos dos poderes e, assim, impedem o arbtrio com o que
constituem, ao mesmo tempo, tcnicas de garantia e respeito aos direitos
fundamentais; so garantias gerais precisamente porque consubstanciam
salvaguardas de um regime de respeito pessoa humana em toda a sua
dimenso; (b) garantias gerais especiais que so prescries constitucionais estatuindo tcnicas e mecanismos que, limitando a atuao dos
rgos estatais ou de particulares, protegem a eficcia, a aplicabilidade e a
inviolabilidade dos direitos fundamentais de modo especial; so tcnicas
preordenadas com o objetivo de assegurar a observncia desses direitos
considerados em sua manifestao isolada ou em grupos.25

SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 16. ed. rev. e atual.
So Paulo: Malheiros, 1999, p. 189.
25
Idem, p.190-192.
24

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Como j aventamos no item 3.1, o controle externo da atividade


policial instrumento de freio e contrapeso ao emprego do poder armado estatal, sendo, por vocao constitucional, exercido pelo Ministrio
Pblico. Portanto, de acordo com a lio acima transcrita, insere-se
como garantia constitucional, a qual, como tambm j vimos (item
3.2), visa a assegurar no somente o respeito aos direitos e (demais)
garantias fundamentais mas tambm a eficcia da atividade policial
e, portanto, a efetivao dos direitos que tal atividade objetiva.
Por sua vez, claramente perceptvel que a previso do art.129,
incisoII26, se amolda claramente a essa ideia de garantia fundamental.
Dessa maneira, os incisosII e VII do art.129 constituem clusulas
ptreas, na medida em que sua supresso desampararia os demais
direitos e garantias individuais, ou seja, tenderia a aboli-los, pois o
enfraquecimento da proteo de um direito parte do caminho para
sua supresso. Afinal, muitos direitos somente deixam de se efetivar
por falta de instrumentos (garantias), e no por falta de previso. Tais
situaes de ineficcia de direitos demonstram que no basta prev-los; necessrio garanti-los, e a Constituio no deixa dvidas de
que tais garantias no podem ser revogadas.
Na fria realidade, cada pessoa tem os direitos que pode defender.
Ouque algum possa defender em seu nome. Es esses. Qualquer
coisa a menos, e o direito um direito fraco.
O constituinte originrio foi bem rigoroso na proteo dos direitos e garantias, tanto que eles no podem ser suprimidos em si, nem,
tampouco, podem ser excludas do sistema a proteo e a efetivao
deles, tudo por decorrncia do art.60, 4.
Portanto, seja pela bem-lanada observao sobre indissociabilidade dos direitos fundamentais em individuais e no individuais; seja
pela constatao de a proteo coletiva assegurar direitos e garantias
individuais; seja, ainda, pelo fato de que as funes ministeriais so
garantias dos indivduos e da sociedade, os incisosII e VII do art.129
da Constituio da Repblica constituem clusulas ptreas.
Sem prejuzo dessa concluso, o mais importante para a sociedade
perceber que tais atribuies ministeriais tm uma funo: assegurar
o respeito a direitos e garantias fundamentais.
26

Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [] II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de relevncia pblica aos direitos
assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia.

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4. CONCLUSO

O maior desafio atual do Ministrio Pblico na realizao do controle externo da atividade policial ir alm da (necessria) punio
de crimes e correo de irregularidades que concretamente tenham
resultado em afrontas aos direitos fundamentais ou ineficincia patente
da atividade policial.
Ainda que o evitado e prevenido no ocorra e, portanto, seja de
difcil seno impossvel medio, o Ministrio Pblico deve fortalecer
sua maturidade institucional tambm buscando identificar as situaes
em que pode (deve) agir preventivamente.
Para tanto, a instituio ministerial deve receber construtivamente
toda e qualquer manifestao da sociedade no tocante sua eficincia
no exerccio do controle externo da atividade policial e buscar constante aprimoramento nessa atividade. Nofundo, no se trata de nada
alm da correta exigncia social de garantir o respeito policial aos
direitos fundamentais e a eficincia da atividade das polcias.
Necessrio que o Ministrio Pblico e as polcias, com ainda mais
maturidade, ultrapassem qualquer tipo de atrito institucional, e, de
fato, concretizem nosso sistema de freios e contrapesos.
Noutro aspecto, a mera existncia dessa funo de controle externo
da atividade policial pelo Ministrio Pblico j constitui mola propulsora do surgimento e crescimento das boas iniciativas no mbito
policial, bem como resulta em aprimoramento da funo correcional
dentro da polcia.
Um melhor Ministrio Pblico e uma melhor polcia, que foquem
nos interesses sociais e pblicos, o desejo do cidado.
O vrtice no nem nunca deve ser o que melhor para uma ou
outra estrutura, instituio ou rgo do Estado.
O bom controle externo da atividade policial aquele exercido por
um Ministrio Pblico que honra seus deveres, garantindo, inclusive
de forma preventiva, que as polcias atuem com eficincia e com o
mais absoluto respeito aos direitos e garantias fundamentais.

sumrio do artigo

sumrio geral

Roberto Antonio Dassi Diana

121

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1. BASTOS, Celso Ribeiro; MARTINS, Ives Gandra. Comentrios


Constituio do Brasil: promulgada em 5 de outubro de 1988. So
Paulo: Saraiva, 1997.
2. MICHAELIS: moderno dicionrio da lngua portuguesa. Disponvel em: <http://www.michaelis.uol.com.br>. Acesso em: 3 set. 2016.
3. MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 11. ed. So Paulo:
Atlas, 2002.
4. NERY JNIOR, Nelson. Constituio Federal comentada e legislao constitucional. 2.ed. rev. ampl. e atual. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2009.
5. SANTOS, Renato Ferreira dos; MAURICI JNIOR, Valmir. In:
MACHADO, Antnio Cludio da Costa (Org.); FERRAZ, Anna Candida da Cunha (Coord.). Constituio Federal interpretada: artigo
por artigo, pargrafo por pargrafo. 1.ed. Barueri: Manole, 2010.
6. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo.
16. ed. rev. e atual. So Paulo: Malheiros, 1999.

sumrio do artigo

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MODALIDADES E EXTENSO DO
CONTROLE EXTERNO
Enrico Rodrigues de Freitas1

1. Consideraes iniciais
2. Controle interno e controle externo
3. Docontrole externo da atividade policial previsto no Cdigo de Processo Penal
4. Previso constitucional do controle externo da atividade policial
5. Modalidades de controle externo da atividade policial
5.1 Controle externo da atividade policial difuso
5.2 Controle externo da atividade policial concentrado
5.3 Controle externo da atividade policial ordinrio e extraordinrio
5.4 Controle externo da atividade policial em investigao de morte
decorrente de interveno policial
6. Atividades atingidas: atividade-meio e atividade-fim
7. Concluso
Referncias bibliogrficas

1. CONSIDERAES INICIAIS

A Constituio Federal de 1988 atribuiu ao Ministrio Pblico


a posio de rgo competente para o exerccio do controle externo
da atividade policial tendo em conta a estreita relao que h entre a
atividade de investigao realizada pela polcia e o exerccio da ao
penal pelo Ministrio Pblico.
H que considerar tambm a necessidade de exerccio efetivo
de controle externo sobre a estrutura armada do Estado, de forma
a garantir que a atividade policial se d com respeito aos direitos
Procurador da Repblica. Integrante do Grupo de Controle Externo da Atividade
Policial da Procuradoria da Repblica no Estado de Rio Grande do Sul de 2007
a 2014, tendo exercido a coordenao do referido GCEAP. Integrou o Grupo de
Trabalho de Controle Externo da Atividade Policial da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal 2011/2012 e o Grupo de Trabalho
Investigaes Policiais no comunicadas ao MPF da 7 Cmara de Coordenao e
Reviso do Ministrio Pblico Federal 2015.

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123

Enrico Rodrigues de Freitas

humanos2. Seguramente, no se trata de tarefa fcil, dada a cultura


policial estabelecida no Brasil h dcadas, em que a tnica do arbtrio policial tolerada no somente pelas estruturas corporativas
mas pela prpria populao, que, muitas vezes estarrecida com atos
criminosos, entende por aceitar a violncia policial como um mal
menor e necessrio.
Exerce o controle externo importante papel tambm no combate
aos desvios de toda ordem, os quais muitas vezes no so adequadamente tratados pelos sistemas de controle interno e cedem diante da
fora do corporativismo.
Ainda, o controle externo da atividade policial se orienta pela
busca em assegurar os valores eficincia da investigao, probidade
da atividade e proteo dos direitos humanos.
Considerando essas finalidades, a atividade de controle externo da
polcia deve estar regrada por mecanismos e meios voltados ao seu
perfeito exerccio em suas diversas modalidades.
2. CONTROLE INTERNO E CONTROLE EXTERNO

Inicialmente h que referir que toda a Administrao Pblica est


sujeita a controles internos e externos, havendo previso de sua ocorrncia na Constituio Federal.3
Assim, nenhum demrito ou carter negativo h na previso ou no
exerccio do controle da atividade administrativa, sendo caracterstica
decorrente da prpria natureza pblica da atividade a condio de
estar sujeita a controles internos e externos.
Nesse sentido BANDEIRA DE MELLO e DI PIETRO:
Controle interno e externo
1. AAdministrao Pblica, direta, indireta ou fundacional, sujeita-se a

Vejam-se os considerandos da Resoluo n. 129, de 22 de setembro de 2015, do


CNMP: Considerando que a Constituio Federal confere ao Ministrio Pblico
a funo institucional de exercer o controle externo da atividade policial (art.129,
VII); Considerando que o exerccio dessa funo tem por primado a dignidade da
pessoa humana, a construo de uma sociedade livre de ilegalidade ou abuso de poder,
apromoo do bem de todos, sem qualquer forma de discriminao, e, finalmente,a
observncia dos princpios informadores das relaes internacionais, notadamente a
prevalncia dos direitos humanos (CF, art.1, III, art.3, I e IV, e art.4, II);
3
Nesse sentido, tomem-se como exemplos os arts.31, 70, 71 e 74 da Constituio
Federal.
2

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Enrico Rodrigues de Freitas

124

controles internos e externos. Interno o controle exercido por rgos da


prpria Administrao, isto , integrantes do Poder Executivo. Externo
o efetuado por rgos alheios Administrao.4
No exerccio de suas funes, a Administrao Pblica sujeita-se a controle por parte dos Poderes Legislativo e Judicirio, alm de exercer, ela
mesma, o controle sobre seus prprios atos.
Esse controle abrange no s os rgos do Poder Executivo, mas tambm
os demais Poderes, quando exeram funo tipicamente administrativa;
em outras palavras, abrange a Administrao Pblica considerada em
sentido amplo.5

A Constituio Federal, alm de assegurar o controle interno e externo dos rgos da Administrao Pblica por entes estatais, garantiu
e reforou esse controle de forma ampla, tambm externamente, por
meio do controle popular6, garantindo ainda diversos meios para seu
exerccio, entre os quais a imposio do princpio da publicidade
Administrao Pblica7.
Neste aspecto vale ressaltar a edio da Lei n. 12.527/2011, que
tratou de assegurar amplamente o acesso pblico s informaes sobre
a Administrao Pblica.
Refira-se que o Poder Judicirio e o Ministrio Pblico tambm
so sujeitos de atividade de controle, tanto interna como externamente,
atravs dos Conselhos Nacionais8 ou, ainda, pelos meios ordinrios
de controle externo9.

MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed. So
Paulo: Malheiros, 2005, p. 867.
5
DI PIETRO, Maria Sylvia. Direito administrativo. 23. ed. So Paulo: Atlas, 2010,
p. 728.
6
Art.5, incisoLXXIII, da Constituio Federal: qualquer cidado parte legtima
para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de
entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente
e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento
de custas judiciais e do nus da sucumbncia.
7
Art.37, caput, da Constituio Federal.
8
O Poder Judicirio vem controlado externamente pelo Conselho Nacional da Magistratura, previsto no art.103-A da Constituio Federal, e o Ministrio Pblico vem
controlado pelo Conselho Nacional do Ministrio Pblico, previsto no art.130-A
da Constituio Federal.
9
Vide Lei Complementar, art.23, 2: A fiscalizao contbil, financeira, oramentria, operacional e patrimonial do Ministrio Pblico da Unio ser exercida pelo
Congresso Nacional, mediante controle externo, com o auxlio do Tribunal de Contas
da Unio, segundo o disposto no Ttulo IV, Captulo I, Seo IX, da Constituio
Federal, e por sistema prprio de controle interno (Destacou-se.).
4

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Enrico Rodrigues de Freitas

125

Assim, os rgos da Administrao Pblica que exercem a atividade voltada a garantir a segurana pblica10, por se configurar sua
atividade no brao armado do Estado, no podem estar isentos dos
mecanismos de controle interno e, com mais razo, de controle externo.
A atividade policial, como atividade administrativa exercida por
rgos da Administrao Pblica direta, est sujeita aos mecanismos
de controle usuais a todos os rgos da Administrao, seja interna,
seja externamente. ,pois, pelas suas caractersticas e peculiaridades,
objeto de controle externo especificamente determinado pela Constituio Federal, como ser analisado a seguir.
Ressalte-se que no se trata de um controle criado exclusivamente
para a polcia, mas de uma verdadeira atividade rotineira em um Estado Democrtico de Direito, cujas instituies, ao lado dos controles
internos e verticais, se sujeitam a controles externos. Nesse sentido,
especificamente11:
Nada mais , contudo, que outra faceta do sistema comum de freios e
contrapesos entre os Poderes e as instituies pblicas, criando uma
intervigilncia extremamente saudvel para a sociedade que, alm, de ser
mantenedora desse universo, a destinatria de seus produtos e servios.

Ou, ainda, nas palavras de MAZZILI (1991): vista desse elaborado e recproco sistema de fiscalizao, seja financeiro, seja at
mesmo finalstico, no se justificaria, mesmo, que a um semelhante
sistema de controle ficasse imune a importante atividade policial12.
Assim, ao lado de posicionamentos de natureza corporativa que
sustentam grande parte das resistncias apresentadas pelos policiais ao
controle externo pelo Ministrio Pblico, h que ressaltar a importncia desta atividade, inclusive para a prpria polcia, quando imbuda
de um adequado esprito pblico. Ocontrole externo pelo Ministrio
Pblico resulta em melhor eficincia da atividade policial, entendida
aqui como um servio pblico prestado ao cidado, bem como uma
maior garantia de legalidade e de probidade de sua atuao.
Vale transcrever as palavras de Francisco Taumaturgo de Arajo
Jnior sobre a atividade de controle externo:
Art.144 da Constituio Federal.
SARABANDO, Jos Fernando Marreiros. Ocontrole externo da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. Justitia, So Paulo, v. 59, n. 177, p. 46, jan./mar. 1997.
12
MAZZILLI, Hugo Nigro. Ocontrole externo da atividade policial. Revista dos
Tribunais, v. 664, p. 388.
10
11

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Enrico Rodrigues de Freitas

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O que deve prevalecer um verdadeiro entendimento e harmonia entre


as duas instituies para uma atuao conjunta, pois a nica beneficiada a sociedade, principalmente os menos favorecidos, to vidos
por justia. Deixemos de lado disputas corporativistas e pensemos no
interesse pblico.13

3. DO CONTROLE EXTERNO DAATIVIDADE POLICIAL PREVISTO NO CDIGO DE PROCESSO PENAL

A atribuio ao Ministrio Pblico de um controle do trabalho


produzido pela polcia judiciria j constava no Cdigo de Processo
Penal, independentemente da previso constitucional, dada a ntima
relao existente entre o trabalho produzido pela polcia investigao
realizada atravs de um inqurito policial e a atividade atribuda ao
Ministrio Pblico acusao criminal.
No poderia ser de forma diversa a previso legal, dado que, em
sendo o resultado da investigao insatisfatrio para o exerccio da
opinio delicti pelo Ministrio Pblico, nada mais lgico e necessrio
que este, ao apreciar o trabalho policial, pudesse determinar polcia
a complementao da investigao realizada, de forma a permitir o
exerccio independente da concluso sobre os fatos mediante a formulao de uma acusao ou a promoo do arquivamento.
Assim, a previso legal dos arts.5 e 16 do Cdigo de Processo Penal j inseria o exerccio do controle do trabalho policial pelo
Ministrio Pblico, podendo este requisitar novas diligncias que se
mostrassem imprescindveis ao seu convencimento sobre a autoria e
a natureza do fato em apurao:
Art.5 Nos crimes de ao pblica o inqurito policial ser iniciado:
I de ofcio;
II mediante requisio da autoridade judiciria ou do Ministrio Pblico, ou a requerimento do ofendido ou de quem tiver qualidade para
represent-lo.
Art.16. OMinistrio Pblico no poder requerer a devoluo do inqurito autoridade policial, seno para novas diligncias, imprescindveis
ao oferecimento da denncia.

E aqui se fala em convencimento do Ministrio Pblico sobre a


autoria e a natureza do fato em apurao, desbordando da expresso
13

ARAJO JNIOR, Francisco Taumaturgo. Controle externo da atividade policial,


o outro lado da face. Boletim IBCCRIM, ano 8, n. 89, p. 15, abr. 2000.

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Enrico Rodrigues de Freitas

127

utilizada no art.16 do Cdigo de Processo Penal, tendo em conta que


as diligncias requisitadas no se voltam necessariamente ao oferecimento da denncia, mas, em essncia, ao esclarecimento dos fatos e
da autoria deles tambm para a eventual apresentao de promoo
de arquivamento.
Por bvio que a referida disposio processual no garante ao
Ministrio Pblico o exerccio do controle da atividade policial considerada como um todo, mas tampouco desborda do exerccio desse
controle, constituindo-se no hoje denominado controle externo difuso,
a ser abordado mais adiante.
E se fala em controle externo no exerccio dessa disposio processual na medida em que o Ministrio Pblico exerce a verificao de
diversos aspectos pertinentes atividade policial desenvolvida, entre
os quais a legalidade, a eficincia e o resguardo dos direitos humanos.
A eficincia medida por meio de apreciao qualitativa da inves
tigao realizada. Avalia-se se esta resultou na apurao adequada
do fato em investigao, com a coleta das provas da materialidade e
a determinao da autoria; ou, ao contrrio, com a demonstrao da
impossibilidade de obteno dessa prova (e no a sua dificuldade); ou,
ainda, com a demonstrao cabal da inexistncia do fato criminoso.
Para ser considerada eficiente, a investigao precisa, ainda, ter-se
dado em tempo adequado, a permitir o exerccio til da ao penal.
Por outro lado, ao se apreciar o inqurito policial, permite-se ao
Ministrio Pblico, mesmo que de um ponto de vista formal do que
ali consta, avaliar se a prova foi obtida pelos meios legais e se foram
garantidos ao investigado seus direitos constitucionais.
A disposio processual penal indica, pois, verdadeiro mecanismo
de controle externo da atividade policial, ainda que permita a imediata
correo da ineficincia policial, mediante a devoluo do inqurito policial para cumprimento das requisies de diligncias formuladas, ou por
meio da tomada de medidas para garantir a legalidade dos atos praticados.
Nesse sentido, assevera RODRIGO RGNIER CHEMIM GUIMARES:
Tal poder nada mais , na prtica, do que exercer um controle sobre a
atividade policial, especificando quais medidas a Polcia deve tomar para
obter melhores resultados em sua investigao.14

GUIMARES, Rodrigo Rgnier Chemim. Controle externo da atividade policial


pelo Ministrio Pblico. 2. ed. Curitiba: Juru, 2009, p. 68.

14

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128

Todavia, tem-se verificado a necessidade de um controle externo


mais efetivo dessa polcia. Nolongo perodo de exceo pelo qual o
Brasil passou, observou-se, de um lado, o envolvimento direto das
estruturas policiais na garantia do regime ditatorial e, de outro, a
lenincia das estruturas estatais no combate aos grupos criminosos
estruturados na prpria polcia. Isso gerou uma cultura da violncia
policial que retroalimentada e legitimada por parcela da sociedade
civil por causa da sensao de insegurana e de impunidade produzida
pela ineficincia da prpria polcia, mas no somente dela15.
Conforme LUIZ EDUARDO SOARES, em entrevista revista
Caros Amigos (ano XVI, n. 182, p. 27, abr. 2012), a violncia policial
se encontra arraigada em suas estruturas:
A ditadura no inventou a brutalidade policial, se beneficiou dela e a
utilizou instrumentalmente. Apolcia foi criada no sculo 19 num Brasil
escravocrata, depois persistiu um racismo estrutural que existe at hoje
fortemente, uma sociedade autoritria e desigual, de muita explorao.
Eas instncias policiais foram manobradas pelo governo para permitir
a reproduo deste estado de coisas, ao longo de todos esses anos em
ditaduras e na suposta democracia.

Mas esses problemas no tm origem apenas na cultura da violncia, muitas vezes aceita pela sociedade. Eles advm tambm de uma
promiscuidade nas relaes entre a polcia e os polticos, outra razo
que impe um controle externo da atividade policial pelo Ministrio
Pblico, especialmente considerando as garantias e a independncia
a este asseguradas na Constituio16.

Conforme Luiz Henrique Manoel da Costa, no artigo Introduo ao estudo do controle externo da atividade policial militar (Revista dos Tribunais, v. 756, p. 456):
Outrossim a redemocratizao do Pas aps a revoluo militar de 1964, estava a
indicar a necessidade de se adotar um sistema de controle institucional destinado a
preservar os direitos e garantias individuais, seriamente abalados pela manipulao
poltica das foras de segurana.
16
Conforme Jacinto Nelson de Miranda Coutinho. Temas de direito penal e processo
penal (por prefcios selecionados). Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 42a 43:
Destarte, antes de se pensar no que melhor para os integrantes das corporaes,
preciso responder o que melhor para todos; depois, a relao custo-benefcio, as
condies pessoais, as condies materiais, ou seja, os meios necessrios, a real e
hipottica dimenso da autonomia, e assim por diante, tudo sem esquecer que este
Pas o Brasil, com suas peculiaridades, onde, a nica tradio multicentenria
nesta matria o jugo da Polcia aos polticos, nem sempre bem-intencionados ou
mesmo preparados para o mister.
15

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Enrico Rodrigues de Freitas

129

Assim, ao mesmo tempo que h que considerar a necessidade de um


sistema penal mais clere e eficiente, h que ter em mente que o controle
externo das polcias, a ser realizado pelo Ministrio Pblico, deve sustentar-se em uma viso de garantia dos direitos humanos e de busca da
transformao da cultura estabelecida de tolerncia violncia policial17.
4. PREVISO CONSTITUCIONAL DO CONTROLE EXTERNO
DA ATIVIDADE POLICIAL

A necessidade de uma definio adequada do controle externo da


polcia passou pelo crivo do debate constituinte e, obviamente, foi
alvo de intensa resistncia corporativa da polcia.
Relata RODRIGO RGNIER CHEMIM GUIMARES a origem
da disposio constitucional referente ao controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico18:

notrio que a Polcia possui maior acesso junto mdia, pois que esta
vive, em boa parte, do sensacionalismo, permitido pela prpria Polcia,
na explorao de crimes.
[...]
De outra sorte, tambm sabido que considervel parcela dos Congressistas
ptrios e na poca, dos Constituintes, formada por jornalistas e radialistas que se elegeram usando a mdia e a explorao da imagem e da notcia
dos crimes, fornecidas e autorizadas, exatamente, pela mesmaPolcia.
[...]
Assim, apesar de o Ministrio Pblico tambm ter promovido seu lobby
no Congresso Nacional, o mesmo mostrou-se insuficiente para combater o posicionamento contrrio sustentado pela Polcia junto a boa
parcela dos Legisladores. Este jogo de interesses corporativos resultou

Relevante nesse sentido a Resoluo n. 129, de 22 de setembro de 2015, do CNMP,


que Estabelece regras mnimas de atuao do Ministrio Pblico no controle externo
da investigao de morte decorrente de interveno policial.
18
O tema da utilizao da criminalidade e da persecuo criminal como arma poltica
e como mercadoria tratado por Peter-Alexis Albrecht no seu artigo El Derecho
Penal em La Intervencin de la Poltica Populista, In: ROMEO CASABONA,
Carlos Maria (Org.). LaInsostenible situacin del Derecho Penal. Granada: Editorial Comares, 2000, p. 478- 482: La criminalidade y la persecucin penal no
slo tienen valor para el uso poltico, sino que son tambin el objeto de autnticos
melodramas cotidianos que se comercializan com texto e ilustraciones em los mdios de comunicacin. Secomercia com la criminalidade y su persecucin como
mercanca de la indstria cultural. Consecuentemente, la imagen pblica de esa
mercanca es trazada de forma espectacular y omnipresente, superando inclsuo la
frontera de lo empricamente contrastable.
17

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Enrico Rodrigues de Freitas

130

na aprovao de um dispositivo que no o melhor para a aplicao da


Justia, mascarando-se a cesso s presses com a alterao do texto
proposto, para colocar onde se lia: superviso e correio, a expresso
controle externo da atividade policial, de conotao genrica e que
no se define de imediato.
O temor da Polcia em ver-se vigiada por rgo externo e independente
acabou prejudicando a Justia como um todo, distanciando ainda mais
o Brasil dos pases desenvolvidos, onde a polcia est sempre, de uma
forma ou de outra, vinculada ao Ministrio Pblico, sob orientao e
comando deste.19

Embora se possam fazer crticas (in)definio do texto constitucional, h que ter em mente que se trata de um verdadeiro avano em
relao s ordens constitucionais anteriores. ACRFB/1988 atribuiu
ao Ministrio Pblico a realizao da atividade de controle externo da
polcia de forma expressa, o que constitui uma ampliao do limite
desse controle, que antes restava adstrito ao controle realizado no
mbito dos inquritos policiais.
E fala-se em verdadeiro avano pelo fato de, ao lado da definio
dessa atribuio ao Ministrio Pblico, a Constituio Federal tambm ter fornecido meios efetivos de sua realizao20 e garantias para
o seu exerccio21:
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
VII exercer o controle externo da atividade policial, na forma da lei
complementar mencionada no artigo anterior;

Obviamente uma disposio constitucional mais precisa teria atendido melhor aos interesses no somente de eficincia da investigao criminal mas de aperfeioamento do sistema de garantias para os cidados.
GUIMARES, Rodrigo Rgnier Chemim. Controle externo da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. 2. ed. Curitiba: Juru, 2009, p. 74/75.
20
Em especial, os incisosVI e VIII do art.129: VI expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua competncia, requisitando informaes e documentos
para instru-los, na forma da lei complementar respectiva; VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos
jurdicos de suas manifestaes processuais.
21
Ressaltem-se os seguintes dispositivos: art.127, 1: So princpios institucionais
do Ministrio Pblico a unidade, a indivisibilidade e a independncia funcional;
e art.128, I: as seguintes garantias: a) vitaliciedade, aps dois anos de exerccio,
no podendo perder o cargo seno por sentena judicial transitada em julgado; b)
inamovibilidade, salvo por motivo de interesse pblico, mediante deciso do rgo
colegiado competente do Ministrio Pblico, pelo voto da maioria absoluta de seus
membros, assegurada ampla defesa.
19

sumrio do artigo

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Enrico Rodrigues de Freitas

131

Todavia, do texto aprovado se podem retirar algumas definies


bsicas, deixando o debate sobre atividade-fim e atividade-meio
para ser analisada mais adiante.
So elas:
- A atividade de controle externo da atividade policial foi atribuda,
no Estado brasileiro, ao Ministrio Pblico;
- O exerccio dessa atividade de controle externo ocorre na forma
da Lei Complementar;
- Est abrangida toda a atividade policial pertinente investigao
de fatos criminais.
5. MODALIDADES DE CONTROLE EXTERNO DAATIVIDADE
POLICIAL

Embora a Lei Complementar n. 75/1993 no traga nas suas disposies nenhuma definio de modalidades de controle externo da
atividade policial, as resolues do Conselho Nacional do Ministrio
Pblico e do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal22 trazem
as seguintes modalidades de controle externo da atividade policial23:
- Controle externo da atividade policial difuso;
- Controle externo da atividade policial concentrado;
- Controle externo da atividade policial ordinrio;
- Controle externo da atividade policial extraordinrio.
As duas primeiras modalidades, isto , controle externo difuso e
o concentrado, so relevantes tendo em vista a forma, a amplitude e
a atribuio para seu exerccio.
J as duas outras modalidades de controle externo, ordinria e extraordinria, referem-se ao momento e necessidade de seu exerccio.
Indique-se ainda a regulamentao pelo CNMP de sistemtica
decontrole externo especfico da atividade policial em investigao de
morte decorrente de interveno policial, que, dada a sua relevncia,
ser abordada em tpico especfico, embora no se constitua em nova
modalidade de controle.
Ver arts.3 e 4 da Resoluo CNMP n. 20, de 28 de maio de 2007, e arts.4, I, e
5, I e II, da Resoluo CSMPF n. 127, de 8 de maio de 2012.
23
Sem desconsiderar eventuais outras classificaes porventura existentes nas normas
dos demais Ministrios Pblicos.
22

sumrio do artigo

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Enrico Rodrigues de Freitas

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5.1 Controle externo da atividade policial difuso

A definio de controle externo da atividade policial difuso veio


sistematizada normativamente na Resoluo n. 20/2007 do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico, da seguinte forma:

Art.3 O controle externo da atividade policial ser exercido:


I na forma de controle difuso, por todos os membros do Ministrio
Pblico com atribuio criminal, quando do exame dos procedimentos
que lhes forem atribudos;

Embora a atividade de controle externo da atividade policial no


se limite a uma atuao criminal (eventuais infraes cometidas pelos
agentes policiais), visto que tambm se presta a verificar a eficincia,
a legalidade e a probidade, a sua concretizao no aspecto difuso somente pode ocorrer atravs dos membros do Ministrio Pblico que
tenham atribuio criminal, na medida em que somente a estes so
distribudos procedimentos para anlise.
Quando aqui se fala em procedimentos, entenda-se essencialmente
que se trata de inquritos policiais e outros procedimentos de natureza
semelhante, que concretizem a atividade de investigao policial.
O exerccio do controle externo difuso , portanto, o meio mais
comum de concretizao dessa atribuio do Ministrio Pblico, tendo
em conta que realizada diariamente por todos aqueles membros que
apreciem autos de investigaes policiais.
Dessa forma, exemplificativamente, quando o Ministrio Pblico
realiza uma quota de dilao de prazo de concluso de inqurito ou
requisita diligncias complementares, est realizando controle externo
da atividade policial pelo meio difuso.
Vale dizer que essa atividade de controle externo vai desde a instaurao do inqurito policial pelo Delegado de Polcia ou de sua
requisio de instaurao pelo Ministrio Pblico at o momento em
que seja realizada a concluso pelo Ministrio Pblico, por meio de
formulao de sua opinio delicti.
No perodo que medeia esses extremos que vo da instaurao
da investigao atuao finalstica do Ministrio Pblico, com sua
concluso pela realizao de denncia criminal ou pelo arquivamento,
h um contnuo e permanente trabalho de controle externo da atividade
policial exercido difusamente mediante a anlise contnua da atividade
policial realizada em cada procedimento investigatrio.
sumrio do artigo

sumrio geral

Enrico Rodrigues de Freitas

133

Diversas so as anlises realizadas pelos Membros do Ministrio


Pblico no exerccio do controle externo difuso. Ele avalia se as diligncias necessrias foram efetivamente executadas no perodo em
que o inqurito esteve com a polcia e se os meios de investigao
adotados por esta foram adequados, tanto em relao a sua adequao
propriamente dita como em relao a sua conduo dentro dos limites
legais, de forma que toda prova produzida nessa fase tenha se dado
dentro do respeito aos direitos e garantias do cidado.
Busca-se assim garantir no somente a descoberta da verdade
real, mas que tal descoberta ocorra por meios lcitos, garantindo-se o
respeito as direitos humanos, e, ainda, dentro de um prazo razovel
e necessrio para a investigao, de forma que seu resultado tenha
utilidade em face das normas de prescrio criminal.
Outra importante medida compreendida no campo do controle
difuso da atividade refere-se realizao, pelos membros do Ministrio Pblico com atribuio criminal, de inspees ordinrias em
inqurito policial.
Refira-se que as inspees vm sendo adotadas desde junho de
2009, depois da edio da Resoluo n. 63do Conselho da Justia
Federal, a qual estabeleceu que o trmite dos inquritos se daria diretamente entre a polcia e o Ministrio Pblico Federal.
Com essa normativa, deixou de ser realizada pelos Juzes Federais
a inspeo anual de todos os inquritos policiais que tramitavam na
Polcia Federal24, razo pela qual se torna importante que o Ministrio
Pblico, como decorrncia do trmite direto dos inquritos policiais,
passe a adotar a prtica de sua inspeo peridica.
Ressalte-se que a inspeo peridica dos inquritos policiais, a
ser conduzida pelo prprio membro do Ministrio Pblico a quem os
feitos foram distribudos, se enquadra em uma atividade de controle
externo difuso, no se confundindo, como veremos adiante, com a
atividade de controle externo concentrado25.
Conforme o art.13, III, IV e VIII, da Lei n. 5.010/1966 e das normas das Corregedorias dos Tribunais Regionais Federais: Art.13. Compete aos Juzes Federais: []
III inspecionar, pelo menos uma vez por ano os servios a cargo das Secretarias,
providenciando no sentido de evitar ou punir erros, omisses ou abusos; IV dar
conhecimento imediato da inspeo realizada ao Corregedor-Geral, em ofcio reservado, solicitando-lhe as providncias cabveis; [] VIII apresentar, anualmente,
relatrio circunstanciado dos trabalhos sob sua jurisdio.
25
Tambm nesse sentido a definio dada na parte final do incisoI do art.5 da Resoluo
n. 127/2012 do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal, acima transcrita.
24

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134

Essa inspeo peridica, com a remessa dos inquritos instaurados


ao membro para quem foram distribudos, tem por objetivo, conforme o
Roteiro de Atuao Controle Externo da Atividade Policial editado pela
2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal26:

[...] exame de forma e contedo, como instrumento necessrio para (a)


a gesto do interesse pblico envolvido na conduo dos inquritos policiais em geral (perspectiva geral), (b) e a eficincia da investigao
conduzida em cada inqurito (perspectiva singular).

Tal apreciao peridica de forma permite a gesto global dos


inquritos, extrapolando-se os limites de anlise individualizada de
cada feito e permitindo-se, em cada promotoria ou procuradoria, o
estabelecimento de prioridades de investigao, a anlise de gesto
de recursos empregados nas investigaes e, ainda, a comparao
entre os trabalhos desenvolvidos pelos diversos delegados de polcia
na mesma localidade.
Analisam-se tambm, nessa inspeo centralizada, problemas diversos que podem resultar em demora na concluso das investigaes,
tais como eventual sobrecarga de trabalho de certos delegados e a
ocorrncia de adiamentos de oitivas previamente agendadas de inves
tigados ou de testemunhas e a consequente realizao reiterada de
misses por alguns agentes e delegados de polcia, com prejuzo aos
atos de investigao local e aos cidados, que muitas vezes se dirigem
s delegacias de polcia e l so intimados de nova data para a oitiva27.
Enfim, permite a apreciao global dos inquritos a avaliao de
prticas que muitas vezes no so detectadas pela anlise individualizada dos inquritos. Emuma apreciao conjunta e focada de um
grande nmero de inquritos, resta mais fcil identificar os problemas
que estejam a influenciar negativamente a eficincia da investigao.
Por outro lado, a inspeo tambm permite aferir a procedncia
das alegaes dos delegados de polcia para justificar atrasos na concluso dos inquritos ou a realizao de diligncias supostamente
Roteiro estabelecido antes da criao da 7 Cmara de Coordenao e Reviso do
Ministrio Pblico Federal atravs da Resoluo n. 148, de 1 de abril de 2014,
do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal, que deslocou a atividade de
coordenao e reviso em matria de controle externo da atividade policial da 2
Cmara para a ento criada 7 Cmara.
27
Situao que, no caso da Polcia Federal, acarreta muitas vezes um longo deslocamento por parte do cidado, tendo em conta que as Delegacias de Polcia Federal
se situam somente em cidades maiores.
26

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necessrias, em apreciao que, na anlise individualizada de um


inqurito, no possvel.
Quanto a esse ponto, vale socorrer-se novamente do j mencionado
Roteiro de Atuao em Controle Externo da Atividade Policial:

Ainda exemplificativamente, no raro os Delegados de Polcia, ao renovar pedidos de dilao de prazo, justificam a demora ou inexistncia de
novas diligncias pela sobrecarga involuntria de trabalho. invivel
verificar a existncia e gravidade de tal sobrecarga no exame do prprio
inqurito, pois relativa ao nmero e complexidade de outros inquritos
presididos pelo mesmo Delegado. Este fato s pode ser adequadamente
confirmado, em busca de uma soluo, por meio do exame da situao
da Delegacia, da quantidade de inquritos policiais instaurados, das atividades atribudas ao Delegado, e mediante comparao com o nmero
de inquritos vinculados a outros Delegados do mesmo local e de outros
locais com caractersticas semelhantes. preciso comparar a qualidade
e a agilidade das diligncias efetuadas nos inquritos comparados.
Na medida em o Ministrio Pblico Federal deve promover o interesse
pblico protegido pela lei penal, de cuja ao penal pblica titular exclusivo por fora constitucional, incumbe-lhe tambm os poderes-deveres
implcitos de conhecer e interferir na investigao criminal sob uma
perspectiva de gesto geral das investigaes em curso em determinada
jurisdio. Esta atividade de controle externo tem a finalidade de evitar a
prescrio penal, de diminuir a impunidade e aumentar a proteo sobre
os bens jurdicos, otimizar o resultado das investigaes e, onde no
for possvel a apurao de todos os casos, orientar os escassos recursos
humanos e materiais investigativos para os casos prioritrios.
Na perspectiva de cada inqurito policial, as inspees de controle externo
da atividade policial permitem verificar se h irregularidades formais no
inqurito e se ele est sendo conduzido de modo eficiente28. Neste mister,
considerando que o Procurador da Repblica o destinatrio da prova
produzida pela autoridade policial, preciso examinar a linha investigativa
desenvolvida do inqurito e verificar se est amparada em lei. Aanlise
conjunta de diversos inquritos permite otimizar o valoroso trabalho de
investigao policial. Aindicao de diligncias especficas pode dar
ensejo a um desfecho mais clere da investigao, com o oferecimento
de denncia, ou com a promoo de arquivamento ou com a declinao
de atribuio para outra instncia ou para o Ministrio Pblico estadual.
Alm de propiciar a eficincia e o aprimoramento do servio pblico
de persecuo criminal, as inspees criam um espao propcio para

Por eficincia na conduo dos inquritos policiais, pode-se compreender a apurao do(s) crime(s) e do(s) respectivo(s) responsvel(is), no menor espao de tempo
possvel.

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trocas de experincias, esclarecimento de situaes de fato, preveno


de irregularidades, reconstituio de autos extraviados e, sendo o caso,
para o encaminhamento apurao de suspeitas ou faltas disciplinares.

A obrigao de apreciao peridica dos inquritos policiais, no


mbito do Ministrio Pblico Federal, consta da Resoluo n. 127, de 8
de maio de 2012, do Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal:
Art.2O controle externo da atividade policial compreende:
[...]
IX a inspeo peridica dos inquritos.

Muitos so os aspectos que podem ser verificados em uma inspeo geral dos inquritos e resultar em uma tabulao interessante de
informaes, a permitir uma gesto mais eficaz do trabalho de investigao. Destacamos alguns deles, sem prejuzo de situaes especficas
de cada localidade e que resultem da peculiaridade dos delitos, dos
meios de investigao, da prpria estrutura policial29 e de mtodos
de investigao adotados pelas polcias e pelos delegados. So eles:
- prazo mdio empregado para a distribuio das notcias-crime
(a ser realizada pelo Superintendente, Corregedor ou Delegado-Chefe);
- prazo mdio empregado para instaurao de inquritos aps o
recebimento da notcia-crime;
- prazo mdio de tempo utilizado por Delegado e por tipo de diligncia, com indicao do tempo mdio entre a determinao
e a realizao desta;
- quantidade de inquritos distribudos por Delegado por perodo;
- tempo mdio de afastamento de policiais (delegados, agentes, etc.)
para atuao em reforo em outras unidades, cotejado com o tempo
mdio dos afastamentos individuais e o da durao dos inquritos;
- indicao de investigaes com fatos j prescritos, mediante
clculo pela pena mnima;
- verificao estatstica dos tipos de crimes investigados em cada
localidade;
- quantitativo de inquritos relatados em que tenha sido necessria
a requisio de diligncia pelo Ministrio Pblico, agrupado por
Delegado;
Estruturas que no podemos esquecer so muito distintas, uma vez que contamos
com estruturas policiais em cada Estado da Federao e ainda com a Polcia Federal.

29

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Enrico Rodrigues de Freitas

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- verificao qualitativa e quantitativa das diligncias realizadas


no perodo inspecionado;
- verificao dos atrasos para a concluso de inquritos em decorrncia de demora na realizao de percias;
- verificao dos atrasos para a concluso de inquritos em decorrncia de demora no retorno de cartas precatrias;
- anlise centralizada dos inquritos mais antigos que ainda estejam em investigao;
- apreciao da existncia de pedido de dilaes, por Delegado,
em que no tenham sido realizadas diligncias incompatveis
com o prazo de prorrogao.
Por bvio que esses so apenas alguns itens a serem considerados
como indicadores da inspeo rotineira dos inquritos. Oideal a
inspeo se dar com base em sistema informatizado criado para essa
finalidade. Esse sistema deve permitir a apreciao dos dados obtidos
pelo conjunto de Promotores e Procuradores de uma localidade, bem
como dos dados globais por Estado ou em mbito nacional (neste
caso, sobretudo no que se refere Polcia Federal), de forma que
a atuao no seja somente local mas centralizada pelo Ministrio
Pblico, inclusive com o fornecimento de informaes para embasar
a atuao concentrada de controle externo.
Em concluso, h que reafirmar que todos os Membros do Ministrio Pblico atuantes na rea criminal realizam atividade rotineira de
controle externo em sua modalidade de controle difuso. de destacar a necessidade da criao de mecanismos que permitam a anlise
global das informaes obtidas por meio desse controle, de forma a
tornar possvel a identificao de problemas que extrapolem o plano
individual de cada inqurito e necessitem de soluo uniforme, seja
no plano local de cada Delegacia; seja no mbito de cada Estado ou
Superintendncia Estadual da Polcia Federal; seja, ainda, daquelas
situaes que demandem soluo de mbito nacional (Polcia Federal).
5.2 Controle externo da atividade policial concentrado

O controle externo da atividade policial concentrado, em sua conceituao normativa, est presente originariamente na Resoluo n. 20/
2007 do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, da seguinte forma:
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Art.3 O controle externo da atividade policial ser exercido:


[...]
II em sede de controle concentrado, atravs de membros com atribuies especficas para o controle externo da atividade policial, conforme
disciplinado no mbito de cada Ministrio Pblico.

Com a referida definio, verifica-se que, ao lado do controle


externo exercido por todos os Membros do Ministrio Pblico difusamente na anlise dos inquritos policiais, ocorre uma outra modalidade
de controle, agora por meio de membros com atribuies especficas
para o controle externo da atividade policial.
A modalidade de controle externo concentrado, uma vez que realizada atravs de membros com atribuio especfica, indica a necessidade
de uma articulao dos membros para tanto designados, valendo-se de
uma atuao sustentada no princpio da unidade do Ministrio Pblico,
que parece ser o meio adequado de fazer frente a uma estrutura policial
hierarquizada e que no somente age de forma mais homognea mas
tambm fortemente imbuda de um esprito corporativo.
Assim, relevante o papel de coordenao presente na atividade
de controle externo concentrado da atividade policial, a indicar uma
necessidade de padronizao da atuao do Ministrio Pblico tanto para fazer frente s resistncias corporativas como para permitir
uma recepo, por parte das estruturas policiais controladas, de uma
clara e uniforme indicao do entendimento de quem est a exercer
o controle externo, de forma a garantir uma maior eficincia policial.
Recomendvel, portanto, o emprego de mecanismos internos de
coordenao no mbito do Ministrio Pblico, bem como de articulao entre os Ministrios Pblicos (em nvel estadual e federal),
mas, ainda, na atuao concreta de controle concentrado, atravs de
estruturas articuladas, seja por meio de Grupos de Controle Externo da
Atividade Policial (GCEAPs) seja por Ofcios e Ncleos de Controle
Externo da Atividade Policial30, os quais tero atribuio especfica
disciplinada em norma de cada um dos Ministrios Pblicos.
Assim, a forma de designao desses grupos (GCEAPs) ou dos
componentes dos Ncleos, a composio e o prazo de designao,
30

Conforme disposto no art.5, II, da Resoluo CSMPF n. 127, de 8 de maio de 2012,


redao dada pela Resoluo CSMPF n. 162, de 1 de maro de 2016, conforme
entendimento decorrente da aplicao da Lei n. 13.024, de 26 de agosto de 2014,
em especial seus arts.10 e 11.

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Enrico Rodrigues de Freitas

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entre outros aspectos, sero alvo de definio em regramento especfico de cada um dos Ministrios Pblicos.
H que ressaltar que, muito embora a conceituao especfica
como controle externo concentrado tenha se dado normativamente
pela referida Resoluo n. 20/2007 do CNMP, j havia a prtica de
atuao atravs de Grupos de Controle Externo em diversos Estados.
No mbito do Ministrio Pblico Federal, o Grupo estava presente
desde a Resoluo n. 88/2006 do Conselho Superior do Ministrio
Pblico Federal e assim restou na Resoluo CSMPF n. 127, de 8 de
maio de 2012, at sua recente alterao, levada a efeito com a edio
da Resoluo CSMPF n. 162, de 1 de maro de 2016.
Vale referir que, no mbito do Ministrio Pblico Federal, embora
a atividade de controle externo concentrado no mais se d atravs de
grupos (GCEAPs), no significa a ocorrncia de uma atuao singular,
uma vez que a mesma norma que indicou a atuao atravs de ofcios
tambm indicou claramente que esses ofcios devem agir reunidos em
ncleos e com atuao coordenada em cada unidade31.
Quanto ao exerccio do controle externo concentrado, devem, de
incio, ser pontuadas duas questes:
-O
 s Grupos de Atuao (ou Ncleos) concentrada no mbito de
controle externo podem ser considerados como Promotores ou
Procuradores Naturais do Controle Externo no mbito e nos limites dos normativo de cada Ministrio Pblico;
- Esses Grupos de Atuao (ou Ncleos) requerem uma atribuio
distinta da atividade de controle externo realizada pelo meio difuso.
Ainda h debate acerca da natureza e dos limites do que se compreende como o Princpio do Promotor Natural. Entretanto, no que
se refere aos limites desse trabalho, podemos considerar Promotores
ou Procuradores Naturais do Controle Externo todos aqueles membros do Ministrio Pblico em condies de realizar as atividades de
controle externo previstas na Constituio e em lei, desde que essas
atividades no estejam compreendidas no mbito do controle externo
A deliberao pela criao dos ofcios e ncleos no MPF ainda est sendo implementada, sendo cedo para a realizao de uma anlise crtica do significado e dos
efeitos da mutao da atuao de GCEAPs para Ofcios e Ncleos. Certo , contudo,
a necessidade de que o exerccio do controle externo concentrado se mantenha como
atividade coordenada e profundamente baseada no princpio da unidade, sob pena
de um retrocesso quanto ao controle da atividade policial na esfera federal.

31

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Enrico Rodrigues de Freitas

140

difuso. Esses atores podem recorrer a todos os meios procedimentais


e processuais previstos em lei para resolver a situao investigada ou
buscar as sanes previstas em lei.
Dessa forma, dentro das atribuies definidas nos normativos de
cada Ministrio Pblico, aos membros que atuam no controle concentrado permitido:
- instaurar procedimento investigatrio referente a ilcito penal
ocorrido no exerccio da atividade policial;
- instaurar procedimentos de investigao de improbidade (inclusive inqurito civil pblico);
- instaurar procedimentos de natureza cvel (inclusive inqurito
civil pblico), tendo por objetivo sanar as deficincias ou irregularidades detectadas no exerccio do controle externo da atividade policial, bem como apurar as responsabilidades decorrentes
do descumprimento injustificado das requisies pertinentes.
Nesse contexto, tambm podem esses membros expedir recomendaes, visando melhoria dos servios policiais bem como o respeito
aos interesses, direitos e bens cuja defesa seja de responsabilidade
do Ministrio Pblico.
Contudo, a questo pertinente atribuio para instaurar inqurito
civil pblico ou ajuizar ao civil por improbidade administrativa
deve estar expressamente presente no mbito da regulamentao interna de cada Ministrio Pblico como de atribuio dos Grupos de
Atuao, Ofcios e Ncleos, conforme restou expressamente previsto
no 3 do art.4 da Resoluo n. 20/2007 do CNMP (redao pela
Resoluo n. 65/2011):
3 Decorrendo do exerccio de controle externo repercusso do fato
na rea cvel e, desde que no possua o rgo do Ministrio Pblico
encarregado desse controle atribuio tambm para a instaurao de
inqurito civil pblico ou ajuizamento de ao civil por improbidade
administrativa, incumbe a este encaminhar cpias dos documentos ou
peas de que dispe ao rgo da instituio com a referida atribuio.
(Alterado pela Resoluo n. 65/2011.)

A questo da atuao dos membros no mbito cvel e de improbidade perpassa primeiro pela considerao de que, embora se esteja exercendo uma atribuio de controle diretamente sobre a atividade policial,
simbolicamente referida investigao criminal, quando se aprecia tal
atividade do ponto de vista da garantia dos direitos fundamentais e do
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141

respeito aos direitos humanos ou, ainda, no plano de anlise da eficincia, no se encontra nenhuma relao direta com fatos criminais,
mas, sim, com uma atuao do Ministrio Pblico na defesa dos direitos
do cidado e da probidade e eficincia da Administrao Pblica32.
Considerando a necessidade de uma atuao de controle externo
com o emprego de racionalidade na soluo dos problemas detectados,
no parece razovel limitar a atuao, quando realizada atravs de
GCEAPs, condio de mero representante acerca dos fatos apurados
frente aos demais Membros do Ministrio Pblico.
E se tem aqui um aspecto de uniformidade de atuao e de relevncia das questes abordadas pela tica do controle externo. Muitas
vezes, fatos que podem parecer de menor importncia para Membros
que atuam em ofcios especializados em improbidade administrativa onde frequentemente se debruam sobre desvios de milhes de
reais se mostram significativos no mbito do controle da probidade e
da finalidade da atividade policial e servem para interferir em uma cultura de impunidade e de ausncia de controle sobre atos das polcias.
Como exemplo, pode-se indicar o uso de um veculo apreendido
em um processo criminal para fins particulares pelo agente policial.
Seguramente, ao se comparar esse fato com o desvio de milhes de
reais, certamente o Membro atuante em um ofcio de improbidade
priorizar o desvio de recursos, quando no raras vezes arquivar
o procedimento por no compreender que coibir aquele desvio de
finalidade do veculo pelo agente policial de extrema relevncia
at mesmo para a formao de uma cultura policial que preserve os
limites da legalidade em todos os seus aspectos.
Assim, entende-se como de fundamental importncia que seja
conferida queles membros que atuam no controle externo concentrado da atividade policial a atribuio para atuarem no combate
improbidade administrativa com todos os meios legais disponveis,
inclusive por se tratar, conforme disposto na prpria norma do CNMP,
de um valor ao qual se deve atentar no mbito do controle externo da
atividade policial art.2, incisoVII, da Resoluo CNMP n. 20/2007:
Conforme Rodrigo Rgbier Chemim Guimares (Controle externo da atividade
policial pelo Ministrio Pblico. Curitiba: Juru, 2009, p. 81): Quanto natureza jurdica do controle externo da atividade policial, o mesmo se revela como de natureza
administrativa, partindo do pressuposto de que a atividade tambm administrativa,
e, basicamente, preparatria da atividade judicial do Ministrio Pblico.

32

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Art.2 O controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico


tem como objetivo manter a regularidade e a adequao dos procedimentos empregados na execuo da atividade policial, bem como a integrao das funes do Ministrio Pblico e das Polcias voltada para a
persecuo penal e o interesse pblico, atentando, especialmente, para:
[...]
VII a probidade administrativa no exerccio da atividade policial.

No mbito do Ministrio Pblico Federal, atravs da Resoluo


n. 127, de 8 de maio de 2012, buscou-se estabelecer limites entre as
atuaes dos Membros do Ministrio Pblico Federal, tanto no que
se refere ao exerccio do controle difuso e concentrado, como entre
este e o exerccio das atribuies no mbito cvel e de improbidade.
A questo foi posta normativamente da seguinte forma:
Art.4 Incumbe aos Membros do Ministrio Pblico Federal, quando do
exerccio ou do resultado da atividade de controle externo:
[...]
3 Decorrendo do exerccio de controle externo repercusso do fato
na rea cvel, incumbe aos membros responsveis, na forma do artigo5 dessa Resoluo, adotar as medidas judiciais ou extrajudiciais
cabveis, podendo instaurar inqurito civil pblico.
[...]
Art.5 As atribuies relativas ao controle externo da atividade policial
so exercidas, em cada Unidade da Federao:
I mediante controle difuso, pelos membros do Ministrio Pblico Fe
deral, por ocasio do exame de inquritos e procedimentos que lhes forem
distribudos e por meio de inspeo peridica dos inquritos prevista no
artigo 2, incisoIX;
II mediante controle concentrado, por meio de ofcios especializados
nos feitos cveis e criminais de controle externo da atividade policial e
sistema prisional, exclusivos ou no, reunidos em ncleos e com atuao
coordenada em cada unidade. (Redao dada pela Resoluo CSMPF
n. 162, de 1/3/2016).

No Ministrio Pblico Federal, no mbito controle externo da atividade policial concentrado, delimitou-se a atuao tendo por baliza
o que segue.
Entre controle externo difuso e concentrado:
-  atribuio do controle externo difuso a anlise dos inquritos
e procedimentos, inclusive atravs de sua inspeo peridica;
- So atribuio do controle externo concentrado todas as demais
questes que extrapolem o exame de inquritos e procedimentos.
Refira-se que essa distino no impede que os membros com
atribuio para controle concentrado examinem, quando das inspees
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143

nas delegacias, autos de inqurito em andamento, seja por meio de


amostragem e com a finalidade de conhecer a atividade desenvolvida
pela unidade policial, seja com o fito de apreciar questes especficas
que se faam necessrias. No se retira de tal anlise, por si s, invaso
da atribuio do Membro do Ministrio Pblico a quem o feito esteja
distribudo ou, ainda, uma atividade de natureza correcional.
H que ter em mente, ainda, que toda a atividade de controle
externo deve ser documentada, seja na forma de relatrios das inspees conduzidas nas unidades policiais, com remessa aos rgos de
coordenao e reviso do Ministrio Pblico; seja com a instaurao
de procedimentos de acompanhamento dessas inspees, de forma a
ser mantido histrico das unidades policiais a permitir uma anlise
dos problemas detectados e de sua soluo no tempo; seja, ainda, pela
instaurao de procedimentos de investigao, cveis e criminais.
Tambm h que lembrar que por vezes pode ocorrer algum conflito
de atribuio decorrente da atuao do Grupo de controle externo concentrado com os demais Membros do Ministrio Pblico. Asituao
comumente enfrentada fora do contexto da atividade de controle
externo e resolvida ordinariamente pelos rgos de coordenao dos
Ministrios Pblicos sem maior trauma. admissvel presumir que,
tambm no que se refere ao controle externo, se encontrar equilbrio
para solucionar aquelas situaes em que porventura se verifique um
conflito de atribuies.
Por fim, deve ser referido que a atividade de visitas ou inspees
realizadas no mbito do controle externo concentrado, sejam elas
ordinrias ou extraordinrias, devero ser sempre objeto de relatrio,
que deve ser enviado para a Corregedoria-Geral da respectiva unidade
do Ministrio Pblico33, conforme estabelecido de forma detalhada
no art.6 da Resoluo CNMP n. 20(Redao dada pela Resoluo
n. 121, de 10 de maro de 2015).

Melhor seria a remessa para rgo interno de cada Ministrio Pblico responsvel
pela Coordenao do Controle Externo e, somente na sua inexistncia, a remessa
para a Corregedoria.

33

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sumrio geral

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5.3

144

Controle externo da atividade policial ordinrio e extraordinrio

Duas outras modalidades de controle externo, definidas como ordinria e extraordinria34, referem-se especificamente ao momento e
necessidade de seu exerccio.
H que ter como forma de controle externo ordinrio toda atividade rotineiramente realizada, seja no mbito do controle externo difuso,
mediante a anlise dos inquritos e demais procedimentos de investigao criminal, inclusive com inspeo peridica de inquritos; seja
aquela realizada rotineiramente de inspeo das unidades policiais.
A atividade de controle externo extraordinria decorre da realizao de atos com objetivos especficos. Pode ser a verificao de
uma situao constatada em inspees ordinrias que necessitem ser
aprofundadas por meio de inspees especficas; pode ser, ainda, o
imediato comparecimento unidade policial, imposto por informao
ou denncia de fato relevante.
Como regra geral, a atividade de inspeo ordinria sempre comunicada com antecedncia autoridade policial que chefia a unidade
policial, bem como sua chefia superior e corregedoria. Acomunicao prvia permite unidade policial se preparar para a inspeo.
Ela pode, por exemplo, organizar o material a ser inspecionado e
manter na unidade um responsvel pelos diversos setores para atender
as demandas do Ministrio Pblico.
Quando do exerccio do controle extraordinrio, por outro lado,
a comunicao necessariamente no se apresenta como regra a ser
observada, uma vez que a comunicao da futura presena do Ministrio Pblico pode resultar em alterao da situao que se pretende
verificar. Assim, a necessidade de comunicao prvia bem como o
prazo para isso devem ser avaliados caso a caso, decidindo-se, sempre
que no houver risco para a apurao, pela comunicao antecipada
polcia, conforme facultado pela Resoluo n.20 do CNMP35.
Resoluo CNMP n. 20: Art.4 Incumbe aos rgos do Ministrio Pblico, quando
do exerccio ou do resultado da atividade de controle externo: I realizar visitas
ordinrias nos meses de abril ou maio e outubro ou novembro e, quando necessrias,
a qualquer tempo, visitas extraordinrias, em reparties policiais, civis e militares,
rgos de percia tcnica e aquartelamentos militares existentes em sua rea de
atribuio; (Redao dada pela Resoluo n. 121, de 10 de maro de 2015).
35
Resoluo CNMP n. 20, art.6, 7: A autoridade diretora ou chefe de repartio
34

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145

5.4 Controle externo da atividade policial em investigao de morte


decorrente de interveno policial

A Resoluo CNMP n. 129, de 22 de setembro de 2015, estabeleceu regras mnimas de atuao do Ministrio Pblico no controle
externo da investigao de morte decorrente de interveno policial.
Embora a previso contida nessa resoluo no crie nova modalidade de controle externo, uma vez que essencialmente inserida
essa atuao nos limites do controle externo difuso36, h que referir
a importncia dessa resoluo voltada a garantir o controle de uma
adequada atuao policial.
Assim, h indicao de obrigao de serem implementadas medidas pelo Ministrio Pblico para garantia de efetiva e eficiente
apurao de fato que resulte em morte decorrente de atuao policial (arts.1 e 3); j no art.4 constam aspectos relevantes a serem
apreciados pelo membro do Ministrio Pblico a quem tenha sido
distribudo o inqurito/investigao.
Cabe assinalar, contudo, que uma atuao, no plano genrico e
preventivo, pode e deve ser objeto de atuao daqueles membros com
atribuio para o controle externo concentrado, uma vez que indica a
referida Resoluo medidas que devem ser implementadas de ofcio
pela autoridade policial, as quais vo do mero ato de comunicao
imediata do fato ao Ministrio Pblico implementao de medidas
padronizadas em todas as situaes de investigao de morte decorrente de interveno policial (algumas inclusive a serem efetivadas
de imediato e antes mesmo do prazo de 24 horas assinalado para
comunicar o fato ao Ministrio Pblico).
Como exemplo indiquem-se os seguintes incisosdo art.1 da
Resoluo CNMP n. 129:
I que a autoridade policial comparea pessoalmente ao local dos fatos
to logo seja comunicada da ocorrncia, providenciando o seu pronto
isolamento, a requisio da respectiva percia e o exame necroscpico
(CPP, art.6, I);

policial poder ser previamente notificada da data ou perodo da visita, bem como
dos procedimentos e aes que sero efetivadas, com vistas a disponibilizar e organizar a documentao a ser averiguada. (Redao dada pela Resoluo n. 121,
de 10 de maro de 2015).
36
Sem prejuzo de uma atuao no mbito concentrado, a seguir pontuada.
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II que seja realizada percia do local do suposto confronto, com ou sem


a presena fsica do cadver (CPP, art.6, VII);
VIII que haja uma denominao especfica nos boletins de ocorrncia
policial para o registro de tais fatos;
IX que haja regulamentao, pelos rgos competentes, da prestao
de socorro por agentes de segurana pblica em situao de confronto,
visando coibir a eventual remoo indevida de cadveres;

Ou seja, parece pertinente, para dar efetividade aos termos da


resoluo, que seja realizada uma atuao preventiva por aqueles
membros com atribuio de controle concentrado, voltada comunicao das chefias de polcia (com eventual recomendao), garantindo
uma sucessiva impossibilidade de inexistncia de sua implementao
por alegao de eventual desconhecimento da obrigao contida na
referida resoluo.
Ademais, no art.2 da resoluo est descrita a atribuio do
Ministrio Pblico de fomentar polticas pblicas de preveno
letalidade policial, atuao essa que se conforma melhor atividade
de Controle externo da atividade policial concentrado.
6. ATIVIDADES ATINGIDAS: ATIVIDADE-MEIO E ATIVIDADE-FIM

Questo relevante a ser resolvida diz respeito aos eventuais limites


que podem ser impostos atividade de controle externo, em especial
pelo debate existente acerca de ela estar restrita atividade-fim ou
abranger tambm a atividade-meio. Costuma ser difcil determinar os
limites entre estas, seja pela impossibilidade de defini-los com clareza,
seja pelo fato de as atividades estarem inter-relacionadas.
Cabe ser assinalado, de incio, que, como regra geral, o exerccio
de controle externo da atividade policial se conforma atividade-fim
policial que esteja relacionada diretamente investigao criminal.
Nesse sentido, pertinente citar RODRIGO RGNIER CHEMIM
GUIMARES37:
De outra sorte, a segunda corrente no est de todo equivocada e com
ela se concorda, quando afirma que o Ministrio Pblico, no exerccio
desse controle, no poder se ingerir na atividade administrativa interna,
administrativa e funcional das polcias, mas to somente, no que tan-

GUIMARES, op. cit., p. 105.

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ge elaborao do inqurito policial, das investigaes que lhe foram


pertinentes e de outras atividades-fim da polcia, como, por exemplo, a
custdia de presos provisrios.

Parece desnecessrio sequer afirmar que a atividade de controle


externo, justamente pelo fato de este ser adjetivado como externo, no
pode adentrar o exerccio da administrao policial ou consistir em
interveno em questes de controle interno e hierrquica das polcias.
Todavia, h que distinguir ingerncia na administrao e apreciao da eficincia do trabalho policial, situao que muitas vezes
permeia a apreciao dos meios materiais e pessoais colocados
disposio da atividade-fim.
Para situarmos melhor o problema referente administrao policial em sua inter-relao com a atividade-fim policial, cite-se a alegao mais comum para justificar a demora ou a no realizao de
certas diligncias de investigao: falta de meios e de pessoal.
Quando o prejuzo da atividade-fim resulta de insuficincia de
meios colocados disposio, no pode a atividade de controle externo deixar de abordar os problemas relacionados administrao
nem deixar de exigir solues para eles.
Refira-se como exemplo, ainda, a situao em que Membro do
Ministrio Pblico se depara, no exerccio do controle externo, com
situao de extrema fragilidade dos locais destinados atividade de
inteligncia policial, em que as atividades de interceptao podem
ser acessadas facilmente por terceiros. Seno coubesse ao Ministrio
Pblico realizar esta interface entre administrao e atividade-fim
de investigao, no poderia fazer constar dos relatrios a situao
apurada nem, tampouco, recomendar uma soluo.
Parece que nesse caso, assim como em muitos outros, o Ministrio
Pblico pode tomar conhecimento dos fatos administrativos e exigir
uma soluo por parte da administrao policial. Descabe ao Ministrio
Pblico, contudo, em tais situaes, apontar como se dar a soluo;
esta, sim, dentro dos estreitos limites da administrao policial.
Outro aspecto polmico refere-se a quando o Ministrio Pblico
acessa e analisa os autos de procedimentos administrativos disciplinares e sindicncias instauradas perante a Corregedoria. Aprtica vem
sendo objeto de contestao por parte das polcias, mas, de fato, a
oposio no se justifica. Afinalidade da anlise desses procedimentos
no se configura como atividade revisional da atividade de correio
sumrio do artigo

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Enrico Rodrigues de Freitas

148

em um contexto de reviso interna ou hierrquica. Configura-se, sim,


como verificao externa do cumprimento das normas que impem
a remessa ao Ministrio Pblico, para conhecimento e atuao, de
fatos que constituam improbidade administrativa, ou, ainda, para
instaurao de inqurito policial quando se verifica a presena de
materialidade delitiva.
Ademais, quando se passa a compreender a atividade de controle
externo como uma atividade que extrapola a mera anlise dos autos
de investigao criminal, entendendo-a de forma mais ampla e dentro dos demais dispositivos constitucionais pertinentes ao Ministrio
Pblico, verifica-se que outros valores tambm podem ser apreciados
pelo Ministrio Pblico, como os de probidade e de eficincia.
No se pretende, com essa afirmaes, que o Ministrio Pblico
venha a substituir a administrao das polcias ou mesmo o trabalho
correcional por elas realizado. Contudo, pretender que o Ministrio
Pblico no tenha acesso s informaes de quadro de pessoal ou,
ainda, no possa verificar em cada procedimento disciplinar se foram
tomadas as medidas de comunicao de improbidade ao Ministrio
Pblico ou instaurado o competente inqurito policial, pretender
limitar ilegalmente a atividade de controle externo.
Feitas essas observaes, h que apreciar ainda a questo da distino entre atividade-fim e atividade-meio como elemento limitador
da atividade de controle externo.
Neste ponto, deve-se compreender como atividade-meio toda
aquela de natureza eminentemente administrativa e disciplinar. Aatividade de controle externo no vocacionada para interferir nesse campo, salvo quando as atividades-meio venham a interferir no eficiente
andamento do trabalho policial. No cabe, contudo, ao Ministrio
Pblico pretender substituir-se administrao policial.
Por outro lado, preciso ter como parmetro de delimitao do
controle externo a disposio constitucional, que estabelece caber
ao Ministrio Pblico o exerccio do controle externo da atividade
policial, na forma da lei complementar.
A definio constitucional foi extremamente sinttica ao referir-se
atividade policial, sem qualific-la ou defini-la, atribuindo Lei
Complementar a forma como se dar o controle.
Impossvel, nos limites deste trabalho, analisar as legislaes estaduais. Optou-se, ento, por apreciar as disposies da Lei Complesumrio do artigo

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mentar n. 75/1993, que trata do Ministrio Pblico da Unio. Ela traz


disposies pertinentes ao controle externo em seus arts.3, 9 e 10,
valendo referir o incisoII do art.9, que indica como passveis de
acesso os documentos relativos atividade-fim policial.
Embora essa Lei Complementar se refira atividade-fim policial,
no se pode olvidar que a Constituio Federal no trouxe esse limite,
consoante o disposto no art.129, incisoVI:
VI expedir notificaes nos procedimentos administrativos de sua
competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los,
na forma da lei complementar respectiva;

Tampouco se pode deixar de apreciar os demais dispositivos da


prpria Lei Complementar n. 75/1993, que, em seu art.8, insere uma
srie de poderes ao Ministrio Pblico, entre os quais:

Art.8 Para o exerccio de suas atribuies, o Ministrio Pblico da


Unio poder, nos procedimentos de sua competncia:
[...]
II requisitar informaes, exames, percias e documentos de autoridades
da Administrao Pblica direta ou indireta;
[...]
V realizar inspees e diligncias investigatrias;
VI ter livre acesso a qualquer local pblico ou privado, respeitadas
as normas constitucionais pertinentes inviolabilidade do domiclio;
VII expedir notificaes e intimaes necessrias aos procedimentos
e inquritos que instaurar;
VIII ter acesso incondicional a qualquer banco de dados de carter
pblico ou relativo a servio de relevncia pblica;
[...]
2 Nenhuma autoridade poder opor ao Ministrio Pblico, sob qualquer pretexto, a exceo de sigilo, sem prejuzo da subsistncia do carter
sigiloso da informao, do registro, do dado ou do documento que lhe
seja fornecido.

Diante desses e de outros dispositivos constitucionais e da Lei


Complementar sobre as atribuies do Ministrio Pblico, bem como
dos meios a ele conferidos para garantir o exerccio de suas atribuies, no parece lgico que, ao dispor a Constituio pela existncia
de uma atribuio especfica de controle externo da atividade policial, pretendesse restringir ou limitar o exerccio das atribuies do
Ministrio Pblico.
Bem pelo contrrio, entenda-se o disposto no art.129, incisoVII,
como uma norma de reforo das atribuies do Ministrio Pblico, a qual
deve ser apreciada conjuntamente com as demais normas constitucionais.
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Ressalte-se que os instrumentos garantidos ao Ministrio Pblico


no se exercem de forma arbitrria, mas, nos termos do caput do art.8
da Lei Complementar n. 75/1993, dentro dos limites regulamentares
de sua atividade.
Tal concluso leva, portanto, a entender que pode o Ministrio
Pblico acessar quaisquer informaes que tenham pertinncia com
a atividade de controle externo exercida regularmente.
Refira-se, quanto a esse ponto, a doutrina de MAZZILI (1991)38:
Os poderes de notificar e de requisitar, que j detinha o Ministrio Pblico antes da Constituio de 1988, foram por esta, extraordinariamente, acrescidos, em matria cujo exame deve pois, ser conjugado com a
questo do controle externo da atividade policial.
Com efeito, o art.129 da Constituio, em alguns de seus incisos, menciona mais algumas funes institucionais do Ministrio Pblico que,
na verdade, so antes instrumentos para desempenho de funes institucionais que funes institucionais por si mesmas.

H que mencionar, ainda, que entendimento contrrio levaria


esdrxula situao na qual o cidado teria mais direito de acesso
informao, com base na Lei n. 12.527/2011, do que o Ministrio
Pblico no exerccio de suas atribuies de controle externo da atividade policial.
Assim, no campo de acesso informao, entende-se que tem
o Ministrio Pblico o mais amplo acesso possvel s informaes
referentes atividade policial, inclusive s da atividade-meio, quando
tais informaes vierem a influir na atividade-fim.
Outro aspecto a se considerar a distino entre atividade-fim e
atividade-meio.
Conforme bem assentado pelo Tribunal Regional Federal da 4Regio, na Apelao/Reexame Necessrio n. 5002196-64.2010.404.
7110/RS, em acrdo de lavra do Desembargador Federal CARLOS
EDUARDO THOMPSON FLORES LENZ, restou assentada a impossibilidade de limitar o exerccio do controle externo da atividade
policial ao conceito de atividade-fim:
APELAO CVEL. MANDADO DE SEGURANA. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO DA POLCIA PELO MINISTRIO
PBLICO. ACESSO A DOCUMENTOS NEGADO PELO DELEGADO. ILEGALIDADE.

MAZZILI, op. cit., p. 391/392.

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Mandado de Segurana preventivo impetrado pelo Ministrio Pblico


visando evitar eventuais embaraos do impetrado no exerccio do controle
externo da atividade policial.
Segurana concedida no primeiro grau.
Com a realizao da inspeo pelo Ministrio Pblico Federal esgotou-se
o objeto do mandado de segurana, pois nenhum resultado do processo
poder interferir na soluo que satisfez integralmente a pretenso, de
modo irreversvel.
A eventual negativa da autoridade impetrada ilegal, pois fundamentada em orientao normativa que, alm de no se escorar em nenhum
fundamento de validade na ordem jurdica, no tem qualquer poder para
limitar a ao do Ministrio Pblico.
O controle externo da atividade policial se orienta por um princpio,
qual seja, estabelecer um sistema de freio atividade policial, face
armada do Estado, para equilibrar esse poder com os interesses da
sociedade civil. Portanto, essa ratio que deve orientar o intrprete
no exame da legalidade do controle, e no meros conceitos estanques,
que limitam rigidamente o controle externo atividade-fim, conceito
fluido, que no oferece qualquer segurana e no obedece a uma
concepo finalstica dessa misso constitucional.
Apelao e remessa oficial desprovidas.

E, nesse sentido, tragam-se para debate algumas atividades exercidas pela Polcia Federal, a ttulo de exemplo, que no se referem a
atividades de investigao, como o controle de produtos qumicos, o
controle dos servios de segurana privada ou, ainda, de expedio
de passaporte, de registro de armas e de polcia aeroporturia.
Essencialmente nenhuma dessas atividades se enquadra como
atividade de polcia judiciria e de investigao de fatos criminais.
Todavia, elas no podem ser tratadas simplesmente como atividades-meio, pois tampouco se referem administrao policial para
execuo da atividade-fim.
Essas atividades, embora no se situem no mbito de atividades de investigao, referem-se essencialmente a uma atividade-fim
dapolcia, embora sem natureza de investigao. Situam-se dentro da
atividade passvel de controle externo do Ministrio Pblico, sendo
desnecessrio sustentar, por bvio, que no se enquadram entre as
atividades prioritrias para atuao do Ministrio Pblico.
Assim, ao lado do acesso a todas as informaes ordinariamente
indicadas no art.5 da Resoluo n. 20/1997 do CNMP e no art.3 da
Resoluo n. 127/2012 do CSMPF, tem o Ministrio Pblico direito
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de acesso a todas as informaes que se mostrem pertinentes para o


exerccio do controle externo da atividade policial.
Mencione-se, ainda, que a Constituio Federal estabeleceu, no
citado art.129, incisoVII, a atribuio de realizar a atividade de controle externo pelo Ministrio Pblico, remetendo Lei Complementar
a forma como tal atividade se daria.
Por bvio que a administrao do Ministrio Pblico, bem como
o Conselho Nacional do Ministrio Pblico, com base em seu poder
regulamentar, devem emitir atos que padronizem e concedam regramento ao exerccio das atividades do Ministrio Pblico, inclusive a
atividade de controle externo da atividade policial.
No pode, contudo, a polcia, rgo controlado, emitir ato que vise
limitar ou indicar a forma como ser realizada a atividade de controle
pelo controlador, no caso o Ministrio Pblico. So absolutamente ilegais as restries ao controle externo contidas na Resoluo n. 01, de
26 de maro de 2010, expedida pelo Conselho Superior de Polcia39.
Cabe, aqui, trazer colao o texto do voto proferido pelo Relator da
Apelao/Reexame Necessrio n. 5002196-64.2010.404.7110/RS acima
referida, que transcreve parte do parecer do Ministrio Pblico Federal:
Note o texto das informaes da autoridade policial. Diz ali o impetrado
que com a Resoluo 01 do Conselho Superior da Polcia, bem como outras
manifestaes da Polcia Federal, se busca evitar ingerncias indevidas
nas formas de organizao da Polcia Federal, que levem a uma subordinao entre as instituies e no mais ao controle externo (evento 7).
O que se pe no mandado de segurana que essa norma no possui
fundamento de validade no ordenamento jurdico. Isto , a Polcia Federal invoca para desobedecer a requisio do Ministrio Pblico uma
norma que no se escora em nenhum fundamento de validade da estrutura
normativa que desemboca na Constituio.
No cabe ao Conselho Superior da Polcia delimitar a ao do Ministrio Pblico o que seria ocioso dizer, no fosse a tal Resoluo 01,
que fez exatamente isso. Conforme j foi exaustivamente sustentado
pelo impetrante e explicitado na sentena impugnada, no cabe
ao rgo que deve se submeter ao controle fixado na Constituio, estabelecer o modo, a forma e os limites da ao do rgo controlador.
Caso a Polcia Federal, como rgo do Estado, entenda que o controle
est sendo feito alm da atribuio constitucional, pode at se valer das
vias existentes para questionar a ao do Ministrio Pblico. Oque no

Objeto de ao direta de inconstitucionalidade proposta pelo Procurador-Geral da


Repblica e distribuda sob o n. 5.515.

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parece admissvel e nem razovel que esse rgo normatize os limites


de ao do Ministrio Pblico.

Finalize-se, pois, este tpico com a afirmao de que no pode haver


limite de acesso s informaes referentes atividade policial, sejam
elas atinentes atividade-fim, sejam elas atinentes atividade-meio.
7. CONCLUSO

Conclua-se este trabalho ressaltando-se que a atividade de controle externo de extrema importncia no somente para o estabelecimento de uma investigao eficiente e gil, atributos essenciais a
que se desenhe um processo penal clere e apto a efetivar a atividade
de persecuo criminal, mas tambm como elemento garantidor de
probidade e legalidade na atuao policial. Sobretudo, sua relevncia
reside em ser atividade vocacionada a impor o respeito aos direitos
fundamentais como elemento essencial da atividade policial.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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So Paulo: Sumar, 2002.
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atividade policial, o outro lado da face. Boletim IBCCRIM, So Paulo,
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5. COSTA, Luiz Henrique Manoel da. Introduo ao estudo do controle externo da atividade policial militar. Revista dos Tribunais, So
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6. COUTINHO, Jacinto Nelson de Miranda. Temas de direito penal e
processo penal (por prefcios selecionados). Rio de Janeiro: Lumen
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8. FERREIRA, Sergio de Andrade. Ofuturo do Ministrio Pblico e
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Enrico Rodrigues de Freitas

154

nova ordem constitucional. Justitia, So Paulo, v. 47, n. 131, p. 137


a 145, set. 1985.
9. FREITAS, Theodsio Ferreira de. Ocontrole das operaes policiais denominadas blitze e o Estado de Direito. Revista dos Tribunais, So Paulo, v. 774, p. 479.
10. FREYESLEBEN, Mrcio Luiz Chila. OMinistrio Pblico e a
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11. GUIMARES, Rodrigo Rgnier Chemim. Controle externo da
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12. HAGEN, Accia Maria Maduro. Otrabalho policial: estudo da
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13. KOERNER, Andrei; MELHEM, Clia Soibelman; SCHILING,
Flvia. Agarantia dos direitos fundamentais no processo penal: a
implementao do controle do inqurito policial pelo Ministrio Pblico do Estado de So Paulo. Revista IBCCrim, v. 28, p. 265 a 271.
14. MACHADO, Bruno Amaral. Ministrio Pblico: organizao,
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15. MACHADO, Jos Damio Pinheiro. Controle externo da atividade
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18. MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 19. ed. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 867.
19. MESQUITA NETO, P. Violncia policial no Brasil: abordagens
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Cidadania, justia e violncia. Rio de Janeiro: FGV, 1999.
20. SADEK, Maria Tereza. Ministrio Pblico e a justia no Brasil.
So Paulo: Sumar/IDESP. 1997.
21. SANCHEZ FILHO, Alvino Oliveira. Ministrio Pblico e controle
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(Org.). Justia e cidadania no Brasil. So Paulo: Sumar/IDESP,
2000, p. 185 a 208.
22. SARABANDO, Jos Fernando Marreiros. Ocontrole externo da
atividade policial pelo Ministrio Pblico. Justitia, So Paulo, v. 59,
n. 177, p. 46a 65, jan./mar. 1997.
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23. SILVA, Joo Estevam. Dapolcia, corregedoria da polcia judiciria e o controle externo da atividade policial como uma das funes
institucionais do Ministrio Pblico. Revista dos Tribunais, So Paulo,
v. 670, p. 382 a 387.
24. SUXBERGER, Antnio Henrique Graciano. Ministrio Pblico
e poltica criminal: uma segurana pblica compromissada com os
direitos humanos. Curitiba: Juru, 2010.

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O REGIME BRASILEIRO DE
CONTROLE DA ATIVIDADE
POLICIAL NO QUADRO DO
DIREITO COMPARADO
Luciano Rolim1

1. Consideraes iniciais
2. Osdois modelos clssicos de controle da atividade policial
3. Oregime alemo de controle da atividade policial
3.1 Origem histrica do regime alemo de controle da atividade policial
3.2 D
 isciplina legal do controle da atividade policial na Alemanha
3.3 Apolicializao do processo penal alemo
3.4 Areao da doutrina alem ao fenmeno da policializao
4. Ocontrole da atividade policial na Frana, na Itlia, na Espanha e
em Portugal
5. Processo de atenuao da clssica dicotomia dos modelos de controle
da atividade policial
6. Concluso
Referncias bibliogrficas

1. CONSIDERAES INICIAIS

A pedra angular do regime brasileiro de controle da atividade


policial encontra-se assentada no art.129, VII, da Constituio da
Repblica, que atribui ao Ministrio Pblico o controle externo daatividade policial.
Como se sabe, o Ministrio Pblico brasileiro goza de autonomia
funcional, administrativa e financeira em face dos Poderes Legislativo,
Executivo e Judicirio (Constituio Federal, art.127, 1 e 2). Seus
integrantes tm as mesmas garantias e esto sujeitos s mesmas veda Procurador da Repblica em Pernambuco. Integrou o Grupo de Trabalho Nacional
de Controle Externo da Atividade Policial do Ministrio Pblico Federal no perodo
de dezembro de 2010 a fevereiro de 2013. Foi membro coordenador do Grupo de
Controle Externo da Atividade Policial da Procuradoria da Repblica em Pernambuco no perodo de abril de 2008 a maro de 2012.

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Luciano Rolim

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es dos membros do Poder Judicirio (Constituio Federal, arts.95 e


128, 5 e 6). Por outras palavras, ostentam estatuto de magistrado.
Por sua vez, a Constituio inclui a polcia na estrutura do Poder
Executivo e, ao tratar dos diversos rgos policiais, no lhes confere
autonomia funcional, administrativa ou financeira (art.144). Seus
integrantes no desfrutam das garantias nem se submetem s vedaes
da magistratura, tampouco contam com independncia funcional.
Compreende-se que assim o seja porque a polcia detm o monoplio
do uso da fora no Estado, da emergindo a necessidade de amplo
controle funcional de suas atividades.
Naturalmente, a polcia dispe de mecanismos de autocontrole
e, no mbito do Executivo, deve obedincia, em ltima instncia,
ao chefe desse Poder, em cada esfera de governo. Oart.144, 6,
chega a dispor expressamente que as polcias militares e civis esto
subordinadas aos Governadores dos Estados, do Distrito Federal e dos
Territrios. Mas por certo no uma coisa nem outra que d contorno
decisivo ao regime brasileiro de controle da atividade policial, visto
que o controle interno emana da prpria ontologia da funo executiva. Sendo assim, o trao verdadeiramente peculiar e incremental
desse regime , de fato, o controle externo pelo Ministrio Pblico.
Para compreender a escolha de tal modelo pelo constituinte ptrio, preciso apresentar, em primeiro lugar, o significado geral do
Ministrio Pblico na ordem jurdica brasileira e, depois, demonstrar
o locus privilegiado desse rgo em face do exerccio da atividade
policial. Encarrega-se da primeira tarefa o art.127 da Constituio:
O Ministrio Pblico instituio permanente, essencial funo
jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a defesa da ordem jurdica,
do regime democrtico e dos interesses sociais e individuais indisponveis. Dasegunda cuida o art.129, direta ou indiretamente, em
mais de um inciso, alm do j citado incisoVII:
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico:
I promover, privativamente, a ao penal pblica, na forma da lei;
II zelar pelo efetivo respeito dos Poderes Pblicos e dos servios de
relevncia pblica aos direitos assegurados nesta Constituio, promovendo as medidas necessrias a sua garantia;
[...]
VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes
processuais;
[]

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Luciano Rolim

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Visto que a atividade policial se pode expressar no binmio manuteno da segurana pblica + apurao das infraes penais
(Constituio Federal, art.144), ela inteiramente coberta pelo raio
de atuao institucional do Ministrio Pblico, que deve zelar pelo
efetivo respeito da polcia aos direitos fundamentais e, como titular
exclusivo da ao penal pblica, assegurar a legalidade e eficincia
das investigaes policiais.
Com essas breves linhas introdutrias, cremos ter evidenciado no
s a essncia do regime brasileiro de controle da atividade policial mas
tambm a sua razo de ser. Encaminharemos agora nossa pesquisa
para o continente europeu, onde esto fincadas as principais famlias
do direito ocidental, na tentativa de localizar a posio desse regime
no quadro do direito comparado. Cremos que tal empreendimento, se
levado a bom termo, propiciar queles que se ocupam do controle da
atividade policial em nosso pas uma pr-compreenso indispensvel
para a aplicao crtica do mtodo comparado e para o aproveitamento
da experincia estrangeira nesse mbito jurdico.
2. OSDOIS MODELOS CLSSICOS DE CONTROLE DA ATIVIDADE POLICIAL

Tradicionalmente, a relao entre Ministrio Pblico e polcia na


Europa apresenta duas variantes bsicas. Elas espelham as peculiaridades dos dois grandes sistemas jurdicos existentes naquele continente, caracterizando-se, de forma geral, pelo controle da atividade
policial pelo Ministrio Pblico nos pases que se filiam famlia
romano-germnica e pela ampla liberdade de atuao da polcia nos
pases da Common Law.
O denominador mnimo comum entre os pases que seguem a primeira via a dependncia funcional da polcia ao Ministrio Pblico,
entendida, num sentido mais fraco, como a submisso daquela s requisies de diligncias investigatrias feitas pelo Parquet. E,como se
ver oportunamente, nos pases europeus que mais influncia exerceram sobre nossa tradio jurdica (Alemanha, Frana, Itlia, Espanha e
Portugal), o controle da polcia pelo MP vai muito alm do mero poder
requisitrio, a ponto de atribuir-se a este a direo das investigaes
e poderes que implicam verdadeira ingerncia na relao orgnica do
policial com a respectiva corporao.
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Nos pases que trilham a segunda via, ao contrrio, os servios


policiais so independentes do Ministrio Pblico e gozam de considervel discricionariedade no desempenho da atividade investigativa.
Com exceo da Esccia, onde a investigao policial est sujeita ao
controle dos promotores de justia, os demais pases do Reino Unido
perfilham esse modelo, fundado no princpio de Philips, de acordo
com o qual a investigao e a ao penal so funes separadas e
independentes.2 Na Inglaterra, por exemplo, a polcia no obrigada
nem mesmo a atender s solicitaes de diligncias complementares
do Ministrio Pblico (Crown Prosecution Service CPS).3 At h
bem pouco tempo, alis, esta instituio sequer existia naquele pas,
tendo sido criada apenas em 1986, com a misso de promover a persecuo penal em juzo dos crimes investigados pela polcia. Antes, as
aes penais eram promovidas pelo prprio rgo policial, por meio
de advogados contratados para essa finalidade.4
Outro corolrio desse princpio o monoplio policial das investigaes,5 e 6 que torna os promotores de justia dependentes das investigaes realizadas pela polcia. Essa dependncia pode ser apontada
como uma fragilidade estrutural do Ministrio Pblico ingls, que se
v impossibilitado no s de investigar os delitos negligenciados pela
JACKSON, John. Asimplicaes ticas do papel expandido do promotor de justia
no Reino Unido. Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,p. 147, jul./dez. 2011. Onome
do princpio uma homenagem a Sir Cyril Henry Philips, diretor da comisso real
que recomendou a criao do Crown Prosecution Service CPS, rgo incumbido
da persecuo penal pblica na Inglaterra e no Pas de Gales.
3
VERHAGE, Antoinette; PONSAERS, Paul. Dosecretrio de polcia unidade de
justia criminal: as relaes entre o Ministrio Pblico e a polcia nos Pases Baixos
e na Inglaterra. Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,p. 133, jul./dez. 2011. Cf.
tambm a seo 3.2 do Code for Crown Prosecutors na nota n. 5,infra.
4
JACKSON, op. cit., p. 149-150.
5
o que se infere da seo 3.2 do Code for Crown Prosecutors (17. ed.): The police
and other investigators are responsible for conducting enquiries into any alleged
crime and for deciding how to deploy their resources. This includes decisions to
start or continue an investigation and on the scope of the investigation. Prosecutors often advise the police and other investigators about possible lines of inquiry
and evidential requirements, and assist with pre-charge procedures. Inlarge scale
investigations the prosecutor may be asked to advise on the overall investigation
strategy, including decisions to refine or narrow the scope of the criminal conduct
and the number of suspects under investigation. This is to assist the police and other
investigators to complete the investigation within a reasonable period of time and
to build the most effective prosecution case. However, prosecutors cannot direct the
police or other investigators.
2

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160

polcia como at mesmo de avaliar diretamente a credibilidade das


provas (por exemplo, testemunhal) coletadas por esta7. Com tais limitaes, fica mais difcil para o Ministrio Pblico ingls desempenhar
de modo plenamente satisfatrio sua funo institucional precpua,
qual seja, promover a ao penal pblica.67
Se no o Ministrio Pblico, quem controla, ento, a polcia na
Inglaterra? No h nenhum rgo incumbido especificamente desse
controle. Alm do controle interno, a principal forma de controle fica
a cargo dos tribunais, consistindo em limitaes ou exigncias procedimentais fixadas em precedentes judiciais (por exemplo: restries
probatrias, garantias em caso de deteno, etc.).8
Esse o quadro geral da relao entre Ministrio Pblico e polcia
na Europa. vista dele, fica claro que a matriz do regime brasileiro
de controle da atividade policial o modelo europeu-continental;
afinal, a polcia est submetida no Brasil ao controle do Ministrio
Pblico. Firmada essa premissa, avulta a seguinte questo: em que
medida o controle da atividade policial no Brasil coincide com o
praticado nos pases europeus que seguem tal modelo? A amplitude
do tema no permite esse tipo de abordagem, porquanto, embora se
possa divisar um fundo comum entre os regimes daqueles pases, o
fato que em diversos aspectos eles diferem profundamente entre si.
Ademais, satisfazer-se em dar conta do aludido fundo comum, sem
percorrer as nervuras de um regime particular, seria renunciar ao ideal
de concretude que deve iluminar o mtodo comparativo.
Por outro lado, comparar o nosso regime com o regime de tantos
pases, um a um, exorbitaria o escopo do presente artigo, que apenas assinalar a posio do regime brasileiro de controle da atividade
policial no direito comparado. Para superar esse impasse metodolgico, apresentaremos uma soluo intermediria. Emprimeiro lugar,
interessante notar que, nos Estados Unidos, onde a polcia tambm apresenta notvel
independncia de atuao, como legado mesmo da colonizao britnica, reconhece-se amplamente o poder investigatrio do Ministrio Pblico. Sobre a influncia
exercida pelo modelo ingls no regime americano, cf. VOGLER, Richard. LaPerspectiva angloamericana sobre la polica y el Estado de Derecho. Implicaciones para
Latinoamrica. In: AMBOS, Kai; GMEZ COMER, Juan-Luis; VOGLER, Richard
(Orgs.). LaPolica en los Estados de Derecho Latinoamericanos Un proyecto
internacional de investigacin. Colombia: Grupo Editorial Ibaez, 2003, p. 28.
7
JACKSON, op. cit., p. 151-152.
8
VOGLER, op. cit., p. 37.
6

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servir-nos-emos do regime alemo de controle da atividade policial


como paradigma do regime brasileiro. Aopo por dito regime no
arbitrria, prendendo-se antes a uma necessidade real: ele o que
mais se aproxima da nossa realidade jurdica. Afim de comprovar essa
tese, nossa investigao examinar com maior detena a legislao
alem, evidenciando sua semelhana com o ordenamento brasileiro.
Feito isso, avistaremos em suas linhas gerais os regimes francs,
italiano, espanhol e portugus, justificando-se tal recorte por abarcar
os pases europeus que, ao lado da Alemanha, mais influenciaram
nossa tradio jurdica. Tal procedimento no apenas colocar em
evidncia o mencionado fundo comum mas tambm tornar visveis
as semelhanas e dessemelhanas de cada um desses regimes com o
regime brasileiro.
3. OREGIME ALEMO DE CONTROLE DA ATIVIDADE
POLICIAL
3.1 Origem histrica do regime alemo de controle da atividade
policial

O direito alemo, como adiantado, tambm prev o controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico (Staatsanwaltschaft).
Naverdade, ali encontramos as razes mais profundas desse modelo,
uma vez que o Ministrio Pblico foi criado na Alemanha justamente
para exercer, ao lado da persecuo penal estatal, o controle da polcia.
Consoante lembra KAI AMBOS:
De acuerdo con el propsito del legislador reformista del siglo XIX, con
la creacin del ministerio fiscal (Staatsanwaltschaft) se persiguieron
fundamentalmente tres objetivos: la derogacin del tradicional proceso
inquisitivo mediante la realizacin de forma separada de las funciones
de acusacin y enjuiciamiento por parte de la fiscala y de los tribunales;
la creacin de una institucin objetiva encargada de la investigacin,
que al mismo tiempo habra de asumir el papel de guardin de la ley
con respecto a la actuacin estatal; y finalmente relacionado con
esto ltimo el control jurdico-estatal de las investigaciones policiales. Deeste modo, debido a sus amplias competencias en la direccin
material, el ministerio fiscal habra de convertirse en dueo y seor
de la instruccin procesal y tambin precisamente con respecto a la
polica en garante de un proceso jurdico-estatal revestido de forma
judicial. [...] se puede afirmar sin ms que la lucha del ministerio fiscal

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162

por el control de la polica ha ido dejando huella a lo largo su historia;


es ms, es tan antigua como la institucin misma.9

O Ministrio Pblico logo ficou conhecido como o guardio da


lei (Wchter des Gesetzes), principalmente diante da atividade policial.10 Para tanto, sua atuao deve orientar-se apenas nos valores
jurdicos, vale dizer, nos critrios da verdade e da justia, e no nas
necessidades da Administrao.1191011
No curso da histria, as atribuies do Ministrio Pblico alemo
enquanto fiscal da polcia permaneceram praticamente inclumes.
Contudo, na poca do nacional-socialismo, a concepo tradicional
foi mantida apenas formalmente pela legislao editada em 1939.
Narealidade, esta continha elementos de uma mera fachada, porque
ao seu lado estabeleceu-se um Direito Policial efetivo de Combate
Criminalidade no qual Ministrio Pblico e Justia no apareciam.12
AMBOS, Kai. Control de la polica por el fiscal versus dominio policial de la instruccin. Revista Jurdica da ESMP, So Paulo, v. 1,n. 2,p. 98, jul./dez. 2001.
10
A expresso Wchter des Gesetzes foi lanada pelo clebre jurista Savigny, ento
ministro da Justia prussiano para reviso da legislao. Emmaro de 1846, ele
defendeu a criao do Ministrio Pblico que veio a dar-se por uma lei promulgada em 17 de julho daquele ano, afirmando, conforme lembrado por Ebehard
Schmidt, que incumbe ao membro do Ministrio Pblico, como guardio da lei,
[...] providenciar, desde o incio, para que no processo contra o acusado a lei seja
plenamente satisfeita, [...] cumprindo-lhe agir tanto em favor quanto contra o acusado
e impor sua efetividade como guardio da lei [...] no apenas no momento
de submeter o acusado ao Judicirio, mas desde as operaes preparatrias
dos rgos policiais (Promemoria der Justizminister v. Savigny und Uhden vom
23.3.1846. Apud SCHMIDT, Ebehard. Die rechtstheoretischen und die Rechtspolitischen Grundlagen des Strafverfahrensrechts. 2.ed. Gttingen: Vandenhoeck &
Ruprecht, 1964, p. 78). (Grifo nosso.)
11
ROXIN, Claus; SCHNEMANN, Bernd. Strafverfahrensrecht. 26. ed. Mnchen:
C.H.Beck, 2009, p. 49. interessante constatar que o membro do Ministrio Pblico
goza na Alemanha do status de rgo objetivo e imparcial, mais precisamente, de
rgo da Justia (equiparvel ao juiz), em que pese estar vinculado, nos termos dos
146 e 147 da Lei de Organizao Judiciria (Gerichtsverfassungsgesetz), a orientaes e ordens no s de seus superiores, mas tambm do ministro da Justia. Ebehard
Schmidt relembra a origem dessa concepo: O Ministrio Pblico um rgo da
Justia. Ele faz parte do Ministrio da Justia e vinculado s determinaes deste.
Todavia, o Ministrio da Justia, ao contrrio do Ministrio da Administrao Interna
[em cuja estrutura se insere a polcia], no possui o poder executivo do Estado, mas
representa a vontade jurdica. Apartir dessa concepo, baseada em antiga e particular
tradio, v. Savigny assentou as funes de administrao da Justia do Ministrio
Pblico na ideia de Direito e de estrita legalidade (SCHMIDT, op. cit., p. 78).
12
Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes, Gutachten zum Thema:
Das Verhltnis von Gericht, Staatsanwaltschaft und Polizei im Ermittlungsverfahren,
9

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163

3.2 Disciplina legal do controle da atividade policial na Alemanha

De acordo com o 152 I do Cdigo de Processo Penal alemo, a


ao penal pblica compete ao Ministrio Pblico. Para lastrear suas
denncias, ele pode efetuar, diretamente,13 investigaes criminais
ou, se preferir, deix-las a cargo da polcia, que nesse caso obrigada a cumprir todas as requisies do MP (161 I ).14 A polcia, por
sua vez, no depende de requisio prvia deste para investigar um
fato criminoso; mas deve encaminhar-lhe, sem demora, os autos do
procedimento investigatrio (163). Portanto, mesmo quando a inves
tigao levada a efeito pela polcia, prevalecem as determinaes
do Ministrio Pblico, a quem incumbe executar permanente controle
sobre as apuraes do rgo policial.15
Diz-se, na doutrina alem, que os rgos policiais e seus integrantes, ao praticarem atos investigatrios nos termos do 163 do Cdigo
de Processo Penal alemo, agem como longa manus do Ministrio
Pblico16, o senhor da investigao.
strafprozessuale Regeln und faktische (Fehl-?)Entwicklungen, p. 12-13. Disponvel em: <http://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/DE/Fachinformationen/
Das_Verhaeltnis_von_Gericht_Staatsanwaltschaft_und_Polizei_im_Ermittlungs
verfahren.pdf?__blob=publicationFile>. Acesso em: 8 maio 2015.
13
Naturalmente, a investigao direta pelo Ministrio Pblico bem menos usual,
considerando que a polcia, alm de mais bem-aparelhada, especificamente organizada para o exerccio dessa atividade. NoBrasil, a realidade no diferente.
14
BEULKE, Werner. Strafprozessrecht. 10. ed. Heidelberg: C. F.Mller, 2008, p. 65.
Cf. tambm ROXIN, Claus. Einfhrung. In: Strafprozessordnung. 44. ed. Mnchen:
dtv, 2008, p. XI. Segundo Meyer-Goner e Cierniak, a direo das investigaes
pelo Ministrio Pblico e o seu poder de requisio no se resumem aos atos de
investigao, abrangendo tambm as medidas coercitivas eventualmente adotas pela
polcia (MEYER-GONER, Lutz; CIERNIAK, Jrgen. Strafprozessordnung. 52.
ed. Mnchen: C. H.Beck, 2009, p. 753). Arespeito, importa notar que o Ministrio
Pblico pode determinar a conduo coercitiva de testemunhas e peritos, com a
finalidade de tomar-lhes o depoimento (TIEDEMAN, Klaus. Odireito processual
penal. In: ROXIN, Claus; ARZT, Gunther; TIEDEMAN, Klaus. Introduo ao direito penal e ao direito processual penal. Traduo de Gerclia Batista de Oliveira
Mendes. Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 207). Por outro lado, contudo, o direito
de requisio do Ministrio Pblico, na Alemanha, restringe-se s atividades policiais
investigativas e de represso, ficando de fora a ao policial preventiva (BEULKE,
op. cit., p. 66. MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit., p. 754).
15
O Ministrio Pblico responsvel: pela legalidade, regularidade, completude
e confiabilidade das investigaes; e, no menos importante, pela observncia do
princpio da celeridade, sobretudo na hiptese de investigado preso. (MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit.,p. 740.)
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164

Em seus prestigiosos comentrios ao Cdigo de Processo Penal


alemo, LUTZ MEYER-GONER e JRGEN CIERNIAK, juzes do
Superior Tribunal Federal daquele pas (Bundesgerichtshof), ensinam:16

A direo das investigaes funo do Ministrio Pblico (152 I17,


II, 16018), o senhor desse estgio do processo []. Resulta do cotejo
entre o 160 e o 163 que a polcia atua em favor de uma investigao
que titularizada pelo Ministrio Pblico (com vista deciso prevista
no 17019). [...] Ele tem o controle jurdico e assume a responsabilidade
fundamental pela correta obteno e confiabilidade do material probatrio
indispensvel ao processo judicial20. [...] Somente o Ministrio Pblico,
em razo de seus conhecimentos prtico-processuais, pode avaliar em
casos difceis o que necessrio ao processo penal. [...] Por essas razes,
ele deve intervir ativamente, desde o incio, em casos difceis. Logo, ele
tambm tem poder para avocar a qualquer momento o procedimento
investigatrio. [Op. cit., p. 765-766.]

O Bundesgerichtshof j teve oportunidade de assentar que o Ministrio Pblico deve garantir o correto transcurso das apuraes e exer-

Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes. Op. cit., p. 132; MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit., p. 765.
17
O 152 I, j citado acima, dispe literalmente que compete ao Ministrio Pblico
o exerccio da ao penal pblica (Zur Erhebung der ffentlichen Klage ist die
Staatsanwaltschaft berufen.)
18
Prescreve o 160: I To logo o Ministrio Pblico tome conhecimento, por notcia-crime ou qualquer outra via, da suspeita de ocorrncia de um crime, dever investigar
os fatos, a fim de decidir se a ao penal pblica deve ser exercida. II O Ministrio
Pblico deve investigar no apenas as circunstncias que prejudicam mas tambm
as que favorecem o investigado, bem como velar pela coleta das provas cuja perda
se receia. III As investigaes do Ministrio Pblico devem estender-se s circunstncias relevantes para a definio das consequncias jurdicas do fato criminoso.
[...] (I Sobald die Staatsanwaltschaft durch eine Anzeige oder auf anderem Wege
von dem Verdacht einer Straftat Kenntnis erhlt, hat sie zu ihrer Entschlieung darber, ob die ffentliche Klage zu erheben ist, den Sachverhalt zu erforschen. II Die
Staatsanwaltschaft hat nicht nur die zur Belastung, sondern auch die zur Entlastung
dienenden Umstnde zu ermitteln und fr die Erhebung der Beweise Sorge zu tragen,
deren Verlust zu besorgenist. III Die Ermittlungen der Staatsanwaltschaft sollen sich
auch auf die Umstnde erstrecken, die fr die Bestimmung der Rechtsfolgen der Tat
von Bedeutung sind. Dazu kann sie sich der Gerichtshilfe bedienen. [...]).
19
O preceito legal indicado trata do exerccio da opinio delicti pelo Ministrio Pblico, disciplinando o oferecimento da denncia e o arquivamento do procedimento
investigatrio. Consoante observam os mesmos autores em outra passagem da obra
citada (p. 742), A investigao tem por objetivo tonar possvel ao Ministrio Pblico
decidir se a ao penal pblica deve ser exercida nesse caso, em que extenso e sob
qual classificao penal ou se o procedimento deve ser arquivado (170 I, II).
20
Dita responsabilidade emana do 160 I, sendo conhecida na doutrina como dever
de objetividade (Verpflichtung zur Objektivitt). (BEULKE, op. cit., p. 52.)
16

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165

cer permanente controle jurdico da investigao policial, cabendo-lhe


ainda a competncia exclusiva de direo material dessa atividade.21
O prprio modelo acusatrio alemo,22 em si mesmo, configura
importante mecanismo de controle externo da atividade policial, uma
vez que, ao atribuir o monoplio da acusao (Anklagemonopol) ao
Ministrio Pblico, assegura-lhe posio superior na investigao e,
ao mesmo tempo, veda o exerccio pela polcia da persecuo penal
em juzo. por isso que o Cdigo de Processo Penal alemo, de forma bastante coerente, confere ao titular da ao penal a direo das
apuraes, reservando-lhe ainda, com exclusividade, a legitimao
para postular medidas investigatrias sujeitas a reserva de jurisdio.
Nesse ponto, evita-se que a polcia interaja diretamente com o juiz,
o qual, desse modo, se relaciona apenas com o Ministrio Pblico,
cuja atuao deve pautar-se, consoante a j citada lio de Roxin/
Schnemann, apenas nos valores jurdicos, vale dizer, nos critrios
da verdade e da justia, e no nas necessidades da Administrao.23
Bundesgerichtshof Strafsachen, t. 34, p. 215 (217). Apud AMBOS, op. cit., p. 119.
A configurao atual desse modelo remonta ao ano de 1975, quando foi abolida
a figura do juiz de instruo (Untersuchungsrichter), que ao longo do tempo se
mostrou contraproducente e cada vez mais inconcilivel com o desenvolvimento
constitucional operado na Alemanha aps o fim da 2 Guerra Mundial. (Groe
Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes. Op. cit., p. 201.) Uma sntese
perfeita do sistema em vigor encontrada na seguinte frmula de Roxin e Schnemann: processo acusatrio com audincia de instruo e julgamento inquisitria
(op. cit., p. 88). Seu significado exige a pr-compreenso do termo processo.
Nodireito processual penal alemo, dita categoria abarca tanto a etapa investigatria, chamada de processo investigatrio (Ermittlungsverfahren), quanto a fase
do processo judicial, que se inicia com o oferecimento da denncia e se divide em
processo intermedirio (Zwischenverfahren), no qual se aprecia a admissibilidade
da denncia, e audincia de instruo e julgamento (Hauptverhandlung). Em essncia, pois, a frmula indica, de um lado, que o juiz carece de iniciativa probatria
na fase de investigao, s podendo atuar por provocao do Ministrio Pblico.
Basicamente, exerce a funo de um juiz de garantia, sendo denominado de juiz
da investigao (Ermittlungsrichter). Como dizem os autores, o processo penal
alemo apresenta conformidade com o modelo acusatrio puro na medida em que
as funes de persecuo penal e de julgamento so divididas entre dois rgos
(Ministrio Pblico e juiz) independentes entre si, ficando o juiz de conhecimento
afastado de qualquer atividade instrutria na fase preparatria do processo (ROXIN;
SCHNEMANN, op. cit., p. 87). De outro lado, aps o oferecimento da denncia,
admite-se a iniciativa instrutria do juiz em relao s provas necessrias ao esclarecimento da verdade real (202 e 244 II).
23
A existncia desse estatuto qualificado do Ministrio Pblico, correlato ao da magistratura, confere dimenso judicialiforme ao procedimento investigatrio. Ainvesti21

22

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166

Dessarte, se a polcia considerar necessria, no curso das investigaes, a realizao de alguma medida sujeita a reserva de jurisdio,
dever representar ao Ministrio Pblico, para que este a requeira ao
rgo judicial.24
verdade que a segunda parte do 163 II possibilita polcia encaminhar os autos diretamente ao juiz, se vislumbrar a necessidade de
pronta execuo de ato investigatrio sujeito a reserva de jurisdio.
Noentanto, cabe notar que o dispositivo legal em apreo no outorga,
nem mesmo nessa situao excepcional, capacidade postulatria
polcia; no se cuida portanto de pedido no sentido tcnico, mas
apenas de remessa dos autos ao juiz, com a sugesto do rgo policial;
s o Ministrio Pblico pode formular pedido ao juiz.25
O juiz somente poder apreciar a representao policial ofertada
com base no 163 II se estiverem satisfeitos os pressupostos reclamados
pelo 165.26 e 27 So dois os requisitos impostos pela norma: 1) presena
gao dirigida, dessarte, por um rgo que, embora no faa parte do Judicirio,
compe a administrao da Justia. Conforme asseveram Roxin e Schnemann,
o MP um rgo da Justia, que no pertence nem ao Executivo nem ao terceiro
poder, mas, enquanto rgo autnomo da administrao da Justia, situa-se entre
ambos (op. cit., p. 48-49). Apartir dessa perspectiva, os mencionados autores
reconhecem que a posio central do Ministrio Pblico na fase apuratria satisfaz
a exigncia de direo da investigao por rgo integrante da administrao da
Justia (justizbehrdliche Leitung des Ermittlungsverfahren) (ROXIN; SCHNEMANN, op. cit., p. 53).
24
Caso a polcia considere necessria, no mbito das investigaes, a realizao de
buscas e apreenses e outras intervenes processuais penais de natureza coercitiva,
remeter os autos ao rgo do Ministrio Pblico, para deciso [nas hipteses em
que a lei autoriza o Ministrio Pblico a deferir a medida coercitiva, o que ocorre em
geral quando h periculum in mora e no existe juiz disponvel para apreci-la] ou
apresentao de requerimento ao juiz competente. (Groe Strafrechtskommission
des Deutschen Richterbundes, op. cit., p. 83. Cf., ainda, ROXIN; SCHNEMANN,
op. cit., p. 53.)
25
MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit., p. 770.
26
Ibidem.
27
Estatui o 163 II: 163 [] II [...] Os autos podero ser remetidos diretamente ao
juzo, se vislumbrada a necessidade de pronta execuo de ato instrutrio judicial.
(II [...] Erscheint die schleunige Vornahme richterlicher Untersuchungshandlungen
erforderlich, so kann die bersendung unmittelbar an das Amtsgericht erfolgen.) A
seu turno, o 165 apresenta o seguinte teor: 165 No caso de periculum in mora,
o juiz poder praticar, independentemente de pedido, se no houver membro do
Ministrio Pblico acessvel, os atos de instruo que se mostrarem necessrios.
(165 Bei Gefahr im Verzug kann der Richter die erforderlichen Untersuchungshandlungen auch ohne Antrag vornehmen, wenn ein Staatsanwalt nicht erreichbar
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de periculum in mora; 2) impossibilidade de oitiva prvia do membro do


Ministrio Pblico. Uma vez atendidos, o juiz atuar como promotor
de justia de emergncia (Notstaatsanwalt); mas no poder faz-lo se
tiver conhecimento de que o Ministrio Pblico contrrio efetivao
do ato cogitado.28 Ademais, praticado o ato pelo juiz, caber ao rgo
do Ministrio Pblico o poder de disposio posterior.29
Para finalizar este tpico, til realar, em anlise comparativa,
a similitude que h entre o regime alemo e o brasileiro. Tal qual o
seu congnere europeu, o Ministrio Pblico brasileiro responsvel
pelo controle externo da atividade policial (CRFB/1988, art.129, VII).
Como titular da ao penal pblica, pode requisitar polcia a instaurao de inqurito policial e a realizao de diligncias investigatrias
(CRFB/1988, art.129, VIII). Pode, tambm, investigar diretamente
os fatos criminosos, pois o art.129, VI, da Constituio lhe confere
o poder de expedir notificaes nos procedimentos administrativos
de sua competncia, requisitando informaes e documentos para instru-los, na forma da lei complementar respectiva. Osprocedimentos
administrativos de competncia do Ministrio Pblico so todos os
ist.) Verifica-se que os textos legais em questo so equvocos, pois sugerem, em
uma leitura isolada, a existncia de juiz de instruo; entretanto, salvo a hiptese
de produo antecipada de provas que, a rigor, no configura instruo judicial
investigatria, no o juiz que pratica os atos de investigao, competindo-lhe
apenas autorizar seu exerccio. De acordo com a concepo que veio a tornar-se
geral mesmo diante de um enunciado legal que continua a no ser claro a respeito, a atividade do juiz da investigao denominada ato de instruo judicial
compreende dois diferentes mbitos de atribuio, quais sejam, o da efetivao de
medidas individualizadas de investigao consideradas teis coleta probatria
como, por exemplo, tomada de depoimentos e inspees; e a ttulo de tutela
jurdica preventiva o da ordenao, ou melhor, autorizao de medidas coercitivas (intervenes em direitos fundamentais) e sua confirmao. Em ambos os
casos, sua atividade [do juiz da investigao] est vinculada a um requerimento do
Ministrio Pblico, que o juiz s poder examinar sob o prisma da legalidade, no
sob o da oportunidade (Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes,
op. cit., p. 27) (grifo do original). Alm disso, a tomada de depoimentos pelo juiz
da investigao deixou de ser imprescindvel, em virtude da instituio, por meio
da 1 Lei de Reforma do Direito Processual Penal, de 9 de dezembro de 1974, de
um dever de comparecimento e de declarao perante o Ministrio Pblico (161
a, 163 a do CPP alemo). (Idem, p.27-28.)
28
MEYER-GONER; CIERNIAK, op. cit., p. 797.
29
o que estabelece o 167: Nos casos previstos nos 165 e 166, cabe ao Ministrio
Pblico o poder de disposio posterior (167 In den Fllen der 165 und 166
gebhrt der Staatsanwaltschaft die weitere Verfgung).
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168

procedimentos instaurados pelo rgo para viabilizar o exerccio de


suas funes institucionais, entre as quais se inclui a promoo da
ao penal pblica (art.129, I).30
Devemos registrar, porm, que o poder investigatrio do Ministrio Pblico brasileiro tem sido questionado, o que nos obriga a fazer longa digresso para justificar
a tese sustentada no texto. Num flanco, as entidades associativas de delegados de
polcia reivindicam o monoplio das investigaes criminais, apoiando-se no texto
do art.144 da Constituio, o qual atribui Polcia Federal, com exclusividade,
as funes de polcia judiciria da Unio, e confere s Polcias Civis, ressalvada
a competncia da Unio, as funes de polcia judiciria e a apurao de infraes
penais, exceto as militares. Noutro flanco, a defesa tem questionado nas aes penais decorrentes de apuraes do MP a validade dessas investigaes. Sustenta-se,
em primeiro plano, que o poder investigatrio do MP inconstitucional, seja por
afrontar o citado art.144 da Constituio, seja por carecer de previso constitucional.
Subsidiariamente, argumenta-se que no h lei disciplinando o seu exerccio. A tese
de que o art.144 proclama o monoplio policial das investigaes ignora conceitos
bsicos, confundindo as funes de polcia judiciria e de investigao criminal,
cujos mbitos semnticos so totalmente independentes. Apolcia judiciria, como
indica o prprio nome, uma funo auxiliar da Justia, uma espcie de servio policial destinado a satisfazer as necessidades do rgo acusatrio e do juzo criminal,
no apenas efetuando investigaes mas tambm dando cumprimento a diligncias
requisitadas pelo Parquet e a medidas cautelares ordenadas pelo Judicirio. Outrossim, a polcia judiciria apenas uma das muitas atribuies da polcia, que abarcam
ainda a manuteno da ordem pblica, o policiamento das fronteiras, o patrulhamento das rodovias, etc. Finalmente, a noo de polcia judiciria no subentende,
nem de longe, que toda apurao criminal deva ser levada a efeito pela polcia. Isso
ficar bastante claro ao final deste estudo, com os exemplos fornecidos pelo direito
comparado. Portanto, quando a Constituio atribui, com exclusividade, a funo de
polcia judiciria a determinados organismos policiais, ela no tem outro propsito seno indicar quais entre os diversos rgos policiais previstos na Constituio
podero desempenhar aquela funo, em cada esfera de governo. Assim, por exemplo, a Polcia Rodoviria Federal no poder realizar investigaes criminais, nem
mesmo a respeito de crimes praticados contra o seu servio, uma vez que compete
Polcia Federal exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da
Unio (art.144, 1, IV). Pelo mesmo motivo, tambm no h nenhum espao para
atuao da Polcia Civil nesse mbito. Oart.144 da Constituio no passa, como
se v, de uma norma de delimitao de competncias entre os distintos rgos de
polcia. Sendo assim, resta claro que o primeiro argumento invocado contra o poder
investigatrio do MP opera por ampliao indevida: forceja por extrair do art.144
mais do que ele diz. O segundo argumento, ao contrrio, opera por reduo indevida,
objetando que o art.129, VI, da CF, ao falar em procedimentos administrativos de
competncia do Ministrio Pblico, refere-se apenas aos inquritos civis pblicos.
Dessarte, no haveria base constitucional para a investigao criminal pelo MP. De
incio, imperioso atentar para o fato de que no se inclui entre as preocupaes do
art.129, VI, outorgar poder ao MP para instaurar procedimentos administrativos. Isso
seria suprfluo; afinal, pela teoria dos poderes implcitos, o rgo pblico incumbido
de determinada funo institucional deve dispor dos meios para exerc-la. Ora, como

30

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169

Portanto, o MP brasileiro tem a funo permanente de controlar


a atividade policial, exercendo-a por diversas formas: cobrando por
meios impositivos a atuao da polcia; realizando amplo escrutnio das investigaes policiais, com vista na legalidade, completude,
confiabilidade e celeridade das apuraes; fiscalizando os atos, procedimentos e registros relativos atividade policial; investigando os
desvios e abusos praticados por policiais; e promovendo medidas
preventivas e corretivas para melhoria da atividade policial.
De todo modo, o MP no poder, a ttulo de controle externo da
atividade policial, imiscuir-se em questes puramente administrativas
j frisamos, os procedimentos administrativos de competncia do Ministrio Pblico
so todos os procedimentos instaurados pelo rgo para viabilizar o exerccio de suas
funes institucionais, entre as quais se insere a promoo da ao penal pblica
(art.129, I). Estas funes encontram-se todas elencadas no prprio art.129 da CF;
sem embargo, o incisoVI no estabelece uma funo institucional, mas limita-se
a conferir um poder, qual seja, o de expedir notificaes e requisitar documentos
e informaes para instruo dos procedimentos administrativos de competncia
do MP. Aexplicitao do poder de notificao e requisio em texto constitucional
no ociosa, pois tal poder, como todo poder, tem como correlato, ao ser exercido, uma posio de sujeio no outro polo da relao jurdica. Nahiptese, como
essa posio de sujeio comumente suportada por um rgo pblico, tornou-se
efetivamente imprescindvel estabelecer um permissivo constitucional correspondente, por fora do princpio da separao dos poderes. Amesma razo inspirou o
incisoVIII, logo carece de sentido afirmar que o constituinte no previu o poder de
investigao do MP porque lhe outorgou o poder de requisio. Deresto, o direito
comparado tambm revelar, ao longo deste artigo, a fragilidade da tese em questo.
indubitvel que o texto constitucional incorre em patente atecnia ao arrolar esses
dois poderes entre as funes institucionais do MP: poderes no passam de instrumentos para o exerccio de funes institucionais. Todavia, isso no motivo para
muita surpresa, pois, como se sabe, os textos constitucionais so prdigos em vcios
de tcnica legislativa. Pelo exposto, chegamos seguinte concluso: para exercer
qualquer das funes institucionais previstas nos incisosI, II, III, IV, V, VII e IX
do art.129 da Constituio, o Ministrio Pblico poder instaurar procedimentos
administrativos, expedindo notificaes e requisitando informaes e documentos
para instru-los, na forma da lei complementar respectiva. Em remate, no tocante
ao argumento de que no h lei disciplinando o exerccio do poder investigatrio do
MP, pondere-se inicialmente, vista das premissas firmadas quando da interpretao
do incisoVI do art.129, que os procedimentos investigatrios do rgo seguem a
disciplina geral dos procedimentos administrativos de sua competncia, cabendo,
porm, exclusivamente lei complementar estabelecer a forma das notificaes e
das requisies de informaes e documentos essa condio j foi cumprida pelo
Estatuto do MPU (art.8) e pela Lei Orgnica Nacional do MP (art.26). Nomais,
devero ser resguardados os direitos e garantias dos investigados, observando-se as
formalidades prescritas na Constituio e nas leis processuais.
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ou orgnico-funcionais da polcia, sem nenhuma relao direta com


aquela atividade, conforme se infere, contrario sensu, do art.129,
VII, da Constituio.31 Eis outro notvel ponto de sintonia com o
regime alemo.
3.3 Apolicializao do processo penal alemo

Nas ltimas dcadas, em razo da crescente modernizao tecnolgica dos rgos policiais, que passaram a trabalhar com instrumentos
apuratrios cada vez mais invasivos, imps-se no plano ftico o domnio policial da investigao e por consequncia do processo, com
o correspondente debilitamento do controle externo desempenhado
pelo MP. Desde ento a doutrina passou a alertar sobre o risco de
policializao do processo penal (Verpolizeilichung des Verfahrens),
assim retratado por KAI AMBOS:
En la prctica, tanto los que actan dentro de la administracin de justicia
como los que se dedican a la ciencia jurdica critican en igual medida el
dominio policial en la fase de investigacin, el cual ha dejado poco a la
idea legal de un ministerio fiscal que sea amo y seor del procedimiento
de investigacin. [...] La expresin policializacin (Verpolizeilichung)
en la fase de instruccin, e incluso en todo el proceso penal por cierto,
tambin en otros ordenamientos jurdicos de la Europa continental hace
la ronda, entendindose por tal, en general, el creciente papel dominante
que juega la policia en la investigacin de los hechos. Enconcreto, esto
significa que en los mbitos de la criminalidad menor y media la polica
dirige las investigaciones de manera prcticamente autnoma, es decir,
averigua los hechos con independencia y solamente informa a la fiscala sin demora cuando obtiene un resultado de la investigacin que
este listo para ser presentado. [...] Esta situacin es objetable debido a la
conocida dependencia de la fiscala del resultado de las investigaciones
policiales y la revaloracin de la criminalidad por parte de la polica.32

Mais adiante, acrescenta o jurista tedesco:

El cuadro resultante es claro: la lucha preventiva contra la criminalidad


se ha separado en gran medida del umbral procesual-penal de la sospecha
inicial. Defacto, tiene lugar un procedimiento de diligencias policiales
previas, cuya finalidad principal consiste en darle cuerpo de sospecha
concreta a suposiciones criminalsticas de todo punto subjetivas. Elprocedimiento de diligencias previas comn, previsto en el ordenamiento

A atuao do MP nesses casos poder ocorrer sob outro ttulo (CRFB/1988, art.129,
II e III), respeitados os limites legais.
32
AMBOS, op. cit., p. 126-127.
31

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procesal penal, se convierte en maculatura normativa. Las objeciones


desde consideraciones del Estado de derecho frente a una fase policial
de obtencin de sospechas previa a la sospecha inicial procesal-penal
son obvias: la revaloracin policial de la criminalidad demostrada en
estudios criminolgicos adquiere nueva cualidad, pues la polica sienta
proactivamente los puntos bsicos de la investigacin de forma completamente autnoma y, en ocasiones, hasta origina delincuencia a
travs de la provocacin al hecho cuando no incluso la produce.
Laactuacin policial con estrategias en estadio previo es por ello tan
poco transparente como los criterios por razn de los cuales se investiga
a determinados crculos o grupos de autores. Yase habla de una vuelta
a un proceso inquisitivo de una autoridad secreta sin forma judicial.33

O mesmo tipo de inquietao tambm leva alguns autores a recorrer ao termo Vergeheimdienstlichung, cunhado por derivao
do substantivo Geheimdienst (servio secreto), para transmitir a
ideia de degenerao da investigao em atividade de servio secreto.
Deacordo com Schnemann, tal processo de secretizao seria consequncia do exacerbamento, a partir da dcada de setenta do sculo
passado, da policializao da investigao.34 Uma das principais
causas desse fenmeno seria, segundo o autor, o entrelaamento cada
vez mais acentuado entre polcia preventiva e polcia judiciria, mormente no campo do combate criminalidade organizada. Com isso, o
controle do Ministrio Pblico ficaria esvaziado, considerando que no
direito alemo o poder de requisio do rgo no alcana a atividade
de polcia preventiva. Sendo assim, ficaria sem controle a seleo
pela polcia das informaes preventivas teis investigao penal.35
Paralelamente, intensificaram-se no mesmo perodo as investidas,
sobretudo dos rgos de segurana pblica e da doutrina jurdico-policial, para implementar uma investigao policial autnoma ou pelo
menos com ampla liberdade.36
No Brasil, o fenmeno da policializao avana e procura neutralizar o controle da atividade policial e as prerrogativas investigatrias do Ministrio Pblico. Aoconferir autonomia financeira,
administrativa e funcional a esse rgo, a Constituio tornou factvel
Idem, p. 135. Sobre a feio judicialiforme da investigao dirigida pelo Ministrio
Pblico, cf. nota 23 supra.
34
ROXIN; SCHNEMANN, op. cit., p. 54.
35
Idem, p. 54.
36
Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes, op. cit., p. 14.
33

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o controle da atividade policial e o exerccio autnomo da atividade


investigatria pelo Parquet. Insinuando-se cada vez mais na realidade,
essas funes geraram incompreenses e questionamentos no seio da
polcia. Areao dos rgos policiais tem sido vigorosa. Deum lado,
passaram a opor forte resistncia ao controle externo exercido pelo
MP, a qual culminou, no mbito federal, com a edio pelo Conselho
Superior da Polcia Federal da Resoluo n. 1/2010, que, invadindo o
espao normativo reservado lei complementar do Ministrio Pblico
(CRFB/1988, art.129, VII), dita, em termos bastante restritivos, o que
se deve entender por controle externo da atividade policial. Deoutro
lado, os prprios rgos de polcia firmaram o entendimento de que
a autoridade policial s est obrigada a cumprir requisies de diligncias do MP no mbito de inquritos policiais, apresentando esse
pretexto para o descumprimento de requisies exaradas em procedimentos investigatrios do Parquet.
A resistncia da polcia atingiu seu ponto mais alto com as Propostas de Emenda Constitucional n. 381/2009 e n. 37/201137, patrocinadas
por parlamentares que representam interesses da polcia no Congresso.
Aprimeira objetiva pr fim ao controle externo da atividade policial
pelo MP, transferindo essa funo para um rgo poltico colegiado,
com atuao nacional e centralizada, composto na maior parte por
delegados de polcia indicados pelos dirigentes mximos das respectivas corporaes. Asegunda almejava tornar a investigao criminal
atribuio privativa da polcia.
3.4 Areao da doutrina alem ao fenmeno da policializao

A relao entre Ministrio Pblico e polcia no foi negligenciada


pela doutrina processual penal alem, que abordou o tema de forma
sria e profunda, encarando-o sob um prisma amplo, que no reduz
tudo a meras desavenas corporativas.
Na literatura jurdica mais recente, merece destaque o texto de Kai
Ambos, j citado acima, intitulado Staatsanwaltschaftliche Kontrolle der Polizei versus Verpolizeilichung des Ermittlungsverfahrens
(Controle da polcia pelo Ministrio Pblico versus policializao da
37

Em 25 de junho de 2013, o plenrio da Cmara dos Deputados, sob influxo da onda


de protestos que agitou o pas no perodo, rejeitou a PEC37 por 430 votos a 9.

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investigao).38 Aps percuciente e esmerada anlise, o autor conclui


que o perigo da policializao do processo deve ser debelado por meio
do fortalecimento do controle externo da polcia pelo MP. Aabordagem
comporta dois ngulos distintos. Oprimeiro compreende a regularidade
da investigao e consequente funcionalidade do processo penal como
instrumento garantidor da justa aplicao da lei penal:
A la luz de la creciente importancia del procedimiento de investigacin
como ncleo fctico y punto culminante del proceso, habr que constatar
an ms all que las diligencias previas de investigacin modifican la
esencia del proceso penal en su conjunto. Estas objeciones, realizadas
desde consideraciones del Estado de derecho, slo pueden ser equilibradas mediante del establecimiento de un contrapoder jurdico. Enun
procedimiento acusatorio de instruccin al estilo alemn slo entra en
consideracin como tal la fiscala.39

O outro ngulo de viso tem como escopo a proteo dos direitos


e garantias individuais em face da atuao preventiva da polcia:

[...] en el mbito de la lucha preventiva contra la delincuencia prcticamente se desarrolla un aparato policial autnomo que lleva a cabo
intervenciones o medidas independientes, las cuales potencialmente
podran afectar a cualquier ciudadano, de tal manera que es indispensable un control jurdico-estatal ms eficiente. Uncontrol de este
tipo en un proceso acusatorio de instruccin al estilo alemn solamente
puede ser ejercido a travs del ministerio fiscal. Esto hace necesario su
reforzamiento frente a la polica; un reforzamiento no slo normativo,
sino fundamentalmente fctico.40

Propostas dessa natureza tambm ecoam em iniciativas para aperfeioamento do sistema normativo. Emagosto de 2008, a Associao
dos Juzes Alemes (Deutscher Richterbund) publicou parecer que
elaborou a pedido do Ministrio da Justia da Alemanha, tratando da
relao entre polcia, MP e juiz na investigao penal.41 A comisso
H traduo em espanhol de Teresa Manso Porto, sob o ttulo Control de la polica
por el fiscal versus dominio policial de la instruccin, publicada na Revista Jurdica
da ESMP, So Paulo, v.1, n.2, p.98, jul./dez. 2001.
39
AMBOS, op. cit., p. 136.
40
Idem, p. 142-143.
41
Dito parecer foi emitido por comisso da Associao de Juzes Alemes composta de magistrados de todas as instncias, incluindo o Superior Tribunal Federal
alemo (Bundesgerichtshof), Membros do Ministrio Pblico, advogados e professores. Odocumento, intitulado Das Verhltnis von Gericht, Staatsanwaltschaft
und Polizei im Ermittlungsverfahren, strafprozessuale Regeln und faktische (Fehl-?)
Entwicklungen, est disponvel em: <http://www.bmjv.de/SharedDocs/Downloads/
38

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encarregada do estudo concluiu, por unanimidade, que houve, na prtica, um desvirtuamento da relao entre Ministrio Pblico e polcia
prescrita em lei, levando ao deslocamento do centro de gravidade da
investigao para o rgo policial. Isso, segundo entendimento igualmente unnime da comisso, pode conduzir ao amplo esvaziamento
dos padres fundamentais de controle jurdico-estatal e de persecuo
penal; ocorre que, continua o parecer, em um Estado de Direito a
segurana interna no pode ser alcanada sem um sistema de justia
penal efetivo. Acomisso propugnou, ento, de forma unssona, que
o aludido desvirtuamento fosse corrigido mediante o fortalecimento
da posio do Ministrio Pblico na fase investigatria.42
Em remate, no poderamos encerrar esta breve anlise sem aludir
concepo peculiar e em parte divergente de SCHNEMANN, para
quem o controle da atividade policial pelo Ministrio Pblico, embora
permanea fazendo sentido em um Estado Democrtico de Direito, nem
de longe basta para resguardar os direitos do investigado.43 Isso s
seria possvel com a instituio de um sistema de vedaes coleta e ao
emprego de provas [ilcitas] como foi levado a efeito, pelo menos em
seus contornos, graas jurisprudncia do Tribunal Constitucional,
bem como mediante o fortalecimento substancial da posio da defesa
[na investigao], o que continua sendo um desiderato do futuro.44
Todavia, as solues por ele oferecidas apenas tangenciam levemente a problemtica do controle externo da atividade policial, cujas
preocupaes, bem mais amplas, devem ser focadas em dupla perspectiva: 1) universalidade e eficcia das investigaes e 2) respeito
aos direitos fundamentais no s dos investigados, mas de todas as
pessoas virtualmente afetadas pela atividade policial. Alis, o prprio
autor no ignora a insuficincia de suas propostas, tanto que admite
expressamente a importncia do controle da polcia pelo Ministrio
Pblico em um Estado Democrtico de Direito.

DE/Fachinformationen/Das_Verhaeltnis_von_Gericht_Staatsanwaltschaft_und_
Polizei_im_Ermittlungsverfahren.pdf?__blob=publicationFile>. Acesso em: 8 maio 2015.
42
Idem, p. 273 e 274. Acomisso demonstrou, ainda, que as solues propostas atendem Recomendao REC(2000) 19, de 6 de outubro de 2000, do Comit de
Ministros do Conselho da Europa. (p. 279 e seguintes.) (Cf. tpico 5 infra.)
43
ROXIN; SCHNEMANN, op. cit., p. 55.
44
Ibidem.
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4. OCONTROLE DA ATIVIDADE POLICIAL NA FRANA, NA


ITLIA, NA ESPANHA E EM PORTUGAL

Segundo o art.41 do Cdigo de Processo Penal francs, o Ministrio Pblico procede s investigaes diretamente ou por meio
da polcia judiciria. Nesse caso, estabelece o dispositivo, cabe ao
Parquet dirigir as atividades de investigao dos oficiais e agentes de
polcia judiciria.45 Ainda de acordo com o mesmo preceito, o controle
da atividade policial pelo Ministrio Pblico abrange a fiscalizao
das medidas de garde vue. Para tanto, o procurador da Repblica
dever visitar os locais destinados a esse tipo de deteno sempre que
considerar necessrio e pelo menos uma vez ao ano.46
Convm esclarecer que, na Frana, a polcia judiciria exercida por vrios rgos policiais, destacando-se a Polcia Nacional e a
Gendarmaria Nacional, encarregadas, grosso modo, das investigaes
nos centros urbanos e nas zonas rurais, respectivamente.47 Cada um
desses rgos, portanto, pode constituir diretorias e departamentos de
polcia judiciria, no mbito de suas atribuies e observados os seus
vnculos hierrquicos. Assim, por exemplo, a Polcia Nacional, que
integra a estrutura organizacional do Ministrio do Interior, rene,
alm de Delegacias de Segurana Pblica nas grandes cidades e aglomeraes, dezenove Servios Regionais de Policia Judiciria (SRPJ),
destinados apurao de infraes penais mais graves e complexas.48
Todavia, o efetivo exerccio da funo de oficial de polcia judiciria depende da prvia outorga de habilitao pelo Ministrio Pblico
(art.16). Alm disso, o cdigo submete os oficiais de polcia judiciria

O art.12 traz o mesmo comando: La police judiciaire est exerce, sous la direction
du procureur de la Rpublique, par les officiers, fonctionnaires et agents dsigns
au prsent titre.
46
Article 41. Leprocureur de la Rpublique procde ou fait procder tous les actes
ncessaires la recherche et la poursuite des infractions la loi pnale. Acette
fin, il dirige lactivit des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort
de son tribunal. Leprocureur de la Rpublique contrle les mesures de garde vue.
Ilvisite les locaux de garde vue chaque fois quil lestime ncessaire et au moins
une fois par an; [...].
47
MOUHANNA, Cristian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico e a polcia na Frana:
uma parceria ameaada? Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,p. 17, jul./dez. 2011.
48
Ibidem.
45

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habilitados avaliao do Parquet, determinando que ela seja levada


em conta nas decises de promoo dos policiais (art.19-1).
O pesquisador francs CHRISTIAN MOUHANNA, do Centro
de Sociologia das Organizaes (CSO/CNRS), chega a afirmar, em
seu artigo sobre as relaes entre o Ministrio Pblico e a polcia na
Frana, que os oficiais de polcia judiciria encontram-se em situao
de ambiguidade estatutria, com a qual inclusive gostam de jogar,
diz o autor, acrescentando em seguida:
Incorporados polcia ou Gendarmaria, eles esto sujeitos autoridade
de seus superiores administrativos, que podem exercer influncia sobre
suas carreiras. Veremos que esse poder limitado, na realidade. Mas,
alm disso, na qualidade de OPJ, eles so dependentes da autoridade
judiciria, ou seja, do Ministrio Pblico. Contudo, embora essa segunda
autoridade no administre diretamente a carreira deles, ela no deixa de
ser essencial aos seus olhos. Defato, um OPJ que recebe notas e apreciaes ruins do Ministrio Pblico possivelmente ver seu futuro no
Judicirio comprometido e ser reorientado para tarefas de ordem pblica
ou administrativa. Nopior dos casos, pode perder sua habilitao de OPJ
emitida pelo Ministrio Pblico. Sem chegar a tanto, nota-se que, em
termos profissionais e, portanto, de motivao, a atividade judiciria ,
de longe, a mais valorizada nos servios policiais, sobretudo para os OPJ.
Com isso, eles esto mais inclinados a atender aos pedidos do Ministrio
Pblico do que aos de seus prprios chefes.49

Na Itlia, o Codice di Procedura Penale de 1988 tambm outorgou


expressamente ao Ministrio Pblico poderes para realizar investigaes criminais e dirigir as investigaes da polcia judiciria (arts.326
e 327) diferentemente do Cdigo Rocco, de 1930. Abandonando de
vez o modelo da polcia do soberano, herdado do regime fascista e
caracterizado pela forte subordinao da polcia ao Executivo e ampla
autonomia em relao ao rgo judicial de persecuo, o novo cdigo
ps a polcia judiciria sob o controle do Ministrio Pblico, que, com
a abolio da figura do juiz de instruo, passou a ser o protagonista
da fase preliminar do processo.50
Do mesmo modo que na Frana, no existe na Itlia uma corporao autnoma de polcia judiciria: As funes de polcia judiciria
MOUHANNA, op. cit., p. 20.
VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico italiano: de magistrado independente a advogado da polcia? Revista do CNMP, Braslia, v.1, n.2,
p.35-36, jul./dez. 2011.

49
50

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177

[...] so exercidas pelos mesmos organismos que tm competncia


de polcia administrativa ou de segurana. Desse sistema resulta uma
dupla dependncia da polcia judiciria: de tipo funcional, em relao
autoridade judiciria [leia-se autoridade do Ministrio Pblico,
o qual integra a magistratura italiana], e de tipo orgnico (no que se
refere ao recrutamento, disciplina, administrao e ao aparelhamento), em relao ao Poder Executivo.51
O modelo do Cdigo de 1988 prev o exerccio da polcia judiciria
segundo trs regimes distintos, cada qual apresentando um grau diverso
de dependncia do rgo policial para com o Ministrio Pblico:52 Em
escala crescente, o primeiro nvel representado por todos os oficiais e
agentes aos quais a lei impe o dever de investigar infraes penais; o
segundo, pelos Servios de Polcia Judiciria (servizi) institudos, nos
termos da lei, pelos diferentes organismos policiais; e o terceiro, pelas
Sees de Polcia Judiciria do Ministrio Pblico (sezioni), compostas
por pessoal dos Servios de Polcia Judiciria (art.56).
No primeiro nvel, a vinculao ao Parquet corolrio do poder de
direo das investigaes penais conferido quele, sem que seja afetada a relao orgnica entre os oficiais/agentes e suas administraes
de origem.53 Nos demais nveis, entretanto, o Ministrio Pblico goza
de prerrogativas adicionais, que repercutem diretamente sobre essa
relao. Para ilustrar, pode-se citar o art.15 das Norme di attuazione,
di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, de
acordo com o qual 1) a promoo dos dirigentes dos servizi no podem
ser efetivadas sem os pareceres favorveis do Procurador-Geral junto
Corte de Apelao e do procurador da Repblica junto ao tribunal; e
2) a promoo de qualquer policial das sezioni est condicionada aos
pareceres favorveis do Procurador-Geral junto Corte de Apelao
e do procurador-chefe da unidade do Ministrio Pblico na qual se
encontra organizada a Seo de Polcia Judiciria.
A dependncia funcional da polcia judiciria para com o Ministrio Pblico tambm se manifesta na Espanha, e mais uma vez com
ressonncia no plano orgnico. Nos termos do art.126 da Constituio espanhola: La polica judicial depende de los Jueces, de los
Idem, p. 63.
Idem, p. 67.
53
Ibidem.
51
52

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178

Tribunales y del Ministerio Fiscal en sus funciones de averiguacin


del delito y descubrimiento y aseguramiento del delincuente, en los
trminos que la Ley establezca.
O art.283 da Ley de Enjuiciamiento Criminal atribui a atividade
de polcia judiciria a diversas corporaes policiais, obrigando-as a
seguir as instrues dos juzes de instruo e membros do Ministrio
Pblico a respeito da investigao de delitos e persecuo de criminosos. Emcaso de descumprimento injustificado das instrues, a autoridade requisitante dever comunicar o fato ao superior hierrquico
do policial, para fins de responsabilizao disciplinar (arts.289 e 290).
Ademais, a lei determina que os juzes de instruo e os membros
do Ministrio Pblico faam avaliaes dos policiais que sob suas
instrues exercem atividade de polcia judiciria, as quais devero
ser encaminhadas semestralmente aos superiores destes (art.298).
Por sua vez, o art.773.2 permite que o Ministrio Pblico, ao
tomar conhecimento de um fato criminoso, investigue-o diretamente
ou ordene polcia a realizao das diligncias investigatrias.
Nos ltimos anos, o governo espanhol tem buscado promover
uma reforma ampla da legislao processual penal, no intuito de fortalecer a posio do MP nas investigaes e assegurar os direitos do
investigado e da vtima. Oanteprojeto para uma nova Ley de Enjuiciamiento Criminal encaminhado ao parlamento pelo Ministro da
Justia em 2011 ilustra bem esse esforo. Ele pretendia extirpar do
processo penal espanhol a figura do juiz de instruo, estabelecendo
o monoplio do Ministrio Pblico sobre a direo das investigaes.
Dizia a exposio de motivos do anteprojeto:
Respetando esta distribucin de materias, el texto articulado regula las
actuaciones investigadoras de la Polica Judicial. Sedistinguen aqu
las primeras diligencias, para la respuesta inmediata a la comisin del
delito, de las actuaciones ulteriores. Respecto a las segundas, y desde
una perspectiva realista, se asume la idea de que la investigacin policial ha de tener un espacio especfico, un marco propio de desarrollo
inicial, que debe deslindarse de todas aquellas actividades que requieren de una orden del fiscal o de una autorizacin judicial. Setrata, en
cualquier caso, de una tarea que se realiza bajo dependencia funcional
del Ministerio Fiscal, por lo que ha de sujetarse a las directrices y a las
instrucciones generales o particulares que ste dicte. Esta dependencia funcional respecto del fiscal se establece, adems, en rgimen de
monopolio. Enun modelo de procedimiento de investigacin en el que

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179

el juez tiene funciones de garanta misin que, por la incidencia de


ciertas medidas en la esfera de derechos del investigado, ha de quedar
totalmente desvinculada de la direccin de la investigacin, la polica
no ha de poder acudir directamente al juez para interesar determinadas
actuaciones. Esms, la polica no ha de tener ninguna relacin inmediata con el Juez de Garantas, debiendo ser el Ministerio Fiscal su nico
interlocutor. Deeste modo, con la gestin centralizada que asegura
laFiscala, pueden unificarse los criterios de actuacin policial para la
investigacin del delito. Ytambin pueden superarse ciertos abusos de
la prctica diaria que debilitan la realidad del control judicial, como la
reproduccin ante un juez distinto de las peticiones policiales que han
sido previamente rechazadas por otros rganos instructores.
Por otra parte, se contemplan en el texto articulado los supuestos y las
circunstancias en las que la Polica Judicial debe poner las actuaciones
de investigacin a disposicin del Ministerio Fiscal para que inicie el
procedimiento formal. Enel nuevo modelo, como se sealar despus
con ms detenimiento, la investigacin policial cesa con la identificacin del sujeto al que se considera responsable, circunstancia que ha
de llevar a la incoacin de un procedimiento directamente a cargo del
Ministerio Fiscal, bajo el control de un Juez de Garantas y con sometimiento a un plazo mximo de duracin. Encualquier caso, el Ministerio
Fiscal tendr capacidad de decidir en todo momento la finalizacin de
la investigacin policial preliminar procediendo a asumir la inmediata
direccin de las actuaciones.54

Em Portugal, a atividade policial de investigao denominada


polcia criminal, sendo exercida por rgos com competncia policial
criminal genrica (Polcia Judiciria, Guarda Nacional Republicana e
Polcia de Segurana Nacional) e especfica, exigindo-se nesse ltimo
caso previso legal expressa (art.3 da Lei de Organizao da Investigao Criminal). Emqualquer caso, quem preside a investigao o
Ministrio Pblico. Com efeito, o MP dirige o inqurito, assistido pelos
rgos de polcia judiciria,55 e fiscaliza a atividade processual [i. .,
a investigao criminal desenvolvida no mbito do inqurito] destes.56
No processo penal portugus, o juiz de instruo criminal intervm no inqurito apenas em hipteses especficas que se prendem
Ministerio de Justicia. Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal: Exposicion de Motivos, p. 22. Disponvel em: <http://www.elderecho.com/actualidad/
Anteproyecto-Ley-Enjuiciamiento-Criminal_EDEFIL20110728_0006.pdf>. Acesso
em: 8 maio 2015.
55
Art.263, n. 1,do Cdigo de Processo Penal.
56
Art.3, n. 1,n, da Lei n. 47/1986 (Estatuto do Ministrio Pblico).
54

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180

com a tutela dos direitos, liberdades e garantias do cidado (arts.268


e 269), funcionando basicamente como um juiz de garantias. Nesse
caso, a legitimidade para pleitear a interveno do juiz de instruo
do Ministrio Pblico; a autoridade policial s poder faz-lo na
hiptese de periculum in mora (art.268, n. 2).
No curso do inqurito, os rgos de polcia criminal atuam sob
a direta orientao do Ministrio Pblico e na sua dependncia funcional,57 sem prejuzo da organizao hierrquica daqueles.58 Se
entender conveniente, o Parquet poder realizar diretamente os atos
de investigao (art.267 do CPP). Alguns atos, alis, ele sequer pode
delegar polcia criminal, como, por exemplo, a tomada de depoimentos sob juramento (art.270 do CPP).
Por outro lado, assegura-se polcia criminal a autonomia tcnica e ttica necessria ao eficaz exerccio das investigaes e dos
atos que lhes forem delegados. Nos dizeres do art.2, n. 6,da Lei de
Organizao da Investigao Criminal, a autonomia tcnica assenta
na utilizao de um conjunto de conhecimentos e mtodos de agir
adequados e a autonomia ttica consiste na escolha do tempo, lugar
e modo adequados prtica dos atos correspondentes ao exerccio
das atribuies legais dos rgos de polcia criminal.
Em remate, consoante o art.16 da Lei de Organizao da Investigao Criminal, o Procurador-Geral da Repblica fiscaliza em nvel
superior a atividade processual dos rgos de polcia criminal no
inqurito, podendo para tanto solicitar aos rgos de polcia criminal
de competncia genrica informaes sobre essa atividade, ordenar
inspees aos respectivos servios e emitir diretrizes ou instrues
genricas para cumprimento da lei por parte de tais rgos, no exerccio dos atos investigatrios do inqurito policial.
5. PROCESSO DE ATENUAO DA CLSSICA DICOTOMIA
DOS MODELOS DE CONTROLE DA ATIVIDADE POLICIAL

O controle da atividade policial na Europa permanece dividido


entre os dois modelos apresentados no incio deste trabalho: o modelo
europeu-continental, caracterizado pela dependncia funcional da pol Art.263, n. 2,do Cdigo de Processo Penal.
Art.2, n. 4,in fine, da Lei de Organizao da Investigao Criminal.

57
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cia ao MP, e o modelo ingls, situado em polo diametralmente oposto.


Entretanto, torna-se cada vez mais ntido um fenmeno que promete,
seno pr fim a essa dicotomia, ao menos atenu-la sensivelmente.
Com efeito, desenvolve-se em toda a Europa, incluindo a Inglaterra,
um processo de fortalecimento da posio do Ministrio Pblico no
processo penal, cujo resultado no poderia ser outro seno o reconhecimento geral de que incumbe primordialmente ao Ministrio Pblico
o exame da legalidade das investigaes e dos procedimentos policiais.
Essa consagrao veio com a Recomendao Rec(2000)19, de 6
de outubro de 2000, do Comit de Ministros do Conselho da Europa59.
Ela orienta aos governos dos Estados-Membros que observem em
suas legislaes e procedimentos uma srie de princpios atinentes
ao papel do Ministrio Pblico no sistema de justia penal, entre
os quais o que impe ao Parquet, em carter universal, o exame da
legalidade das investigaes policiais e o controle do respeito aos
direitos humanos pela polcia.
Para corroborar o que dizemos neste tpico, nada melhor do que
a prpria exposio de motivos da Recomendao Rec(2000)19:
um fato que os sistemas de justia penal europeus ainda esto divididos
entre duas culturas sendo a diviso evidente, tanto na estrutura do processo penal (com o sistema acusatrio ou inquisitrio) como no incio do procedimento criminal (sob sistemas de legalidade ou de oportunidade).
Contudo, a distino tradicional tende a desaparecer, com os diferentes
Estados-Membros a aproximarem mais os seus ordenamentos jurdicos
daquilo que so agora os princpios europeus comuns, em particular os que
esto consagrados na Conveno para a Proteo dos Direitos do Homem.
[] A questo das relaes institucionais entre o Ministrio Pblico e a
polcia outro obstculo na procura da harmonizao a nvel europeu.
Existe uma diferena entre os Estados em que os servios policiais so
independentes do Ministrio Pblico e gozam de considervel discrio,
no apenas na conduo das investigaes, mas tambm frequentemente
ao decidir se devem proceder criminalmente, e aqueles em que a polcia
controlada, ou mesmo dirigida pelo Ministrio Pblico. Contudo, este

O Comit de Ministros o rgo competente para agir em nome do Conselho da


Europa, nos termos do art.13 do Estatuto do Conselho da Europa (Tratado de Londres). OConselho da Europa, com sede na cidade de Estrasburgo (Frana), conta
com 47 membros, abrangendo praticamente todo o continente europeu. Fundado
em 5 de maio de 1949, tem como objetivo promover por toda a Europa os princpios inscritos na Conveno Europeia dos Direitos Humanos e em outros textos de
referncia para a proteo dos direitos individuais.

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outro campo em que as exigncias de direitos humanos e o respeito


pelas liberdades individuais tm levado a mudanas recentemente com
base na premissa de que o controle interno dos servios policiais inadequado, dada a extenso dos poderes da polcia e das consequncias
particularmente negativas de qualquer ilegalidade, com tendncia
para uma convergncia. por esta razo que o Comit estabeleceu um
princpio geral comum a ambos os sistemas, antes de prosseguir com
recomendaes especficas para cada um.
Em geral, o MP deve examinar a legalidade das investigaes policiais,
o mais tardar at o momento de decidir se deve iniciar ou prosseguir
um procedimento criminal. Aeste respeito, ele deve tambm controlar
a forma como a polcia respeita os direitos humanos.60

Na Inglaterra, tenha-se presente, a polcia j no age mais inteira


revelia do rgo de acusao. Aseo 3.2 do Code for Crown Prosecutors (edio de fevereiro/2010)61, embora ressalte que o MP no
pode dirigir a polcia, permite que os promotores de justia a orientem
e aconselhem sobre linhas de investigao e exigncias probatrias,
de modo que possam dispor de todas as informaes necessrias para
a melhor deciso sobre o exerccio da opinio delicti. Aseu turno, a
seo 37A do Police and Criminal Evidence Act, acrescentada pelo
Criminal Justice Act de 2003, dispe que o chefe do Ministrio Pblico pode expedir orientaes quanto ao tratamento a ser dado pelos
oficiais de custdia s pessoas detidas.62 Pode parecer pouco, mas no
se levarmos em conta, por um lado, que a polcia inglesa desfruta de
uma longa tradio de independncia e, por outro, que o Ministrio
Pblico somente foi criado na Inglaterra em 1986.
A evoluo rumo a um reforo, na Europa, do controle externo da
atividade policial pelo Ministrio Pblico tambm foi salientada no
parecer da Associao dos Juzes da Alemanha que tratou das relaes
entre juiz, MP e polcia na fase investigatria:
Observa-se ainda que essa relao [entre MP, juiz e polcia] encontra-se
em movimento na Europa. Pode-se verificar, a respeito, uma clara tendncia de fortalecimento do Ministrio Pblico. [....] Todas as reformas

Comit de Ministros do Conselho da Europa. Recomendao Rec(2000)19 e exposio de motivos. Disponvel em: <https://wcd.coe.int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec
%282000%2919&Language=lanPortuguese&Ver=original&Site=COE&BackColor
Internet=DBDCF2&BackColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864>.
Acesso em: 8 maio 2015.
61
Cf. nota 5 supra.
62
JACKSON, op. cit., p. 151.
60

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processuais dos ltimos anos conduziram introduo do segundo modelo de Ministrio Pblico acima citado [que estruturado nos seguintes
pilares: inexistncia do juizado de instruo, direo das investigaes
pelo MP e sujeio da polcia s requisies deste]. Isso vale para vrios
Cantes Suos e para a reforma processual penal na ustria. Mesmo na
Confederao Sua os esforos reformistas apontam para o segundo modelo de Ministrio Pblico, apesar dos considerveis rearranjos exigidos.63

A propsito, convm acrescentar que as mencionadas reformas


processuais na Sua e na ustria sofreram forte influncia do modelo
investigatrio alemo. Defato, elas o encamparam em suas linhas
mestras, introduzindo ainda significativos avanos em matria de
controle da atividade policial pelo MP64.
6. CONCLUSO

Este artigo objetivou assinalar a posio do regime brasileiro de


controle da atividade policial no quadro do direito comparado, buscando com isso oferecer uma pr-compreenso indispensvel para a
aplicao crtica do mtodo comparado e para o aproveitamento da
experincia estrangeira nesse mbito jurdico.
Vimos que o nosso regime fruto de uma longa tradio com razes no sistema europeu-continental, sendo marcado pela sujeio da
polcia ao controle do Ministrio Pblico. Tal gnese no deveria ser
desconhecida dos nossos operadores jurdicos, tampouco desdenhada
em qualquer discusso sria sobre o controle da atividade policial no
Brasil. preciso ter em mente tambm que a consagrao normativa
desse modelo em nosso pas foi resultado de uma conquista lenta,
concluda somente com a Constituio de 1988. Por isso mesmo, a
consolidao prtica de tal modelo ainda se debate contra a resistncia
oferecida pelos rgos policiais, as investidas dos parlamentares que
fazem representao corporativa da polcia no Congresso e a indiferena do Poder Judicirio, que parece encarar esse jogo de foras
como uma mera disputa corporativista.
Esse amesquinhamento do problema no condiz com sua inco
mensurvel relevncia. Nomundo contemporneo, a polcia o
instrumento de materializao da violncia estatal, legtima ou no;
Groe Strafrechtskommission des Deutschen Richterbundes, op. cit., p. 78.
Idem, p. 64-78.

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sua fora coerciva invade todo o raio de abrangncia dos direitos da


personalidade e, por vezes, no respeita direito nenhum. Senos voltarmos para a nossa matriz de comparao, veremos que o problema
no s reclama como comporta tratamento mais responsvel. Defato,
o Comit de Ministros do Conselho da Europa, como visto no tpico
anterior, dedicou especial ateno na Recomendao Rec(2000)19
s relaes entre o Ministrio Pblico e a polcia, particularmente no
tocante ao controle da atividade policial.
Por fim, lembramos a advertncia de SCHAEFER, para quem os
atritos entre o Ministrio Pblico e a polcia escondem muito mais
do que um embate corporativista por atribuies:

Os problemas na relao entre Ministrio Pblico e polcia no so


meras disputas de competncias e atribuies. Eles expressam, na verdade, o modo como vemos e avaliamos, no todo, nosso sistema de
persecuo penal.
[...] os deslocamentos no nosso sistema processual penal e portanto
na relao Ministrio Pblico-polcia demonstram que, na sempre necessria ponderao entre efetividade e garantia do Estado de Direito,
cada vez mais se confere primazia mera eficincia, enquanto o Estado
de Direito e a funo controladora que o garante, confiada Justia [em
sentido amplo, incluindo o MP65], sofrem fortes perdas isso para no
dizer que so deixados para trs.66

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1. AMBOS, Kai. Control de la polica por el fiscal versus dominio


policial de la instruccin. Revista Jurdica da ESMP, So Paulo,
v.1,n.2,jul./dez. 2001.
2. BEULKE, Werner. Strafprozessrecht. 10. ed. Heidelberg: C. F.Mller, 2008.
3. CONSELHO DA EUROPA. Comit de Ministros. Recomendao
Rec(2000)19: exposio de motivos. Disponvel em: <https://wcd.coe.
int/ViewDoc.jsp?Ref=Rec%282000%2919&Language=lanPortuguese
&Ver=original&Site=COE&BackColorInternet=DBDCF2&Back
Cf. nota 11 supra.
SCHAEFER, Hans Christoph. Zur Entwicklung des Verhltnisses Staatsanwaltschaft Polizei. In: EBERT, Udo; RIE, Peter; ROXIN, Claus (Orgs.). Festschrift
fr Ernst-Walter Hanack zum 70. Geburtstag am 30. August 1999, Berlin: de Gruyter,
1999, p. 202.

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185

ColorIntranet=FDC864&BackColorLogged=FDC864>. Acesso em:


8 maio 2015.
4. ESPANHA. Ministerio de Justicia. Anteproyecto de Ley de Enjuiciamiento Criminal: Exposicion de Motivos. Disponvel em: <http://
www.elderecho.com/actualidad/Anteproyecto-Ley-EnjuiciamientoCriminal_EDEFIL20110728_0006.pdf>. Acesso em: 8 maio 2015.
5. GROE STRAFRECHTSKOMMISSION DES DEUTSCHEN RICHTERBUNDES. Gutachten zum Thema: Das Verhltnis von Gericht, Staatsanwaltschaft und Polizei im Ermittlungsverfahren, strafprozessuale Regeln
und faktische (Fehl-?)Entwicklungen. Disponvel em: <http://www.bmjv.
de/SharedDocs/Downloads/DE/Fachinformationen/Das_Verhaeltnis_von_
Gericht_Staatsanwaltschaft_und_Polizei_im_Ermittlungsverfahren.pdf?__
blob=publicationFile>. Acesso em: 8 maio 2015.
6. JACKSON, John. Asimplicaes ticas do papel expandido do
promotor de Justia no Reino Unido. Revista do CNMP, Braslia,
v.1,n. 2,jul./dez. 2011.
7. MEYER-GONER, Lutz; CIERNIAK, Jrgen. Strafprozessordnung. 5.ed. Mnchen: C. H.Beck, 2009.
8. MOUHANNA, Cristian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico
e a polcia na Frana: uma parceria ameaada? Revista do CNMP,
Braslia, v. 1,n. 2,jul./dez. 2011.
9. ROXIN, Claus. Einfhrung. In: Strafprozessordnung. 44. ed. Mnchen: dtv, 2008.
9.
; SCHNEMANN, Bernd. Strafverfahrensrecht. 26.
ed. Mnchen: C. H.Beck, 2009.
10. SCHAEFER, Hans Christoph. Zur Entwicklung des Verhltnisses
Staatsanwaltschaft Polizei. In: EBERT, Udo; RIE, Peter; ROXIN,
Claus (Orgs.). Festschrift fr Ernst-Walter Hanack zum 70. Geburtstag
am 30. August 1999. Berlin: de Gruyter,1999.
11. SCHMIDT, Ebehard. Die rechtstheoretischen und die Rechtspolitischen Grundlagen des Strafverfahrensrechts. 2.ed. Gttingen:
Vandenhoeck & Ruprecht, 1964.
12. TIEDEMAN, Klaus. Odireito processual penal. In: ROXIN,
Claus; ARZT, Gunther; TIEDEMAN, Klaus. Introduo ao direito
penal e ao direito processual penal. Traduo de Gerclia Batista de
Oliveira Mendes. Belo Horizonte: Del Rey, 2007.
13. VERHAGE, Antoinette; PONSAERS, Paul. Dosecretrio de posumrio do artigo

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186

lcia unidade de justia criminal: as relaes entre o Ministrio Pblico e a polcia nos Pases Baixos e na Inglaterra. Revista do CNMP,
Braslia, v. 1,n. 2,jul./dez. 2011.
14. VOGLER, Richard. LaPerspectiva angloamericana sobre la polica y el Estado de Derecho. Implicaciones para Latinoamrica. In:
AMBOS, Kai; GMEZ COLOMER, Juan-Luis; VOGLER, Richard
(Orgs.). LaPolica en los Estados de Derecho Latinoamericanos: Un
proyecto internacional de investigacin. Colombia: Grupo Editorial
Ibaez, 2003.
15. VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico
italiano: de magistrado independente a advogado da polcia? Revista
do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,jul./dez. 2011.

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A POLCIA JUDICIRIA E
A SUA RELAO COM
O MINISTRIO PBLICO
Andr Estima de Souza Leite1

1. Introduo
2. Opapel do Ministrio Pblico na persecuo
3. Investigao criminal
4. Polcia judiciria
5. Ocontrole do Ministrio Pblico brasileiro sobre o inqurito policial
6. Concluso
Referncias bibliogrficas

1. INTRODUO

Num Estado Democrtico de Direito, o poder de aplicar sanes


que afetem a liberdade individual e incidam diretamente sobre o corpo
dos cidados, aprisionando-os ou aplicando outras graves restries
s suas liberdades pblicas, exercido em regime de monoplio pelo
sistema de justia criminal. Trata-se de uma das manifestaes mais
elementares e caractersticas do Estado.
O Ministrio Pblico brasileiro, de maneira semelhante aos dos
pases de tradio poltica democrtica com os mais modernos sistemas de justia criminal2, tem atuao obrigatria em todos os casos
criminais formalmente instaurados e em todas as etapas possveis da
persecuo penal: na instaurao, no controle ou na realizao direta
da investigao dos crimes de ao pblica; na proposta de transao penal; nos acordos de colaborao premiada; no oferecimento de
Procurador da Repblica. Titular do 5 Ofcio (residual criminal e especializado em
cooperao jurdica internacional) da Procuradoria da Repblica no Amap, onde
exerce ainda as funes de Coordenador Criminal e de Coordenador do Controle
Externo da Atividade Policial e Sistema Prisional. Foi policial rodovirio federal e
Advogado da Unio.
2
Tambm no Direito Internacional, como no Tratado de Roma, que institui o Tribunal
Penal Internacional.
1

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denncia; no polo ativo das relaes processuais penais de qualquer


natureza (cautelar, incidental, condenatria, executria); e mesmo
na ao penal privada, como fiscal da ordem jurdica (custos legis).
Essa onipresena nos procedimentos e processos criminais confere ao Ministrio Pblico o posto de instituio central da persecuo
penal. Destacam-se ainda no sistema justia criminal, conquanto no
participem de todos os feitos e etapas: o Poder Judicirio e os rgos
de segurana pblica do Poder Executivo (policiais, tcnico-periciais,
penitencirios, de identificao civil, etc.). Outras instituies pblicas
e privadas desempenham papis de grande relevncia para o sistema,
mesmo que de modo eventual e acessrio, como os diversos rgos
fiscalizadores cuja atividade administrativa resulta frequentemente no
desvelamento de crimes (fiscalizao tributria, ambiental, de contas
pblicas, etc.), as corregedorias dos rgos pblicos, o jornalismo
investigativo, as organizaes de defesa dos direitos humanos, as
entidades que recebem sentenciados para prestao de servio como
cumprimento de penas alternativas, entre outras.
Aps o oferecimento da denncia, todo o trmite processual d-se
sob a autoridade do juiz criminal. Noentanto, antes da formalizao
da acusao, ele somente intervm excepcionalmente, caso seja necessrio apreciar requerimentos de medidas cautelares ou investigativas
que demandem autorizao e controle judiciais, para uma redobrada
proteo dos direitos fundamentais do indivduo.
Ordinariamente, a persecuo criminal deflagrada com a notcia recebida pelo Ministrio Pblico ou pelos rgos policiais que
exercem a funo de polcia judiciria. Caso as peas de informao
apresentadas ao Ministrio Pblico sejam j suficientes para demonstrar a autoria, a materialidade e as circunstncias do delito, a acusao
poder ser imediatamente oferecida, dispensando-se a instaurao de
uma investigao criminal formal. Todavia, o mais comum que a
notitia criminis consista num relato de um fato delitivo, frequentemente
acompanhado de algumas evidncias materiais, a demandar, porm, a
busca por mais elementos de convico que possam subsidiar uma formao mais segura da opinio delicti. Nessa hiptese, o fato criminoso
noticiado ser submetido a uma investigao administrativa inquisitiva.
Embora o Ministrio Pblico tenha a faculdade de realizar investigaes criminais, por autoridade prpria, dispensando o inqurito
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Andr Estima de Souza Leite

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policial e empreendendo ele mesmo as diligncias necessrias, o mais


habitual que as notcias de crimes sejam apuradas pelos rgos do
Poder Executivo que exercem a funo de polcia judiciria. Desse
modo, o Ministrio Pblico mantm com esses rgos sua mais estreita relao interinstitucional.
Busca-se no presente trabalho discorrer, em linhas gerais, sobre
como se d essa relao, descrevendo nosso modelo, comparando-o
com o de alguns pases europeus, bem como formulando crticas das
nossas deficincias normativas, das prticas e dos costumes incompatveis com a atual ordem legal e constitucional.
Advertimos, desde logo, que eventualmente faremos uso, ao longo
do texto, da expresso polcia judiciria a qual, na verdade, denomina uma funo estatal como metonmia para nos referirmos
aos rgos que a exercem.
2. O PAPEL DO MINISTRIO PBLICO NA PERSECUO

As democracias modernas, orientadas pelo sistema acusatrio de


processo penal, experimentam modelos diversos de organizao de
seus rgos de persecuo penal e variadas formas de coordenao
entre eles. Nos ordenamentos jurdicos da tradio romano-germnica
(civil law), h uma maior uniformidade entre os modelos de organizao, mas ainda se encontram experincias relativamente distintas,
mormente quanto aos papis da polcia de investigao criminal e do
Ministrio Pblico. NoDireito Comparado possvel observar diferentes ndices de prerrogativas e poderes atribudos aos procuradores.
Enquanto em alguns lugares eles no dispem de atribuio cvel,
apenas criminal, e dependem de ordem judicial para praticamente
todos os atos constritivos de direitos fundamentais, noutros exercem
sua funo com maior autonomia, podendo mesmo, por autoridade
prpria, acessar dados fiscais e bancrios e emitir ordens de busca
domiciliar e de priso cautelar por pequenos perodos.
Mundo afora, de modo geral, as polcias funcionam em ciclo completo, isto , a mesma instituio realiza o policiamento ostensivo e
exerce a polcia judiciria. Normalmente, gozam de maior liberdade
para a atividade de patrulhamento, seguindo diretrizes e prioridades
politicamente estipuladas. Jo desempenho da funo de investigasumrio do artigo

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o criminal costuma dar-se sob uma forte vinculao funcional ao


Ministrio Pblico, com alguma variao no grau de iniciativa de que
dispem para certos casos.
A polcia, em alguns pases, integra o prprio Ministrio Pblico
ou a ele se encontra funcionalmente subordinada, incluindo o poder
hierrquico, o disciplinar e o de influir na progresso dos policiais na
carreira. Emoutros lugares, os policiais atuam numa margem mais
ampla de liberdade de organizao interna e de iniciativa investigativa,
com uma submisso menos frequente s requisies, orientaes e
fiscalizaes dos procuradores, comumente restritas aos casos mais
graves e complexos.
No Brasil, o modelo constitucional no difere significativamente
dos paradigmas europeus que inspiraram o sistema acusatrio moderno. Grande atraso, porm, ainda se verifica nas normas infraconstitucionais, destacadamente no Cdigo de Processo Penal (CPP) de
1941, redigido sob uma Constituio autoritria de inspirao fascista.
Ja Constituio Cidad de 1988 conferiu a titularidade privativa da
ao penal pblica ao Ministrio Pblico, refundada como instituio
permanente, essencial funo jurisdicional do Estado, e a qual foi
ainda incumbida da defesa da ordem jurdica, do regime democrtico
e dos interesses sociais e individuais indisponveis (arts.127 e 129).
No obstante essa titularidade exclusiva para a ao penal pblica, a preveno e a represso dos delitos dizem respeito tambm
segurana pblica, a qual a Constituio estabelece como dever do
Estado, direito e responsabilidade de todos (art.144). Ouseja, o fenmeno criminoso no um assunto privativo do Ministrio Pblico.
Atribui-se ao Poder Executivo a definio e a efetivao das polticas
pblicas nessa rea. Para isso, dispe de legitimidade democrtica
pelo voto, do monoplio da violncia e de um complexo rol de rgos
instrumentais. ,incomparavelmente, a maior estrutura do Estado.
De sua parte, o Ministrio Pblico foi concebido como uma instituio independente do Executivo, conquanto suas funes criminais
sejam diretamente afetadas pelo desempenho das polticas pblicas
de segurana desenvolvidas por este. Isso decorre, em maior grau,
da crucial necessidade de o Ministrio Pblico em razo de sua
estrutura relativamente diminuta valer-se do resultado do trabalho de inmeros rgos da administrao pblica para a produo e
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colheita da informatio delicti, sem a qual no seria capaz de exercer


adequadamente a ao penal.
Porm, para que no fosse possvel, por essa via, o Poder Executivo subjugar a atuao do Ministrio Pblico, tornando-o um dependente passivo do fornecimento controlado dos subsdios informativos,
a Constituio e as leis concederam-lhe o poder geral de requisio
de diligncias aos rgos pblicos e, ainda, o poder especial de
requisitar a instaurao de inqurito policial. Alis, esse poder requisitrio j se encontrava no CPP desde sua redao original.
Esse sistema de freios e contrapesos possibilita o equilbrio do
exerccio dos poderes de ambas as dimenses estatais, cujas instituies devem concorrer, no mbito de sua misso constitucional e de
sua legitimidade, para alcanar os objetivos fundamentais da Repblica brasileira. Para isso, preciso que haja uma relao sistmica,
racional e coordenada entre as instituies.
Ao longo da histria, a funo acusatria j esteve a cargo da
prpria vtima ou de um cidado designado ad hoc ou voluntrio.
Oacusador pblico oficial tomou o lugar dos acusadores particulares
na promoo da acusao, servindo para superar a fragilidade tcnica
destes, sua carncia de meios, sua sujeio a ameaas e retaliaes, etc.,
o que, consequentemente, serve para reduzir a impunidade de pessoas
violentas, perigosas ou poderosas. Dessa funo j esteve encarregado
o mesmo magistrado a quem incumbia o julgamento do crime (sistema
inquisitrio). Emoutros modelos, a acusao criminal estava a cargo
ora de um agente pblico com funes tipicamente administrativas e
executivas, ora de um magistrado-acusador, atuando com independncia em relao ao magistrado-julgador (sistema acusatrio).
O Ministrio Pblico surge e evolui, portanto, para prevenir o
envolvimento do juiz com a investigao dos delitos e com a tarefa
de acusao, afastando-o dessas funes, de modo a preservar sua
imparcialidade e iseno de esprito para o julgamento. Nas palavras
de Luigi Ferrajoli3:
De todos os elementos constitutivos do modelo terico acusatrio, o
mais importante, por ser estrutural e logicamente pressuposto de todos
os outros, indubitavelmente a separao entre juiz e acusao. Essa

FERRAJOLI, Luigi. Direito e razo: teoria do garantismo penal. 4.ed. So Paulo:


Revista dos Tribunais, 2014, p.522.

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separao, exigida por nosso axioma A8 nullum iudicium sine accusatione, forma a primeira das garantias orgnicas estipuladas em nosso
modelo terico SG.

Nos ordenamentos jurdicos democrticos notadamente naqueles


de tradio romano-germnica, nota-se a tendncia de adoo do
modelo acusatrio de processo penal e de afirmao da funo de
titular da ao penal pblica em uma instituio com atuao inde
pendente em relao aos poderes estatais clssicos. Disso decorre
uma maior proteo para os direitos fundamentais e para as garantias
individuais prprias do devido processo legal.
Passadas quase trs dcadas da promulgao da Constituio de
1988, o modelo acusatrio nela previsto ainda no foi implementado de fato, em razo, destacadamente e de modo geral, do atraso
na reviso legislativa, do conservadorismo do Judicirio (preso a
ultrapassadas frmulas pr-constitucionais e renitente em aceitar a
conteno de seu poder), da relativa timidez do Ministrio Pblico
(em assumir integralmente seu papel e em patrocinar abertamente
a completa transio), da resistncia dos delegados de polcia (para
os quais o modelo constitucional significou uma reduo de atribuies e mais formas de controle) e do alheamento do Executivo e do
Legislativo em relao questo, esquivando-se dos atritos e das
presses corporativas. Pode-se mencionar ainda a ateno superficial
da academia sobre o assunto.
Frequentemente, aqui e ali, insiste-se em ler a Constituio luz do
CPP de 1941, resultando na esdrxula manuteno parcial do modelo
revogado. So rechaadas, sem resistncia, as normas ainda presentes
no texto do CPP que colidem com a reserva de juridio, como a
primeira parte do art.241 (busca domiciliar sem mandado judicial)
e o art.26 (instaurao policial da ao penal nas contravenes).
Porm, ainda h certa relutncia em abandonar alguns dos artigos que
no se coadunam com o modelo acusatrio. Por outro lado, algumas
normas do CPP perpetuam um papel inconstitucional do juiz no inqurito policial, como, por exemplo, a requisio judicial de instaurao
(art.5, II) e diligncias (art.13, II), a deciso sobre o arquivamento
(arts.18 e 28), a remessa dos autos pela polcia ao juiz sem denncia
(arts.10, 1, 19, 23), a dilao de prazo por parte do juiz (art.10,
3), etc. Aos poucos, todavia, mas ainda com forte oposio corporativa, esses anacronismos vm sendo superados. Por exemplo, a
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Resoluo n. 63/2009 do Conselho da Justia Federal adotou o trmite


direto dos inquritos policiais entre a polcia e o Ministrio Pblico,
chegando ao juiz apenas quando obrigatria sua interveno.
Nada obstante, ainda preciso discutir mais abertamente a inconstitucionalidade desses dispositivos, para avanarmos na instalao
integral e definitiva do modelo acusatrio, conforme estabelecido
na Constituio, com a completa separao das funes de juzes e
procuradores. Nesse sentido, a comunidade internacional vem reafirmando em normas e declaraes internacionais, como nas Diretrizes
sobre o papel dos membros do Ministrio Pblico, estipuladas no
Oitavo Congresso das Naes Unidas sobre a Preveno ao Crime e
Tratamento de Infratores, Havana, 1990, o seguinte:4
Papel nos procedimentos criminais
10. Ogabinete de promotores deve ser absolutamente separado das funes judiciais.
11. Ospromotores devem desempenhar um papel ativo em procedimentos
criminais, incluindo a instituio de processos e, quando autorizado por
lei ou consistente com a prtica local, na investigao de crime, superviso sobre a legalidade dessas investigaes, superviso da execuo
de decises da corte e o exerccio de outras funes como representantes
do interesse pblico.
12. Ospromotores devem, de acordo com a lei, realizar seus deveres de
maneira justa, consistente e diligente, e respeitar e proteger a dignidade
humana, garantir os direitos humanos, assim contribuindo para assegurar
o devido processo legal e o funcionamento estvel do sistema de justia
criminal. [...]

3. INVESTIGAO CRIMINAL

Investigar significa seguir os vestgios5, pesquisar, descobrir,


buscar informaes sobre determinado fato. Assim, investigao
criminal representa o trabalho de reunir informaes sobre a ocor-

BRASIL. Ministrio da Justia. Secretaria Nacional de Justia. Normas e princpios


das Naes Unidas sobre preveno ao crime e justia criminal. Braslia: Secretaria
Nacional de Justia, 2009, p.338.
5
CALABRICH, Bruno. Pequenos mitos sobre a investigao criminal no Brasil.
In: ______; FISCHER, Douglas; PELELLA, Eduardo (Org.). Garantismo penal
integral. So Paulo: Atlas, 2015, p.126.
4

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Andr Estima de Souza Leite

194

rncia de um fato humano classificado pela lei como infrao penal


(inquisitio nihil est quam informatio delicti).6
Essencialmente, no h distino entre o fato humano lcito e
o ilcito ou entre o crime e a infrao administrativa. Adistino
extrnseca, jurdica. Assim, a investigao de um crime pela polcia,
fundamentalmente, no tem natureza distinta da apurao conduzida
pelos demais rgos pblicos sobre o mesmo fato para aplicar sanes
administrativas. H, na prtica, diferenas nas tcnicas empregadas,
nas ferramentas de trabalho, na autorizao para o uso da fora, na
disponibilidade de medidas constritivas do gozo dos direitos fundamentais do investigado (como a priso cautelar). Mas os resultados
tm a mesma natureza: informao sobre a ocorrncia de um fato e
suas circunstncias.
Mesmo um cidado pode reunir evidncias de um crime, dentre os
elementos acessveis a ele7, e representar ao Ministrio Pblico, o qual
obrigado a apreciar fundamentadamente as peas de informao.
Esse direito tem base constitucional e legal: no art.5, XXXIV, a,
da Constituio (direito de petio) e no art.27 do CPP (Qualquer
pessoa do povo poder provocar a iniciativa do Ministrio Pblico,
nos casos em que caiba a ao pblica, fornecendo-lhe, por escrito,
informaes sobre o fato). Ademais, o caput do art.144 da Constituio dispe que a segurana pblica responsabilidade de todos.
Entretanto, diante do especial dever do Estado previsto nesse
mesmo dispositivo, alguns rgos esto incumbidos especialmente
de apurar os crimes, para permitir a efetivao da lei penal, por meio
de uma investigao criminal profissional e dedicada.

Buscamos, em nossa definio, evitar o uso de categorias jurdicas e termos prprios


da Cincia do Direito, para que ela se ajuste a quaisquer espcies de investigao
criminal, seja pblica ou privada, como a realizada pela polcia, pela vtima, por um
historiador ou por um reprter jornalstico. Ainvestigao criminal uma atividade
de levantamento de fatos, no uma atividade jurdica nem monoplio dos profissionais do Direito. Para uma definio tcnico-jurdica de investigao criminal,
a partir de uma perspectiva instrumental e processual penal, citamos CALABRICH
(idem, ibidem): atividade preliminar de produo e colheita de elementos de convico (evidncias) acerca da materialidade e da autoria de um fato criminoso.
7
Nessa hiptese, a Lei de Acesso Informao (Lei n. 12.527/2011) consiste numa
importante ferramenta para a investigao privada, destacadamente, no enfrentamento corrupo.
6

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195

4. POLCIA JUDICIRIA

A polcia judiciria, conquanto seja tratada coerentemente nos


textos legais, recebe usualmente acepes incongruentes pelos operadores do Direito. Oadjetivo judiciria gera equvocos, pois parece
referir-se ao Poder Judicirio. Essa nomenclatura tem sua origem remota em modelos superados de processo penal nos quais essa funo
e a de acusao criminal estavam intimamente ligadas ao Judicirio.
Representa, pois, uma reminiscncia. Conforme veremos, essa funo
tem maior pertinncia com a de acusao, e seria mais coerente cham-la de polcia ministerial8. Segundo o autor portugus Antnio
Francisco de Sousa9, tal funo tambm se denomina polcia criminal e ainda designada de investigao10 ou repressiva.
De todo modo, em alguns pases, o prprio Ministrio Pblico
integra o Judicirio ou a ele est administrativamente vinculado, embora seus membros sejam magistrados com atuao independente em
relao aos juzes. NaItlia, na Frana, na ustria e na Alemanha, por
exemplo, h uma s carreira de magistratura, na qual se pode exercer
ora a funo de procurador da Repblica11 ora a de juiz. Por isso, no
No Mxico, por exemplo. Emalguns pases, a polcia integra o Ministrio Pblico
ou a ele est funcionalmente subordinada.
9
SOUSA, Antnio Francisco de. Apolcia no Estado de Direito. So Paulo: Saraiva,
2009, p.5.
10
Como encontramos no Chile e no Peru.
11
Procurador um termo de origem latina, formado pelo prefixo pro (que est a
favor; com a ideia tambm de anterioridade, extenso, substituio) e pelo
substantivo curator (aquele que cuida). Entende-se, pois, como o principal cuidador
de algo. Assim, procurador da Repblica significaria o principal guardio dos
valores republicanos. NaFrana, procureur de la Rpublique chefe da unidade do
Ministrio Pblico; e os demais membros, seus substituts. NaItlia, denomina-se
procuratore della Repubblica. EmPortugal, o procurador da Repblica o membro
que atua no segundo grau, sendo os de primeiro grau os procuradores-adjuntos.
Adenominao promotor de justia tem origem portuguesa, nas Ordenaes
Manuelinas de 1514. Anteriormente, as Ordenaes Afonsinas de 1447 referiam-se
a procurador. (SANTIN, Valter Foleto. OMinistrio Pblico na investigao
criminal. Bauru: Edipro, 2007, p.27.) Na Alemanha e na ustria, a denominao Staatsanwalt para o membro do Ministrio Pblico traduz-se literalmente por
advogado do Estado. Nos pases de lngua inglesa, de modo geral, denomina-se
prosecutor (perseguidor). Nos pases de lngua espanhola, a denominao mais
comum a de Fiscal (SANTIN, Valter Foleto. Idem, passim). Empregaremos aqui
procurador genericamente como sinnimo de membro do Ministrio Pblico.
8

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direito estrangeiro comum que a expresso autoridades judicirias


refira-se a juzes e procuradores.
No Cdigo de Processo Penal Napolenico de 1808 (Code dInstruction Criminelle), a polcia judiciria (police judiciaire) era atribuda a diversas autoridades:12

Art.8 A polcia judiciria investiga crimes, delitos e contravenes, reunindo provas e entregando os autores aos tribunais competentes para puni-los.
Art.9 A polcia judiciria ser exercida sob a autoridade das cortes imperiais, e de acordo com as distines que sero estabelecidas: pelos
guardas campestres e pelos guardas-florestais, pelos comissrios de polcia, pelos prefeitos e vice-prefeitos, pelos procuradores imperiais e
seus substitutos, pelos juzes de paz, pelos oficiais de gendarmaria, pelos
comissrios-gerais de polcia e pelos juzes de instruo.
Art.10 Os prefeitos dos departamentos, e o prefeito de polcia em Paris,
podem fazer pessoalmente, ou exigir que os oficiais de polcia judiciria,
cada um no que lhe concerne, pratiquem todos os atos necessrios a fim
de apurar os crimes, delitos e contravenes, e para trazer os responsveis aos tribunais competentes para puni-los, nos termos do art.8 acima.

No se concebia a polcia judiciria como um rgo determinado, mas como uma funo. Percebe-se ainda que no era vista
como uma atividade exclusiva de rgos de segurana pblica. Oque
caracterizava essa funo era sua finalidade: reunir evidncias para
viabilizar a punio de autores de crimes.
Esse Cdigo influenciou fortemente o processo penal na Europa
e no mundo. Asinstituies por ele consagradas, porm, evoluram
significativamente a partir de reformas legislativas no sculo XX em
vrios pases, com destaque para Alemanha, Itlia e Portugal. Segundo
Mauro Fonseca Andrade13:
Pouco a pouco, a Europa foi se rendendo ao modelo de processo presente
no Code de 1808, mas, ao invs de os pases observarem integralmente
seus postulados, era inevitvel que uma ou outra mudana fosse realizada
para melhor adapt-lo realidade e costumas de cada pas. [...]
Como se pode notar, a preferncia pelo juiz-instrutor se consolidou no
Direito Continental, mas a semente do Code de 1808 j estava lanada.
Assim, em diversos pases gradativamente foi surgindo e crescendo a
insatisfao tambm em relao quela figura, pois no se concebia como
um magistrado, que era encarregado de investigar, poderia manter sua

Traduo livre.
ANDRADE, Mauro Fonseca. Ministrio Pblico e sua investigao criminal. 2.ed.
Curitiba: Juru, 2008, p.46-48.

12
13

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Andr Estima de Souza Leite

197

imparcialidade sempre que tivesse que decidir alguma questo importante


no curso de sua prpria investigao [...]. Por isso, j no sculo XX foi
tomando corpo um movimento doutrinrio de resistncia e contrariedade
ao juiz de instruo, que chegou ao pice em 1975, quando a Alemanha
tratou de pr fim ao juizado de instruo, transferindo toda sua legitimidade investigatria ao Ministrio Pblico.

No Brasil, ele influenciou o Regulamento n. 120, de 31 de janeiro


de 1842, do Cdigo do Processo Criminal de 1832. Nele h um rol de
autoridades que exerciam a funo de polcia judiciria, entre delegados de polcia, juzes, inspetores de quarteiro e fiscais das cmaras
municipais.14 O CPP de 1941 tambm trata a polcia judiciria como
funo. Otexto original ressalvava seu exerccio por autoridades
no policiais (v. art.4, pargrafo nico). Oart.144 da Constituio,
no entanto, literalmente restringiu esse mister, numa redao que gera
dvidas e divergncias quando interpretados isoladamente os seus
incisos. Uma leitura detida das normas que regem a matria permite,
porm, afastar quaisquer dvidas ou aparentes contradies. Vejamos.
Note-se, primeiramente, que a Constituio refere-se duas vezes a
funes de polcia judiciria (no 1, IV, e no 4) e, tambm duas
vezes, explicitamente as diferencia da atividade de apurar infraes
penais (no 1, I, e no 4):
Art.144. [...]
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se a:
(Redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
I apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades
autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei; [...]

14

Art.1 A Policia Administrativa e Judiciaria incumbida, na conformidade das Leis


e Regulamentos: 1 Ao Ministro e Secretario de Estado dos Negocios da Justia,
no exercicio da suprema inspeco, que lhe pertence como primeiro chefe e centro
de toda a administrao policial do Imperio. 2Aos Presidentes das Provincias, no
exercicio da suprema inspeco, que nellas tem pela Lei do seu Regimento, como
seus primeiros administradores e encarregados de manter a segurana e tranquillidade publica, e de fazer executar as leis. 3Aos Chefes de Policia no municipio da
Crte e nas Provincias. 4Aos Delegados de Policia e Subdelegados dos districtos
de sua jurisdico. 5Aos Juizes Municipaes dos Termos respectivos. 6Aos Juizes
de Paz nos seus districtos. 7Aos Inspectores de Quarteiro nos seus quarteires.
8As Camaras Municipaes nos seus municipios e aos seus Fiscaes.

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Andr Estima de Souza Leite

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IV exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da


Unio. [...]
4 s polcias civis, dirigidas por delegados de polcia de carreira,
incumbem, ressalvada a competncia da Unio, as funes de polcia
judiciria e a apurao de infraes penais, exceto as militares. [...]
7 A lei disciplinar a organizao e o funcionamento dos rgos responsveis pela segurana pblica, de maneira a garantir a eficincia de
suas atividades. [Grifamos.]

Da, obtemos as seguintes constataes: 1)a Constituio distingue apurao de infraes penais de funes de polcia judiciria;
2)no mbito da Unio, h exclusividade desta funo pela Polcia
Federal; 3)no mbito estadual, ela cabe Polcia Civil, sem exclusividade, havendo espao para a Polcia Militar, nos crimes militares,
e para a Polcia Federal, nas hipteses do art.144, 1, I, in fine, e II;
4)embora seja uma das destinaes constitucionais da Polcia Federal e da Polcia Civil, no h exclusividade em relao apurao de
infraes penais;15 5)a disciplina da organizao e do funcionamento
dos rgos policiais ser fixada em lei (7).
Assim, o texto da Carta no definiu funo de polcia judiciria,
conferindo lei essa tarefa (art.144, 7). E na lei que encontramos
sua definio. Antes, porm, interessa conhecer um pouco sobre as
caractersticas dessa funo no Direito Comparado, para que se possa
melhor compreender nosso modelo.
Considerando a prtica brasileira, a pesquisa sobre a polcia judiciria nos pases democrticos e desenvolvidos revela um maior
protagonismo do Ministrio Pblico na direo da investigao criminal e uma ntida vinculao da polcia s diretrizes ministeriais.
NaFrana16 e na Itlia17, por exemplo, a progresso na carreira de
polcia judiciria depende da avaliao do trabalho dos policiais pelos
Nesse sentido: Embora a Constituio Federal assegure caber s polcias judicirias
a investigao das infraes penais (art.144), bem de ver que tal tarefa no foi
cometida exclusivamente s autoridades policiais, cuidando o prprio constituinte
de atribuir funes investigatrias a outras autoridades. [...] No percamos tempo.
AConstituio da Repblica, a todas as luzes, no contempla nenhuma privatividade
da investigao em mos da Polcia [...]. Apalavra exclusivamente [...] nada mais faz
que esclarecer que, no mbito das polcias da Unio [...], caberia apenas primeira
(a Polcia Federal) a funo de Polcia Judiciria. Nada mais. (OLIVEIRA, Eugnio
Pacelli. Curso de processo penal. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2013, p.83-85.
16
MOUHANNA, Christian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico e a polcia na Frana:
uma parceria ameaada? Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,jul./dez. 2011.
15

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199

procuradores. Huma vinculao funcional muito ntima entre as


instituies, quase que de subordinao direta, embora haja relativa
autonomia da polcia no cotidiano.17
De modo geral, constata Luciano Rolim18:

Tradicionalmente, a relao entre Ministrio Pblico e Polcia na Europa


apresenta duas variantes bsicas, que espelham as peculiaridades dos dois
grandes sistemas jurdicos existentes naquele continente, caraterizando-se, de forma geral, pelo controle da atividade policial pelo Ministrio
Pblico nos pases que se filiam famlia romano-germnica e pela ampla
liberdade de atuao da Polcia nos pases da Common Law.
O denominador mnimo comum entre os pases que seguem a primeira
via a dependncia funcional da Polcia ao Ministrio Pblico, entendida,
num sentido mais fraco, como a submisso daquela s requisies de diligncias investigatrias feita pelo Parquet. Ecomo se ver oportunamente,
nos pases europeus que mais influncia exerceram sobre nossa tradio
jurdica (Alemanha, Frana, Itlia, Espanha e Portugal), o controle da
Polcia pelo MP vai muito alm do mero poder requisitrio, a ponto de
se atribuir a ele a direo das investigaes e poderes que implicam
ingerncia na relao orgnica do policial com a respectiva corporao.

Por fora do atual Cdigo de Processo Penal francs (Code de


procdure pnale), a polcia judiciria submete-se direo do Ministrio Pblico. o que diz seu art.41, em traduo livre19:

Artigo 41. Oprocurador da Repblica procede ou faz proceder a todos os


atos necessrios investigao e ao processamento de infraes lei penal.
Para este fim, ele dirige as atividades de oficiais e agentes da polcia
judiciria na jurisdio de seu tribunal.

Segundo Christian Mouhanna em pesquisa cientfica na qual


entrevistou policiais e procuradores franceses, na prtica20:
[...] longe de ser um conjunto homogneo, as organizaes envolvidas so
marcadas por clivagens, divergncias de apreciaes, lgicas bastante con-

VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico italiano: de magistrado independente a advogado da polcia? Revista do CNMP, Braslia, v. 1,n.2,jul./
dez. 2011. Passim.
18
ROLIM, Luciano. Oregime brasileiro de controle da atividade policial no quadro
do direito comparado. In: SALGADO, Daniel de Resende; DALLAGNOL, Deltan
Martinazzo; CHEKER, Monique (Coords.). Controle externo da atividade policial
pelo Ministrio Pblico. Salvador: JusPodivm, 2013, p.140-141.
19
Article 41. Leprocureur de la Rpublique procde ou fait procder tous les actes
ncessaires la recherche et la poursuite des infractions la loi pnale. Acette
fin, il dirige lactivit des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort
de son tribunal.
20
MOUHANNA, op. cit., p. 26.
17

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200

traditrias. Paralelamente, constata-se que, em ambos os lados, os elementos


atuantes na prtica encontram-se em uma situao de interdependncia. Sob
muitos aspectos, a proximidade que se instaura entre os OPJ [oficiais de polcia judiciria] e os membros de base do Ministrio Pblico revela-se bem
mais forte do que os laos corporativistas ou as tenses interinstitucionais.
3.1 Uma forte interdependncia
A observao das prticas e as entrevistas realizadas em todas essas organizaes mostram bem a interdependncia de fato que existe entre os
OPJ ou APJ [agentes] e o Ministrio Pblico. Ainda que, juridicamente, este ltimo tenha a perfeita capacidade de levar a cabo, ele mesmo, as
investigaes, ele no tem nem o tempo, nem as competncias para tanto,
nem, muitas vezes, a vontade de faz-lo. Seu trabalho permanece, antes
de tudo, uma atividade sedentria. Assim, os policiais so seus correspondentes em campo. So eles que veem, ouvem e, se necessrio, agem.

Na Itlia, a relao entre o Ministrio Pblico e a polcia experimentou graus maiores e menores de coordenao. Aps a queda do
fascismo, o constituinte e o legislador cuidaram de reduzir a grande
autonomia de que a polcia dispunha, como instrumento de represso
a servio do totalitarismo. Extinto o juizado de instruo, inicia-se um
modelo de considervel preponderncia do Ministrio Pblico sobre
a polcia judiciria. Segundo Massimo Vogliotti21:
Na Itlia, essa supremacia do Ministrio Pblico manifestou-se de forma
particular com o novo Cdigo de Processo Penal de 1988, que, inspirando-se no sistema acusatrio, confiou-lhe o monoplio do inqurito (herdando
os poderes de investigao do juiz de instruo, mas perdendo seus poderes
sobre a liberdade pessoal), reforou seu poder de direo da Polcia Judiciria, ofereceu-lhe uma gama de procedimentos alternativos s audincias,
dentre os quais o de escolher o percurso judicirio maisapropriado [...].

Assim, o Ministrio Pblico italiano passou efetivamente a dirigir


a atividade de polcia judiciria. Mauro Fonseca Andrade observa22:

Em suma, o novo Codice se props a adotar um processo penal com as


caractersticas do sistema acusatrio, o que levou o legislador italiano a
extinguir o juizado de instruo. Emseu lugar foi criada a investigao presidida pelo Ministrio Pblico (denominada indagini preliminari), concretizando, desta forma, o intento de Carnelutti, quando, no comeo da dcada
de sessenta, presidiu uma comisso de juristas que redigiu um frustrado
anteprojeto de reforma processual. Assim, o Ministrio Pblico passou a
conduzir a investigao criminal (art.326), realizando-a motu prprio ou
por intermdio da polcia judiciria, pois dela dispe diretamente (art.327).

Op. cit., p. 55.


Op. cit., p. 75.

21
22

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201

Essa relao d-se em trs graus de dependncia. Onvel mais


distante permite certa autonomia dos servios policiais, de modo geral,
em casos de menor repercusso e de criminalidade de rua, comunicando-se ao Ministrio Pblico a instaurao de investigaes e as
provas colhidas. Onvel intermedirio consiste nos servizi de polcia
judiciria, os quais se submetem a um controle mais aproximado.
Nograu mximo de vinculao, as sezioni de polcia judiciria funcionam nas procuradorias, instruindo as investigaes instauradas
pelos procuradores sob instrues diretas destes.23
Na Alemanha, o Ministrio Pblico pode exercer a investigao
diretamente ou requisit-la Polcia Criminal (Kriminalpolizei), rgo
do Poder Executivo, com amplas faculdades de iniciativa investigatria, mas submetidas a uma superviso e a um controle estreitos do
Ministrio Pblico:24

[...] a Polcia est obrigada a investigar os fatos punveis se existirem suficientes indcios fticos (163 I StPO). Dessa maneira, a Polcia pode iniciar
o procedimento de investigao da mesma forma que o Ministrio Pblico.
Trata-se de competncia compartilhada. No obstante, uma vez iniciado o
procedimento, deve a Polcia entreg-lo ao procurador que, tal e como se estudar mais adiante, o encarregado da direo da fase de investigao. [...]
A Lei de Reforma do Processo Penal alemo, de 09 de dezembro de 1974,
substituiu o sistema de investigao judicial a cargo do juiz instrutor
pelo Ministrio Pblico.
Assim, ao Ministrio Pblico est entregue, na Alemanha, a direo
da fase de investigao ou procedimento preliminar no processo penal
(160 e ss. StPO).

Luciano Rolim observa que o modelo alemo assemelha-se sistemtica brasileira de controle25. NoBrasil, todavia, h uma grande
relutncia em efetiv-la. NaAlemanha, o reconhecimento do papel do
Ministrio Pblico na persecuo penal tal que se chega a conceber
a polcia judiciria como uma extenso da atividade prpria daquele26:
Diz-se, na doutrina alem, que os rgos policiais e seus integrantes,
ao praticarem atos investigatrios nos termos do 163 do Cdigo de

VOGLIOTTI, op. cit., p. 69-70.


PERRON, Walter; LPEZ-BARAJAS, Inmaculada. OMinistrio Pblico como
diretor da investigao no processo penal alemo. In: AMBOS, Kai; BHM, Mara
Laura (Coord.). Desenvolvimentos atuais das cincias criminais na Alemanha. 1.ed.
Braslia: Gazeta Jurdica, 2013, p.70-71.
25
ROLIM, op. cit., passim.
26
Idem, p. 145.
23

24

sumrio do artigo

sumrio geral

Andr Estima de Souza Leite

202

Processo Penal alemo, agem como longa manus do Ministrio Pblico,


o Senhor da investigao (Herrin des Ermittlungsverfahrens).

Torben Asmus refere-se aos rgos de polcia judiciria alemes


e s outras entidades pblicas como sendo todos auxiliares na tarefa
do Ministrio Pblico:27

a) rgos auxiliares da instruo investigativa penal


Somente nos casos especialmente importantes a instruo ser conduzida
por um membro do Ministrio Pblico. Emregra geral [sic] o Procurador
se vale de rgos auxiliares judiciais, mormente da Polcia. Todos os
funcionrios do corpo policial esto obrigados a seguir as instrues e
as ordens do membro do Ministrio Pblico encarregado da investigao
(161 Par. 1do StPO). Amesma obrigao imposta aos demais rgos
auxiliares citados no 152 Par. 1da GVG.
No caso de perigo iminente de demora na execuo de uma autorizao
para agir, a ser emanada pelo Procurador do Ministrio Pblico, a Polcia
pode, em vista do 163 par. 1do StPO, colher informaes de qualquer rgo da administrao e fazer averiguaes de qualquer natureza,
sempre que no se trate de uma investigao que tenha um regramento
concreto em especial.
Na prtica, os rgos mais importantes que auxiliam o Ministrio Pblico
em sua atividade investigativa so a Polcia, os Inspetores do Ministrio
Pblico, os Inspetores Aduaneiros, os agentes administrativos que controlam o trabalho negro e os funcionrios da rea social dos juizados.

Em Portugal, relata Andrea Szilard28, cabe aos procuradores, conforme os arts.61 a 63 do Estatuto do Ministrio Pblico:

orientar e fiscalizar o exerccio das funes do Ministrio Pblico; emitir ordens e instrues; definir formas de articulao com os rgos de
polcia criminal, tendo em vista que parte substancial da atividade do
Ministrio Pblico recai no exerccio da ao penal.

Ressalta Luciano Rolim que diversos rgos portugueses exercem a polcia judiciria, que l denominada atualmente de polcia
criminal:29

Em qualquer caso, quem preside a investigao o Ministrio Pblico.


Com efeito, o MP dirige o inqurito, assistido pelos rgos de polcia

ASMUS, Torben. Ajustia penal e a investigao penal na Alemanha. In: AMBOS,


Kai; BHM, Mara Laura (Coord.). Desenvolvimentos atuais das cincias criminais
na Alemanha. 1.ed. Braslia: Gazeta Jurdica, 2013, p.92.
28
SZILARD, Andrea Henriques. Ministrio Pblico portugus. In: CALABRICH,
Bruno (Org.). Modelos de Ministrios Pblicos e Defensorias del Pueblo. Braslia:
ESMPU, 2015. v.2, p. 121-122.
29
ROLIM, op. cit., p. 158.
27

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judiciria, e fiscaliza a atividade processual [i. e., a investigao criminal desenvolvida no mbito do inqurito] destes.

Na Espanha, o Ministrio Pblico (Ministerio Fiscal) atua em


todas as fases do processo penal pblico. Recebe as notcias de crime e pode praticar diretamente diligncias investigativas, oferecer
denncia ou promover o arquivamento. semelhana do que ocorre
em nosso ordenamento, o art.3 do Estatuto do Ministrio Pblico
espanhol estabelece, entre suas funes, a de ordenar a la Polica
Judicial aquellas diligencias que estime oportunas.30
A polcia holandesa executa as diligncias investigativas, registra
as ocorrncias e comunica sua atuao ao Ministrio Pblico (Openbaar Ministerie), que integra a estrutura administrativa do Judicirio.
Entretanto, sob a autoridade do procurador (officier van justitie)
que so conduzidas as investigaes criminais. Ele tambm controla
a legalidade da atuao policial. Oprocurador pode autorizar e determinar diretamente polcia que realize certas medidas constritivas
de direitos fundamentais, como prises de suspeitos e apreenso de
produtos de crime. Mas outras medidas, como buscas domiciliares
e interceptaes telefnicas, dependem de autorizao de um juiz.31
Na Sucia, a polcia somente conduz livremente o inqurito em
caso de crime de menor gravidade. Mesmo nessa hiptese, precisa
submeter seu trabalho ao controle do Ministrio Pblico (klagarmyndigheten), que fiscaliza continuamente a investigao policial e
determina as medidas de investigao e as providncias necessrias
para a formao da opinio delicti, podendo decidir pela avocao do
caso ou pela continuidade da investigao policial.32
Assim, o procurador sueco (klagare) o responsvel pelo resultado das investigaes policiais e as dirige diretamente, assistido pela autoridade policial, nos casos de crimes de mdia ou maior
gravidade e em todos os casos em que houver suspeito sob custdia,
ESPANHA. Ministerio Fiscal. Actuacin en el Orden Penal. Website do Ministerio Fiscal. Disponvel em: <https://www.fiscal.es/fiscal/publico/ciudadano/el_
ministerio_fiscal/funciones_ministerio_fiscal/actuacion_orden_penal/>. Acesso
em: 21 ago. 2016.
31
HOLANDA. Openbaar Ministerie. The Public Prosecution Service at a Glance.
Disponvel em: <https://www.om.nl/algemeen/english/>. Acesso em: 21 ago. 2016.
32
UNIO EUROPEIA. European Justice. Profisses Jurdicas Sucia. Website European Justice. Disponvel em: <https://e-justice.europa.eu/content_legal_professions29-se-pt.do?member=1>. Acesso em: 22 ago. 2016.
30

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violncia familiar, suspeito com idade entre 15 e 17 anos, exceto por


delitos menores, e quando a vtima for menor de 18 anos. Quando a
polcia realiza uma priso em flagrante, esta deve ser imediatamente
comunicada ao Ministrio Pblico, e o procurador quem decide pela
manuteno ou no da custdia, podendo decret-la por at trs dias,
aps o que somente o Tribunal pode prorrogar a priso.33
Essa breve pesquisa centrou-se em pases da Europa continental,
considerando que sua legislao processual tem uma raiz comum e que
eles compartilham um sistema jurdico de mesma matriz (civil law).
Voltando ao estudo do que ocorre no Brasil, como j dito, o
Constituinte deixou para a lei a regulamentao da atividade policial
(art.144, 7). Nessa linha, j com redao posterior Constituio
de 1988, o CPP cuida da polcia judiciria no Ttulo II do seu LivroI,
no qual se encontra a disciplina do inqurito policial, revelando,
desde logo, essa relao essencial:
TTULO II DO INQURITO POLICIAL
Art.4 A polcia judiciria ser exercida pelas autoridades policiais no
territrio de suas respectivas circunscries e ter por fim a apurao
das infraes penais e da sua autoria. (Redao dada pela Lei n. 9.043,
de 9.5.1995)34
Pargrafo nico. Acompetncia definida neste artigo no excluir a de
autoridades administrativas, a quem por lei seja cometida a mesma funo. [Grifamos.]

Assim, o CPP definiu quem exerce a polcia judiciria (as autoridades policiais) e com que finalidade (a apurao das infraes
penais e da sua autoria). Ressalvou, no pargrafo nico, que no se
tratava de funo exclusiva das autoridades policiais.
Vale registrar que, na poca da redao do CPP, a chefia das delegacias de polcia era exercida pro tempore (no havia carreira),
cabendo comumente a policiais militares. Nos rinces, normalmente
eram oficiais subalternos ou mesmo praas mais graduados35. Decorre
SUCIA. klagarmyndigheten. Brottsutredningen. Website do klagarmyndigheten. Disponvel em: <https://www.aklagare.se/om_rattsprocessen/aklagarens-roll1/
forundersokningen/>. Acesso em: 22 ago. 2016.
34
A redao original desse artigo era idntica, apenas com a palavra jurisdies
no lugar de circunscries. Aalterao legislativa no foi um mero preciosismo;
serviu para marcar claramente a falta de identidade entre essa funo e o exerccio
da jurisdio.
35
MEDVID, Admar Jlio. Sistema policial brasileiro. Curitiba: Universidade Federal
33

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desse fato um hbito simblico (ainda em extino): a aposio do


ttulo de Bacharel (Bel.) antes dos nomes dos outrora poucos delegados de polcia efetivamente graduados em Direito, para deixar clara
sua particular condio.
H tambm disposies sobre a atribuio para o inqurito policial
no texto do Cdigo Florestal de 196536, mas elas claramente no foram
recepcionadas pelo art.144, 1, da Constituio de 1988.
V-se, pois, que, semelhana do modelo francs de 1808, no
Brasil se conferia a diversas autoridades a funo de polcia judiciria. Nesse particular, a exclusividade trazida pela Constituio
de 1988 representa um ponto de inflexo histrica. Considerando,
todavia, a distino feita entre a atividade de investigao criminal
e essa funo, bem como a recente pacificao da jurisprudncia no
sentido de que a investigao criminal no atividade privativa da
polcia judiciria37, preciso conferir algum significado coerente, de
lege lata, a essa exclusividade.
Preenchendo algumas lacunas, adveio a Lei n. 12.830/2013, a
qual explicitou o que antes estava apenas implcito no CPP: o inqurito policial o meio prprio e tpico pelo qual a polcia judiciria
conduz sua investigao criminal, sem prejuzo da coexistncia de
outros procedimentos. Essa lei se alinha Constituio e ao CPP ao
tratar polcia judiciria como funo:
Art.2 As funes de polcia judiciria e a apurao de infraes penais
exercidas pelo delegado de polcia so de natureza jurdica, essenciais
e exclusivas de Estado.
1 Ao delegado de polcia, na qualidade de autoridade policial, cabe
a conduo da investigao criminal por meio de inqurito policial ou
outro procedimento previsto em lei, que tem como objetivo a apurao
das circunstncias, da materialidade e da autoria das infraes penais.
[Grifamos.]

do Paran, 2000. Disponvel em: <http://www.historia.ufpr.br/monografias/2000/


admar_julio_medvid.pdf>. Acesso em: 22 ago. 2016.
36
Art.33. So autoridades competentes para instaurar, presidir e proceder a inquritos
policiais, lavrar autos de priso em flagrante e intentar a ao penal, nos casos de
crimes ou contravenes, previstos nesta Lei, ou em outras leis e que tenham por
objeto florestas e demais formas de vegetao, instrumentos de trabalho, documentos
e produtos procedentes das mesmas: a) as indicadas no Cdigo de Processo Penal;
b) os funcionrios da repartio florestal e de autarquias, com atribuies correlatas,
designados para a atividade de fiscalizao.
37
Recurso Extraordinrio n. 593.727.
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Como visto, o CPP define a polcia judiciria por sua finalidade


(apurao das infraes penais e da sua autoria). ALei n. 12.830/2013,
em seu art.2, 1, acrescenta que cabe autoridade policial a conduo da investigao criminal por meio do inqurito policial ou
de outro procedimento previsto em lei.
Ora, apurar infraes penais e sua autoria consiste justamente
em atividade de investigao criminal. Isso nos leva a uma nica
concluso, logicamente necessria: a de que se trata, na verdade, de
uma relao de gnero e espcie. Somente assim possvel superar
a aparente petio de princpio (petitio principii). Chega-se aqui,
finalmente, a uma premissa fundamental para compreender coerentemente nosso modelo: a atividade tpica da funo de polcia judiciria
uma espcie do gnero investigao criminal38, de modo que as
duas expresses no constituem sinnimos ou expresses equivalentes. Essa concepo positivada no ordenamento jurdico brasileiro
compatvel com os modelos europeus apontados, na medida em que
essa exclusividade da funo de polcia judiciria (neles inexistente)
fica restrita espcie e no abrange o gnero.
No plano normativo, levando-se em conta a topografia desse artigo
do CPP, dentro do ttulo relativo ao inqurito policial, bem como as
disposies da Lei n. 12.830/2013 relativas ao procedimento pelo
qual a polcia judiciria investiga os crimes, podemos dar mais um
passo no raciocnio para concluirmos seguramente que, no Direito brasileiro, especificamente, o elemento que distingue a tarefa da polcia
judiciria de outros tipos de investigao criminal o seu meio ou
o instrumento especial: o inqurito policial.
Diferentemente do que afirmam alguns autores, dos quais respeitosamente divergimos, no funo essencial ou privativa da polcia
judiciria a execuo das ordens e dos mandados judiciais (diversamente do que a denominao possa sugerir)39. Nada na Constituio,
Essa tambm foi a concluso a que chegou o Ministro Ayres Britto, do Supremo
Tribunal Federal, em aparte proferido no julgamento do Recurso Extraordinrio
n. 593.727: Eu tambm enxergo na Constituio uma distino muito clara, para
mim, entre investigao criminal como gnero e inqurito policial como espcie.
Ouseja, o inqurito policial no exaure a investigao criminal. Eoutros rgos,
alm do Ministrio Pblico, podem at desempenhar atividades investigativas.
39
Por exemplo, entendendo corresponder a polcia judiciria funo de auxiliar o
Ministrio Pblico e o Judicirio e dar cumprimentos s suas requisies e mandados,
38

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na lei, na evoluo histrica ou na noo universal de polcia judiciria autoriza essa concluso. Quando se refere ao cumprimento
das requisies e mandados, a lei a coloca como sendo apenas outra
incumbncia da autoridade policial (art.13, II e III, do CPP). No se
trata de atribuio essencial, mas de encargo adicional e lateral. Tal
atribuio, portanto, no est abrangida na exclusividade a que se refere a Constituio. Ela pode e deve ser realizada por qualquer agente
pblico ou privado a que se dirija o juiz em suas ordens e mandados.
Naturalmente, o mandado judicial deve ser destinado a quem disponha de meios e de capacidade tcnica para o seu melhor cumprimento, mas no necessariamente polcia judiciria. Assim, policiais
militares e rodovirios federais, agentes penitencirios, oficiais de
Justia, servidores do Judicirio, do Ministrio Pblico, do Fisco, dos
rgos ambientais ou de quaisquer outros podem e devem dar cumprimento a mandados de intimao, de busca e apreenso, de avaliao,
etc.40 Reza o bom senso que os mandados de priso ou aqueles que
demandem o uso da fora devem ser dirigidos aos rgos policiais,
pelo fato de estes serem mais bem-preparados para o exerccio da
violncia legtima, mas nada impede que qualquer servidor pblico
ou pessoa do povo venha a dar cumprimento a uma ordem de priso,
caso disponha de meios para efetiv-la, semelhana do que ocorre,
ex lege, com a priso em flagrante.
Dessa forma e em suma, a partir da compreenso histrica dessa
funo e com base no que dispe o ordenamento jurdico brasileiro, podemos estipular a definio: polcia judiciria representa a
Valter Foleto Santin (op. cit., p. 58-59); nessa linha tambm Bruno Calabrich (op.
cit., p. 137).
40
Na prtica, com efeito, no raro vermos a Polcia Militar e a Polcia Rodoviria
Federal dando cumprimento a mandados de priso e de busca e apreenso, por
exemplo, a partir de medidas cautelares requeridas pelo Ministrio Pblico. Veja-se o recente exemplo da Operao Dom Bosco, deflagrada em 16 de outubro de
2015, na Paraba, no enfrentamento ao desvio de recursos pblicos, ao conjunta
do Ministrio Pblico Federal e do Ministrio Pblico do Estado da Paraba, com a
colaborao da Controladoria-Geral da Unio e com o apoio da Polcia Rodoviria
Federal. BRASIL. Ministrio Pblico Federal. Operao Dom Bosco desarticula
esquema de fraude em licitaes. Website do Ministrio Pblico Federal. 16out.
2015. Disponvel em: <http://www.mpf.mp.br/pb/sala-de-imprensa/noticias-pb/mpfpb-mppb-e-cgu-deflagram-operacao-para-desarticular-organizacao-criminosa-quesimulava-licitacoes-e-justificava-gastos-publicos-inexistentes-ou-superfaturados>.
Acesso em: 21 ago. 2016.
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funo de apurar, por meio do inqurito policial, a materialidade,


as circunstncias e a autoria de infraes penais, com a finalidade
de fornecer ao Ministrio Pblico elementos de convico para sua
deciso sobre o ajuizamento da persecuo penal.
Embora no desenvolva expressamente, na obra pesquisada, o
modo pelo qual chega a essa concluso, Edilson Mougenot Bonfim
assim define polcia judiciria: consiste na apurao das infraes
penais por meio do inqurito policial41. Eugnio Pacelli entende o
inqurito policial como a atividade especfica da polcia denominada
judiciria42. Nestor Tvora e Rosmar Rodrigues Alencar concordam que a polcia judiciria tem a misso primordial de elaborao
do inqurito policial43. Tambm Mirabete parte do art.4 do CPP
para seguir a mesma linha: cabe polcia judiciria, exercida pelas
autoridades policiais, a atividade destinada apurao das infraes
penais e da autoria por meio do inqurito policial, preliminar ou preparatrio da ao penal44.
5. OCONTROLE DO MINISTRIO PBLICO BRASILEIRO
SOBRE O INQURITO POLICIAL

Por meio da polcia judiciria e por outros mecanismos, o Poder


Executivo implementa polticas pblicas de segurana. Seus rgos
compem a estrutura do Estado administrado pelo governo, o qual,
em tempos de normalidade constitucional, eleito pelo voto popular. Devem, portanto, seguir as diretrizes e prioridades politicamente
fixadas. Uma vez que o Executivo no dispe da titularidade da ao
penal, a iniciativa investigatria de seus rgos constitui ferramenta
que lhe permite influir positivamente na formao da opinio delicti
do Ministrio Pblico, convergindo em certa medida o exerccio independente da ao penal para atender aos programas democraticamenteestabelecidos.
BONFIM, Edilson Mougenot. Curso de processo penal. 7.ed. So Paulo: Saraiva,
2012. Cap. VII, 2.
42
OLIVEIRA, Eugnio Pacelli. Curso de processo penal. 17. ed. So Paulo: Atlas,
2013, p.56.
43
TVORA, Nestor; ALENCAR, Rosmar Rodrigues. Curso de direito processual
penal. 6.ed. Salvador: JusPodivm, 2011, p.90.
44
MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo penal. 17. ed. So Paulo: Atlas, 2005, p.78.
41

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Assim, instaurado o inqurito policial por iniciativa prpria, fica


instantaneamente compelido o Ministrio Pblico a supervisionar o
desenrolar da investigao, fixar os prazos para sua concluso e deliberar, fundamentadamente, por seu destino: arquivamento, persistncia
da investigao ou denncia. Trata-se de corolrio da obrigatoriedade
da ao penal e consiste em uma forma democrtica de provocao do
Ministrio Pblico, o qual no pode simplesmente ignorar a iniciativa
do Executivo. Por idnticas razes, as notcias de crime oriundas de
outras investigaes (oficiais ou privadas) so autuadas pelo Ministrio Pblico, e a elas se confere o mesmo tratamento e o mesmo
controle das instncias revisionais internas.
Por outro lado, a titularidade exclusiva da ao penal, o poder
requisitrio e a independncia funcional dos procuradores inserem-se
no sistema de freios e contrapesos dos poderes pblicos, reduzindo
o espao para o arbtrio e garantindo o imprio da lei sobre eventual
deciso poltica casustica. Tais fatores abrem espao para certa discricionariedade controlada por parte do Ministrio Pblico. Conforme
a pesquisa de Valter Foleto Santin, A discricionariedade do Ministrio Pblico padro em inmeros pases europeus (Frana, Blgica,
Alemanha) e americanos (Estados Unidos da Amrica e Paraguai).
Tambm no continente asitico (Cingapura)45.
Tambm na Alemanha pas que, como vimos, segue modelo
bastante semelhante ao brasileiro o Ministrio Pblico exerce relevante papel na poltica criminal:46
Pode-se afirmar que, na Alemanha, o Ministrio Pblico se erige no rgo
central da administrao da justia e da poltica criminal. [...]
Em relao poltica criminal, o Ministrio Pblico possui um amplo
poder discricionrio para a concluso definitiva da maior parte dos casos
(ordem penal47, arquivo com ou sem condies48). Assim mesmo, tambm possui importantes faculdades nos processos em que se exercita a
acusao normal, toda vez que decide onde devem ser concentrados os
recursos econmicos da investigao (por exemplo: delitos econmicos,
trfico de drogas etc.)

SANTIN, Valter Foleto. OMinistrio Pblico na investigao criminal. Bauru:


Edipro, 2007, p.229.
46
PERRON; LPEZ-BARAJAS, op. cit., p. 85.
47
Strafbefehl. Trata-se de instituto equivalente transao penal no direito brasileiro.
48
Instituto assemelhado suspenso condicional do processo no direito brasileiro,mas
que independe da instaurao da relao processual.
45

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O Ministrio Pblico diretamente interessado no desenvolvimento das atividades estatais de investigao criminal, porquanto a
qualidade e a eficincia destas impactam decisivamente na adequada
promoo da persecuo penal. Por isso, no se concebe que permanea um observador passivo. Convm que interaja e coopere, numa
superviso ativa do desenrolar da investigao, influindo positivamente para que ela prospere e seja apta a subsidiar a formao da opinio
delicti. Tem, desse modo, uma relao ntima e de interdependncia
com a polcia judiciria.
Em razo das peculiaridades do inqurito policial, precipuamente
pela possibilidade do uso da fora legtima, essa espcie de investigao criminal submete-se a modalidades especialssimas de superviso por parte do Ministrio Pblico, a quem a Constituio e a lei
empenharam o papel de controle externo da atividade policial, com
destaque sobre o inqurito policial.49
Na Constituio de 1988, h uma nica meno ao inqurito policial, e ela no ocorre no art.144, que trata das polcias, mas, precisamente, no art.129, o qual estabelece as funes institucionais do
Ministrio Pblico:
Art.129. So funes institucionais do Ministrio Pblico: [...]
VIII requisitar diligncias investigatrias e a instaurao de inqurito policial, indicados os fundamentos jurdicos de suas manifestaes
processuais;

Ou seja, no se ocupou o Constituinte de disciplinar o inqurito


policial, seno para consagrar a funo institucional do Ministrio
Pblico de requisitar sua instaurao. Esse poder j encontrava fundamento legal no art.5, II, do CPP, anterior Constituio de 1988, e foi
reafirmado no art.7, II, da Lei Complementar n. 75/1993 e no art.26,
IV, da Lei n. 8.625/1993. Tal preocupao se justifica pela necessidade
de viabilizar o ius puniendi funo crucial do Estado, provendo o
Ministrio Pblico dos meios necessrios para o adequado exerccio
da ao penal, de tal modo que se pode dizer que o inqurito policial
representa um elo com a polcia judiciria. Nessa linha, o Ministrio
Pblico precisa de meios para impulsion-lo, garantindo que ele atenda com eficcia sua finalidade, bem como para que no haja desvio
49

ASSIS, Alexandre Camanho. OMinistrio Pblico e o controle externo. In: SALGADO, Daniel de Resende; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo; CHEKER, Monique
(Coords.). Op. cit., p. 12.

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de rumo, como violaes de direitos do investigado, caducidade de


elementos de convencimento por falta de colheita e desperdcio de
esforos e de recursos em linhas investigativas imprprias.50
No Brasil, atualmente, o inqurito policial consiste na principal
ferramenta de investigao dos crimes mais graves e complexos, apesar dos entraves causados por seu trmite burocrtico e judicialoide. Entretanto, no tocante aos chamados crimes do colarinho branco
(white collar crimes), como a corrupo no setor pblico, as fraudes
em licitaes, os crimes financeiros e tributrios, a lavagem de dinheiro, etc., a atuao do Ministrio Pblico e de rgos do Executivo
especializados na fiscalizao dessas atividades vem ocupando espao
cada vez de mais destaque em relao investigao policial. Nessa
seara, vale dizer, o inqurito policial revela-se, mais notavelmente,
um instrumento lento, pesado e inadequado para dar efetividade
persecuo penal. Sua praxe cartorial no decorre propriamente de
exigncias legais, mas da regulamentao interna dos prprios rgos
de polcia judiciria.
Nada obstante, recentemente a Lei n. 12.830/2013, em seu art.2,
6, reforou o formalismo do indiciamento, dispondo que se dar
por ato fundamentado, mediante anlise tcnico-jurdica do fato por
parte do delegado de polcia. Trata-se de fase desnecessria, irrelevante, estigmatizadora e que somente contribui com a demora e a ineficincia do inqurito policial. Conforme Wellington Cabral Saraiva51:
Ao contrrio do objetivo de racionalizar e elevar a eficincia da importante atividade da polcia, aquele pargrafo 6 gerou mais um ato
burocrtico e desnecessrio, quando impe ao delegado perder tempo
fazendo anlise tcnico-jurdica da necessidade de indiciamento, sem

Houve veto presidencial a um dispositivo do projeto que deu origem Lei n. 12.830/
2013, o qual pretendia dispor que o delegado de polcia conduziria a investigao
criminal de acordo com seu livre convencimento tcnico-jurdico, com iseno e
imparcialidade. Nas razes do veto parcial, a Presidncia da Repblica justificou o
seguinte: Da forma como o dispositivo foi redigido, a referncia ao convencimento
tcnico-jurdico poderia sugerir um conflito com as atribuies investigativas de
outras instituies, previstas na Constituio Federal e no Cdigo de Processo Penal.
Desta forma, preciso buscar uma soluo redacional que assegure as prerrogativas funcionais dos delegados de polcias (sic) e a convivncia harmoniosa entre as
instituies responsveis pela persecuo penal.
51
SARAIVA, Wellington Cabral. Indiciamento: ato irrelevante. Blog do Wellington
Saraiva. Disponvel em: <http://wsaraiva.com/2013/05/30/indiciamento-ato-irrele
vante/>. Acesso em: 1 nov. 2015.
50

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que isso tenha nenhuma consequncia para a futura ao penal ou para


as demais providncias cabveis ao final da investigao.

A deciso do Ministrio Pblico de denunciar ou de arquivar um


caso criminal contra algum d-se independentemente da existncia ou
no de indiciamento policial, cujos efeitos so inservveis ao penal
e podem, por outro lado, ser nefastos para o investigado, principalmente quando esse ato for tornado pblico e o indiciado no vier a ser
denunciado. Diversas modalidades investigatrias so conduzidas com
muito sucesso por diferentes rgos, sem necessidade de indiciamento.
Oeventual conhecimento jurdico do investigador pode at ser til ao
seu trabalho. Aanlise tcnica dos fatos por parte de especialistas em
temas no jurdicos (contabilidade, economia, biologia, ecologia,
qumica, engenharia, medicina, etc.) muito mais relevante formao
da convico do procurador e do juiz sobre os fatos.
O inqurito policial sofre constantes crticas de policiais, procura
dores e pesquisadores, por conta de sua tramitao excessivamente
apegada a formas e rituais desnecessrios, emulando uma instruo
processual judicial, com relaes normalmente estanques, protocolares
e descoordenadas entre delegados, escrives e os agentes policiais
designados para realizar as diligncias, e gerando um acmulo desarrazoado de documentos de mero expediente e sem contedo probatrio
nos autos do inqurito (ofcios, despachos, certides, etc.). Aspesquisas apontam para a baixssima eficincia desse procedimento, a
redundncia de atos, etapas inteis e sua ineficcia.
Em relao s demais formas de investigao criminal, o inqurito
policial apresenta algumas peculiaridades, destacadamente: 1) tem a
finalidade especfica de subsidiar a formao da opinio delicti; 2) como
corolrio, submete-se a uma modalidade especialssima e obrigatria de
controle externo e de superviso concomitante do Ministrio Pblico,
que pode ser peridica, simultnea ou a qualquer tempo52; 3) emprega
violncia estatal legtima, qualificada e especializada resultando, por
A superviso peridica d-se quando os autos so remetidos ao Ministrio Pblico
no fim do prazo concedido, o qual pode ser prorrogado sucessivamente. Asuperviso
simultnea ocorre quando o membro do Ministrio Pblico com atribuio para o
caso decide acompanhar pessoalmente a realizao de uma diligncia. Asuperviso
pode ser efetivada ainda a qualquer tempo, mesmo antes de esgotado o prazo de
concluso, a critrio do Ministrio Pblico, no exerccio do controle externo da
atividade policial.

52

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isso, em impactos mais significativos sobre os direitos fundamentais do


investigado; 4) como decorrncia da sua finalidade especfica e do seu
maior impacto sobre as liberdades pblicas, sua instaurao deve ser
imediatamente comunicada ao Ministrio Pblico; 5) normalmente
utilizado para o tratamento dos casos iniciados com priso em flagrante
delito53; 6) dispe de instrumentos jurdicos especiais como ferramentas de investigao e possibilidade de valer-se de medidas cautelares
gravosas aos direitos fundamentais do investigado; e 7) sua tramitao
inexoravelmente afetada pelo exerccio da ao penal (deciso do
titular pelo ajuizamento da denncia ou pelo arquivamento do inqurito policial) e sofre com as mesmas causas de extino da pretenso
punitiva e que afetam a ao penal (prescrio, morte do agente, etc.);
alm disso, pode ocorrer conflito prejudicial com eventual procedimento investigatrio criminal do Ministrio Pblico sobre o mesmo
fato ou com ao penal j ajuizada (bis in idem).
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal trata o inqurito
policial com base nessa compreenso de sua finalidade. Dojulgamento do Recurso Extraordinrio n. 593.727, em regime de repercusso
geral, o qual afastou definitivamente as discusses descabidas acerca
do poder de investigao do Ministrio Pblico, destacamos trecho
do voto condutor do acrdo, do Ministro Celso de Mello:
[...] Todos sabemos que o inqurito policial, enquanto instrumento de
investigao penal, qualifica-se como procedimento administrativo destinado, ordinariamente, a subsidiar a atuao persecutria do prprio
Ministrio Pblico, que nas hipteses de ilcitos penais perseguveis
mediante ao penal de iniciativa pblica o verdadeiro destinatrio das
diligncias executadas pela Polcia Judiciria (RTJ168/896, Rel. Min.
CELSO DE MELLO).
Trata-se, desse modo, o inqurito policial, de valiosa pea informativa,
cujos elementos instrutrios precipuamente destinados ao rgo da
acusao pblica visam a possibilitar a instaurao da persecutio
criminis in judicio pelo Ministrio Pblico [...]

O monoplio do uso da fora, tpico da polcia, e a destinao


especfica formao da opinio delicti so as principais razes para a
existncia de um especial controle externo do Ministrio Pblico sobre

Com a recente e progressiva implementao das audincias de custdia pelo Poder


Judicirio e pelo Ministrio Pblico, para os casos de priso em flagrante, essa
peculiaridade tende a ser simplificada e desburocratizada, pois as formalidades
relativas priso do flagrado sero providenciadas pelo Juzo competente.

53

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a atividade policial, sem paralelo com o controle das demais formas de


investigao criminal. Estas, por no importarem numa submisso mais
drstica dos direitos fundamentais do indivduo, no se submetem a um
controle concomitante, preventivo, permanente e to rgido, bastando
um controle provocado, por exemplo, a partir de representao de
qualquer pessoa acerca de irregularidades na sua conduo ou mesmo
um controle a posteriori, quando do envio ao Ministrio Pblico, por
parte do rgo investigador, do resultado daapurao.
Durante a tramitao do inqurito policial, o Ministrio Pblico o
acompanha e fiscaliza ordinariamente por ocasio das remessas peridicas dos autos. Via de regra, findo o prazo fixado para a concluso do
inqurito policial, seus autos so remetidos pela Polcia ao Ministrio
Pblico com solicitao de dilao de prazo, para a realizao ou concluso de diligncias pendentes. Salvo nos casos de flagrante delito
ou com rus presos, raramente um inqurito policial concludo no
prazo legal, sendo normalmente necessrias inmeras dilaes. Nessa
oportunidade, o membro do Ministrio Pblico com atribuio para o
caso, analisando os autos, delibera pela concesso de novo prazo para
a concluso do inqurito, podendo desde logo requisitar as diligncias
que entender pertinentes para a formao de sua opinio delicti, independentemente daquelas expressamente enunciadas no despacho da
autoridade policial, ou decide pelo encerramento das investigaes,
com o oferecimento de denncia ou a promoo de arquivamento,
independentemente de ainda haver diligncias pendentes de cumprimento pela polcia ou de estar o inqurito policial relatado ou no.54
54

Em inmeros julgados o Supremo Tribunal Federal reafirma que o inqurito policial


se destina formao da opinio delicti do Ministrio Pblico e somente a este cabe
definir suficincia dos elementos j colhidos. Entre esses julgados, colacionamos o
seguinte: EMENTA: HABEAS CORPUS. PROCEDIMENTO INVESTIGATIVO
DA SUPOSTA PARTICIPAO DE SARGENTO DE POLCIA NA PRTICA DE
ILCITOS. ARQUIVAMENTO, PELO JUZO, SEM EXPRESSO REQUERIMENTO MINISTERIAL PBLICO. REABERTURA DO FEITO. POSSIBILIDADE.
INTEMPESTIVIDADE DO APELATRIO MANEJADO PELO MINISTRIO
PBLICO. IRRELEVNCIA, DADA A EXISTNCIA DE RECURSO DE OFCIO
(ART. 574 DO CPP). CRIAO DE NOVA COMARCA. INCOMPETNCIA DO
JUZO. INEXISTNCIA. 1.O inqurito policial procedimento de investigao
que se destina a apetrechar o Ministrio Pblico (que o titular da ao penal) de
elementos que lhe permitam exercer de modo eficiente o poder de formalizar denncia. Sendo que ele, MP, pode at mesmo prescindir da prvia abertura de inqurito
policial para a propositura da ao penal, se j dispuser de informaes suficientes

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A cota um dos meios pelos quais o Ministrio Pblico intervm


no inqurito policial. Trata-se de manifestao escrita lanada diretamente nos autos, pela qual o Ministrio Pblico requisita diligncias,
informa, esclarece, coordena, autoriza, defere, etc. ,ainda, ferramenta do controle externo difuso da atividade policial e sede natural
de observaes, crticas, orientaes e recomendaes, em relao
conduo do procedimento. Pode ser curta e simples, consubstanciada
em carimbos ou breves manuscritos, como na mera dilao de prazo
e reiterao de cotas anteriores, ou circunstanciada e fundamentada,
como no caso de requisies de diligncias investigatrias.
Em caso de inqurito com relatrio conclusivo da autoridade policial, por esta reputar esgotada sua tarefa, os autos devem ser remetidos
diretamente ao Ministrio Pblico, destinatrio da informatio delicti, e
no ao juiz.55 Diante dos elementos de convico coletados nos autos
do inqurito, o Ministrio Pblico pode oferecer denncia, promover
o arquivamento ou, ainda, devolv-los autoridade policial com requisio de diligncias imprescindveis formao da opinio delicti.
Cabe esclarecer que a requisio pelo Ministrio Pblico de diligncias
polcia judiciria, funo institucional prevista no art.129, VIII, da
Constituio, pode dar-se a qualquer tempo e em qualquer fase da investigao criminal, havendo ou no inqurito policial em curso. Isto
, pode haver requisio de diligncias no prprio ato de requisio
da instaurao do inqurito, durante sua tramitao ou aps o relatrio conclusivo. Nem a Constituio nem as leis (art.13, II, do CPP;
arts.7, II, e 8 da Lei Complementar n. 75/1993; e art.26, IV, da Lei
n. 8.625/1993) estabeleceram condies ou restries temporais ou de
oportunidade para o exerccio desse poder requisitrio, nem mesmo o
para esse mister de deflagrar o processo-crime. 2. por esse motivo queincumbe
exclusivamente ao Parquet avaliar se os elementos de informao de que dispe so
ou no suficientes para a apresentao da denncia, entendida esta como ato-condio
de uma bem caracterizada ao penal. Pelo que nenhum inqurito de ser arquivado
sem o expresso requerimento ministerial pblico. [...] (HC88.589, Relator Ministro
AYRES BRITTO, Primeira Turma, julgado em 28/11/2006.)
55
A remessa do inqurito policial ao Judicirio, relatado ou com solicitao de dilao
de prazo, tal qual ainda constante do texto do CPP, alm de incoerente com o sistema
acusatrio, um completo despropsito. Emvirtude da j mencionada Resoluo
n. 63/2009 do Conselho da Justia Federal, a qual dispe sobre a tramitao direta
dos inquritos policiais entre a Polcia Federal e o Ministrio Pblico Federal, tais
remessas desnecessrias e infrutferas j foram abolidas no mbito da Justia Federal.
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216

vinculou instaurao de inqurito policial. Pelo contrrio, o art.8 da


Lei Complementar n. 75/1993 prev expressamente a possibilidade de
requisies para instruir procedimentos do prprio Ministrio Pblico.
As requisies podem ser especficas (de meio), indicando-se
qual a espcie de diligncia que deve ser executada, ou inespecficas
(de resultado), apontando-se qual o elemento de convico cuja colheita se pretende, deixando a critrio do rgo requisitado o mtodo
pelo qual ele ser buscado.
Especificamente, o dever de cumprir as requisies ministeriais por
parte das instituies com incumbncia de polcia judiciria no Brasil
decorre de uma atribuio especial e da finalidade prpria do seu trabalho. polcia judiciria cabe, por expressas disposies j citadas da
Constituio e das leis, o cumprimento das requisies do Ministrio
Pblico, no tocante instruo das investigaes criminais e ao controle
externo da atividade policial. No se trata, pois, de uma subordinao
administrativa em relao ao Ministrio Pblico, mas do regular desempenho de suas prprias atribuies constitucionaiselegais.
No pode o Ministrio Pblico, no Brasil, por exemplo, determinar
o modo de organizao das unidades policiais, decidir sobre a gesto
ou distribuio de pessoal, etc. Ele no exerce chefia ou ascendncia
administrativa sobre a polcia e seus integrantes ou mesmo sobre
qualquer outro rgo da administrao pblica. Odever dos entes
pblicos de atender s requisies ministeriais tm fundamento na
necessidade de viabilizar o exerccio das funes constitucionais no
Ministrio Pblico, o qual, sozinho e contando apenas com suas prprias foras, no seria capaz de bem desempenhar suas atribuies,
to essenciais para um Estado Democrtico de Direito. Tem-se, na
verdade, um encadeamento funcional ou de atribuies em que uma
instituio atende, por vocao legal, a uma necessidade da outra.
Nesse sentido, escreve Leonardo de Faria Galiano:
A partir da fica claro que a interao existente entre os rgos policial e
ministerial no curso das investigaes no gera qualquer tipo de subordinao administrativo-hierrquica ou disciplinar, mas sim uma vinculao
de ordem procedimental ou funcional (JARDIM, 2007, p. 326-327), com
a adoo de mecanismos jurdicos que permitam exercer plenamente a
atribuio-fim reservada ao Parquet.56

GALIANO, Leonardo de Faria. Uma leitura constitucional das representaes policiais. In: ANJOS FILHO, Robrio Nunes dos (Org.). Capacitar: VII Curso de

56

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Andr Estima de Souza Leite

217

Assim, as requisies do Ministrio Pblico ou as suas decises


quanto via investigativa (diligncias, instaurao de inqurito policial, de procedimento investigatrio criminal, a substituio de um
pelo outro ou a instaurao de outro procedimento administrativo)
so insindicveis, irrecusveis e irrecorrveis por parte da polcia e de
outros rgos pblicos. Adesobedincia injustificada constitui crime.
No entanto, a despeito da inexistncia de previso legal expressa,
no vislumbramos bice a que o agente pblico requisitado represente
justificadamente pela reconsiderao do rgo do Ministrio Pblico requisitante. Emcasos extremos, como, verbi gratia, a negativa
integral e infundada por parte do membro do Ministrio Pblico oficiante de requerer em juzo medidas cautelares que foram objeto de
circunstanciada representao da autoridade policial, para que no
se gere espao para um arbtrio individual inexorvel, defendemos a
possibilidade de se submeter a representao desacolhida ao rgo
revisional do Ministrio Pblico, para que delibere sobre a necessidade do requerimento judicial das respectivas medidas. Tambm pensa
assim Leonardo de Faria Galiano57:
Enquanto no for objeto de alterao legislativa o Cdigo de Processo
Penal de 1941 (e bons ventos democrticos esto soprando nessa direo), no vemos outra opo a no ser permitir a devoluo da quaestio
juris s instncias revisionais do prprio Parquet, mediante o exerccio
da funo anmala ainda remanescente no art.28 do CPP, em autntica
aplicao analgica [...].

Os ventos democrticos a que se refere o citado autor so as alteraes previstas no anteprojeto do novo CPP.
Com base nas mesmas normas que preveem a faculdade de apresentar provas, pode o Ministrio Pblico tambm acompanhar a realizao das diligncias investigatrias empreendidas pelos rgos
de polcia judiciria ou por outras instituies. Isso significa que o
Ministrio Pblico pode ter cincia, a qualquer tempo, da situao
da execuo das diligncias, fazer-se presente e colaborar para o seu
sucesso e para que elas sirvam persecuo penal. Deve ainda, evidentemente, zelar pela legalidade das aes policiais.
A aproximao e a maior coordenao entre o Ministrio Pblico e
Ingresso e Vitaliciamento para Procuradores da Repblica. Braslia: ESMPU, 2011,
p.205.
57
GALIANO, op. cit., p. 224.
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218

a polcia judiciria so positivas e fundamentais para a melhor eficincia e eficcia da investigao criminal, visto que suas atividades so
interdependentes. Todavia, uma unidade institucional entre eles, parece-nos ao menos no atual estgio de desenvolvimento civilizatrio
do Brasil, fragilizaria o j deveras dificultoso e trpego sistema de
controle da atividade policial. Afuso orgnica debilitaria o controle,
com a reduo da impessoalidade e o incremento do corporativismo.
Emcaso de abuso por parte dos policiais, aumentaria a chance de o
procurador ser condescendente com as faltas de sua equipe ou, ainda,
de tomar parte nas irregularidades.
6. CONCLUSO

Pudemos tratar da origem e da natureza da funo de polcia judiciria, compreendendo-a a partir de sua evoluo histrica e dos
modelos encontrados no Direito Comparado. Chegamos definio
logicamente consistente da funo de polcia judiciria, com base
no nosso ordenamento atual, lendo as leis luz da Constituio e
no o contrrio, como sendo ela a funo de apurar, por meio do
inqurito policial, a materialidade, as circunstncias e a autoria de
infraes penais, com a finalidade de fornecer ao Ministrio Pblico elementos de convico para sua deciso sobre o ajuizamento
da persecuo penal. Tal definio considera os elementos marcantes
da polcia judiciria: o fato de ela caracterizar-se por sua finalidade
especfica e por seu instrumento peculiar, o inqurito policial, distinguindo-se de outras modalidades de investigao criminal.
Embora ainda seja o instrumento investigativo preponderante e
mais tradicional, o inqurito policial padece de vcios de difcil saneamento, diante da resistncia corporativa dos delegados de polcia; do
conservadorismo do Poder Judicirio, apegado a frmulas ultrapassadas e vencidas pela Constituio de 1988; bem como do comodismo
do Ministrio Pblico, o qual deve militar diuturnamente em prol da
implementao do sistema acusatrio, da forma como preconizado
pelo Constituinte.
Inspirando-se no funcionamento mais bem-sucedido do modelo acusatrio em outras naes de slida tradio democrtica e de
mesma matriz jurdica e considerando suas funes institucionais, o
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219

Ministrio Pblico brasileiro deve assumir uma postura proativa e


dedicada no desempenho da coordenao das investigaes criminais
empreendidas pela polcia judiciria, sem prejuzo daquelas realizadas
pelos diversos atores.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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Pblico e o controle externo da atividade policial: fundamentos e natureza jurdica, necessidade, objetivo, extenso, exerccio e clusulas
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220

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Andr Estima de Souza Leite

221

18. MOUHANNA, Christian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico


e a polcia na Frana: uma parceria ameaada? Revista do CNMP,
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19. OLIVEIRA, Eugnio Pacelli. Curso de processo penal. 17. ed.
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21. ROLIM, Luciano. Oregime brasileiro de controle da atividade
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27. UNIO EUROPEIA. European Justice. Profisses Jurdicas
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europa.eu/content_legal_professions-29-se-pt.do?member=1>. Acesso
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28. VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico
italiano: de magistrado independente a advogado da polcia? Revista
do CNMP, Braslia, v. 1,n. 2,jul./dez. 2011.

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BREVES CONSIDERAES SOBRE A


HISTRIA DA POLCIA NO BRASIL
Galtinio da Cruz Paulino1

1. Introduo
2. Primrdios da histria policial no Brasil
3. Chegada da famlia real ao Brasil
4. Configurao policial no Imprio
5. Polcia nos primrdios da Repblica
6. Polcia aps 1930
7. Organizao policial no momento que antecede o golpe militar e nos
primeiros anos do regime
8. Apolcia no perodo ditatorial
9. Perodo ps-ditadura e a Constituio de 1988
10. Concluses
Referncias bibliogrficas

1. INTRODUO

No momento em que o Estado assumiu a atribuio de defesa da


ordem pblica, tornou-se responsvel pela manuteno da ordem e
da segurana da sociedade. Surgiu, nesse contexto, a polcia.
Segundo alguns autores (CANDIDO, p. 29), um dos primeiros
modelos de polcia organizada foi o europeu-continental, adotado na
Frana e seguido no Brasil. Nesse modelo, havia:
dualidade de instituies: uma polcia de natureza pblica, militar e
coercitiva, a chamada Gendarmeria Nationale; e outra, a chamada Polcia Urbana (Police Nationale), a qual apresentava natureza civil (mas
uniformizada), que realizava o exerccio das funes policiais na parte
essencialmente urbana do territrio francs, tendo sido usada inicialmente
para exercer a segurana pblica em Paris. [CANDIDO, p. 29.]

O modelo francs foi o adotado por diversos outros pases europeus, como Portugal, que acabou influenciando o modelo brasileiro.
1

Procurador da Repblica e ex-Procurador da Fazenda Nacional. bacharel em Direito


pela UFPB, ps-graduado em Cincias Criminais pelo UNIDERP, ps-graduado
pela ESMPU e mestrando pela Universidade Catlica de Braslia.
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223

Galtinio da Cruz Paulino

Contudo, diferentemente do modelo francs, centrado inicialmente na


perspectiva militar e depois na cvel, em Portugal o modelo se inicia
com uma instituio cvel, a Intendncia de Polcia da Corte (1760),
e depois incorpora o militar, com a criao da Guarda Real da Polcia
de Lisboa, em 1801 (CANDIDO, 2016. p.32 e 33).
No Brasil, a histria da polcia confunde-se, de certa forma, com
a histria do militarismo, ante a vinculao inicialmente existente
com as foras armadas. Alm disso, a funo judicante e a funo
policial encontravam-se centradas em um nico rgo, passando a se
desvincular ao longo dos anos, dando ensejo a duas esferas policiais,
uma de carter militar e outra de cunho cvel.
Ademais, a atividade policial, ao longo da histria brasileira, foi
exercida, em regra, pelas camadas mais pobres da sociedade, ante o
desprestgio da atividade, o que gerou um contexto totalmente contraditrio, no qual pessoas humildes tinham a incumbncia de defender
o patrimnio dos grupos elitistas, muitas vezes frente aos seus semelhantes. Posteriormente, no perodo de consolidao da polcia civil,
surge um contexto diverso. Aspessoas brancas, das camadas mais
ricas da sociedade, passam a exercer os principais cargos policiais
cveis, afastando, em grande parte, a participao do outro polo social,
formado por negros, mestios, pardos etc.
Este trabalho apresenta uma breve exposio histrica sobre a
polcia no Brasil. Abordar seu surgimento, seus marcos iniciais de
influncia, suas diversas fases ao longo dos anos e os enquadramentos
constitucionais que teve. Por fim, concludo com a previso normativa atual, em particular a roupagem hoje assumida ante a Constituio
Federal de 1988.
Ao longo do levantamento histrico, dar-se- nfase conjuntura
social vigente em cada perodo, assim como aos principais aspectos
(eventos) histricos que influenciaram no desenvolvimento da fora
policial nacional.
2. PRIMRDIOS DA HISTRIA POLICIAL NO BRASIL

Conforme exposto no incio deste artigo, o modelo policial adotado no Brasil sofreu forte influncia do modelo francs, adotado
por Portugal. Noperodo colonial, a polcia no Brasil estava voltada
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224

basicamente para a ocupao da terra, povoamento e manuteno


dos espaos conquistados (CANDIDO, 2016, p. 35).
Na fase inicial, a caracterstica marcante da polcia no Brasil o
militarismo. Oobjetivo era a preservao da colnia recm-criada
(descoberta), em face de ameaas internas (ataques indgenas e movimentos de independncia) e externas (invases de outros pases).
Nesse cenrio, o estudo sobre a histria da polcia no Brasil passa
inicialmente pela anlise do surgimento dos grupos armados. Estes,
mais voltados histria do militarismo, serviram de embrio para a
formao da concepo atual de polcia, enquanto fora estatal armada
voltada para a manuteno da ordem, a apurao de crimes etc.
Segundo Ege (2014, p. 16), uma das primeiras organizaes com
atribuies parecidas com a que se entende por policial foi a dos
Henriques, no perodo de 1630 a 1654. Tal organizao se formou
em Pernambuco, na poca dos conflitos com a Companhia Holandesa
das ndias Ocidentais. Amilcia dos Henriques era composta por negros, ndios e mestios, sob a liderana de Henrique Dias, negro que
possivelmente foi escravo. Aformao do grupo, praticamente sem
homens brancos, resulta do desprestgio que se atribua s funes de
carter militar no perodo.
Aps o referido conflito, os Henriques foram alocados como fora
auxiliar da estrutura militar colonial, passando a ser um embrio da
fora policial, mesmo sem possuir caractersticas tpicas de polcia.
Os Quadrilheiros, de acordo com Ege (2014, p. 19), seriam outro
possvel precursor da polcia no Brasil. NoRio de Janeiro (EGE,
2014, p. 21), os Quadrilheiros teriam surgido em 1626, por intermdio do Ouvidor-Geral Luiz Nogueira de Brito, com a atribuio de
evitar delitos do cotidiano. Em1730, passaram a ser denominados
de capites do mato, nomenclatura mais conhecida entre as camadas
mais humildes da populao, como bem esclarece Ege: Dentre os
argumentos utilizados para a nomenclatura discordante da oficial, era
o de que esta funo, apesar de desprestigiada, era mais conhecida
entre os pobres livres, o que facilitaria a aceitao do ofcio, bem
como traria candidatos ao cargo (2014, p. 22e 23).
A atribuio de quadrilheiro ou capito do mato, como todas as
outras voltadas ao militarismo, era bastante desprestigiada. Isso gerava uma grande contradio, na medida em que as pessoas mais
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225

pobres da sociedade eram responsveis por assegurar a integridade,


muitas vezes patrimonial, das classes mais abastadas. Como afirma
Cndido(2016, p. 36):

Apesar de o governo designar tais pessoas para exercerem funes de


policiamento, elas agiam arbitrariamente e com tcnicas rudimentares
com a inteno de impor o controle social, uma vez que tal procedimento
servia para controlar a populao de baixa renda e caar os escravos.

Os capites do mato originrios (ou seja, antes de os quadrilheiros passarem tambm a ser chamados pela mesma denominao),
alm de responsveis pela reprimenda de pequenos delitos no mbito rural (quadrilheiros atuavam na zona urbana), tinham como
incumbncia a captura de escravos fugitivos, mediante pagamento
pelo respectivo dono.
Nesse sentido, Cotta afirma: O quadrilheiro capito do mato,
idealizado pela cmara do Rio de Janeiro, seria uma forma hbrida.
Uma metamorfose da funo tipicamente urbana de policial do quadrilheiro lusitano para a de caador de escravos fugidos na cidade do
Rio de Janeiro.
Outros autores, como Medvid (p. 4), remontam a origem da polcia
no Brasil aos primrdios do colonialismo. Aideia teria surgido em
1500, quando da adoo de um sistema de capitanias hereditrias.
Com a colonizao portuguesa, alm dos diversos aspectos culturais herdados, enraizou-se no Brasil uma concepo policial similar
dos colonizadores, na qual o poder judicante e o poder policial
constituam um nico organismo (MEDVID, p. 4).
Na poca das Capitanias Hereditrias e dos Governadores Gerais,
sustentada nas Ordenaes Manuelinas e nas Ordenaes Afonsinas,
havia a figura dos almotacs, que eram autoridades encarregadas de
zelar pela ordem pblica nas vilas recm-criadas no Brasil-colnia
(MEDEVID p. 4). Segundo Medevid (p. 5), os almotacs seriam a
primeira manifestao de uma autoridade policial no Brasil.
Os almotacs, auxiliados pelos alcaides-pequenos e pelos meirinhos, tinham a incumbncia, conforme as Ordenaes Manuelinas
(livro I, ttulo XLIX)2, de fiscalizar e zelar pelo cumprimento das leis,
agir contra o abuso das armas proibidas etc.
Disponvel em: <http://www1.ci.uc.pt/ihti/proj/manuelinas/l1p339.htm>. Acesso
em: 15 ago. 2016.

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Galtinio da Cruz Paulino

226

Em linhas gerais, a estrutura policial, responsvel pela cumulao


das funes de polcia e da judicatura, passou a se configurar pela presena do Alcaide-Mor (juiz de cunho ordinrio com funes militares
e policiais), do Alcaide Pequeno (que tinha a atribuio de realizar
as diligncias noturnas e as prises de criminosos e coordenava o
policiamento urbano), dos quadrilheiros e dos meirinhos (que tinham
funes similares dos atuais oficiais de justia)3.
De acordo com Medvid (p. 5), com o desenvolvimento da colnia,
a estrutura policial vigente (alcaide-pequeno, quadrilheiro, meirinhos
etc.) tornou-se insuficiente para a manuteno da ordem, ante a cobia
externa s riquezas do Brasil.
Nesse cenrio, surgem as Companhias de Ordenanas, lideradas
pelos capites-mores, que atuavam em conjunto com os alferes, sargentos e cabos. Essas companhias, compostas em grande parte por
pessoas voluntrias e humildes, eram responsveis pela manuteno
da ordem interna e pela defesa da colnia contra ataques externos.
Em seguida, so criadas as Companhias de Drages, formadas em
sua maioria por pessoas advindas da metrpole. Essas pessoas tinham
melhor formao e qualificao para o exerccio da segurana, sobretudo em face dos ataques externos. Aevoluo das foras de segurana
resultou na criao das Capitanias de Minas (MEDVID, p. 6).
As Companhias de Ordenanas, as Companhias de Drages e as
Capitanias de Minas tinham uma organizao similar, de carter civil,
com funes rotineiras de combate ao crime e manuteno da ordem
(funo policial), e de carter militar, com atribuies relacionadas
defesa da integridade da colnia.
Nesse perodo, as foras de manuteno da ordem pblica, que
acumulavam as funes judicantes e de polcia, eram vinculadas aos
Governadores-Gerais, situao que perdurou at 1712, ano em que
D. Joo V desvinculou o judicirio dos Governadores-Gerais. Ojudicirio ficou responsvel pela apurao dos delitos; j o brao armado
da colnia, responsvel pelo estabelecimento da ordem, continuou
atrelado aos governadores (MEDVID, p. 8).

Disponvel em: <http://www.ssp.sp.gov.br/institucional/historico/origem.aspx>.


Acesso em: 15 ago. 2016.

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3. CHEGADA DA FAMLIA REAL AO BRASIL

Em 1808, a famlia real chega ao Brasil, o que desencadeou uma


srie de modificaes polticas, sociais, econmicas, administrativas e
sociais na colnia. Alm disso, houve o surgimento e a reestruturao
de diversas instituies.
No mbito da segurana pblica, D. Joo VI depara-se com uma
estrutura totalmente desorganizada, formada por uma Justia Criminal,
que englobava a Polcia Judiciria, sob a incumbncia das Relaes
da Bahia e do Rio de Janeiro, dos Corregedores de Comarcas, dos
Juzes Ordinrios, dos Almotacs, dos Meirinhos, dos Quadrilheiros
etc. (MEDVID, p. 8). Osgrupos armados, direcionados para a manuteno da ordem social, eram mais presentes na rea rural, deixando
a parte urbana das cidades quase totalmente desguarnecida.
Nesse cenrio, D. Joo VI deu ensejo, em maio de 1808 ou seja,
pouco tempo depois de sua chegada, a uma estrutura policial de
carter regular, baseada no modelo portugus ento vigente. Nodia
10 daquele ms, o rei criou a Intendncia-Geral de Polcia da Corte
e do Estado do Brasil e, no dia 13, a Diviso Militar da Guarda Real
da Polcia, esta em substituio ao Corpo de Quadrilheiros. Para o
cargo de Intendente-Geral de Polcia foi nomeado o desembargador
Paulo Fernandes Viana, que criou, em maio de 1810, o Corpo de
Comissrios de Polcia.
Segundo Ege (2014, p. 35), o Alvar Rgio de 1808, responsvel
pelo aparecimento da Intendncia-Geral, cria, em verdade, o cargo
de intendente de polcia, e no a intendncia em si, ou seja, uma organizao policial. Tal concluso totalmente coerente com o que se
extrai da leitura do alvar4. Deacordo com Ege:

nota-se que por um longo perodo pretendia-se criar uma organizao aos
moldes do modelo portugus conforme demonstra o Alvar de criao do

Eu o Principe Regente fao saber aos que o presente Alvar virem, que tendo considerao necessidade que ha de se crear o logar de Indendente Geral da Policia da
Crte e do Estado do Brazil, da mesma frma e com a mesma jurisdico que tinha
o de Portugal, segundo o Alvar da sua creao de 25 de Junho de 1760, e do outro
de declarao de 15 de Janeiro de 1780: sou servido creal-o na sobredita maneira
com o mesmo ordenado de 1:600$000, estabelecido no referido Alvar de declarao. (Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/alvara/anterioresa
1824/alvara-40149-10-maio-1808-572058-publicacaooriginal-95179-pe.html>.
Acesso em: 10 jul. 2016.)

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cargo de Intendente-Geral de Polcia da Corte. Aideia principal implcita


no documento era a de organizar e disciplinar os costumes da populao aos moldes da civilizao portuguesa, assim a Intendncia-Geral de
Polcia teria muito mais um papel civilizador do que propriamente o de
polcia operacional controladora da ordem pblica. [EGE, 2014, p. 35.]

Desse modo, conclui-se que a Intendncia-Geral, apontada como


figura inicial de estruturao da polcia nos moldes que conhecemos
atualmente, caracterizava-se muito mais pela funo de organizao
das cidades do que propriamente pela de represso e manuteno da
ordem pblica, atividades tpicas da polcia. Priorizou a urbanizao e o saneamento da cidade do Rio de Janeiro, servindo a priso
de muitos criminosos como mecanismo e recrutamento de pessoas
para a realizao de servios em favor do Poder Pblico, como, por
exemplo, o de limpeza.
Os Capites do Mato, porm, no foram extintos, mas reorganizados pelo Aviso Rgio n. 17de 22 de abril de 1813. Esse ato fixou
que os capites s poderiam ser nomeados pelas cmaras e em carter
temporrio, tendo sido, contudo, destitudos de patente militar.
Em 1809, o Intendente-Geral, Paulo Viana, aps ter organizado
por completo a Intendncia-Geral, cria a Diviso Militar da Guarda
Real, com a funo de interveno operacional. Asatribuies da
Diviso so bem descritas no seguinte trecho:
Sendo de absoluta necessidade prover segurana e tranquilidade publica
desta Cidade, cuja populao e trafico tm crescido consideravelmente,
e se augmentar todos os dias pela affluencia de negocios inseparavel
das grandes Capitaes; e havendo mostrado a experiencia, que o estabelecimento de uma Guarda Militar de Polcia o mais proprio no s para
aquelle desejado fim da boa ordem e socego publico, mas ainda para
obter s damnosas especulaes do contrabando, que nenhuma outra
providencia, nem a mais rigorosas leis prohibitivas tem podido cohibir:
sou servido crear uma Diviso Militar da Guarda Real da Polcia desta
Corte, com a possivel semelhana daquella que com to reconhecidas
vantagens estabeleci em Lisboa, a qual se organizar na conformidade
do plano, que com este baixa, assignado pelo Conde de Linhares, do
meu Conselho de Estado Ministro e Secretario de Estado dos Negocios
Estrangeiros e da Guerra. [DECRETO de 13 de maio de 1809.]

O dia 13 de maio de 1809, data de criao da Diviso Militar,


comemorada at hoje pela Polcia Militar do Rio de Janeiro como o
momento de sua instituio. Tanto que o seu braso de armas contm
uma coroa e as siglas GRP, em referncia Guarda Real de Polcia.
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A Diviso Militar da Guarda Real da Polcia consistia, em suma,


em uma fora policial de carter militar, composta por um Estado-Maior, trs companhias de infantaria e uma cavalaria. Nesse perodo,
a Guarda Real apresentava-se como o principal instrumento de que
dispunha o Intendente para efetivar o controle social.
Os integrantes das corporaes policiais nesse perodo, assim
como ocorreu nos perodos iniciais, continuavam sendo originrios
das camadas mais pobres da sociedade, o que se tornou uma caracterstica marcante das foras de segurana.
4. CONFIGURAO POLICIAL NO IMPRIO

Com a independncia do Brasil, em razo do rompimento dos laos coloniais com Portugal, e a promulgao da Constituio de 1824,
a ordem jurdica nacional assume uma nova roupagem, que influencia
inclusive a estrutura policial do Imprio que estava em formao.
A segurana pblica passou a ser de suma importncia no novo
regime, dada a desorganizao das foras de segurana resultante do
processo de independncia. Amaioria delas haviam se transformado
em organizaes de carter militar e buscavam garantir a independncia do Brasil. Alm disso, cada unidade do imprio tratava a temtica
de maneira autnoma e diversa, do que resultou um contexto de falta
de unicidade nacional.
Nesse cenrio, surgem, em 1831, a Guarda Nacional e os Corpos
de Guarda Municipal Permanente (Decreto Imperial de 10 de outubro
de 18315). Em1832, promulga-se o Cdigo de Processo Criminal, que
descentraliza a organizao policial. AAdministrao Criminal foi
dividida em trs circunscries6: a)distrito (sob a responsabilidade
do Juiz de Paz e composto pelos inspetores de quarteires); b)termo
(composio: conselho e jurados, juiz municipal, escrivo de execues

Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/lei-37586


-10-outubro-1831-564553-publicacaooriginal-88479-pl.html>. Acesso em: 12 jul.
2016.
6
Art.1 Nas Provincias do Imperio, para a Administrao Criminal nos Juizos de
primeira instancia, continuar a diviso em Districtos de Paz, Termos, e Comarcas.
(Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LIM/LIM-29-11-1832.
htm>. Acesso em: 12 jul. 2016.)
5

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e oficiais de justia); c)comarca (em regra com trs juzes, um deles


o chefe de polcia).
O Corpo de Guardas Municipais Permanente, proposto pelo Presidente da Provncia de So Paulo na poca, Brigadeiro Tobias de
Aguiar, deu origem Polcia Militar do Estado de So Paulo. Sefizermos um paralelo com a Polcia Civil, esta, conforme j exposto,
teria como embrio remoto os alcaides, presentes no sculo XVII (de
maneira organizada com a Intendncia-Geral).
A polcia, nesse perodo, segundo Cndido, tinha os seguintes
pontos estruturais:
a) organizao em moldes militares;
b) composio integral por voluntrios;
c) servio permanente ( a profissionalizao do servio de polcia);
d) pagamento pelo Tesouro da Provncia;
e) subordinao ao chefe do executivo provincial;
f) responsabilidade perante o legislativo provincial, no que tangia a sua
organizao. [CANDIDO, p. 39.]

Em 1841, surge a Lei n. 261, que altera o Cdigo de Processo Criminal, fixando que os Chefes de Polcia seriam escolhidos dentre os desembargadores e juzes de direito. Jos delegados e subdelegados seriam
selecionados dentre quaisquer juzes e cidados. Osescolhidos eram
obrigados a aceitar o encargo7. Oventilado diploma normativo fixou
de maneira precisa as atribuies a serem exercidas no mbito policial.
Em 1842, entrou em vigor o Decreto n. 120, que criou a diviso
entre Polcia Administrativa e Polcia Judiciria. primeira competiam as atribuies delimitadas no art.2 do Decreto8. Jas atribuies
da Polcia Judiciria estavam presentes no art.3 do mesmo decreto9.
Art.2 Os Chefes de Policia sero escolhidos dentre os Desembargadores, e Juizes
de Direito: os Delegados e Subdelegados dentre quaesquer Juizes e Cidados: sero
todos amoviveis, e obrigados a acceitar.
8
Art.2 So da competencia da Policia Administrativa geral, alm das que se acho
encarregadas s Camaras Municipaes pelo Tit. 3da Lei do 1 de Outubro de 1828:
1 As attribuies comprehendidas nos arts.12 1, 2 e 3 do Codigo do Processo.
2A attribuio de julgar as contravenes s Posturas das Camaras Municipaes.
(Codigo do Processo Criminal art.12 7.) 3 As attribuies mencionadas nos 3,
4, 5, 6, 7 e 9 do art.4 da Lei de 3 de Dezembro de 1841. 4As attribuies
mencionadas no art.7 1, 2, 3 e 4 da mesma Lei. 5As attribuies contedas
nos 4, 5, 6 o 14 do art.5 da Lei de 15 de Outubro de 1827, e que a Lei de 3 de
Dezembro de 1841 art.91 conserva aos Juizes de Paz.
9
Art.3 So da competencia da Policia Judiciaria: 1 A attribuio de proceder a corpo
de delicto, comprehendida no 4 do art.12 do Codigo do Processo Criminal. 2A de
7

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Percebe-se claramente a manuteno da vinculao entre as funes


policiais e judicantes. Nodecreto surgiram os primeiros contornos
do inqurito policial.
Em 1871, inicia-se um processo de desvinculao entre as funes policiais e judicantes, resultando, por exemplo, na proibio
dos magistrados de exercerem o cargo de Chefe de Polcia e na incompatibilidade entre os cargos policiais e os de juzes municipais
(MEDEVID, p. 10). Esse processo foi efetuado pela Lei n. 2.033 de
1871, regulamentada pelo Decreto n. 4.824 do mesmo ano.
5. POLCIA NOS PRIMRDIOS DA REPBLICA

Mesmo com o processo de desvinculao entre as funes policial


e judicante iniciado em 1871, a relao entre as duas funes ainda se
mantinha forte. Ela era reforada pela figura das investigaes inqui
sitrias, que ganhavam forma por intermdio do inqurito policial,
ento inaugurado.
Com a Repblica e o resplandecer da Federao, as antigas provncias imperiais transformam-se em Estados-Membros.
Nesse perodo, as Foras Militares, em especial o Exrcito, estavam fortalecidas perante a sociedade, em razo do final da Guerra
do Paraguai. EmSo Paulo, a milcia formada por Tobias de Aguiar
cresceu de maneira acentuada, resultando na fora militar de So
Paulo, essencial na transio do Imprio para a Repblica (EDGE,
2014, p. 61). Surgia nesse momento o denominado Batalho Paulis
ta. Embrio da Polcia Militar do Estado de So Paulo, enquanto
corporao regular, o Batalho se baseava na hierarquia e inicialmente
era voltado para uma atuao como exrcito provinciano.
A fora policial de So Paulo sofreu grande influncia francesa,
inclusive na denominao Fora Pblica, constante da Declarao
dos Direitos do Homem e do Cidado. Adisciplina militar francesa
foi propalada quando da contratao da Misso Militar Francesa pelo
governo paulista, liderada pelo tenente-coronel Paul Balagny, coprender os culpados, comprehendida no 5 do mesmo artigo do dito Codigo. 3A
de conceder mandados de busca. 4A de julgar os crimes, a que no esteja imposta
pena maior que multa at 10$000, priso, degredo, ou desterro at seis mezes com
multa correspondente metade desse tempo, ou sem ella, e tres mezes de Casa de
Correco, ou officinas publicas, onde as houver. (Cod. doProc. Crim. art.12 7).
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mandante do 103. Regimento de Artilharia do Exrcito Francs. Essa


estrutura de segurana em muito se distanciou do que se entende por
polcia, manifestando-se, em verdade, como uma fora local em face
dos excessos da Unio.
Observa-se, como aspecto marcante das foras policiais na Repblica, a roupagem nitidamente regional, alinhada de acordo com as
diretrizes gerais adotadas no imprio (MEDEVID, p. 11).
Alguns estados passaram a organizar cdigos de processo penal e
continuaram, em parte, regendo-se pelas leis do imprio. NoRio de
Janeiro, por exemplo, segundo MEDVID (p. 11):

A polcia carioca foi objeto, em 1907, da grande reforma promovida


por Alfredo Pinto. Deum lado, emergiria uma polcia judiciria com
delegados e comissrios bacharis em Direito, Investigadores e Peritos
especializados. Deoutra parte, a Fora Policial modernizava-se com
aprimoramento de seus quadros e a especializao na polcia ostensiva
de guarda e patrulha.

J em So Paulo, alm do surgimento da polcia militar, acima


relatado, cria-se uma polcia civil de carreira:

Em So Paulo, surge a primeira manifestao de uma Polcia Civil de


Carreira. Ogoverno Jorge Tibiri, a partir de 1906, ao mesmo tempo
em que inicia o exuberante processo de militarizao da Fora Pblica,
cria leis tornando os cargos de Delegado de Polcia privativo dos bacharis em direito, alm de outros cargos de carreira no mbito da Polcia
Judiciria. Como ocorrera no Distrito Federal, Tambm em So Paulo
vo desaparecendo os famosos e desbravadores Delegados Militares
como o Ten. Galinha (Joo Antonio de Oliveira), oficial da Fora Pblica
paulista, chefe do Servio de Captura.

A necessidade de um aparato no militar para manuteno da ordem


em So Paulo ficou evidente com a Revoluo de 1924. Nesse contexto, surge a Guarda Civil de So Paulo, com a edio da Lei n. 2.141 de
1926. AGuarda Civil era destinada a vigilancia e policiamento da Capital, inspeco e fiscalizao da circulao de vehiculos e pedestres
e das solennidades, festejos e divertimentos publicos, incumbindo-lhe
tambem os servios de transportes policiaes e communicaes por
meio de telegrapho e telephone da policia.10 (SO PAULO, 1926).
A nova instituio policial paulista, diferentemente da polcia militar, nasceu do seio da elite paulistana, o que explica a quase inexistncia de negros e mestios em seus quadros.
Lei n. 2.141, de 22 de outubro de 1926 Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/
repositorio/legislacao/lei/1926/lei-2141-22.10.1926.html>. Acesso em: 30 ago. 2016.

10

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Com o tempo, a Guarda Civil foi ganhando cada vez mais fora.
Passou a ocupar lugar de destaque entre as autoridades e a assumir
mais atribuies, rivalizando, desse modo, com a Fora Pblica. Nesse
contexto, dividiu-se a cidade de So Paulo entre as duas corporaes.
AFora Pblica ficou responsvel pelas zonas norte e leste e a Guarda
Civil pelas zonas sul e oeste.
Em outros estados, assim como ocorreu em parte com So Paulo,
desenvolveu-se uma estrutura policial militar, denominada Foras
Pblicas, a exemplo de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul. Emauxlio s foras militares, criaram-se as Guardas Civis, com roupagem
semelhante s Polcias Civis.
6. POLCIA APS1930

Com a Revoluo de 1930, o carter autnomo dos Estados-Membros reduzido de maneira considervel, o que influenciou
consideravelmente na estrutura policial, ante o fato de ter ocorrido
uma nova unificao do Cdigo de Processo Penal. Essa unificao
foi consagrada na Constituio Federal de 1934, ao estabelecer que
competia exclusivamente Unio legislar sobre direito processual.
A polcia sai da esfera do Poder Judicirio e migra para o Poder Executivo, consolidando-se a figura da polcia civil. Contudo,
mantm-se no mbito estadual e diviso entre Polcia Civil e Polcia
Militar (estrutura de acordo com a hierarquia e a disciplina).
A referida Constituio Federal (1934) deixa claramente consignado que compete Unio organizar a polcia, ainda que assegure a
existncia de polcias de mbito estadual11. Ademais, consagra expressamente a figura das polcias militares, que passam a ser consideradas
reservas do exrcito12.
Um exemplo de atuao da polcia militar como reserva do Exrcito Brasileiro se deu em 1942, quando uma das divises de infantaria
Art.5 Compete privativamente Unio: V organizar a defesa externa, a polcia
e segurana das fronteiras e as foras armadas; [...] XI prover aos servios da
polcia martima e porturia, sem prejuzo dos servios policiais dos Estados; [...]
(Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.
htm>. Acesso em: 1 set. 2016.
12
Art.167. Aspolcias militares so consideradas reservas do Exrcito, e gozaro das
mesmas vantagens a este atribudas, quando mobilizadas ou a servio da Unio.
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brasileiras, que atuaram junto aos aliados na 2 Guerra Mundial, era


formada por policiais militares (EGE, p. 78).
Na Constituio de 1937, a organizao da polcia era prevista
como competncia privativa da Unio (BRASIL, 1937). Nesse perodo, o do Estado Novo (1937-1945), surge a Polcia Federal, a partir
da alterao da nomenclatura Polcia Civil do Distrito Federal (na
poca Polcia do Rio de Janeiro) para Departamento Federal de Segurana Pblica, mediante a edio do Decreto-Lei n. 6.378 de 1944.
Com a Constituio de 1967, a nomenclatura passa a ser Departamento de Polcia Federal, com atribuies fixadas no art.8, incisoVII,
alneasa a d, da Constituio.
J com a Constituio de 1946, pela primeira vez se delimitou
expressamente ainda que um pouco o campo de atuao da polcia,
em especial a militar:

Art 183. Aspolcias militares institudas para a segurana interna e a


manuteno da ordem nos Estados, nos Territrios e no Distrito Federal,
so consideradas, como foras auxiliares, reservas do Exrcito.
Pargrafo nico. Quando mobilizado a servio da Unio em tempo de
guerra externa ou civil, o seu pessoal gozar das mesmas vantagens
atribudas ao pessoal do Exrcito. [BRASIL, 1946.]

7. ORGANIZAO POLICIAL NO MOMENTO QUE ANTECEDE O GOLPE MILITAR E NOS PRIMEIROS ANOS DO
REGIME

Mantida a estrutura policial do incio do imprio, centrada no


mbito estadual e dividida em polcia civil e militar, surge, no topo
da hierarquia, a figura do Secretrio de Segurana Pblica, em substituio ao antigo Chefe de Polcia.
O Secretrio de Segurana, normalmente um poltico, era responsvel pelo:

Departamento Estadual de Trnsito, uma organizao com funcionrios


civis peritos, Delegacia de Acidente, Engenharia e Guardas de Trnsito
(Inspetores de Trnsito); Departamento de Investigao com as suas especializadas e o Corpo de Segurana com os seus Investigadores; a Corregedoria de Polcia; os Distritos Policiais e o Departamento da Guarda Civil,
alm da Polcia Tcnica, Departamento de Medicina Legal, Pronto Socorro
Policial, Identificao e outros rgos menores. [MEDEVID, p. 14.]

Havia no perodo trs espcies de Delegados: a)nomeados (bacharis em Direito); b)militares (Oficiais da Fora Pblica); e c)leigos
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(sem formao jurdica; Delegados Municipais). Acarreira de Delegado de Polcia, porm, surgiu apenas em 1956.
Basicamente, a estrutura policial do perodo ainda se baseava em Decretos da dcada de 1920. Tal estrutura s comeou a ser modificada com
o surgimento das Polcias de Carreira, de carter eminentemente civil.
Contudo, em 1967, fortaleceu-se novamente a Polcia Militar,
depois de uma aproximao maior com o Exrcito e da criao da Inspetoria-Geral das Polcias Militares, por meio de Decreto-Lei n.317
de 1967. Posteriormente, a inspetoria passou a fazer parte do Exrcito
e a ter como inspetor-geral um General de Brigada da ativa.
Outrossim, alm de os comandos da Polcia Militar ser de atribuio exclusiva de oficiais do Exrcito, tornou-se privativo desses
oficiais o cargo de Secretrio de Segurana Pblica, o que reforou
ainda mais a militarizao das foras policiais, enfraquecendo-se as
polcias civis.
A Constituio de 1967 manteve a previso de que a polcia militar tem a incumbncia de manter a ordem e a segurana interna nos
Estados, constituindo foras auxiliares e reservas do Exrcito.
8. APOLCIA NO PERODO DITATORIAL

Com a ditadura militar e o fortalecimento dos laos entre a Polcia


Militar e o Exrcito, a Polcia Civil foi progressivamente extinta, mediante a supresso das Guardas Civis. Em1969, no Governo do General Emlio Garrastazu Mdici, entra em vigor o Decreto-Lei n.1.072
de 1969, que altera o Decreto-Lei n. 667 e atribui Polcia Militar
exclusivamente o policiamento ostensivo13, pondo fim s Guardas
Civis. Osintegrantes das Guardas Civis foram incorporados, em sua
maioria, aos quadros da polcia militar, o que acabou com a diviso
Art 1 Passa a ter a seguinte redao o art.3, letra a, do Decreto-Lei n 667, de
2 julho de 1969: a) executar com exclusividade, ressalvadas as misses peculiares
das Fras Armadas, o policiamento ostensivo, fardado, planejado pelas autoridades policiais competentes a fim de assegurar o cumprimento da lei, a manuteno
da ordem pblica e o exerccio dos podres constitudos. Art 2 Dentro do prazo
de cento e oitenta (180) dias, a contar da publicao dste decreto-lei, podero ser
aproveitados, no quadro de oficiais das Polcias Militares, os integrantes dos quadros
de Guardas-Civis que tenham nvel equivalentes a oficial e satisfaam, em estgio de
adaptao a que devero submeter-se, os requisitos que para isso se estabelecerem.

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policial existente (civil e militar). Napoca, a polcia militar era o


principal aparato de represso s manifestaes.
Em 1983, momento que antecedeu a redemocratizao, foi aprovado o Decreto n. 88.777 de 1983, que estabelecia o regulamento das
polcias militares e dos corpos de bombeiros, em consonncia com
o Regulamento Disciplinar do Exrcito (Decreto-Lei 667 de 1969).
9. PERODO PS-DITADURA E A CONSTITUIO DE1988

Mesmo com o fim da ditadura e a redemocratizao, o carter


militar da polcia foi parcialmente mantido pela Constituio Federal
de 1988, como indica, por exemplo, a atribuio de polcia ostensiva
e voltada para a preservao da ordem pblica da polcia militar, que
foi mantida como fora auxiliar e reserva do exrcito.
A grande inovao da Carta de 1988 foi a criao de um captulo
constitucional especfico voltado para a segurana pblica (art.144), no
qual, de maneira mais detalhada e precisa, consagram-se as atribuies
policiais de cada uma das polcias. Asegurana pblica, de acordo com
esse captulo, passou a ser exercida pelos seguintes rgos: a)polcia
federal; b)polcia rodoviria federal; c)polcia ferroviria federal;
d)polcias civis; e)polcias militares e corpo de bombeiros militares.
Ademais, consagrou-se a polcia federal como um rgo permanente da Unio e de carreira, destinado a:
Art.144. []
1 A polcia federal, instituda por lei como rgo permanente, organizado e mantido pela Unio e estruturado em carreira, destina-se a:
I apurar infraes penais contra a ordem poltica e social ou em detrimento de bens, servios e interesses da Unio ou de suas entidades
autrquicas e empresas pblicas, assim como outras infraes cuja prtica tenha repercusso interestadual ou internacional e exija represso
uniforme, segundo se dispuser em lei;
II prevenir e reprimir o trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins, o
contrabando e o descaminho, sem prejuzo da ao fazendria e de outros
rgos pblicos nas respectivas reas de competncia;
III exercer as funes de polcia martima, aeroporturia e de fronteiras;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n. 19, de 1998)
IV exercer, com exclusividade, as funes de polcia judiciria da
Unio. [] [BRASIL, 1988.]

No mbito estadual, consagrou-se um modelo de polcia desenvolvido ao longo da histria do Brasil e baseado (com suas adaptaes)
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no modelo francs, dividido entre a Polcia Civil, uma agncia policial que, em tese, investe maiores esforos no sentido de auxiliar o
judicirio, fornecendo elementos de autoria e materialidade de crimes,
rotulando-se, portanto, como polcia judiciria, e uma Polcia Militar
voltada a agir principalmente como polcia administrativa, em uma
concepo lata, atuando na seara da polcia de segurana, e, s vezes,
como polcia de servios pblicos (CANDIDO, p. 77e 78).
10. CONCLUSES

Neste trabalho, foi possvel verificar, de maneira sucinta, o desenvolvimento da atividade policial no Brasil atravs de suas diversas
fases e sua vinculao ao modelo policial francs.
Observou-se tambm a juno de incio existente entra a atividade policial e a atividade judicante, ambas exercidas por um mesmo
rgo, separadas ao longo da histria. Alm disso, a histria policial
brasileira confunde-se, em grande parte, com o desenvolvimento do
militarismo nacional, estando atrelada, em sua origem, s camadas
mais pobres da sociedade, ante o desprestgio inicial da funo.
Ao longo dos anos, foi-se consagrando um modelo policial baseado em uma perspectiva militar e cvel, devidamente consolidado pela
Constituio Federal de 1988. Esta, de maneira indita, trouxe um
captulo exclusivo sobre segurana pblica, no qual trata de maneira
precisa a atividade policial, ressaltando seu carter social e cidado.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1. BRASIL. Alvar Rgio de 1808. Disponvel em: <http://www2.


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2016.
2.
. Decreto de 13 de maio de 1809. Disponvel em:
<http://www2.camara.leg.br/legin/fed/decret_sn/anterioresa1824/
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3.
. Decreto Imperial de 10 de outubro de 1831. Disponvel em: <http://www2.camara.leg.br/legin/fed/lei_sn/1824-1899/
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238

lei-37586-10-outubro-1831-564553-publicacaooriginal-88479-pl.
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4.
. Cdigo de Processo Criminal, 29 de novembro de
1832. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LIM/
LIM-29-11-1832.htm>. Acesso em: 12 jul. 2016.
5.
. Lei n. 261 de 03 de dezembro de 1841. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LIM/LIM261.htm>.
Acesso em: 20 jul. 2016.
6.
. Regulamento n. 120, 31 de janeiro de 1842. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Regulamentos/
R120.htm>. Acesso em: 25 jul. 2016.
7.
. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil, de 16 de julho de 1934. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao34.htm>. Acesso em: 1set.
2016.
8.
. Constituio da Repblica dos Estados Unidos do
Brasil, de 10 de novembro de 1937. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao37.htm>. Acesso
em: 1 set. 2016.
9.
. Decreto-Lei n. 6.378 de 1944. Disponvel em: <http://
www2.camara.leg.br/legin/fed/declei/1940-1949/decreto-lei6378-28-marco-1944-389489-publicacaooriginal-1-pe.html>. Acesso
em: 1 set. 2016.
10.
. Constituio da Repblica dos Estados Unidos
do Brasil, de 18 de setembro de 1946. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Constituicao46.htm>. Acesso
em: 1 set. 2016.
11.
. Decreto-Lei n. 1072 de 1969. Disponvel em: <http://
www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/Del1072.htm>. Acesso
em: 1 set. 2016.
12.
. Constituio da Repblica Federativa do Brasil,
de 05 de outubro de 1988. Braslia, DF. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em:
6 maio 2016.
13. BRETAS, Marcos Luiz; ROSEMBERG, Andr. Ahistria da polcia no Brasil: balanos e perspectivas. Topoi, v. 14, n. 26, p. 162-173,
jan./jul. 2013. Disponvel em: <http://www.revistatopoi.org>. Acesso
em: 1 set. 2016.
sumrio do artigo

sumrio geral

Galtinio da Cruz Paulino

239

14. CANDIDO, Fbio Rogrio. Direito policial: o ciclo completo de


polcia. Curitiba, Juru, 2016.
15. COTTA, Francis Albert. Osquadrilheiros no caleidoscpio: um
exerccio de histria comparada Portugal, Brasil e Peru. Disponvel
em: <http://www.fafich.ufmg.br/pae/apoio/osquadrilheirosnocaleidos
copioumexerciciodehistoriacomparada.pdf>. Acesso em: 30 jul. 2016.
16. EGE, Flvio Tadeu. Uma breve histria da polcia no Brasil:
crticas a militarizao e seu carter oligrquico. 4.ed. So Paulo:
Santarm, 2014.
17. MEDEVID, Admar Jnior. Sistema policial brasileiro. Disponvel em: <http://www.historia.ufpr.br/monografias/2000/admar_julio_
medvid.pdf>. Acesso em: 25 jul. 2016.
18. MORAES, Bismael B. Segurana pblica no Brasil e o sistema
criminal. Revista dos Tribunais, v. 780, p. 477-492, out. 2000.
19. ORDENAES Manuelinas. Disponvel em: <http://www1.ci.uc.
pt/ihti/proj/manuelinas/l1p339.htm>. Acesso em: 15 ago. 2016.
20. SALLA, Fernando; ALVAREZ, Marcos Csar. Apontamentos para
uma histria das prticas de tortura no Brasil. Revista Brasileira de
Cincias Criminais, v. 63, p. 277-308, nov./dez. 2006.
21. SO PAULO. Lei n. 2.141, de 22 de outubro de 1926. Disponvel em: <http://www.al.sp.gov.br/repositorio/legislacao/lei/1926/
lei-2141-22.10.1926.html>. Acesso em: 30 ago. 2016.
22.
. Governo do Estado de So Paulo. Secretaria da
Segurana Pblica. Disponvel em: <http://www.ssp.sp.gov.br/institu
cional/historico/origem.aspx>. Acesso em: 15 ago. 2016.
23. SOUSA, Reginaldo Canuto de; MORAIS, Maria do Socorro
Almeida de. Polcia e sociedade: uma anlise da segurana pblica brasileira. Disponvel em: <http://www.joinpp.ufma.br/jornadas/
joinpp2011/CdVjornada/JORNADA_EIXO_2011/PODER_VIOLEN
CIA_E_POLITICAS_PUBLICAS/POLICIA_E_SOCIEDADE_
UMA_ANALISE_DA_HISTORIA_DA_SEGURANCA_PUBLICA
_BRASILEIRA.pdf>. Acesso em: 10 jul. 2016.

sumrio do artigo

sumrio geral

DESAFIOS DO
CONTROLE EXTERNO

O CONTROLE EXTERNO, A
SELETIVIDADE E A (IN)EFICINCIA
DA INVESTIGAO CRIMINAL
Daniel de Resende Salgado1

1. O
 controle externo da atividade policial a eficincia como um dos
pilares
2. Simbolismo e a ausncia de tradio do controle externo relaes
de poder e reflexo na eficincia
3. Ainvestigao e a crise do inqurito policial
4. Seletividade na investigao criminal e a definio de prioridades
uma reengenharia possvel
5. Oesforo a uma mudana ou a persistncia de um trabalho de Ssifo
Referncias bibliogrficas

1. OCONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL


A EFICINCIA COMO UM DOS PILARES

Ao estabelecer os lindes do controle externo da atividade policial


pelo Ministrio Pblico, a Carta Poltica Brasileira e a Lei Complementar n. 75/1993, ao contrrio do delineamento rgido e de uma
disciplina clara sobre o tema, conferem um vis conceitual deveras
tmido e simplrio.
Com efeito, a Constituio Federal, em seu art.129, VII, prev
como uma das funes institucionais do Ministrio Pblico o exerccio
do controle externo da atividade policial, na forma da lei complementar.
Por seu turno, a Lei Complementar n. 75/1993 apresenta os seguintes alicerces ao controle externo da atividade policial (art.3):
1

Procurador da Repblica. Secretrio de Pesquisa e Anlise do Gabinete do Procurador-Geral da Repblica. Ex-coordenador do Grupo de Controle Externo da Atividade
Policial no Ministrio Pblico Federal em Gois e ex-membro do Grupo de Trabalho da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal sobre
Controle Externo da Atividade Policial (3 e 4 composio). Ex-membro auxiliar
do Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CNMP) designado para participar da
comisso de aperfeioamento da atuao do Ministrio Pblico no sistema carcerrio
e no controle externo da atividade policial.
sumrio geral

Daniel de Resende Salgado

242

a)o respeito aos fundamentos do Estado Democrtico de Direito,


aos objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, aos
princpios informadores das relaes internacionais, bem como aos
direitos assegurados na Constituio Federal e na lei; b)a preservao da ordem pblica, da incolumidade das pessoas e do patrimnio
pblico; c)a preveno e a correo de ilegalidade ou de abuso de
poder; d)a indisponibilidade da persecuo penal; e e)a competncia
dos rgos incumbidos da segurana pblica.
Ademais, as medidas judiciais e extrajudiciais encontram-se previstas no art.9, verbis: I ter livre ingresso em estabelecimentos
policiais ou prisionais; II ter acesso a quaisquer documentos relativos atividade-fim policial; III representar autoridade competente
pela adoo de providncias para sanar a omisso indevida, ou para
prevenir ou corrigir ilegalidade ou abuso de poder; IV requisitar
autoridade competente para instaurao de inqurito policial sobre a
omisso ou fato ilcito ocorrido no exerccio da atividade policial; e
V promover a ao penal por abuso de poder.
Ora, os instrumentos legais delineados, a partir das parcas referncias normativas, se interpretados restritivamente, so decorrentes
da prpria essncia constitucional e das atribuies j conferidas ao
Ministrio Pblico2.
Com efeito, mesmo que a norma do art.129, VII, da Carta Magna
no se encontrasse presente no texto constitucional, parte do dever
do Ministrio Pblico a fiscalizao sobre os atos da Administrao
Pblica e, como titular da ao penal, das investigaes policiais e do
exerccio das funes da polcia. Seno bastasse, as demais medidas
previstas nos mencionados dispositivos j se encontram insculpidas
em outros diplomas legislativos: a requisio para instaurao de
inqurito pelo Parquet encontra-se no art.5 do CPP, e a promoo
da ao penal pblica est inserida no art.129, I, da CF. Alm disso,
como alerta Diaulas Costa Ribeiro3, h conceitos sem parmetro lgico
ou jurdico, como, por exemplo, a atividade-fim policial.
Tais definies nos levam a concluir que o legislador, ao no
estabelecer claramente os lindes do controle externo da atividade
RIBEIRO, Diaulas Costa. Ministrio Pblico: dimenso constitucional e repercusso
no processo penal. So Paulo: Saraiva, 2003, p. 204.
3
Op. cit., p. 205.
2

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Daniel de Resende Salgado

243

policial, foi minimalista ao tentar regulament-lo. Hquestes que


precisariam de definies legislativas mais acuradas. Por exemplo,
o exerccio incisivo do controle externo dependeria da especificao
mais precisa do alcance da expresso atividade policial. Poderia ela
ser conceituada a partir do sujeito que a executa (necessariamente um
ente policial) ou a partir da natureza do ato controlado (independentemente de quem o exera) ou, ainda, da imbricao entre essas duas
definies (natureza da ao e condio pessoal do executor do ato)?
O certo que, independentemente da extenso que passemos a
conferir definio de atividade policial, a investigao criminal,
uma das principais atividades desenvolvidas pela polcia, tem por
escopo municiar o Ministrio Pblico, detentor do monoplio estatal
da ao penal pblica, dos elementos de informao aptos ao devido
ajuizamento desta.
De fato, interessa ao Ministrio Pblico, em face de sua prpria
identidade constitucional, que a polcia seja eficiente nas suas atividades investigativas e busque integrar ao resultado til da investigao
criminal o respeito aos caros valores individuais contidos na Carta
Poltica de 1988.
No se pode negar, dessarte, que a (in)eficincia do trabalho da
polcia refletir, em parte, na (in)eficincia do trabalho do prprio
rgo ministerial. Portanto, um dos pilares sobre o qual deve se sustentar o controle externo da atividade policial a perseverante tentativa de compatibilizao entre o trabalho policial, labor investido de
considervel poro de poder do Estado para perturbar a liberdade
e privacidade individual (prendendo, detendo e usando a fora), e o
respeito aos direitos fundamentais.
Assim, a aferio sobre a (in)eficincia da atividade investigativa
apresenta, inicialmente, a necessidade de escalonar alguns aspectos
fundamentais.
Em primeiro lugar, importante determinar se anlise econmica
da atividade investigativa deve ser avaliada to somente a partir da
eficincia como um princpio da Administrao Pblica, ou seja, como
uma mera espcie de molde ideal de atos ou regulaes preestabelecidos pela administrao policial, ou, ento, se precisamos partir da
atuao (in)eficiente como um produto real em constante confronto
com o princpio da eficincia.
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Daniel de Resende Salgado

244

Em regra, quando se avalia a eficincia investigativa, a primeira


associao que se realiza com a definio de produtividade. Oque se
pode avaliar, a partir de uma anlise emprica, que a administrao
policial elege, na maioria das vezes, o nmero de inquritos policiais/
ano relatados como ndices de eficincia de seu trabalho. Entretanto,
a produtividade associada a critrios meramente quantitativos no
suficiente para definir o padro de eficincia. Outros fatores, mesmo
somados a estes, precisam ser erigidos.
Diante disso, pode-se indicar uma definio de eficincia como a
capacidade de um determinado ato alcanar sua finalidade4, ou seja,
produzir o resultado/efeito esperado (benefcio), com o menor custo
social possvel. Napersecuo criminal, o custo/benefcio social poder ser medido por meio do alcance do resultado justo, de forma
clere, mas sempre integrado observncia das garantias e dos direitos constitucionais do cidado investigado. Emresumo, este o
grande desafio dos atores da persecuo criminal: o equilbrio entre
o desvelamento integral das condutas que atentam contra os caros
valores tutelados pela sociedade e o interesse pblico em preservar
os indivduos de uma injusta persecuo.
Dessa forma, o aspecto mais direto da questo consistiria em examinar o sistema penal em seu conjunto (organizao das polcias, aspectos processuais, tramitaes administrativas, rotinas de observncia
aos direitos e garantias fundamentais). Para tanto, mister um esforo
economtrico, o que se afasta de nossas possibilidades. Por isso, nosso
escopo ser mais modesto. Centraremos a anlise da (in)eficincia
da investigao criminal a partir da relao entre as organizaes de
persecuo criminal, dos instrumentos formais utilizados na atividade
investigatria e da natureza discricionria da investigao policial.

FERNANDES, Antonio Scarence. Reflexes sobre as noes de eficincia e de


garantismo no processo penal. In: FERNANDES, Antonio Scarence; ALMEIDA,
Jos Raul Gavio de; MORAES, Maurcio Zanoide de (Orgs.). Sigilo no processo
penal: eficincia e garantismo. So Paulo: RT, 2008, p. 24-26.

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245

2. SIMBOLISMO E A AUSNCIA DE TRADIO DO CONTROLE EXTERNO RELAES DE PODER E REFLEXO NA


EFICINCIA

A nossa tradio jurdica sempre enfatizou a prevalncia do trabalho do Ministrio Pblico centrando-o na atividade processual, com
nfase redao de peas e participao em audincias, o que refletiu
na definio institucional de prioridades. Oapego a anacrnicos princpios que remontam a um tempo de um Ministrio Pblico pr-constitucional, como mero auxiliar do Poder Judicirio, fomentou tal prtica.
Em decorrncia, algumas atribuies constitucionais aparentemente novas, entre as quais o prprio controle externo da atividade
policial, especialmente em seu vis concentrado5, comearam a ser
desenvolvidas de forma episdica e voluntarista por clulas ativistas
de alguns Ministrios Pblicos6. Emoutras palavras: apesar de inserido expressamente em nossa carta constitucional h mais de vinte anos,
o exerccio da funo de controle externo da atividade policial, com
todas as experincias dele decorrentes, foi muito mais originado de
fatores conjunturais e do voluntarismo de alguns do que propriamente
de uma poltica institucional.
A construo institucional de uma definio de controle externo da
atividade policial e a sua implementao a partir de matizes conceituais
so, portanto, algo recente. NoMinistrio Pblico Federal, por exemplo, o Grupo de Trabalho7 sobre o tema s teve sua primeira formao
em 24 de setembro de 20088, e o primeiro encontro para discusses
Segundo Roteiro de Atuao do Controle Externo da Atividade Policial elaborado
pela 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal (p. 18), o
controle difuso exercido por todos os membros do Ministrio Pblico Federal com
atribuio criminal, nos atos de acompanhamento e de fiscalizao dos inquritos
e outros procedimentos de investigao policiais. Ocontrole concentrado, por sua
vez, exercido pelos membros com estas atribuies especficas, que devem tambm
realizar inspees peridicas nas unidades de polcia.
6
A expresso de LEMGRUBER, Julita; MUSUMECI, Leonarda; CANO, Ignacio.
Quem vigia os vigias? Rio de Janeiro: Record, 2003, p. 123.
7
O Grupo de Trabalho sobre Controle Externo da Atividade Policial rgo de assessoramento da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal.
Foi institudo para contribuir com sua funo de coordenao no que tange ao controle externo da atividade policial, de modo a facilitar o trabalho dos procuradores
da Repblica designados para esta atividade.
8
Ata da 449 Sesso da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico
5

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Daniel de Resende Salgado

246

sobre a temtica ocorreu apenas em 20 de junho de 20119. Assugestes de atuao foram sistematizadas em forma de roteiro distribudo
a membros do Ministrio Pblico Federal em abril de 2012 e ainda se
encontram em processo de aprimoramento. Outrossim, somente no ano
de 2012 o Conselho Superior do Ministrio Pblico Federal editou uma
resoluo10 para regulamentar de forma um pouco mais aprofundada
os lindes do exerccio do controle externo da atividade policial.11
Importa notar, por oportuno, que o reiterado descontentamento de
membros do Ministrio Pblico com o trabalho policial no foi capaz
de neutralizar a pouca articulao institucional, nem de insuflar seu
interesse pelo controle externo. Ouseja: crticas atividade da polcia
no alteraram, durante um longo perodo, a incluso da atividade como
atribuio prioritria no esboo organizacional do Ministrio Pblico.
Em pesquisa exploratria desenvolvida entre os anos de 2006 e
2007 sobre as representaes profissionais da rea jurdica, BRUNO
AMARAL MACHADO assevera12:
[...] De acordo com o survey realizado com o MP Federal, entre os obstculos a uma adequada prestao jurisdicional, a polcia aparece como
a grande vil. Dototal de entrevistados, 71,5% consideram muito importante a demora na apurao pela polcia e 64,5% apontam o despreparo
tcnico de policiais (Sedek; Castilho, 1998:23).
Em sntese, h uma viso crtica sobre o desempenho da polcia. Porm,
ao relacionar as reas prioritrias nos ltimos anos, o controle externo
aparece apenas em 7 lugar.
[...] em pesquisa recente realizada pela CONAMP com membros do
Ministrio Pblico Brasileiro, o controle externo da atividade policial
aparece como funo mais criticada pelos prprios membros, somado a

10

11

12

Federal (Matria Criminal e Controle Externo da Atividade Policial). Disponvel


em: <http://2ccr.pgr.mpf.gov.br/coordenacao/grupos-de-trabalho/controle-externoda-atividade-policial/atas>. Acesso em: 6 set. 2012.
Vide ata de reunies de trabalho do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial
da 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal. Disponvel
em: <http://2ccr.pgr.mpf.gov.br/coordenacao/grupos-de-trabalho/controle-externoda-atividade-policial/atas-1/atas>. Acesso em: 6 set. 2012.
A Resoluo n. 127, de 8 de maio de 2012, regulamenta o controle externo da atividade policial no mbito do Ministrio Pblico e d outras providncias.
As Resolues n. 88, de 3 de agosto de 2006, e n. 99, de 22 de setembro de 2009,
regulamentavam o tema em linhas gerais.
MACHADO, Bruno Amaral. Representaes sociais sobre o controle externo da
atividade policial: cultura organizacional e relaes institucionais. Revista Brasileira
de Cincias Criminais, So Paulo, ano 19, n. 88, p. 297-298, 2011.

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Daniel de Resende Salgado

247

maior nmero de avaliaes como ruim ou pssimo (26%) (Ministrio


da Justia, 2006:102).

Somado a isso, as tentativas institucionalizadas ou voluntaristas


de implementao efetiva do controle externo da atividade policial
passaram a sofrer resistncias do ente controlado, muitas vezes fomentadas pelas disputas institucionais por espaos de poder.
Com efeito, alm de tenses internas que refletem a competio
entre os prprios integrantes dos grupos profissionais, h, entre instituies, ciznias por preservao de espaos de influncia no discurso
e nas definies jurdicas em cada campo de suas atuaes. Interessante, nesse aspecto, a anlise de BRUNO AMARAL MACHADO:
Algumas pesquisas centradas sobre as relaes entre profissionais que
competem no campo jurdico no Brasil revelam que as interaes entre
os membros do MP e Delegados de Polcia no Brasil esto marcadas
por disputas e crticas recprocas [...]. Ospoliciais, incapazes de alterar
a relao de dominao, sentem-se estigmatizados pela formao acadmica, aparentemente de qualidade inferior.
No survey realizado com delegados de polcia (polcia civil) em 2002,
94% dos entrevistados rejeitaram a interferncia do MP na atividade policial [...]. Noespao aberto para que os delegados pudessem acrescentar
comentrios pesquisa, o MP foi a instituio mais criticada. Osdelegados ressentem-se tanto da interveno indevida na investigao e no
inqurito policial, quanto das maiores garantias e do poder conferidos a
promotores e procuradores [...].
Na pesquisa realizada com membros do MP Federal de Braslia em 2004,
a grande maioria dos procuradores da Repblica entrevistados representa
de forma negativa a proximidade da polcia com o Executivo [...].
No discurso dos participantes da pesquisa, o controle externo da atividade
policial tambm surge como fator de tenso entre as carreiras. Embora
recorrente na fala dos entrevistados a necessidade de insistir na tese de
que o MP pode e deve investigar, os participantes apresentam uma viso
complexa da interao com a Polcia Federal. Naconstruo de estratgias de interao, as relaes pessoais seriam decisivas [...]. Segundo
essa lgica, seria possvel exercer um controle mais eficaz da atividade
policial, trazendo-a para trabalhar prxima ao Ministrio Pblico, superando os cimes suscitados pelo controle externo.13

Essas disputas so mais ou menos intensas em outros pases, a


depender da engenharia institucional das organizaes que integram
o sistema de justia, que, em ltima anlise, somadas insatisfatria
Op. cit., p. 281-282.

13

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Daniel de Resende Salgado

248

coordenao entre as tais organizaes, acabam por refletir na prpria


eficcia da persecuo criminal.
Nesse aspecto, no direito italiano, por exemplo, de acordo com
MASSIMO VOGLIOTTI14, a reengenharia das atribuies do Ministrio Pblico e da polcia passou a lanar bases jurdicas ao estreitamento efetivo dos laos de dependncia desta ao Parquet. OMinistrio
Pblico, a partir da feio acusatria erigida pelo Cdigo de Processo
Penal de 1988, passa de simples conselheiro a coordenador das investigaes, delegando polcia atividades singulares.
Ao Ministrio Pblico, portanto, foi conferida a atribuio de definir estratgias, uma vez que a polcia, antes de iniciar a investigao,
deveria transmitir-lhe toda notitia criminis recebida. Tal conformao estimulou a polcia, com alicerce em interpretaes prprias, a
se limitar a informar os fatos recebidos ao Parquet, interrompendo as
investigaes e permanecendo, em seguida, no aguardo das instrues
do Ministrio Pblico, o que contribuiu para subtrair das investigaes
a necessria celeridade. Em1992, aps os atentados contra FALCONE
E BORSELLINO15, foi normativamente eliminada qualquer dvida
sobre a conservao do poder de investigao autnoma por parte da
polcia mesmo aps comunicao da informao ao Ministrio Pblico.
Destarte, ao contrrio do estreitamento dos laos, a direo das
investigaes pelo Ministrio Pblico e o exerccio de seu controle
geraram reao e descontentamento da cpula do corpo policial, a
ponto de fomentar a articulao de projetos de lei para reforar as
investigaes autnomas, retirando a sua direo do Parquet. Asideias
que pululavam possuam a justificativa explcita de que a ineficincia
da resposta criminalidade urbana decorreria das diretrizes do Ministrio Pblico e de seu ativismo sufocante na fase investigatria, bem
como da desresponsabilizao e desmotivao progressivas da polcia.
Contudo, no dizer de MASSIMO VOGLIOTTI16, os discursos das
hierarquias policiais aliceram-se em fundamentos no convincentes.
VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico italiano: de magistratura independente a advogado da polcia? Revista do Conselho Nacional do
Ministrio Pblico, Braslia, v. 1,n. 2,p. 80-87, 2011.
15
Em apertada sntese, Giovanni Falcone e Paolo Borsellino foram magistrados italianos que levaram a cabo o maxiprocesso contra a cosa nostra. Foram assassinados
na dcada de noventa do sculo passado pela mfia siciliana.
16
Op. cit., p. 87.
14

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249

Auma, as polcias j possuam ampla autonomia das investigaes,


encontrando-se restries somente na proibio de realizar atos inves
tigativos em contradio com as diretrizes do Parquet. Aduas, na
prtica os casos ordinrios j eram conduzidos pela prpria polcia,
limitando-se o Ministrio Pblico a exercer seu controle jurdico.
Entretanto, quanto aos casos graves e complexos, o Parquet continuava a dirigir as investigaes. Todavia, longe de estorvar o clere
andamento dos trabalhos, o papel do Ministrio Pblico nesses casos
era de fundamental importncia para conferir eficincia s investigaes. Nas palavras do articulista17:

Dada a presena de diversas corporaes de polcia judiciria (muitas


vezes em relao de rivalidade) e a fim de assegurar um direcionamento
unitrio ao inqurito, faz-se necessrio que o Ministrio Pblico seja
posto em condies para dirigir as investigaes de forma imediata. Com
efeito, na prtica, como observa o atual procurador-geral de Turim, os
verdadeiros problemas no se apresentam, normalmente, nas relaes
entre a polcia judiciria e o Ministrio Pblico, ou melhor, entre os poderes de direo deste e os poderes de iniciativa daquela, mas, antes, entre
as diferentes foras de polcia judiciria e entre as investigaes que elas
iniciaram de forma autnoma. Consequentemente, para evitar, de um
lado, interferncias que poderiam anular os esforos de todos os atores
envolvidos e, de outro, desperdcio de recursos humanos e materiais,
a polcia antes de empreender iniciativas que poderiam comprometer o
inqurito em curso deveria informar previamente o Ministrio Pblico,
respeitando, em seguida, suas instrues, sejam elas orais ou escritas.

Na realidade, segundo informaes de MASSIMO VOGLIOTTI,


as entrevistas realizadas com atores da persecuo criminal italianos
demonstraram que, na grande maioria dos casos, as investigaes, ao
contrrio de se desenvolverem em clima de desconfiana e tenso, so
conduzidas de forma integrada, cada qual respeitando os limites de
suas atribuies. Essa integrao, todavia, longe de ser institucionalizada, bastante pessoalizada e alicerada sobre confianas recprocas.
No Brasil, a conformao jurdica da conduo das investigaes
institucionalmente conflituosa, fato que em alguns aspectos compromete a eficincia investigativa.
Como visto, a atividade investigatria da polcia visa a atender
uma necessidade do Ministrio Pblico, consistente na reunio de elementos necessrios propositura da ao penal de iniciativa pblica.
Op. cit., p. 89.

17

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Entretanto, tal atividade dirigida, em regra, por outro bacharel em


direito estranho aos quadros do Parquet, presidente de um caderno
informativo que serve como alicerce para a maior parte das aes
penais18, conforme verificado na rotina forense.
A esse bacharel em direito, denominado delegado de polcia, foram
conferidas parcelas imprescindveis de atribuies do sistema acusatrio. Emoutras palavras: a ele foi delegada parte da prpria funo
jurisdicional e parte da funo persecutria. Nesse sentido, conforme
os esclios de MARCELO LESSA BASTOS:18
18

O Supremo Tribunal Federal, ao mesmo tempo em que no reconhece a dependncia


da ao penal ao inqurito policial, prev a exclusividade de sua presidncia pelo delegado de polcia. Anote-se o seguinte precedente, naquilo que interessa: EMENTA:
HABEAS CORPUS CRIME DE TORTURA ATRIBUDO A DELEGADO E A
AGENTES POLICIAIS CIVIS POSSIBILIDADE DE O MINISTRIO PBLICO,
FUNDADO EM INVESTIGAO POR ELE PRPRIO PROMOVIDA, FORMULAR DENNCIA CONTRA REFERIDOS INTEGRANTES DA POLCIA CIVIL
VALIDADE JURDICA DESSA ATIVIDADE INVESTIGATRIA CONDENAO PENAL IMPOSTA AOS POLICIAIS CIVIS LEGITIMIDADE JURDICA
DO PODER INVESTIGATRIO DO MINISTRIO PBLICO MONOPLIO
CONSTITUCIONAL DA TITULARIDADE DA AO PENAL PBLICA PELO
PARQUET TEORIA DOS PODERES IMPLCITOS CASO McCULLOCH
v. MARYLAND (1819) MAGISTRIO DA DOUTRINA (RUI BARBOSA,
JOHN MARSHALL, JOO BARBALHO, MARCELLO CAETANO, CASTRO
NUNES, OSWALDO TRIGUEIRO, V.G.) OUTORGA, AO MINISTRIO PBLICO, PELA PRPRIA CONSTITUIO DA REPBLICA, DO PODER DE
CONTROLE EXTERNO SOBRE A ATIVIDADE POLICIAL LIMITAES
DE ORDEM JURDICA AO PODER INVESTIGATRIO DO MINISTRIO
PBLICO HABEAS CORPUS INDEFERIDO. NAS HIPTESES DE AO
PENAL PBLICA, O INQURITO POLICIAL, QUE CONSTITUI UM DOS
DIVERSOS INSTRUMENTOS ESTATAIS DE INVESTIGAO PENAL, TEM
POR DESTINATRIO PRECPUO O MINISTRIO PBLICO. O inqurito
policial qualifica-se como procedimento administrativo, de carter pr-processual,
ordinariamente vocacionado a subsidiar, nos casos de infraes perseguveis mediante ao penal de iniciativa pblica, a atuao persecutria do Ministrio Pblico,
que o verdadeiro destinatrio dos elementos que compem a informatio delicti.
Precedentes. A investigao penal, quando realizada por organismos policiais,
ser sempre dirigida por autoridade policial, a quem igualmente competir
exercer, com exclusividade, a presidncia do respectivo inqurito. A outorga
constitucional de funes de polcia judiciria instituio policial no impede nem
exclui a possibilidade de o Ministrio Pblico, que o dominus litis, determinar
a abertura de inquritos policiais, requisitar esclarecimentos e diligncias investigatrias, estar presente e acompanhar, junto a rgos e agentes policiais, quaisquer
atos de investigao penal, mesmo aqueles sob regime de sigilo, sem prejuzo de
outras medidas que lhe paream indispensveis formao da sua opinio delicti,
sendo-lhe vedado, no entanto, assumir a presidncia do inqurito policial, que

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O delegado continua funcionalmente agindo como delegado do juiz


quando exerce, remanescentemente, parcelas que lhe foram delegadas
da funo de coao jurisdicional, tais como a priso em flagrante, a
apreenso de coisas relacionadas prtica da infrao penal etc. Mas,
quando exerce a direo do inqurito policial, realizando atividades tipicamente investigatria, est ligado funcionalmente ao Ministrio Pblico,
titular da funo persecutria.19

Como decorrncia imediata do sistema acusatrio, caberia ao


Ministrio Pblico, no exerccio do controle externo da atividade
policial, conferir instrues gerais e especficas para a conduo das
investigaes criminais. Entretanto, esse controle da investigao pelo
Parquet um dos fatores propulsores de zonas de atritos institucionais na investigao criminal, que se intensificam quando se trata da
definio jurdica do fato criminoso e da eleio do meio de prova.
Com efeito, os delegados de polcia no admitem a diminuio de
seu poder simblico e da suposta liberdade investigativa conferidos
pela exclusividade da presidncia do inqurito policial, que instrumentaliza a investigao criminal, e pelo anacrnico ato de indiciamento,
ao tempo em que os membros do Ministrio Pblico lutam, tambm
como fator de capitalizao de poder, por robustecer e ampliar interpretativamente as prerrogativas que lhes foram conferidas pela carta
constitucional de 1988.
O certo, contudo, que a sedimentao de um controle por um rgo
externo ao corpo policial inversamente proporcional maior liber-

traduz atribuio privativa da autoridade policial. Precedentes. AACUSAO


PENAL, PARA SER FORMULADA, NO DEPENDE, NECESSARIAMENTE,
DE PRVIA INSTAURAO DE INQURITO POLICIAL. Ainda que inexista
qualquer investigao penal promovida pela Polcia Judiciria, o Ministrio Pblico,
mesmo assim, pode fazer instaurar, validamente, a pertinente persecutio criminis
in judicio, desde que disponha, para tanto, de elementos mnimos de informao,
fundados em base emprica idnea, que o habilitem a deduzir, perante juzes e Tribunais, a acusao penal. Doutrina. Precedentes [...]. Deciso: A Turma, por votao
unnime, indeferiu o pedido de habeas corpus, nos termos do voto do Relator.
Ausentes, justificadamente, neste julgamento, a Senhora Ministra Ellen Gracie e o
Senhor Ministro Cezar Peluso. Presidiu, este julgamento, o Senhor Ministro Celso
de Mello. 2Turma, 27.10.2009. (HC90.099/RS, Relator Ministro CELSO DE
MELLO; julgamento em 27/10/2009; rgo julgador: Segunda Turma; publicao:
DJe-228, DIVULG3/12/2009 PUBLIC4/12/2009.)
19
BASTOS, Marcelo Lessa. Ainvestigao nos crimes de ao penal de iniciativa
pblica: papel do Ministrio Pblico: uma abordagem luz do sistema acusatrio
e do garantismo. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004, p. 108-109.
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dade, maior discricionariedade e, em consequncia, ao maior poder


do rgo controlado. Com isso, as resistncias corporativas atividade
ministerial, em especial sua interferncia na investigao criminal,
so regras. disceptao, outrossim, agregado um componente poltico, porquanto o sistema de persecuo criminal passa a dispor, no
bojo das investigaes, de um rgo independente (e, por conseguinte,
incmodo) e de um rgo dependente, organicamente, do governo.
As resistncias propalada invaso da atividade policial pelo
Ministrio Pblico j puderam ser constatadas empiricamente. Aotrabalhar dados dos anos de 2008 e 2009 provenientes do Ministrio
Pblico Federal em Alagoas, o procurador da Repblica RODRIGO
ANTONIO TENRIO conclui que cerca de 30% das diligncias requisitadas pelo Ministrio Pblico Federal no foram cumpridas pela
polcia20. Outrossim, a concluso dos inquritos policiais cuja instaurao fora requisitada pelo Parquet em 2008 demorou em mdia dois
anos e doze dias, enquanto os inquritos instaurados de ofcio pela
polcia federal tiveram a mdia de seis meses e oito dias21.
A falta de integrao sistmica entre os atores da persecuo j
foi verificada por estudos, conduzindo concluso de que tal fato
compromete a eficincia do sistema de justia criminal como um
todo. JOS LUIZ RATTON, por exemplo, apresenta as tenses entre
a polcia e o Ministrio Pblico:
[...] As anlises de fluxo de tempo, das entrevistas e dos grupos focais
demonstraram, em perodo recente, a desarticulao profunda a que historicamente estiveram submetidos a Polcia Civil, o Ministrio Pblico, e o
Judicirio. Ainexistncia de padro de registro unificado para os casos, o
descompasso entre as formas organizacionais das diferentes agncias [...]
e as deficincias e incapacidades histricas de comunicao entre todas
as agncias so alguns dos indicadores dessa desarticulao. Aprpria
ideia de Sistema de Justia Criminal parece mais um artifcio conceitual
(e quase retrico) utilizado por ns, cientistas sociais, para referirmo-nos
a um objeto por vezes inatingvel empiricamente.22

TENRIO, Rodrigo Antonio. Aineficincia gerada pela tradio inquisitorial:


estudos dos sistemas brasileiro, americano e italiano. Curitiba: Juru, 2011, p. 79.
21
Op. cit., p. 79.
22
RATTON, Jos Luiz et al. Refletindo sobre o inqurito policial na cidade do Recife: uma pesquisa emprica. In: MISSE, Michel (Org.). Oinqurito policial no
Brasil: uma pesquisa emprica. Rio de Janeiro: NECVU/IFCS/UFRJ, Booklink,
2010, p.293-296.
20

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A pauta de prioridades na investigao, por outro lado, , em regra,


estabelecida exclusivamente pela polcia, passando, em consequncia,
a vincular o Ministrio Pblico s prioridades definidas pelo poder
executivo. Ouseja, o controle estratgico na produo de elementos
necessrios persecuo criminal em juzo ser, na prtica, implementado por um rgo comprometido com o trmino da investigao e
no, como o a parte, preocupado com o final til do processo penal.
Nesse aspecto, as concluses de RODRIGO TENRIO:

Afirmam os doutrinadores americanos que os rgos administrativos de


combate ao crime competem por fundos e prestgio. Para vencer a competio, as instituies tendem a focar seus esforos naquilo que aumentar
sua exposio positiva ao pblico. Infelizmente, esses atos muitas vezes
em nada colaboraram com a obteno de bons resultados para os sistemas de justia criminal. [...] a polcia, muitas vezes, tender a mirar no
que melhor para vencer a competio por fundos e prestgio e no na
obteno de resultados importantes. Emconsequncia, a polcia, livre
de superviso do autor da ao penal no processo, focar em estratgias
de marketing totalmente desvinculadas dos propsitos da justia [].23

Dessarte, na atual leitura da estruturao da persecuo criminal,


o Ministrio Pblico acaba desenvolvendo seus misteres pautados naquilo que definido pela polcia, tornando-se, nas palavras de REN
ARIEL DOTTI, um repassador da prova colhida. So suas palavras:
Este um problema permanente e tortuoso no somente no campo das
relaes entre o Ministrio Pblico e a Polcia como tambm no quadro
dos interesses sociais. Ainstruo preparatria que seria o objeto essencial do inqurito policial geralmente perde este carter quando a investigao mal dirigida ou se extravia de rumo. Aotitular da ao penal
se sobrepe o titular do inqurito.24

Da se pode concluir que a fase til ao Ministrio Pblico na persecuo criminal justamente a fase pr-processual. Todas as falhas
do trabalho investigativo afetam diretamente o labor do Parquet.
Com efeito, sabe-se que os investigadores partem de certa concepo da verdade para determinarem o incio de seus trabalhos. Enquanto
a polcia visa celeridade na busca da formao de culpa, alicerada
no princpio da oportunidade, o sistema processual trabalha na desconstruo dos elementos de informao colhidos, ao valorizar as
Op. cit., p. 89.
DOTTI, Ren Ariel. OMinistrio Pblico e a polcia judiciria: relaes formais
e desencontros materiais. In: MORAES, Voltaire de L. (Org.). Ministrio Pblico,
direito e sociedade. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris, 1996, p. 121-144.

23

24

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garantias ritualstico-processuais e a presuno de inocncia. Assim,


aps a investigao ser desvelada e submetida judicialmente ao contraditrio, a verdade investigativa (ou verdade policial25) confrontada
com a verdade individual, que a defesa procura fazer prevalecer, ou
atacada, na tentativa de sua total ou parcial desconstruo.
Em decorrncia, o controle proativo do Ministrio Pblico nessa
fase, com o condo de zelar pela inatacabilidade formal e material do
trabalho investigativo (lutando pela preservao dos aspectos formais
das investigaes26, dos elementos de informao colacionados e da
verdade construda na fase investigatria, verdade esta a ser submetida
ao crivo do exame cruzado), pela observncia dos direitos fundamentais
e pela celeridade do andamento da investigao, fator de agregao
eficincia do trabalho de persecuo. Emresumo: cabe ao Ministrio
Pblico, em seu papel de controlador da atividade policial, manter a
coerncia e a eficincia das investigaes, garantindo que o trabalho
tambm encontre seu baldrame tanto no interesse social de enfrentamento ao crime como nos direitos e garantias do cidado investigado.
A verdade policial no , sempre, coincidente com a verdade processual. Asrazes
que conduzem a investigao a desvelar o autor do fato no so idnticas quelas
que ditaro a condenao. Oconvencimento da polcia e do Ministrio Pblico no
garante o convencimento do magistrado. Emnosso sistema de justia criminal, a
verdade policial , paradoxalmente, a que menos importa, mormente por ser estabelecida como apenas uma viso monocular dos fatos, mas, ao mesmo tempo, a que
estabelece os limites probatrios sobre os quais estar apoiado o Ministrio Pblico.
Nesse sentido, Kant de Lima: Mais dramtica, no entanto, a situao da polcia:
encarregada de descobrir a verdade alm de qualquer dvida, expressa na confisso,
v suas descobertas, validadas pela forma da inquirio a que est submetida, serem
derrubadas quando submetidas, posteriormente, aos critrios do processo judicial,
ou do jri. Situada no lugar mais inferior deste sistema hierrquico, sua verdade
tambm a que menos vale. (LIMA, Roberto Kant. Polcia e excluso na cultura
judiciria. Tempo Social: Rev. Social. USP, So Paulo, 1997, p. 181.)
26
CHRISTIAN MOUHANA, ao avaliar as relaes entre a polcia e o Ministrio Pblico na Frana, apresenta a seguinte anlise, tambm aplicada realidade nacional:
Concretamente, para eles (policiais), a autoavaliao de sua atividade no pode se
resumir ao nmero de casos que terminam em uma sano ou em uma deteno [...].
Eles se sentem julgados de forma mais legtima por atenderem os aspectos formais
das investigaes realizadas [...] Uma das ideais mais difundidas tanto entre os policiais quanto no Ministrio Pblico que essencialmente com base nessas questes
processuais, e raramente por um questionamento sobre o fundamento dos casos, que
os advogados conseguem obter decises denegatrias. (MOUHANNA, Cristian.
Asrelaes entre o Ministrio Pblico e a polcia na Frana: uma parceria ameaada?
Revista do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Braslia, v.1, n.2, p. 27.)
25

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Dessa forma, a prpria estrutura organizativa da persecuo criminal responsvel por fomentar disputas entre os seus atores, em
especial entre os delegados de polcia e os membros do Ministrio
Pblico. Enquanto um responsvel, em regra, pela presidncia e
coordenao dos rumos da investigao, outro destinatrio dos elementos de informao produzidos. Tal superposio de atribuies
no deixa de ser geradora de tenses que no se nega afetam a
eficcia da persecuo criminal. AURY LOPES JUNIOR incisivo:
O modelo atual est em crise e no cumpre satisfatoriamente com sua
funo [...] desagrada ao destinatrio final o Ministrio Pblico, pois
a demora, as deficincias e o descompasso, entre o que realiza a polcia
e o que necessita o promotor, acabam por prejudicar seriamente a atividade acusatria. Ademais, ilgico que a polcia investigue sem estar
em sincronia com quem vai acusar. inegvel que melhor acusa quem
por si mesmo investiga (ou comanda a investigao), da mesma forma
que melhor conduzida a investigao por quem vai acusar.27

Em consequncia, assim como na Itlia, as relaes pessoalizadas


passam a ser determinantes e inelutveis na construo das estratgias
de investigao. Ofator confiana pessoal se transforma em um meio
indispensvel para obteno de resultados satisfatrios no trabalho
de coleta dos elementos informativos.
Dessarte, a aproximao pessoal entre os atores da persecuo,
com negociaes, consentimentos e pactos informais no lineamento
das investigaes, bem como a tentativa de conciliar uma pauta de
atuao, com preceitos, dinmicas e objetivos comuns, comeam a
ser apresentadas, especialmente no enfrentamento criminalidade
moderna e graduada, como formas de construo da eficincia do
sistema de persecuo criminal. Busca-se, assim, preventivamente, estabelecer um acordo sobre os filtros de atuao na preservao formal
e material da prova e os rumos da coleta de elementos de informao.
OMinistrio Pblico passa, ento, a se integrar ao mago do trabalho
investigativo, observando-o e controlando-o de dentro.
Em contraposio, a aproximao entre o Ministrio Pblico e
a polcia, da forma explicitada, com um vis de parceria ou adeso,
poderia enfraquecer a posio simblica de controlador imparcial da
legalidade do trabalho investigativo e de fomentador da observncia,
27

LOPES JUNIOR, Aury. Sistemas de investigao preliminar. 2.ed. Rio de Janeiro:


Lumen Juris, 2003, p. 148-149.

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na investigao policial, da preservao dos direitos e garantias individuais. Entretanto, a defesa da ausncia de integrao proveniente
do no reconhecimento da discricionariedade na atividade da polcia.28
Se ela no existisse, o que a realidade no demonstra, deveras no
faria sentido buscar a imbricao dos critrios de seleo de relevncia
investigativa pelas agncias de persecuo criminal.
Independentemente da viso dos limites da integrao entre o
Ministrio Pblico e a polcia, o certo que o Parquet no deve se
posicionar, no sistema de persecuo criminal, como mero ratificador
ou expectador passivo do trabalho policial. Oacompanhamento mais
prximo, proativo e incisivo na busca de evidncias formao de
sua convico capaz, por um lado, de aperfeioar a atividade inves
tigativa, concedendo, por exemplo, mais subsdios e motivao ao
Parquet para neutralizar a potencial desconstruo da verdade desvelada durante a investigao, e, por outro, de conferir mais segurana
ao aviamento da ao penal.
3. AINVESTIGAO E A CRISE DO INQURITO POLICIAL

A persecuo criminal precedida, em quase todos os pases modernos, de uma fase preliminar de coleta de prova da materialidade
delitiva e de elementos mnimos de autoria. Nosistema continental,
em regra, a conduo da investigao conferida ao Ministrio Pblico, que dispe do auxlio de um aparato policial. NoBrasil e
alguns dizem que somente em nossa ptria29, encontramos uma
investigao preliminar, conduzida pela polcia, cujos resultados so
juridicamente consolidados e documentados em um caderno procedimental-administrativo denominado inqurito policial.
Introduzido no sistema brasileiro durante a mudana do Cdigo de
Processo Penal de 1832, por meio da Lei n. 2.033, de 20 de setembro
de 1871, regulamentada pelo Decreto-Lei n. 4.824, de 28 de novembrode 187130, tal caderno administrativo, ao alterar substancialmente o
Discusso aprofundada no item 4 deste trabalho.
MISSE, Michel. Oinqurito policial no Brasil: resultados gerais de uma pesquisa. DILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle Social, Rio de Janeiro,
v.3,n.7,p. 35-50, 2010.
30
TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo penal. 21. ed. So Paulo: Saraiva,
1999. v.1, p. 196.
28

29

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sistema de construo da verdade jurdica em matria criminal previsto


na verso original do cdigo de 1832, no deixou de manter alguns
resqucios da funo investigativa (formao de culpa) que, em 1832,
era conferida aos juzes de paz, figuras leigas e eleitas.
Com efeito, a gnese da estrutura formal da investigao criminal, como o desenvolvida at os dias de hoje, data do sculo XIX,
conforme pesquisa de REGINA MENDES:

A investigao criminal nas Ordenaes Filipinas de tom inquisitorial


denominada devassa desaparece no Cdigo de Processo de 1832 por
expressa determinao constitucional, e substituda por um juizado de
instruo, de perfil contraditrio, sob a direo de um juiz de paz leigo e
eleito [...]. Assim, tinha o carter de instruo processual, que, como tal,
seguia a lgica de construo de verdade jurdica para ser aproveitada
pelo Conselho de Jurados tanto para o julgamento da admissibilidade
da acusao como para o julgamento do mrito desta. Desse modo, a
fase de instruo criminal preliminar admissibilidade da acusao era
judicial e processual e, portanto, no seria desqualificada na fase seguinte
do processo [...].31

A partir da reforma de 1841 ao Cdigo de Processo Penal de 1832,


as funes do juiz de paz passam a ser esvaziadas e o imperador centraliza a atribuio de nomear diretamente o chefe de polcia da corte
e das provncias, escolhendo-o entre os desembargadores e os juzes
de direito. Por seu turno, os chefes de polcia, para o exerccio das
funes antes conferidas aos juzes de paz, passaram a ser auxiliados
por delegados.32 Dessarte, tal reforma alterou significativamente a
estrutura da investigao criminal, passando a ser prevista uma fase
pr-judicial para formao da culpa. Essa fase era atribuda no mais
aos juzes de paz, mas aos delegados do chefe de polcia33.
A reforma de 1871, como visto, introduz no sistema brasileiro o
inqurito policial, dotando-o de procedimentos claramente inspirados
no processo inquisitorial e cannico34. Note-se que o inqurito policial, apesar das alteraes do Estado e dos alicerces constitucionais,
preservou suas linhas gerais mesmo aps a proclamao da Repblica,
mantendo-as at 1941, ano de promulgao do Diploma Processual
MENDES, Regina Lucia Teixeira. Ainveno do inqurito policial brasileiro em uma
perspectiva histrica comparada. R.SJRJ, Rio de Janeiro, n. 22, p. 147-169, 2008.
32
Da o nascedouro da expresso delegado de polcia.
33
MENDES, op. cit., p. 160-161.
34
MENDES, op. cit., p. 169.
31

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ainda vigente. Entretanto, hoje, diante da escala exponencial de


uma criminalidade cada vez mais complexa e informatizada e da
necessidade de persecuo a sofisticados grupos com elevado vis
econmico, um procedimento superado. Como se no bastasse, no
se pode negar que o inqurito policial, na atualidade, serve muito
mais para, somado ao indiciamento35, alicerar a autoridade e o poder
simblico do delegado de polcia36.
Sucessivos pedidos de prorrogao do prazo das investigaes,
informaes negativas, repeties de atos, oitivas desnecessrias,
preocupaes demasiadas com prticas cartorrias, fetiches procedimentais e formais que subtraem tempo e no conduzem a quaisquer resultados prticos, excesso de papis inteis, entre os quais se
escondem os elementos de informao, so exemplos do desgaste
funcional do inqurito.
Noutro giro, seu anacronismo somente fomenta a tradio cartorial
e refora, em detrimento da prpria atividade de investigao, seu perfil
burocrtico e bacharelesco.37 Elucidativas, nesse aspecto, as observaes do socilogo MICHEL MISSE em pesquisa recente sobre o tema:

O primeiro a chegar, o policial militar, no pode iniciar a investigao,


apenas fazer o flagrante, caso o autor permanea prximo cena do crime;
se no houver flagrante, na melhor das hipteses, preservado o local, chegam os policiais civis e os peritos; o delegado, que pode no comparecer
cena, receber os informes dos policiais civis e aguardar os exames
periciais solicitados, mas os laudos podem demorar dias, semanas, me-

A figura do indiciamento, espcie de formao de culpa na seara inquisitorial, nada


mais , na nossa leitura, do que um resqucio da tradio imperial. Emnada contribui
para o processo penal contemporneo. NoCdigo de Processo Penal do Imprio, que
entrou em vigor em 1832, a polcia e a magistratura confundiam-se em um nico
rgo, sob o comando do imperador do Brasil. No princpio da fase de formao
da culpa, conforme dito, tratava o juiz de investigar, de colher as provas do caso
(RAMOS, Joo Gualberto Garcez. Audincia processual penal: doutrina e jurisprudncia. Belo Horizonte: Del Rey, 1996, p. 107).
36
Na viso de Bruno Amaral Machado (op. cit., p. 279), o inqurito policial assume, assim, em analogia entre o campo jurdico-penal e econmico um significado
prximo ao que representa o monoplio da explorao de uma determinada atividadeprodutiva.
37
AZEVEDO, Rodrigo Ghiringhelli; VASCONCELOS, Fernanda Besterri de. Oinqurito policial: situao atual e a percepo dos delegados de polcia sobre as fragilidades do modelo brasileiro de investigao criminal. Sociedade e Estado, Braslia, v.26,
n.1, 2011. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S0102-69922011000100004>.
Acesso em: 6 set. 2012.
35

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ses... Mediante portaria, o delegado ter instaurado o inqurito policial.


Convidar ou intimar, ento, testemunhas para depor na delegacia, mas
nem sempre ter condies de busc-las, aguardando que venham, que
no faltem. Sechegarem, ou quando chegarem, ouvir, determinando
ao escrivo (que no raras vezes substitui o delegado, como sindicante)
que transcreva os seus depoimentos e, quando os h, que interrogue os
suspeitos, que sero ento indiciados. Juntar os laudos periciais, as transcries dos depoimentos e outros materiais e redigir uma reconstituio
do que encontrou, relatando por escrito o resultado obtido, e enviar a
pea enfim, o inqurito policial, ao Ministrio Pblico (MP), que poder
constatar que todo o esforo judicialmente insuficiente para denunciar
quem quer que seja. Devolve ento o inqurito ao delegado, dando-lhe
novo prazo ou solicitando que realize novas diligncias. Este, j s voltas
com novas portarias e novos inquritos policiais, e certo de que no obter
mais nada com aquele, poder engavet-lo e esperar chegar o prazo para
reenvi-lo ao Ministrio Pblico, dando assim incio ao pingue-pongue.
Opingue-pongue vem a ser a ida e vinda de inquritos entre delegacias e
varas criminais (ou centrais de inqurito, como no Rio de Janeiro). Algum
dia, um procurador cansado olhar toda aquela papelada e pedir seu arquivamento, por insuficincia de resultados. Cada inqurito que se transforma
em denncia e segue em frente, j como ao penal, uma vitria.38

Por outro lado, dados empricos revelam que a investigao conduzida por meio do inqurito policial tem efeito discutvel sobre os
ndices de criminalidade. Poucos crimes so desvelados a partir da
instaurao, muito em face da apurao excessivamente burocratizada, lenta e extremamente formal derivada de tal procedimento. Nesse
sentido, a concluso de MICHEL MISSE:
Mostra-se, em geral, muito baixa a capacidade de elucidao de crimes
graves, como o roubo e o homicdio, como tambm o a de produo
de provas periciais em homicdios, um tipo de crime com alto grau de
elucidao nos pases modernos. Emcompensao, verificou-se em todas
as delegacias pesquisadas um excesso de papis e de escrita, visando a
uma atividade-fim o relatrio da investigao cuja funo deveria ser
apenas preliminar e administrativa e cujo valor judicial depender de sua
utilidade nas outras etapas do processo. Entretanto, as exigncias cartorrias, a necessidade de tomadas de depoimentos transcritas e as regras de
formalizao escritas na comunicao entre delegados e seus subordinados, com o Ministrio Pblico e com o Judicirio (portarias, autos, ofcios,
memorandos, livros etc.) tomam excessivo tempo aos agentes e autoridades. Noentanto, representam um poder que poucos admitem perder.39

MISSE, op. cit., p. 44-45.


MISSE, op. cit., p. 44.

38
39

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A corroborar tal percepo, levantamentos numricos demonstram


objetivamente a baixa taxa de elucidao dos crimes. Por bvio, o
modelo do inqurito policial no o nico fator propulsor de ndices
insatisfatrios de resultados, mas os nmeros no deixam de confirmar
que a valorizao dessa forma de investigao instrumentalmente
superada e ineficaz ao enfrentamento da criminalidade:
[...] evidente que 7,5% dos registros de homicdio doloso (consumado e
tentativa), 98,2% das ocorrncias de roubo e 63,5% dos estelionatos registrados pela polcia da capital do estado do Rio de Janeiro no chegam ao conhecimento do Ministrio Pblico at quatro anos depois de ocorridos [...]
Embora 92,5% dos inquritos de homicdios dolosos tenham chegado ao
conhecimento do MP, apenas 3,6% transformaram-se em ao penal at
quatro anos depois das ocorrncias, a grande maioria ficou no pingue-pongue. Nocaso de roubo, embora j fosse muito pequeno o nmero
de inquritos que chegaram ao MP, apenas 30% levaram denncia dos
indiciados, mais da metade retornaram ao pingue-pongue. Secomparado
ao volume de ocorrncias, apenas 0,5% transformou-se em aes penais,
se excetuados os flagrantes. Mesmo no caso de estelionato, que apresentava um volume relativamente maior de inquritos conhecidos do MP, o
nmero deles que se transformou em ao penal no ultrapassou 16%.40

Robustecem ainda mais tais dados as estatsticas elaboradas pela


coordenao do Ncleo Criminal do Ministrio Pblico Federal em
Gois, de 1 janeiro de 2009 a 8 de junho de 2009, em que os procura
dores da Repblica daquele Estado promoveram o arquivamento de
926 inquritos policiais, ao passo que, no mesmo perodo, alicerados
em inquritos policiais, ofereceram 89 denncias.41
Em razo disso, somado ao nmero cada vez mais elevado de
ocorrncias criminais, solues informais passam a ser materializadas com o condo de otimizar a investigao criminal, na esperana
de conferir-lhe maior eficincia e racionalidade. Com efeito, um dos
exemplos a distoro do sentido original das chamadas verificao
de procedncia de informao (VPI). Demera informao sobre a
procedncia da notitia criminis, transformou-se em um procedimento
investigativo informal, utilizado pela polcia como fonte decisria para
alicerar a instaurao ou no de um inqurito policial.
Em resumo, h um discurso policial, com vis prtico, de construo da discricionariedade das investigaes, justificada pela necessi MISSE, op. cit., p. 46-47.
Jornal O Popular, 13 jun. 2009.

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dade de lhe conferir maior racionalidade e eficincia, sem, entretanto,


estabelecer formas claras de avaliao e controle desses critrios informais. Contraditoriamente, o mesmo discurso no procura estabelecer
novos lindes formais investigao, afastando-os da obrigatoriedade
legal da instaurao do inqurito, que, como visto, privilegia, em detrimento da prpria investigao, a atividade burocrtica e cartorial.
Isso muito se deve, como j referido, ao poder simblico conferido
ao delegado de polcia por meio do inqurito. Tal caderno procedimental, mais do que uma compilao de atos de investigao e elementos de
informao colhidos nessa fase, eivado de uma linguagem permeada
pelo tradicionalismo e que aproxima a autoridade policial da figura
do magistrado, criando um srio problema de identidade na prpria
polcia. Apresidncia do inqurito policial o aproxima do juiz presidente da instruo. Adeciso pelo indiciamento do investigado
confere ao delegado certo poder simblico na formao da culpa.
A pesquisa de JOS LUIZ RATTON, por exemplo, demonstra
que os delegados buscam preservar, em discurso, o poder simblico
de presidente do inqurito, mas delegam, na prtica, sua conduo
a outros agentes do corpo policial:

De fato, poucos delegados entrevistados reconhecem conferir autonomia


aos escrives na conduo de inquritos. Uma vez que no faz parte das
atribuies precpuas dos escrives realizarem ouvidas ou determinar
diligncias, os delegados tendem a enfatizar, nas entrevistas, o seu papel
de presidentes dos inquritos. Noentanto, a pesquisa de campo aproxima-se mais das falas dos escrives e revela um cotidiano em que, devido
grande demanda de inquritos nas delegacias, os delegados dividem
o trabalho com seus escrives, normalmente encarregados de conduzir seus prprios inquritos, realizar as ouvidas e expedir providncias.
Isso consultando o delegado, mormente em casos de dvida sobre os
procedimentos a serem adotados. Alguns escrives, inclusive, redigem
os relatrios, que so apenas revisados e assinados pelos delegados.42

Se no bastasse, na prtica a forma jurdica da conduo do


caderno informativo fomenta o desvirtuamento do escopo do prprio
inqurito policial. Dessarte, deixa de valorizar a coleta das provas, por
meio da investigao (atividade lgica, no atividade jurdica), fazendo
RATTON, Jos Luiz; TORRES, Valeria; BASTOS, Camila. Inqurito policial, sistema de justia e polticas pblicas de segurana: dilemas e limites da governana.
Revista Sociedade e Estado, Braslia, v. 26, n. 1,2011. Disponvel em: <http://dx.doi.
org/10.1590/S0102-69922011000100003>. Acesso em: 6 set. 2012.

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prevalecer a insero do saber jurdico do bacharel que a conduz.


Orelatrio (art.10, 1 e 2, do CPP), s vezes muito mais um libelo de direito do que uma compilao dos elementos de informao
coletados durante a tramitao do inqurito policial, passa, assim, a ser
irrelevante ao Ministrio Pblico. ARTHUR COSTA contundente:

Sistema de Justia Criminal apresenta tambm algumas redundncias, que


se transformam em perda de tempo. o caso de alguns relatrios elaborados
pelos delegados e inseridos no final dos inquritos policiais. Para boa parte
dos promotores, o relatrio do delegado excessivamente longo, contendo
interpretaes jurdicas pouco teis para a elaborao da denncia.43

O resultado que o inqurito policial se torna tambm um procedimento ensimesmado, cuja forma prevalece sobre os seus prprios
objetivos de coleta da prova e de produo do efeito dissuasrio gerado pela elucidao dos crimes.
Tal distoro ainda mais realada quando se vislumbra a obsesso
institucional, com programas de gesto a gerar dados estatsticos irrelevantes, contribuindo para se construir uma leitura de resultados com
alicerce exclusivamente em elementos quantitativos (nmero de inquritos relatados, quantidade de drogas apreendidas independentemente
do desvelamento da autoria do trfico etc.), fato que tambm ajuda a
transformar o inqurito em um fim em si mesmo, a comprometer a
qualidade do trabalho policial e a destituir o trabalho de significado.
Emoutras palavras: a finalidade instrumental se sobreleva ao escopo
material, tornando-o vazio de valor e sacralizando frmulas estreis.
Em razo disso, observa-se que, diante da precria realidade desvelada e da necessidade de lidar com as dificuldades cotidianas, grande
parte dos procedimentos que deveriam ser adotados para a instrumentalizao da investigao no so observados. Ademais, a prpria
estrutura cartorria e bacharelesca do inqurito policial, da forma como
se encontra anacronicamente moldado, no contribui para equacionar
os problemas. Aocontrrio, como j aduzido, intensifica um perfil
burocrtico que chega a se sobrepor prpria atividade investigativa.
esse, portanto, o sistema de investigao no qual os atores da
persecuo criminal se encontram inseridos. Mesmo com todos esses
problemas listados, a mudana dessa realidade, apesar de solues
pontuais, ainda se encontra muito incipiente e distante.
43

COSTA, Arthur Trindade M. possvel uma poltica criminal? A discricionariedade


no sistema de justia criminal do DF. Revista Sociedade e Estado, Braslia, v.26,
n.1, p.109, 2011.

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4. SELETIVIDADE NA INVESTIGAO CRIMINAL E A DEFINIO DE PRIORIDADES UMA REENGENHARIA POSSVEL

Em regra, a polcia quem primeiro se depara com a prtica delitiva. Aotomar conhecimento do crime, deveria proceder investigao,
com a colheita dos elementos necessrios a subsidiar o Ministrio
Pblico para propositura da ao penal. Destarte, no momento em que
a notcia do fato criminoso formalizada por meio da instaurao do
inqurito policial, a persecuo desencadeada, chegando ao trmino
com o controle pelo poder judicirio, seja para homologar o arquivamento das peas de informao, seja determinando o processamento
da ao penal at o trnsito em julgado de uma sentena.
Esse o procedimento que juridicamente deveria ser observado.
Entretanto, na prtica, no o . Pesquisas acadmicas recentes44 vieram
a desvelar o que j era de conhecimento prtico dos atores de persecuo criminal, mas que estes, pelo menos quanto a sua abrangncia, relutavam ou tinham dificuldade em admitir: a discricionariedade policial.
Com efeito, o empirismo demonstra que cabe polcia uma enorme liberdade de deciso quanto ao tipo de notitia criminis que gerar
a instaurao do inqurito policial, escolha esta que determinar todo
o fluxo do sistema de justia criminal. ARTHUR COSTA assevera:
Apesar de a legislao indicar a necessidade de instaurao de inqurito
policial sobre todas as notcias-crime, na prtica no bem assim que
acontece numa delegacia de polcia. Nem todas as notcias de crime se
convertem em Boletim de Ocorrncia. Enem todos BOs so transformados em inquritos policiais (IPs). Fatores ligados repercusso do
crime e ao status social das vtimas contribuem significativamente para
a instaurao dos IPs. Entretanto, de forma geral, a lgica de seleo dos
casos refere-se, muito mais, necessidade que os delegados e agentes
de polcia tm de administrar sua demanda de trabalho. [...] Certamente,
a instaurao de um inqurito policial implica na realizao de muito
trabalho, tanto no que diz respeito investigao policial, quanto aos
procedimentos cartoriais.45

fato, assim, que os demais atores da persecuo penal acabam


conhecendo aquilo que de interesse da polcia. Emoutras palavras:
a partir de uma mirade de informaes que poderiam ser colhidas
em um trabalho investigativo, o delegado de polcia detm o amplo
COSTA, op. cit., p. 97-114.
Op. cit., p. 106.

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poder de selecionar aqueles que entraro no mundo jurdico (como,


por exemplo, quais testemunhas, aps triagem, so interessantes, na
sua leitura, para o caso). Nesse sentido, j alertou ELA WIECKO V.
DECASTILHO: Na prtica a transformao da polcia em dominis
litis. Sim, porque de nada serve ao MP o monoplio da ao penal
pblica, se quem decide o qu, como e quando deve ser objeto da
ao penal a polcia46.
Poderamos sustentar que a seletividade policial limitada pela
obrigatoriedade de instaurao do inqurito policial a partir das requisies (art.5, II, do CPP), uma vez que no deve se furtar de realiz-la.
Entretanto, o problema resolvido apenas em parte. Mesmo com as requisies, o delegado de polcia no deixa de ter a discricionariedade de
selecionar o que vai inserir como elemento de informao no bojo do
inqurito policial. Por outro lado, como algumas vezes as requisies
do Ministrio Pblico no tm critrios, ao tempo em que aparentemente reduzem e controlam a discricionariedade policial, diminuem a
responsabilidade investigativa da polcia, uma vez que passa a ser sua
obrigao conferir prosseguimento meramente formal s investigaes,
mesmo que estas no conduzam a qualquer resultado til.
Ademais, diante do significativo aumento da demanda de trabalho
imposta aos operadores do sistema de justia criminal, cada vez
maior a distncia entre os delitos noticiados e os efetivamente investigados, a fomentar, assim, o desenvolvimento de critrios informais de
eleio de prioridades. LUIZ ANTONIO FRANCISCO DE SOUZA
apresenta a seguinte concluso:
A discrepncia entre os crimes registrados pelas delegacias e a imensa
massa de pequenos e grandes delitos que no recebem nenhum registro, conhecida como cifra negra, permitiu aos pesquisadores investigar
empiricamente a polcia, para alm de seu papel formal [...] a cifra negra revela que a prtica policial seleciona os registros e os delitos que
merecem receber a ateno da justia criminal [...]. Diante da falta de
uma poltica penal consistente, a prpria polcia induz a pessoa que quer
prestar queixa a no registr-la quando o caso no tem importncia, ou
quando, evidentemente, a polcia incapaz de dar-lhe soluo adequada.
Apolcia atua como um juizado de pequenas causas e decide quais casos
so ou no so compensadores e interessantes justia pblica [...] a ao

46

CASTILHO, Ela Wiecko V. de. Investigao criminal pelo Ministrio Pblico. APMP
em Revista: rgo informativo da Associao Paranaense do Ministrio Pblico,
anoIII, n. 8,p. 22-24, 1999.

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policial implica na criao de uma instncia de julgamento no prevista


nos quadros legais. Essa instncia opera com certa eficcia no controle
da pequena delinquncia, mas no deixa rastros nos dados estatsticos.47

Dessarte, a dependncia na coleta de elementos de informao


pela polcia significa, na prtica, maior restrio ao poder de deciso
e autonomia dos demais operadores do sistema de justia.
Por outro lado, a seletividade, apesar de pouco admitida, tem um
vis positivo. Ascondies materiais e o anacrnico inqurito policial
no conseguiram acompanhar o acrscimo das constantes demandas
por investigaes cada vez mais complexas. certo que estratgias
de priorizao das demandas so cruciais para o funcionamento eficiente da investigao criminal, uma vez que nem os recursos humanos nem a estrutura disponvel de todo o sistema de justia criminal
seriam aptos a absorverem toda a demanda produzida. Emresumo:
uma atuao sem triagem prvia sobrecarregaria o sistema de justia
criminal, tornando-o mais vulnervel ineficincia e s presses da
opinio pblica, gerando, assim, um custo social elevado.
Assim, a obrigatria instaurao de procedimentos policiais com
base em todas e quaisquer notcias de fatos que aportam nas delegacias
de polcia diariamente contraproducente, causando empecilho a um
trabalho eficiente de persecuo criminal.
Nota-se, portanto, a existncia da discricionariedade policial, apesar
da resistncia de alguns atores da persecuo criminal em reconhecerem
sua dimenso, fato. Aquesto que se coloca como limitar e estruturar, por meio de um controle efetivo e rgido, a seletividade policial.
Com efeito, estruturar o poder discricionrio significa, conforme
HERMAN GOLDSTEIN, definir as reas e atividades que precisam de
certa liberdade de ao, estabelecer seus limites e preparar os diversos
profissionais que atuam no sistema para exercer tal liberdade da forma
mais adequada.48 No tarefa fcil, uma vez que a gama das atividades
policiais impede o estabelecimento de orientaes e regras rgidas.
Entretanto, um controle mais intensificado do desencadeamento
do trabalho investigativo pode limitar o poder informal de seleo da
polcia. So palavras de DIAULAS COSTA RIBEIRO:
SOUZA, Luiz Antonio Francisco de. Polcia brasileira, direito e poder de polcia:
a polcia brasileira entre a ordem pblica e a lei. Revista Brasileira de Cincias
Criminais, So Paulo, ano 11, n. 43, p. 302-303, 2003.
48
GOLDSTEIN, Herman. Policiando uma sociedade livre. So Paulo: USP, 2003.
47

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Diante desses nmeros, o controle do Ministrio Pblico sobre a atividade policial permite a concluso de que os casos de discrio invisvel
e dissimulada desapareceriam. Com ele, um infrator no deixaria de
ser punido por incompetncia ou por conivncia da polcia. Mas alm
de pretensiosa, essa concluso impediria visualizar o outro lado til do
controle, ou seja, o controle da ao positiva, da ao visvel da polcia,
que to importante quanto impedir ou suprir omisses, mormente em
um sistema de titularidade privativa da ao penal. Aextorso da confisso, a intimidao das testemunhas, a manipulao prvia da cadeia de
custdia dos elementos periciveis e mesmo o simples equvoco quanto
verdade alcanada so exemplos corriqueiros que o Ministrio Pblico tem o dever de impedir, sob pena de a acusao ou a no acusao
tornar-se um ato referendrio das aes policiais.49

No se nega, noutro giro, que a seletividade tambm faz parte


do trabalho desenvolvido pelos membros do Ministrio Pblico e
da magistratura, que se valem, entretanto, de distintos critrios, se
comparados aos utilizados pela autoridade policial.
A dogmtica jurdica clssica, ao tratar do princpio da obrigatoriedade, reza que as autoridades de persecuo, ao tomarem conhecimento da prtica de um crime, devem agir. No possuiriam, assim,
margem para qualquer poder de eleio de critrios de convenincia
para atuao50. Confere-lhe, portanto, um vis absoluto.
Entretanto, algumas construes doutrinrias recentes passaram a conformar o princpio da obrigatoriedade com o princpio da eficincia. Modernamente, admitida, por exemplo, a aferio da ausncia do interesse
de agir do Ministrio Pblico no aviamento de uma ao penal quando
se verifica que o processo no ter um resultado prtico e til, em face
do cotejo entre o elemento tempo e a sano em concreto a ser aplicada
ao imputado51. Outros estudiosos j reconhecem que o interesse pblico
(o custo social, na linguagem econmica) apto a sustentar a inrcia
do Parquet. Nesse diapaso, LUIS WANDERLEY GAZOTO assevera:
[...] a rigidez da obrigatoriedade da ao penal pblica absoluta. Nada
obstante, como JOS FREDERICO MARQUES, defendo posio no

Op. cit., p. 242-243.


Nesse sentido: SOUZA, Motauri Ciocchetti. Ministrio pblico e o princpio da
obrigatoriedade. So Paulo: Mtodo, 2007, p. 192; MIRABETE, Julio Fabbrini.
Processo penal. So Paulo: Atlas, 2005, p. 49-50.
51
LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Oreconhecimento antecipado da prescrio.
Ointeresse de agir no processo penal e o Ministrio Pblico. Revista Brasileira de
Cincias Criminais, So Paulo, ano 1, n. 3,p. 142-143, jul./set. 1993.
49

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especificamente contrria, como se o Ministrio Pblico pudesse gozar de


disponibilidade da ao penal pblica, mas, sim, de que o exerccio desta
deve ser submetido ao crivo do princpio constitucional da eficincia das
instituies pblicas e dos instrumentos de que as instituies dispem
para atingir seus maiores interesses. Por isso, sempre que algum fato
fizer revelar que a promoo da ao penal no conveniente para o
bem pblico, o Ministrio Pblico no a dever encetar.52

Por bvio, a ao penal, assim como o inqurito policial, no


um fim em si mesma, mas um instrumento disposio de uma
instituio que detm parcela do poder do Estado para a persecuo
penal racional e til, ou seja, passvel de alcanar um resultado prtico.
Dessarte, antevendo ausente, nesse vis, a mnima possibilidade de
sucesso, o custo social deve prevalecer na anlise do aviamento da
pea acusatria. Todavia, importante reafirmar, tal deciso sempre
estar sob o controle do Poder Judicirio e da prpria instituio
ministerial (art.28 do CPP).
Assim, o estabelecimento de uma dimenso operativa entre Ministrio Pblico e polcia, a propiciar mecanismos mais eficientes
e controlveis de atuao, pode tambm ser visto como um fator
limitativo do poder discricionrio branco ou informal da polcia.
Oplanejamento interinstitucional entre a polcia e o Ministrio Pblico, equacionando o arbtrio gestado pela discricionariedade sem
controle e estabelecendo o alinhamento de critrios de seletividade,
ao lado das prioridades conjuntas e das pautas comuns, pode limitar
a redundncia operativa e as lacunas na definio das evidncias necessrias a sustentar uma condenao judicial, bem como auxiliar na
definio de estratgias de inatacabilidade formal e material dessas
mesmas evidncias. So fatores que, ao passo que robustecem a eficincia da persecuo, afastam o encanto da informalidade.
No se pode negar, dessa forma, que o estabelecimento de pautas
institucionais comuns, estabelecendo prioridades gerais e/ou especficas, funciona como uma espcie de mecanismo poltico de definio de princpios e valores gerais reguladores, em certa medida, do
trabalho policial.
Nesse sentido, uma das referncias inditas em que se buscou essa
interao institucional na tentativa de racionalizar e alcanar uma
GAZOTO, Luis Wanderley. Oprincpio da no obrigatoriedade da ao penal
pblica. Barueri: Manole, 2003, p. 93.

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elhor eficincia persecuo criminal foi a Recomendao n. 01/2009,


m
formulada pela 2 Cmara de Coordenao e Reviso do Ministrio
Pblico Federal, em sua 475 Sesso, de 11 de setembro de 2009, verbis:

No inqurito policial em andamento, em que esteja sendo investigado


furto em conta bancria de um correntista, por intermdio do sistema
internet banking ou fraude mediante clonagem do carto magntico, recomenda-se, diante da comprovada impossibilidade de se apurar tais crimes
isoladamente, que o Procurador da Repblica, em havendo solicitao
da Polcia Federal, remeta-lhe os autos para a extrao de cpias ou de
eventuais dados, para que as investigaes se desenvolvam em inquritos maiores (Projeto Tentculos), cujo objetivo chegar s quadrilhas
e agentes criminosos que praticam tais fraudes. Emseguida, deve ser
arquivado o inqurito, para que seja evitado o bis in idem.

Ao justificar a edio da Recomendao, a 2 Cmara de Coordenao e Reviso aduziu que a polcia federal recebia, mensalmente, mais de 4 mil expedientes noticiando a ocorrncia de subtraes
bancrias por meio de clonagem de cartes magnticos ou invaso de
contas bancrias via internet. Constatou-se, outrossim, ser totalmente
contraproducente instaurar, a partir dos dados encaminhados pelas
instituies financeiras, um inqurito policial por notitia criminis,
uma vez que cada expediente recebido somente determinava a conta/
agncia bancria violada e o nome do correntista lesado.
Observou-se, ademais, a total ineficcia do sistema clssico para
a apurao dos fatos criminosos. Segundo informaes, foram instaurados em todo ano uma mdia de 50 mil inquritos, com nmero
insignificante de elucidao. Apartir dessa realidade, foi desenvolvido
o chamado Projeto Tentculos, aps se constatar que tais crimes
poderiam ser praticados por alguns grupos criminosos que, a partir
de cidades do interior, subtraam montantes financeiros de todo pas.
Assim, passou-se a otimizar recursos humanos e materiais na tentativa
de fortalecer a racionalizao do trabalho.
Segundo relatado pela 2 Cmara de Coordenao e Reviso,
dentro dessa nova sistemtica, foi possvel, por exemplo, instaurar
11 inquritos referentes a 1.264 correntistas e 1.169 destinatrios dos
recursos, somando o valor subtrado R$ 2.349.539,23. Atingiram-se,
portanto, quadrilhas organizadas, com as prises temporrias e preventivas deferidas, aliceradas em 11 inquritos e no 1.264, caso
instaurado para cada notitia criminis. Assim conclui a 2 Cmara de
Coordenao e Reviso:
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As metas propostas, longe de ofender o princpio da obrigatoriedade,


conjugam-no com o princpio da eficincia (art.37 da CF), melhoram a
prestao do servio pblico de preveno e represso criminalidade
organizada, otimizam o uso dos recursos pblicos e de ferramentas modernas de investigao anlise de inteligncia.
Faz-se necessria a concentrao de esforos e o desenvolvimento de um
trabalho especializado, com o fim de possibilitar a identificao das quadrilhas voltadas a este tipo de delito. Oquadro justifica o arquivamento
dos inquritos correlatos, ante a inexistncia de bice para instaurao
de novo procedimento, em caso de obteno das provas necessrias ao
prosseguimento do feito. Amedida afasta, ainda, a caracterizao do
bis in idem, pois, do contrrio, haveria duplicidade de investigaes
relacionadas aos mesmos fatos/crimes.

Dessa forma, o Ministrio Pblico no pode funcionar apenas


como um filtro ou estao de triagem daquilo que a polcia define
como o que deve ser submetido persecuo criminal. Nesse aspecto, um dos claros papis do Ministrio Pblico justamente retirar
da informalidade as decises de estabelecimento de prioridades da
persecuo criminal, ao efetivamente exercer um controle proativo
que, ao fim e ao cabo, ser submetido ao poder judicirio.
5. OESFORO A UMA MUDANA OU A PERSISTNCIA DE
UM TRABALHO DE SSIFO

A implementao de polticas contemporneas de persecuo


continua estorvada por obstculos institucionais e bices de tradio organizacional. Por vezes, so as prprias limitaes materiais
e os conflitos de atribuio que as dificultam. Noutras ocasies, so
as estruturas internas das instituies responsveis pela persecuo
criminal que impedem as inovaes. Seno bastasse, a cultura organizacional centrada em desconfianas recprocas e preconceitos
institucionais tem podado a comunicao e a aproximao entre os
atores do sistema de justia criminal, fazendo prevalecer seu carter
desarticulado, ineficiente e estanque.
A relao conflitiva entre o Ministrio Pblico e a polcia, por
exemplo, um dos elementos que fomentam a ineficincia do sistema
de justia criminal. Aresistncia da polcia em aceitar a interferncia de um rgo externo em seu trabalho, como se este fosse um
fim em si mesmo, por um lado; e a postura adotada pelo Ministrio
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Pblico, ao, em alguns aspectos, se colocar em um patamar superior


na investigao criminal, por outro, so fatores que intensificam a
ausncia de dilogo e a desarticulao profunda a que historicamente
esto submetidos os agentes de persecuo criminal.
Somado a isso, a inrcia histrica do Ministrio Pblico realizao do controle externo da atividade policial, adicionada, ainda, ao
descompasso entre as rotinas organizacionais das agncias formais de
persecuo criminal e incapacidade de enxergar as deficincias do
sistema para alm dos interesses corporativos, fator intensificado pelo
processo competitivo de construo das personalidades institucionais
em um contexto de disputas por poderes simblicos, leva-nos a crer
que o esboo de uma soluo institucional para a crise da eficincia
na persecuo criminal est distante de ser alcanado.
Longe de se travarem discusses maduras sobre a eficincia e
racionalidade das investigaes, os atores da persecuo criminal,
inclusive no plano das alteraes legislativas, esto, como regra, muito mais interessados na preservao corporativa de seus campos de
poder do que propriamente dispostos a adotar medidas de alterao
dessa perniciosa realidade. Oque se verifica que cada agncia de
persecuo criminal busca, com o estabelecimento de metas prprias,
simplesmente a eliminao total ou parcial do problema gerado pela
demanda ou pela agenda preestabelecida.
Dessa forma, muito difcil conseguirmos afirmar se as definies
de gesto de prioridades na atividade policial despertam mais interesses ou quebram mais resistncias se comparadas a batalhas pela
manuteno, como poder simblico, de uma dimenso cartorial e
inquisitorial sustentada pelo tradicionalismo do inqurito.
O certo que, se mudanas culturais em algumas searas da persecuo no vierem, foroso reconhecer que nos manteremos, assim
como a figura mitolgica de Ssifo53, sem prticas inovadoras ou prioridades organizacionais, mas apenas carregando o fardo de um infortunado labor esgotante, de esforos ineficientes ou pouco aproveitados,
a somente alimentar atividades dotadas de simbologia vazia e intil.
Ssifo, considerado na mitologia grega o mais astuto dos mortais, fora condenado
por desafiar os deuses a realizar um trabalho intil: por toda eternidade deveria
rolar uma enorme pedra de mrmore at o topo de uma montanha. Contudo, mal o
rochedo atingia o cimo, rolava encosta abaixo. Oheri mitolgico descia e, mais
uma vez, empurrava novamente o rochedo at o alto, indefinidamente.

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16. MACHADO, Andr Augusto Mendes. Investigao criminal defensiva. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2010.
17. MACHADO, Bruno Amaral. Representaes sociais sobre o controle externo da atividade policial: cultura organizacional e relaes
institucionais. Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo,
ano 19, n. 88, p. 273-315, jan./fev. 2011.
18. MENDES, Regina Lucia Teixeira. Ainveno do inqurito policial
brasileiro em uma perspectiva histrica comparada. R.SJRJ, Rio de
Janeiro, n. 22. p.147-169, 2008.
19. MENDRONI, Marcelo Batlouni. Curso de investigao criminal.
So Paulo: Juarez de Oliveira, 2002.
20. MIRABETE, Julio Fabbrini. Processo penal. So Paulo: Atlas,
2005.
21. MISSE, Michel. Oinqurito policial no Brasil: resultados gerais de
uma pesquisa. DILEMAS: Revista de Estudos de Conflito e Controle
Social, Rio de Janeiro, v. 3,n. 7,p. 35-50, jan./mar. 2010.
22. MOUHANNA, Cristian. Asrelaes entre o Ministrio Pblico
e a polcia na Frana: uma parceria ameaada? Revista do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico, Braslia, v. 1,n. 2, p. 13-33, 2011.
23. O POPULAR, Goinia, 13 jun. 2009.
24. RAMOS, Joo Gualberto Garcez. Audincia processual penal:
doutrina e jurisprudncia. Belo Horizonte: Del Rey, 1996.
25. RATTON, Jos Luiz et al. Refletindo sobre o inqurito policial na
cidade do Recife: uma pesquisa emprica. In: MISSE, Michel (Org.).
sumrio do artigo

sumrio geral

Daniel de Resende Salgado

273

Oinqurito policial no Brasil: uma pesquisa emprica. Rio de Janeiro:


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26. RATTON, Jos Luiz; TORRES, Valeria; BASTOS, Camila. Inqurito policial, sistema de justia e polticas pblicas de segurana:
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v. 26, n. 1,2011. Disponvel em: <http://dx.doi.org/10.1590/S010269922011000100003>. Acesso em: 6 set. 2012.
27. RIBEIRO, Diaulas Costa. Ministrio Pblico: dimenso constitucional e repercusso no processo penal. So Paulo: Saraiva, 2003.
28. SILVA, Edimar Carmo da. Oprincpio acusatrio e o devido
processo legal. Porto Alegre: Nria Fabris, 2010.
29. SILVA SNCHEZ, Jess-Maria. Eficincia e direito penal. Barueri: Manole, 2004. (Coleo Estudos de Direito Penal, 11)
30. SOUZA, Luiz Antonio Francisco de. Polcia brasileira, direito
e poder de polcia: a polcia brasileira entre a ordem pblica e a lei.
Revista Brasileira de Cincias Criminais, So Paulo, ano 11, n. 43,
p. 295-321, abr./jun. 2003.
31. SOUZA, Motauri Ciocchetti. Ministrio Pblico e o princpio da
obrigatoriedade. So Paulo: Mtodo, 2007.
32. SUXBBERGER, Antonio Henrique Graciano. Ministrio Pblico
e poltica criminal: uma segurana pblica compromissada com os
direitos humanos. Curitiba: Juru, 2010.
33. TENRIO, Rodrigo Antonio. AIneficincia gerada pela tradio
inquisitorial: estudos dos sistemas brasileiro, americano e italiano.
Curitiba: Juru, 2011.
34. TOURINHO FILHO, Fernando da Costa. Processo penal. 21. ed.
So Paulo: Saraiva, 1999. v.I.
35. VOGLIOTTI, Massimo. Ainda nuvens sobre o Ministrio Pblico italiano: de magistratura independente a advogado da polcia?
Revista do Conselho Nacional do Ministrio Pblico, Braslia, v.1,
n.2, p.80-87, 2011.

sumrio do artigo

sumrio geral

O CONTROLE EXTERNO
E O TRABALHO DE
INTELIGNCIA POLICIAL
Marco Jos Gomes Corra1
Marcio Schusterschitz da Silva Arajo2

1. Definio de Inteligncia
2. Funes da Inteligncia e seu ciclo
3. Limites de atuao das organizaes de Inteligncia Governamental
4. Inteligncia Policial ou Criminal?
4.1 C
 onceito e utilizao do conhecimento gerado
5. Diferenas entre Inteligncia Criminal e Investigao Criminal
6. Inteligncia Criminal: crtica
7. Acesso do Ministrio Pblico e do Poder Judicirio aos Relatrios de
Inteligncia Criminal
Referncias bibliogrficas

1. DEFINIO DE INTELIGNCIA

Consoante explanao de JOASNIVAL BRITO GONALVES,


Inteligncia pode ser entendida sob trs facetas: conhecimento (ou
produto), organizao e atividade (ou processo). Desse ponto de vista,
necessrio se faz conhecer esses conceitos:
a) Inteligncia como conhecimento ou produto: Prioriza-se o resultado do processo de produo de conhecimento, que tem como
destinatrio o tomador de deciso. Emoutras palavras, Inteligncia
o conhecimento produzido para o tomador de deciso.
b) Inteligncia como organizao: A ateno volta-se para as organizaes destinadas busca de dados, produo de Inteligncia e salvaguarda dessas informaes. So os denominados servios secretos.
Procurador da Repblica em So Paulo, nomeado em 1998. Mestre em Direito pela
PUC/SP. Membro do Grupo de Controle Externo do Estado de So Paulo (GCeap/
SP). Membro do Grupo de Trabalho de Controle da Atividade Policial da 2 Cmara
de Coordenao e Reviso do Ministrio Pblico Federal (GT-Gceap-2CCR-MPF).
2
Procurador da Repblica em So Paulo, nomeado em 2002. Membro do Grupo de
Controle Externo do Estado de So Paulo (GCeap/SP).
1

sumrio geral

Marco Jos Gomes Corra e Marcio Schusterschitz da Silva Arajo

275

c) Inteligncia como atividade ou processo: Centra-se nos meios


pelos quais certas informaes so requeridas, reunidas, analisadas e
difundidas e nos procedimentos para obteno de determinados dados, notadamente os dados protegidos, chamados tambm de dados
negados, com utilizao de metodologia prpria3.
A legislao brasileira define Inteligncia como a atividade que
objetiva a obteno, anlise e disseminao de conhecimento dentro
e fora do territrio nacional sobre fatos e situaes de imediata ou
potencial influncia sobre o processo decisrio e a ao governamental
e sobre a salvaguarda e a segurana da sociedade e do Estado.
Tal conceito enfatiza a Inteligncia como atividade ou processo (item
c acima), o que revela timidez normativa em abordar Inteligncia
como conhecimento ou produto e como organizao, gerando lacunas na
disciplina das organizaes de Inteligncia e na proteo da informao.
Essa Inteligncia, destinada a assessorar o processo decisrio do
Estado, conhecida como Inteligncia Governamental. Sua finalidade produzir conhecimento para influir no processo decisrio, em
benefcio da sociedade e do Estado. Trabalha com vrias reas do
conhecimento (poltico, econmico, tecnolgico, militar etc.) e, historicamente, no encontra muitas barreiras legais, pois, se no plano
interno do Estado h, no mundo, algumas poucas agncias de Inteligncia que se preocupam com marcos jurdicos, tal preocupao
no ocorre em relao s operaes empreendidas em outros pases4.
O termo Inteligncia relativamente recente no Brasil. Nopassado prximo, empregava-se o termo informao, cujo maior exemplo a denominao do Servio Nacional de Informaes (SNI), que
centralizava as atividades de Inteligncia durante o governo militar e
no primeiro governo civil aps o perodo militar.
Entretanto, hoje se prefere o termo Inteligncia, uma vez que
informao um fenmeno conhecido e acabado, ligado ao passado.
Ainformao a matria bruta, que ser tratada para produzir Inte
ligncia. Emoutras palavras, a Inteligncia o produto final obtido
de informaes devidamente tratadas por pessoal especializado5.
GONALVES, Joanisval Brito. Atividade de inteligncia e legislao correlata.
2.ed. Niteri: Impetus, 2011, p. 7e 8.
4
MINGARDI, Guaracy. Otrabalho da inteligncia no controle do crime organizado.
Estudos Avanados, So Paulo, v. 21, n. 61, 2007.
5
BORGES, Gerson; BAYMA, Ftima; ZOUAIN, Deborah Moraes. Inteligncia
3

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276

Enquanto a informao um dado petrificado, com referncia


ao passado ou ao presente, a Inteligncia refere-se ao futuro.
2. FUNES DA INTELIGNCIA E SEU CICLO

Segundo ROBERTO NUMERIANO6, calcado em lio de Marco


CEPIK, h oito funes atribudas aos servios de Inteligncia:
a) contribuir para tornar o processo de deciso governamental
mais realista e racional em reas estratgicas, como poltica externa,
defesa nacional e ordem pblica;
b) propiciar a interao entre policymakers e oficiais de Inteligncia, aumentando o nvel de especializao dos tomadores de deciso
e de suas organizaes;
c) apoiar o planejamento de capacidades defensivas e o desenvolvimento e/ou a aquisio de sistemas de armas;
d) apoiar negociaes diplomticas em diversas reas;
e) subsidiar o planejamento militar e a elaborao de planos de
guerra;
f) prevenir os lderes civis e militares contra ataques, surpresas
diplomticas e graves crises polticas internas;
g) monitorar os alvos e ambientes externos prioritrios para reduzir
incertezas e aumentar o conhecimento e a confiana;
h) preservar o segredo sobre as necessidades informacionais, as
fontes, os fluxos, os mtodos e as tcnicas de Inteligncia.
O trabalho de Inteligncia obedece a um ciclo que pode ser resumido da seguinte maneira7:
a) Planejamento e direo: O trabalho planejado com base no que
se quer conhecer e nos dados disponveis e tem por objetivo prevenir
ou responder alguma ameaa real ou potencial interna ou externa
ao territrio de um pas. Anecessidade da operao tem origem no
prprio servio de Inteligncia ou determinada por uma autoridade
superior interna ou externa a esse servio.
estratgica x investigao policial no combate s organizaes criminosas. In: OLIVEIRA, Ftima Bayma de et al. (Orgs.). Desafios da gesto pblica de segurana.
Rio de Janeiro: FGV, 2009.
6
NUMERIANO, Roberto. Servios secretos: a sobrevivncia dos legados autoritrios.
Recife: Editora Universitria da UFPE, 2011, p. 95e 96.
7
Id., ibid.
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277

b) Coleta de dados: Se o dado negado, pode ser necessrio o


emprego de agentes operacionais, a presena de peritos em tcnicas
de infiltrao, o recrutamento ou a instalao de escutas telefnicas;
se o dado disponvel, ou seja, vem de fontes abertas, o trabalho
de coleta feito pelo analista por meio de pesquisas na internet, em
livros, revistas e relatrios governamentais, na imprensa e por meio
de entrevistas com especialistas8.
c) Processamento: a fase de reunio e converso dos dados
obtidos. feita uma primeira filtragem dentro do sistema mais apropriado para processar o conhecimento bruto, como, por exemplo, a
transcrio e traduo de gravaes clandestinas entre dois chefes de
Estado hostis ou a interpretao de mapas de terrenos onde existem
edificaes suspeitas de abrigarem armas nucleares ou centrais de
processamento de urnio.
d) Produo e anlise: Compreende a integrao (justaposio) de
elementos afins direta ou indiretamente (a psicologia de determinado
lder poltico, por exemplo, ser analisada no s em relao aos seus
discursos tornados pblicos mas tambm levando em considerao
suas relaes familiares), a avaliao dos dados previamente integrados (em termos de amplitude, especificidade, profundidade e credibilidade) e a anlise crtica de todo material processado (avaliao
dos dados do evento, as condies de seu desdobramento, desenho
de cenrios etc. ,portanto, um trabalho de natureza prospectiva.
e) Difuso: a distribuio do produto Inteligncia para o cliente
direto (chefe do Poder Executivo) e/ou indireto (rgo integrante do
sistema de Inteligncia ou uma autoridade poltica ou governamental),
que devem ter necessidade de conhecer e de manter sigilo daquilo que
for classificado de acordo com a legislao que regula os graus de sigilo.
f) Feedback: Os clientes diretos e/ou indiretos recebem o material
de Inteligncia na forma de relatrios, memoriais, resumos, estudos
de situao, estudos prospectivos e outros tipos de documentos. Cabe
a tais clientes o feedback desses documentos, fechando-se o ciclo da
produo de conhecimento.
H outras descries do ciclo de Inteligncia, visto que quase todo
NUMERIANO afirma (op. cit., p. 257) que, embora no existam pesquisas sobre o
tema, estima-se que entre 80% e 90% das informaes so obtidas por meios abertos ou
ostensivos, enquanto 10% a 20% so dados negados obtidos por operaes encobertas.

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278

autor tem uma descrio prpria dele. Noentanto, pode-se ter uma
ideia bsica sobre ele no resumo dos pargrafos anteriores.
3. LIMITES DE ATUAO DAS ORGANIZAES DE INTELIGNCIA GOVERNAMENTAL

As operaes das organizaes de Inteligncia Governamental


podem ser definidas como o conjunto de aes tcnicas destinadas
busca do dado negado9.
Alm disso, as organizaes de Inteligncia Governamental tambm se dedicam a aes encobertas ou clandestinas, relacionadas
poltica externa do Estado a que servem e destinadas a influenciar
outro governo ou provocar determinados eventos polticos, militares,
econmicos ou sociais em outro pas. Aspecto fundamental dessas
operaes a negao da autoria por parte do Estado que as empreende.
Como se constata pela existncia de aes encobertas ou clandestinas, os limites de atuao das organizaes de Inteligncia Governamental no so claramente estabelecidos. Tradicionalmente, recorrem a
qualquer meio disposio para atingirem seu objetivo. Hat mesmo
um ditado britnico sobre as atividades de Inteligncia, cujo cinismo deixa bem claro o padro das operaes encobertas: O Servio Secreto
um jogo sujo demais para no ser executado seno por um gentleman10.
REINHARD GEHLEN, oficial alemo que trabalhou coletando
dados do Exrcito Vermelho durante a Segunda Guerra Mundial, foi
colaborador da CIA no ps-guerra e se tornou o primeiro dirigente do
Servio de Inteligncia Federal da ento Alemanha Ocidental (BND),
tinha uma verso prpria do ditado britnico: Este servio to sujo
que s a mais limpa das pessoas teria o direito de imiscuir-se nele11.
No mesmo sentido, TOM BRADEN, ex-especialista da Central
Intelligence Agency norte-americana (CIA), definiu essa famosa
agncia como uma casa de golpes srdidos, a seu ver vlidos no
auge da Guerra Fria (dcada de 1950), mas que continuavam a ser
GONALVES, Joanisval Brito. Atividade de inteligncia e legislao correlata.
2.ed. Niteri: Impetus, 2011, p. 70e 71.
10
Citado por WHITING, Charles. Gehlen, um gnio da informao. Traduo de Jos
Lvio Dantas. Rio de Janeiro: BIBLIEX, 1986, p. 195.
11
Id., ibid., p. 195.
9

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279

empregados mesmo quando j no havia mais necessidade12. Defato,


as tticas da CIA envolveram subvenes secretas, exrcitos clandestinos e golpes dissimulados, que formavam seu arsenal de atividades
secretas e golpes baixos13.
A descrio que ALLEN DULLES, Diretor da CIA de 1953 a 1961,
fez da KGB em 1963 foi considerada exata no s para essa organizao sovitica mas tambm para a prpria CIA, segundo opinio de
VICTOR MARCHETTI e JOHN MARKS: uma arma de mltiplos
objetivos, clandestina... mais do que uma organizao de Inteligncia
ou Contra-Inteligncia. um instrumento de subverso, manipulao
e violncia, para a interveno secreta nos assuntos de outros pases.14
As operaes encobertas ou clandestinas, tendo em vista seu
potencial destrutivo e desmoralizante para o prprio Estado que as
pratica, so cuidadosamente planejadas e muitas vezes contam com
a autorizao prvia de rgos de controle externo ou de controle
a posteriori, o que previne ou diminui o risco de arbitrariedades e
conflitos polticos, diplomticos ou at militares. Afinal, mesmo as
operaes encobertas ou clandestinas bem-sucedidas podem acarretar
perdas ao Estado que se vale delas15.
A Inteligncia Governamental, como se depreende dos exemplos
acima, no encontra grandes barreiras. Ela encarada como um instrumento da poltica e tem na necessidade poltica seu limite, mormente
nas operaes realizadas no exterior. Seu controle tambm poltico
e realizado pelo Executivo e pelo Legislativo, embora possa haver
um controle judicial em certas questes.
MARCHETTI, Victor; MARKS, John D. ACIA e o culto da inteligncia. Rio de
Janeiro: Nova Fronteira, 1974, p. 282.
13
Id., ibid., p. 283.
14
Id., ibid., p. 281.
15
Vrias operaes clandestinas, mesmo tendo atingido seus objetivos, redundaram
em prejuzos polticos. Aintensa ao da CIA no Chile, por exemplo, que culminou
na deposio do Presidente eleito Salvador Allende, morto durante o golpe militar
em 1973, deixou claro que os Estados Unidos da Amrica, defensores do mundo
livre, no hesitavam em contradizer suas autoproclamadas qualidades democrticas
ao patrocinar a derrubada de um governo democraticamente eleito e sua substituio
por uma ditadura que perseguiu, torturou e assassinou milhares de opositores e que
no teve freios para organizar, em 1976, um atentado terrorista em pleno territrio
norte-americano, que vitimou o ex-embaixador exilado do governo Salvador Allende,
Orlando Letelier, e uma cidad norte-americana que com ele trabalhava. ACIA, apesar
de evidncias contrrias, sempre negou ter agido para derrubar o governo Allende.
12

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Marco Jos Gomes Corra e Marcio Schusterschitz da Silva Arajo

280

Na Gr-Bretanha e nos Estados Unidos da Amrica, esse controle


judicial possvel, embora o Poder Judicirio tenha certa deferncia
pela atividade de Inteligncia Governamental16. NaAlemanha, h controle judicial, mas o Executivo pode impedir testemunhos e se negar a
entregar documentos em caso de ameaa segurana do Estado, embora
tal deciso possa ser discutida no mbito dos tribunaisadministrativos17.
4. INTELIGNCIA POLICIAL OU CRIMINAL?

De incio, deve-se atentar que a denominao mais correta seria


Inteligncia Criminal, uma vez que, conforme regra acadmica, o
normal que uma atividade leve o nome do objeto estudado (criminalidade) e no da instituio ou do rgo que realiza a atividade. Alm disso, sabe-se que a atividade de Inteligncia Criminal no exclusiva da
polcia, podendo ser realizada por qualquer instituio que tenha como
preocupao a criminalidade, como o Ministrio Pblico, as diferentes
Guardas Municipais e os rgos responsveis pelo sistema prisional18.
Entretanto, a Secretaria Nacional de Segurana Pblica, aps ouvir o Conselho Especial do Subsistema de Inteligncia de Segurana
Pblica, ou seja, depois de dar ouvidos apenas aos membros desse
subsistema, editou a denominada Doutrina Nacional de Inteligncia
de Segurana Pblica. Ali, preferiu empregar o termo Intelignciade
Segurana Pblica, definida como a atividade permanente e sistemtica via aes especializadas que visa identificar, acompanhar e avaliar
ameaas reais ou potenciais sobre a segurana pblica e produzir conhecimentos e informaes que subsidiem planejamento e execuo de
polticas de Segurana Pblica, bem como aes para prevenir, neutralizar e reprimir atos criminosos de qualquer natureza, de forma integrada
e em subsdio investigao e produo deconhecimentos19.
Na mesma Doutrina Nacional de Segurana Pblica, h a definio
de Inteligncia Policial como o conjunto de aes que empregam tcnicas especiais de investigao, visando a confirmar evidncias, indcios e a
MIGUEL, Carlos Ruiz, Servicios de Inteligncia y Seguridad del Estado Constitucional. Madri: Tecnos, 2002, p. 69e 126.
17
Id., ibid., p. 158-159.
18
MINGARDI, ibid.
19
Art. 1, 4, III, da Resoluo n. 1,de 15 de julho de 2009, da Secretaria Nacional
de Segurana Pblica.
16

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281

obter conhecimentos sobre a atuao criminosa dissimulada e complexa,


bem como a identificao de redes e organizaes que atuem no crime, de
forma a proporcionar um perfeito entendimento sobre a maneira de agir
e operar, ramificaes, tendncias e alcance de condutas criminosas20.
Portanto, a Inteligncia Policial o conjunto de mtodos de investigao,
mais do que uma atividade de produo de conhecimento.
4.1. Conceito e utilizao do conhecimento gerado

J foi analisada aqui a Inteligncia Governamental, em que conhecimento obtido, analisado e disseminado para influir no processo
decisrio em benefcio do Estado e da sociedade. AInteligncia Criminal tem essa mesma finalidade, ou seja, procura obter conhecimento
para influir no processo decisrio. Todavia, enquanto a Inteligncia
Governamental de mbito amplo, trabalhando com conhecimento
nas reas de poltica externa, defesa, tecnologia etc., a Inteligncia
Criminal atua na rea de segurana pblica, obtendo conhecimento
para a tomada de decises quanto preveno e represso do crime.
A Inteligncia Criminal no constitui um fim em si mesma, pois
deve assessorar os trabalhos conduzidos pelos tomadores de deciso
no nvel governamental ou no prprio nvel policial.
A abordagem da Inteligncia Criminal deve caracterizar-se, segundo o National Intelligence Model (NIM) do Reino Unido, pelos
seguintes elementos:
a) foco nos criminosos, em especial nos criminosos em atividade,
recorrendo a fontes abertas ou no;
b) aplicao de medidas preventivas, inclusive com trabalho em
parceria com autoridades locais para a reduo de crimes e distrbios;
c) investigao de sries de crimes e de incidentes ligadas entre si;
d) manejo dos locais de alta concentrao de crimes e desordens
(hotspots)21.
Em relao ao crime organizado, h pelo menos seis possveis
empregos do conhecimento produzido pela Inteligncia Criminal22:
Art. 1, 4, IV, da Resoluo n. 1,de 15 de julho de 2009, da Secretaria Nacional
de Segurana Pblica.
21
BAKER, Thomas E. Intelligence-Led Policing. New York: Looseleaf Law, 2009,
p. 22.
22
MINGARDI, Guaracy. Inteligncia policial e crime organizado. In: LIMA, Renato
20

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Marco Jos Gomes Corra e Marcio Schusterschitz da Silva Arajo

a) represso de casos concretos: ajudar a identificar grupos de


criminosos por meio do modus operandi, de caractersticas fsicas
dos membros, da rea de atuao etc.;
b) preveno de crimes: identificar os chamados pontos quentes
(hotspots), ou seja, locais de concentrao de crimes em uma rea
urbana, bem como os horrios em que os crimes costumam ocorrer;
c) previso de tendncias identificar os desdobramentos imediatos
dos crimes, ou seja, para onde eles vo migrar, qual o tipo de crime que
ser a prxima moda, como ser a movimentao das gangues etc.;
d) identificao das lideranas e dos elementos-chave das organizaes criminosas;
e) monitoramento da movimentao cotidiana da organizao,
com o intuito de identificar sua rotina;
f) identificao de pontos fracos e de informantes em potencial.
Mais resumidamente, pode-se considerar Inteligncia Criminal o
conjunto de aes realizadas com o objetivo de:
a) prevenir, obstruir, identificar e neutralizar as organizaes criminosas;
b) colaborar com a investigao policial;
c) fornecer subsdios ao Ministrio Pblico e ao Poder Judicirio
nos processos judiciais23.
5. DIFERENAS ENTRE INTELIGNCIA CRIMINAL E
INVEST IGAO CRIMINAL

H diferenas considerveis entre Inteligncia Criminal e investigao criminal. Essas diferenas, consoante GERSON BORGES,
FTIMA BAYMA e DEBORAH MORAES ZOUAIN24, encontram-se
nos seguintes pontos:
a) Objeto: A atividade de Inteligncia Criminal tem como objeto
qualquer fato ou situao de imediata ou potencial influncia sobre o
Srgio de; PAULA, Liana de (Orgs.). Segurana pblica e violncia. So Paulo:
Contexto, 2008.
23
BORGES, Gerson; BAYMA, Ftima; ZOUAIN, Deborah Moraes. Inteligncia
estratgica x investigao policial no combate s organizaes criminosas. In: OLIVEIRA, Ftima Bayma de et al. (Orgs.). Desafios da gesto pblica de segurana.
Rio de Janeiro: FGV, 2009, p. 95.
24
Id., ibid, p. 98-99.
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283

processo decisrio e sua preservao e sobre a defesa de determinado organismo, como o Estado Nacional; ao passo que a atividade de
investigao criminal tem como objeto o crime j praticado, ou seja,
uma conduta humana consciente e voluntria, um fato j praticado.
b) Competncia: A atividade de Inteligncia Criminal deve ser
conduzida por analistas capacitados, como o caso dos oficiais de
Inteligncia da ABIN, ao passo que a atividade de investigao criminal , em princpio, mais aberta, com atuao de agentes pblicos
de diferentes rgos policiais e at no policiais.
c) Forma: A atividade de Inteligncia Criminal segue metodologia
prpria, com produo de conhecimentos materializados em informes, informaes, apreciaes e estimativas que no trazem os passos
dados em sua obteno, ao passo que a investigao criminal segue
leis processuais, notadamente o Cdigo de Processo Penal, e diversas
outras normas procedimentais, sendo suas concluses materializadas
em procedimentos investigativos nos quais se documentam todos os
passos da investigao.
d) Finalidade: A finalidade da Inteligncia Criminal a obteno de
dados e a produo de conhecimento para assessorar os planejadores
de polticas e evitar surpresas. Ela fornece experincias de longo prazo
e mantm o sigilo das informaes, das necessidades e dos mtodos.
Ja investigao criminal visa obteno de provas lcitas e legtimas
para apurao de infraes penais, com identificao de autoria e comprovao da materialidade do crime. Contribui, assim, para a reduo
do crime e assegura uma sensao de melhoria da segurana pblica.
e) Momento da atividade: A atividade da Inteligncia Criminal
proativa, na medida em que visa a antecipar acontecimentos, evitando surpresas. Ja atividade da investigao criminal reativa; seu
objetivo reprimir o fato criminoso j ocorrido e ela trabalha com
fatos passados e presentes.
f) Bem tutelado: A Inteligncia Criminal tem por objeto a tutela da
preservao e a defesa de determinado rgo, ao passo que a investigao policial visa proteo social, garantindo a vida, o patrimnio
e outros bens previstos nas leis penais.
A tenso entre Inteligncia Criminal e investigao policial uma
constante.
Napoleo esperava de sua polcia que adivinhasse, preparasse e
dirigisse os acontecimentos. Umprncipe espera que sua polcia ante
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284

cipe os acontecimentos at suprimi-los. Emoutras palavras, espera


que ela seja puramente Inteligncia. Mas, ao contrrio, a polcia
uma verdadeira conscincia dos acontecimentos, uma vez que vive
para remedi-los25 e no para antecip-los.
Esse controle absoluto desejado pelos prncipes (ou pelo poder),
essa antecipao dos acontecimentos, esse aparato contra surpresas,
a tarefa da Inteligncia Criminal. Oconviver com os acontecimentos
ocorridos, por mais graves, escabrosos e imprevisveis que sejam,
a tarefa da investigao criminal.
6. INTELIGNCIA CRIMINAL: CRTICA

Podemos a partir do quadro dado lanar uma crtica sobre a


atividade de Inteligncia realizada pela polcia judiciria.
A problemtica j se inicia pela questo sobre o fundamento legal
para a atividade de Inteligncia Criminal. Essa questo se torna crtica no s pela falta da lei que explicite a atividade de Inteligncia
Criminal mas tambm pela potencial incompatibilidade com o quadro
legal da investigao policial, que a vincula a instrumento formalizado
para apurar fato certo, j ocorrido.
A investigao pela polcia judiciria essencialmente histrica. Ela apura crimes j ocorridos. Ainformao a ser buscada se
vincula ao esclarecimento do crime e de sua autoria. Deve, a princpio,
ser buscada no mbito do instrumento apuratrio reconhecido.
Confirma-se aqui o estatuto constitucional da segurana pblica.
Esse estatuto inclui a polcia pudiciria, mas nela no se esgota.
Existe uma linha de diviso que separa a preveno e a represso
de delitos e a atividade de policiamento daquela de investigao como
reconstruo histrica.
Formula-se tambm uma distino institucional entre Inteligncia
Governamental (ABIN) e polcia.
Nesse quadro, polcia judiciria podem ser lanadas de plano
trs crticas ao incluir a Inteligncia como atividade de colheita de
informaes sobre crimes:
a) a ausncia de fundamento legal;
LHEUILLET, Hlene. Baja Poltica, Alta Polica. Traduo de Juan Manuel Spinelli. Buenos Aires: Prometeo, 2010, p. 51.

25

sumrio do artigo

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Marco Jos Gomes Corra e Marcio Schusterschitz da Silva Arajo

285

b) a previso do inqurito como instrumento prprio para a atividade da polcia judiciria;


c) o fato de que a Inteligncia Criminal, como atividade preventiva
e ampla, est mais prxima do fundamento institucional de outros
entes (rgos de Inteligncia Governamental ou de polcia ostensiva
e preventiva) do que da polcia judiciria.
Ligados, esses pontos ressaltam ainda potencial vazio quanto
prpria racionalidade da Inteligncia Criminal, pois no esto claros
sobre o que ela colhe de informaes, por quais meios, como so
armazenados e organizados os dados colhidos, com quais garantias,
dentro de quais limites, como so usados e qual o status legal das
informaes e das pessoas a que se referem.
Essa ausncia clara de racionalidade expe outra fragilidade para
a desregulada, desconhecida, profunda e opaca Inteligncia Criminal. Dificulta-se a sua coordenao com o sistema constitucional de
liberdades, organizao do poder e controle.
Existe uma clara conexo entre polcia judiciria e direito penal
e processual penal.
Embora se possa argumentar que a segurana pblica no se esgota
na persecuo de infraes penais, claro que a funo da polcia judiciria est vinculada disciplina legal do processo penal. Em outras
palavras, as atividades da Polcia Judiciria necessariamente devem
ser submetidas ao Poder Judicirio para a imposio de sano a uma
pessoa que tenha perpetrado uma infrao penal. Asinfraes penais
so o pressuposto para a atribuio da polcia judiciria quando essa
instituio no est no atendimento de uma requisio ou determinao judicial diversa.
Por outro lado, o modelo de informao sobre o crime cometido
no mbito policial est no inqurito policial. a que haver a colheita
de informaes sobre o delito e seu autor, com o propsito caso a
investigao seja bem-sucedida de abrir a fase judicial de perseguio do delito.
Como a polcia judiciria no pode punir o delito cometido (judicialidade necessria da sano penal), como no pode se desvincular
do juzo de tipicidade a ser formulado pelo titular da ao penal,
como no pode dar ao inqurito outra finalidade a no ser a prevista
(informao sobre o delito cometido) e como no pode se movimentar
sumrio do artigo

sumrio geral

Marco Jos Gomes Corra e Marcio Schusterschitz da Silva Arajo

286

livremente fora do processo penal, a atividade policial essencialmente tpica e subordinada.


O texto constitucional trata da segurana pblica a partir do
art.144. explcita a Constituio em formular regras para a problemtica do poder e da fora institucionalizados na sociedade. Amensagem clara do texto constitucional est na intermediao judicial
sempre que possvel e til para o uso da fora sobre a pessoa.
O uso imediato da fora e, no raro, emergencial, estaria na polcia
ostensiva. Ouso mediato ou intermediado da fora estaria, em regra,
na polcia judiciria (subordinao da fora a fundamento judicial).
Esse uso estaria, ademais, especialmente posto dentro de rigoroso
sistema de controle, substancial, procedimental e institucional.
Fundamenta-se, ento, um modelo organizacional das instituies
de segurana pblica dado constitucionalmente.
Volta-se aqui a se reconhecer que as ideias de ordem e segurana
so conceitos algo amplos. Com efeito, por exemplo, o conceito de
ordem historicamente esteve, no raro, associado represso da dissidncia, ao controle das manifestaes, ao controle do trabalho,
preservao do regime, represso das organizaes de oposio ao
governo por meios violentos etc.
Por outro lado, houve uma clara dissociao entre a legitimidade
do direito penal como fundamento essencialmente domstico e as
funes e preocupaes de segurana nacional, relaes internacionais
e instituies polticas.
Existe na Constituio Federal uma mais ou menos clara concepo de ordem e de institucionalidade da fora. Ela, como fundamento
de redemocratizao, busca reconciliar as ideias de ordem como virtude e de desordem como desvio com o fim das concepes unificadoras
do perodo autoritrio e com a sobreposio dos fins sobre os meios.
A Constituio tem o que dizer, pois, no que se refere s questes
sobre como alcanar a ordem e como manter a ordem. Adefine quais
poderes devem ser dados para o cumprimento das funes de ordem
e segurana pblica e divide competncias entre entes que reconhece.
O principal fundamento nesse passo est no retorno da polcia
rule of law e ideia de order under law. Aoinstitucionalizar, formalizar e limitar a polcia e a ordem, a Constituio retira base legtima
para uma subcultura policial, para compartimentalizao, insulasumrio do artigo

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287

mento ou opacidade amplos e, essencialmente, para a discricionariedade no uso da fora e no reconhecimento do fundamento legtimo
para o exerccio de competncias policiais.
Para a polcia judiciria (retiradas, eventualmente, funes laterais como o policiamento de fronteiras, entre outros), o objetivo do
exerccio da polcia se concentra na atuao sobre o crime cometido
e que vir a ser primordialmente informacional.
A polcia judiciria no atua desembaraada sobre a pessoa; ela submete suas concluses e atende determinaes. Usa a fora como executora de decises e colhe informaes como esclarecedora de crimes.
A polcia judiciria atua, em regra, espontaneamente, portanto,
como colhedora de informaes. Asurge a necessidade de regular a
polcia como instrumento informacional.
Tal como dissemos antes, controla-se a informao aqui em suas
trs vertentes como conhecimento ou produto, como organizao
e comoprocesso.
Como conhecimento se faz uma fundamental alterao e se retira
da polcia judiciria a faceta de destinatria do conhecimento produzido. Como organizao se define o controle externo das polcias.
Como atividade ou processo se vincula ao devido processo legal a
colheita, a organizao e o uso da informao.
7. ACESSO DO MINISTRIO PBLICO E DO PODER JUDICIRIO AOS RELATRIOS DE INTELIGNCIA CRIMINAL

Comumente se diz que a informao, matria-prima da atividade


de Inteligncia, poder e que aqueles que controlam a informao tm
em mos frao do poder. Silncio e segredo fariam parte da estratgia do poder26. Da se compreende a afirmao de que a Inteligncia
Governamental, como expresso do poder nacional, seria opaca a um
controle no poltico27.
ALMINO, Joo. Osegredo e a informao: tica e poltica no espao pblico. So
Paulo: Brasiliense, 1986, p. 42.
27
Embora o uso irrazovel e claramente desvirtuado da inteligncia governamental,
como a perseguio a inimigos ou opositores polticos, seja um ilcito que deve ser
investigado e punido conforme a legislao. Tais desvios no so incomuns, uma
vez que j ocorreram em diferentes pases, como, por exemplo, a Gr-Bretanha
(v. CHALK, Peter; ROSENAU, William. Confronting the Enemy Within. Santa
Monica-Arlington-Pittsburgh: Rand Corporation, 2004, p. 14).
26

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288

O mesmo no se pode dizer da Inteligncia Criminal. Ela deve


ser difundida para todos aqueles que tm necessidade de conhecer
algum dado fornecido ou predio realizada pela Inteligncia Criminal. Obviamente, a atividade de Inteligncia Criminal no um fim
em si mesma. AInteligncia produzida deve ser disseminada para
atingir suas finalidades:
Obter informaes para as pessoas que podem us-las crucial. Sem disseminao, qualquer organizao de Inteligncia est apenas girando suas
engrenagens. Noentanto, nesse ponto que a maioria das organizaes
falha miseravelmente. Sigilo excessivo pode privar clientes potenciais de
informaes necessrias para eles desenvolverem seu trabalho. Apaixo
pelo sigilo substitui muitas vezes a necessidade de saber28.

Consequentemente, o Ministrio Pblico e a Justia Criminal devem ter acesso aos relatrios de Inteligncia Criminal, pois tanto a
represso aos crimes ocorridos quanto a compreenso dos cenrios de
criminalidade (para preveno de crimes e identificao de hotspots,
previso de tendncias, identificao de lideranas etc.) so de interesse do Ministrio Pblico e da Justia Criminal.
Tal acesso deve ser realizado mediante a criao de categorias de
relatrios que preservem as fontes de informao crticas. O Ministrio
Pblico e a justia criminal, por sua vez, devem criar setores especficos para a recepo de tais relatrios, setores esses formados por
pessoas com perfil adequado e com preparo para o manejo daqueles
documentos.
Ademais, se a atividade de Inteligncia Criminal se refere a atividades policiais, deve ser objeto do controle externo da atividade
policial, uma vez que se deve garantir:
a) que a atividade de investigao criminal no esteja sendo realizada como se fosse Inteligncia Criminal, a escapar ao controle do
Ministrio Pblico e do Poder Judicirio;
b) que a Inteligncia Criminal seja realmente uma atividade de
previso de acontecimentos, sem haver uma superposio de tarefas
entre diferentes esferas, o que, muitas vezes, leva a uma rivalidade
entre setores de Inteligncia Criminal e os demais setores policiais;
c) que haja respeito aos direitos assegurados na Constituio Fe RAPP, Burt. Deep Cover: Police Intelligence Operations. Boulder (Colorado): Paladin, 1989, p. 10.

28

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289

deral e nas leis, com observncia de um mnimo de transparncia nas


atividades de Inteligncia29;
d) que os informes sejam disseminados a todos aqueles que tm
necessidade de conhecer os dados coligidos pela Inteligncia Criminal, velando-se pelo profissionalismo e pela iseno dos analistas de
informao.
Para que a atividade de Inteligncia Criminal seja legtima, deve
o culto ao segredo ceder passo para o princpio que deve nortear a
atividade: quem necessita de dados da Inteligncia Criminal deve
receb-los para a correta execuo de seu trabalho.
O culto ao segredo , talvez, o maior perigo para a atividade de
Inteligncia, pois, em geral, o segredo tanto menos legtimo e potencialmente mais prejudicial quanto maior seja o nmero de pessoas
de quem ele guardado. Maior ser a tenso implicada na relao
que leva a esse segredo30.
Portanto, tempo de mudar a lgica da Inteligncia Criminal ao
menos na relao existente entre ela e dois de seus esquecidos clientes:
o Ministrio Pblico e o Poder Judicirio.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

1. ALMINO, Joo. Osegredo e a informao: tica e poltica no


espao pblico. So Paulo: Brasiliense, 1986.
2. BAKER, Thomas E. Intelligence-Led Policing. New York: Looseleaf Law, 2009.
3. BORGES, Gerson; OLIVEIRA, Ftima Bayma de; ZOUAIN,
Deborah Moraes. Inteligncia estratgica x investigao policial no
combate s organizaes criminosas. In: OLIVEIRA, Ftima Bayma de
et al. (Orgs.). Desafios da gesto pblica de segurana. Rio: FGV, 2009.
4. CHALK, Peter; ROSENAU, William. Confronting the Enemy
Within. Santa Monica-Arlington-Pittsburgh: Rand Corporation, 2004.
5. GONALVES, Joanisval Brito. Atividade de inteligncia e legislao correlata. 2.ed. Niteri: Impetus, 2011.
As atividades de inteligncia, infelizmente, podem dar azo a perseguies polticas,
represso a dissidentes polticos, espionagem de sindicatos e outras associaes de
fins lcitos, uma vez que sua opacidade pode ser utilizada para mascarar tais atividades, politicamente orientadas pelo governo de planto.
30
ALMINO, op. cit., p. 43.
29

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290

6. LHEUILLET, Hlene. Baja Poltica, Alta Polica. Traduo de


Juan Manuel Spinelli. Buenos Aires: Prometeo, 2010.
7. MARCHETTI, Victor; MARKS, John D. ACIA e o culto da inteligncia. Rio de Janeiro: Nova Fronteira, 1974.
8. MIGUEL, Carlos Ruiz. Servicios de Inteligncia y Seguridad del
Estado Constitucional. Madri: Tecnos, 2002.
9. MINGARDI, Guaracy. Inteligncia policial e crime organizado.
In: LIMA, Renato Srgio de; PAULA, Liana de (Orgs.). Segurana
pblica e violncia. So Paulo: Contexto, 2008.
10.
. Otrabalho da inteligncia no controle do crime
organizado. Estudos Avanados, So Paulo, v. 21, n. 61, 2007.
11. NUMERIANO, Roberto. Servios secretos: a sobrevivncia dos
legados autoritrios. Recife: Editora Universitria da UFPE, 2011.
12. RAPP, Burt. Deep Cover: Police Intelligence Operations. Boulder:
Paladin, 1989.
13. WHITING, Charles. Gehlen, um gnio da informao. Traduo
de Jos Lvio Dantas. Rio de Janeiro: BIBLIEX, 1986.

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CONTROLE EXTERNO
DAS VIOLAES A
DIREITOS HUMANOS

CORRUPO POLICIAL
Deltan Martinazzo Dallagnol1

1. Introduo
1.1 Exemplos extrados da mdia
Quadro I. Notcias recentes de corrupo policial
1.2 Exemplos extrados da atuao do Ministrio Pblico
2. Conceito de corrupo policial
Quadro II. Conceito de corrupo policial
2.1 Corrupo deformadora e no deformadora
2.2 Acordo
2.3 Momento do ganho: recompensas e presentes
2.4 Ganho direta ou indiretamente monetrio
2.5 Valor
2.6 Favorecido
2.7 Corrupo operacional e burocrtica, de atividade-meio e de ativi
dade-fim
2.8 Concluso
Quadro III. Resumo: conceito de corrupo policial revisitado e delimitao do objeto de estudo deste texto
3. Tipologias de corrupo e lavagem de dinheiro policiais
3.1 Noo de tipologia aplicada lavagem e corrupo policiais
Quadro IV. Conceito de tipologia de corrupo e lavagem de dinheiro
policiais
1

O autor Procurador da Repblica no Paran e atua no controle externo da atividade


policial desde 2003. Foi cofundador do Grupo de Controle Externo da Atividade
Policial do Paran, em 2008, o qual coordenou at maro de 2011, quando passou
posio de Vice-Coordenador e, em seguida, condio de membro do Grupo. Sob
sua coordenao foi desenvolvido website em matria de controle externo em vrias
oportunidades apontado como o melhor do pas (coex.prpr.mpf.gov.br) e sistema
informatizado de acompanhamento de todas as apuraes, disciplinares, criminais
e cveis, sobre a conduta de policiais federais no Estado. Foi membro, de 2009 a
2011, do Grupo de Trabalho Nacional de Controle Externo, vinculado 2 Cmara
de Coordenao e Reviso do MPF, em que foi coautor da elaborao do Roteiro
Nacional de Controle Externo da Atividade Policial na rea federal e da cartilha
Polcia Cidad, alm de ter colaborado em diversas iniciativas do Grupo, como
o projeto de inspeo informatizada em inquritos policiais (ainda em trmite).
autor do artigo Controle externo da atividade policial: panorama, problemas e
perspectivas. Atuou direta e indiretamente em vrias investigaes envolvendo
policiais. tambm autor de livros e artigos sobre outros temas e efetua palestras
especialmente sobre a rea de lavagem de dinheiro e crime organizado.
sumrio geral

Deltan Martinazzo Dallagnol

293

3.2 Variedade e constante mutao das tcnicas


3.3 Importncia do estudo tipolgico
3.4 Tipologias de corrupo policial
3.4.1 Brasileira: de prticas ilegais comuns na polcia (de CERQUEIRA)
3.4.2 Brasileira: outras prticas com base em casos concretos e
nos noticirios brasileiros
3.4.3 Anglo-sax: a mais difundida tipologia de prticas policiais
ilcitas comuns (BARKER e ROEBUCK)
3.4.4 Internacional: tipologia quadripartida (Agncia Americana
de Desenvolvimento Internacional)
3.4.5 Internacional: prticas corruptas comuns (ONU)
3.5 Tipologias de lavagem de dinheiro associadas corrupo policial
3.6 Tipologias de policiais corruptos
3.6.1 Tipologia de policiais segundo o grau de desvio
3.6.2 Tipologia de policiais segundo o perfil
3.6.3 Tipologia mista de PUNCH de desvios e policiais
4. Volume da corrupo policial
Quadro V. Volume de corrupo policial versus volume da corrupo
em geral
Quadro VI. Percentual de pessoas que veem cada instituio como
corrupta ou extremamente corrupta
5. Consequncias da corrupo policial
6. Causas (condies) da corrupo policial e seu controle
6.1 Teoria da ma podre versus pluralidade de condies
6.2 Condies internas
6.2.1 Propenso corrupo
6.2.2 Propenso a assumir riscos
Quadro VII. Frmula indicadora de inclinao para corrupo
com base em anlise de custo-benefcio
6.3. Condies organizacionais
6.3.1 Doutrina policial da burocracia paramilitar
6.3.2 Chefes de corporaes
6.3.3 Alocao de recursos
6.3.4 Regras referentes corrupo
6.3.5 Recrutamento e seleo
6.3.6 Treino em tica e integridade
6.3.7 Cultura policial, incluindo cdigo de silncio
6.3.8 Superviso e accountability
6.3.9 Sistema formal de controle interno
6.3.10 Ausncia de rotatividade em setores de maior risco
6.3.11 Justaposio de policiamento sobre setores de maior risco
6.3.12 Desnimo
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Deltan Martinazzo Dallagnol

294

6.3.13 Disponibilizao de informaes quanto a taxas de servios


aos cidados
6.4 Condies externas
6.4.1 Oportunidades de corrupo
6.4.2 Cultura social hedonista, patrimonialista e ps-modernista
e padro salarial
6.4.3 Corrupo na sociedade e no sistema de justia criminal
6.4.4 Viso da sociedade sobre a corrupo
6.4.5 Mecanismos externos de controle
6.4.6 Sistema de recompensas e punies
7. Controle preventivo da corrupo policial e papel do Ministrio Pblico
7.1 Atuao sobre condies que favorecem a corrupo
7.2 Atuao sobre tipologias conhecidas de corrupo policial
8. Controle repressivo da corrupo policial
8.1 Controle repressivo reativo e seus mecanismos
8.1.1 Primeira fase: notcia-crime
8.1.2 Segunda fase: seleo e apurao disciplinar, cvel e criminal
Quadro VIII. Anlise de case: sistema de casos
8.1.3 Segunda fase: dificuldades probatrias
8.1.4 Terceira fase: punio
8.2 Controle repressivo proativo e seus mecanismos
8.2.1 Auditorias patrimoniais
8.2.2 Checagem aleatria de armrios e gavetas
8.2.3 Testes aleatrios de sangue
8.2.4 Testes aleatrios ou dirigidos de integridade
9. Alguns aspectos processuais
9.1 Aspectos da ao penal
9.2 Aspectos da ao de improbidade
9.3 Notas sobre as cautelares patrimoniais
10. Concluso: resumo das medidas prticas sugeridas contra a corrupo policial
Quadro IX. Tabela de medidas sugeridas no captulo
Referncias bibliogrficas

1. INTRODUO

A corrupo no um mal que atinge apenas o Brasil ou que ocorre


apenas na atualidade. Desde a antiguidade, o direito j se preocupou
com tal fenmeno, que foi objeto da ateno dos direitos grego e romano2. Apresena arraigada da corruo apareceu mesmo em sociedades
LIVIANU, Roberto. Corrupo e direito penal: um diagnstico da corrupo no
Brasil. So Paulo: Quartier Latin, 2006, p. 34.

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Deltan Martinazzo Dallagnol

295

extremamente religiosas e preocupadas com os regramentos morais,


como a judaica3. Acorrupo policial, como expresso desse fenmeno maior, tambm acompanha a histria da polcia, chegando-se a
afirmar que surgiu com o estabelecimento do primeiro rgo policial.
A onipresena da corrupo policial no Brasil retratada nos noticirios e em casos concretos encontrados no dia a dia da atuao
do Ministrio Pblico. Algumas notcias se tornaram verdadeiros escndalos pblicos, como os episdios de Diadema e da Cidade de
Deus, em 19974, ou ainda a alastrada corrupo federal na regio de
fronteira, em Foz do Iguau, revelada com a deflagrao das operaes
Trnsito Livre e Sucuri5.
1.1 Exemplos extrados da mdia

A mdia registra, h tempo, prticas policiais corruptas no Brasil.


Oquadro a seguir contempla alguns exemplos extrados dos noticirios no perodo de aproximadamente um semestre:67
Quadro I. Notcias recentes de corrupo policial6

O Globo (RJ), 2/9/2011: mais um golpe na milcia de Jerominho e Natalino. Oveculo jornalstico reporta que a quadrilha,
responsvel por crimes diversos (como domnio de transporte
alternativo, explorao de caa-nqueis, monoplio de gs, cobrana de taxas de segurana, distribuio ilegal de sinal de tev
Por volta de 700 a.C. oprofeta Miqueias afirmava: [...] no h um justo sequer.
[] Com as mos prontas para fazer o mal, o governante exige presentes, o juiz
aceita suborno, os poderosos impem o que querem; todos tramam em conjunto.
(Bblia, Nova Verso Internacional, Miqueias 7:2-3).
4
O Jornal Nacional em 31 de maro de 1997 e em 7 de abril de 1997 e, a partir disso,
a imprensa de modo geral divulgaram amplamente abusos policiais na Favela Naval,
no bairro de Diadema, So Paulo (31 de maro), e no bairro da Cidade de Deus, Rio
de Janeiro (7 de abril), envolvendo extorso, corrupo, espancamentos, castigos,
torturas, humilhaes, violncia sexual e mesmo homicdios gratuitos praticados
livremente e com frequncia por policiais.
5
Essas duas operaes so resumidamente descritas a seguir.
6
Tais notcias, entre muitas outras envolvendo abusos policiais, podem ser encontradas
no stio do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial no Estado do Paran:
<http://coex.prpr.mpf.gov.br>.
3

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Deltan Martinazzo Dallagnol

296

e explorao de depsitos de combustvel clandestinos), contava


com a ajuda de um policial civil da corregedoria. Ele mantinha
o grupo criminoso informado sobre operaes policiais e prejudicava a milcia rival, recebendo para tanto R$ 40 mil por ms.
Folha de Londrina (PR), 5/9/2011: capito da PM condenado
por ato de improbidade administrativa. O capito foi condenado perda do cargo e ao pagamento de multa de R$ 900 mil,
em razo do seu envolvimento com quadrilha especializada em
jogos de azar. Asentena imps ao ru a obrigao de devolver
R$ 835.444,77 recebidos de criminosos para acobert-los.
BOL, 5/9/2011: quatro policiais militares foram presos nesta
segunda-feira em uma operao da Polcia Civil de So Paulo
para coibir ataques a caixas eletrnicos. Umquinto agente
ainda era procurado. Ospoliciais eram suspeitos de fornecer
informaes sobre o deslocamento das viaturas e de oferecer
cobertura para os criminosos.
Folha de So Paulo, 7/10/2011: policial civil de SP investigado
por enriquecimento ilcito afastado. Opolicial era considerado especialista em infiltraes em quadrilhas que operavam
trfico de drogas. Ele havia comprado um apartamento de R$
2 milhes, que estava registrado em nome de um parente, e
pagava condomnio de R$ 2.500,00, embora seu salrio fosse de
apenas R$ 3.500,00. Havia outros bens em nome de terceiros.
UOL, 9/11/2011: chefiada por delegado, quadrilha na Polinter
agia como franquia de ilcitos; era um SPA, diz promotor.
Conforme a reportagem, o delegado-chefe do Ncleo de Controle
de Presos, que era quem controlava as transferncias dos presos
entre carceragens, chefiava uma quadrilha que cobrava valores
de presos para conceder benefcios como visitas ntimas e sadas
da carceragem. Ogrupo, integrado inclusive por 8 policiais civis,
cobrava R$ 10,00 por hora de visita pessoal e entre R$ 1.500,00
e R$ 3.000,00 para que os presos no fossemtransferidos.
G1, 25/11/2011: PMs do RJ cobravam at R$ 30 mil para liberar traficantes presos, diz PF. 22PMs foram apontados como
participantes no esquema que cobrava arrego de traficantes
para que os policiais no fizessem operaes na comunidade e

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n o coibissem o trfico de drogas. Havia uma tabela de preos


para liberao dos presos.
Gazeta do Povo (PR), 28/11/2011: impensvel como ele
chegou ao comando-geral. Nareportagem, fala-se da ligao
entre o comandante-geral da Polcia Militar no Paran e a mfia
dos jogos de azar e caa-nqueis. Ocorregedor do rgo era
irmo do comandante. Este ainda tentou retirar os policiais que
atuavam junto ao Grupo de Combate ao Crime Organizado do
Ministrio Pblico do Estado.
O Estado de So Paulo, 2/12/2011: presos 17 PMs da mfia do
guincho: 17 policiais rodovirios estaduais foram presos por
receberem comisso para cada carro rebocado na regio. Para
ganharem mais, tais policiais enrijeceram a fiscalizao, cobrando
dos guinchos elevados valores pelos servios. Com as prises, o
efetivo do Batalho de Franca caiu de 22 policiais para apenas 5.
G1, 9/12/2011: policiais so presos suspeitos de extorquir
dinheiro de sacoleiros no PR. Nocaso, 2 policiais civis exigiam R$ 7 mil para liberar mercadorias compradas no Paraguai
por sacoleiros.
Folha de So Paulo, 9/12/2011: policiais so suspeitos de
exigir R$ 3 mi de traficantes. Escutas telefnicas mostraram
que doze policiais civis do DENARC e do DEIC extorquiam
criminosos, inclusive exigindo propinas milionrias de traficantes internacionais em atividade no Brasil para que no fossem
investigados ou para que fossem liberados aps serem mantidos
sequestrados na delegacia.
O Globo (RJ), 13/12/2011: ao busca prender policiais que desviavam armas apreendidas. Das 19 pessoas que foram procura
das para ser presas, 13 eram policiais, sendo 11 militares e 2 civis.
Armas e drogas apreendidas eram vendidas para criminosos.
Estado de So Paulo, 15/12/2011: ex-prefeito e PMs esto
entre presos em operao contra jogo do bicho no Rio. Entre
os 33 presos pelo envolvimento no jogo do bicho, estavam 2
policiais militares.
R7, 20/1/2012: veja escuta telefnica em que policial (militar)
cobra propina para libertar traficante que havia acabado de

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s er preso. Novdeo, o policial pede a comparsa do traficante,


por telefone, propina para que o criminoso, que estava sendo
levado para a delegacia, fosse em seguida liberado (o que indica
a participao de outros policiais da delegacia)7.
O Estado de So Paulo, 29/2/2012: presos chefes de quadrilha
que explorava caa-nqueis em 5 estados (Caso Cachoeira).
Areportagem informa que participavam da organizao criminosa vrios servidores da rea de segurana pblica, englobando
2 delegados da Polcia Federal de Goinia, 6 delegados da Polcia Civil de Gois, 3 tenentes-coronis, 1 capito, 1 major, 2
sargentos, 4 cabos e 16 soldados da Polcia Militar de Gois, 1
auxiliar administrativo da Polcia Federal em Braslia, 1 policial
rodovirio federal, 1 agente da Polcia Civil de Gois, 1 agente
da Polcia Civil de Braslia, 1 sargento da Polcia Militar de
Braslia e 1 servidor da Polcia Civil de Gois.
Folha de So Paulo, 7/3/2012: operao contra milcia prende
15 no Rio; 9 so policiais, entre eles 10 praas, 1 oficial da
Polcia Militar, 1 comissrio da Polcia Civil, 1 integrante do
Exrcito, 1 fuzileiro naval e 3 ex-policiais militares. Aoperao foi deflagrada aps o assassinato da quarta testemunha
que havia contra uma quadrilha de milicianos investigada por
homicdios, ocultao de cadver, torturas, leses, extorses,
ameaas, constrangimentos, injrias, cobrana de taxas de segurana, trfico de armas, agiotagem, distribuio ilcita desinal
de tev a cabo e de internet, jogos de azar, prestao de servios
de transporte pirata e venda ilegal de botijes de gs.
G1, 23/3/2012: Polcia Civil de Mato Grosso afasta delegado acusado de cometer improbidade. Aao de improbidade
foi proposta pelo Ministrio Pblico Federal em razo de o
delegado ter criado uma investigao falsa a fim de impedir a
realizao de um jri em que seria julgado um empresrio como
mandante da morte de um juiz estadual em 1999;
1

Vdeo disponvel em: <http://noticias.r7.com/jornal-da-record/videos/veja-escutatelefonica-em-que-policial-cobra-propina-para-liberar-traficante-20102015>. Acesso


em: 21 jun. 2012.

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G1, 9/4/2012: escutas apontam suposta influncia de Cachoeira


(famoso bicheiro preso como chefe da mfia dos caa-nqueis em
Gois) em decises da PM-GO. Areportagem aponta conversas
entre homens de confiana do criminoso e o ex-comandante geral da Polcia Militar, em que os primeiros intercediam em favor
da promoo de policiais. Areportagem menciona a existncia
de uma tabela de pagamentos por promoes feitos ao comandante, sendo o valor da promoo a coronel de R$ 100 mil.
1.2 Exemplos extrados da atuao do Ministrio Pblico

Antes de realizar o estudo da corrupo, convm agregar mais


alguns exemplos, agora extrados de casos penais, de desvios policiais
envolvendo ganho econmico ocorridos no Brasil.
Em Foz do Iguau, no Paran, estabeleceu-se um lucrativo esquema criminoso de recebimento de propina de sacoleiros gerido por
policiais rodovirios federais que fechavam os olhos para os crimes
de contrabando e descaminho praticados. Oesquema foi revelado pela
grande investigao chamada pela Polcia Federal Operao Trnsito
Livre, assim descrita no Roteiro de Controle Externo da Atividade
Policial do Ministrio Pblico Federal:

Diariamente, por vrios meses [pelo menos de 10/2002 a 12/2003], policiais rodovirios federais colocaram em prtica esquema criminoso para
deixar de fiscalizar determinados nibus, carregados de bens trazidos
ilicitamente do Paraguai. Obtinham cerca de R$ 150,00 a R$ 300,00
por nibus liberado, sendo que muitas vezes eram dezenas de veculos
liberados em um s dia. Por vezes, exigiam valores bem superiores ao
acerto original. Olucrativo esquema criminoso era dividido em trs
nveis organizacionais, do qual participavam trinta e oito policiais rodovirios federais, associados a dezesseis batedores de estrada e seus
funcionrios (olheiros), um policial civil e sete guias de nibus de
excurso de sacoleiros/compristas. Asinvestigaes, amparadas em
legal monitoramento telefnico, permitiram angariar amplas provas sobre
a existncia do esquema criminoso, culminando com a priso preventiva
de vrios integrantes e buscas e apreenses de dinheiro em espcie e
listas com as placas dos nibus favorecidos nos Postos de Fiscalizao.
Em dezembro de 2003, o MPF props ao penal em face de sessenta
e duas pessoas, estando o processo em instruo. Emmaio de 2008, o
MPF ofereceu ao civil pblica por ato de improbidade, tambm em

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300

instruo. OGrupo de Controle externo vem acompanhando tais processos, em conjunto com os Procuradores Naturais, na busca por celeridade.
Igualmente, foram desmembradas as investigaes para apurar a possvel
pratica de Crimes Contra a Ordem Tributria e de Lavagem de Capitais.
Tais investigaes so tambm acompanhadas pelo Grupo. Ainda, o
COEX acompanha o Processo Administrativo Disciplinar pertinente,
atualmente gerido pela CGU, aps sucessivas dificuldades ocorridas na
conduo do PAD no mbito interno da PRF.8 [Grifos nossos.]

Tambm no Paran, na grande investigao chamada Operao


Sucuri, deflagrada em dezembro de 2003, revelou-se uma quadrilha
que atuava na Ponte Internacional da Amizade, que liga o Brasil ao
Paraguai, facilitando a prtica de crimes de contrabando e descaminho.
Aquadrilha era formada por um grupo de agenciadores/intermediadores, um de contrabandistas e um terceiro de servidores pblicos,
este ltimo integrado por 23 agentes da Polcia Federal, 7 tcnicos
da Receita Federal e 3 policiais rodovirios federais. Emsentena
proferida pela 1 Vara Criminal Federal de Foz do Iguau em 30 de
abril de 2009, no tocante aos servidores pblicos, foram condenados
19 agentes da Polcia Federal, 5 tcnicos da Receita e 3 policiais rodovirios federais. Aspenas de priso variaram entre o patamar inferior
de 4 anos e 8 meses e o superior de 8 anos, 1 ms e 20 dias, s quais
se agregou como punio a perda dos cargos pblicos9.
Em Pernambuco, na grande investigao conhecida como Operao Boa Viagem, apurou-se a existncia de uma quadrilha de 20
policiais rodovirios federais que foram acusados criminalmente pela
cobrana de propina para permitir o trfego de veculos irregulares nas
rodovias, inclusive de empresrios do setor de transportes. Outros 10 policiais continuaram sendo investigados por suspeita de envolvimento10.
Autos 2004.70.02.000136-4 (Ao Penal 1 Vara Federal Criminal de Foz do Iguau) e 2008.70.02.005205-5 (Ao Civil Pblica por Ato de Improbidade 1Vara
Federal Cvel de Foz do Iguau/PR). Caso descrito na seguinte obra: MINISTRIO
PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE COORDENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL E CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL). RALDI,
Adriano dos Santos; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo et al. Roteiro de atuao no
controle externo da atividade policial. Braslia: Ministrio Pblico Federal, 2012.
9
Veja-se, a respeito, nota oficial da 1 Vara Federal Criminal de Foz do Iguau.
Disponvel em: <http://gceap.prpr.mpf.gov.br/news/jf-pr-operacao-sucuri-notaoficial-da-1a-vara-federal-criminal-de-foz-do-iguacu>. Acesso em: 21 jun. 2012.
10
Autos 001746-09.2007.04.05.8300. Caso descrito em: MINISTRIO PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE COORDENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL
8

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O Roteiro do Grupo de Controle Externo do Ministrio Pblico


Federal ainda descreve alguns casos que podem ter sido motivados
por ganho ilcito11: no Maranho, constatou-se a emisso de passaportes falsos em setembro de 2004 por agente de Polcia Federal12; em
Pernambuco, investigao que envolvia interceptaes telefnicas e
vrios alvos e apontava a prtica de muitos crimes, foi engavetada
pela Polcia Federal de 2006 a 200813; no Rio Grande do Sul, por
volta de agosto de 2003, um delegado da Polcia Federal, chefe de
uma unidade, que tinha ntima amizade com empresrio investigado
por sonegao, avocou o inqurito, visitou testemunhas junto com
o investigado para coagi-las a mudar os depoimentos previamente
colhidos por outro delegado no inqurito e props o arquivamento
da investigao, fatos que levaram o Ministrio Pblico Federal a
instaurar procedimento investigatrio sobre o delegado e a solicitar
a instaurao de procedimento administrativo disciplinar (que no
havia sido deflagrado apesar do conhecimento da ilegalidade pela
administrao da Polcia Federal local)14; e, em So Paulo, foi constatado extravio de drogas, de mercadorias apreendidas, de armas e de
quantias em dinheiro a partir do ano de 200315.
O Grupo de Controle Externo da Atividade Policial no Paran
(GCEAP/PR) recentemente formou um banco de dados de aes criminais e cveis propostas pelos Ministrios Pblicos (Estadual e Federal) em desfavor de policiais, o qual est disponvel para consulta na
rea restrita do seu stio16. Emvrios casos, as condutas no fugiram
a padres j aqui relatados, abundando, na rea federal, os casos de
corrupo em estradas com o intuito de no se expedirem multas de
trnsito. No vivel abordar aqui todas essas situaes concretas,
mas conveniente indicar alguns casos criminais revestidos de certas
particularidades, as quais podem se repetir em outros locais.
E CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL). RALDI, DALLAGNOL
et al., op. cit.
11
Caso descrito em: MINISTRIO PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE COORDENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL E CONTROLE EXTERNO DA
ATIVIDADE POLICIAL). RALDI, DALLAGNOL et al., op. cit.
12
Autos 12917-92.2010.4.01.3700.
13
Fatos apurados nas peas de informao 1.26.000.000112/2010-89 da PR/PE.
14
Autos PRM1.29.004.000083/2004-65 e PF2003.0914.
15
Peas Informativas 1.34.001.005360/2008-10 e 1.34.001.004767/2008-20.
16
<http://coex.prpr.mpf.gov.br>.
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Um caso do Amap, por exemplo, revela o peculato em relao a


dirias e passagens praticado entre 2004 e 2006 pelo ento Superintendente da Polcia Federal local17. Nomesmo local, policiais federais foram
acusados pelo desvio de veculos da corporao, simulando a doao
deles Diocese18. NoParan, em 2009, policiais rodovirios federais no
apenas fecharam os olhos para o crime de descaminho praticado por um
motorista de caminho, mas roubaram suas mercadorias, conduzindo-o a
local ermo e, em seguida, ameaando-o de morte para que no adotasse
providncias19. Tambm no Paran, policial rodovirio federal, em 2007,
apropriou-se de peas de veculo que se encontrava em ptio da Polcia
Rodoviria Federal20. NoRio de Janeiro, agente de Polcia Federal se
apropriou de armas sob custdia em 200121. EmSanta Catarina, em
2001, policiais rodovirios federais se envolveram diretamente com a
atividade de contrabando e descaminho, aproveitando-se da facilidade
de sua profisso22. EmSo Paulo, no Caso Abadia, agente da Polcia
Federal providenciava a aposio de carimbos fraudulentos de entrada e
sada do territrio nacional no passaporte do traficante sem que este houvesse se ausentado do Brasil, cobrando US$ 200 por carimbo aposto23.
2. CONCEITO DE CORRUPO POLICIAL

O termo corrupo deriva do latim corruptus, que, numa primeira significao, expressa a ideia de quebrado em pedaos, mas
pode tambm significar podre ou ptrido. Ovocbulo progressivamente passou a abarcar novos significados ao longo da histria, e
h hoje diversos conceitos de corrupo conforme o enfoque que se
d ao fenmeno: filosfico, teolgico, moral, sociolgico, criminal,
comercial, funcional, sexual, biolgico etc. Otermo corrupo ,
portanto, anlogo24, situando-se entre o unvoco e o equvoco. Mesmo


19

20

21

22

23

24

17
18

IPL00173/2008 SR/DPF/AP.
IPL023/2009 SR/DPF/AP.
IPLs 0000508-64.2010.404.7010 (79/2010) e 5001830-97.2011.404.7010 (279/2011).
Ao Penal 2008.70.00.006004-6, da 3 Vara Federal Criminal de Curitiba.
Ao Penal 2003.51.01.508689-5.
Ao Penal 2001.72.00.004593-6.
Ao Penal 2007.61.81.011245-7.
Diz-se que um determinado termo : unvoco quando possui apenas um significado,
remetendo a uma nica realidade (por exemplo: mulher); equvoco quando possui
mais de um significado distinto, remetendo a diferentes realidades (por exemplo:

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dentro de um mesmo enfoque, h discusso na doutrina quanto sua


maior ou menor abrangncia.
Contudo, para os propsitos deste trabalho, interessa-nos adotar
um conceito sociolgico ou criminolgico de corrupo pblica e de
corrupo policial, a fim de tratar desse fenmeno independentemente das diferentes expresses que assume na legislao criminal, civil
e administrativa dos diversos pases. NoBrasil, na legislao penal,
por exemplo, a corrupo policial, em suas coloridas manifestaes
abarcadas pela sua acepo sociolgica, est prevista em vrios artigos
do Cdigo Penal: 317, 333, 316, 159, 312, 155, entre outras regras
desse cdigo e das leis especiais.
Corrupo pblica normalmente definida sucintamente como
o abuso da funo pblica para obter um ganho privado, embora possa
ser conceituada de modo mais amplo como toda forma de abuso de
funo pblica. Espelhando tal discusso, a doutrina internacional,
na busca de um conceito de corrupo policial, tambm diverge
em relao sua amplitude, sendo possvel identificar duas correntes
principais25: a) a primeira define corrupo policial como toda forma
de abuso da funo pblica policial, englobando, por exemplo, o uso
excessivo da fora; b) a segunda delimita o conceito para restringi-lo
aos abusos cometidos que se relacionam com a obteno de um ganho
pessoal. Dentro dessa segunda corrente, h autores que entendem que
o ganho pessoal deve ser de cunho econmico (b1), enquanto outros
sustentam que pode ser de qualquer natureza (b2).
Embora haja variaes de amplitude mesmo dentro de cada categoria, pode-se afirmar que a acepo mais ampla apregoada por
sequestro); anlogo quando possui mais de um significado, contudo as diferentes
acepes possuem relao entre si, remetendo a realidades em parte iguais e em parte
diferentes (por exemplo: cincia e para alguns o termo direito). Termos distintos
so anlogos quando possuem mesma raiz etimolgica e por isso significados que
se relacionam (por exemplo: resoluo, resilio e resciso).
25
BAYLEY e PERITO tambm observam a existncia de dois conceitos, um amplo e
um restrito, de corrupo policial: estreitamente definida, corrupo se refere a policiais que usam sua posio e autoridade para benefcio pessoal ao invs de pblico.
Mais amplamente, corrupo se refere a qualquer violao de regras mesmo quando
no h ganho pessoal, como no falso testemunho, abuso fsico sobre prisioneiros,
abusos sexuais, roubo e discriminao racial (BAYLEY, David; PERITO, Robert.
Police corruption: what past scandals teach about current challenges. nov. 2011,
p.3.Disponvel em: <http://www.usip.org/publications/police-corruption>. Acesso
em: 20 jun. 2012.)
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BARKER E ROEBUCK26 e PUNCH27, e adotada pela INTERPOL28.


Contudo, tal definio demasiado lata, englobando formas extremamente diferentes de desvio policial, tanto no tocante expresso
como quanto s causas, efeitos e controle, o que reduz sua utilidade.
Com efeito, na escolha da amplitude da definio a se adotar, devemos ter por pano de fundo que a cincia promove a simplificao da
realidade, por meio de frmulas, conceitos e definies, sempre dentro
de uma perspectiva de utilidade29. Oobjetivo de estabelecer um conceito
de corrupo policial , portanto, delimitar fatos que, em razo da semelhana de suas causas, consequncias e sistemas de controle, podem
ser estudados de modo mais proveitoso em conjunto. Adelimitao
do conceito de corrupo policial, portanto, deve seguir um princpio
de utilidade: de um lado, deve ser amplo o suficiente para abarcar um
conjunto significativo de fatos e, de outro, deve ser restrito o suficiente
para abarcar fatos que, em razo de notas comuns (semelhana de causas, efeitos e tcnicas de controle), possam ser tratados de modo nico.
Tendo isso em mente, optamos pelo conceito mais restrito de
corrupo policial. Ocelebrado KLITGAARD, que j foi apontado
como maior autoridade mundial em matria de corrupo, apresenta
uma definio de corruo (genrica, e no especificamente policial)
Os quais definem corrupo policial como comportamento desviante, desonesto,
imprprio, imoral ou criminal de um policial (Apud PUNCH, Maurice. Police
corruption: deviance, accountability and reform in policing. New York/London:
Routledge, 2011, p. 20).
27
Embora PUNCH conceitue a corrupo policial em sentido estrito, ele acaba por
adotar um conceito mais lato. Segundo tal autor, em sua acepo estrita a expresso
usada normalmente com o seguinte significado: um policial conscientemente
fazendo ou no fazendo algo que contra o seu dever por alguma forma de ganho
material ou financeiro ou promessa de tal ganho (Idem, 2011, p. 18, livre traduo).
Contudo, PUNCH decide empregar o termo de forma mais ampla, englobando formas de abuso policial em que a chave o emprego do status especial e autoridade,
do conhecimento e dos recursos para um intento criminoso, de modo a englobar
inclusive o abuso no uso da fora (Ibidem, p. 30e et seq.).
28
O conceito de corrupo da INTERPOL abrange no s os casos em que h ganho pessoal mas tambm atos que impropriamente exponham uma pessoa a ser,
ou a no ser, acusada ou condenada por um crime, independentemente, portanto,
de ganho pessoal (INTERPOL. Global standards to combat corruption in police
forces/services. Disponvel em: <http://www.interpol.int/Crime-areas/Corruption/
INTERPOL-Group-of-Experts-on-Corruption>. Acesso em: 19 jun. 2012).
29
POPPER, Karl. Algica da pesquisa cientfica. Traduo de Leonidas Hegenberg
e Octanny Silveira da Mota. So Paulo: Cultrix, 2007, passim.
26

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harmnica com o sentido mais estreito a que aderimos. Segundo o


autor, uma definio amplamente aceita de corrupo a seguinte:
comportamento que se desvia dos deveres formais de uma funo
pblica devido a interesses privados (pessoais, familiares, de grupo
fechado) de natureza pecuniria ou para melhorar o status; ou
que viola regras contra o exerccio de certos tipos de comportamento
ligados a interesses privados30 (grifos nossos).
IVKOVIC31, em obra cuja referncia obrigatria em matria de
corrupo policial, deliberada e refletidamente32 elabora um conceito
estrito de corrupo policial, que aqui adotamos:33
Quadro II. Conceito de corrupo policial

Corrupo policial a ao ou omisso, uma promessa de


ao ou omisso, ou uma tentativa de ao ou omisso, cometida por um policial ou grupo de policiais, caracterizada pelo uso
indevido da funo pblica pelo policial, motivada em parte significativa pela obteno de um ganho pessoal.33
Tal noo de corrupo se alinha com a propagada pela transparncia internacional34, assim como com aquela adotada nos comentrios
do art.7 do Cdigo de Conduta para Agentes da Lei (Code of Conduct
for Law Enforcement Officials), aprovado pelas Naes Unidas em
17 de dezembro de 197935.
KLITGAARD, Robert. Acorrupo sob controle. Traduo de Octavio Alves Velho.
Rio de Janeiro: Jorge Zahar Editor, 1994, p. 40.
31
A autora doutorada pela Harvard University, e Ph.D. pela Universidade de Delaware
em Criminologia, assunto que leciona na Escola de Criminologia e Justia Criminal
na Universidade do Estado da Flrida, nos Estados Unidos.
32
IVKOVIC, Sanja Kutnjak. Fallen blue knights: controlling police corruption. New
York: Oxford University Press, 2005, p. 15-32.
33
Idem, p. 16, livre traduo.
34
Para a entidade, corrupo o uso indevido de poder confiado para um ganho privado, podendo isso acontecer tanto contra a regra legal como tambm de acordo
com a regra legal, havendo esta ltima quando o agente recebe para fazer algo que
j deveria por lei fazer (Apud: UNODC. The integrity and accountability of the police. Disponvel em: <http://www.unodc.org/documents/justice-and-prison-reform/
cjat_eng/2_Integrity_and_Accountability_Police.pdf>. Acesso em: 19 jun. 2012).
35
Segundo o qual a corrupo policial o cometimento ou omisso de um ato na
realizao ou em conexo com os deveres de algum, em resposta a presentes,
30

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IVKOVIC analisa, em sua obra, os vrios aspectos do seu conceito


de corrupo policial36. Convm aqui o exame de seis desses pontos,
tomando por base o texto da autora.
2.1 Corrupo deformadora e no deformadora

Primeiro, deve-se observar que a corrupo pode ser deformadora


(distortive corruption), quando o agente faz algo que no deve fazer ou
deixa de fazer algo que deve fazer; ou no deformadora (nondistortive),
quando o agente faz algo que deve fazer ou deixa de fazer algo que no
deve fazer, isto , no abusa de seus direitos e deveres funcionais, mas age
motivado em parte significativa por ganho pessoal (por exemplo, quando
o agente da Polcia Federal emite um passaporte que j deveria emitir,
contudo recebe uma quantia monetria para lhe conferir prioridade).
2.2 Acordo

Em segundo lugar, o acordo entre corruptor e corrompido no


um fator necessrio na corrupo policial, embora seja importante
e frequente. Avoluntariedade da participao do cidado pode variar na escala desde um ponto em que existe claramente (quando um
motorista oferece dinheiro a um policial para no ser multado), at
o ponto em que claramente no existe, como na extorso, quando o
policial usa a fora ou ameaa usar a fora para obter ganho pessoal.
No haver acordo, ainda, nos casos em que policiais obtm ganhos
ilcitos sem uso de fora e sem sequer o conhecimento dos titulares
dos bens, como quando os policiais so os primeiros a chegar cena
de um crime ou a um acidente e subtraem itens de valor.
2.3 Momento do ganho: recompensas e presentes

Alm disso, o ganho ou pagamento pode ocorre antes ou depois do


ato corrupto. Asituao mais controvertida aquela em que o policial
promessas ou incentivos demandados ou aceitos, ou o recebimento indevido destes
depois que o ato tiver sido cometido ou omitido (Disponvel em: <http://www2.
ohchr.org/english/law/codeofconduct.htm>. Acesso em: 19 jun. 2012).
36
IVKOVIC, op. cit., p. 15-32.
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age exatamente como deveria e depois, sem prvio acordo, recebe uma
recompensa. Arespeito dessa situao, assim discorre IVKOVIC:

A despeito do fato de que se permite que a maioria dos outros profissionais e provedores de servios aceitem smbolos da satisfao dos clientes
(por exemplo, gorjetas, gratificaes) pela qualidade do servio legtimo
providenciado, no permitido que policiais os aceitem, nem deveria
ser. Algica por trs dessa escolha simples: para alcanar a execuo
das leis de modo imparcial e no discriminatrio (e/ou outras funes no
cumprimento do papel policial), o governo deveria ser a nica fonte de
receita dos policiais. Seindivduos ou grupos pagam por seus servios ao
invs do, ou em adio ao, governo, a expectativa explcita ou implcita
formada pelos cidados pagadores (e possivelmente outros) de que
os policiais recebedores providenciaro um tratamento mais favorvel
(por exemplo, mais leniente, mais eficiente) em algum momento futuro.
Os Estados Unidos so um exemplo de um pas que probe a mera aceitao de pagamento com a conscincia de que ele foi oferecido pela ao
oficial antes ou depois que o ato foi realizado (18 USC Seo 201), a
despeito de se o pagamento teve um impacto na deciso (por exemplo,
corrupo deformadora versus no deformadora). []. ACorte do Distrito
de Columbia detalhou a diferena entre suborno (Section 201(b)) e gratificao ilegal (Section 201(c)) no United States v. Brewster (1974) [].37

A autora discute ainda a seguinte questo: realmente errado que os


policiais aceitem presentes? Afinal, damos presentes aos professores
dos nossos filhos, aos lixeiros, aos carteiros, s babs etc. Adiferena,
explica a doutora em criminologia, reside na natureza do trabalho policial, no que os policiais fazem e na extenso de seu poder. Aausncia
de superviso nas tarefas dirias, o seu poder e o contato frequente
com pessoas que violam a lei criam oportunidades para a corrupo,
quando se espera que eles exeram a sua discricionariedade fazendo
escolhas imparciais. Aceitar presentes entraria numa escala leve de
corrupo, mas no deixa de s-lo, pois presentes recebidos no podem
estar ligados a um servio policial especial ao seu fornecedor38.
2.4 Ganho direta ou indiretamente monetrio

Tradicionalmente, o ganho pessoal envolvido na corrupo policial


definido como um ganho monetrio ou que possua valor monetrio,
o que ocorre na maior parte dos casos e parece ser o motivo principal
Idem, p. 21-22.
Ibidem, p. 4-5.

37
38

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da corrupo. Esse ganho monetrio pode ser direto, como quando o


policial recebe dinheiro para no multar algum; ou indireto, como
no caso em que o policial no expede uma multa em benefcio da
sobrinha de um oficial para obter uma promoo. Concordamos com
essa compreenso tradicional, embora IVKOVIC interprete seu conceito para incluir dentro da noo de ganho pessoal as vantagens
no econmicas, como no caso em que policiais foram condenados
por terem recebido favores sexuais de uma jovem em troca de no a
prenderem por posse de drogas e violaes a regras de trnsito.
Temos duas objees ao entendimento da autora. Primeiro, no
exemplo que ela menciona, possvel, ainda que indiretamente, estabelecer um valor monetrio correspondente a favores sexuais, ao
menos em uma sociedade em que existam servios de prostituio
disponveis. Emsegundo lugar, incluir na definio de ganho pessoal
os ganhos que no sejam conversveis em dinheiro problemtico,
porque poderia conduzir incluso de toda a sensao de satisfao,
no s a sexual (extrada do exemplo dado pela autora, o qual a conduziu a incluir ganhos diversos do econmico no conceito) mas tambm
a sdica, traduzida no exerccio da brutalidade (violncia policial),
quando em sentido contrrio a prpria autora exclui o mero uso excessivo da fora do conceito de corrupo policial. Assim, para manter
um conceito de corrupo policial dentro dos limites da corrupo
em sentido estrito, melhor restringir o conceito s modalidades em
que o ganho de natureza econmica, quer direta, quer indiretamente.
O conceito de corrupo aqui adotado exclui diversas condutas
policiais ilegais ou desviadas, como uso excessivo de fora; dormir
em servio; beber em servio; baixa pontualidade; desrespeito ao
superior; realizao de buscas pessoais, veiculares e em residncia
ilegais (embora no raro bem-intencionadas e justificadas mediante
mentiras); e o falso testemunho que justifica uma prova ou incrimina falsamente algum (provendo informaes falsas, por exemplo,
quanto confisso dos rus no momento da priso em relao ao
conhecimento de que havia drogas na carga transportada, ou de que
as cdulas com eles apreendidas eram falsas). Fica, assim, tambm
excluda a modalidade de corrupo policial designada amplamente
como corrupo de causa nobre (ou sndrome de Dirty Harry,
numa aluso a um personagem do cinema), isto , aquela em que o
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policial utiliza mtodos ilegais para produzir um resultado positivo


sob o prisma da investigao e do processo criminal.
No se ignora a ligao existente entre corrupo e violncia policial. Nodizer de LIMA, no mundo inteiro tais fenmenos tm sido
irmos siameses: no possvel tolerar a violncia e querer ao mesmo
tempo combater a corrupo policial39. Contudo, possvel que dados
policiais sejam violentos sem compactuarem com corrupo econmica,
e vice-versa. Cr-se que o resultado do estudo de cada fenmeno, indi
vidualmente, possa ter melhores resultados, ainda que seu tratamento
deva ser conjunto. Alm disso, no se olvida a relao entre corrupo
policial e a corrupo de causa nobre. Com efeito, um relatrio de
uma comisso da Austrlia40 apontou a conduta ilegal de causa nobre
como o berrio da corrupo arraigada e sistemtica, bem como um
alvo necessrio de ateno no controle da corrupo econmica.
2.5 Valor

Na linha de IVKOVIC, qualquer que seja o valor do presente


dado a um policial, ele tem potencial de impactar o comportamento
discricionrio deste no futuro, e, por isso, sua aceitao caracteriza
corrupo. Incluem-se a, portanto, descontos em refeies, entradas
gratuitas em eventos ou copos de caf gratuitos. Alm do argumento
do primeiro deslize (normalmente associado ao da ladeira escorregadia), ou do cruzamento da linha, segundo o qual um primeiro ato
ilegal, ainda que menos grave, conduz a outros mais graves porque a
barreira moral j foi superada, o fato que as gratificaes deturpam
a prestao uniforme do servio pblico policial. Alm disso, a polcia no deve ser apenas imparcial, mas deve manter a aparncia de
imparcial, e pesquisas realizadas sugerem que a aceitao de pequenos presentes minam a confiana dos cidados na imparcialidade da
polcia. Segundo IVKOVIC, os policiais comeam seu envolvimento
com prticas corruptas aceitando itens de pequeno valor41.
Por outro lado, verdade que a proibio da aceitao de qualquer
pequeno presente acarreta alguns problemas: primeiro, o aumento do
LIMA, Roberto Kant de. Direitos civis, Estado de Direito e cultura policial:
formao policial em questo. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v.41
(DRT/2003/6), p.241 et seq., jan. 2003.
40
BAYLEY; PERITO, op. cit., p. 6.
41
IVKOVIC, op. cit., p. 4.
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custo e a dificuldade de controle e superviso; segundo, tal proibio


incentiva policiais honestos a adotar o cdigo de silncio e a tolerar desvios mais srios de outros policiais, porque eles mesmos j
violaram alguma regra menor ou observaram sua violao sem nada
fazer; terceiro, tal proibio choca com culturas em que a aceitao
de presentes faz parte da vida diria. Assim, traar um limite para o
recebimento de pequenos presentes uma questo desafiadora.
A nosso ver, esse parece ser um caso de conflito entre a tica dos
imperativos categricos de KANT, que orientaria a uma soluo moral
absoluta no sentido da proibio de recebimento de qualquer presente,
e a tica utilitarista de BENTHAM e STUART MILL, a qual recomenda o estabelecimento de um patamar. NoBrasil, podemos adotar
o parmetro do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal,
aprovado em 21 de agosto de 2000, que veda no art.9 a aceitao
de presentes, permitindo contudo o recebimento de brindes que (I)
no tenham valor comercial ou sejam (II) distribudos por entidades a
ttulo de cortesia, propaganda, divulgao habitual ou por ocasio de
eventos especiais ou datas comemorativas, desde que no ultrapassem
o valor de R$ 100,00. AResoluo n. 3/2000, da Comisso de tica
Pblica, instituda pelo Decreto de 26 de maio de 1999, esclareceu algumas dvidas que poderiam emergir do referido Cdigo de Conduta.
Quanto ao conceito de brinde de valor inferior a R$ 100,00, estabeleceu no item 5 que a periodicidade de seu recebimento no pode ser
inferior a 12 meses e que sua distribuio deve ter carter geral, isto
, no pode ser dado especialmente a uma determinada autoridade.
Nahiptese de no ser vivel a recusa de um presente, este dever
ser destinado a entidade assistencial, incorporado ao rgo pblico
em que o agente exerce a funo, ou, quando cabvel, destinado ao
Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional42.
2.6 Favorecido

O recebedor do ganho pessoal na corrupo pode ser tanto o agente


policial como terceiro (por exemplo: seus filhos, parentes ou amigos).
Hcorrupo mesmo quando o ganho se d simultaneamente em
COMISSO DE TICA PBLICA. Cdigo de conduta da alta Administrao
Federal. 4.ed. Braslia: Presidncia da Repblica, 2008.

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favor de uma pessoa e da organizao policial (ganho misto, como


quando se alega que o recebimento de refeies grtis no s um
ganho pessoal mas reforo da ligao entre a polcia e a comunidade).
Discute-se, contudo, se h corrupo policial quando o ganho
puramente institucional, isto , quando ele consiste to somente em
uma contribuio para a realizao de objetivos legtimos da organizao policial. Tal desvio comumente chamado de corrupo por
uma causa nobre, englobando o falso testemunho, a falsificao
de prova (incluindo evidncias plantadas) e outras condutas similares
quando os meios legtimos so compreendidos como demasiado restritos. Ospoliciais tendem a racionalizar (no sentido psicolgico do
termo) ou neutralizar (no sentido criminolgico) a ilicitude de tais
comportamentos pelo fato de que no ganham nada com isso, mas,
sim, a sociedade. Emrazo da diferena de causas e mecanismos de
controle entre os casos em que h ganho pessoal e os casos em que h
um ganho puramente institucional, a autora entende que a corrupo
por causa nobre deve ser excluda do conceito de corrupo policial,
com o que concordamos.
2.7 Corrupo operacional e burocrtica, de atividade-meio e de
atividade-fim

Tendo por base agora a estrutura e o funcionamento dos rgos


policiais, podemos classificar a corrupo policial segundo a rea em
que ocorre. operacional aquela que acontece nas ruas, e burocrtica a
que ocorre dentro dos escritrios das corporaes. Emclassificao no
coincidente com esta, pode-se afirmar que a corrupo pode acontecer
na atividade-meio policial, isto , a atividade administrativa desenvolvida para que o rgo alcance seus fins institucionais, assim como na
atividade-fim, diretamente relacionada aos fins institucionais do rgo.
Tanto atividade-meio como atividade-fim podem ser tanto internas como externas. Deve-se aqui esclarecer uma confuso que se faz
entre os conceitos. Como toda atividade sempre um meio para um
fim, no raro algumas atividades que ocorrem dentro dos escritrios
so compreendidas equivocadamente como atividade-meio em razo
do local em que so exercidas. Contudo, o que determina se uma atividade meio ou fim na verdade a sua natureza e sua relao com
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os fins institucionais da corporao. Como exemplo dessa confuso


podemos citar o registro e custdia de entorpecentes. Embora ocorra
dentro de reparties e seja um meio para um fim (como tudo ),
trata-se de atividade desenvolvida no mbito da funo policial de
represso ao crime e polcia judiciria. Oregistro e custdia de drogas
, portanto, atividade-fim policial. Amanuteno de entorpecentes
em locais improvisados, como garagens ou salas de motoristas, como
j aconteceu na Polcia Federal em Braslia43, confere abertura para
desvios e uma oportunidade gratuita para a corrupo.
Embora a corrupo policial possa ocorrer na atividade-meio policial, isto , na atividade administrativa, inerente a todo rgo pblico,
que permite o normal funcionamento do rgo (em licitaes e contratos administrativos, por exemplo), o objeto do estudo sob o ttulo
da corrupo policial aqui restringido especificamente aos ilcitos
praticados na ampla gama de servios policiais que esto dentro da atividade-fim, isto , aquela atividade de que incumbida a polcia que no
comum a todos os rgos pblicos, incluindo policiamento ostensivo
(preventivo), escolta de presos, proteo de autoridades, identificao
civil e emisso de documentos de identidade, realizao de buscas e
prises, emisso de passaportes, controle de produtos qumicos, controle
de armas e munies, fiscalizao da atividade de segurana privada,
atuao em investigaes policiais e cumprimento de diligncias em
processos penais (polcia judiciria em sentido estrito) etc.44
Essa delimitao essencialmente pragmtica: como a atividade-meio similar atividade-meio dos outros rgos da Administrao
Pblica, a matria j tem sido objeto de estudo e esforos especficos
por parte da doutrina que trata da corrupo em geral, praticada nos
MINISTRIO PBLICO FEDERAL (2 CMARA DE COORDENAO E REVISO: MATRIA CRIMINAL E CONTROLE EXTERNO DA ATIVIDADE POLICIAL). RALDI, Adriano dos Santos; DALLAGNOL, Deltan Martinazzo etal. Op. cit.
44
Tais atividades foram atribudas polcia porque a sociedade, atravs da Constituio, do Legislativo ou do Executivo, entendeu ser necessrio ou conveniente o seu
desenvolvimento, de modo exclusivo ou concorrente, por corporaes policiais, que
externalizam o poder da fora estatal, isto , as quais expressam, a par das Foras
Armadas, o monoplio estatal da violncia. Simultaneamente, diante da sensibilidade
do exerccio legal da violncia na sociedade, a Constituio outorgou ao Ministrio
Pblico a superviso de tais rgos. Assim, a atuao do Ministrio Pblico sobre
essas questes essencial, inclusive no que toca ao controle, no s repressivo mas
especialmente preventivo, da corrupo praticada no exerccio dessas atividades.
43

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mais distantes ramos da Administrao Pblica, bem como por parte dos
rgos administrativos que atuam no controle e represso da corrupo
em geral, como Tribunal de Contas, Controladoria-Geral da Unio,
corregedorias e Ministrio Pblico. Por outro lado, quando a corrupo
est impregnada do colorido da atividade-fim policial, ela s pode ser
adequadamente compreendida, controlada e combatida a partir do conhecimento e estudo da atividade-fim, emergindo mente, de imediato, a
posio privilegiada das corregedorias de polcia e do Ministrio Pblico
nesse contexto. Enquanto j existe abundante material direcionado
corrupo praticada na atividade-meio, ainda so escassos os trabalhos
no Brasil sobre a corrupo praticada na atividade-fim policial.
2.8 Concluso

Com base no exposto neste captulo, podemos formular o seguinte


conceito de corrupo policial:45
Quadro III. Resumo: conceito de corrupo policial
revisitado e delimitao do objeto de estudo deste texto

Corrupo policial a ao ou omisso, uma promessa de ao


ou omisso, ou uma tentativa de ao ou omisso, cometida por
policial(is) seja tal atuao devida ou no, exista acordo com um
particular ou no, em que ocorre o uso indevido da funo pblica
pelo(s) policial(is), quando existe uma associao entre tal uso e a
obteno, pelo(s) policial(is) ou terceiro(s) a ele relacionado(s), antes
ou depois da atuao, de um ganho pessoal direta ou indiretamente
econmico que no caracterize a mera aceitao de brindes nos termos do art.9 do Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal.45
Embora a corrupo policial possa ocorrer tanto na atividade-meio como na atividade-fim policiais, a corrupo recebe especial
conotao policial quando praticada na atividade-fim. Emrazo
da escassez de estudos dirigidos corrupo na atividade-fim
policial (razo pragmtica), esta foi eleita como especial objeto
de ateno deste texto.
Tomando por base, em boa parte, as lies de IVKOVIC (op. cit., p. 16et seq.).

45

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3. TIPOLOGIAS DE CORRUPO E LAVAGEM DE DINHEIRO


POLICIAIS
3.1 Noo de tipologia aplicada lavagem e corrupo policiais

No campo do estudo da corrupo e da lavagem de dinheiro, o vocbulo tipologia usado no Brasil e no exterior tanto para designar
a anlise e classificao das tcnicas de corrupo e de reciclagem de
ativos refletindo o significado etimolgico do termo: tipo + logo
+ sufixo ia, como tambm para fazer referncia a qualquer dessas
tcnicas46 e 47. Emrazo desse segundo uso do vocbulo, diz-se que
a estratificao da movimentao de dinheiro (smurfing) uma das
tipologias de lavagem, assim como o suborno de policial rodovirio
para no ser multado uma das tipologias da corrupo policial.
Quadro IV. Conceito de tipologia de
corrupo e lavagem de dinheiro policiais

Tipologia de corrupo e lavagem de dinheiro policiais tanto


(a) o estudo das tcnicas (tipo + logia = estudo dos tipos)
de corrupo e lavagem de dinheiro empregadas por policiais,
como tambm (b) uma dada tcnica ou tipo especfico.
O uso do mesmo termo que designa, etimologicamente, o estudo de tipos, para se
referir ao objeto do estudo (os tipos), caracteriza metonmia e sindoque. Ametonmia uma figura de linguagem que consiste em utilizar uma palavra no lugar de
outra quando o significado de ambas se relaciona por proximidade ou contiguidade
de modo objetivo, tomando-se, por exemplo, o continente pelo contedo, a causa
pelo efeito, o autor pela obra, o abstrato pelo concreto, o smbolo pelo significado,
a coisa pelo lugar, e vice-versa. Ja sindoque a espcie de metonmia em que se
toma o todo pela parte ou a parte pelo todo, havendo uma relao de extenso; por
exemplo, o gnero pela espcie, o abstrato pelo concreto.
47
Debruando-se particularmente sobre as tipologias da lavagem de dinheiro, o GAFISUD assim define o vocbulo: Como tipologia, no contexto do branqueamento de
capitais e do financiamento do terrorismo, entende-se a classificao e a descrio
das tcnicas utilizadas pelas organizaes criminosas para dar uma aparncia de
legalidade aos fundos de provenincia lcita ou ilcita e transferi-los de um lugar para
outro ou entre pessoas para financiar as suas atividades criminosas. (GAFISUD.
Tipologias regionais GAFISUD 2005. jul. 2005, p. 8.Disponvel em: <http://gtld.
pgr.mpf.gov.br/gtld/lavagem-de-dinheiro/tipologias/tipologias>. Acesso em: 28 dez.
2009, grifos nossos).
46

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O foco central da tipologia (na primeira acepo, de estudo de


tipos) so as tcnicas de corrupo e reciclagem de ativos, aqui compreendidas em acepo ampla, atribuindo-se s tcnicas o significado
de tipos, figuras, modelos, espcies, estratgias ou mesmo mtodos.48
Apesar de se debruar sobre as tcnicas de corrupo e de lavagem
utilizadas pelos criminosos, identificando seus pontos-chaves, extraindo suas caractersticas comuns e agrupando-as por similaridade,
o mtodo do estudo de tipos de reciclagem no apenas indutivo, mas
tambm analgico e abdutivo, na medida em que se buscam desvelar potenciais novas tcnicas que atendam os maiores anseios dos
corruptos e lavadores (expressos com relao lavagem de dinheiro,
por exemplo, nas 10 leis fundamentais da ONU para a lavagem49),
as quais encontrariam respaldo em ambientes propcios corrupo
ou lavagem, ainda que inexistam evidncias de sua explorao
oestudo das tendncias.
Para aumentar a utilidade dos estudos e das classificaes, as
tcnicas ou tipos categorizados pela tipologia da corrupo ou da
Tal compreenso adotada sem ignorar que, em relao lavagem de dinheiro,
diversamente, o GAFI props, em seu Relatrio de Tipologias de 2004-2005, uma
distino terminolgica que, em resumo, diferencia mtodo (procedimento particular de lavagem de dinheiro ou financiamento ao terrorismo que engloba tcnicas, mecanismos e instrumentos), tcnica (ao ou meio particular de lavagem ou
financiamento), mecanismo (sistema ou coisa que realiza parte do processo, como
um banco, um cassino ou uma offshore), instrumento (ativo, objeto de valor ou que
representa valor), esquema (processo particular de lavagem ou financiamento que
combina tcnicas, instrumentos e mecanismos em uma mesma operao), tipologia
(representao especfica de esquemas similares feita quando o esquema se repete
bastante na realidade) e tendncia (provvel evoluo dos mtodos e tipologias
no tempo) (FINANCIAL ACTION TASK FORCE FATF. Money Laundering &
Terrorist Financing Typologies 2004-2005 (FATF-XVI), p. 89-90). Tal classificao
tem a virtude de buscar um acordo lingustico e de reconhecer a lavagem como
fenmeno complexo, contudo os mecanismos e instrumentos so, em grande parte
das tipologias, secundrios ou acidentais. Aanlise de tipologias no se debrua
sobre todas as modalidades de ativos da economia (instrumentos), nem sobre todos
os entes ou coisas suscetveis de uso na lavagem (mecanismos), salvo na medida em
que se relacionam com as tcnicas. Assim, melhor definir como objeto de estudo
da tipologia as tcnicas, significando tipos de lavagem, ainda que apresentadas
com outros elementos (mecanismos e instrumentos) que, na linguagem do GAFI,
configurem-lhe como verdadeiros mtodos.
49
UNODC. Financial Havens, Banking Secrecy and Money Laundering. 29maio
1998. Figure 2 (no fim do relatrio). Disponvel em: <http://www.imolin.org/imolin/
finhaeng.html>. Acesso em: 2 fev. 2010.
48

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lavagem devem apresentar um nvel de abstrao, evidentemente,


maior do que o caso concreto e menor do que o texto do tipo penal.
Essa observao relevante porque orienta a fugir de casusmos.
Outro critrio que guia a formao de tipologias o da frequncia,
considerando a dimenso prtica de seu estudo. Portanto, apenas
quando esquemas de corrupo ou lavagem semelhantes se repetem
ou usam mtodos similares, cumpre destac-los como uma tipologia50. Alm disso, embora a tipologia da lavagem no abranja o estudo
dos delitos antecedentes (tal matria deve ser objeto de tipologias
especficas, como tipologia da corrupo, tipologia do trfico etc.),
mas, sim, mtodos de manipulao dos recursos deles oriundos, o
foco neste captulo se dar apenas sobre as tcnicas de lavagem mais
associadas corrupo policial.
Cumpre, por fim, bem observar com DE CARLI que a lavagem
no utiliza necessariamente instrumentos ilegais em si51. Embora frequentemente a lavagem envolva falsidades, fraudes ou simulaes,
no raro a nica ilegalidade consistir na realizao de atos em si
lcitos para ocultar ou dissimular a natureza, origem, localizao,
disposio, movimentao ou propriedade de bens, direitos ou valores provenientes, direta ou indiretamente, de infrao penal (art.1
da Lei n. 9.613/1998). Assim, a origem espria dos recursos um
pressuposto do qual parte a tipologia no estudo dos tipos ou tcnicas.
No h dvidas de que o estudo de tipologias de corrupo policial no Brasil ainda bastante deficiente. Espera-se, contudo, que tal
quadro se altere, como j aconteceu em relao ao estudo das tipologias de lavagem, que se intensificou bastante nos ltimos dez anos.
Enquanto o ltimo foi propulsionado pela lei de lavagem e presses
internacionais, o primeiro poder se fortalecer com a intensificao
do desempenho do controle externo da atividade policial pelo Ministrio Pblico, o que fruto da atuao, particularmente, do Conselho
Nacional do Ministrio Pblico e da especial diretriz que determinou
a especializao de grupos voltados a tal atividade.
Nesse sentido, com relao lavagem, posiciona-se adequadamente o GAFISUD:
GAFISUD. Reunion conjunta de tipologias GAFISUD-EGMONT. maio 2012,
p.7.Disponvel em: <http://www.gafisud.info/home.htm>. Acesso em: 11 ago. 2012.
51
DE CARLI, Carla Verssimo. Lavagem de dinheiro: ideologia da criminalizao e
anlise do discurso. 1.ed. Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2008, p. 119.
50

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3.2 Variedade e constante mutao das tcnicas

As tcnicas de corrupo e de lavagem so variadas e esto em


permanente mudana. Alguns fatores colaboram intensamente com
a rpida evoluo das tcnicas. Entre os fatores comuns corrupo
e lavagem, podem-se citar: a) o desenvolvimento das medidas preventivas, quer por corregedorias (no caso da corrupo), quer pela
regulao de setores econmicos (no caso da lavagem), o que enseja a
migrao das prticas ilcitas para reas menos reguladas; e b)aatuao do sistema repressivo.
possvel citar, exemplificativamente, alguns fatores que propulsionam a evoluo das tcnicas especficas de corrupo: a)a existncia de
mltiplas formas de atuao policial, citando-se exemplificativamente: policiamento ostensivo (preventivo), abordagens, blitze, escoltas,
acidentes de trnsito, atuao administrativa, investigaes de faltas
disciplinares, investigaes de crimes, servios de cartrio, custdia
de bens apreendidos (que so de grande variedade, incluindo itens eletrnicos, mercadorias oriundas do Paraguai, veculos, entorpecentes
etc.), custdia de provas, controle de armamentos, percias, controle
de ingresso e sada do pas, proteo de autoridades, controle de passaportes, controle de produtos qumicos etc.; b)a existncia de muitas
oportunidades de corrupo nas diferentes formas de atuao; c)a
existncia de reas em que o Estado no atua, como grandes favelas
dominadas por traficantes; d)a proibio de atividades que antes eram
permitidas, como os bingos, criando um novo mercado clandestino; g) a
burocracia do Estado e ausncia de taxas ordinrias para atendimentos
de carter urgente, pois particulares muitas vezes podem precisar que
a polcia atue em um perodo de tempo menor do que o corriqueiro.
Quanto aos fatores especficos que estimulam a criao de novas
tcnicas de lavagem, citem-se: (a)a existncia de mltiplas espcies de
ativos, com maior ou menor liquidez52 e o surgimento de novas modalidades de ativos (como metais preciosos digitais); (b)a existncia de
muitas formas de movimentao do capital53, com grande facilidade
Desde dinheiro de diferentes pases, passando por cheques, aes, travellers checks,
notas promissrias, ttulos da dvida pblica, CDBs, ouro, pedras preciosas, crditos
civis e trabalhistas, at veculos, embarcaes, aeronaves e imveis.
53
Como transporte fsico por pessoa (acompanhado), correio e encomendas, transferncias bancrias, sistemas de remessas formais e informais.
52

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e agilidade (megabyte money) e o surgimento de novas modalidades


de transferncias (como cyberpayments) a partir de novas tecnologias;
(c)a evoluo das estruturas de pessoas jurdicas e entes coletivos e o
surgimento de novos entes nesse campo; (d)mudanas nas economias
e em normas que repercutam na propriedade, nos ativos e na forma
de circulao de riqueza; (e)a variedade com que se apresentam as
necessidades dos lavadores frequncia e quantidade de ativos a serem
lavados; (f)a globalizao da economia, com o rpido desenvolvimento e compartilhamento de novos produtos, mercados e tecnologias,
associada (g)expanso internacional de organizaes criminosas e
(h)crescente profissionalizao dos agentes lavadores, propiciando
estes dois fatores, em conjunto com aquele, o cruzamento das dezenas
de tcnicas de movimentao e das centenas de espcies de ativos dos
diversos pases do mundo, bem como o direcionamento do capital sujo
para os pases que, no decorrer do tempo, ostentem regulamentao
menos densa na rea de combate reciclagem de capitais.
3.3 Importncia do estudo tipolgico

Nesse contexto, o estudo dos mtodos de corrupo policial e


de branqueamento de dinheiro se mostra fundamental. Deum lado,
porque o combate lavagem um desafio pesado e envolvente que
exige uma compreenso clara e completa das vrias tendncias e tcnicas usadas por criminosos para lavar seus fundos ilcitos54, o que
igualmente se aplica corrupo. Isto , propicia aos agentes pblicos do aparato repressivo o conhecimento necessrio para identificar
uma potencial tcnica de corrupo ou de lavagem como tal quando
com ela deparam (como lembra DE CARLI, embora o crime evolua
rapidamente, a interveno penal ocorre sempre depois do crime55).
De outro lado, porquanto fornece aos agentes pblicos do aparato preventivo base terica para sua atuao. Embora j exista uma
consistente atuao preventiva na rea de lavagem de dinheiro, entende-se necessrio que existam mecanismos similares para o controle
da corrupo policial. Tal base terica, primeiro, permite identificar
KOBOR, Emery. Money laundering trends. United States Attorneys Bulletin, Columbia, v. 55, n. 5,p. 14, set. 2007.
55
DE CARLI, op. cit., p. 119.
54

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setores crticos, sensveis ou vulnerveis sob prisma da corrupo ou


da lavagem, isto , mais propensos a prticas corruptas ou ao influxo
de recursos sujos. Isso permite a regulao e a melhoria das normas
preventivas existentes, o que j acontece no campo da lavagem de
dinheiro e deve ser estendido ao campo da corrupo. Emsegundo
lugar, porque, ao menos no tocante lavagem, o arcabouo terico
permite a individualizao de parmetros e indicadores de corrupo
ou de lavagem (red flags) com base nos quais tais agentes exigiro de
entes financeiros e no financeiros, que atuam em tais setores crticos,
a comunicao de operaes suspeitas.
Dada a importncia do estudo das tipologias na lavagem de dinheiro, o estudo das estratgias de lavagem desenvolvido por vrios organismos internacionais, especialmente pelo Grupo de Ao Financeira
(GAFI, atravs do Working Group on Typologies WGTYP) e pelos 8
Grupos Regionais ao estilo GAFI (FSRBs56), os quais disponibilizam
muitos relatrios de tipologias57, mas tambm pelo Grupo de Egmont58,
pelo Escritrio das Naes Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC),
pela INTERPOL (International Criminal Police Organization), pelo
FINCEN (a UIF59 americana), pela Organizao para a Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OECD) e, no Brasil, pela ENCCLA
Financial Action Task Force FATF-Style Regional Bodies, isto , organismos internacionais regionais, formados por pases que compem dada regio e desenvolvem
funes similares e complementares s do Grupo de Ao Financeira (GAFI, em
ingls FATF Financial Action Task Force).
57
Os do GAFI esto disponveis em parte em: <http://www.fatf-gafi.org>. Acesso em:
6 jan. 2010. Outra parte pode ser acessada no stio eletrnico de um dos Grupos
Regionais: <http://www.apgml.org/>. Acesso em: 6 jan. 2010. Quanto aos relatrios dos Grupos Regionais, tambm podem ser obtidos em seus sites na internet:
<http://www.cfatf-gafic.org.br>, <http://www.menafatf.org>, <http://www.coe.int/
moneyval>, <http://www.esaamlg.org>, <http://www.giaba.org>, <http://www.
eurasiangroup.org>, alm daquele j indicado.
58
O Grupo de Egmont uma rede informal internacional de conexo entre as Unidades
de Inteligncia Financeira (UIFs) dos pases, voltada troca de experincias e ao
intercmbio de informaes. AUIF um o rgo criado por lei, com a finalidade
de receber comunicaes de operaes suspeitas e analis-las, a fim de identificar
possveis atos de lavagem de bens. AUIF tambm pode coletar informaes, por
iniciativa prpria, a fim de detectar tais atos. NoBrasil, a UIF o Conselho de
Controle de Atividades Financeiras (Coaf), criado pela Lei n. 9.613, de 3 de maro
de 1998 (glossrio do Grupo de Trabalho em Lavagem de Dinheiro do Ministrio Pblico Federal. Disponvel em: <http://gtld.pgr.mpf.gov.br/gtld/lavagem-dedinheiro/glossario/glossario-sobre-lavagem-de-dinheiro>. Acesso em: 18 ago. 2012).
59
Sobre o significado de UIF, ver nota de rodap acima.
56

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(Estratgia Nacional de Combate Corrupo e Lavagem de Ativos), a qual elegeu, pela primeira vez, em 2009, uma srie de aes60
voltadas anlise, compilao e disponibilizao de tipos de lavagem
(tipologias) relacionados a vrios setores econmicos brasileiros.
Por outro lado, o estudo das tipologias da corrupo policial,
embora necessrio, ainda incipiente no Brasil. Aidentificao das
principais tcnicas empregadas o primeiro passo necessrio para se
buscarem, em seguida, mecanismos preventivos.
3.4 Tipologias de corrupo policial

A seguir, so apresentadas vrias tipologias (aqui no sentido de


classificaes dos tipos de corrupo), a maioria das quais categorizam
vrias tcnicas ou espcies de ilcitos policiais, incluindo (mas no
limitados a) corrupo. Diante da escassez de classificaes que se
dirijam especificamente corrupo policial, e da prpria discordncia acerca do contedo desta, necessrio recorrer tambm a esses
estudos se quisermos tirar proveito da descrio por eles feita das
tcnicas frequentes de corrupo policial em sentido estrito.
3.4.1 Brasileira: de prticas ilegais comuns na polcia (de CERQUEIRA)

CERQUEIRA, utilizando sua experincia profissional ao longo da


carreira de policial militar, catalogou os crimes funcionais mais comuns praticados pela polcia, dividindo-os em crimes praticados contra
criminosos e crimes praticados contra a populao (inocentes). Alm
disso, ele classifica boa parte dos ilcitos que arrola segundo o grau de
tolerncia existente no meio policial em relao a seu cometimento.
Podemos, com base nas suas informaes, arrolar as seguintes
prticas61:
a) contra criminosos: homicdios para eliminar criminosos ou
assegurar a impunidade (incentivados pela sociedade e pelos policiais); leses corporais para obter informaes ou infligir castigo
(bastante aceitas no meio policial); ameaas para impor respeito e
ENCCLA. ENCCLA2009.
CERQUEIRA, Carlos Magno Nazareth. Acriminalidade da polcia. Revista Brasileira de Cincias Criminais, v. 19(DRT/1997/253), p. 243 et seq., jul. 1997.

60
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autoridade (muito toleradas na cultura policial); violao de domiclio,


correspondncia e comunicao telefnica para obter provas contra
criminosos (tambm muito tolerada); extorso e extorso mediante
sequestro contra traficante de drogas (no toleradas nem na cultura
policial); roubo de dinheiro e objetos dos criminosos (no tolerado
no ambiente policial); dano contra bens dos criminosos (no muito
tolerado); apropriao indbita de armas, cargas roubadas e drogas
(tolerada no caso de armas e pouco tolerada nos demais casos); corrupo normalmente em pequenos delitos da classe mdia (bastante
tolerada na sociedade e no meio policial em virtude dos baixos salrios); violncia arbitrria (muito comum e tolerada na sociedade e na
polcia, dirigindo-se sobre a populao de baixa renda); prevaricao
em certas pequenas infraes ou de certos criminosos; condescendncia criminosa em relao ao policial infrator (tolerncia varivel
em funo da tolerncia da sociedade e da corporao em relao
conduta praticada); falso testemunho ou percia para garantir impunidade de policiais que cometeram crimes ou para incriminar criminoso
(tolerncia depende do criminoso); coao no curso do processo para
proteger policiais que praticaram crimes (pouco tolerada); exerccio
arbitrrio das prprias razes (tolerado contra certos criminosos);
exerccio arbitrrio de poder consistente em priso sem as formalidades legais (muitofrequenteetolerado);
b) contra inocentes: homicdios para assegurar a impunidade do
policial criminoso (queima de arquivo baixo nvel de tolerncia
policial conduta); leses corporais para obter informaes ou infligir castigos (com boa tolerncia em vrios setores da sociedade e da
polcia); ameaa contra vtimas e testemunhas da brutalidade policial
(tolerncia varia segundo o tipo do crime e o status da vtima); violao de domiclio em operaes policiais em reas pobres (tolerada
pela polcia e pela sociedade); violncia arbitrria (muito comum e
tolerada na sociedade e na polcia, dirigindo-se sobre a populao de
baixa renda); corrupo passiva no trnsito (muito tolerada pela sociedade e nos meios policiais em razo dos baixos salrios); extorso no
trnsito (no tolerada); dano como castigo ou para invadir domiclios
em reas faveladas (tolerncia depende da situao da vtima); apropriao indbita na guarda de local de acidente ou de crimes ou em
operaes em favelas (no tolerada normalmente); atentado violento
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ao pudor, estupro e corrupo de menores, especialmente em reas


faveladas, contra mulheres de traficantes, mas tambm contra jovens
que usam drogas e se prostituem.
3.4.2 Brasileira: outras prticas com base em casos concretos e nos
noticirios brasileiros

Embora o banco de dados de aes criminais e cveis propostas


pelos Ministrios Pblicos (Estadual e Federal) em desfavor de policiais, formado recentemente pelo GCEAP/PR62, englobe apena uma
pequena parcela da realidade63, trata-se de uma amostra disponvel
para pesquisa, incluindo o envolvimento de 12 policiais em concusso, 8 em peculato, 8 em corrupo, 2 em furto, 2 em roubo, 4 em
contrabando ou descaminho, 3 em extorso e 49 em improbidade.
Uma tcnica de corrupo com grande incidncia nas denncias a
corrupo de policiais rodovirios em estradas, voltada absteno
da lavratura de multas de trnsito.
Podemos ainda citar espcies de prticas corruptas (tipologias
no sentido de tcnicas de corrupo), com base nos noticirios64, a
ttulo exemplificativo: consulta de informaes sigilosas de terceiros
por meio de senhas de sistemas de segurana pblica; engajamento
em fraudes previdencirias; recebimento regular de propina para no
multar ou retirar multas sobre empresas de transporte; recebimento de
propina para desbloqueio de carteiras de motoristas; furtos e extorses
de bens de cidados e criminosos; abastecimento de veculos particulares como se fossem veculos da corporao, pagando-se com dinheiro
pblico; cobrana de propina para liberao de veculos apreendidos
em fiscalizaes; retirada de combustvel das viaturas para uso em
carros particulares; desvio de bens apreendidos, inclusive ilcitos (ca Disponvel para consulta na rea restrita do seu stio: <http://coex.prpr.mpf.gov.br>.
Tal banco foi formado a partir das respostas recebidas solicitao feita pelo GCEAP/
PR aos Ministrios Pblicos Estaduais e s Procuradorias das Repblicas nos Estados,
para que encaminhassem cpias de acusaes oferecidas por tais rgos em desfavor
de policiais. Contudo, nem todos os rgos oficiados responderam, como ainda
muito provvel que mesmo aqueles que responderam tenham encaminhado respostas
no exaustivas, em razo da comum ausncia de um banco de dados nico, completo
e que inclua a condio de policial do ru, no mbito dos Ministrios Pblicos.
64
Tais notcias, entre muitas outras envolvendo abusos policiais, podem ser encontradas
no stio do Grupo de Controle Externo da Atividade Policial no Estado do Paran:
<http://coex.prpr.mpf.gov.br>.
62
63

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a-nqueis); realizao de servios de transporte de valores (venda


do servio policial); realizao direta de contrabando e descaminho,
utilizando a funo para buscar impunidade e proteo para o crime;
cobrana de propina de sacoleiros; homicdio de contraventor que
recusou o pagamento de propina para proteo da atividade ilegal de
explorao de caa-nqueis.
Entre as categorias de crimes, talvez as que mais se repetem no
Brasil envolvem ou o relacionamento dos policiais com o vcio (trfico de drogas, jogo do bicho e caa-nqueis), o que repete um padro
internacional, ou, ento, a represso prtica do contrabando e do
descaminho. Uma reportagem chega a expor que no Paran preso
em mdia um policial a cada 20 dias em operaes sobre o contrabando e o descaminho65.
3.4.3 Anglo-sax: a mais difundida tipologia de prticas policiais
ilcitas comuns (BARKER e ROEBUCK)

A mais conhecida e empregada tipologia de prticas policiais corruptas foi desenvolvida por BARKER e ROEBUCK h cerca de quatro
dcadas. Eles classificaram tais prticas em oito categorias, s quais
PUNCH adicionou uma nona. Tais categorias so exemplificativas e
refletem algumas prticas mais comuns na cultura anglo-sax relativas
a policiais que atuam na rea operacional, as quais na realidade brasileira se aplicariam mais aos policiais rodovirios e aos policiais militares. Embora, como observa PUNCH, tal classificao deixe margem
importantes desvios policiais e motivos no pecunirios para desvios,
alm de guardar certa impreciso terminolgica, tem o mrito de colocar
em evidncia algumas das mais constantes prticas policiais ilcitas66.
PUNCH assim as descreve:

1. Corrupo de autoridade (corruption of authority). Policiais recebem ganho em virtude da funo sem violar a lei (bebidas, refeies,
servios ou outro benefcio grtis);
2. Comisso ilegal (kickback). Ganho por indicar negcios para empresas
particulares (na Gr-Bretanha o gancho de ouro (golden hook) se refere ao
caminho guincho quando policiais recomendam uma oficina particular para

Gazeta do Povo. Acada 20 dias, um policial preso por contrabando no PR. 20jun.
2011. Disponvel em: <http://www.gazetadopovo.com.br/vidaecidadania/conteudo.
phtml?id=1140387>. Acesso em: 21 jun. 2012.
66
PUNCH, op. cit., p. 26-28.
65

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algum cujo veculo foi danificado; os policiais recebem um kickback. Isso


tambm acontece com agentes funerrios, quando um policial recomenda
um servio funerrio para pessoas confrontadas com uma morte repentina).
3. Furto oportunstico (opportunistic theft). Furtar de pessoas detidas
(tambm conhecido no passado como furto de pessoas indefesas (rolling)), de vtimas de crime ou de acidentes, de corpos mortos, de cenas
do crime e de colegas.
4. Acerto (shakedown). Ganhar para no dar prosseguimento a medidas
no caso de uma infrao criminal tais como a priso, a apreenso de
propriedade ou o preenchimento do boletim de ocorrncia.
5. Proteo de atividades ilegais (protection of illegal activities). Proteo daqueles envolvidos em atividades ilegais (tipicamente prostituio,
trfico de drogas, jogo de azar, bares ilegais), tornando a empresa capaz
de continuar (isso pode se aplicar tambm a legtimas firmas, bares,
restaurantes, mercados, etc. que ocasionalmente violam a lei).
6. Oconserto (the fix). Sabotagem de investigaes ou procedimentos,
perda de evidncia, cancelamento de multas de estacionamento, e outros.
7. Atividades criminais diretas (direct criminal activities). Cometimento de crime em clara violao a normas criminais.
8. Suborno interno (internal pay-off). Policiais pagam supervisores por
ajustes favorveis quanto a frias, deveres de trabalho incluindo turnos
e horas de trabalho, por promoo e por atribuies fceis.
Eu adicionei uma nona categoria para refletir prticas policiais desviantes
particularmente em casos de drogas.
9. Armao, esfolamento ou embutimento (flaking and padding). Plantar
ou adicionar evidncias para incriminar algum, para assegurar uma condenao ou uma sentena mais longa a um criminoso.67 [Grifos nossos.]

3.4.4 Internacional: tipologia quadripartida (Agncia Americana


de Desenvolvimento Internacional)

Documento preparado para a Agncia para Desenvolvimento Inter


nacional Americana (USAID68), e por ela disponibilizado, classifica as
manifestaes de corrupo policial em quatro conjuntos, conforme
abaixo reproduzidos69:
Idem, p. 27, livre traduo.
A corrupo policial uma das preocupaes da poltica externa americana na
medida em que um fator, ao lado da pobreza e da fraqueza das instituies, que
torna os Estados vulnerveis a organizaes terroristas e criminosas.
69
USAID. NEILD, Rachel. USAID program brief: anticorruption and police integrity.
maio 2007, p.3. Disponvel em: <http://transition.usaid.gov/our_work/democracy
_and_governance/publications/pdfs/AC_and_Police_Integrity.pdf>. Acesso em:
19 jun. 2012.
67

68

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1) corrupo individual pequena, tais como: propinas menores


de civis (em especial para a polcia de trnsito); presentes e
servios grtis; venda de informao como registros ou antecedentes criminais; perda de provas judiciais; furtos em buscas
e apreenses ou de produtos de contrabando; ajuda na fuga de
criminoso; uso de recursos policiais para assuntos pessoais (uso
de veculo oficial para transportar familiares, aluguel de armas
policiais para criminosos etc.), e assim por diante;
2) corrupo burocrtica: comisses em contratos e compras;
realizao de contratos favorveis; furto de recursos policiais,
incluindo salrios, benefcios etc.; venda de informao de registros ou antecedentes criminais; perda de provas judiciais;
emisso irregular ou ilegal de registro ou porte de arma e outras licenas; sabotagem de apuraes disciplinares; subornos
e comisses exigidos em concursos, treinamentos, distribuio
de funes e promoes;
3) corrupo criminal: subornos e comisses de criminosos assim
reconhecidos; extorso de grupos criminosos ou gangues; auxlio
de atividades criminosas provendo equipamentos, informaes,
proteo etc.; participao direta no crime e no crime organizado
(trfico, sequestros, prender para obter pagamentos de resgate,
limpeza social); furto de bens apreendidos por descaminho ou
contrabando; proteo de atividades econmicas ilegais;
4) corrupo poltica: manipulao de investigaes criminais;
instaurao de falsas investigaes; fornecimento de informaes confidenciais a polticos; supresso de liberdade de expresso e de associao; realizao e acobertamento de homicdios
polticos; supresso de divergncias polticas, liberdade de infor
mao, atividades poltico-partidrias legtimas; vazamento de
informaes para guerrilhas e outros grupos armados ilegais.
3.4.5 Internacional: prticas corruptas comuns (ONU)

O escritrio com atribuio sobre crime e drogas das Naes Unidas (UNODC) relaciona alguns dos mais comuns exemplos de corrupo policial70, o que no deixa de ser uma indicao de tipologias
(aqui no sentido de tcnicas) de corrupo policial bastante frequentes:
UNODC, op. cit.

70

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a) fechar os olhos para algo em troca de um ganho, deixando de


aplicar a lei;
b) exigir propina ou multa para uma violao de trnsito no existente ou outra infrao;
c) furto ou uso indevido de bens sob a custdia da polcia;
d) perder ou adulterar provas para sabotar uma condenao;
e) vender informaes confidenciais;
f) participar diretamente na atividade criminal como descaminho/
contrabando ou trfico de drogas.
3.5

Tipologias de lavagem de dinheiro associadas corrupo


policial

A corrupo normalmente ligada pela doutrina e por estudos


internacionais lavagem de dinheiro71. Tal vnculo decorre de vrios
fatores. Podemos citar alguns. Primeiro, a corrupo gera recursos
significativos. Para IVKOVIC, h inmeros exemplos de casos de
corrupo policial em que a renda ilcita dos agentes superou seus salrios em muitas vezes72. Attulo de exemplo, em um caso de policiais
civis condenados por corrupo, em que o autor subscreveu a acusao
criminal, a propina recebida em uma nica situao atingiu montante
milionrio. Emsegundo lugar, os servidores pblicos so obrigados
pela lei a reportar seu patrimnio (art.13 da Lei n. 8.429/1992). Afim
de no serem descobertas suas prticas ilcitas, eles recorrem ocultao e dissimulao do patrimnio esprio, ou ainda buscam criar
fontes fictcias com aparncia legtima para os recursos. Emterceiro
lugar, os servidores pblicos em geral normalmente tm um nvel
educacional, uma cultura e um conhecimento da realidade que lhes
permite formular mtodos para lavar os recursos. Alguns policiais,
alis, tm um conhecimento especializado a respeito de prticas de
lavagem de ativos, ou por terem recebido treinamentos especficos,
ou por atuarem na represso dessa espcie de crime.
No entanto, possvel haver corrupo policial sem lavagem de
dinheiro, o que ocorre normalmente quando os policiais recebem sal Em razo da estreita relao entre corrupo e lavagem, o GAFI j editou relatrios
especficos sobre a lavagem de dinheiro oriundo da corrupo: Laundering the proceeds of corruption. Paris: FATF, jul. 2011. Disponvel em: <http://www.fatf-gafi.
org>. Acesso em: 4 ago. 2012.
72
IVKOVIC, op. cit., p. 6.
71

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rios baixos e o valor auferido com a corrupo, ainda que elevado no


todo, recebido de modo habitual, distribudo no tempo, fracionado
em montantes menores. Nesses casos, os valores, recebidos usualmente em espcie, so gastos diretamente com despesas de subsistncia e
de consumo do policial e de sua famlia, em substituio ou complementao renda lcita. Oprimeiro efeito da corrupo policial ser,
em regra, o aumento do nvel econmico de vida do policial e de sua
famlia. Haver, nos casos de uso da propina para pagamento direto
de bens de consumo, em geral, mera fruio do produto ou proveito
da corrupo, e no lavagem73.
J em casos nos quais h pagamentos de valores significativos
pontualmente ou em que os pagamentos geram uma acumulao de capital, ser mais comum ou mesmo necessrio o emprego de mtodos
para ocultar ou conferir aparncia lcita ao patrimnio adquirido, a fim
de permitir sua fruio com menores riscos. Astcnicas de lavagem
de dinheiro so to variadas quanto a realidade financeira, e aquelas
que so mais usadas variam com o tempo. Emtrabalho especfico
sobre tipologias de lavagem, classificamos aproximadamente 90 mtodos bastante recorrentes de lavagem em trs principais categorias:
a) tcnicas de mera movimentao, em que a simples mudana na
alocao dos ativos, ou na forma de sua apresentao, afasta-os da
origem ilcita, impossibilitando que esta seja comprovada; b) tcnicas
que simulam origem aos recursos ilegtimos, dando-lhes aparncia de
lcitos; c) e tcnicas de uso de terceiros, em que se distanciam os valores da fonte espria por um distanciamento pessoal, isto , colocando
os bens em nome de terceiros no vinculados ao crime antecedente74.
Tomando emprestado o estudo aprofundado das tcnicas feito
naquele trabalho especfico, cuja reproduo aqui no possvel em
Em casos bastante rumorosos como aqueles revelados pelas grandes investigaes
sobre policiais denominadas Operao Trnsito Livre e Operao Sucuri, nas
quais dezenas de policiais federais e rodovirios federais da regio de Foz do Iguau
foram investigados e depois processados criminalmente por atos habituais de corrupo, vinculados prtica de contrabando e descaminho, revelados por tcnicas
especiais de investigao como interceptaes telefnicas e gravaes audiovisuais,
os inquritos desmembrados para apurar crime de lavagem de dinheiro, em sua
maioria, no tiveram sucesso, provavelmente porque o dinheiro auferido era todo
utilizado com despesas de consumo dos policiais e suas famlias.
74
DALLAGNOL, Deltan Martinazzo. Tipologias de lavagem. In: CARLI, Carla Verssimo de (Org.). Lavagem de dinheiro: preveno e controle penal. Porto Alegre:
Verbo Jurdico, 2011, p. 289-362.
73

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razo de limitaes de espao e propsito, bem como tendo por base


a experincia, possvel apontar algumas tipologias como as mais
provveis de serem utilizadas por policiais, as quais podem aparecer
de modo associado entre si:
cmbio de moeda, trocando-se reais por dlares ou outras
moedas, que podem ser escondidas na residncia do policial;
investimento em bens como carros, terrenos, casas ou empresas
(ttica empregada pelos policiais civis antes mencionados, que
extorquiram grande narcotraficante no Paran e, em seguida,
compraram terrenos e veculos, inclusive no nome de terceiros,
e investiram em empresas);
entrega de valores para doleiros como gestores do caixa 2
do policial, os quais ficaro responsveis por pagar dbitos do
policial (como j foi constatado pela Procuradoria da Repblica de Ribeiro Preto em relao a policial federal corrupto);
mistura de ativos ilcitos com ativos lcitos, os quais so inves
tidos em conjunto em empresas;
simulao de lucro em atividade comercial (empresa) pela
prestao fictcia de produtos e servios;
alterao contbil de valor de patrimnio em imposto de renda
(como se constatou em investigao recente no Paran sobre
policial);
compras e vendas sucessivas de imveis com lucros fictcios em cada venda, na qual o criminoso agrega uma parte do
capital sujo;
simulao de produo e venda agrcola;
fabricao de caixa fictcio em Declarao de Imposto de
Renda de Pessoa Fsica, declarando-se gradualmente, ano a
ano, a existncia de dinheiro em espcie ou joias que na verdade no existem e cujo valor corresponde a dinheiro que foi
ganho mas tambm foi gasto ao longo do ano, a fim de, no
futuro, substituir tal patrimnio fictcio (que foi previamente
inserido no imposto de renda) por propinas que sero recebidas, as quais tero uma justificativa patrimonial lcita inventada
no passado (prtica incentivada pela ausncia de conferncia
pela Receita de valores mantidos em efetivo);
uso de laranjas, testas de ferro e, mais ainda, dos familiares,
para no nome deles colocar ganhos e patrimnio.
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Com relao ao uso de familiares assim me reportei no trabalho


anterior, fazendo referncia especfica corrupo policial:

O uso de familiares para movimentao e a fim de figurarem como proprietrios nominais de bens, valores e empresas, merece destaque em
separado em razo da sua frequncia, ainda que os familiares possam
ser enquadrados em outras categorias, como a dos laranjas e testas de
ferro. Sob o ponto de vista do criminoso, o uso de pessoa com vnculo familiar, de um lado, apresenta certa desvantagem por haver maior
probabilidade de ser foco da ateno, do que outro terceiro (laranja,
testa de ferro, fantasma ou ficto), em uma investigao mais ampla ou
profunda. Deoutro lado, altamente tentador, pois no demanda maior
esforo quase toda pessoa possui relao com pais, ou filhos, ou irmos,
ou possui um(a) companheiro(a), chama menos a ateno no momento
do uso, e apresenta segurana, decorrente do vnculo de confiana, tanto
sob prisma econmico como de manuteno do segredo. Nesse sentido,
muito mais provvel que um policial corrupto use um familiar para
ser titular de seus bens adquiridos com propina, do que um terceiro.75

Por isso, em nosso entender, toda investigao sobre corrupo


e lavagem de dinheiro policial deve abranger, necessariamente, os
familiares mais prximos do policial (pais, filhos e cnjuge ou companheiro). Nesse sentido, a INTERPOL coloca como um padro
internacional no combate corrupo policial a obrigao dos
policiais de informar renda e patrimnio no s seus mas de sua
famlia76. Ainvestigao deve ter presente, tambm, que no se est
tratando com um cidado ingnuo, mas com pessoa que tem conhecimento dos mtodos de investigao e, no raro, emprega tcnicas de
contrainteligncia. Ilustrando o emprego de tais tcnicas por policiais,
o autor deste texto j recebeu notcia informal de que a orientao
expressa, em um dado ambiente policial corrupto, para que os policiais no deixem de fazer os saques habituais de sua conta para cobrir
suas despesas rotineiras, a fim de impedir que uma ausncia de tais
saques levante suspeitas no sentido de que o policial est recebendo
valores adicionais ao salrio (propina).

DALLAGNOL, op. cit., p. 342.


INTERPOL, op. cit., item 4.11.

75
76

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3.6 Tipologias de policiais corruptos

PUNCH77, tendo por pano de fundo especialmente a polcia anglo-sax, discorre sobre tipologias de policiais corruptos, para em seguida
elaborar uma tipologia que engloba tanto tcnicas de corrupo como
tipos de policiais corruptos. Embora possamos criticar tais tipologias,
por construrem esteretipos e por sua falta de embasamento cientfico,
bem como argumentar que parte das consideraes no se aplique
realidade brasileira, vlida a reproduo dessas classificaes, por
revelarem caractersticas especiais do ambiente policial e por chamarem a ateno para a rica realidade de perfis policiais (honestos e
corruptos), o que reflete a riqueza da personalidade humana.
3.6.1 Tipologia de policiais segundo o grau de desvio

Um agente policial, em depoimento perante a Knapp Comission, que


investigou em 1972 a corrupo no Departamento de Polcia em Nova
Iorque, elaborou uma interessante tipologia de policiais corruptos78:
1) herbvoros (grass-eaters, grazers): no procuram por propinas
ou comisses ilegais, mas, quando aparecem oportunidades de descontos em produtos, uma refeio grtis ou outro benefcio econmico
similar espontaneamente oferecido em razo da funo, eles aceitam.
Odepoimento foi prestado em uma cultura a tal ponto corrupta em
que o policial que recusasse tais vantagens era visto como tolo, sendo
visto ele como um desviado.
2) carnvoros (meat-eaters, carnivores): proativamente procuram
subornos, fazendo acordos em benefcio mtuo ou mesmo extorquindo
de modo agressivo, impondo taxas para empresas ilegais, oferecendo
proteo contra os agentes da lei ou de concorrncia.
3) pssaros (birds): nada tomam de ilegal, ou porque so honestos, ou porque no h boas oportunidades que os tentem. Eles voam
para o alto sem olhar para baixo e sem participar das prticas ilcitas.
PUNCH destaca que aqueles que oferecem quaisquer benefcios
a policiais, como estes mesmos reconhecem, sempre esperam alguma
forma de reciprocidade, tal como um atendimento rpido no caso
PUNCH, op. cit., passim.
Idem, p. 21.

77
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de algum problema, um tratamento benfico caso haja disputas com


clientes ou, ainda, um fechar de olhos no caso do cometimento de
pequenas infraes.79
Essa tipologia explica, ao menos em parte, o cdigo de silncio
que existe acerca de ilcitos policiais: enquanto os pssaros fecham os
olhos e procuram no tomar nenhum conhecimento de prticas ilegais,
os herbvoros, na linguagem brasileira, tm o rabo preso com os
carnvoros, isto , obrigam-se a silenciar para que seus prprios atos
ilegais, ainda que menos graves, no venham tona.
3.6.2 Tipologia de policiais segundo o perfil

PUNCH, recorrendo a vrios autores, elenca alguns perfis policiais


comuns, de modo no exaustivo. Ummesmo policial, ao longo do
tempo, poderia passar de um a outro perfil. Embora as concluses que
deriva das categorias sejam relativas, interessante resumidamente
mencion-las. So categorias de policiais, segundo tal classificao80:
1) carreirista de uniforme (uniform carier): escolheu o trabalho
policial por razes instrumentais e se empenha para trabalhar o menos
que pode. Tem um grande papel na desmotivao e desiluso daqueles
que entram na carreira buscando ser ativos.
2) mediano (Mister average): policial correto e conformista que
faz o trabalho de modo satisfatrio. Pode ser herbvoro, mas evita
formas mais srias de desvios.
3) profissional (professionals ou good officers): escolheu ser policial por ver tal profisso como desafiadora e um modo de realizao.
Acredita no alcance de resultados pelo bem, isto , de modo hbil
e honesto; autocrtico quanto s falhas; no se frustra com reveses;
recusa-se a violar regras; e v a violncia contra um suspeito como
servio malfeito que gerar informaes pobres ou inteis.
5) Dirty Harrys: a sndrome de Dirty Harry, policial interpretado
por Clint Eastwood em vrios filmes (como o filme homnimo Dirty
Harry, de 1971), caracterizada pela viso de mundo como um conflito entre o bem e o mal em que os bons fins como o alcance de uma
confisso ou de uma priso justificam o emprego de meios duros ou
Ibidem, p. 21-22.
Ibidem, p. 23-26.

79
80

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ilcitos. Opolicial Dirty Harry acredita que o sistema muito frouxo e


que so necessrios meios no ortodoxos contra os reais viles, a fim
de retir-los das ruas; com extrema violncia, se necessrio. Pelo seu
cdigo moral, nunca aceitaria um suborno; por outro lado, armaria
uma situao contra algum caso entendesse que esse algum merece
a punio. Tal tipologia poderia ser traduzida e contextualizada no
Brasil, talvez, como Capito Nascimento, em aluso ao personagem do filme Tropa de Elite (do diretor JosPadilha, 2007).
6) com causa nobre (noble causers): muitos policiais, inclusive
do Primeiro Mundo, acreditam que sujar as mos com meios ilcitos
(mo sujas dirty hands) necessrio para alcanar bons fins em
favor do bem pblico.
7) inovador e batedor de nmeros (innovators e numbercrunchers): muitos policiais que enfrentam problemas andam nos
limites da lei para alcanar resultados, e alguns so to aficionados
por nmeros, almejam tanto o sucesso institucional, que falsificam
dados para obt-los mesmo sem nenhuma presso externa.
8) combatente ideolgico: adiciona um componente ideolgico
noo de que os fins justificam os meios. Emvez de desenvolver
uma guerra contra o crime, desenvolve uma guerra contra uma causa
que ameaa seu modo de vida e seus valores. Foram compreendidos
nessa categoria policiais na Irlanda do Norte ao longo dos conflitos de
1968-98 de protestantes contra catlicos, bem como policiais africanos
durante o apartheid.
9) lobo solitrio (lone wolf): policial que desenvolve uma cruzada
individual contra o crime. PUNCH cita o exemplo de um policial que,
depois de encerrada uma investigao por autoridades superiores,
inconformado, infiltrou-se por conta prpria como policial corrupto
em gangues de traficantes e acabou sendo preso.
10) caubi (cowboys): policial machista, indisciplinado, que dirige
muito rpido, prega peas em colegas, mostra postura de indiferena,
usa palavres profusamente e ostenta orgulhosamente os seus feitos.
visto de modo ambivalente, tanto como criador de problemas como
aquele em que se pode confiar para atender rapidamente uma situao
em que algum policial esteja com problemas.

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3.6.3 Tipologia mista de PUNCH de desvios e policiais

PUNCH desenvolve a seguinte classificao81 de trs nveis de


corrupo com o escopo de dar ateno a presses externas a que est
sujeito o comportamento policial, aos motivos do desvio, natureza
criminal das formas srias de corrupo e s consequncias sociais
dos desvios.
A) Desvios a partir de fora:
A1) dominao estatal (state domination): policiais submetidos a
polticos ou ao regime e aos objetivos ilcitos destes por vezes formam
esquadres da morte ou unidades clandestinas contra rivais polticos ou
grupos externos, como terroristas, movimentos de esquerda, crianas
de rua ou jornalistas. Exemplos dessa espcie podem ser encontrados
na Royal Ulster Constabulary (RUC), na Irlanda do Norte; nos Grupos
Antiterroristas de Liberacin (GAL) espanhis; e na Terceira Fora
da frica do Sul. NaEspanha, agentes da GAL, unidade encoberta formada para matar ativistas do grupo separatista basco ETA, receberam
longas condenaes por abdues, torturas, bombas e 27 assassinatos.
Alguns dos condenados vieram a implicar oficiais superiores e at
mesmo ministros de Estado nas atividades desenvolvidas.
A2) captura pela elite desviada (capture by deviant elite): polticos desviados e organizaes criminosas capturam a polcia.
B) Desvios de dentro do domnio policial:
B1) herbvoros (grass-eating): baixo nvel de desvio em que se
aceitam brindes oferecidos, o que normalmente considerado uma
infrao disciplinar e no criminal.
B2) corrupo convencional ou de volume (volume or conventional corruption): aqui entram as mais srias prticas de corrupo,
como aquelas descritas por BARKER e ROEBUCK (subornos, comisses, acertos etc.).
B3) corrupo processual (process corruption): categoria que
pode se relacionar com as prximas e envolve mentir perante a Justia,
emitir falsos relatrios, alterar evidncias etc.
B4) carnvoros (meat-eating: predatory (strategic) corruption):
emprego de esforos ativos para regular mercados ilegais e extorquir
dinheiro de empresas no s ilegais mas tambm legais, ou, ainda,
Ibidem, p. 28-30.

81

sumrio do artigo

sumrio geral

Deltan Martinazzo Dallagnol

334

cooperao com segmentos do crime organizado com envolvimento


em atividades criminosas.
B5) causa nobre (noble cause: combative (strategic) corruption):
emprego de esforos ativos e meios ilcitos para alcanar condenaes
e resultados contra autores de crimes graves.
C) Fracasso sistmico: etiquetamento (labelling) e impacto mais
amplo da corrupo:
C1) fracasso institucional da polcia (police institutional failure): o desvio visto como um sintoma de um problema institucional.
PUNCH cita como exemplo a apurao posterior sobre um caso em
que os jovens brancos que mataram um jovem negro em 1993 nunca
foram condenados. Aanlise do caso revelou que a polcia metropolitana de Londres era institucionalmente racista, o que teve um
grande impacto nas polticas de policiamento.
C2) fracasso da polcia e da justia criminal (police and criminal justice failure): quando os escndalos envolvem falhas no s
da polcia mas de todo o sistema de justia, incluindo a promotoria,
o judicirio e o sistema recursal.
C3) fracasso do sistema com impacto social (system failure
with societal impact): o escndalo vai alm do sistema de justia criminal e levanta questionamento quanto ao prprio modo de governo
do Estado. Nocaso Dutroux, por exemplo, o abuso e assassinato de
quatro garotas jovens gerou, em razo da ineficincia e das falhas
na apurao policial, protestos que demandaram uma mudana ou
reforma institucional do Estado.
4. VOLUME DA CORRUPO POLICIAL

IVKOVIC afirma que a mensurao da corrupo policial est


bastante subdesenvolvida.82 Apesar das deficincias dos mtodos de
mensurao disponveis, deve-se recorrer a eles como instrumentos
possveis, viveis, para se aproximar da dimenso do problema. Entre
esses mtodos, esto as pesquisas, os experimentos, os estudos sociolgicos, os estudos de casos, as entrevistas, os dados de comisses
independentes de investigao, os registros internos das corporaes
(incluindo reclamaes contra policiais) e os dados do sistema de justia criminal (investigaes, processos criminais e execuo de pena).
IVKOVIC, op. cit., p. 33.

82

sumrio do artigo

sumrio geral

Deltan Martinazzo Dallagnol

335

Uma abordagem especfica dos problemas e potenciais de cada um


dos mtodos incompatvel com a dimenso deste trabalho. Pode-se
afirmar, contudo, que, diferentemente do que ocorre em relao a outros crimes, no h taxas seguras de corrupo policial. Peculiaridades
especficas desse crime constituem obstculos que impedem que sejam
reportados pelo cidado ou por colegas policiais, tais como: a) o acordo
de silncio existente entre corruptor e corrompido, aos quais interessa
no apenas no reportar mas ocultar o crime; b) o medo que o cidado
tem de represlias, em especial de violncia fsica, por parte dos agentes
corruptos, que, alm de fazerem parte do brao armado do Estado, j
deram evidncia de que esto dispostos a ultrapassar barreiras morais e
legais para cometer crimes que lhes sejam proveitosos; c) a ausncia ou
mesmo impossibilidade de superviso sistemtica e contnua das atividades policiais operacionais; d) a falta de f na adoo de providncias
por parte da corporao policial, em razo da mancha que o comportamento desviado lana sobre ela e da possibilidade de corporativismo;
e e) o cdigo de silncio que vige entre colegas policiais.
Algumas corporaes policiais estrangeiras tambm j foram apontadas, por comisses formadas normalmente aps escndalos para investigar o desvio policial, como impregnadas de uma corrupo sistemtica
e organizada (Knapp Comission, 1972, New York, USA; Pennsylvania
Crime Comission, 1974, Philadelphia, USA; Royal Comission into the
New South Wales Police Service, 1997, New South Wales, Austrlia83).
PUNCH v o desvio policial (englobando no s corrupo mas tambm
abuso da fora) nos Estados Unidos como endmico, penetrante, resiliente, cclico, alterando sua forma ao longo do tempo e frequentemente
sistemtico84. Contudo, o mesmo autor avaliou que o desvio, nos Pases
Baixos, est presente em baixa escala ou confinado a unidades especiais
que violam regras para alcanar resultados85.
A International Crime Victim Survey (ICVS) de 1996-1997, disponvel na pgina das Naes Unidas86, exps dados referentes corrupo policial que foram analisados por IVKOVIC e comparados com as


85

86

83
84

IVKOVIC, op. cit., p. 50-53.


PUNCH, op. cit., p. 85.
Idem, p. 121.
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS. International crime victims survey.
Disponvel em: <http://www.unicri.it/documentation_centre/publications/icvs/data.
php>. Acesso em: 13 jun. 2012.

sumrio do artigo

sumrio geral

336

Deltan Martinazzo Dallagnol

notas atribudas em 1999 aos pases pela Transparncia Internacional


no tocante reputao do pas em relao corrupo (quanto mais
baixa a nota ou o valor do ndice de Percepo da Corrupo, maior a
percepo de corrupo)87. Tais dados so parcialmente reproduzidos
a seguir, incluindo a corrupo policial na cidade do Rio de Janeiro:
Quadro V. Volume de corrupo policial
versus Volume da corrupo em geral

Pas

Percentual de

Percentual de

respondentes

respondentes

demandados a

demandados a

pagar suborno

pagar suborno a

no ltimo ano

um policial

Percentual de
respondentes

ndice de

demandados a

Percepo de

pagar suborno a

Corrupo de

um policial no

2009

ltimo ano

Canad

0,8

20,0

0,16

9,2

EUA

1,5

100,0

1,50

7,5

Frana

2,9

0,0

0,00

6,6

Rssia

19,0

52,1

9,90

2,4

Hungria

3,9

34,5

1,35

5,2

Polnia

7,7

30,7

2,36

4,2

ndia

23,3

18,3

4,26

2,9

frica do Sul

7,6

46,1

3,5

5,0

Argentina

29,3

71,4

20,92

3,0

Paraguai

13,8

28,4

3,92

2,0

Brasil (RJ)

17,9

49,7

8,9

4,1

No Brasil, a ICVS foi realizada no Rio de Janeiro, local que tem


reputao de abrigar corrupo policial mais intensa. Com efeito,
pesquisas de vitimizao brasileiras mostram que 1,8% da populao
de Belo Horizonte e 3,9% dos habitantes de Curitiba, contra 10,2%
dos moradores do Rio de Janeiro, j foram vtimas ao longo da vida
de extorso praticada por policiais militares88. Detodo modo, o ndice
IVKOVIC, op. cit., p. 38-41.
BEATO, Cludio. Corrupo policial. In: AVRITZER, Leonardo; BIGNOTTO,
Newton et al. Corrupo: ensaios e crticas. Belo Horizonte: UFMG, 2008, p. 399.

87

88

sumrio do artigo

sumrio geral

337

Deltan Martinazzo Dallagnol

do quadro acima extremamente elevado: aproximadamente 1 em


cada 2 pessoas j foi demandada a pagar suborno a um policial, e 1
em cada 10 pessoas o foi no ano anterior data da pesquisa. RIOS,
escrevendo sobre os resultados da ICVS, observou que muitos crimes
no so reportados polcia por razes como a polcia no pode
fazer nada, a polcia no far nada ou, ainda, medo e desgosto
da polcia. Oprofessor de direito da UFRJ registrou que evidente
que a fora policial no Rio de Janeiro enfrenta um grande nvel de
descrdito, como exemplificado pela resposta: eu no acredito na
polcia, que frequentemente dada dentre as outras razes [para
no reportar um crime polcia]89.
O barmetro de corrupo global da Transparncia Internacional,
organizao no governamental com sede em Berlim criada em 1993
para o combate corrupo no mundo, fornece tambm instrumentos para estimar a corrupo policial aqui e alhures. Abaixo segue
o percentual de pessoas pesquisadas que consideram as seguintes
instituies como corruptas ou extremamente corruptas, nos variados
pases apontados (entre os quais o Brasil)90:

Political parties

Parliament/
Legislature

Police

Business/
private sector

Media

Public Officials/
Civil Servants

Judiciary

NGOs
(non-govt orgs)

Religious bodies

Military

Education system

Quadro VI. Percentual de pessoas que veem cada


instituio como corrupta ou extremamente corrupta

GLOBAL

63%

57%

55%

41%

32%

53%

46%

24%

26%

29%

35%

Afghanistan

34%

43%

45%

40%

32%

42%

51%

38%

30%

33%

35%

Argentina

73%

62%

62%

36%

33%

72%

55%

18%

28%

32%

19%

Armenia

53%

59%

71%

44%

34%

61%

73%

30%

23%

58%

76%

Australia

63%

43%

39%

48%

43%

40%

28%

21%

43%

17%

14%

RIOS, Jos Arthur. Rio de Janeiro (Brazil). Disponvel em: <http://www.unicri.it/


documentation_centre/publications/series/understanding/60_RIO_DE_JANEIRO_
BRAZIL.pdf>. Acesso em: 13 jun. 2012.
90
Disponvel em: <http://archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/
gcb/2010_11>. Acesso em: 20 jun. 2012.
89

sumrio do artigo

sumrio geral

338

Political parties

Parliament/
Legislature

Police

Business/
private sector

Media

Public Officials/
Civil Servants

Judiciary

NGOs
(non-govt orgs)

Religious bodies

Military

Education system

Deltan Martinazzo Dallagnol

Austria

40%

21%

17%

44%

24%

22%

15%

10%

24%

15%

11%

Azerbaijan

28%

27%

54%

27%

19%

50%

46%

23%

13%

31%

49%

Bangladesh

62%

40%

82%

14%

16%

74%

50%

18%

10%

10%

23%

Belarus

41%

42%

58%

43%

36%

68%

52%

31%

15%

32%

45%

Bolivia

79%

61%

74%

55%

42%

76%

83%

25%

14%

40%

20%

Bosnia and
Herzegovina

65%

65%

51%

54%

28%

60%

49%

17%

22%

20%

56%

Brazil

74%

73%

62%

30%

24%

36%

42%

21%

23%

19%

19%

Bulgaria

78%

66%

62%

58%

29%

67%

82%

28%

27%

18%

39%

Burundi

70%

68%

92%

18%

7%

89%

91%

13%

7%

33%

87%

Cambodia

38%

30%

61%

26%

24%

51%

72%

11%

7%

25%

41%

Cameroon

71%

62%

87%

33%

37%

69%

73%

18%

21%

56%

57%

Canada

69%

54%

30%

48%

31%

42%

31%

19%

42%

21%

19%

Chile

68%

56%

41%

49%

29%

54%

55%

33%

39%

33%

35%

China

45%

47%

48%

54%

41%

52%

37%

28%

31%

26%

35%

Colombia

76%

76%

68%

27%

25%

69%

59%

22%

32%

48%

22%

Croatia

70%

69%

56%

66%

41%

62%

74%

29%

27%

29%

49%

Czech
Republic

61%

51%

52%

42%

24%

58%

51%

20%

19%

41%

38%

Democratic
Republic of
the Congo

73%

76%

86%

56%

49%

69%

76%

28%

28%

77%

74%

Denmark

24%

15%

8%

22%

19%

18%

3%

10%

17%

13%

5%

El Salvador

89%

63%

88%

14%

18%

78%

68%

13%

12%

14%

16%

Ethiopia

38%

34%

34%

38%

15%

39%

52%

18%

2%

7%

13%

Fiji

49%

25%

30%

41%

15%

34%

20%

16%

15%

15%

15%

Finland

60%

31%

5%

33%

25%

22%

10%

16%

27%

8%

10%

France

57%

35%

22%

44%

35%

32%

26%

16%

20%

16%

13%

FYR
Macedonia

55%

49%

44%

32%

29%

54%

66%

23%

25%

12%

50%

Georgia

24%

22%

14%

15%

16%

24%

31%

9%

3%

5%

13%

Germany

58%

36%

11%

41%

30%

38%

15%

16%

30%

20%

12%

Ghana

81%

67%

91%

44%

32%

64%

73%

25%

37%

35%

66%

Greece

89%

78%

59%

54%

78%

71%

66%

28%

53%

35%

42%

Hong Kong

44%

36%

45%

54%

35%

47%

33%

19%

16%

24%

27%

Hungary

65%

45%

35%

63%

36%

37%

29%

14%

16%

29%

17%

Iceland

82%

57%

10%

69%

52%

51%

27%

19%

42%

16%

sumrio do artigo

sumrio geral

339

Political parties

Parliament/
Legislature

Police

Business/
private sector

Media

Public Officials/
Civil Servants

Judiciary

NGOs
(non-govt orgs)

Religious bodies

Military

Education system

Deltan Martinazzo Dallagnol

India

82%

70%

75%

39%

34%

54%

41%

38%

31%

31%

51%

Indonesia

52%

52%

52%

27%

29%

45%

45%

19%

22%

26%

36%

Iraq

65%

56%

40%

35%

16%

37%

27%

24%

9%

31%

27%

Ireland

83%

69%

35%

48%

29%

45%

24%

15%

66%

14%

17%

Israel

91%

72%

48%

48%

38%

66%

29%

24%

73%

22%

25%

Italy

85%

68%

33%

59%

41%

58%

48%

24%

47%

28%

28%

Japan

82%

62%

57%

60%

49%

67%

31%

29%

69%

41%

52%

Kenya

63%

64%

90%

28%

7%

53%

61%

15%

15%

35%

34%

Korea (South)

71%

73%

59%

41%

45%

53%

56%

19%

30%

41%

48%

Kosovo

74%

62%

20%

45%

16%

41%

71%

11%

7%

3%

24%

Latvia

66%

55%

41%

32%

19%

50%

39%

10%

7%

15%

19%

Lebanon

70%

61%

61%

48%

50%

66%

54%

36%

40%

25%

38%

Liberia

41%

58%

76%

45%

25%

58%

63%

28%

14%

23%

69%

Lithuania

83%

81%

61%

48%

29%

67%

75%

16%

21%

16%

31%

Luxembourg

28%

16%

23%

28%

24%

20%

23%

16%

27%

18%

18%

Malawi

65%

56%

82%

56%

38%

58%

54%

36%

20%

28%

61%

Malaysia

71%

48%

76%

41%

21%

44%

30%

32%

11%

18%

20%

Maldives

71%

74%

40%

37%

38%

54%

63%

28%

21%

23%

32%

Mexico

82%

76%

84%

42%

41%

79%

79%

34%

38%

36%

34%

Moldova

63%

59%

74%

57%

35%

61%

67%

34%

23%

34%

61%

Mongolia

81%

82%

67%

33%

28%

56%

75%

20%

15%

31%

57%

Morocco

23%

3%

43%

0%

0%

42%

45%

0%

0%

0%

0%

Mozambique

54%

35%

81%

23%

14%

58%

29%

12%

20%

34%

67%

Nepal

67%

46%

43%

29%

21%

35%

30%

30%

21%

19%

38%

Netherlands

29%

24%

17%

34%

28%

30%

23%

14%

32%

17%

11%

New Zealand

52%

40%

24%

37%

36%

31%

19%

18%

37%

10%

13%

Nigeria

90%

79%

92%

32%

30%

55%

62%

22%

20%

44%

66%

Norway

31%

12%

8%

37%

28%

24%

7%

21%

41%

13%

11%

Pakistan

72%

71%

86%

57%

45%

77%

56%

59%

32%

38%

43%

Palestine

36%

25%

24%

23%

24%

18%

18%

18%

19%

21%

16%

Papua New
Guinea

70%

59%

53%

29%

17%

54%

25%

10%

10%

28%

29%

Peru

77%

80%

65%

28%

30%

72%

83%

23%

20%

48%

36%

Philippines

55%

51%

56%

30%

8%

52%

38%

13%

8%

33%

28%

Poland

54%

46%

43%

52%

30%

51%

43%

25%

28%

21%

24%

Portugal

77%

61%

39%

53%

28%

38%

48%

25%

27%

23%

20%

sumrio do artigo

sumrio geral

340

Political parties

Parliament/
Legislature

Police

Business/
private sector

Media

Public Officials/
Civil Servants

Judiciary

NGOs
(non-govt orgs)

Religious bodies

Military

Education system

Deltan Martinazzo Dallagnol

Romania

89%

87%

64%

53%

38%

61%

70%

32%

20%

19%

37%

Russia

50%

53%

68%

46%

42%

66%

57%

36%

25%

51%

58%

Rwanda

31%

20%

67%

22%

11%

44%

62%

6%

3%

5%

17%

Senegal

84%

88%

89%

47%

41%

73%

79%

34%

29%

39%

56%

Serbia

77%

63%

52%

54%

47%

63%

66%

47%

28%

24%

54%

Sierra Leone

54%

49%

84%

40%

21%

42%

49%

12%

8%

16%

64%

Singapore

31%

23%

26%

27%

28%

27%

25%

16%

25%

26%

23%

Slovenia

81%

61%

37%

59%

37%

54%

51%

22%

44%

26%

30%

Solomon
Islands

57%

63%

30%

25%

12%

47%

19%

10%

10%

20%

28%

South Africa

70%

68%

82%

39%

24%

63%

55%

40%

24%

19%

32%

South Sudan

43%

52%

50%

46%

36%

43%

44%

33%

34%

52%

39%

Spain

84%

53%

37%

51%

45%

50%

48%

25%

55%

24%

21%

Sri Lanka

59%

44%

70%

23%

18%

46%

23%

27%

7%

20%

34%

Sudan

31%

27%

44%

24%

22%

40%

22%

21%

20%

36%

38%

Switzerland

33%

22%

13%

48%

34%

22%

17%

13%

25%

15%

7%

Taiwan

50%

63%

65%

50%

38%

66%

42%

23%

30%

45%

37%

Tanzania

58%

80%

77%

27%

20%

66%

75%

22%

10%

22%

56%

Thailand

47%

47%

52%

40%

25%

61%

34%

17%

16%

51%

41%

Turkey

47%

38%

42%

44%

39%

47%

41%

37%

28%

47%

46%

Uganda

40%

50%

92%

20%

14%

54%

68%

18%

9%

37%

49%

UK

72%

63%

32%

49%

45%

47%

24%

24%

33%

16%

13%

Ukraine

67%

72%

81%

56%

40%

72%

81%

40%

20%

50%

68%

USA

82%

70%

40%

54%

51%

62%

45%

27%

36%

24%

31%

Vanuatu

68%

47%

30%

24%

13%

38%

22%

6%

7%

21%

16%

Venezuela

65%

70%

78%

33%

13%

56%

68%

15%

17%

50%

26%

Vietnam

12%

9%

63%

29%

13%

36%

30%

6%

4%

18%

45%

Yemen

65%

69%

70%

40%

42%

58%

62%

36%

25%

66%

62%

Zambia

63%

50%

79%

44%

33%

55%

53%

24%

19%

26%

55%

Zimbabwe

72%

57%

86%

42%

47%

58%

56%

14%

21%

43%

42%

Essa pesquisa, no que toca ao Brasil, foi feita pela Inteligncia do


IBOPE e teve abrangncia nacional, com a consulta de uma amostra
de 1.001 pessoas de ambos os sexos e variadas classes sociais, nveis
de educao e idades. Observa-se que a polcia vista como uma
das instituies mais corruptas no mundo e a questo da corrupo
sumrio do artigo

sumrio geral

Deltan Martinazzo Dallagnol

341

na polcia um problema internacional. Em41 pases dos 100 pases


investigados, segundo dados da pesquisa disponibilizada pela Transparncia Internacional91, v-se a polcia como a mais corrupta entre
todas essas instituies. NoBrasil, a polcia aparece como a segunda
rea pesquisada, excludo o meio poltico (partidos e parlamento), em
que h uma maior percepo de corrupo pela sociedade.
A pesquisa mostrou que, no Brasil, 6% dos entrevistados ou pessoas de sua famlia receberam um pedido de suborno policial nos
ltimos 12 meses, ao passo que em outros setores o percentual foi
sempre igual ou menor do que metade disso: 1% dentro do sistema
educacional, 2% no mbito do Judicirio, 2% na rea de servios
mdicos, 3% na obteno de registros e licenas, 3% na obteno de
utilidades, 2% na rea de taxas e tributos, 1% em relao a servios
relativos terra e 0% pela alfndega. Analisando os dados especficos do Brasil, observa-se que, dos entrevistados, o nmero daqueles
a quem policiais solicitaram propina maior nas classes baixas, o
que pode ser apenas um reflexo da distribuio nacional de riqueza92.
Evidentemente, o volume de corrupo policial varia entre as diferentes corporaes policiais e de acordo com a regio, ou mesmo
entre as diferentes unidades de uma mesma regio, sendo afetado
pelo grau em que os mais diversos fatores que propiciam a corrupo
afetam tais corporaes. BAJOTTO indica que pesquisa divulgada em
2007 pela Associao dos Magistrados Brasileiros, sobre a imagem
das instituies, apontou a Polcia Federal em primeiro lugar na confiana depositada por brasileiros, tendo sido apontada ainda como a
instituio mais relevante no combate corrupo93. Amesma autora
aponta os nmeros de policiais federais presos entre 2003 e 2008 entre
servidores pblicos: em 2003, de 122 servidores presos, 39 eram policiais federais; em 2004, a proporo foi de 143 para 9; em 2005, de
Disponvel em: <http://archive.transparency.org/policy_research/surveys_indices/
gcb/2010_11>. Acesso em: 20 jun. 2012.
92
Nmero de entrevistados a quem foi solicitada propina por classe: 9 de renda baixa;
38 de mdia-baixa; 51 de mdia; 16 de mdia-alta; e 3 de alta renda.
93
BAJOTTO, Carolina Cancian. Polcia Federal: a elite policial traando identidades
e distines. Dissertao (Mestrado em Cincias Sociais) Faculdade de Filosofia e
Cincias Humanas da Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande do Sul, Porto
Alegre, 2009, p. 11-12. Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/
DetalheObraForm.do?select_action=&co_obra=140596>. Acesso em: 21 jun. 2012.
91

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Deltan Martinazzo Dallagnol

342

219 para 9; em 2006, de 385 para 11; em 2007, de 310 para 15; e, em
2008, de 396 para 794. Onmero de presos ou policiais identificados
como corruptos ou processados criminalmente, contudo, no revela
o nvel de corrupo, pois, como se ver, h vrias dificuldades para
descobrir e comprovar a corrupo policial.
Tambm podem ser citados e analisados com parcimnia dados
relativos Polcia Militar do Distrito Federal. Esta, que contava em
2006 com 16.129 policiais, instaurou apenas 9 procedimentos por corrupo policial (desvios envolvendo ganho econmico) no Conselho
de Disciplina entre 2002 e 2005 (2 por corrupo, 1 por concusso,
1 por estelionato, 1 por extorso, 1 por receptao e 3 por roubo), ao
passo que houve 165 inquritos policiais militares por corrupo no
mesmo perodo (3 por apropriao de coisa achada, 2 por apropriao
indbita, 12 por concusso, 10 por corrupo, 21 por estelionato, 10
por extorso, 48 por furto, 41 por peculato, 3 por receptao, 14 por
roubo e 1 por trfico)95.
No Rio de Janeiro, local em que, conforme antes se constatou, a
corrupo policial extremamente intensa, AZEVEDO expe que,
em 81 meses de 1999 a 2006, houve o registro pela corregedoria e
ouvidoria das polcias (unificada) de: 1.919 reclamaes de desvios
envolvendo ganho quanto Polcia Militar (334 de corrupo passiva,
68 de enriquecimento ilcito, 28 de estelionato, 1.095 de extorso ou
concusso, 25 de peculato, 29 de receptao, 59 de roubo ou furto de
veculo, 78 de trfico de armas, 163 de trfico de drogas, 6 de explorao de lenocnio e 34 de jogo do bicho) e 731 reclamaes da mesma
natureza que envolviam a Polcia Civil (189 de corrupo passiva,
50 de enriquecimento ilcito, 16 de estelionato, 284 de extorso ou
concusso, 30 de peculato, 39 de receptao, 30 de roubo ou furto de
veculo, 24 de trfico de armas, 53 de trfico de drogas, 2 de explorao de lenocnio e 14 de jogo do bicho). Considerando que o efetivo
da Polcia Militar era 3,5 vezes o da Polcia Civil, conclui-se que as
Idem, p. 85.
OLIVEIRA, Paulo Roberto Batista de. Direitos fundamentais e preservao da
ordem pblica: um estudo sobre a atividade de policiamento ostensivo desenvolvida
pela Polcia Militar do Distrito Federal. Dissertao (Mestrado em Direito) Universidade de Braslia, Braslia, 2007, p. 153 e 168. Disponvel em: <http://www.fd.unb.
br/index.php?option=com_zoo&task=item&item_id=40&Itemid=1469&lang=br>.
Acesso em: 21 jun. 2012.

94

95

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Deltan Martinazzo Dallagnol

343

reclamaes em relao a esta so proporcionalmente superiores ao


nmero de reclamaes quanto quela96.
No Par, por sua vez, ARAJO revela que houve, de 2002 a 2006
(com dados incompletos de 2004), 1.881 demandas diretas (por cidado) ou indiretas (por outros rgos, por recortes de jornais etc.)
Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica do Par. Em1.286 dessas
denncias havia reclamaes sobre policiais civis e 1.245 eram sobre
policiais militares. Deum total de 3.598 violaes reportadas, 306 se
referiam corrupo e 100 a envolvimento com o crime. Com base
em um rol de 720 casos de denncias diretas, que geraram a formalizao de 1.055 tipos de denncias contra policiais, o estudo mostrou
a seguinte distribuio vinculada a desvios de natureza econmica:
72 desvios (29 notcias de concusso, 1 de corrupo, 19 de extorso,
16 de furto, 3 de peculato e 4 de roubo), isto , menos de 10% dos
abusos policiais reportados97. EmSo Paulo, em 2009, houve 219
demisses na Polcia Civil e 229 na Polcia Militar98.
Outra pesquisa, embora de abrangncia modesta, feita por FIGUEIRA, sinaliza o nvel de percepo interna de corrupo na Polcia Federal. Aquele autor submeteu a 25 policiais federais do Rio
de Janeiro (5 de cada cargo, englobando delegados, agentes, peritos,
escrives e papiloscopistas) a assertiva de que h muita corrupo99
na Polcia Federal. Osentrevistados poderiam concordar ou no
com a afirmao, e em maior ou menor grau. Oresultado revelou que
AZEVEDO, Leonardo da Silva Petronilha. Apoltica de direitos humanos no Rio
de Janeiro: Ouvidoria da Polcia e Corregedoria Geral Unificada estratgias de
controle social no Estado democrtico de direito (1999-2006). Dissertao (Mestrado
em Cincia Poltica) Universidade Federal Fluminense, Niteri, 2006, p.157e160.
Disponvel em: <http://www.uff.br/dcp/wp-content/uploads/2011/10/Disserta%
C3%A7%C3%A3o-de-2006-Leonardo-da-Silva-Petronilha-Azevedo-1.pdf>. Acesso
em: 21 jun. 2012.
97
ARAUJO, Osvaldina dos Santos. Ocontrole da atividade policial: um olhar sobre a Ouvidoria do Sistema de Segurana Pblica do Estado do Par. Dissertao
(Mestrado em Sociologia) Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da
Universidade de So Paulo, So Paulo, 2008, p. 93et seq. Disponvel em: <http://
www.teses.usp.br/teses/disponiveis/8/8132/tde-25092008-114909/pt-br.php>. Acesso
em: 21 jun. 2012.
98
Folha de So Paulo, 15 abr. 2011. Disponvel em: <http://coex.prpr.mpf.gov.br/news/
folha-de-s.-paulo-numero-de-policiais-civis-expulsos-aumenta-em-sp>. Acesso em:
21 jun. 2012.
99
Embora o texto do autor se refira a corrupo, o questionrio menciona expressamente muita corrupo (p. 186).
96

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4% dos entrevistados concordaram totalmente, 12% concordaram,


16% nem concordaram nem discordaram, 44% discordaram e 24%
discordaram totalmente100.
comum a diferenciao entre a imagem, de um lado, da Polcia
Federal e, de outro lado, das outras polcias, no tocante corrupo.
BAJOTTO aponta a grande diferena salarial como o principal fator
de diferena no nvel de corrupo, afirmando que a corrupo de
policiais civis e militares estaria atrelada ausncia de um salrio
compatvel com uma vida melhor, enquanto os policiais federais no
teriam tal justificativa. Atal diferena se soma a diferena no nvel
de controle, que na Polcia Federal maior. Alm disso, embora sem
as relacionar com a corrupo, tal autora mencionou como diferenas
entre as polcias: a estrutura, a autoestima, o risco, a qualificao para
ingresso, o treinamento aps o ingresso, a imagem perante a sociedade
e o reconhecimento social do trabalho, fatores que, como veremos,
interferem nos nveis de corrupo de uma corporao101.
A par de existir a percepo de que a Polcia Federal v as demais polcias como corruptas, tambm h indicaes de que a Polcia
Militar v a Polcia Civil como uma polcia mais corrupta, o que
inclusive fundamento, junto com a indisciplina da Polcia Civil, da
repulsa da Polcia Militar unificao das polcias estaduais102.
5. CONSEQUNCIAS DA CORRUPO POLICIAL

Podemos citar pelo menos 9 efeitos negativos da corrupo policial.


Ela, em primeiro lugar, produz danos sobre os bens jurdicos mais
bsicos tutelados pelo direito penal ao erigir as normas anticorrupo,
FIGUEIRA, Nlio Guimares. Percepo dos stakeholders internos com relao
aos pontos fortes e fracos e a orientao para responsabilidade social e tica: o
caso da Polcia Federal. Dissertao (Mestrado em Administrao de Empresas)
Departamento de Administrao da PUC/RJ, Rio de Janeiro, 2006, p. 94-95 e 186.
Disponvel em: <http://www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.
do?select_action=&co_obra=34912>. Acesso em: 21 jun. 2012.
101
BAJOTTO, op. cit., p. 100 et seq.
102
MUTZ, Ronaldo. Ecos da constituinte na construo de uma Polcia cidad. Dissertao (Mestrado em Histria) Centro de Cincias Humanas e Naturais da Universidade Federal do Esprito Santo, Vitria, 2008, p. 128. Disponvel em: <http://
www.dominiopublico.gov.br/pesquisa/DetalheObraForm.do?select_action=&co_
obra=126857>. Acesso em: 21 jun. 2012.
100

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345

os quais consistem nos princpios basilares da Administrao Pblica,


constitucionalmente tutelados no art.37 da Carta Fundamental de 1988:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia.
Com efeito, a corrupo: a) viola leis e regras democraticamente
estabelecidas; b) propicia tratamento diferenciado aos cidados com
base em critrios de discrmen no constitucionalmente permitidos,
consistentes na possibilidade de (e disposio em) conferir ao servidor
pblico um ganho pessoal. KLITGAARD afirma ainda que o dinheiro
passa a beneficiar ricos e privilegiados em detrimento de pobres e
desprotegidos, havendo casos em que o poder armado da polcia ou
do exrcito usado para propiciar lucros em detrimento daqueles que
no tm ao seu lado tal poder103; c) viola a ordem moral, por mais
estreito que seja o conceito de moralidade que se adote; d) esconde ou
distorce fatos ou consequncias jurdicos administrativos com base em
motivos ocultos, lesando a publicidade; e) quanto eficincia, resta
prejudicada pois, como destaca IVKOVIC, se os policiais investem
seu tempo em prticas corruptas, planejando, efetuando e depois escondendo seus negcios ilcitos, eles deixam de dar ateno ao que
devem fazer em primeiro lugar, que o seu regular trabalho policial104.
Em segundo lugar, deve-se observar que todos esses princpios so
violados na administrao de um servio pblico precioso e essencial,
que a segurana pblica, um direito fundamental da sociedade, reconhecido na Constituio Federal em vrios artigos, entre os quais se
destaca o art.5, caput. Nosso Supremo Tribunal Federal j reconheceu o
status constitucional do direito segurana (HC87.310/SP, Primeira Turma)105, sobre o qual apropriada a transcrio da lio de BALTAZAR
JUNIOR, que o coloca como base da concepo contratual de Estado:
O dever estatal de garantia da segurana e o consequente direito do cidado a ela surgem como contrapartida ao monoplio do uso da fora por
parte do Estado e da proibio da autotutela. Deconsiderar, ainda, que,
frequentemente, o cidado individualmente ou a coletividade no teriam
condies de defender-se por si s, em casos como da inferioridade fsica
ou numrica ou mesmo da falta de informaes em relao a produtos
ou instalaes perigosas, tudo a se resumir na colocao do cidado em
uma situao de necessidade de proteo estatal.

KLITGAARD, op. cit., p. 57.


IVKOVIC, op. cit., p. 5.
105
BALTAZAR JUNIOR, Jos Paulo. Crime organizado e proibio de insuficincia.
Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010, p. 196.
103
104

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Deltan Martinazzo Dallagnol

346

Ademais, o Estado, ao assumir o dever de proteo dos bens jurdicos,


cria no cidado a expectativa de que ser protegido, de modo que a omisso estatal caracteriza uma quebra do princpio de proteo da confiana
(Vertrauenschutzprinzip). Aprpria legitimao estatal est em jogo,
aqui, pois: O Estado, ao aplicar suas leis na proteo dos cidados,
confirma a validade dessas leis e, com isso, sua prpria existncia.
Namesma linha, acertada a referncia de Klein no sentido de que:
A renncia ao direito dado pela natureza de defender os seus bens jurdicos somente tem sentido para o indivduo, se ele protegido pelo Estado.
Agarantia da segurana condio da sujeio. Somente a proteo pelo
Estado legitima a existncia da renncia prtica da violncia privada:
protectio trahit subjectionem subjectio trahit protectionem. Odever
estatal de proteo consequncia, ento, da necessidade de garantir a
paz. Seo Estado no garante proteo, ele no d segurana, com o que
aparece o perigo de que os indivduos, ameaados na existncia de seus
bens jurdicos, cuidem de seus prprios direitos.106

Mas no s nesse sentido que a corrupo ataca o fundamento


do Estado (como contrato social). Acorrupo atinge tambm, em
terceiro lugar, o cerne da ideia democrtica de Estado. Como bem
coloca SIMONETTI, a corrupo aparece constantemente dentro de
uma anlise poltica e se manifesta como um atentado contra regras
de convivncia estabelecidas, no nvel de funcionamento do Estado, das relaes deste com os administrados, ou das relaes destes
ltimos entre si, em certas condies que devem ser reguladas pelo
Estado. Emtodos os casos, est em jogo a ordem poltica107. Regras e princpios estabelecidos pela populao como regras do jogo
em favor do interesse pblico cedem espao ao interesse privado.
Segundo LIVIANU, a corrupo consiste em tornar privado o que
pblico, uma vez que existe uma apropriao do que deve ser de