La Política de Liberalización Económica en La Administración de Menem - Torre y Gerchunoff

La poltica de liberalizacin econmica en la administracin de Menem
Author(s): Pablo Gerchunoff and Juan Carlos Torre

Source: Desarrollo Econmico, Vol. 36, No. 143 (Oct. - Dec., 1996), pp. 733-768
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467293 .
Accessed: 11/10/2013 15:20
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DesarrolloEcon6mico,vol. 36, N2 143 (octubre-diciembre1996)
733
LA POLITICA DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LA ADMINISTRACION DE MENEM*
PABLO GERCHUNOFF y JUAN CARLOS TORRE*
Introducci6n
ecoConsideradodesde unaperspectivaregional,el procesode transformaci6n
en los Cltimos
n6micaporel que ha pasadolaArgentina
aios es partede unatendencia
mAsgeneral.Desde mediadosde los afos ochenta,la agenda de los gobiernosde
Am6ricaLatinaha estadodominadaporunaola de politicasde reformasestructurales
radicalmente
las instituciones
econ6micasestablecidasdesque estAtransformando
pu6s de la Segunda GuerraMundial.Las reformasestructuraleshan ganado su
presente prioridadcomo resultadode dos desarrollosparalelos.El primerofue el
procesode aprendizaje
puestoen movimiento
porlaagudaemergenciaecon6micaque
crisis
de
externa.Lossucesivosfracasoscosechados en el esfuerzo
a
deuda
la
la
sigui6
por corregirlos desequilibriosmacroecon6micosmedianteajustes de corto plazo
aumentaronla presi6npor solucionesmAs comprehensivasy radicales.Al mismo
en el pianode las propuestasde politicatuvolugar.Nos referimos
tiempo,otrodesarrollo
al influyenteconsenso que comenz6 a perfilarsebajo los auspicios del discurso
neoliberalque permeabael pensamientoecon6micodominanteen las instituciones
financierasinternacionales
y en los circulosgobernantesde los paises acreedores.De
esta
de los paises latinoameriacuerdocon
macroecon6micos
visi6n,los desequilibrios
de las limitaciones
del patr6nde desarrollo
canos erantributarios
disfuncionalidades
y
desde el estado.ElPlanBakeren 1985
orientadohaciael mercadointernoy promovido
* Este trabajoserd publicado pr6ximamenteen MenoVELLINGA
(ed.): TheChangingRole of the State in
LatinAmerica, Westview Press. Los autores agradecen los comentarios de Bernardo Kosacoff, Roberto
Bouzas, Nicolas Gadano, AdolfoCanitrot,FrancoCastiglioni,EduardoFeldmany Vicente Palermo.Un reconocimientoespecial merece GetulioE. Steinbach por su ayuda en la revisi6nde la versi6n final.
** Investigadores del Consejo Nacional de Investigaciones Cientificasy T6cnicas (CONICET-ITDT)
y
del InstitutoTorcuato Di Tella, respectivamente.[ I[! ITDT/ Mifiones2177 / 1428 Buenos Aires/ Argentina
Fax:
783-3061.1
/ IM783-8680 /
(54 1)

734
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
condens6 este diagn6stico,y abog6 porla racionalizaci6n

y reducci6ndel papel del
a la economiamundial'.
estadoen la economiay unamayorintegraci6n
Estos desarrollos-la bdsquedade soluciones
integralespor partede los
mas
los
estructural
de
latinoamericanos
recomendadospor
ajuste
programas
gobiernos
y
de credito-convergieronen el tiempoen tornode una
las agencias multilaterales
externa.Asi,las clAusulasde
cuesti6nurgente:lademanday ofertade ayudafinanciera
a los prestamosdel FondoMonetario
Internacional
condicionalidad
y el
incorporadas
a trav6sde lacual
en unasuertede correade transmisi6n
se convirtieron
BancoMundial
las reformasde mercadohicieronsu ingresoa las agendas gubernamentales.Uno
detrdsde otro,los paises de la regi6ncomenzarona implementar
cambiosde vasto
alcancecuyoobjetivofinales recortarel papelhist6ricodel estado en la promoci6ndel
entre los mercadosnacionalesy el
desarrolloy en modificarel balance tradicional
mercadointernacional.
Si bien la direcci6nde los cambios econ6micos ha sido bastante similar,el
han sido, previsiblemente,
diferentespuesto
alcance y el ritmode su implementaci6n
que cada pais ha encaradoel nuevocurso bajocondicionesecon6micasy politicas
particulares.En este trabajonos proponemosdescribiry explicarel proceso de las
reformasde la economiaargentinaponiendoel enfasis sobre los condicionamientos
puestosporel contextoen el quese elaboranlas politicaspiblicas. Enconsecuencia,el
enfoque que seguiremostoma distanciade las perspectivasms normativasque,
tiendea circunscriuniversalde las reformasestructurales,
subrayandola racionalidad
birel analisisa discerniren qu6medidaunadadaestrategiade cambiose ajustao no a
el procesoen cursoen terminos
Asipues, en lugarde visualizar
unmodeloprescriptivo.
mAsbien,en
de latransici6na unaeconomiade mercado,habremosde concentrarnos,
los rasgos
econ6micaparapoderdistinguir
la dina'mica
concretade la transformaci6n
en
orden
del
econ6micoque esta emergiendo la Argentina.
singulares nuevo
de este trabajosiguelatrayectoria
Laorganizaci6n
descriptaporlatransformaci6n
acompanandoel relatohist6riecon6mica,y sus claves conceptualesson introducidas
el aho 1991constituyeunadivisoriade aguas que delimitados
co. Endichatrayectoria
de un procesode cambioiniciadoporunaconducci6npoliticade
periodosal interior
fuertearraigopopulary orientadoa abrirel paso a unpatr6nde desarrollocentradoen
las senales de mercadoy el liderazgode la inversi6nprivada.Elcorteentreunoy otro
puestoen marchaen 1991:sus mecanisperiodolo estableceel Plande Convertibilidad
de preciosy a la vez colocarona
estabilidad
alcanzar
mos institucionales
la
permitieron
un
nuevo
dentro
de
Tomando
la organizaci6necon6mica
regimende funcionamiento.
como eje estos dos periodos,el presentetrabajoreconstruyela dinamicaecon6micay
hastalos tiemposactuales,finalesde 1996, en
politicade las reformasestructurales
hacia
momentosen que cambiosen el contextoexternoe internoplanteaninterrogantes
el futuro.
en Am6ricaLatinaen PabloGERCHUNOFF
INos hemos ocupado de las reformasestructurales
y JuanCarlos
"WhatRoleforthe Statein LatinAmerica?",
TORRE:
en SimonTEITEL
(ed.): Towardsa New DevelopmentStrategyfor
LatinAmerica:PathwaysfromHirschman'sThought,Interamerican
DevelopmentBank and The John Hopkins
UniversityPress, Washington,D.C., 1992.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
ECONOMICA
735
I. El lanzamientode las reformasestructurales

Aunquehubo intentosbajo la administraci6n
previadel presidenteAlfonsin,el
econ6micacomenz6a cobrarfirmeimpulsoa finesde 1989,
procesode transformaci6n
cuandoel gobiernode CarlosMenemlanz6unacombinaci6nde politicasde estabilizaParadarcuenta
que se caracteriz6porsu radicalidad2.
ci6ny de reformasestructurales
de ellodos 6rdenesde factoresnos parecenrelevantes.
Elprimeroes la explosi6nhiperinflacionaria
que sacudi6a la economiaargentina
entrelos meses de mayoy agostode 1989y que literalmente
provoc6el colapsode las
La crisishiperfinflacionaria
finanzas
cerr6en formadramaticauna serie de
pt'blicas.
intentosestabilizadores
que se sucedierondurantela segundamitadde la decada del
ochenta con cada vez menos exito.A comienzosde 1989, a una situaci6nfiscal
a tasas y plazos
un crecienteendeudamiento
sumamentedeteriorada,
gubernamental
en nivelesminimos,se sum6la incertidumbre
desfavorablesy reservasinternacionales
provocadapor las pr6ximaselecciones presidenciales.Todo ello desat6 una huida
cuya cotizaci6ncreci6 25 veces
generalizadade la monedadomesticahaciael d61lar,
en apenas seis meses. Latasa de inflaci6nque, en promedio,habiaalcanzadoel 14 %
mensualen 1988,Ileg6a un maximodel 200 %en juliode 1989.
En este marco, las autoridadesse vieronen dificultadespara asegurarel
Fue
del aparatoestatal e incluso de garantizarel orden puOblico.
funcionamiento
entonces que RaClAlfonsin,el presidenteen ejercicio,debi6 renunciarcinco meses
su mandatolegal,precipitando
antes de finalizar
la asunci6nde CarlosMenem,electo
Anteel potencialde aniquilamiento
en los comiciosde mayodel mismo
politicoque
aro.
a amigosy a adversarios
exhibiala crisis,el nuevopresidente
peronista,sorprendiendo
electoralpopulistay adopt6la estrategiade cambio
porigual,dej6de ladosu programa
de la hora:ganarla
de cufo neoliberalen unesfuerzoporresolverel desafloprioritario
aquiescenciade los principalesagentes econ6micos,internosy externos,que disponian de un decisivo poder de veto sobre los mercadosy la sustentabilidadde su
gobierno.
El segundo factorque gravit6sobre el contextoen el que fueroniniciadaslas
En efecto, Menemse
fue un clAsicoproblemade credibilidad.
reformasestructurales
a las mismaspoliticasque tantoel
propusoresolverla graveemergenciarecurriendo
como el movimiento
peronistahabiansiemprerepudiado.Senalemosque un determifuela extendidaincertidumbre
nantecrucialdel estallidode la hiperinflaci6n
que gan6 a
los mercadosfinancieroscuandoen los meses previosa la elecci6nde mayode 1989
el triunfoinminentedel candidatoperonista.
las encuestas preelectoralesvaticinaron
tuvola virtudde evocarla traumAtica
Estainformaci6n
memoriade la experienciamas
recientedel peronismoen el gobierno,entre1973y 1976,que las credencialespoliticas
a hacermas preocupantetodavia.De
de Menemy su mensajeelectoralcontribuyeron
allique cuando,unavez electo,Menemformul6promesasde signototalmenteopuesto
a las que habiansido instrumentales
parasu victoriaelectoral,qued6 planteadoun
problema de credibilidad.
2 Enesta secci6n hemos descansado en JuanC. TORRE
"Ala sombrade la hiperinflaci6n.
y VicentePALERMO:
La politicade las reformasestructuralesen la Argentina"
(mimeo),1995.

736
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
Asi, en el momentode su instalaci6nen el gobierno,Menemse enfrent6a dos

a actuarrapiday audazmente:unproblemamacroecon6midesafiosque lo empujaron
co de crisis fiscal y un problemapoliticode credibilidad.Se comprendeque la
bancarrota
de las finanzaspOblicasno dierarespiroy forzaraal presidenteperonistaa
apelara todos los mediosa su alcance.Perola necesidadde ganarreputaci6ntuvo
y a irmAsallade lo que
tambienel mismoefectoal obligara Menema sobrerreaccionar
en
una
hubiera
hecho
ausencia
de
brecha
de
De
credibilidad3.
hecho, las primeras
Io
decisionesde Menemfuerondisefadas a los efectosde mandarsefales clarasde sus
compromisospresentesy sus intencionesfuturasa finde conquistarla elusivaconfianza del mundode los negocios.
Poco antes de asumirel cargoMenemanunci6a la prensaque su futuroministro
de economiaseriaunaltoejecutivodel conglomeradomultinacional
argentinoBungey
con una reacci6npositivade los mercados.Aunqueeste fue al
Born,y fue retribuido
cabo de un tiemporeemplazado,el compromisopoliticoque estuvo detrAsde su
Menemhabriade excluir
designaci6nse mantuvoluego.A lo largode su administraci6n
a los peronistas-salvo duranteuncortoperiodo-de lagesti6nde la politicaeconomica,
quefueconfiadaa figurasnominadasconel avalde los principales
gruposecondmicos.
Enlo que conciernea los asuntosecon6micos,los peronistasterminaron,
practicamente, siendohubspedesdel gobiernoque habianelegido.
En formaparalelaa las medidas de estabilizaci6necon6mica,la politicade
cambioestructural
comenz6a perfilarsecon la aprobaci6npor el Congresode dos
importantes
piezasde legislaci6n,la leyde EmergenciaEcon6micay la ley de Reforma
del Estado.La primerade ellas asest6 un golpe frontalal coraz6ndel capitalismo
en laArgentina
desde laposguerraal suspenderporunplazo
asistidoque se desarroll6
los regimenesde promoci6n
de 180 dias -que serialuego renovadoindefinidamentede
las
industrial,regionaly
exportacionesy
preferenciasque beneficiabana las
manufacturasnacionalesen las compras del estado; tambiense autorizaronlos
de empleadosp'blicosy se pusofina esquemassalarialesde privilegio
licenciamientos
del EstadomarcO
el comienzodel finde
Asu vez, laleyde Reforma
en laadministracibn.
otrode los pilaresdel patr6nde desarrollo
parala
preexistentealfijarel marconormativo
de grann'merode empresaspOblicas,que incluianlas compailas de
privatizaci6n
las rutasy
los complejossiderOrgicos,
tel6fono,de aviaci6ncomercial,los ferrocarriles,
puertosy variasempresaspetroquimicas.
Mediantela aprobaci6nde estas leyes,luegode untramiteperentorio
y en bloque,
lafacultadde legislarpordecretolos detallesde las
el Congresodeleg6 en el Ejecutivo
el Congreso
nuevas politicas.Ademasde la cesi6n de estos poderesinstitucionales,
de
cinco
a nueve el
de
una
nueva
autorizar
a
trav6s
otros
al
la
ampliacion
ley
agrego
nOmero
de miembrosde la SupremaCorte.Luegode nombrar
jueces de su confianza,
en unainstanciade veto paralos
se convirtiera
Menemlogr6evitarque el altotribunal
intereses afectados por sus politicas.En breve lapso consiguio,asi, acumularlos
3ConsultarDaniRODRIK:
"Promises,Promises:CrediblePolicyReformViaSignalling",EconomicJournal,99,
P. KOWRI
DE
"Incredible
en G. CALVO,
R. FINDLEY,
setiembre1989,pp. 756-72;Guillermo
CALVO:
Reforms",
y J. BRAGA
MACEDO(eds.): Debt, Stabilizationand Development:Essays in Memoryof Carlos Diaz-Alejandro,Blackwell,
Londres, 1989.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
737
recursosinstitucionales
paraconcentrarel poderde decisi6ncon vistasa la puestaen
marchade las reformasestructurales.
Losproblemasque Menemenfrent6al Ilegaral gobierno-el problemamacroecon6mico de la crisis fiscal y el problemapoliticode credibilidad-pueden explicar
de sus opcionesde politica.Peropararesponentonceslos alcancesy la oportunidad
der a la preguntade porque pudo Ilevara cabo las politicasque habiaescogido es
tres:
precisohacerreferenciaa otrosfactoresadicionales.Entreellos mencionaremos
los efectos de la agudaemergenciaecon6micasobrela toleranciapOblicaal ajuste,el
descreditode las institucionesecon6micasexistentesy el capitaldel propioMenem
como liderpolitico.
Considerandolos factoresen el ordenmencionado,es preciso destacarque la
amenazade caos socialy quiebreinstitucional
desatadaporla crisishiperinflacionaria
no s6lo Ilev6a Menema hacerunaudazgiroideol6gico,embarcandoa su gobiernoen
unprocesode vastasreformas
econ6micas.Esamismaamenazatambidnincrement6
la
toleranciade la poblaci6nhaciapoliticasque,en unaversi6nmAsmodesta,habiansido
fuertementeresistidaspoco antes,comolo probabanlas trecehuelgasgeneralesque
los intentosde ajusteeconomicode Alfonsin.Paraponeren
pautaronconflictivamente
contextoeste fen6menode la toleranciasocialrecordemosunode los
dilemas
de las politicasde reforma:
mientrasque sus costos se hacensentirencl.sicos
formainmediata
y tiendena estarconcentrados,sus beneficiosemergens61ocon el tiempoy tienenuna
naturalezadifusa.
los gobiernosquelanzanreformastendrdnque hacerfrentea
Consecuentemente,
la resistenciade aquellosque se sientenperjudicadosmuchoantes de que est6n en
condicionesde movilizarel apoyo de sus eventualesbeneficiarios.En un sistema
democrAticoesta brecha temporalconfiguraun serio obstaculo a las politicasde
cambiodadoque los gobiernosdescansansobreel respaldode la opini6npciblicay los
resultadosde las pr6ximaselecciones.
Sinembargo,haycircunstancias
que puedenalterarla evaluaci6nde los costos y
Entreesas circunstancias
estAnaquellasen las
beneficiosde los cambiosestructurales.
que los programasde reformasson iniciadoscomo parteintegralde un paquete de
politicasde estabilizaci6n
cuyoobjetivoes superarunagravecrisishiperinflacionaria.
aun la sola
Luegode habersufridolos efectos devastadoresdel v6rtigoinflacionario,
perspectivade la estabilizaci6ntrae tal sensaci6n de alivioen la poblaci6nque
neutralizalas consecuenciasdistributivas
de las politicasde reforma.Enterminosmas
los
de
costos
los
cambios
generales,
econ6micosy las reaccionesa ellos no estAn
mAsbien,suelenestarmediadosporla evaluaci6n
relacionados;
siempredirectamente
de Ioque significael mantenimiento
del statuquo.Asi,comoocurri6en la Argentinade
1989,los gobiernosde cortereformista
puedenIlegara contarcon la aquiescenciade
los afectadosporlos cambiossi estos Ilegana convencersede que la reformadel statu
quo, a pesarde los sacrificiosque ellaentratfa,es la mejorde las alternativas
disponibles paradetenerel deteriorode su situaci6nsocioecon6mica4.
4Seguimos aquiel argumentode LaszloBRUSZT:
"iPorqu6 raz6nhabriande apoyarlos europeos orientales
el capitalismo?Democracia,capitalismoy opini6np6blica",en ZonaAbierta,72/73, Madrid,1995, pp. 107-44.

738
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
Ensegundolugar,hayque destacar,asimismo,que las instituciones

econ6micas
a ser reformadas
undesempenoinsatisfactorio.
A diferenhabiantenidohist6ricamente
cia de Brasil,porejemplo,el patr6nde desarrollohaciaadentroy promovidodesde el
estadono estabaasociadoen laconcienciapOblicacon unalargaondade crecimiento.
los Oltimos
Enparticular,
quinceatos habianestado marcadosporgrandesfluctuaciones econ6micas,el deterioroen la calidadde los serviciosp'blicos y la generalizaci6n
de una fuertesensaci6nde declinaci6necon6mica.Estas experienciasabonaronel
terrenoparala emergenciay posterioraceptaci6nde unavisi6npopularque, tomando
econ6mico,atribulalos desequilibriosmaprestadode la pr6dicadel neoliberalismo
Enun
croecon6micosa la patologiade unsistemaecon6micoestatistay proteccionista.
marcosemejante,los defensoresde las antiguaspoliticasy practicasecon6micasno
pudieronmontarunaresistenciacreibley coordinada.Eldescreditogeneraldel orden
econ6micoprevalecientele concedi6,asi, a Menemel margende maniobranecesario
paraponeren marchalas reformassin unafuerteoposicion.
Finalmente,
hayuntercerfactorquejugounpapelclave.Vistaretrospectivamente,
econbmicano fue el hecho que hizo
la opci6nde Menemen favorde la liberalizaci6n
toda la diferenciaen la criticacoyunturade 1989. En verdad, la crisis fiscal y la
necesidadde ganarreputaci6nfrentea la comunidadde negocios no le dejaronotra
alternativa.
Loque marc6la diferenciacrucialdesde el puntode vistapoliticofue que
haya podidoabandonarlas tradicionalesbanderasdel peronismoy escoger nuevas
politicasy alianzassin perderporelloel respaldode sus seguidores.Las razonesde
esto hayque buscarlasen las mismascausas que suscitaronlas reservasinicialesde
los grandesgruposecon6micos:las credencialespoliticasde Menem.
Menemhabiaganadola posici6nde preeminenciaque teniaen la competencia
internarealizadadentrodel peronismoen 1988paraelegircandidatosa las elecciones
presidencialesdel aho siguiente.En ella habia resultadovictoriosolevantandolas
consignasde un populismoplebeyoy mesidnicode hondoarraigoen el movimiento.
Con su victoria,porprimeravez desde la muertede Per6n,en 1974,el peronismose
habia unificadoen tornode un liderazgoaceptado por todas las corrientes.Por
consiguiente,cuando Ilego al gobiernolo hizo Ilevandoconsigo el capital politico
sus opcionesde politica.Llevadasa cabo porun liderpolitico
necesarioparalegitimar
sin las credencialesde Menem,las innovacionesque produjoen las politicasy las
alianzasuna vez en la presidenciadificilmentehubierantenidola mismafavorable
acogida.Enlineacon unaantiguaparadojade la politica,seguinla cual los lideresde
izquierdapueden con mAs facilidadadoptarpoliticasde derecha sin atraersela
condena de la izquierda(y viceversa)5,el exitosovirajede Menemprob6 que un
con el sindromede Nixon-en-China:
5 A esto se ha referidoDaniRODRIK
"S61oRichardM. Nixon,con sus
impecables credencialesanticomunistas,podriahaberhecho la aperturaa la Chinade MaoTse-Tung.Dado que
Nixonera una figuraconfiablepara la derecha norteamericanapodia esperarse que no traicionaralos intereses
nacionalesde EstadosUnidos.Latraducci6nde este principioa la estrategiade reformasindicariaque es preciso
contarcon un gobiernode base popularpara encararreformasque de otro modo serian inaceptables para los
sindicatos. Y esto debido a las mismas bien fundadas razones: es mis fcil convencer a los trabajadores
sindicalizadosque los cambios que son necesarios habrin de ser beneficiosos en el largo plazo, aun cuando
entraien perjuiciosen el presente, si el argumentoles es formuladopor un gobiernoque primafacie tiene sus
intereses en cuenta";en John WILUAMSON
(ed.): ThePoliticalEconomyof PolicyReform,Institutefor International
Economics,Washington,1994, p. 215.

EN LAADMINISTRACION
LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
DE MENEM
739
presidentede origenpopulistapodrialanzarunaestrategiaecon6micano populistay

salirairosoen el intento.
Hay que destacar,no obstante,que el nuevo rumboecon6micoy politicode
Menemprovoc6tensionesdentrodel movimiento
peronista,perolos disidentescarecieron de alternativaspoliticasparacanalizarsu disconformismo.
Algunossindicatosy
en
favor
de
presionaron
perola mayoestrategiasconfrontativas,
dirigentespartidarios
rlade los peronistasse mostr6poco inclinadaa seguirun cursode acci6n que podia
poneren peligroel acceso a losrecursosecon6micosy politicosdel patronazgoestatal.
Menemexplot6habilmenteesta actitudoportunista,
y aplicandode maneraselectiva
premiosy castigos logr6mantenerbajocontrola sus seguidores.S61oun puiado de
diputadosse atrevi6a desafiarlas politicasoficialesen el Congreso,mientrasque el
entrela colaboraci6n
y el apoyotAcito.De este
gruesode los sindicalistasse distribuy6
coalici6n
de gobierno,en la que
Menem
formar
una
inedita
modo,
pudo
y poderosa
reuni6el poder institucional
de la mayoriaelectoralperonistacon el respaldode los
n0cleos mas expresivosdel poderecon6mico.
evocado-los efectosde lahiperinflaci6n
sobreel
Enbreve,el paisajesociopolitico
el
de
tolerancia
social
al
descr6dito
de
las
instituciones
econ6micas
ajuste,
grado
existentesy el liderazgode Menemsobre el movimiento
peronista-cre6 el espacio
politicoparaIlevara cabo cambiosecon6micosque en otrascircunstanciashubieran
sido dificilmente
factibles.
Laprimeraola de reformasestructurales
II1.
a la primeraola de reformasque tuvolugaren la
Enlo que sigue nos referiremos
etapa inicialdel gobiernode Menem,entre 1989 y 1990. Quizasen una situaci6n
hubierasido posibleque la politicade
caracterizada
porunacrisisfiscalmenosterminal
reformas
fuesen
encaradas
comotareassucesivas en el
de
la
estabilizaci6ny politica
en la que Menemarrib6al gobiernoel contextomacroecotiempo.Peroen la Argentina
n6micoera otroy ellotuvosus consecuencias.Enefecto,allien donde la emergencia
econ6mica Ilevaa que la politicade estabilizaci6ny la politicade reformassean
incorporadasa un mismopaquetede politicas,la segunda tiende a organizarseen
Loque significaquelas reformasson hechascon vistasal objetivo
funci6nde la primera.
de
reducir
el
d6ficitfiscaly contenerla inflaci6nantes que paraaumentarla
prioritario
de la economlaen el largoplazo,como se observaa
la
productividad
y competitividad
continuacion.
Las privatizaciones
El ritmode las privatizaciones
fue tan vertiginosoque, al cabo de un aio, hacia
octubrede 1990,casi todaslas empresaspuOblicas
seleccionadashabiansido transferidas al sector privado.
En la lista de esta primeraola de privatizacionessobresalieron los telefonos y el
transporte aereo, que Menem convirti6en los casos ejemplares de su nuevo rumbo
econ6mico. La elecci6n de los monopolios de servicios pOblicospara iniciarla politica

740
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
de privatizaciones
respondi6a unacombinaci6nde causas politicasy econ6micas6.
del anterior
Primeramente,
hay que teneren cuentala agenda de las privatizaciones
gobierno,el cual en sus 0ltimosafroshabiaintentado-con la oposici6nperonistatransferirsin 6xito a operadoresprivadosel 40 % de los activos pOblicosen las
deseosa de
compafilasde tel6fonosy de transporteaereo. Parauna administraci6n
sertalizarsu giroideol6gico,las iniciativasfrustradasde las autoridadessalientesse
en el pisode su propiagesti6n.AdemAs,el fuertedeteriorode los servicios
convirtieron
unainiciativa
popular.Por
prestadosporlas empresasestataleshizode su privatizaci6n
de los monopoliosde
fin,ante la asfixiafinancieradel sectorpOblico,la privatizaci6n
serviciospt'blicosteniala ventajade aumentarla recaudaci6nde fondosliquidoso la
cancelaci6nde titulosde la deuda.
de empresas
sobre privatizaci6n
En la literatura
y la experienciainternacional
en
manosdel
acciones
mantener
en
favor
de
suficientes
existen
argumentos
p~blicas
las
de
valorizar
de
manera
realizar
de
las privatizaciones
empresasa
estado,
gradual,
trav6sde un saneamientoprevioy, porcierto,de garantizar
la competenciaabiertaen
las licitaciones7.Ningunade esas recomendacionesfue seguida. A la horade las
mediantela metodologiade
se revelaron
de las autoridades
decisiones,las preferencias
Su objetivofue mostrarque queriancompletarrapidamente
la ventade
la privatizaci6n.
consumidoresde tiempo y
los activos estatales, sin poner en juego instrumentos
haciendopatentesu compromisode Ilevaradelanteun cambioradicalen el papeldel
estado.
tuvolugaren el marcode unarelaci6n
Asilas cosas, el procesode privatizaci6n
necesidadde recolectarfondos
de fuerzasdesfavorableparael gobierno.Su perentoria
los
eventuales
a
Ilev6 que
compradorespusieranunaltoprecioa su
y ganar-reputaci6n
a
fin
de alcanzarsus prioridadesen dichas
en
las
licitaciones.
Asi,
participaci6n
circunstancias,el gobiernodebi6 crear un conjuntode regulacionesprotectivasy
garantistasque brindarona los nuevos propietariosde las empresas privatizadas
reservasde mercadoy el acceso a cuasi-rentas.A este desenlace se Ileg6vendiendo
Elprocelas empresasestatalesbajola garantiade mantenerbeneficiosmonop61icos.
de las empresasestatalesoperandoen un ambito
dimientoinverso,la transferencia
competitivo,hubieraimplicadouna fuertereducci6ndel preciode los activos a ser
con las urgenciasfiscalesdel gobierno.
transferidos,
y esto eracontradictorio
fueasi uncambioen las relacionesde
de
Elresultadode las politicas privatizaci6n
de
las
en
relaci6n
no
la
empresasy el mercado:las nuevasempresas
propiedadpero
un
en
marco
a
que era tan ajeno a las reglas de la
privatizadaspasaron operar
protegida.
competenciaen el mercadocomoel de la fase previade la industrializaci6n
de una
Esta recreaci6nde antiguospatronesde funcionamiento
econ6mico
detr.s
compensapoliticaque se proponiahaceruncortenetocon el pasadonofue,ademas,
da por el montajeparalelode marcos regulatoriosefectivos. Las urgencias pero
del estado conspiasimismoel d6ficitde largadataen las capacidadesinstitucionales
6 Sobre la politicade privatizaciones
Lasprivatizaciones
consultarPabloGERCHUNOFF
y GuillermoCANOVAS:
Documento21, 1994, ProyectoReformasde
en Argentina:Impactosmicroy macroecon6micos,CEPAL-Chile,
PoliticaPOjblica.
7 ConsultarLeroyP. JONES,
SellingPublicEnterprises,The MITPress,
IngoVOGELSANG:
PankajTANDON,
Cambridge,Massachusetts,1990.

ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE LIBERALIZACION
DE MENEM
LAPOLITICA
741
raroncontrala formacion
de agenciasregulatorias
en condicionesde controlar
el poder
de mercadode las nuevascompaflas privadasy promoverpoliticasde estimuloa la
competencia.
La liberalizaci6n comercial
La reformacomercialconstituy6otroejemploclaro de la subordinaci6nde la
Alhacersecargo,
politicade reformasa las exigenciasde la politicade estabilizaci6n8.
las nuevasautoridadesecon6micashicieronconocersus metas:reducci6ndel arancel
mdximoal 20 % y eliminaci6nde gran partede los instrumentosparaarancelarios
de importaci6n).
Elplazoque se dabanparaalcanzar
(cupos,licenciasy prohibiciones
esas metas era de cuatroahos. Mirandoatras,hacia esa hora inicial,es sugestivo
constatarque los responsablesde laeconomiaabordabanlacuesti6npensandoen una
aperturarelativamente
gradualde la economiaa la competenciaexterna.
de la reformacomercialno pudomantenerse.A fines
Esa perspectivagradualista
a las importaciones
habiansido prActicamente
de 1990 las restriccionescuantitativas
de los plazos originalesfue
eliminadas.Enlo referidoa los aranceles,el acortamiento
todavlamayor.Enoctubrede 1989el arancelpromedionominalya se ubic6en el 26 %
y en 17 % un aio mas tarde,a fines de 1990. En marzode 1991 se introdujouna
arancelaria
estructura
escalonada,con arancelesdel 0 %paramateriasprimas,el 11 %
finales.Comoresultadode ello,el
parainsumosy un22 %parabienesmanufacturados
arancelpromediocay6 al 10 %.
Lafuerzamotoraen la aceleraci6ndel ritmode los cambiosfueronlos avataresde
Perolas demandasdel cortoplazosobre la reformacomercialno
la macroeconomia.
fueronsiemprelas mismas.En los hechos, la politicaarancelariapodiacontribuir
a la
estabilizaci6necon6micade dos maneras,sea como mecanismodisciplinador
de los
formadoresde preciosinternos,sea como mecanismode apoyo al cierredel d6ficit
fiscal mediantelos gravamenesa las importaciones.
A lo largode esta accidentada
las
autoridades
oscilaron
entre
uno
primeraetapa,
y otro;altiempoque se movianhacia
del comercio,apelaronen variasocasiones al aumentode las tarifas
la liberalizaci6n
a las importaciones
a finde obtener
nominaleso a la aplicaci6nde recargostemporarios
los tan necesitadosingresosfiscales.Asi fue que entreoctubrede 1989 y marzode
1991 los arancelesmaximosy minimosfueronalteradosnadamenosque once veces.
Pero hacia esa O'ltima
fecha el conflictoen tornode la politicaarancelariaque
se habia zanjadoen favorde la drcstica
presidi6estas marchasy contramarchas
sumadasa la
reducci6nde la protecci6n.Las exigenciasde la luchaantiinflacionaria
manifiestavoluntaddel gobiernopormostrarla fuerzade sus nuevasconviccionesante
el severo tribunalde la comunidadfinancieralocal e internacional
cancelarontoda
Como
el
caso
de
las
en
privatizaciones,
estrategiagradualista.
tambi6nen este campo
los cambiosfueronvelocesy profundos.
Susconsecuenciasno se limitaron
a los efectos
8 Sobre la aperturacomercialconsultarBernardoKOSACOFF:
Laindustriaargentina:unproceso de reestrucEditorde AmbricaLatina,Buenos Aires, 1993. La relaci6nentre problemas
turacidndesarticulada,CEPAL-Centro
"TheRushto FreeTradeinthe Developing
macroecon6micosy aperturacomercialha sido abordadaen DaniRODRIK:
World:Whyso Late?WhyNow?Willit Last?",en Stephen HAGGARD
(eds.): Votingfor Reform:
y Steven B. WEBB
and EconomicAdjustment,The WorldBank and OxfordUniversityPress,
Democracy, PoliticalLiberalization
Washingon, 1994, pp. 61-88.

742
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
todavia,
negativosen el cortoplazosobrelos ingresodel sectorptblico.Masimportante
de recursosproductivosporque,en ausencia
unaltocosto realen tbrminos
implicaron
de politicascomplementarias,
la aceleraci6nde la aperturacomercialse hizovisibleen
de cierrede empresasy en la generaci6nde undesempleode larga
el elevadonOmero
duraci6n.
La reformatributaria
Desde el mismomomentoen que Menemasumi6la presidencia,la necesidadde
equilibrarlas cuentas ptiblicasy consecuentementede incrementarla recaudaci6n
las autoridadesecon6micas
Paraafrontarla
se volvi6unacuesti6napremiante.
tributaria
hicieronuso de los mismosinstrumentos
que, con frecuencia,se habianusado durante
las alicuotasdel impuestoa los d6bitos
anterior:se incrementaron
la administraci6n
las
de divisasa la vez que se mantuvieron
bancariosy del gravamena la transferencia
retencionesa las exportacionesde origenagropecuario.Estos instrumentos
sirvieron
durante un periodo sumamente limitado para financiar la emergencia postperoayudaronal gobiernoa ganartiempoparaprepararsu proyecto
hiperinflacionaria,
de reformatributaria9.
Elprimerofue
se bas6 sobretrescambiosprincipales.
Elnuevoregimenimpositivo
en unospocos impuestos,basicamente,el
la concentraci6nde la estructura
impositiva
impuestoal valoragregadoy el impuestoa las ganancias.Para ambos impuestos,se
los mecanismos
las alicuotasy se ampliaron
se aumentaron
expandi6la base imponible,
control.
dos
el
de agentes de retenci6n,Iocualpermiti6
Estos
impuestosfueron
mejorar
combustibles
el
los
a
por impuesto
y porlos aranceles
principalmente
complementados
descans6 sobreel impuestoalvalor
el esfuerzoimpositivo
Inicialmente
a la importaci6n.
agregado debido a su mAsfAcilrecaudaci6n;s61o mas tarde gan6 gradualmente
el impuestoa las ganancias.
importancia
fue introducido
Elsegundocambioimportante
porla ley de EmergenciaEcon6mica al eliminarparcialo totalmentelos regimenesespeciales de promoci6nindustrial
y
exencionesimpositivas.Ellocontribuy6
regional,que en generalcontenianimportantes
a mejorarla recaudaci6ntributaria,
peroademAsconstituy6unasehralmas de la nueva
orientaci6nde politicaecon6mica:los subsidiosque erosionaronla base imponible
inversiones.
paraincentivar
debiandesaparecercomoherramienta
Mediante
institucional.
la sanci6nde unanueva
Eltercercambiofuede naturaleza
de
evadir
los
se
tributaria
aumentaron riesgos
impuestos,en el esfuerzopor
ley penal
en
economia
ausente
tributaria
una
cultura
la
argentina.Ademas,
implantar
largamente
se fortaleci6Iaagenciaencargadade la recolecci6nde impuestosy se concentrden
ellala recaudaci6nde todoslos impuestos-incluidoslos aportesprevisionales-a finde
a la luchacontrala evasi6n.
darcredibilidad
tributaria
describi6unatrayectoria
zigzagueante
Hayque subrayarque la reforma
era recaudarimpuestospara
dominadaporlas urgenciasfiscales.Lametaprioritaria
de allique las consideracionesde largoplazode la
financiarunestadoen bancarrota;
Guillermo
y Oscar
argentinase encuentraen RicardoCARCIOFI,
BARRIS
9 Un andlisisde la reformatributaria
en Am6ricaLatina,CEPAL,Santiagode Chile, 1994, pp. 17-76.
tributarias
CETRANGOLO:
Reformrnas

DE LIBERALIZACION
LAPOLITICA
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
743
Nilaprogresividad
de lanuevaestructura
reformatributaria
ocuparanunlugarmarginal.
ni los incentivosal ahorroy la inversi6nque de ella surglanconstituyeron
tributaria
preocupacionescentralesdel gobierno.
en la agenda de la administraci6n
Ensintesis,las reformasestructurales
entraron
de Menempormediode un discursoque predicabala necesidadde un nuevoorden
Sin
economicomas centradoen el mercadoy la aperturaal comerciointernacional.
ese
influida
de
las
escasamente
reformasestuvo
por
embargo,la implementaci6n
discurso,que fue mAsbienun recursoen la estrategiaoficialde ganarreputaci6n.En
mas al que se apel6 ante la
verdad,las politicasde reformasfueronun instrumento
apremianteemergenciaeconomica.Enese contexto,el gobiernono se permiti6el lujo
de decisiones meditadasy t6cnicamentecomplejas,lo cual afect6 la calidadde las
de estas primerasreformasreflej6tambienlos efectos
reformas.AdemAs,la naturaleza
de la brechade credibilidad
que rodeabala gesti6nde Menem.Antelas dudas que
suscitaba su repentinaconversiona la liberalizaci6n
econ6mica,las presiones del
sectorprivadoy los acreedoresexternossobreel gobiernoconvergierondetrAsde un
la resistenciadel
objetivo:aprovecharla habilidadpoliticade Menemparaneutralizar
peronismoa las reformasa finde acelerarel procesode cambioy tornarloirreversible.
Fue entonces que la consignade que las reformashabiaque hacerlasno importaba
c6mogan6 predicamento,
y sirvidtantoparaque Menemganarareputaci6ncomo para
de
economicacerraranel paso a potenciales
que los partidarios la liberalizaci6n
intentosde volveratrs1o0.Finalmente,
agreguemosque el carActersimultaneode las
algobiernoorquestarunaestrategiade negociacionesmultisectoriales
reformaspermiti6
Asi,grandesempresasque eranperjudicon los gruposecon6micosmas importantes.
cadas en un area -la aperturacomercial-erancompensadasen otra-la politicade
de maneratalque el paquetede reformasjugotambienunpapelen la
privatizaciones-,
de
consolidaci6n los flamantesapoyoseconomicosde Menem.
III.El dificilcamino hacia la estabilizaci6necon6mica
Elvirajeideol6gicoy politicode Menemno alcanz6,sin embargo,paraque los
su estadode alertadebidoa la experiencia
grandesgruposecon6micosabandonaran
acumuladade repetidosfracasosen estabilizarla economia.La historiaconspiraba
EnEuropa,despubsde las dos grandes
contraunasalidarapidaa la crisisinflacionaria.
Alemania
pasaronporexperienciassimilares.Perola ausenciade un
y Hungria
guerras,
a los gobiernosdaruncorteabrupto
inestabilidad
de
economicapermiti6
previo
periodo
a la hiperinflaci6n
unavez que establecieronun r6gimencambiariocreibley redujeron
los d6ficitfiscales. La hiperinflaci6n
argentina,en cambio, no era el resultadode
comolos conflictosbelicos;mas bienteniasus raices
acontecimientos
extraordinarios,
en unalargahistoriade altainflaci6ny de repetidosy fallidosintentosporsuperarla,Io
que hacia mis dificilafirmarla credibilidadde toda nuevatentativade estabilizarla
economia.
argument6que "...laescuela que sostiene que, en Ioque respecta a privatizacio'0 Asi, RudigerDORNBUSCH
nes, es mcs importantehacerlor~ipidoque hacerlobien, presentaun puntode vistacrudo pero correcto.Asf...en
AmdricaLatina,no deberianpreocuparseporhacerloexactamentebien, sino mis bien porconseguirhacerlo".en
The LatinAmericaProgram,The WoodrowWilsonCenter, 1990, Working
"Structural
Adjustmentin LatinAmerica",
Paper 191.

744
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
Los primerosy frustradosintentosde estabilizaci6n

Durantelos primeros18 meses tresministros
de Economlatrataron
sucesivamente
de controlar
la inflaci6ncon impuestosde emergencia,reduccionesdel gasto pOblico,
ajustesen la tasa de cambioy politicasde ingresosnegociadascon los empresarios1'
del 200 %al 6 %
Enuncomienzo,latasade inflaci6n
logroserreducidatransitoriamente
mensual.Perounanuevaembestidaespeculativacontrael tipode cambiodesencadeentrediciembrede 1989y marzode 1990, que fue
n6 otroepisodiohiperinflacionario
seguido por nuevos impuestosde emergencia,la suspensi6nde los pagos a los
en
proveedoresdel estado y profundosrecortesen los gastos pOblicos.Arrinconado
a
la
sustituci6n
de
unasituaci6ndesesperadael gobiernorecurri6
entonces
compulsiva
los dep6sitos a plazo fijoen el sistemabancariopor bonos pOblicosa largo plazo
denominadosen d61lares.
Si biencomport6un severogolpe sobrela confianzapiblica en los bancos, esa
decisi6n permiti6a las autoridadesiniciaren marzode 1990 una politicamonetaria
en ese mismomes. La restricci6n
altamenterestrictiva
que puso fina la hiperinflaci6n
de
fueposibleporla implementaci6n
monetaria
previa unesquemade flotaci6nlibredel
se redujeron
al nivelestrictode los
de
cambio
los
tipo
y porque pagos gubernamentales
las
recursosfiscales.Ademas,paratranquilizar
y atraera los inversoresse eliminaron
de capitalesy lasdiferenciasexistentesen el tratamiento
a los movimientos
restricciones
de capitalesnacionalesy extranjeros,
y se facilit6laremisi6nde utilidadesal exterior.No
fueronotravez desalentaobstantetodoello,los resultadosen materiade estabilizaci6n
enunpromedio
mensualdel25 %,
elevadastasasde inflacion,
dores.Nos6lopersistieron
sinoque tambienla actividadeconomicaentr6en unprocesorecesivo.
La credibilidadque el gobiernohabia ganado inicialmentecon relaci6na los
agentes econ6micos comenz6 entonces a desmoronarseal revelarseincapaz de
estabilizar
la economia.Lapoliticade restriccic6n
monetaria
Ilev6a unaumentosignificativoen la tasa de interesque, a su vez, se tradujoen unafuertesobrevaluacionde la
monedanacional.Cuandoya no pudieronpostergarselos pagos gubernamentales
y se
increment6,en consecuencia,la emisionde monedaparafinanciarel deficitfiscal,se
produjootraescalada especulativacontrala tasa de cambio. Este tercer episodio
fue menos intensoque los anteriorespero condujoa un cambiode
hiperinflacionario
de Economia,con la designaci6nde DomingoCavallo.
en
el
Ministerio
guardia
Hastaentonceslos fracasosen estabilizar
laeconomiahabianopacadoel desemEstas
estructurales.
de
habiansido en su momentopresentadas
perlo las reformas
de la economiaargentina.Perosus
a lacr6nicainestabilidad
comola soluciondefinitiva
potencialesefectos positivosescapaban a la percepci6nde una opini6npublica
sometidaa medidascada vez m-s drasticas,sobreel telonde fondode unaeconomia
Elperiodode lunade mieldel que
estancaday con recurrentespicos inflacionarios.
" Los primerosintentosde estabilizaci6nson analizadosporAdolfoCANITROT
en "Crisisand Transformation
C. ACUNA
of the ArgentineState (1978-1992)",en W. SMITH,
Democracy,Marketsand Structural
y E. GAMARRA:
Reformin LatinAmerica,TransactionPublishers,1993,pp. 75-102. Un excelente andlisisde los aspectos econ6micos y politicosde la administraci6n
de Alfonsiny ia fase inicialdel gobiernode Menemse encuentraen Adolfo
en Joan NELSON
CANITROT
y SilviaSIGAL:
"EconomicReform,Democracy,and the Crisisof the State in Argentina",
(ed.): A PrecariousBalance, Democracyand EconomicReformsin LatinAmerica,Institutefor Contemporary
Studies,California,1994, pp. 95-142.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
745
disfrutabaMenemdesde su asunci6nal podercomenz6a quedaratras.Duranteel

primercuartode 1991 su popularidadexperimentoun significativodescenso. A los
fracasos econ6micos se sumaroncrecientes rumoresde corrupci6nen los circulos gubernamentales.En realidad,fue s6lo con la introducci6ndel Ilamado"Regimende Convertibilidad"
diserladoporel ministroCavalloen marzode 1991 que el
de
Menem
logr6darun virajepositivoen el dificilcaminohaciala estabilidad
gobierno
econ6mica.
El Plan de Convertibilidad
fueronfuncionalesal Plan
Es verdadque algunasmedidastomadaspreviamente
en especial,la politicade acumulacionde reservasinternacionales
de Convertibilidad,
Ilevadaa cabo durante1990. Perono seriacorrectover a los sucesivos intentosde
estabilizacioncomo el desplieguede un mismoprograma.Desde un principio,el plan
del ministroCavallose singulariz6
porla ambici6nde sus objetivosy la radicalidadde
Puestoque su metaya no eras61oreducirla inflaci6nsinoestablecer
sus instrumentos.
un nuevoy perdurableregimenmonetarioy cambiario,dicho planno fue un plande
comolo son
estabilizaci6n
mas;antesbiendebe servistocomounareformaestructural,
de
economia.
las privatizaciones,
la
la aperturacomercial,la desregulaci6n
ElRegimende Convertibilidad
cre6 unamonedaconvertibleen unarelaci6nde 1
sin el respaldode divisasen las
peso = 1 d61ary prohibi6cualquieremisi6nmonetaria
reservasdel BancoCentral.Introducido
porunaleydel Congreso,el regimenelimin6la
sobrelas politicasmonetariasy de cambio.Su efecto
discrecionalidad
gubernamental
el
fue similaral de colocara la Argentina
bajounesquemade gold standard,limitando
papeldel BancoCentralalde unacajade conversi6n.Enla actualidadson contadoslos
casos de paises que operancon cajasde convertibilidad
o con convertibilidad
y Banco
de
este
existen
en Gibraltar,
Central.Ademasde laArgentina,
Bermudas,
esquemas
tipo
HongKong,Estoniay Lituania.
Estoscasos estanasociadosa situacionesde excepci6n,unestadode emergencia o unacombinaci6nde los dos. Enalgunosde ellos,comolos paraisosfiscales,este
se tratade una
es elegidoporcomodidady simplicidad:
regimenmonetario-cambiario
peroque facilitalos negociossinentraren conflictoscon otrosobjetivos.En
reglarOstica
como recursode Oltimainstancia.En Hong
otroscasos se adoptala convertibilidad
Kongla sobrevivencianacionalesta amenazadaporsu pr6ximaanexi6na China,Ioque
Ilevaal gobiernoa atarla monedadomesticaal ente emisorde un pais creible.En
Estoniay Lituaniala situaci6nes parecida,pues los nuevos estados nacionales
surgidos del desmembramientode la Uni6nSovieticason todaviafragilesy, porlo
tanto,tambienes fragilla confianzaen sus monedas.
En la Argentina,por fin, la reputaci6ndel estado y, consecuentemente,de la
esta severamenteafectadaporla largainestabilidad
autoridadmonetaria
economicay,
en particular,por los episodios hiperinflacionariosde 1989 y 1990. En una situacidn
semejante, la opci6n por la convertibilidaddescans6 en una estrategia de "autoatamiento":como Ulises, quien orden6 ser atado al mastilde su nave para no ser atraido
por las engafosas melodias de las sirenas, el gobierno opt6 por renunciaral uso de

746
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
claves de politicaecon6micaparahacermas creiblesu compromisocon

instrumentos
la disciplinafiscaly monetaria12
Eltipode cambiofijoapoyadoporel Regimende Convertibilidad
logr6estabilizar
A principiosde abrillas tasas de
las volatilesexpectativasde los mercadosfinancieros.
interesanualesdescendierondel 44 % al 22 %, mientrasque el valordel d61arse
mantuvoestable. La inflaci6ncomenz6 a descender gradualmentepero en forma
sostenida.Losprimerosresultadosfavorablesdel programa,
juntocon el otorgamiento
de uncreditostand-byporel FMIy el comienzode la renegociaci6nde la deudaexterna
bajo el Plan Brady,mejoraronla confianza.Revirtiendolas previsionespesimistas
en la 01timapartede 1991.
iniciales,el gobiernogand las elecciones parlamentarias
Obtuvoel 40,3 %de los votoscontrael 30,5 %que recibidla UnionCivicaRadical,el
principalpartidode oposici6n.Elelectoradooptoporignorarlos signos de corrupcion
en los altoscirculosgubernamentales
votaren favorde la renovadapromesa
y prefiri6
de estabilidad.Elexitoen la luchaantiinflacionaria,
la victoriaelectoraly el apaciguaa Menemretomarel control
mientodel frentemilitar
alcanzadopoco antes13permitieron
del procesoecon6micoy politico.
La entradade capitales externos
El gobiernode Menempodiaesperarpor entoncesuna moderadareactivaci6n
del nivelde actividad.A diferenciade
despues de tres aflos de caida ininterrumpida
otrosprogramasantiinflacionarios
basadosen la contracci6nde la demandaagregada,
el Plande Convertibilidad
combinabainstrumentos
ortodoxosy heterodoxosde manera
talde empujara la economiaporunsenderoexpansivo.Enefecto,la promesabastante
fiscalen un plazobreve,la fijaci6nsine die del tipode
creiblede alcanzarel equilibrio
cambioy algunaspresionesinformales
que las autoridadeseconOmicashicieronsobre
los grandes empresarios,impulsaronuna importantedesaceleraci6ninflacionaria
y
modificaron
la escena econ6mica:las firmascesaronlas remarcaciones
rapidamente
a los bancosy reapareci6
preventivasde precios,los dep6sitoscomenzarona retornar
12 El concepto de "auto-atamiento"
ha sido elaboradopor Jon ELSTER:
Ulisses and the Sirens, Studies in
and Irrationality,
Rationality
CambridgeUniversityPress, 1978(traducci6nal espahiol:Fondode CulturaEcon6mica,
M6xico,1989),y hace referenciaa la paradojade la soberania.Pormultiplesrazones,los soberanospueden Ilegar
a optarporrenunciara la soberania,prefiriendosujetarsea reglas a los efectos que los otroscrean en sus promesas. Esta es una consideraci6npresenteen el disefiode los arreglosinstitucionalesa los que apelan los gobiernos
parareducirsus mArgenesde discrecionalidady resolverproblemasde credibilidadecon6mica.ConsultarKenneth
A. SHEPSLE:
Institutions
and the Problemof GovermentCommitment",
Social
en P. BORDIEU
"Discretion,
y J. COLEMAN:
Theoryfora ChangingSociety,WestviewPress, 1991,pp. 245-65.Llamandola atenci6nal hecho de que cuantomas
numerososfueranlos instrumentosecon6micosa su disposici6nmenorera la credibilidaddel gobiernode Menem
en los mercados,VicentePALERMO
en su tesis doctoal Plande Convertibilidad
aplic6el conceptode auto-atamiento
ral"'Siganme!
La politicade reformasestructurales:
el caso argentino",
UniversidadComplutense,Madrid,1995.
13Unaraz6nadicionaldel fortalecimiento
del gobiernofue la soluci6nal problemamilitarque habiajaqueado
de Alfonsin.Unavez en la presidenciaMenemdict6 una anmistiaparcialque
la ultimaetapa de la administraci6n
benefici6a militarescondenados porla violaci6nde los derechos humanosy por la participaci6nen las rebeliones
ocurridasduranteel gobiernomilitar.De la medidaquedaronexcluidoslos ex miembrosde las juntasmilitares.La
decisi6n no puso fin a las tensiones porquelos altos mandos militaresprocedieronluego a excluirdel ej6rcitoa
oficialesde rangomediohostilesa la jerarquiamilitar;
la reacci6nde este sector se conoci6 en diciembrede 1990
con un nuevolevantamientoque fueviolentamentereprimidoporlas fuerzasleales. Enenero de 1991 Menemdict6
el segundo indultopor el que se liber6a los ex miembrosde las juntasmilitares,que fue muycuestionado por la
opini6n puiblicapero que logr6 apaciguarduraderamenteel frente militar.ConsultarCarlos AcutA y Catalina
"Militares
en la transici6nargentina:del gobiernoa la subordinaci6nconstitucional"
en CarlosACUNA
SMULOVITZ:
(comp.):La nuevamatrizpoliticaargentina,NuevaVisi6n,1995, pp. 153-202.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
747
el cr6dito,el poder de comprade las masas urbanasse expandi6con la virtual

Asi,la reactivacionse asoci6 a la estabilidad.
desaparici6ndel impuestoinflacionario.
de
Sin embargo,no fue apenas una reactivaci6nmoderada.La administraci6n
Menempudo usarsu flamante6xitoen materiade estabilizaci6nparaaprovecharun
La recesi6nen las econofavorablegiroen los mercadosfinancierosinternacionales.
habiaprovocadounafuertereducci6nde las tasas de interes,Ioque
miasdesarrolladas
indujoa los capitalesa salira la bOsquedade retornosmas atractivosen los Ilamados
"mercadosemergentes"
14. En esta bOsquedaencontrarona la Argentinano so1o
recomendadasporel BancoMundial
Ilevandoa cabo las reformasestructurales
y el FMI
sinoofreciendoahoratambienla perspectivade estabilidadmonetaria
y cambiaria.Por
otra parte,a los ingresos de los capitalesde los inversoresexternosse sum6 un
reflujode losfondosde argentinoscolocadosen las plazasdel exterioren los
importante
ahos ochenta,y todo ello otorg6un financiamiento
excepcionala la expansionde la
demandaagregadaestimuladaporla estabilizaci6n
econ6mica.
de estos factoresfavorablestuvounadoble faz. Porun lado, la
Lacontrapartida
de preciosrelativosque deterior6
aceleradareactivaci6n
econ6micafijounaestructura
desalento
las exportaciones.Como
lacompetitividad
externa,alent6las importaciones
y
consecuencia,surgioundeficitcomercialcrecienteque, en unaeconomiafuertemente
Porotrolado,
unelementode incertidumbre.
endeudadacomo la Argentina,
introducia
la ola de optimismoque acompa6' los primerosresultadosdel Plande Convertibilidad
incentiv6el consumode ampliascapas socialesy agrav6todaviamas la insuficiencia
de preciosanticompetitiva
cr6nicade ahorrode laeconomia.A largoplazo,laestructura
sobre la sostenibilidaddel programa
y el bajo nivelde ahorroabrianun interrogante
puestoen marcha.
Peroen el cortoplazo,el flujode ahorroexternono pudo ser mas oportuno.Sin
comercialesy de la caida
dichoflujo,las consecuenciasadversasde los desequilibrios
en latasade ahorrohubierantenidounagudoimpactonegativo.Eltipode cambiofijono
podriahabersemantenido,la caidade la inflaci6nhubierasido mas lentay la tasa de
crecimientomas baja.Enlos hechos, la entradade capitalesmodific6el senderopor
alajustedolorosoasociadoa la implemendondese desenvolvialaeconomiaargentina:
tacionde las reformasestructualesse superpusounprocesode expansionque duraria
casi cuatroanos.
14Los cambiosoperadosen el escenariofinancierointernacional
que comenzarona percibirsedesde 1990
no constituyeronun episodio coyuntural,como fue el caso de los observados a fines de 1970. Dos han sido los
factoresque se combinaronparaque la crecienteofertade capitalesdevinieraen un fen6menomis permanente.
Porun lado, el fin de la estanflaci6n(stagflation)en los paises desarrollados:despubs de mis de una d6cada la
inflaci6ncay6 sustancialmentey con ella cayerontambi6nlas tasas de inter6snominales.Porotrolado, esta nueva
realidadcontribuy6al afianzamiento
de institucionesfinancierasdistintasa los bancos tradicionalesy cuya actividad
fondosde pensi6n,fondosmutuales,compahiiasde seguros, fondos
se orient6a la bOsquedade altosrendimientos:
de dinero,etc6tera.Estas institucionesdebutaronexplotandosistem&ticamente
las oportunidadesde inversi6nen
nuevos mercados,en particularen los paises en desarrollo.Paralas economias de estos paises, que durantelos
en los mercadosde cr6dito,la ofertade capitalesabri6nuevas
afios ochenta sobrellevaronun fuerteracionamiento
oportunidadesde politicapOblica.Ahora,los desequilibriosfiscales y los del sector externopudieronfinanciarse
dentrode ciertoslimites,y fue posible,en consecuencia,expandirel nivelde actividadcon menos restriccionesque
en el pasado reciente. Un anlisis detalladodel impactodel nuevo escenario financieroy de las reacciones de
FUND:
International
MONETARY
CapitalMarkets,agosto
politicade partede los paises se encuentraen INTERNATIONAL
1995. Un primerexamen del desempehiode las economiasde Am6ricaLatinaen dicho escenario se encuentraen
"Crecimiento econ6mico en Am6rica Latina. Experiencias
R. FRENKEL
M. DAMILL,
J. M. FANELU,
y G. ROZENWURCEL:
recientes y perspectivas", en Desarrollo Economico, vol. 33, N2 130, julio-setiembre 1993, p. 237-63.

748
TORRE
YJUAN
CARLOS
PABLO
GERCHUNOFF
La feliz combinaci6n de ajuste estructuraly expansi6n econ6mica
Veamoslas dos dimensionesde este paisajeeconomicoahoramas matizado.

Comencemosdestacandoque, entre1991y 1994,el PBIaument6a unatasa anualdel
del consumo,que creci6en un40 %,y de las
7,7 %,motorizado
porel comportamiento
inversionesen maquinariay equipo que, postergadasdurantelos anos de crisis,
sustancialmente
alentadasporla estabilidadmonetaria,la
tambiense incrementaron
del
cr6dito
liberalizaci6n
No obstantela fuerteexpansi6nde
comercial.
la
y
reaparici6n
la demanda, los resultadosen materiade inflaci6nfueronexcelentes. La tasa de
de los preciosminoristas
crecimiento
sobrebases anualescay6del84 %en 1991,a 18%
en 1992, 7,4 %en 1993,y 3,9 %en 1994.Elboomde la demandaayud6,a su vez, a
las cuentasfiscales.De hecho,el superavitfiscalalcanzadoen 1992y 1993
equilibrar
se debi6 muchoa unsistematributario
que, reformamediante,estaba concentradoen
los impuestosal consumo.
La otradimensi6nde esa auspiciosaevoluci6nmacroecon6micanos confronta
del ingreso,
con las durascondicionesde las nuevasreglasde juego.Ladistribuci6n
no
habia
durante
el
recesivo
e
inflacionario
trienio
1988-1990,
empeorado
mejor6en
que
el periodo1991-1994.Estoes especialmentedestacablesi se tiene en cuentaque la
economiaargentinase ha caracterizado
siempreporreducirlas desigualdadesen los
durantelas recesiones15.Enel nuevopatr6n
periodosciclicosde bonanzay ampliarlas
el segmentodel 10 %mAsricode la poblaci6nfue el Unicoque claramente
distributivo
Seralemos, ademas, que, si bien en una trayectoriade
aument6su participacion.
inflaci6ndescendente,la evoluci6nde los preciosrelativostuvoun impactodesigual
sobre la poblaci6n.Los estratosde bajos ingresosse beneficiaroncon los valores
en terminosde empleo.Por
establesde los alimentosperofueronlos mas perjudicados
fraccionesde las clases medias,en cuyopresupuestodomestico
su parte,importantes
debieronhacer frenteal encarecimientode los
los servicioseran mas significativos,
salud
-en
serviciosprivados especial la
y la educaci6n-y de los serviciospeiblicos
disimilespor
salarios
el
los
privatizados.
y empleotuvieroncomportamientos
Tambien
la expansi6n
sectores.Enaquellasactividadesmasexpuestasalcomerciointernacional
econ6micadomesticatuvounimpactocasi nuloy, en cambio,los instrumentos
discipliuna reducci6n
nariosde la aperturaexternay el tipo de cambiofijodeterminaron
simultaneade los salariosy el empleo:en la industria,
porejemplo,entre1991y 1994los
salariosrealescayeron10 %y la ocupaci6nse contrajo.Porfin,aunquela reactivaci6n
comerciantesy
de negociosparalos pequenosindustriales,
implic6masoportunidades
tributaria
los trabajadores
y en la lucha
porcuentapropia,la mejoraen la administraci6n
contrala evasi6n signific6paraestos sectores pasar a pagar impuestosque antes
evadian.
De cualquiermodo,el balancede los efectos cruzadosdel proceso econ6mico
que se despleg6 entre 1991 y 1994 fue favorablea la politicagubernamental.La
economiacomenz6 a giraren tornode un proceso de retroalimentaci6n
positivo:el
de
los
indicadores
todos
casi
fondos
de
externosmejoro
desempero economiingreso
el
de
de
balanza
financi6
los
co,
desequilibrios
pagos y facilit6 tramitede las reformas,
15Consultar Luis BECCARIA:
"Estancamiento y distribuci6n del ingreso", en Alberto MINUJIN
(ed.): Desigualdad
1993, Buenos Aires.

y exclusi6n.Desafiosparala politicasocial en la Argentinade finde siglo, UNICEF-Losada,

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
749
Io cual a su turnogalvaniz6la confianzay estimul6el ingresode nuevos capitales.

fue lo que ocurri6en el pianosimbblico:el gobiernode Menem
Igualmenteimportante
los terminosdel debateecon6micoconvirtiendo
a los ejes del Plande
logr6reorganizar
Convertibilidad
-la disciplinafiscal y las reformasestructurales-en una suerte de
consenso promediorespectodel cualdebieronmedirselas propuestasde las principales fuerzaspoliticasdel pais.
IV. El nuevo escenario de las reformas econ6micas
ElPlande Convertibilidad
y la tendenciapositivade los indicadoreseconomicos
el contextodentrodel que se desenvolviael procesode las reformasecon6mialteraron
cas. Paraapreciarlos alcancesde este cambionos pareceOtilretomaraquila distinci6n
entreproblemasescogidos y problemasapremiantes16
hecha porAlbertHirschman
Losproblemasescogidosson aquellosque seleccionanquienestienenresponsabilidaen contraste,los
des de gobiernode acuerdocon sus percepcionesy sus preferencias;
sea por
a
su
consideraci6n
le
son
son
impuestos
aquellos
que
apremiantes
problemas
situaci6nde emergencia.
o porunainminente
la presi6nde actoresnogubernamentales
dos contextosopuestosde politicasde
A partirde esta distinci6nes posibleidentificar
reforma17.
En el primerode ellos, los lideresde gobiernose confrontana un problema
irrumpeen sus agendas. Un ejemplo,
apremianteque, con fuerzadesestabilizadora,
entreotros,son las crisishiperinflacionarias
que, bajola formade la dramaticaerosi6n
de la capacidadestatalde extraerrecursosy de proveerservicios,hacen surgirla
En un contextosemejante,la
perspectivadel caos social y la quiebrainstitucional.
convicci6nde que es precisoactuaren todoslos frentesmadurarApida
y esquematicade reformasde vastoalcance.En
el caminoparael lanzamiento
mente,pavimentando
dichas circunstancias,los debates sobre el alcance y la velocidadde los cambios
relevancia.Las iniciativasde reformatienen
estructuralespierdeninstantaneamente
indisolublemente
entoncesmas uncaracterreactivoy terminan
ligadasa los esfuerzos
una
economica
control
de
situacion
el
apremiante.
porrecuperar
gubernamentales
Enel segundoescenario,los lideresde gobiernotienenfrentea si una situaci6n
peroque todaviase encuentraen el
econ6micaque presentasignos de desequilibrio
estas
En
situaciones
de
circunstancias,deciden actuarde
las
manejables.
rango
manerapreventivaponiendoen marchapoliticasde cambiocon el objetivode corregir
Estaspoliticasde cambiotienenlas caracteristilos desequilibriosmacroeconOmicos.
conservan
cas de unproblemaescogido dadoque los responsablesgubernamentales
de Ilevarlasa cabo.
la capacidadde definirtantoel alcancecomola oportunidad
Estos opuestoscontextosde reformatienenclarasimplicacionestantosobre la
dinmica politicadel procesodecisoriocomo sobre el contenidode las politicasde
cambio.Conrespectoa la primeradimensi6n,en un contextomenosdominadoporla
16ConsultarAlbertO. HIRSCHMAN:
Essays in Trespassing,Economicsto Politicsand Beyond, Cambridge
UniversityPress, 1981, p. 146.
17 El concepto de contextos de reformaha sido elaboradoen ms detalle en MerileeS. GRINDLE
y John
TOMAS:
PolicyChoices and PolicyChange, ThePoliticalEconomyof Reformin DevelopingCountries,The John
HopkinsUniversityPress, 1991, cap. 2.

750
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
sensaci6n de crisis,las politicasde reformaconstituyenuna alternativa

entrevarias
de la habilidadpoliticade los
opciones posibles.Porlo tanto,su suerte
depender,
lideresde gobiernoparaorganizarrecursos
burocrAticos
y movilizar
apoyos sociales.
de
las reformasaparecencomoalternativas
Enunasituaci6nde crisis,porel contrario,
de
circunstaninstancia.
De
alli
en
este
sea
fuerza
las
la
contexto,
persuasiva
que,
01tima
cias la que crea,porsi misma,el espaciopoliticoparala acci6nreformista.
Conrelaci6n
a la segunda dimension,el contenidode las politicasde reforma,senalemos que
una
cuando 6stas son iniciadasbajo la presi6nde una grave emergencia,incluira'n
cuotamuyaltade improvisaci6n
y unamuylimitadaevaluaci6nde costos y beneficios.
A diferenciade lo que sueleocurrir
cuandolos lideresde gobiernodisponende margen
de maniobra,en este caso, las reformastenderana ser tecnicay administrativamente
la marcade las urgenciasde la hora.
simplesy
Ilevara.n
entreambostipospolaresde contextosde reforma
Ensintesis,
existeuncontraste.
las
de
una
son
como
adonde
reformas
parte
escogidas
estrategiapreventiva,el
Alli
procesode su decisi6nserA
exigentey laboriosodesde un puntode vistapolitico
m.s en principio,mayor.OcurreIo contrariocuando las
pero la calidadde aquellassera,
reformasson lanzadasbajo el apremiode una severa crisis, porqueentonces esta
siemprepresentela tendenciaa subestimarlas complejidadesde los problemasdel
ajusteestructural.
Conlos elementosexpuestosrecuperemosahorael hilode la narraci6nhist6rica.
A partirde 1991,los problemasque asolaronla primeraetapade la administraci6n
de
Menem-el problemamacroecon6micode la crisisfiscal y el problemapoliticode
auncuandofuera
credibilidad-se habianparaentoncesatenuadosignificativamente,
en formatemporaria.
Asi, se puede afirmarque el gobiernopaso de operaren un
a otroen que aument la capacidadde
contextodominadoporproblemasapremiantes
de su implementacion.
sobresu contenidoy laoportunidad
escoger politicasy de influir
fiscales
de
Con
recursos
y mayormargen maniobradispusoahorade una mejor
m.s
a
atender
objetivosde eficienciay sustentabilidad
politicaen la gesti6n
plataforma
para
del procesode reformas.
establecidaporel Regimende Convertibilidad
Asu vez, la 1Ogica
macroeconomica
dio un nuevo impulsoa las reformasestructurales.La renunciaa los instrumentos
del centrode gravedad
monetariosparaganarcredibilidad
signific6undesplazamiento
de la politicaecon6mica.A partirdelcompromiso
asumidode no emitirparafinanciaral
ibaa
macroecon6micos
sectorpOblicoy de nodevaluar,lagestionde los desequilibrios
transitarnecesariamentepor rumbosdistintosa los del pasado. La insuficienciade
ahorroy los desajustesde preciosrelativos-los dos problemasfundamentalesque,
comohemossenaladoantes,acompafaronporlargotiempoal Plande Convertibilidadtendrianque ser afrontadoscon politicasfiscalesy comercialeso bien con reformas
estructurales
el ahorro,la productividad
de precios.Las
que estimularan
y laflexibilidad
autoridadeseconomicasusaronlas politicasfiscales y comerciales.Pero, a la vez,
las que se convertirian
en el instrudieronunnuevoimpulsoa las reformas
estructurales,
mentoclave paraadaptarperdurablemente
la economiareala unareglamonetaria
fija.
La gestiOnde esta segunda fase de la reorganizaciOnecon6mica estuvo facilitada
por el numeroso grupo de economistas profesionales que Cavallo trajo consigo al
Ministeriode Economia.Desde sus nuevas posiciones, el equipo econ6mico contribuy6

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
751
a mejorarlas capacidades administrativas

y t6cnicasdel gobierno.Ello,a su turno,
de las estructurasdecisoriasa las presiones
disminuy6el altogradode permeabilidad
de actoresno gubernamentales.
la orientaci6n
Ciertamente,
generalde los cambiosen
cursocontinuarA
estandodefinidaporla fuertedependenciadel gobiernorespectode
los interesesy las preferenciasde los grandesgruposecon6micosy los acreedores
externos.Peroa partirde entoncesestas influenciasno se colarande maneradirecta
sobre la tomade decisiones;mas bienestaranmediatizadasporla acci6n del equipo
de acuerdocon la 16gicade su
econ6mico,que buscaraencauzarlasy redefinirlas
tecnocraticaperotambienen funci6nde las necesidades politicasde ia
racionalidad
de Menem.Asi,a pesarde sus coincidenciasen tornode ladirecci6ndel
administracion
procesode reformas,el equipoecon6micoy los portavocesdel mundode los negocios
no siemprehabrande estarde acuerdocon respectoa la secuenciade las reformas,los
de sus costos.
instrumentos
paraIlevarlasa cabo, la distribuci6n
Moderandolos costos de las reformas
Elcambioen el contextode las reformasfuevisible,en primerlugar,en el nivelde
los costos del ajusteestructural.
En efecto, la politicade expansi6nde la demanda
de los costos distriasociadaal Plande Convertibilidad
permiti6unamayorlubricaci6n
sobrelas reformasecon6micas,el problemade
butivosde las reformas.Enla literatura
Si biendesde unaperpectivaecon6mila compensaci6nocupaunlugarprominente'8.
ca los esquemasde compensaci6nsuelenservistoscomounafuentede riesgoparala
el hechoes que su presenciao su ausencia
consistenciade los programasde reformas,
a menudodeterminala factibilidad
politicade los ajustesestructurales.Unacuesti6n
capitalparatodogobiernoque Ilevaa cabo politicasde reformaen un marcoinstitucionaldemocraticoes -de acuerdocon JohnWaterburyla de calcularde que manerael
procesode cambiohabrade afectara los distintosmiembrosde su coalici6nde apoyo.
Segu'neste autor,la clave en el manejode unacoalici6nde gobiernoconsiste en no
a muchosgruposo sectoresal mismotiempo19.
De allique auncuandolos
antagonizar
econ6miesquemasde compensacionpuedanestaren conflictocon la sustentabilidad
a
sortear
de
una
manera
los
ese
concebida
ca,
estrecha,estos permiten
gobiernos
de
recursos
anular
resistencias
para
comprar
proveyendoles
y
riesgo
apoyos.
Ocurre,empero,que los ajustesestructurales
generalmentese realizandurantey
a causa de gravescrisisecon6micas,las que limitanseveramentelos recursosfiscales
a politicasde compensaci6n.Enesas circunstancias,
lo
impidenrecurrir
y, en definitiva,
que puede ayudara los gobiernoses que laeconomiase hayadeterioradotantoantes
de iniciarlas reformasque los costos del ajustepuedanIlegara ser percibidoscomo
mas moderadosque los que entranraria
la persistenciade la aguda crisisecon6mica.
MenemIleg6a la presidenciaen un contextode este tipo.Comoindicamosantes, la
memoriafresca de la hiperinflaci6n
y la expectivageneralde que el nuevogobierno
facilitaron
la
la puesta en marchade la primeraola de
pudierasuperar emergencia
reformasestructurales.
18Joan NELSON:
en S. HAGGARD
(eds.): The
"Poverty,Equityand the Politicsof Adjustment",
y R. KAUFMAN
Politicsof EconomicAdjustment,
PrincetonUniversityPress, 1992;CarolGRAHAM:
SafetyNets, Politicsand the Poor,
The BrookingInstitution,
Washington,1994,cap. 1.
"ThePolitical Management of Economic Adjustment and Reform",en Joan NELSON
(ed.):
19John WATERBURY:
TransactionBooks, 1989, p. 39.

ThePoliticsof EconomicAdjustment,
FragileCoalitions.-

752
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
Con el paso del tiempola eficaciade estos factorestendi6a depreciarse.Ya

del gobiernoobservadaa principiosde 1991.
mencionamosla caidaen la popularidad
de la toleranciapOblicadependiaasimismode
Agreguemosahoraque la continuidad
habia calado
resultadostangibles.Si bien la consigna oficial"NoHay Alternativa"
en la opini6npCblica,existiasiempreel riesgode que la recesi6n,el
profundamente
cierrede empresas,el aumentodel desempleo agotaranel creditootorgadoa las
politicasde reforma.Laestabilidady el boomproducidoporel Plande Convertibilidad
lograronentoncesdesplazarhaciaadelanteesa amenazaal poneren acci6nmecanismos que compensaronlos costos del ajusteestructural.
en lugarde "politicas"
a "mecanismos"
Nos hemosreferidodeliberadamente
para
destacar que estamos en presenciade los efectos indirectosde decisiones macroeconomicasantesque de los efectosdirectosde politicasde compensaci6npropiaestuvieronconspicuamenteausentesde la agenda gubermentedichas.EstasCltimas
Noobstante,la estabilidady la politicade estimuloa la demandaasociada
namental20.
a moderarlas
tuvieronunimpactoagregadoque contribuy6
al Plande Convertibilidad
de las reformasestructurales.
consecuenciasdistributivas
tuvounefectoprogresivopues sus
del impuestoinflacionario
Lavirtualeliminaci6n
sobre los estratosma'svulnerablesde la
consecuenciasrecalanpredominantemente
de Buenos
sociedad. Los hogaresbajola lineade pobrezaen el Areametropolitana
Aires,que habianalcanzadoun maximodel 38 %a finesde 1989,cayeronal 14 %en
1993, revelandoque no s6lo ia estabilizacionsino tambienlos efectos del boom
econ6micohabianalcanzadoa los escalones mAsbajos de la estructurasocial. La
comercialy, en menor
la liberalizaci6n
desocupaci6ngeneradaporlas privatizaciones,
del sectorpiblicofuea nivelagregadomasque compensada
escala, la reorganizaci6n
por el impactoque sobre el empleotuvola expansi6neconomica,de modo que el
porcentajede la poblaci6nocupadacreci6del 35,7 %en 1990al 37,4 %en 1993.Por
econ6micaatenuola mortandad
empresarial
que la aperturacomerfin,la reactivacidn
cialexternatrajoconsigo.
el boomecon6micoabri6las puertasa un conjuntode politicas
Adicionalmente,
en expansionle
Larecaudaci6ntributaria
paralas que antes no habiafinanciamiento.
las partidasdel
todas
a
casi
crecientes
recursos
las
autoridades
a
asignar
permiti6
presupuestop'blico, que habiaestado severamenterestringidoduranteel periodo
del Plande Convertibilidad
y a la entradamasivade capitales.En
previoal lanzamiento
incrementoen el gasto social, que en terminos
se registr6un importante
particular,
realesfue, durante1994,el mas altode los c01timos
quinceafros21
El "re-diserio"de las reformas
AdemAsde ayudara moderarloscostosdel ajusteestructural,

iaetapaabiertapor
el Plan de Convertibilidad
permiti6al gobiernomejorarel disefio de las reformas
0 Los trabajadoresredundantes recibieron indemnizacionesen dinero pero no hubo politicas de
"Reconversi6nproductivay mercado de
reentrenamiento
y AidaQUINIAR:
y reinserci6n.ConsultarLuisBECCARIA
trabajo.Reflexionesa partirde la experienciade Somisa",en DesarrolloEcon6mico,N- 139, octubre-diciembre
1995,pp. 401-417,en donde se analizanlas consecuencias negativasde la faltade politicascomplementariasen la
privatizaci6nde una aceriaestatal.
21 La evoluci6ndel gasto p'blico social usando deflactoresespecificos para cada partidadel gasto fue
"Elgasto pOblicosocial en la Argentina.Un analisisde su comportaanalizadapor LauraGOLBERT
y Susana LUMi:
miento(1980-1994)",Ministerio
de Trabajo(mimeo),1994.

DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
LAPOLITICA
753
estructurales.
Elcaso de las privatizaciones
lo mostr6claramente.Mientrasque en las
a los objetivosfiscales Ilevabaa
de la primeraetapa la subordinaci6n
privatizaciones
con la creaci6nde una economiacompetitiva,en esta
resultadoscasi incompatibles
se desplegaronen uncontextofiscalmis saludable
segundaetapalas privatizaciones
y la eficiencia.A su vez,
y se orientaronmas que antes a mejorarla productividad
mAs
licitaciones
con
los
competitivas.
mejoraron procedimientos,
de energiaelectrica
en la producci6n,
Lasprivatizaciones
transporte
y distribuci6n
con
las
contraste
nuevos
En
los
de
ilustran
previas,laventa
experiencias
tiempos.
y gas
de activosestatalesse llev6a cabo en estos casos con el montajeparalelode marcos
regulatoriosque buscaronpromoverla competenciay con fijaci6nde tarifasque no
de preciosrelativos.En pocos afos, estas privatizaciones
agravaranel desequilibrio
materiade serviciosy preciosque contrastanfavorableen
resultados
exhibir
podran
de tel6fonosy transporteaerocomercial.
mentecon los de las primerasprivatizaciones
Mientrastanto,vale la penadestacarotradiferencia:la segundaola de privatizaciones
de que se efectivizara
tuvountramitemaspacificoy ellonofueindependiente
la promeaccionesde las nuevasempresasentrelostrabajadores
sa de distribuir
y que se dieran
en la comprade los activosestatales22
facilidadesa los sindicatosparaparticipar
de
maniobras
el
disponiblepermiti6revisary corregiren
margen
mayor
Tambien
de las politicasiniciales.Sin la presi6nde sobresefralizar
muchoscamposlos
diseros
mercadoy aprovechandouna situaci6nfiscal crecientemente
sus credencialespro
a reducirel deficit
las
autoridades
pusieronen marchapoliticasque apuntaron
holgada,
Delladode las importaa las quejasde los industriales.
de comercioy darsatisfacciOn
ciones, se revirtieron
-parcialmente-decisiones de aperturaecon6micaunilateraly
no
aparecieronalgunasmoderadasmedidasde proteccioncomercialque procuraron
sino tambienlas quiebrasmasivasen el sector
s6lo frenarla avalanchaimportadora
los estimulosfiscales que el
Del lado de las exportaciones,reaparecieron
industrial.
impuestosque afectabanla
propiogobiernohabiasuspendidoen 1991y se redujeron
de mecanismoscompetitivosen
A ellose sum6la gradualintroducci6n
competitividad.
de promode ciertasiniciativas
de laprimera
las privatizaciones
etapay el resurgimiento
ci6nindustrial
que la ley de EmergenciaEcon6micade 1989pareciahabercancelado
el r6gimenautomotriz,
en particular,
definitivamente:
que reeditabala antiguaaspiraci6n
los sectoresecon6micosal amparode unaprotecci6ntemporaria.
de modernizar
La zona de librecomercioestablecidaen tornodel Mercosures tambienun
ejemplode c6mo el gobiernoaprovech6la nuevasituaci6npararevisarlas politicas
fase. Habiendoheredadola politicade integraci6n
de la primera
econ6mimaximalistas
destaca
22 Ensu interesantetrabajosobrelos nuevosnegocios econ6micosde los sindicatos,VictoriaMurillo
que la Federaci6nde trabajadoresde la electricidadcompr6el 40 %de los stocks de 9 generadoresde energiaen
la Regi6nNoroeste,un33 %de los stocksen 4 generadoresde energiaen la Regi6nSury el 20 %de los stocks del
generadorde energiaSorrentode la ciudadde Rosario;obtuvotambi6nla concesi6n de la explotaci6nde carb6ny
particip6en sociedad en la compradel 90 %de los stocks de 3 generadoresde energiaen las ciudades de Santa
de variascooperativasformadaspara el
se hizo cargo de la administraci6n
Fe y Parani. El sindicatoferroviario
Porsu parteel
de trenesen SantaFe y participaen la privatizaci6n
mantenimiento
de unade las lineasde ferrocarril.
sindicatode los trabajadoresdel petr61eohacia 1993ha formado215 firmasdedicadasal mantenimiento
que reinen
a 7.194 trabajadoresdespedidos y planeaba organizar39 otras firmascon 663 trabajadoresa ser licenciados.
Asimismocompr6 parte de la flotade YPFy acciones en empresas de equipamientode petr6leo.Todos estos
sindicatosy muchos otrosm s han formadoen sociedad con bancos fondos de pensi6nluego de la reformade la
"UnionResponses to EconomicReformin Argentina:Organizational
seguridadsocial. ConsultarVictoriaMURILLO:
HarvardUniversity,Departmentof Government.Trabajopresentaof Corporatism".
Autonomyand the Marketization
do en el AnnualMeetingof the AmericanPoliticalScience Association,New York,setiembre1-4, 1994,

754
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
ca regionalde la administraci6n
Menemdecidi6,al principio,profundizarla
anterior,
y
un clarocortecon el
acelerarlaparahacer-como en el caso de las privatizacionespasado.Se fijaronentoncesobjetivossumamenteambiciososy ia consignaoficialera
cumplira cualquiercosto con los plazosprevistos,aun cuandola rapidezafectarala
Si bienlos cronogramasse mantuvieron
calidadde los procedimientos.
despues de la
a partirde entoncescomenz6a observarpuestaen marchadel Plande Convertibilidad,
se una mayorpreocupaci6npor los efectos colateralesnegativosde la integraci6n
regimenesde excepci6n,clausulasde
regionalsobre la industrialocal,promoviendo
salvaguarda,cupos, negociacionespermanentescon los paises socios.
de las reformasacot6 los alcances de la
Si en algunas Areasel "re-disefSo"
Este fue el
liberalizaci6n
econ6mica,en otrasen cambiocontribuy6a profundizarla.
caso de diversasmedidasde desregulacion,
cuyoobjetivofueinyectarcompetenciaen
los sectores de bienesy serviciosno expuestosal comerciointernacional,
asi como la
aperturacomercialexternahabiainyectadocompetenciaen los sectoresexpuestosal
a finesde 1991e incluy6la supresi6n
comercio.Elpaquetede medidasfueintroducido
de restriccionesa la operaci6ndel comerciominorista,a la practicade profesiones
liberalesy ofertade serviciosde seguros;ladisoluci6nde organismosencargadosde la
de
regulaci6nde preciosen algunosmercadosagricolasy ganaderos;la flexibilizaci6n
las condicionesde trabajoen los puertosy la promoci6nde la competenciaen el
de cargay de pasajeros.
transporteautomotor
La negociaci6n de las reformas
de Menemnose circunscribieron
Laspoliticaspuestasenjuegoporlaadministraci6n
al campo de la gesti6nmacroecon6mica
y al redisertode las reformasestructurales.
de reducirresistenciasy
AdemAs,las autoridadesse ocuparon,mAslocalizadamente,
en
de
como
a
respuestas grupos inter6sque, la medidaen que se dilula
generarapoyos
lasensaci6nde emergenciaecon6mica,se volvianmasdemandantesy se encontraban
en mejorescondicionesparaejercerpresi6n.Enefecto,el perfilde esta segundafase
del programade estabilizaci6ny ajusteestructuraltambi6nestuvo influidopor los
cambiosoperadosen la dinamicapoliticadel procesodecisorio.Lapuestaen marcha
masardua,y las autoridades
se volvi6politicamente
de las decisionesgubernamentales
tuvieronque negociarahoramas que antescon los representantesdel propiopartido
de gobiernoen ambascamarasdel Congresoy con las organizacionescorporativas23.
Labonanzaecon6mica,al desplazaral segundopianolos costos del ajuste,se tradujo
en una mayorarticulaci6nde los interesespoliticosy sectoriales.Bajo este nuevo
habrAde requerirunagesti6npoliticamas
escenario,el procesode ajusteestructural
cuidadosacon vistasa mantenerla coalici6nde gobierno.Asi,apelandoa modificaciones en el disetroy en la secuencia de las reformas,Menemtratarade influirlas
abiertas.
reaccionesde los sectoresafectadosa finde evitarconfrontaciones
Elprocesode la reformadel sistemade seguridadsociales un ejemploen este
sentido24.Alingresarel proyectode ley al Congreso,el objetivodel gobiernonacional
23El cambio desde un patr6nunilateralde toma de decisiones a otrom&snegociado est&bien subrayado
en "Reformas
estructuralesy r6gimenpolitico",en Agora,Invierno1995, 3, pp. 95-113.
porVicentePALERMO
24 Un andlisisde la reformaprevisionalpuede verse en AlbertoPETRECOLLA:
"Elsistema de jubilacionesy
"El
pensiones; un esquema de analisis",InstitutoTorcuatoDiTella(mimeo),1996;tambi6nen Oscar CETRANGOLO:
nuevo sistema previsionalLunareformadefinitiva?",
CECE,serie NotasN"2,octubrede 1994.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
755
era sustituir
el antiguoy quebradoregimende repartoporunregimende capitalizaci6n
acompaniado
porunaprestaci6nminimauniversal.Se tratabade un esqueobligatorio
maparecidoal queestabavigenteen Chiledesde comienzosde ladecada del ochenta.
En breve, se abandonabanlos principiosde solidaridadintergeneracional
y, como
se impulsabaun sistemade cuentasde ahorroindividual
administradas
contrapartida,
y reguladosporel estado y elegidoslibrementepor
porfondosde pensi6nhabilitados
esos fondosde
activos
los trabajadores
paradepositarsus aportes;comosubproducto,
de
costos
esta reforma
de
Los
financiero
el
sistema
plazo.
largo
pensi6nfortalecerian
dos: por un lado, la baja ponderaci6nde los objetivosde
eran fundamentalmente
equidad, limitadosa una prestaci6n minimauniversal muy baja; por otro, el
del sectorptblicoen la transici6n,
desfinanciamiento
originadoen el hecho de que los
aportespersonalesa los fondosde pensi6nson dinerosque se restande la cuentadel
sectorpOblico,el que sinembargotendraque seguirhaci6ndosecargode la poblaci6n
jubiladabajoel antiguoregimen.
EltrYmite
que dur6casi dos ahos, implic6sucesivase importantes
parlamentario,
unacorrecci6nque
un
En primermomento,los legisladoresintrodujeron
modificaciones.
haciendo
sus
estaban
activos
a
los
benefici6
aportes al sistema
que
trabajadores
se trat6de unacompensaci6nque reconociael valorde los ariosde aportesya
anterior:
mAstarde,se redujode 65
realizados;luego,se aument6laprestaci6nminimauniversal;
a 60 artos la edad a la cual las mujerespodrianjubilarsedespu6s de la reforma.
Finalmente
gradualmente
-y este fueunode loscambiosmAsrelevantes-se transformo
el proyectohasta convertirel regimenen uno optativo,con un segmentopoblicode
fondosde
en el que inclusopodianparticipar
repartoy un segmentode capitalizaci6n
banca
de
estatal.
la
pension
los
fue aprobadatuvoel efecto,porunlado,de incrementar
Laley que finalmente
social
los
de
entre
de
transici6n
financieros
la
y, por
regimenes seguridad
problemas
I solvenciaa largoplazo de las finanzaspOblicas,pero menos que lo
otro,mejor6la
previstoen el proyectodel Ejecutivo.En nuestraopini6n,dos fueronlas razonesque
explican que las autoridadesse hayan avenido a apartarsede sus aspiraciones
iniciales.Una de ellas, la holgurafiscal derivada de la reactivaci6notorgaba un
margen para negociar que era inimaginableantes de los 6xitos del Plan de
Lasegunda,el fracasode unareformatan crucialcomo esta, que ya
Convertibilidad.
habia sido lanzadaa la arena politica,hubierasignificadoun golpe a la confianzay
externo.Elencanto de un proceso exitoso e
unmenorfinanciamiento
probablemente
de transformacionesestructuralesera indispensablepara la crediininterrumpido
bilidadpoliticadel gobiernode Menem.
de la empresapetroleraestatal(YPF),el activoestatalde
Laparalelaprivatizaci6n
mayorvalorvendidoporel gobiernode Menem,puede ser vistacomo unapiezaclave
de YPFhabiacomenzadoen los afios previos,
de esta operaci6n.La privatizacion
mediantela ventaparcialde Areasde petr61eoy gas, refinerias,flotasde transportey
del
de la empresa,en el marcode la reformaestructural
una intensareestructuraci6n
En 1993 se completoeste proceso con la venta de una
mercadode hidrocarburos.
proporci6nsignificativadel paquete accionario,en momentos en que se Ilevaa cabo la
reformade la seguridad social. A diferencia de otras privatizaciones, en las que los
ingresos fueron utilizadospara financiarel gasto pliblico, en este caso el grueso de los

756
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
recursosobtenidosse destin6especificamentea cancelarlas deudascon los jubilados

en un intentoporatemperarla oposici6nde la clase pasivaa la reformaprevisional.
se distribuyeron
accionesde YPFentrealgunosgobiernosprovinciales
Adicionalmente,
central,y ellofacilit6
que porlargotiempohabiansido acreedoresde la administraci6n
el apoyode sus diputadosen el Congreso.
Un segundo ejemplodel nuevo contextopoliticode las reformassurge de la
relaci6ndel gobiernocon los sindicatos.Hacia1989,las actitudesdominantesentrelos
Ilderessindicalesante el nuevo rumboecon6micodel gobiernocondujeron,en los
de las politicas
hechos, a unaverdaderatregualaboral.Eneste marco,el lanzamiento
de ajusteestructural
fue seguido poruna sucesi6n de conflictosaislados y de corta
de las bases sindicalesse fue debilitanduraci6n.Luego,la capacidadde movilizaci6n
sobreel empleo,asi como porlos decretosque limitabanlas
do porla incertidumbre
huelgas en los serviciospuiblicosy los aumentosde salariosno acompafados por
Ala adversidadecon6micay las restriccionesinstitucioincrementosde productividad.
nalesse sum6el impactode la estrategiaoficial,que combin6la firmezacontralosfocos
de alicientesy pagos lateralesa los sectores obreros
de oposici6ncon la distribuci6n
que no ofrecieronresistencia.Porsu parte,los lideressindicalesoptaronpordejarlos
conflictoslaboraleslibradosa su propiasuertey prefirieron
aplicarsu magropoderde
de sus organizaciones.
negociaci6na la defensade las garantiascorporatistas
S61ocuandoel gobiernoanunci6una reformalaboralque apuntabaa introducir
de lossindicatosy e.lcontrolsobrelas
cambiosen la negociaci6ncolectiva,laestructura
obrassocialesadministradas
porlosgremios,los dirigentessindicalesdecidieronpasar
a la acci6ny lanzaronun parogeneralen diciembrede 1992.Larespuestade Menem
fueabrirunarondade negociacionesque comport6unapostergaci6ndel calendariode
de las
de concesiones,comola refinanciaci6n
las reformaslaboralesy el otorgamiento
deudas del sistemade obrassocialessindicales.Laofensivaoficialse renovoen 1993
6xito.Si bienlos sindicalistasse mostraron
dispuestosa
y 1994y de nuevocon limitado
de trabajo,continuaron
de loscontratosindividuales
el paso a laflexibilizaci6n
franquear
queamenazabansus posicionesorganizacionabloqueandoel alcancede las reformas
los
de
peronistasen el Congreso25.Asi, al echar
les graciasal apoyo
representantes
una ojeada de conjuntoa las reformasecon6micasse adviertela permanenciade
de las politicasgubernamentales.
institucionesque contradicenel talanteliberalizante
Entreellas, y en un lugarsobresaliente,estan el monopoliolegal de la representaci6n
sindicaly la posici6nde privilegioque detentanlas organizacionesgremialesen la
ofertadel serviciode salud26.La supervivenciade estas institucionesilustrac6mo
Menemha debido administrar
la secuenciade las reformasa fin de no perjudicar
excesivamentea miembrosclavesde la coalici6nde gobierno.
al decisionismo?El Poder Ejecutivoy la formulaci6nde la
"LLimites
25 ConsultarSebastiAnETCHEMENDY:
(compiladores):Politicay sociedad en los arios
y Jorge MAYER
legislaci6nlaboral:1983-1994",en RicardoSIDICARO
del menemismo,Universidadde BuenosAires,Facultadde CienciasSociales, 1995, pp. 127-53.
2 Eldesenlace de la negociaci6ndel proyectode desregulaci6nde las obras sociales de 1993 no modific6
radicalmenteesa posici6nde privilegio.Lapropuestaoficialapuntabaa establecerunsistemanacionalde seguro de
caractercompulsorioy de libreelecci6n entrelas distintasagencias, sindicalesy no sindicales, proveedorasde
servicios de salud. Los dirigentessindicaleslograronque la libreelecci6n quedaralimitadaaltmbito de las obras
sociales, Ioque implic6un alientode la concentraci6nen beneficiode los sindicatosmcs grandes.Pero su victoria
sobrelos designiosdel gobiernofue mayortodavfaporqueel decretode desregulaci6nno fue,al final,instrumentado.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
757
UnUltimoejemplode losIlmitesautoimpuestos
de lapoliticareformista
lo proveela
relaci6ndel gobiernocon la maquinaria
politicajusticialista,
cuyaestructurase asienta
de provincia27.
A partirde la puestaen marchadel
en el controlde las administraciones
Plande Convertibilidad,
la mejoraen las cuentasfiscalesy la mayorofertade financiaun
mientodieronun desahogoa los gobernadoresy en muchoscasos les permitieron
uso mas ampliode los instrumentos
clientelistastradicionales.En ese contexto,el
provinciales
gobiernonacionalpromovi6variosacuerdos con las administraciones
de los fondoscoparticipadosdistintade
tratandode establecerunanuevadistribuci6n
la que estaba fijadaporla legislacionvigente.Se destaca, en ese sentido,el Ilamado
PactoFiscal,firmadoen 1992y renovadoen 1993.
Al amparode la mayorrecaudaci6n,la letradel acuerdo garantizabaa los
-bastantealtaen terminoshist6ricos-en el valorde los
gobernadoresunasumaminima
de una reducci6nen los porcentajescorrespona
cambio
impuestoscoparticipados
dientes a las provinciascon el fin de financiarlos desequilibriosdel sistema de
centraltambiendispuso rebajasde impuestos
seguridadsocial. La administraci6n
tributospropios,basicamente
condicionadasa que tambidnlas provinciaseliminaran
Elintento-s6lo parcialdel sectorexportador.
aquellosque afectabanlacompetitividad
con
menteexitoso-eraque losgobiernosprovinciales
cooperasen las metasprioritarias
un intercambio:los
de la agenda del gobierno.Pero eso supuso, implicitamente,
una
de
las
-que
provincias
previsionales
regimenes
constituian pieza clave de las
intocadosy no se plegarona las pautasde la
politicasclientelisticas-permanecieron
reformaen el sistemanacionalde previsi6nsocial;a su vez, las empresas puOblicas
siguieronen manosde los gobiernos,derivandofondosIlquidosa los tesorosprovinciasu rolcomo
les, en tantolos bancos oficialestampocose privatizaron
y mantuvieron
el
de
los
financieros
gobiernos;finalmente, empleopsblicosigui6creciendoy
agentes
en ningOnmomentose someti6al escrutiniode unaestrategiaracionalizadora.
El flujode mayoresfondos no impidi6,es verdad,las crisis recurrentesde las
finanzasprovinciales,de las que las frecuentesprotestas,a veces violentas,de los
empleadospOblicosen 1993y 1994fueronuntestimonioelocuente.Perolos conflictos
pudieronser controladosmedianteel oportunoauxiliofinancierode las autoridades
centrales.Aunquefiguraronen el texto de los pactos fiscales, lo cierto es que las
un
no constituyeron
duranteesos
politicasde reformasen los estadosprovinciales
aros
un
sobre
efecto
La
bonanza
asi,
suspensivo
problemaapremiante.
econ6micaintrodujo,
a nivelregional.Ellopermiti6a las autoridadesnacionalescontar
el ajusteestructural
con los apoyoslegislativosparaavanzaren su propiaagenda de reformassin ingresar
en unazona de conflictocon la clase politicaperonista.
lo que hemossefnaladohastaaqui,reiteremosque las circunstanRecapitulando
cias economicasfavorablesposterioresa 1991 y el aprovechamiento
politicoque el
exitosade
decisivosen la implementaci6n
gobiernode Menemhizode ellasresultaron
Eneste marcoel partidode
la segundafase de la estabilizacion
y el ajusteestructural.
gobiernose impusonuevamenteen las eleccioneslegislativasde octubrede 1993con
27 Elestudio detalladode las relacionesfinancierasentreel gobiernonacional los gobiernosprovinciales
y
"Elconflictoen tornoa las relaciones
se encuentraen Oscar CETRANGOLO:
duranteel Plan de Convertibilidad
financierasentrela Naci6ny las provincias.Segunda parte:desde la ley 23.548 hasta la actualidad",CECE,serie
EstudiosNo10, febrero1996.

758
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
1
CUADRO
Indicadoresmacroecon6mcios
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
2,6
0,1
8,7
7,1
-1,9
-6,2
8,9
6,0
3,0
7,3
-4,6
PBI (a)
Inflaci6n(a, b)
90,1 131,3 343,0 3.079,5 2.314,0 171,7 24,9
10,6
4,2
3,4
0,0
Inversi6n(c)
17,5 19,5 19,5
14,2 16,3 19,6 21,1 23,2 20,5 22,0
15,7
D6ficitfiscal (c)
0,4
1,3
0,4
-0,9
0,3
0,9
1,9
6.852 6.360 9.133 9.579 12.353 11.978 12.235 13.098 15.839 20.893 23.500
Exportaciones(d)
4.724 5.819 5.322 4.203 4.077 8.275 14.872 16.784 21.589 19.969 23.000
Importaciones(d)
Balanzacomercial(d) 2.128
541 3.811 5.376 8.276 3.703 -2.637 -3.686 -5.750
925
500
Cuentacorriente(d)
-641 -1.950 1.041 1.781 6.431
992 -5.403 -7.047 -9.365 -2.399
Interesessobre
62,6 65,2 51,2
62,9
46,7 43,5 27,7 24,6 26,8 25,9
exportaciones
100,0
95,5 78,6 75,9 75,8 83,2 90,3 87,9
Tipode cambio
real(e)
5,9
6,0
8,6
6,5
8,1
6,9
6,9
9,9
10,7 18,4 17,1
Desempleo (f)
Salarioreal
137,6 130,2 123,0 115,7 112,2 100,0 94,7 93,2 93,8 92,5 93,0
Notas: (a) Entasas anuales de variaci6n.
(b) SegOnel fndicede preciosal consumidor.
(c) Comoporcentajedel PBI.
(d) Enmillonesde d6lares.
(e) Eltipode cambiose calculausandouna canasta de monedas de acuerdocon la estructurapor destino
de las exportacionesindustrialesen 1994.
(f)SegOnlas ondas de mayode la EncuestaPermanentede Hogaresparael totaldel pais.
Fuente:Elaboradoa partirde datos del BCRA,Ministerio
de Economia,INDEC,Fundaci6nMediterrnea,ElCronista
Comercial,FMI-IFS
y FIEL.
el 42,3 % de los votos, y una gananciade nueve escafros mas en el congreso,

superandoel 40,3 %obtenidodos aros antes. Eltriunfodel peronismofue particularmentedestacableen la provinciade BuenosAires-el distritocon la mayorconcentraci6nobreradel pals-, adonderecibi6el 48 %de los sufragios.Losresultadoselectorales galvanizaron
la confianzadel gobiernoy decidierona Menema lanzarla operaci6n
politicade su reelecci6nen la presidencia.
Sinembargo,la lecturade los mismosresultadoselectoralesrevelala existencia
de unextendidodisconformismo
con el proyectode hegenomiapoliticay liberalizaci6n
erandiversasy no todas ellas
econ6micaen el poder.Lasfuentesdel disconformismo
electoral.Sint6ticamente
se trasladabanal comportamiento
tenemos,por un lado, el
rechazo al estilo politicode Menem,que combinabael uso patrimonialista
de los
discrecionalde las reglas constitucionales28.
poderes pOblicoscon la manipulacion
Estacriticapoliticacoexistia,a menudo,con unaaceptaci6nde la orientaci6ngeneral
del procesode cambioecon6mico.Porotrolado,el disconformismo
se nutriatambien
del malestarsocioecon6micogenerado por los efectos negativosde las politicas
econ6micas.Laestabilidady el crecimientodurantelos aros 1991-1994comportaron
y Mateo GORETTI:
RUBIO
28 Sobre las prccticas constitucionalesbajo Menemconsultar Delia FERREIRA
"Gobernar
la emergencia.Uso y abuso de los decretosde necesidady urgencia(1989-1993)",en Agora,3, Invierno
"Tribulaciones
del Congreso en la nueva democraciaargentina.Elveto
1995, pp. 75-94; y Ana MariaMUSTAPIC:
presidencialbajoAlfonsiny Menem",en Agora,3, Invierno1995,pp. 61-74.

LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
ECONOMICA
759
beneficiosrespectode los ariospreviosperotambiensupusieronparalos mAsdiversos

sectores sociales la dificiladaptaci6na las nuevasreglasdel juegoecon6mico.
V. La crisis actual y sus interrogantes
La estrategiaecon6micaque por casi cuatroaros le permiti6al gobiernode
del ajusteecon6micodependiaen gran
Menemnavegaren mediode las turbulencias
medidadel flujocontinuadode los capitalesexternosy de la expansi6nininterrumpida
una enormefragilidadpotencial.Esta se
de la demandainterna,lo cual le imprimiria
hacia1994,cuandolaeconomiaargentinacomenz6a desacelerarse
pusode manifiesto
al acusar el impactodel aumentode las tasas de interesen los Estados Unidosy,
el de la devaluaci6nmexicana.Lasdebilidadesmacroecon6micasde
particularmente,
la politicaen cursoemergieronasi en unadobledimensi6n,la fiscaly la externa.
En la dimensionfiscal,el gobiernocomenz6en 1994 a pagarlos costos de la
Montadassobrela recaudaci6n
estrategiainauguradacon el Plande Convertibilidad.
tributaria
creciente,las autoridadesse habianembarcadoen un programade reformas
el sacrificiode recursospublicos.Comoya lo hemos
que en algunoscasos implicaban
examinado,eso ocurri6con la reformaprevisionaly con la reducci6nde impuestos
tendientea corregirlos preciosrelativos.Pero,a la vez, tambi6nhemos vistoque el
aumentodel gasto pOblicoexperimentadoentre 1991 y 1994 tenia la funci6nde
estructurales
viabilizar
las transformaciones
impulsadasporel Ejecutivoy
politicamente
recibidascon receloporsus propiospartidarios
politicos.Duranteel segundosemestre
de 1994, cuando la reactivacioncomenz6 a perdervigor y ello se tradujoen el
estancamientode la recaudaci6n,la combinaci6nde los factoresmencionadosIlevaron
a las cuentaspOblicasal desequilibrio
y a los mercadosfinancierosa operarcon una
mayordesconfianza.
Enla dimensionexterna,el revessufridoporla politicaoficialfuetodaviamas duro.
dificult6desde principiosde 1994
Elincrementoen las tasas de interesinternacionales
unacaidaen el valorde los titulos
a laeconomiaargentinay determino
el financiamiento
mexicana
a
fin
de
la
devaluaci6n
aao
Pero
provoc6un cambio radicalde
pOblicos.
escenario.Paralos inversoresexternosla experienciaargentinaera una replicadel
programade ajuste y reformasaplicadoen M6xico,de tal modo que cuando el
presidenteZedillodecidiodevaluaren diciembrede 1994cundierontemoresde que la
Argentinahicieralo mismo.Elloimpulsouna masiva salida de activos financieros
locales,un abruptoaumentoen las tasas de interesy unaconsecuentecrisisrecesiva,
fiscaly financieracomo no sufriria
otropals de AmericaLatina29.
ningOn
Sobreeste ominosotelOnde fondotuvolugarla reelecci6nde Menem,luego de
a postularsea un
realizadaunaro anteslo autorizara
que la reformade la Constituci6n
1989-1990jug6
de
de
inestabilidad
mandato.
El
econ6mica
la
temor
al
retorno
segundo
del electoradofue ganadoporla
otravez en favordel gobierno.UnnOmero
significativo
de las politicasoficialespodriadesencadenar
creenciade que cualquierapartamiento
un nuevo ciclo inflacionarioy sum6 sus votos a los de los simpatizantesperonistas para
29 Paraun estudio del impactode la crisis mexicanaen la economiaargentinaconsultarRobertoBOUZAS:
Virtueor MonetaryImpotence?",en Riordan
Plan:LMonetary
"TheMexicanPeso Crisisand Argentina'sConvertibility
RoET(ed.): TheMexicanPeso Crisis,LynneRiennerPublishers,1996, pp. 71-92.

760
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
el 50 %de sufragiosque le dierona Menemla victoriaen los comiciosde mayo

totalizar
de los primerosanfosdel Plan
de 199530.Peroparaentonceslamagiamacroecon6mica
de Convertibilidad
habiaquedadoatras.
La controversiade politicasecon6micas
entoncesundebateque habiaacompaElsObitocambiode la fortunareactualiz6
tado las opcionesde politicaecon6micatomadasporel gobiernode Menemdurante
los atios previos.Aunquela decisi6noficialde aprovecharlas favorablescondiciones
de cr6ditoparaimpulsarlademandadomesticacont6con el
del mercadointernacional
de negocioslocal,en loscirculosfinancierosy t6cnicosse
de
comunidad
la
beneplcito
escucharonvoces criticasque abogaronpor opciones alternativas.Por un lado, un
porotro,propuestasde
programaque indujeramayorahorrofiscaly mayorausteridad;
de capitales.En ambos
esterilizaci6nmonetariao de regulaci6nde los movimientos
casos, el objetivoeracolocara ia economiaen unsenderosostenible,si bienal precio
de unmenorcrecimientoinicial.
esas posturas.SinembarLacrisisde 1995pareci6reivindicar
retrospectivamente
de
racionalidadpoliticase
sus
criterios
tuvo
el
cuando
que decidir,
gobierno
go,
al camino
alternativas
otra
consideraci6n.
Las
sobre
propuestas
impusieron
cualquier
atractivo
tan
un
sacrificado
no
hubieran
Menem
politicamente
objetivo
por
elegido
s61lo
en democraciacomola reactivaci6n
econ6mica;ademashubieralimitadoel margende
los costos del proceso de reformasy para sostener la
maniobraspara amortiguar
coalici6nde apoyodel gobierno31.
Conla crisis,los sencillosmecanismosdel Regimende Convertibilidad,
que hasta
entonces hablanfacilitadola expansi6necon6mica,comenzarona funcionaren un
de los votos recibidospor Menemno puede prescindirde tomaren cuenta un dato
30 La interpretaci6n
esencial: desde 1983 el PartidoJusticialistaha exhibidoun caudal de votos propiosen tornodel 35 % de los
sufragiosa nivelnacional.Estos son votos de pertenenciao de identidady en granmedidason independientesde
las politicasauspiciadasporel partido.Porsobreese caudalel partidoha recibidoen las diversaselecciones votos
de preferenciao de opini6nque si comportanunaevaluaci6nde sus politicasy de su desemperio.Enlas elecciones
de 1995 los votos de este segundo tipo recibidospor Menempueden ser explicados como la aprobaci6nde la
capacidad de gobiernode la economiay no como la evaluaci6npositivade indicadoresecon6micos puntuales.MAs
que la expresi6n de un voto econ6mico normal,estos votos fueronun refer6ndumpoliticosobre la gesti6n de
"iVotoecon6micoo refer6ndumpolitico?Los determiMenem;sobre esta distinci6nconsultarFabiAnECHEGARAY:
nantes de las elecciones presidencialesen Am6ricaLatina,1982-1994",en DesarrolloEcon6mico,vol. 36, NW142,
julio-setiembre1996,pp. 603-19.
31Seg9inlo muestrael siguientecuadro,la politicade la administraci6n
de Menemfrenteal flujode capitales
externosse diferenci6con respecto a otrospaises de AmdricaLatina.
Respuestas
Politicafiscalanticiclica
Revaluaci6nde la moneda
Flotaci6ncambiaria
monetaria
Esterilizaci6n
Regulaci6ndel movimientode capitales
al flujo de capitales externos

(Alrededor de 1993)
Argentina
M6xico
Chile
Colombia
Brasil
No
No
No
No
No
No
No
No
Si
No
Si
Si
Si
Si
Si
No
Si
Si
Si
Si
No
No
No
Si
Si
FUND:
MONETARY
Fuente:A partirde informaci6ndel INTERNATIONAL
CapitalMarkets,agosto 1995.
International

DE LIBERALIZACION
LAPOLITICA
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
761
sentido inverso,trayendoal primerpiano el lado oscuro del programa.La faltade

liquidezprovocadaporla fuga de capitalesIlev6a aumentosen la tasa de interesy a
unafuertecaida inicialen el consumoy la inversi6n;
luego,el pesimismocolectivoante
el cambiode escenarioahond6esa trayectoria.
Asi,1995se cerr6con undescenso del
PBIdel 4,4 %, un fuerteaumentodel desempleo, que trep6 al 18 %, una mayor
insolvenciade los bancos y un crecientedesequilibrio
fiscaloriginadoen el hecho de
del
de demandaagregada,fue
extremadamente
nivel
que la recaudaci6n,
dependiente
arrastrada
haciaabajoporla recesi6n.
Este puntode inflexi6nen el ciclo econ6micoabri6dos cuestiones de politica
p'blica que el auge precedentehabia desplazadode la agenda del gobierno.La
es laadministraci6n
entiemposdificilesparalaconvertibilidad.
primera
macroecon6mica
Lasegundase refierea la sustentabilidad
politicadel procesode reformasahoraque la
economiahabiaingresadoen unafase recesivay los costos del ajusteestructuralse
visibles.
hacianparticularmente
La administraci6n macroecon6mica en tiempos dificiles
las autoridadestuvieronque
Enel pianode la administraci6n
macroecon6mica,
de
cuatro
enfrentar
casi
finalmente,
ahos,los problemasclasicos
por
luego postergarlos
de los regimenesmonetariosdel tipopatr6noro:porun lado,la fragilidaddel sistema
vulnerableal hechode que al producirseunacrisisde confianzay unafuga
financiero,
de dep6sitoscomo la que sucedi6a la devaluaci6nmexicana,la autoridadmonetaria
teniamargenesde maniobra
muyestrechosparaevitarunaquiebrageneralizadade los
bancos;porotro,las dificultadesparaajustarlos preciosrelativosa las nuevasy mAs
externoporla penosaviade la deflaci6n;por
restrictivas
condicionesde financiamiento
la
escasez
de
instrumentos
paraIlevara cabo politicasanticiclicasque evitaran
Oltimo,
unarecesi6nprolongada.
Enrealidad,el primerproblemafueresueltocon exitodurante1995.Conlas pocas
herramientas
monetarias
disponiblesy con lacrucialasistenciacrediticiade los organismos internacionales
-que no deseaban que la crisismexicanase extendieraa otras
economlas de la region- el Banco Centralconsigui6detener la corridacontralos
del sistemabancario.Unano
dep6sitosy comenzarluegounaintensareestructuracion
despues de que la crisishicieraeclosi6n,los dep6sitostotalesen el sistemafinanciero
ya eran superioresa los del momentoprevioal efecto tequila,sin que ello importara
costos de magnitudparalos ahorristas
y/o paralas finanzasp'blicas32.
Elsegundoproblema-el del ajustede preciosrelativoscuandono se cuentacon
de la devaluaci6n33el instrumento
pudoser relativamente
manejadoporel gobierno.
32Unexcelente examende la crisisfinancierase encuentraen Jos6 LuisMACHINEA:
"Causes,Consequences
and Lessons:The ArgentineFinancialCrisisin 1995"(mimeo),enero de 1996.
33 En Argentinay AmericaLatinason numerososlos programasde estabilizaci6nbasados en un tipo de
cambiofijo.Generalmentese ha tratadode un instrumento
transitorio.
Lapeculiaridadargentinaresideen que dicho
instrumento,introducidopormediode una ley, procur6resolverunagudo problemade reputaci6ngubernamental.
El6xito alcanzado en materiade estabilizaci6ndetermin6que la confianzasocial en el programaecon6mico se
centrara en el mantenimientodel tipo de cambio fijo. Asi la discusi6n sobre este instrumentodesborda el
enfoque de la macroeconomia y desemboca en una cuesti6n de psicologia colectiva; existe la convicci6n
bastante generalizada de que cualquieralteraci6ndel compromiso gubernamentalen la politica de cambio
puede desatar una drastica reversi6nde las expectativas.

762
Y JUANCARLOSTORRE
PABLOGERCHUNOFF
Durante1995 y 1996 las presionesrecesivasen los mercadosde bienes y en los

unabajade preciosy una modificaci6nradicalen las
mercadosde trabajoindujeron
condicioneslaborales:numerosossindicatosse vieronforzadosa aceptarcambiosen
unadesregulaci6nde factode las relaciones
los convenioscolectivos,que implicaron
no fueron
de trabajoy unaciertareducci6nde los costos laborales;simultAneamente,
a
sus
avinieron
reducir
medios
altos
se
los
sueldos,
que
pocos empleadosde ingresos
y
estatales.
comenzandoporlos propiostrabajadores
Sinembargo,hay que subrayarque no fue necesariauna deflaci6nprofunday
generalizada.El gobiernopudo evitarlay con ello sortearlos riesgos econ6micosy
politicosasociados34.En este aspecto, un conjuntode factoresinternosy externos
de preciosrelativosque habia
convergierona unacorrecci6nparcialdel desequilibrio
porun lado,los aumentosde productiviacompanadoal programade convertibilidad:
dad operadosentre1991y 1994y las mejorasen la competitividad
derivadasde las
mas
politicasofertistasde reducci6nde impuestos;por otro -y cuantitativamente
ocurridosentre1994y 1996en los preciosinternacionales
los incrementos
importante-,
de los bienesque exportala Argentina
y la expansionde la demandabrasilena,que en
1995ya absorbiacasi el 30 %de las ventasexternasargentinas.
Elproblemade los preciosrelativosno qued6 definitivamente
superado,ya que
algunos de los factoresmencionados-sobre todo el incrementoen los precios de
con el tiempo.Porlo demas,el restode los factoresno
exportacion-puedenrevertirse
tiene entidadsuficientecomo paraimpulsarun procesomasivode inversionesen las
actividadesde exportaci6n.Sinembargo,la cuesti6ncriticaen 1995-1996no fue esa
sinolas dificultadesparasalirde la recesi6n,con las consecuenciasque ellatienesobre
la recaudacionfiscaly la solvenciabancaria.Superadala crisisfinanciera,recuperada
laofertade cr6dito,desplazadodel centrode la escena el problemade competitividad,
la recesi6nse profundiz6
y se prolong6en el tiempodebidoal pesimismocolectivoque
a los casi cuatroanos de expansiony optimismo.La
su
sim6trico,
como
opuesto
siguid,
percepci6ngeneralizadade un desempleo creciente o de una reducci6nen los
ingresosnominaleslimit6la demanda,y el gobiernono pudoensayarunaintervenci6n
las autoridadesecon6micas esperaban que como conse34 Al comenzarel programade convertibilidad
reales ocurririauna ripida e indoloradeflaci6n de precios que
cuencia de la caida en las tasas de
interes Ellono sucedi6,
incrementariala competitividadde la economia.
pero con el tiempo otro factor -esta vez no
esperado porel gobierno-vinoa corregirparcialmentela apreciaci6ncambiaria:los incrementosde productividad.
En general,el anclisis econ6mico ha rechazadola idea de que una inconsistenciamacroecon6micapueda ser
ya que 6stos son muylentosy sus beneficioss61loson mensurables
corregidaporlos aumentosde productividad,
BLACKMAN
Sue AnneBATEY
en el largoplazo. Alrespecto se puede consultarWilliamBAUMOL,
y EdwardN. WOLFF:
and AmericanLedership,The MITPress, 1991. Sin embargo,en los jltimostiempos ha aparecido
Productivity
alguna literatura que revisa ese consenso. Un ejemplo es M. BRUNOen Comentario a Rudiger DORNBUSCH,
lan
Crisisand Collapses",BrookingPapers on EconomicActitvity,2, 1995,

GOLDFAJN
"Currency
y RodrigoVALDEZ:
p.278. Enese texto,el ex presidentedel BancoCentralde Israelduranteel programade estabilizaci6nde mediados
de los ochenta sugiere que en economiasque han vividodurantelargotiempoen un r6gimende alta inflaci6n,la
fuertesaumentosde
generan,transitoriamente,
fijaci6ncreible del tipode cambioy la desaceleraci6ninflacionaria
productividad que devuelven competitividad a la economia. Si ese fenomeno alcanza para cancelar los eventuales
desequilibriosdel sector externoo se agota antes, es un interroganteque s61lopuede contestarse caso por caso.
"Unensayo
Para una discusi6n de la experienciaargentinaconsultarPablo GERCHUNOFF
y Jos6 LuisMACHINEA:
en Pablo BusTos(comp.): Mdsalla de la estabilidad:
sobre la politicaecon6mica despu6s de la estabilizaci6n",
Fundaci6nFriedrichEbert,Buenos Aires, 1995;Jos6
de la globalizacibny la regionalizaci6n,
Argentinaen la
epoca
"Precios relativos y competitividad industrial", Documento de
Maria FANELLI,
Osvaldo KACEF
y Jos6 Luis MACHINEA:
Argentina.
TrabajoN"19,IDI,octubre1994,Uni6nIndustrial

LAPOLITICA
DE MENEM
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
763
compensatoriaexpandiendosu propiogasto, en raz6nde la escasa credibilidadde

en los circulosfinancieros.
este tipode instrumentos
Asi,lareactivaci6n
quedolibradaal
ciclo espontaneodel mercadoy se hizosumamentelenta.
A partirde 1995se recre6,asi, un climade emergenciaecon6micaque evoco a
aquel en el que el gobiernode Menemdio sus primerospasos. Comoentonces, el
Ejecutivoreclam6ampliospoderesde decisi6ne implement6sucesivas medidasde
reducci6nde gastosy aumentode impuestos;las privatizaciones
todaviapendientesse
atendiendoa las necesidades fiscales; la
disenaronapuradae improvisadamente
reformaprevisional,que tantasnegociacioneshabiademandadoen los tiemposde
a finde supeditarlas
en unveloztramiteparlamentario
bonanza,fue a su vez reformada
prestacionesdel segmentopOblicodel nuevosistemade seguridadsociala unaestricta
reglade caja.Loscontinuosgolpes de tim6na que se vieronobligadaslas autoridades
a partirde la crisispusieronde manifiestoel altogradode precariedadde las nuevas
institucionesecon6micas.
En este contexto,las cuestionesde la agenda de reformasque los sucesivos
compromisosdel gobiernocon los politicosperonistasy los sindicatosentre 1991 y
1994 habiandejado pendientesvolvierona estar sobre el tapete. Por un lado, se
redoblaronlas presionesporuna desregulaci6nintegraldel mercadode trabajo.Por
otro,los gobiernosprovinciales,
jaqueadosporla crisisfinanciera
y porel descenso de
en varioscasos de pagar sueldos, haberes
sus recursos fiscales, imposibilitados
jubilatorios
y deudascon los proveedores,notuvieronotraopci6nque poneren marcha
las reformasque en el periodopreviohabianevitado:con el apoyode los organismos
de cr6ditoy del propiogobiernocentral,muchasempresas puOblicas
multilaterales
y
a la vez que los sistemasprevisionalesde
bancos oficialescomenzarona privatizarse,
al gobiernocentral.
las provinciaserantransferidos
La sustentabilidad politica del proceso de reformas
la experiencia
Llegadosa este punto,nos pareceoportunorevisarsumariamente
que hemos abordadoen este trabajo.Durantelos anos 1989-1990el proceso de
reformasse Ilev6a cabo sin tropezarcon demasiadasresistencias.El miedo a la
hiperinflaci6n
increment6la toleranciaa los costos del ajuste,y la presenciade un
los focos de oposici6n.No
liderazgopoliticode base popularen el gobiernoneutraliz6
calidad
reformas
fue
extremadamente
de
las
obstante, la
pobre debido a que se
de la emergenciaecon6mica.A partirde 1991 la estabilirealizaronbajoel imperativo
dad y el boomecon6micoproveyeronincentivospositivosque, a pesar de su distribula continuidadde los respaldospoliticosa las reformas
ci6n desigual, garantizaron
estructurales.
Estema'sfavorablecontextoecon6micotambieninfluy6sobrelos contenidos de las reformasy la dindmicapoliticade su implementaci6n.
Enefecto,el diseio de
las nuevas politicasde cambio se torn6menos conflictivocon la eficienciay el
correcionesparcialesen las primerasreformas.
crecimiento,e inclusose introdujeron
Esta nueva fase incluy6,asimismo,una mayordosis de negociaci6n,en la que el
gobiernodesempetn el papel de mediadorentrelas demandasdel mundode los
negocios y las finanzas y los intereses de sus bases populares de apoyo.
Sin embargo, en terminos mas generales, es posible afirmarque la necesidad
politicade mantenerla coalici6nde gobierno y moderarlos costos del ajuste condicion6

764
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
las opcionesecon6micas.Elprecioa pagarfue unprogramade estabilizaci6n

y ajuste
estructural
que se desenvolvi6al bordedel precipicio:a finde facilitarlas reformasse
el gastoprivadoaument6sinquese ensayaranpoliticasanticiclicas;
sacrificbausteridad;
el gasto ptiblico tambi6nse expandi6;ademAs,las reformasde esta segunda etapa
demandaronsignificativas
reduccionesde impuestos.Ensuma,la conducci6necon6de capitalesfueraa
mica actu6 como si el financiamiento
del mercadointernacional
a la politicaecon6micaunfactorde extrema
Elloincorpor6
prolongarseindefinidamente.
vulnerabilidad.
Laapuestadel gobiernofueaudazperotambienriesgosay ellose puso
de manifiesto
con la crisisde 1995.
inapelablemente
A la luzde nuestroanalisisnos parecedificildefenderla hip6tesiscontrafactual
de
un programade reformascomoel que se Ilev6a cabo desde 1989peroen uncontexto
de mayorausteridady menorcrecimiento.Los parlamentarios
peronistasque votaron
las reformasen el Congresoy los dirigentessindicalesque las secundaronescasamente compartieron
el proyectode liberalizaci6n
econ6micade Menem,que mas bientiene
desde arriba".
Si no obstanteellole dieronsu reluctante
todo el airede una"revolucion
apoyofue porquelas decisionesde politicaeconomicaabrieronpaso a una bonanza
ciclicaexcepcionalque permiti6,
porunlado, moderarlos costos del ajustey, porotro,
abrirespacios de negociaci6n.Dentrode lacoalici6ngobernante,la presi6nen favorde
las reformasestructuralesprovinode los grandes grupos econ6micos pero fue el
en definitiva,sus rasgos
liderazgoperonistael que las Ilev6a cabo y le imprimi6,
propios.
Hoy en dia el escenarioque el gobiernode Menemtiene por delantees muy
distintoal desaparecerlas condicionesque le permitieron
postergaro evitaropciones
dificiles:en el cortoplazono pareceplausiblereplicarlas tasas de crecimientode los
anos recientes,los efectos distributivos
negativosde las reformasestructuralesson
de la
inocultables,a la vez que se asiste a una renovadaofensivade los partidarios
sin detenerseen consideracionespoliticas,
liberalizaci6n
econ6micaparaprofundizar,
la marchadel ajusteestructural.No sorprendeque en este nuevo escenario hayan
afloradolas tensiones que atraviesana la coalici6nde gobiernoy se produzcan
conflictosabiertosentre el Ejecutivoy el Congreso,entre el sector politicode la
administraci6n
y el equipoeconomico,y un climade malestarprevalezcaentre los
dirigentessindicalesperonistas35.
Las consecuencias de este estado de cosas han comenzado a sucederse,
CavallodecididaporMenemen agostode 1996,
primerocon la separaci6ndel ministro
y con la que puso fin a una convivenciadesgastada progresivamentepor celos
personales y ambiciones politicas rivales. La renunciadel artificedel Plan de
ha sido seguidaporun reforzamiento
de orientacionesmAsortodoxas
Convertibilidad
en el manejode la economia.Elloha mostradoque, a pesar de los siete anos en la
conduccionde un audaz proceso de ajuste y reformas,las opciones de Menem
35Las tensiones dentrode la coalici6nde gobiernohan reeditadoun fen6rnmeno
ya conocido en la historia
politicadel pais: el peronismocuando est&en el gobiernotiende a comportarsecomo un sistema politicoen si
mismo,vale decir,a actuarsimultaneamente
como oficialismoy principaloposici6n.Durantesu gesti6n de gobierno
anterior,entre 1973y 1976,esta caracteristicase exacerb6hastael paroxismo,porquelos personajesprincipalesy
los conflictosdecisivos del periodolos provey6el propiomovimientoperonista.Paraun desarrollodel argumento,
Juan Carlos TORRE:
"Argentine,le peronisme, solution et probleme de la crise", en Problems d'Amerique Latine, 20,
enero-marzo1996, Paris,pp. 41-46.

765
LAPOLITICA
DE LIBERALIZACION
ECONOMICA
EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
CUADRO 2
Imagende Menemy del planecon6mico

en la opini6npiblica
de evaluaciones
positivas)
(Porcentaje
Carlos Menem
Plan econ6mico
Julio
1989
Octubre
1989
Agosto
1990
85
59
82
65
57
33
May./jun. Ag./sep.
1993
1993
Carlos Menem
Plan econ6mico
45
50
40
47
Diciembre Diciembre
1990
1991
61
53
Mar./abr. Diciemb.
1994
1994
46
48
44
45
70
74
Mar./abr. Agosto
1995
1995
48
38
37
31
Marzo
1992
Julio
1992
55
60
47
58
Abril
1996
Julio
1996
32
28
22
17
Fuente:Muestranacionalde opini6npOblicadel EstudioMoray Araujo,Nogueray Asociados. Los autores

agradecen porel uso de esta informaci6n.
contintiancondicionadaspor la brecha de credibilidadque rode6 su arriboa la

presidencia.Otrade las consecuenciasdel cambioen el climapoliticohan sido las
movilizacionesde protestaorganizadascon graneco por la oposici6npoliticay los
este trabajo,en los meses finalesde 1996, la
sindicatos.Enel momentode terminar
de Menemse encuentraen los nivelesmis bajosde popularidadde su
administraci6n
gesti6n(vercuadro2), rodeadade unaatm6sferade escandalospoliticosy avanzando
a marchaforzadaporel senderode la liberalizaci6n
econ6mica.
Vistosen perspectiva,los problemaseconOmicos
y politicosantelos que se halla
MenemplanteandesafiosmAsexigentesque los quetuvoque enfrentar
a lo largode su
mandato.Frentea una historiatodaviaen movimientoes aventuradoanticiparun
desenlace. Careciendode la perspectivaque se alcanzacon el paso del tiempo,toda
evaluaciondel presentetieneun caracternecesariamenteconjetural.
A primeravista,
evocanotrosque
los problemasa los que se confrontael procesode ajusteestructural
la Argentinaconoci6en el pasado sin lograrsuperarlos.Ensu historiarecientefueron
numerosaslas ocasiones en que el pals pareci6estar a puntode dar una nueva
direcci6na su desenvolvimiento
econ6micos61oparaperder,al cabo de algin tiempo,
fuerza
el
la
parasostener rumbo.Enefecto, a principiosde los sesenta se intent6el
sustitutiva.
de la industrializaci6n
caminode la profundizaci6n
Peromientrasque Brasil
habriade recorrerlo
manerasostenida,haciendodel desarrollismo
el
de
luego
tambien una
la Argentinaa poco de andarse detuvo.A
pivotede
vigorosamodernizacion,
mediadosde los setentase renov6la bOsquedade un nuevodesarrollo,ahoraen la
direcci6nopuesta de la liberalizaci6n
econ6mica.Peroalliadonde Chilecontemporaneamentedesmantelolas instituciones
de unaeconomiaprotegiday promovidaporel
un nuevosenderode crecimiento,la Argentina,despues de
estado, parareencontrar
pagartambienaltoscostos sociales,entr6en uncallej6nsinsalida.EnAmericaLatinala
las expectativas,de
Argentinaocupa un lugarespecial porsu habilidadparafrustrar
distintosigno,que supo despertara lo largode su historia.

766
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
Sin embargo,hay un argumentoen contrade los paralelismoshist6ricos.Las

sociedades no encarany resuelvensiemprelos dilemascon un repertoriofijo de
pertinentepara la Argentina,
respuestas.Este argumentogenerales particularmente
dondelas pautashist6ricashansidoafectadasporlas transformaciones
operadasen el
nivelde la organizaci6necon6micay en el de las expectativassociales. Enel primer
nivelestamosanteunanuevaeconomiapolitica,que combinatendenciasde los Iltimos
veinte anos con desarrollosmas recientes.Dos son los rasgos que nos interesa
de la
los procesosde concentraci6n
destacar:sinteticamente,
y de transnacionalizaci6n
economiay la emergenciade unaltodesempleo.
de las empresaspOblicas,las reglasde juegode unaeconomia
Laprivatizaci6n
a grandesconglomerados
abierta,el Mercosurcomomercadoampliadohanfortalecido
nacionalesy estimuladola radicaci6nde numerosascompaniasmultinacionales36.
de
Estasempresasson en la actualidadprotagonistas
principalesde la modernizaci6n
con fuertesinversionesen
la estructuraproductivay los aumentosde productividad,
Se tratade empreequiposy maquinarias
y cambiosen los patronesorganizacionales.
en los mercadosinternacionales
de
sas que tienenun acceso fluidoal financiamiento
capitalesy, porconsiguiente,estanen condicionesde actuarcon estrategiasde largo
del capitalisplazo.EIoimplicaunadiferenciasustantivarespectodel comportamiento
moargentinoen el pasado,muysujetoa lasvicisitudesde los subsidiosestatales.Asi,la
del sectordinamicode grandesempresasy la aceleradaintegraci6n
mayorgravitaci6n
de la economia en redes de producci6ny comercializaci6nsupranacionalesson
establecennuevosy mas restriccambiosque, sumadosa la desregulaci6nfinanciera,
tivosparametrosparala elecci6nde opcionesecon6micasalternativas.
Elotrorasgode la nuevaeconomiapoliticaes el altonivelde desempleo.Eneste
uncambiotanprofundo
aspecto,la situaci6ndel mercadode trabajoha experimentado
Desde
crisis
del treintahastalos
el
futuro
la
reversible
sea
en
dificilmente
cercano37.
que
inferior
al4 %.Durantelos ochenta,
ochentalatasade desempleofue normalmente
aaros
pesar del estancamiento,la tasa ascendidal 6 %.Este fen6menono respondi6a
de unaeconomiacerradacon deficitfiscal,
politicasde empleosino al funcionamiento
y algode empleo.Losdos digitosde la tasa de desempleo
que produjoa la vez inflaci6n
en los noventaconstituyen,pues, un cortedrasticocon el pasado. Desde el puntode
de reformasel fen6menodel desempleo
vistade la sustentabilidad
politicadelprograma
destaca
faz.
doble
La
una
que undesempleocomoel actual-de larga
primera
presenta
duraciony con fuerteincidenciaen los jefes de familia-comprometela eficaciade las
politicasy
estrategiasde supervivenciaconocidas,y, porconsiguiente,
demandara,
las diferenciasentrelos conglomeradosnacionalesy las compaiias
36Elproceso de transnacionalizaci6n,
multinacionales,las consecuencias del nuevopatr6nde especializaci6nde la economiaargentinason cuestiones
Andr6sLOPEZ
y FernandoPORTA:
que han sido abordadascon la atenci6nque merecen en DanielCHUDNOVSKY,
en DesarrolloEcon6mico,vol.
"Mcsallc del flujode caja. Elboomde la inversi6nextranjeradirectaen la Argentina",
en El desaffo de la
35, No 137, abril-junio1995, pp. 35-62, y en los trabajosreunidospor BernardoKOSACOFF
CEPAL-Alianza
Laindustriaargentinaen transformacidn,
Ed., BuenosAires, 1993.
competitividad.
37Parael futurola hip6tesism&s
optimistaestablece que si el empleovolvieraa crecer como en el boom de
1991-1992-lo que es hartodificil-reci6nse observariaunatasa de desempleo inferiorat7 %en el afro2011. Sobre
las causas del desempleo consultarPablo GERCHUNOFF
y mercado de trabajo
y OsvaldoKACEF:
"Macroeconomia
duranteel Plan de Convertibilidad"
"Lasituaci6nocupacional
(mimeo),agosto 1995. Tambidn,AlfredoMONZA:
op. cit., pp. 65-113.
argentina.Diagn6sticoy perspectivas",en AlbertoMINUJIN,

EN LAADMINISTRACION
DE MENEM
LAPOLITICA
ECONOMICA
DE LIBERALIZACION
767
sus efectos negativossobrela cohesi6nsocial38.Lasegunda

recursosque neutralicen
faz del fen6menotieneimpactodiferenteparala cuesti6nde la sustentabilidad
politica.
Durante
TulioHalperinDonghi39-la defensa de
-lo ha recordadorecientemente
aros
las fuentes
de trabajofuepiezaclavedel consensoimplicito
que acerc6a los sindicatos
fracciones
a
importantesde los empresariosdado que era, al mismotiempo,la
y
econ6micade la que unosy otrosdependian.Enel presente,
defensade unaestructura
de unaorganizala masade desempleadosestructurales
pareceindicarel surgimiento
de
ci6n productivaque permiteunamayorindependenciarelativaentrela rentabilidad
las empresasy unnivelaltode empleo.Estacircunstancia
conspiracontralaposibilidad
de que vuelvana recrearselas alianzasdefensivasde antaho,poniendoen jaque la
econ6micaen marcha.
transformaci6n
Finalmente,a la hora de hacer conjeturassobre el futuro,ademas de los
condicionamientos
puestosporla nuevaeconomiapolitica,es precisoteneren cuenta
los cambiosoperadosen el nivelde las expectativassociales.Eneste sentido,senalemos que haycoyunturascriticasque de tantoen tantoredefinenlas percepcionesy las
preferenciasde los actorespoliticosy socialesy cuyossecuelas son de largaduraci6n.
es claramenteuna de ellas: no es
La experienciatraumaticade la hiperinflaci6n
sobrela bOsquedade salidasa los nuevosproblemas
descartableque siga influyendo
de la economia,la sociedady la politicade la
que hoy afrontala vastareorganizaci6n
Argentina.
38 El descubrimientodel fen6meno de la pobreza a principiosde los ochenta y ahora del desempleo

estructuralson los signos visiblesde la latinoamericanizaci6n
de la estructurasocial porqueson fen6menosque no
s61oafectana los sectores de bajosingresossino que tambienio hacen sobre aquelloque la Argentinaha tenidode
mis distintivoen la regi6n,las clases medias.A esto se ha referidoSilviaSIGAL
en "Argentine
1992-1995,une soci6t6
en mutation",
en Problemsd'AmeriqueLaline,20. enero-marzo1996, Paris,pp. 3-23.
39TulioHALPERIN
DONGHI:
La largaagoniade la Argentinaperonista,Ariel,Buenos Aires, 1994,p. 88.

768
PABLOGERCHUNOFF
Y JUANCARLOSTORRE
RESUMEN
En el articulo se reconstruye y analiza la trayectoria de la transformaci6necon6mica en curso
en la Argentina. Dentro de esa trayectoria 1991
constituye una divisoria de aguas que delimita
dos periodos a lo largo de un proceso de liberalizaci6n econ6mica iniciado por un liderazgo politico de fuerte arraigo popular. El corte entre uno y
otro periodo lo establece el Plan de Convertibilidad
de 1991: sus mecanismos institucionales permi-
tieron alcanzar la estabilidad de precios a la vez

que colocaron a la organizaci6n productiva argentina bajo un nuevo r6gimen econ6mico. Tomando como eje estos dos periodos, el articulo
explora la dindmica politica y econ6mica de las
reformas estructurales hasta el presente -finales
de 1996- en momentos en que cambios en el
contexto externo e interno abren interrogantes
hacia el futuro.
SUMMARY
The article reconstructs and analizes the
course of the economic transformationinprogress
in Argentina. In that course, 1991 is a turningpoint
that demarcates the boundarybetween twoperiods
of the process of economic liberalization initiated
by a political leader with strong popular support.
The Convertibility Plan launched in 1991
establishes the frontierbetween the two periods:
the plan's institutional mechanisms were
instrumental to achieve price stability and, at the

same time, placed Argentine productive
organization under a new economic regime.
Focusing on these two context of policy change,
the article explores the political and economic
dynamics of the structuralreforms up to the present
-end of 1996-, a time when changes in the
international and domestic environment raise
questions and challenges about the future.
REGISTROBIBLIOGRAFICO
Pablo,y TORRE,JuanCarlos
GERCHUNOFF,
de Menem".DESARROLLO
ECONOMICO
econ6micaen la administraci6n
"Lapoliticade liberalizaci6n
1996(pp.733-768).
REVISTA
DECIENCIAS
SOCIALES
(BuenosAires),vol.36,NW143,octubre-diciembre
Descriptores: <Politica econ6mica> <Reformaestructural><Politicas de estabilizaci6n> <Plan de
Convertibilidad>
<Desarrollopolitico><Neoliberalismo>
<Peronismo><Argentina>.


La Política de Liberalización Económica en La Administración de Menem - Torre y Gerchunoff

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La poltica de liberalizacin econmica en la administracin de Menem

Author(s): Pablo Gerchunoff and Juan Carlos Torre

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DesarrolloEcon6mico,vol. 36, N2 143 (octubre-diciembre1996)

PABLO GERCHUNOFF y JUAN CARLOS TORRE*

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condens6 este diagn6stico,y abog6 porla racionalizaci6n

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I. El lanzamientode las reformasestructurales

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Asi, en el momentode su instalaci6nen el gobierno,Menemse enfrent6a dos

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Ensegundolugar,hayque destacar,asimismo,que las instituciones

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presidentede origenpopulistapodrialanzarunaestrategiaecon6micano populistay

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Los primerosy frustradosintentosde estabilizaci6n

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disfrutabaMenemdesde su asunci6nal podercomenz6a quedaratras.Duranteel

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claves de politicaecon6micaparahacermas creiblesu compromisocon

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el cr6dito,el poder de comprade las masas urbanasse expandi6con la virtual

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La feliz combinaci6n de ajuste estructuraly expansi6n econ6mica

Veamoslas dos dimensionesde este paisajeeconomicoahoramas matizado.

1993, Buenos Aires.

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Io cual a su turnogalvaniz6la confianzay estimul6el ingresode nuevos capitales.

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sensaci6n de crisis,las politicasde reformaconstituyenuna alternativa

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a mejorarlas capacidades administrativas

TransactionBooks, 1989, p. 39.

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Con el paso del tiempola eficaciade estos factorestendi6a depreciarse.Ya

AdemAsde ayudara moderarloscostosdel ajusteestructural,

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recursosobtenidosse destin6especificamentea cancelarlas deudascon los jubilados

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el 42,3 % de los votos, y una gananciade nueve escafros mas en el congreso,

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beneficiosrespectode los ariospreviosperotambiensupusieronparalos mAsdiversos

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el 50 %de sufragiosque le dierona Menemla victoriaen los comiciosde mayo

al flujo de capitales externos

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sentido inverso,trayendoal primerpiano el lado oscuro del programa.La faltade

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Durante1995 y 1996 las presionesrecesivasen los mercadosde bienes y en los

Crisisand Collapses",BrookingPapers on EconomicActitvity,2, 1995,

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compensatoriaexpandiendosu propiogasto, en raz6nde la escasa credibilidadde

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