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A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: da letra da lei ao sentido do texto

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do texto

Rosangela Nair de Carvalho Barbosa


Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)

$32/7,&$1$&,21$/'('(6(192/9,0(1725(*,21$/da letra da lei ao sentido do texto


5HVXPR 2 WH[WR WUDWD GD TXHVWmR GR GHVHQYROYLPHQWR UHJLRQDO FRPR SROtWLFD S~EOLFD QR FRQWH[WR GD PXQGLDOL]DomR
capitalista, a partir da anlise da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional levada frente nos ltimos trs mandatos
GH JRYHUQR IHGHUDO 5HVVDOWD TXH RV UHVXOWDGRV DQDOtWLFRV DOFDQoDGRV PRVWUDP TXH D FRUUHQWH WHyULFD QHRLQVWLWXFLRQDO
RULHQWDDVSURSRVLo}HVGDSROtWLFDGHPRGRTXHDLQWHUDomRGDVLQVWLWXLo}HVWHPFHQWUDOLGDGHQRVGLDJQyVWLFRVHDo}HV
GDiUHD3RUPDSRQWDTXHDUHH[mRVREUHRVHQWLGRVRFLDOGRGLVFXUVRWpFQLFRGDSROtWLFDH[DPLQDGDSRGHFRQWULEXLU
SDUDRDSURIXQGDPHQWRGDDQiOLVHVREUHRTXDGURGDVSROtWLFDVS~EOLFDVHPFXUVRQRSDtV
3DODYUDVFKDYHV'HVHQYROYLPHQWRUHJLRQDOPXQGLDOL]DomRFDSLWDOLVWDSROtWLFDS~EOLFD
7+(1$7,21$/32/,&<)25 5(*,21$/'(9(/230(17IURPWKHOHWWHURIWKHODZWRWKHPHDQLQJRIWKHWH[W
$EVWUDFW7KHWH[WDGGUHVVHVWKHLVVXHRIUHJLRQDOGHYHORSPHQWDQGSXEOLFSROLF\LQWKHFRQWH[WRIFDSLWDOLVWJOREDOL]DWLRQ
from the analysis of the National Regional Development Policy carried out in the last three terms of federal government.
,W VWDQGV RXW WKDW WKH DQDO\WLFDO UHVXOWV REWDLQHG VKRZ WKDW WKH QHRLQVWLWXWLRQDO WKHRUHWLFDO PDLQVWUHDP JXLGHV SROLF\
propositions, so that the interaction of institutions is fundamental in the diagnosis and actions in the area. Finally, it points
RXWWKDWWKHUHHFWLRQRQWKHVRFLDOPHDQLQJRIWHFKQLFDOGLVFRXUVHRISROLWLFVH[DPLQHGKHUHFDQFRQWULEXWHWRDGHHSHU
DQDO\VLVRQWKHIUDPHZRUNRISXEOLFSROLFLHVLQRSHUDWLRQLQ%UD]LO
.H\ZRUGV5HJLRQDOGHYHORSPHQWFDSLWDOLVWJOREDOL]DWLRQSXEOLFSROLF\

Recebido em: 28.02.2012. Aprovado em: 16.04.2012.


R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

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Rosangela Nair de Carvalho Barbosa

1 INTRODUO
O texto aborda estudo sobre as estratgias
S~EOLFDV GH GHVHQYROYLPHQWR UHJLRQDO QR %UDVLO
FRQWHPSRUkQHRHVSHFLFDPHQWHD3ROtWLFD1DFLRQDO
de Desenvolvimento Regional do Ministrio da
Integrao Nacional.
2FDPSRGHDQiOLVHGDSHVTXLVDVREUHDUHIHULGD
SROtWLFD p D FUtWLFD jV LQRYDo}HV RUJDQL]DFLRQDLV H
SROtWLFDVFDUDFWHUL]DQGRRFRQWH[WRVRFLRHFRQ{PLFR
HP TXH VH LQVHUH HVVD QRYD QDUUDWLYD GH LQGXomR
econmica pari passu com a descrio das suas
proposies, para, ento, evidenciar o sentido social
dessa modalidade de poltica pblica perante as
necessidades atuais do capitalismo.
As mudanas produtivas e do trabalho nas
ltimas duas dcadas recolocaram na ordem do
GLD D TXHVWmR UHJLRQDO H HVVD UHFRQVLGHUDomR GR
tema decorre das feies tomadas pela diviso
GR WUDEDOKR TXH IRPHQWDUDP QRYDV QXDQFHV HQWUH
regio e mundo. (HARVEY, 1992; 2011). Nesse
processo, novas e reiteradas desigualdades sociais
e regionais se projetaram nos territrios ao lado da
emerso de prticas sociais e polticas de novo porte.
De maneira genrica, ao lado da crescente ao
KRPRJHQHL]DGRUD GD PXQGLDOL]DomR GD HFRQRPLD
SRUPHLRGDVFRUSRUDo}HVJOREDLVHGDOLEHUDOL]DomR
QDQFHLUD YLXVH JDQKDU YXOWR D UHFRQJXUDomR
da heterogeneidade e da fragmentao regionais,
pois como menciona Harvey (2011, p. 133), para
UHSURGX]LUVHRFDSLWDOLVPRQHFHVVLWDGDGLYHUVLGDGH
de atributos fsicos e condies sociais e culturais.
Mas, sem sombra de dvida, o debate sobre
D UHJLmR QmR p QRYR QR %UDVLO WHQGR RFXSDGR
com desenvoltura o cenrio acadmico e poltico
HP GLIHUHQWHV pSRFDV H FRP GLIHUHQWHV HQIRTXHV
(OLIVEIRA, 1981; 2003). No fundo, essa contenda
FRORFDHPTXHVWmRDSUREOHPiWLFDGDUHODomRHQWUH
determinao dos processos sociais estruturais e
PXQGLDLVGRFDSLWDOLVPRHDVDo}HVHVSHFtFDVORFDLV
RX UHJLRQDLV  2 TXH VXJHUH D SUREOHPDWL]DomR
VREUH D SRVVLELOLGDGH GH DXWRQRPLD GR HVSHFtFR
perante o contingenciamento da estrutura social.
1DYHUGDGHDSULRUL]DomRGRWHPDQRSHQVDPHQWR
sobre o desenvolvimento capitalista nos deixa
entrever a preocupao com o modo desigual com
TXHRFDSLWDOVHLQWHUHVVDHVHLQVWDODQDVYDULDGDV
ORFDOLGDGHV SURYRFDQGR DFHQWXDGD KLHUDUTXLD GH
OXJDUHVGHL[DQGRDRVGHEDL[RYHUGDGHLUDV]RQDV
desrticas em termos de trabalho, direitos sociais e
polticas pblicas.
O tema reinserido na agenda pblica
brasileira, nos anos 2000, como poltica de
GLQDPL]DomR HFRQ{PLFD GR JRYHUQR /XL] ,QiFLR
/XODGD6LOYDHQHVVHVHQWLGRVHFDUDFWHUL]DFRPR
dispositivo de ao governamental. (MAGALHES
et al, 2010).
$PHWRGRORJLDGRHVWXGRIRLGHEDVHTXDOLWDWLYD
HQYROYHQGRGHXPODGRUHYLVmRELEOLRJUiFDVREUH
o tema do desenvolvimento regional e sobre as
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

mudanas econmicas do capitalismo na atualidade.


&RP R TXDGUR GH UHIHUrQFLD GD HFRQRPLD SROtWLFD
colocamos em exame a narrativa da poltica pblica,
HYLGHQFLDQGR TXH VXEMDFHQWH j LQWHUSUHWDomR GD
SROtWLFDYHUVDXPDWHRULDGR(VWDGRTXHPHUHFHVHU
GHVHQKDGDHPWUDoRVODUJRVDROHLWRUSRUTXHQRIXQGR
DSHVTXLVDWUDWDH[DWDPHQWHGRSDSHOHVWUDWpJLFRGR
Estado no capitalismo e seguidamente de como o
Estado lida com as contradies bsicas do sistema
TXH VH UHSURGX] GH PRGR GHVLJXDO H FRPELQDGR
(TROTSKY, 1977). Nesse sentido, para atender
a esse necessrio ponto de partida do movimento
investigativo, passaremos a mencionar algumas
premissas fundamentais.
A poltica brasileira de desenvolvimento
regional parte de dois elementos chaves. Primeiro,
GH TXH R DFHVVR DRV GLYLGHQGRV GD FLYLOL]DomR
urbano industrial ocorre de modo desigual nas
regies, limitando o usufruto de emprego e renda
SDUD PDLRULD GD SRSXODomR 6HJXQGR GH TXH R
Estado pode efetuar correes nessa tendncia
GH PHUFDGR PRELOL]DQGR Do}HV SDUD PLWLJDU DV
disparidades socioeconmicas. Essa argumentao
tem por base uma viso de Estado acima das classes
VRFLDLVTXHWHQWDUHPRVSUREOHPDWL]DUHPVHJXLGD
2 HQIRTXH QHVWH DUWLJR p R GH XPD
FRQWUDSRVLomR DRV LGHDOLVWDV TXH WUDWDP D KLVWyULD
FRPR FRQGX]LGD SRU XPD UDFLRQDOLGDGH H[WHULRU jV
FODVVHVVRFLDLVSRVWRTXHQHVVDSHVTXLVDHQWHQGH
se o Estado como socialmente estruturado para
GHIHVDGDSURSULHGDGHSULYDGDDLQGDTXHLVVRVHMD
dissimulado na retrica de um interesse universal.
(MARX, 1991). Com efeito, a histria concreta
GHWHUPLQDDRUJDQL]DomRSROtWLFDHVRFLDOGR(VWDGR
capitalista, e, nesse sentido, ele estruturado a partir
GRV FRQLWRV HQWUH DV FODVVHV VRFLDLV 3RU LVVR RV
interesses das classes sociais nos diferentes estgios
do desenvolvimento do capitalismo precisam ser
tomados como chave da compreenso das prticas
do Estado, e, particularmente, nesse momento,
GD DomR VREUH RV UXPRV GR GHVHQYROYLPHQWR DTXL
examinados.
(VVHHQTXDGUDPHQWRLQWHUSUHWDWLYRGR(VWDGR
TXHUHFXVDXPDQDOLGDGHXQLYHUVDOLVWDDFLPDGDV
classes sociais - no suprime da teoria social as
polmicas sobre os possveis feixes de autonomia
do Estado perante os interesses das classes sociais.
(COUTINHO, 1995). A histria desse debate na
teoria social (e embates polticos), a bem da verdade,
expe a contradio inerente ao Estado capitalista
e suas metamorfoses nas diferentes conjunturas,
QD PHGLGD HP TXH QR FXUVR GDV SUiWLFDV TXH
UHSURGX]HP RV LQWHUHVVHV EXUJXHVHV HOH SUHFLVD
DSDUHFHU FRPR HQWH GHVSROLWL]DGR HVIXPDoDGR
como protetor de toda a sociedade. Por outro
lado, a autonomia do Estado precisa tambm ser
SHQVDGDjOX]GHHSLVyGLRVGHFULVHGHKHJHPRQLD
TXDQGRDVIUDo}HVGHFODVVHHVWmRHPGLVSXWDSRU
seus interesses particulares. A dialtica da luta
entre as classes sociais, e, as disputas das fraes

A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: da letra da lei ao sentido do texto

dominantes atravessam o Estado, e, por isso, para


FRPSUHHQGHU VXDV SUiWLFDV  FRPR QR FDVR DTXL
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional
31'5  p QHFHVViULR VXSHUDU R SHQVDPHQWR TXH
ID] SLOKDJHP RX TXH DERUGD DPELJXDPHQWH DV
fronteiras das classes nos estudos sobre o poder
poltico, como veremos adiante.
Por isso, vale sumariar ao leitor o nosso
HQWHQGLPHQWR GH TXH R PRYLPHQWR GDV FODVVHV
VRFLDLVFRQJXUDGDGRVFRQWRUQRVQmRSUHYLVtYHLVjV
GLIHUHQWHVIUDo}HVGHFODVVHQRTXDGURGRSURFHVVR
GHGRPLQDomRVRFLDOH[LJLQGRTXHDDQiOLVHSHUFHED
o encadeamento entre ao dos sujeitos, instituies
e vida material. (MARX, 2002). A viso de um Estado
universalista voltado para o bem comum precisa ser
examinada na feio assumida na poltica nacional
de desenvolvimento regional, tomada como redutora
das disparidades regionais.
2 AS PREMISSAS NEOINSTITUCIONALISTAS E A
POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO
REGIONAL
A poltica nacional de desenvolvimento regional
se funGDPHQWDQDFRUUHQWHQHRLQVWLWXFLRQDOLVWDTXH
lidera os debates internacionais sobre polticas
S~EOLFDV LQXHQFLDGD QDV ~OWLPDV GpFDGDV SHORV
estudos norte-americanos e do Reino Unido.
0$548(6   8PD GDV TXHVW}HVFKDYHV
dessa corrente de pensamento a desconsiderao
dos interesses das classes sociais na percepo
das prticas do poder de Estado.
O cerne da argumentao neoinstitucionalista
o efeito da ao poltica das instituies sobre os
destinos sociais. A escola tradicional da referida
FRUUHQWH LQXHQFLRX IRUWHPHQWH D &LrQFLD 3ROtWLFD
TXH GHYRWDQGR jV LQVWLWXLo}HV JRYHUQDPHQWDLV RV
rumos da ao poltica, dedicou-se a descrever e
comparar estruturas institucionais dos variados nveis
governamentais e pases. No curso das mudanas
do capitalismo nos anos 1980 e 1990, essa vertente
WHyULFDIRLUHWRPDGDHQIDWL]DQGRRSDSHOHVWUDWpJLFR
das instituies nos processos sociais e nas polticas
de reiterao e mudana das prticas sociais.
Trata-se de uma corrente com diferentes olhares
GLVFLSOLQDUHV TXH UHWRPD SHQVDPHQWRV FRPR GH
:HEHU7RTXHYLOOH3RODQ\LHHFOHWLFDPHQWHWDPEpP
nas margens alguns aspectos do pensamento
GH 0DU[ 0$548(6   1HVVH YDVWR OHTXH
HVWi FHQWUDGD D LGHLD IRUoD GH TXH SDUD UHGX]LU
LQFHUWH]DVDVLQVWLWXLo}HVFXPSUHPSDSHOLPSRUWDQWH
QD PHGLDomR GH FRQLWRV H LQFHQWLYR D LQLFLDWLYDV
inovadoras, dando estabilidade aos processos. As
instituies so pensadas como constrangimentos
VRFLDLV PDWHULDOL]DGRV HP RUJDQL]Do}HV VRFLDLV
econmicas, polticas ou educacionais, assim como
HQTXDQWRQRUPDVHUHJXODo}HV
Num primeiro momento, os estudos dessa
corrente de pensamento estiveram envolvidos
com as dinmicas do Estado, evidenciando

o insulamento burocrtico e a presena das


LQVWLWXLo}HVQDFRQJXUDomRGDSROtWLFD'DtGHFRUUHX
YDVWD JHUDomR GH SHVTXLVDV VREUH D DXWRQRPLD GD
burocracia na produo de polticas e a tentativa
permanente da mesma em aumentar o poder na
GHQLomRHDQGDPHQWRGDSROtWLFD$LQXrQFLDGDV
instituies foi abordada a partir da agenda dos
JUXSRV GH LQWHUHVVH TXH VH GHOLQHLDP QD UHODomR
FRP RV DSDUHOKRV HVWDWDLV SRUTXH D [DomR GDV
UHJUDVGRMRJRSROtWLFRpTXHGHQHDLQWHUDomRHR
HQTXDGUDPHQWRSROtWLFR
No lastro dos anos 1990 esse universo de
preocupao dos neoinstitucionalistas alargado,
incorporando a relao do Estado com outros
atores sociais compreendidos como variados
grupos sociais e partidos polticos. Essa ampliao
do campo de anlise alargou tambm a viso
institucional para alm do escopo das prticas
estatais.
'H PDQHLUD JHUDO D KLSHUWURD GD SROtWLFD
QHVVHTXDGURLQWHUSUHWDWLYRDPHQL]DRVDUJXPHQWRV
sobre as determinaes socioeconmicas nas
FRQJXUDo}HV VRFLDLV H QRV GHVWLQRV GR (VWDGR
TXH DVVLP QmR p GRWDGR GH XPD SHUVSHFWLYD
XQLFDGDGHFODVVH1DDUJXPHQWDomRLVVRWRUQDULD
os resultados das polticas pblicas incalculveis
SRUTXH QmR VHULD SRVVtYHO DQWHYHU FRP H[DWLGmR
D DomR GRV DWRUHV VRFLDLV R TXH ID] FRP TXH R
planejamento e a execuo de polticas sejam
SURFHVVRVGHDXWRULDVGLIHUHQFLDGDVEHPFRPRTXH
DFUHVFHQWHSURVVLRQDOL]DomRHEXURFUDWL]DomRGDV
SROtWLFDVDPSOLHPDSUHVHQoDGHDWRUHVWpFQLFRVTXH
SRGHPFRQLWDUFRPRVLQWHUHVVHVGHJUXSRVVRFLDLV
Os estudos recentes dessa escola de
pensamento tomam as instituies como elemento
FHQWUDO SDUD UHGX]LU R FXVWR GDV WUDQVDo}HV
GH LQFHUWH]DV VHMD SDUD HFRQRPLD VHMD SDUD
poltica ou para a reproduo social, por conta do
incentivo a dadas interaes socioinstitucionais. Os
interesses dos sujeitos sociais seriam endgenos
experincia, e, por isso, argumentam os pensadores
dessa escola, seriam construdos e revistos social
e politicamente durante o processo de interao
social. O referido processo seria subsidiado tanto
SHODKHUDQoDGDVWUDGLo}HVTXDQWRSHODVLQRYDo}HV
GH Do}HV YDQJXDUGLVWDV RX HPSUHHQGHGRUDV TXH
poderiam, assim, alterar a dependncia das tradies
KLVWyULFDV3RULVVRDUJXPHQWDPTXHRVLQWHUHVVHV
dos indivduos no decorrem egoisticamente de suas
LQVHUo}HVVRFLRHFRQ{PLFDVRXTXHQRPtQLPRRV
interesses podem ser domados pelas instituies.
'Dt GHFRUUH D DWHQomR jV UHGHV LQVWLWXFLRQDLV TXH
FRORFDP KRUL]RQWDOPHQWH HP LQWHUDomR GLIHUHQWHV
instituies em favor de um projeto comum. Por
RUD EDVWD VDEHU TXH HVVH SDUkPHWUR IXQGDPHQWD
os arranjos institucionais locais voltados para a
GLQDPL]DomR HFRQ{PLFD GH WHUULWyULRV FRPR p R
caso do Arranjo Produtivo Local (APL), conforme
veremos adiante.

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

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Rosangela Nair de Carvalho Barbosa

Em termos histricos, aps interrupo de no


mnimo duas dcadas e meia, a ateno pblica ao
problema do desenvolvimento regional foi retomado.
A poltica nacional de desenvolvimento regional
IRL GHVHQKDGD QR SURJUDPD GH JRYHUQR GH /XL]
Incio Lula da Silva durante a campanha eleitoral,
aparecendo entre os grandes objetivos do Plano
Plurianual de 2004-2007, bem como nos planos
VXEVHTXHQWHV LQFOXVLYH QR UHFHQWH 33$ 
2015), j no Governo Dilma Rousseff. O ministrio
responsvel pela poltica tambm um rgo dos
anos 2000, criado pela medida provisria n. 221637/2001 e mantido pela lei n. 10683/2003 e decreto
4649 de maro de 2003, j no governo Lula.
Entre as orientaes de relevo nessa poca,
no tocante ao desenvolvimento regional, esto
DV LGHLDV GH 7kQLD %DFHODU GH$UD~MR TXH FKHJRX
a participar do Ministrio da Integrao Nacional
QR *RYHUQR /XL] ,QiFLR /XOD GD 6LOYD H DX[LOLRX
a formulao preliminar da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Regional, at incio de 2004. Alm
evidentemente de um conjunto amplo de estudos
desenvolvidos por ela e de sua experincia como
tcnica na SUDENE (Superintendncia para o
Desenvolvimento do Nordeste) desde os anos de
1960, elaborou um trabalho seminal de proposta
GHUHWRPDGDGDTXHVWmRUHJLRQDOSHOR(VWDGRTXH
redundou nessa participao no Governo Lula.
(ARAJO, 1999).
Os textos desses documentos registram
incmodo com as disparidades sociais e regionais do
SDtVVLQDOL]DQGRFRPSURPLVVRHPUHWRPDUSROtWLFDV
S~EOLFDVGHLQYHVWLPHQWRQHVVDTXHVWmRDH[HPSOR
GDTXHODVSROtWLFDVFOiVVLFDVGRVDQRVGD
era nacional-desenvolvimentista. O compromisso
manifestado nos planos e na poltica nacional de
desenvolvimento regional por um Estado envolvido
FRPRXSJUDGHGHVVDVUHJL}HVWRUQDQGRDV]RQDV
de atrao de investimento de capital e, socialmente,
menos miserveis. Por meio da economia extrativa,
industrial e de servios, imagina-se alavancar novos
KRUL]RQWHV GH HTXLGDGH VRFLRUUHJLRQDO 3DUD LVVR
outro par de aes de Estado imprescindvel nessas
proposies de governo so os programas sociais
de renda e servios pblicos bsicos para alvio da
SREUH]D
7DQWR R SHQVDPHQWR GH 7kQLD %DFHODU GH
$UD~MR TXDQWR RV WH[WRV GR PLQLVWpULR FHQWUDOL]DP
crtica contra a ao seletiva do mercado,
vislumbrando um papel peculiar ao Estado na
correo das assimetrias regionais.
Os limites das proposies do ministrio
comeam na ao poltica concreta para lidar com
RVLQWHUHVVHVGDVHOLWHVPDVWDPEpPQRHVTXHPD
terico de percepo da estruturao do crculo do
atraso regional visto sob o prisma da capacidade
de poupana, investimento, dinmica de mercado e
socorro imediato camada de trabalhadores mais
empobrecida. Da resultam as imagens duais de
iUHDVJHRJUiFDVPRGHUQDVHDWUDVDGDVHQFREULQGR

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

os interesses e as aes das classes sociais no


desenvolvimento capitalista brasileiro, bem como a
dinmica da diviso regional do trabalho.
Esse dualismo repe, no nosso entendimento,
a viso do subdesenvolvimento como evoluo
truncada, no sentido da abordagem econmica
QHRFOiVVLFD
GLFXOWDQGR
SHUFHErOR
FRPR
HVSHFLFLGDGH KLVWyULFD GD LQVHUomR GD SHULIHULD
GR FDSLWDOLVPR QR VLVWHPD PXQGLDO TXH VH ID] GH
modo dependente subordinado. A viso ainda
OLPLWDGD SRUTXH QmR HYLGHQFLD TXH D UHSURGXomR
dessa dependncia se alimenta da articulao dos
interesses burgueses internos (nacionais e regionais)
FRPRVGRFDSLWDOLQWHUQDFLRQDOQDPHGLGDHPTXH
esse o caminho do capitalismo local (nacional e
regional) para superar a fragilidade das condies
WHFQROyJLFDV H GH QDQFLDPHQWR GD DFXPXODomR
Os pilares da participao da periferia do sistema
mundial na diviso internacional do trabalho so os
custos rebaixados da fora de trabalho e o consumo
de tecnologia de segunda mo. Nesse sentido, o
carter produtivo do atraso chave para pensar as
disparidades regionais, e essa percepo passa ao
largo das proposies do ministrio.
Fernandes (1973; 1997) trabalhava essas
discrepncias sociais com a arguta percepo do
FDSLWDOLVPR GHSHQGHQWH TXH VHULD SRU QDWXUH]D
ambguo na constituio e histria da formao
social brasileira. Nos diversos estgios econmicos,
D LQVHUomR GR %rasil na diviso internacional do
trabalho se d entranhando a forma capitalista
subordinada da dependncia. A base interpretativa
do governo parece ser outra, exaltando uma viso
mais harmoniosa da integrao, seja no contexto
LQWHUQDFLRQDO VHMD HQWUH DV UHJL}HV GR SDtV R TXH
acaba por desenhar uma ideologia tecnocrtica do
desenvolvimento.
3UHFLVDPRV WHU HP FRQWD TXH D SROtWLFD
nacional de desenvolvimento regional desenhada
num contexto socioeconmico marcado pela
KHUDQoD QHROLEHUDO TXH D SDUWLU GRV DQRV 
FDUDFWHUL]RXRQRYRFLFORFDSLWDOLVWD&RPRVHVDEH
suas principais peas foram a renncia a aes do
Estado na economia e seu direcionamento prioritrio
para o cumprimento das obrigaes contratuais,
EHPFRPRSDUDRHTXLOtEULRHFRQ{PLFRSRUPHLRGR
FRQWUROHFDPELDOVFDOHPRQHWiULR,VVRLPSOLFRXD
ampla abertura comercial com atrao e mobilidade
de capitais e mercadorias estrangeiras.
 0DV R TXH FKDPD D DWHQomR p TXH HVVD
herana no foi rompida pelos Governos Lula e
'LOPDSRULVVRRVOLPLWHVSDUDTXDOTXHUHVWUDWpJLD
GH GHVHQYROYLPHQWR VmR FODURV QD PHGLGD HP TXH
FRQLWDFRPDSULRULGDGHGDHVWDELOLGDGHPRQHWiULD
$OJXPDV LQLFLDWLYDV UHFRQKHFHP TXH DV IRUoDV
GR PHUFDGR QmR VmR VXFLHQWHV SDUD DODYDQFDU
D HFRQRPLD PDV FRQWLQXDP FRP KRUL]RQWHV
OLPLWDGRV SHOR HTXLOtEULR VFDO H SHOD GHSHQGrQFLD
DR HVTXHPD SURGXWLYR LQWHUQDFLRQDO SRU PHLR da
participao na diviso internacional do trabalho com

A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: da letra da lei ao sentido do texto

D FRPHUFLDOL]DomR SULQFLSDOPHQWH GH FRPPRGLWLHV


agrcolas e minerais de baixo valor agregado em
termos de incorporao de trabalho e tecnologia.
O cenrio de crescimento de demanda por esses
produtos no perodo elevou o supervit comercial
no balano de pagamentos e, por isso, tem ditado
a ao pblica, implicando em baixo dinamismo
na indstria de transformao, desestruturao
de cadeias produtivas e elevao da economia de
UHFXUVRV QDWXUDLV R TXH SURYRFD D UHSULPDUL]DomR
GDV H[SRUWDo}HV 3RU VXD YH] RV DOWRV MXURV VmR
fortes atrativos para o capital estrangeiro voltado
SDUDHVSHFXODomRHVHFRQJXUDFRPRLQVWUXPHQWR
GDHVWDELOL]DomRPRQHWiULDWRPDGDFRPRPLVVmRGR
(VWDGRRTXHDFDEDSRUHQODoDUDVDo}HVS~EOLFDV
com as fraes especuladoras.
Do ponto de vista dos governos, o perodo
VHULDPDUFDGRSRUXPDGLIHUHQFLDomRTXDOLWDWLYDGD
atuao do Estado com a retomada da ao sobre
a economia por meio do planejamento atravs de
oramento prprio, da ao das empresas estatais
e do incentivo ao capital privado. Nesse lastro se
estabelece como pontos estratgicos os bancos
RFLDLV %DQFRGR%UDVLO&DLxa Econmica Federal,
%1'(6  DV HPSUHVDV HVWDWDLV 3HWUREUiV  H RV
fundos de penso dos trabalhadores. A ampliao
da oferta de crdito, o aumento do salrio mnimo
e a ampliao das polticas de transferncia de
renda aparecem como incentivadores do mercado
interno. Paralelamente, opera-se a reviso da
poltica externa para sustentao das exportaes
TXHWHPJDUDQWLGRREDODQoRGHSDJDPHQWRV3HODV
caractersticas dessas iniciativas h, evidentemente,
XPLQFUHPHQWRStRGR3,%GRSDtV
Na verdade, a dinmica do capitalismo
brasileiro hoje est centrada na recomposio
das relaes entre Estado, capital internacional e
FDSLWDO QDFLRQDO VRE D pJLGH GR FDSLWDO QDQFHLUR
(internacional e nacional), com o fortalecimento e
LQWHUQDFLRQDOL]DomR GH IUDo}HV GR FDSLWDO QDFLRQDO
O retorno do protagonismo do Estado no incremento
econmico direto espelha essa faceta do capital
QDFLRQDOTXHSHODVFRQGLo}HVUHWDUGDWiULDVGHQRVVR
capitalismo segue as pegadas do Estado, sendo
absolutamente dependente do fundo pblico - isto
TXHVHYHPFKDPDQGRGHQRYRGHVHQYROYLPHQWLVPR
TXH WDO FRPR R YHOKR VLQWHWL]D R FDSLWDOLVPR
possvel de existir na periferia do capitalismo na era
imperialista, cujas caractersticas fundamentais so:
GHSHQGrQFLD WHFQROyJLFRQDQFHLUD FRQFHQWUDomR
de renda, excluso social e democracia restrita.
(FILGUEIRAS et al, 2010, p. 39)
,QXHQFLDGR SHOR FRQWH[WR LQWHUQDFLRQDO
favorvel s comoddities e reinsero econmica
GR (VWDGR R TXDGUR VRFLRSROtWLFR p PDUFDGR SHOR
consentimento de segmentos estratgicos como
empresariado nacional e movimentos sociais. Neste
caso, em especial, os sindicalistas, atravs do
atendimento marginal de demandas e a presena
ativa dos fundos de penso dos trabalhadores nos
investimentos econmicos.

De um lado, os juros, lucros e rendas


GDVIUDo}HVGRJUDQGHFDSLWDOQDQFHLUR
agronegcio/empresas estatais/fundos
pblicos/grandes grupos nacionais/ e,
de outro, a ampliao do crdito para
segmentos da populao com menor
renda, os aumentos reais do salrio
mnimo e a ampliao da poltica social
IRFDOL]DGD ),/*8(,5$6HWDOS
39).

8PMRJRGHDOLDQoDVTXHDFRPRGDLQWHUHVVHV
FRQLWDQWHVQXPI{OHJRGHEDL[DUHSHUFXVVmRVREUH
polticas tecnolgicas e industriais mais soberanas,
UHLWHUDQGRDHVSHFXODomRQDQFHLUDDDJORPHUDomR
industrial e a estrutura concentrada da terra como
marcas indelveis do capitalismo brasileiro renovado
de hoje.
A poltica nacional de desenvolvimento regional
se insere nesse modelo chamado por Filgueiras
H *RQoDOYHV   GH /LEHUDO3HULIpULFR  TXH
DVVRFLDIUDo}HVGRFDSLWDOQDQFHLURH[SRUWDGRUHV
JUDQGHVJUXSRVHFRQ{PLFRVHHVWDWDLV8PTXDGUR
notavelmente marcado pelo reforo dos mecanismos
GHGLVSDULGDGHVUHJLRQDLVTXHFRQWUDGLWRULDPHQWHR
PLQLVWpULRTXHULQWHJUDU
3 A INTEGRAO NACIONAL COMO (SUB)
MISSO
A prpria viso de integrao nacional nos
WH[WRV H QD QRPHDomR GR PLQLVWpULR UHSURGX] D
imagem de pas formado por partes (regies)
isoladas e, por isso, as aes do ministrio se
convertem em meio para tornar a nao inteira,
FRPRVHDGLVSDULGDGHQmR]HVVHSDUWHGRSURFHVVR
de incremento econmico ou pudesse ser acertado
pela ao das instituies.
$UD~MR   DLQGD TXH WHQKD XPD FUtWLFD
importante sobre as relaes de dominao e a
estrutura fundiria como chave da desigualdade
VRFLDO TXH DIHWD VREUHPDQHLUD UHJL}HV GH EDL[R
dinamismo econmico, tem uma crena particular
no crescimento econmico como redutor das
GLVFUHSkQFLDV VRFLDLV TXDQGR EHP RULHQWDGR SHOR
Estado. Da a imagem do pas como uma nao
ainda em construo, como desenvolve em seus
estudos, e o otimismo com os projetos empresariais
nas regies deprimidas.
Por isso, as competncias formais do ministrio
esto centradas na formulao e acompanhamento
de aes de promoo de regies economicamente
depressivas e na impulso da integrao das
regies no territrio nacional, de modo a mitigar
desigualdades sociais e regionais. Nesse guardachuva de responsabilidades encontram-se tambm
a gesto dos fundos regionais de desenvolvimento
$PD]{QLDH1RUGHVWH DLPSOHPHQWDomRGHDo}HV
GHDPHQL]DomRGRVSUREOHPDVKtGULFRVGDVUHJL}HV
de seca e os desastres naturais e tecnolgicos. Em
conjunto, so aes de reparao das discrepncias
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

41

42

Rosangela Nair de Carvalho Barbosa

em termos do volume de investimento de capital e


LQGLFDGRUHVGHTXDOLGDGHGHYLGDHQWUHDVUHJL}HVQR
kPELWRGDTXHODYLVmRGR(VWDGRFRPRPHGLDGRUGDV
disparidades de mercado.
De certo modo, os documentos do ministrio
VXJHUHPTXHVXDVUHVSRQVDELOLGDGHVVmRGHFDUiWHU
misto, envolvendo tanto o fomento de polticas
estruturantes (de maior igualdade regional) como
tambm aes emergenciais de defesa civil sobre
regies acometidas por desastres. Mas, os dados
WDPEpP GHL[DP YHU TXH D SROtWLFD FHQWUDO GR
ministrio a poltica nacional de desenvolvimento
regional (PNDR) e tem ela papel-chave na retrica
VREUH D FRRUGHQDomR GH RXWUDV Do}HV QHVVD TXH
deve ser, na viso do rgo, uma poltica de governo
envolvendo Gabinete da Casa Civil da Presidncia
da Repblica, Ministrio de Planejamento, bem
FRPRyUJmRVWHPiWLFRVHVSHFtFRVFRPR0LQLVWpULR
das Cidades, Ministrio do Meio Ambiente,
Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, Ministrio
do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior,
Ministrio dos Transportes e os ministrios de
polticas sociais e assistenciais.
(VVH GLVFXUVR PRVWUD TXH D JHVWmR
compartilhada a sada apontada para lidar com a
desigualdade regional, por meio de um novo arranjo
LQVWLWXFLRQDO  UHIRUoDQGR DTXHOD FRQFHSomR GH
TXH DV LQVWLWXLo}HV PLWLJDP D LQVHJXUDQoD FRPR
aborda a corrente neoinstitucionalista -, cabendo
ao Ministrio da Integrao Nacional o papel de
maestro pela maior simetria entre os investimentos
econmicos e a elevao dos indicadores sociais
das regies. Os arranjos de cooperao institucional
VmR TXHVWLRQDGRV HP YiULDV H[SHULrQFLDV QR SDtV
H[DWDPHQWH SRUTXH D PRELOL]DomR HFRQ{PLFD
DWUDL HPSUHVDV YHUWLFDOL]DGDV H JOREDLV TXH QmR
distribuem poder para a cooperao local, mas
RULHQWDP D GLQDPL]DomR HFRQ{PLFD QD ORFDOLGDGH
(VVDpXPDTXHVWmRGHFODVVHHQmRGHRUJDQL]DomR
de instituies. (RAMALHO; FORTES, 2012).
$TXHVWmRUHJLRQDOHRPLQLVWpULRFRQIRUPDULDP
RHORSHUGLGRFDSD]GHVREUHSXMDUDGHVDUWLFXODomR
a descontinuidade e a fragmentao nas polticas
pblicas. A ateno tcnica e poltica territorialidade
compensariam o distanciamento da ao pblica dos
GLOHPDVVRFLDLVGDVUHJL}HV(VVDYLVmRDLQGDTXH
VLQDOL]HDIUDWXUDGDVDo}HVGH(VWDGRHVTXDGULQKDD
sua crtica meramente ao universo das prerrogativas
institucionais, deixando ao largo a estrutura e a ao
das classes sociais.
,VVR TXHU GL]HU TXH DLQGD TXH DV PHGLGDV
LQVWLWXFLRQDLVSRVVDPLQWURGX]LUPXGDQoDVHODVVmR
limitadas pelos interesses das classes e fraes,
H R PRGR FRPR DTXHOHV DWUDYHVVDP R (VWDGR QDV
alianas entre fraes de classe na composio dos
governos, na regulao e na execuo de aes
pblicas. Ou seja, as inovaes de gesto caminham
at onde no atinjam as relaes de poder poltico
HHFRQ{PLFRTXHDWUDYHVVDPRVFRPSDUWLPHQWRVGH
governo nos ministrios. Por outro lado, essas aes
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

comuns com outros ministrios deixam entrever


TXHQDGDpH[DWDPHQWHGR0LQLVWpULRGD,QWHJUDomR
1DFLRQDO R TXH VLJQLFD TXH SDUD OHYDU j IUHQWH
as aes contra a desigualdade regional, depende
GH RXWUDV SDVWDV JRYHUQDPHQWDLV TXH SRVVXHP
a direta responsabilidade normativa e tambm o
DSRUWH GH UHFXUVRV QDQFHLURV PDLV VLJQLFDWLYRV
( LVVR VH Gi QXP MRJR TXH HQYROYH QHFHVVLGDGHV
GHFRDOL]mRSROtWLFDFRPSDUWLGRVHJUXSRVSROtWLFRV
TXH VHJPHQWDP RV PLQLVWpULRV GH DFRUGR FRP RV
apoios polticos ao governo e ao projeto de classe
TXHOHYDPjIUHQWHQXPWHDWURGHVRPEUDVHQWUHDV
fraes da classe dominante.
Desse modo, as prerrogativas com os
GHVDVWUHVHDVHFDTXHQRFDVRVmRFRPSHWrQFLDV
claramente exclusivas do Ministrio da Integrao
1DFLRQDO DLQGD TXH HQYROYDP XPD QDUUDWLYD
WpFQLFD HORTXHQWH VREUH DOWHUQDWLYDV LQVWLWXFLRQDLV
as carncias hdricas decorrem do padro de
explorao e desenvolvimento e servem como
PHGLDomRSDUDRUHVFLPHQWRGDLQG~VWULDGDVHFD
TXH p XP PRGR GDV HOLWHV UHJLRQDLV SDUWLFLSDUHP
materialmente do jogo das foras no interior da
classe dominante. Embora possamos nomear como
prticas clientelistas e patrimonialistas do processo
GHGRPLQDomRDVXDDQDWRPLDVHGHVYHQGDTXDQGR
HYLGHQFLDPRV TXH QmR GHFRUUH VRPHQWH GH XP
GLVSRVLWLYRLQVWLWXFLRQDOPDVTXHpXPPRGRYLVFHUDO
GH PDWHULDOL]DomR H DFRPRGDomR GH FODVVH GH
incorporao dos interesses de determinada frao
de classe. Nesse sentido, a estrutura de dominao
no exterior, mas se expressa na capilaridade
das prticas dos aparelhos de Estado, de modo
TXH D QRomR GH EHP FRPXP GH XP SRGHU S~EOLFR
XQLYHUVDOLVWDQmRpPDLVGRTXHXPDDEVWUDomR
A forma econmica subdesenvolvida se articula
FRP D SROtWLFD H D GHELOLGDGH GH QDQFLDPHQWR GD
DFXPXODomRSURGX]DH[FHomRGDFRQFRUUrQFLDHQWUH
capitais na forma patrimonialista e clientelista; a
disparidade regional se torna ento um modo de ser
classe dominante, revelando o carter produtivo do
atraso. Essa interpretao elaborada por Oliveira
(1993; 2003) e em alguns traos j estava nos
estudos da Guerra Civil na Frana (MARX, 1986),
TXDQGRRDWUDVRpDSUHVHQWDGRFRPRXPPRGRGH
QDQFLDURGHVHQYROYLPHQWRFDSLWDOLVWD
Um exemplo elucidativo a esse respeito
VmR DV UHFHQWHV LQYHVWLJDo}HV TXH HVWmR VHQGR
UHDOL]DGDVVREUHR0LQLVWpULRGD,QWHJUDomR1DFLRQDO
H R IDYRUHFLPHQWR GH ORFDOLGDGHV TXH IRUPDP D
EDVH SROtWLFD GR 0LQLVWUR GHPRQVWUDQGR WUiFR GH
LQXrQFLDV QD GHVWLQDomR GH UHFXUVRV H Do}HV
,VVR RFRUUH D GHVSHLWR GR VRVWLFDGR HVTXHPD
PHWRGROyJLFR GH GHQLomR GDV SUiWLFDV GD SROtWLFD
de desenvolvimento regional e de aparatos
LQVWLWXFLRQDLV VXJHULGRV SHOD HTXLSH WpFQLFD QRV
documentos analisados1.
$OpP GHVVH GLVSRVLWLYR GH SULYDWL]DomR
YHULFDPRV TXH DV Do}HV GR PLQLVWpULR WDPEpP
auxiliam os interesses das elites por meio do

A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: da letra da lei ao sentido do texto

investimento em infraestrutura, atraindo o capital


SDUD D ORFDOLGDGH H OHYDQGRQRV D FRQUPDU RV
termos pensados por Mandel (1982) acerca da
QHFHVViULD KLSHUWURD GR (VWDGR QR FDSLWDOLVPR
tardio. Mas, nos chama igualmente a ateno para
a ideologia do desenvolvimento presente nas aes
do ministrio, pois evidenciamos a disseminao
GD FXOWXUD GD PRGHUQL]DomR SRU PHLR GR DYDQoR
das construes, obras, indstrias e servios,
enaltecendo a imagem de superao do atraso e da
precariedade de vida para todos. Seguindo a trilha
GRVHVWXGRVGH)HUQDQGHV  H,DQQL  TXH
SUREOHPDWL]DUDP D LGHRORJLD GR GHVHQYROYLPHQWR
QRVDQRVQRVGDPRVFRQWDTXHHVWDPRV
GLDQWH GD DWXDOL]DomR GD TXHVWmR DJRUD FRP DV
SDUWLFXODULGDGHVGRQRVVRWHPSR9HMDPRVSRUTXH
Para o ministrio, o problema do
desenvolvimento regional, hoje, ganha relevo por
FRQWD GD PXQGLDOL]DomR FDSLWDOLVWD TXH DFLUUD DV
GHVLJXDOGDGHV VRFLDLV H UHJLRQDLV HP UD]mR GD
concentrao dos investimentos econmicos e da
IRUoDGHWUDEDOKRGLQDPL]DQGRWHUULWyULRVHGHL[DQGR
ao relento outros tantos. O discurso do ministrio
p GH TXH HVVH SUREOHPD H[LJLULD RUJDQL]DomR GH
SROtWLFDV SDUD DPHQL]DU RV HIHLWRV QHJDWLYRV H
garantir a manuteno dos laos sociais entre as
regies e a nao.
3RUVXDYH]RWH[WRGDSROtWLFDGHWHFWDTXHRV
SDtVHVPHQRVGHVHQYROYLGRVWHQGHPDVRIUHUPDLV
com essa mobilidade do capital
,QFDSD]HV TXH HVWmR SHODV UHJUDV
institudas da boa conduta social e
HFRQ{PLFD GH UHJXODU RV X[RV TXH
PRYLPHQWDPDVUHGHVJOREDLV %5$6,/
2003, p. 7).

,VVR D QRVVR YHU SRUTXH HVVH GLVFXUVR


JRYHUQDPHQWDO RSHUD XPD QDWXUDOL]DomR GD
SUHFDUL]DomR GR WUDEDOKR GR GHVHPSUHJR H GR
retrocesso dos direitos sociais da era do capital
H[tYHO VREUHVVDLQGR R UHDOLVPR SUDJPiWLFR
das regras da boa conduta das articulaes
LQWHUQDFLRQDLV GD 2&'( 2UJDQL]DomR GH
Cooperao e Desenvolvimento Econmico) e das
grandes corporaes na viso poltica.
O texto governamental fala de uma
aceitao da insero subordinada no sistema
PXQGLDO QDQFHLUL]DGR FRP R GLIHUHQFLDO  HP
relao ao clssico governo neoliberal na dcada
GHGDYLVmRTXHFDEHDR(VWDGRRLPSXOVR
de aes pblicas na rea. O texto governamental
argumenta, nessa direo, sobre a importncia de
tornar as regies empobrecidas foras atrativas
para investimento econmico e para instituies
VRFLRFXOWXUDLV TXH DOWHUHP D TXDOLGDGH GH YLGD H D
FDSDFLGDGH SURGXWLYD GD ORFDOLGDGH ,VVR VLJQLFD
criar um ambiente estimulante para investimentos de
FDSLWDOHSDUDPRELOL]DomRGRFRQVXPR$DPSOLDomR
dos mercados uma necessidade intrnseca do

contexto da superacumulao e, para isso, a


PRELOL]DomR GH LQVWLWXLo}HV SDUD OLPLWDU RV ULVFRV
torna-se essencial.
2 GLVFXUVR GR PLQLVWpULR p GH TXH R LPSXOVR
das polticas desse porte tem desenvoltura desde
R SHUtRGR 3yV6HJXQGD *XHUUD 0XQGLDO TXDQGR
amplos investimentos em infraestrutura foram
UHDOL]DGRV SHORV (VWDGRV QDFLRQDLV SURGX]LQGR
LPSDFWR SDUD TXHEUD GD WUDMHWyULD FXPXODWLYD GH
baixa atrao econmica de determinadas regies,
deixando taxativa na histria a fora do Estado na
H[SDQVmR HFRQ{PLFD 7RGDYLD R HVTXHPD WHyULFR
TXHHPEDVDDSROtWLFDGHGHVHQYROYLPHQWRUHJLRQDO
reitera a viso dualista encobrindo a contradio do
desenvolvimento desigual, ao saturar o argumento
GHTXHHVVDVDo}HVQmRIRUDPFDSLODUHVRVXFLHQWH
para atingir segmentos sociais importantes e regies
FRP SUREOHPDV VRFLRHFRQ{PLFRV HQUDL]DGRV ,VVR
poderia ser mudado, na viso do ministrio, com
as novas experincias de incremento econmico
GRV DQRV  TXH LPSXOVLRQDUDP FRP PDLRU
fora as potencialidades locais, reiterando o papel
das potencialidades endgenas das regies para
o desenvolvimento. Para o ministrio, os grandes
investimentos so positivos,
'HVGH TXH LQLFLDWLYDV FRPSOHPHQWDUHV
fossem implementadas, impulsionando
maior agregao de valor na regio,
maior conexo com as estruturas de
produo pr-existentes, a criao de
empregos diretos e indiretos e assim por
GLDQWH %5$6,/S 

As aes complementares aos grandes


LQYHVWLPHQWRVVHJXQGRRPLQLVWpULRVHULDPLQGX]LGDV
por polticas pblicas e cooperao com outros
DWRUHV VRFLDLV UHJLRQDLV (VVD FRQJXUDomR WUDULD
subjacente uma nova viso de desenvolvimento na
PHGLGDHPTXHLGHQWLFDDVIRUoDVHQGyJHQDVFRPR
potencialidades para atratividade do territrio, como
tratam as correntes do novo desenvolvimentismo.
(CARCANHOLO, 2010)2.
O pragmatismo da viso institucionalista
TXH QR FRQWH[WR GD PXQGLDOL]DomR FDSLWDOLVWD D
H[LELOL]DomR SURGXWLYD H[LJLX PDLRU FRQXrQFLD
GH Do}HV HPSUHVDULDLV GH PpGLR H SHTXHQR SRUWH
PRELOL]DQGR R LQWHUHVVH H D DUWLFXODomR GR OXJDU
ocasionando o interesse pela
Explorao
das
potencialidades
regionais e dos meios socioculturais
PDLV DGHTXDGRV DRV VHXV DQVHLRV GH
H[SDQVmR H OXFUR %5$6,/  S
10).

$V UHODo}HV GH WHUFHLUL]DomR PRELOL]DP QRYDV


relaes intercapitalistas entre grandes, mdios e
SHTXHQRV FDSLWDLV EHP FRPR FRP FRRSHUDWLYDV H
trabalhadores autnomos, possibilitando alianas de
IUDo}HVGLVWLQWDVHPIDYRUGDSUHFDUL]DomRGRWUDEDOKR
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

43

44

Rosangela Nair de Carvalho Barbosa

Na verdade, as proposies do ministrio so


convergentes com as necessidades contemporneas
do capitalismo; para isso, inclusive, se prope a
DUUHVWDU RV SRWHQFLDLV HFRQ{PLFRV TXH VREUHYLYHP
QDV IUDQMDV GR VLVWHPD DUJXPHQWDQGR TXH QHP
WXGR HVWi GHQLGR SHORV JUDQGHV LQYHVWLPHQWRV H
corporaes,
Nem tudo est, no entanto, capturado
ou movido pela parte mais poderosa
e dinmica do sistema. A vida social e
econmica persiste nas reas perifricas,
realimentando circuitos secundrios de
YDORUL]DomRGRVFDSLWDLVRXGHLQLFLDWLYDV
GHRUJDQL]DomRDOWHUQDWLYDVTXHDQLPDP
D YLGD TXRWLGLDQD GH DPSODV FDPDGDV
da populao. Dessa forma, mesmo nas
IUDQMDV PHQRV VLJQLFDWLYDV GR VLVWHPD
econmico hegemnico, recursos mal
ou pouco aproveitados podem ser
PHOKRU PRELOL]DGRV GHVGH TXH KDMDP
estmulos para tanto - uma postura
TXH FKDPD DWHQomR QRYDPHQWH SDUD
o esforo inovador demandado pelo
GHVHQYROYLPHQWR UHJLRQDO %5$6,/
2003, p.10)

Nesse sentido, a argumentao do ministrio


p D GH PRELOL]DU DV UHJL}HV SDUD DV QHFHVVLGDGHV
FHQWUDLVGDGLQkPLFDGRVLVWHPDHWDPEpPPRELOL]DU
a criatividade local para projetos de insero social
H HFRQ{PLFD ,VVR VLJQLFD HP XP SROR FULDU XP
ambiente com ativos econmicos atrativos para os
negcios e para o crescimento da circulao de
PHUFDGRULDV H VHUYLoRV 2 TXH HP ERP SRUWXJXrV
VLJQLFDDFXPXODomRGHFDSLWDOORJRH[SURSULDomR
VRFLDO (P RXWUR SROR VLJQLFD GHVHQYROYHU Do}HV
TXH DPHQL]HP D PLVpULD DEVROXWD PDV SRU PHLR
de prticas econmicas do circuito inferior, do
tipo empreendedorismo popular e de programas
de transferncia de renda. No plano material,
D GLPLQXLomR GD SREUH]D DEVROXWD H QR SODQR
VLPEyOLFRDDGHUrQFLDjLGHRORJLDGHTXHpSRVVtYHO
superar a desigualdade por meio da expanso do
FDSLWDOLVPRHGDFRDOL]mRFRPDVHOLWHV
Na verdade, para lidar com a tenso social
H SROtWLFD DGYLQGD GD SREUH]D H GD SUHFDUL]DomR
do trabalho, vimos emergir um conjunto de novos
PHFDQLVPRV GH PRELOL]DomR GR FRPXQLWDULVPR
TXH EDVHDGRV QR HQDOWHFLPHQWR GD FXOWXUD
empreendedora, buscam estabelecer novos laos
de pertencimento social. Esses laos se apiam
QD PRELOL]DomR GH WUrV DUJXPHQWRV QXFOHDUHV
Primeiro, a insero socioeconmica dos indivduos
HQYROYHDPRELOL]DomRGHYRFDo}HVSDUDXPVXSRVWR
empresariamento do trabalhador em situao de
gerao de renda. Segundo, o desenvolvimento
de uma sociedade decorre do fortalecimento das
LQVWLWXLo}HV H LVVR VH YLDELOL]D FRP R DQWHSDUR GR
comunitarismo inerente cultura cvica presente
nas prticas de solidariedade e mutualismo dos
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

SHTXHQRV JUXSRV DTXLOR TXH 3XWQDP  


chamou de capital social para o desenvolvimento.
Terceiro, o acesso ao consumo em massa fortalece
o sentimento de pertencimento dos indivduos.
  (P FRQMXQWR HVVH DSDUDWR GH PRELOL]DomR
da subjetividade tem efeitos sobre as necessidades
GR PHUFDGR FDSLWDOLVWD PXQGLDO  SROtWLFDV VFDLV
e monetrias de estabilidade econmica o
TXH HQFHUUD FRQGLFLRQDOLGDGHV SRVLWLYDV SDUD
competitividade internacional e para atratividade
do capital externo. Via de regra, essa cultura
HPSUHHQGHGRUD TXH FHQWUD QR LQGLYtGXR DV
UHVSRQVDELOLGDGHV VREUH DV PD]HODV GD YLGD
FDSLWDOLVWD SHULIpULFD p XPD UHIXQFLRQDOL]DomR GD
teoria do capital humano da era de ouro do nacionaldesenvolvimentismo (FRIGOTTO, 1998), ao mesmo
WHPSR TXH UHVSRQGH j TXHEUD GH FRPSURPLVVR
social exposto pelo neoliberalismo nos anos 1990
e 2000. Trata-se de formar o homem da poca do
empreendedorismo, persuadido pelas instituies a
tomar como sua a ideologia do mercado, implodindo
as marcas de cena das classes sociais.
1R SODQR REMHWLYR VLJQLFD DPSOLDomR GR
mercado interno com a expanso do consumo
GH PDVVDV DPELHQWH HPSUHVDULDO DGHTXDGR jV
UHODo}HV GH WHUFHLUL]DomR SURGXWLYD H QDWXUDOL]DomR
GDSUHFDUL]DomRGDVUHODo}HVGHWUDEDOKR
Essa engrenagem possibilitaria a
&LGDGDQLDUHJLRQDO TXH VLJQLFDPXLWR
PDLVGRTXHRUHVJDWHGDGtYLGDKLVWyULFD
da sociedade brasileira com parte
VLJQLFDWLYDGRVHXWHUULWyULRUHSUHVHQWD
o alargamento do pas, a expanso
social e econmica da nao para a
FRQVWUXomRGHXP%UDVLOPDLVULFRMXVWR
FRHVRHVROLGiULR %5$6,/S 

'HPRGRVXEMDFHQWHWUDWDVHGDDPHQL]DomR
da luta de classes por meio da viso de um pas
sem interesses divergentes no plano da produo
GH ULTXH]DV H D FDQDOL]DomR GR FRQLWR LQHUHQWH
j H[SDQVmR GR FDSLWDO HP TXDOTXHU UHJLmR SDUD
a esfera do consumo. Essa viso histrica do
desenvolvimento sublima o usufruto desigual
e a pilhagem do meio ambiente e das relaes
GH WUDEDOKR TXH DFRPSDQKDP R SURFHVVR GH
WHUULWRULDOL]DomRGRFDSLWDOHPHVSHFLDOQRVOXJDUHV
HFRQRPLFDPHQWH PDLV GHSULPLGRV TXH WHQGHP D
VXFXPELUjFKDQWDJHPGHORFDOL]DomRHID]HUYLVWDV
grossas s aes predatrias sobre o trabalho e o
meio ambiente. (ACSELRAD, 2004). As correes
FDEHULDP DR (VWDGR TXH PRELOL]DULD Do}HV SDUD
mitigar as disparidades socioeconmicas, como uma
racionalidade exterior s classes sociais. Nada mais
FRQWUDVWDQWHFRPDUHDOLGDGH9HMDPRVSRUTXH

A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: da letra da lei ao sentido do texto

4 A SOCIABILIDADE NEOINSTITUCIONALISTA
NA
POLTICA
NACIONAL
DE
DESENVOLVIMENTO REGIONAL
'H PRGR JHUDO YHPRV TXH R YLpV
LQVWLWXFLRQDOLVWDKLSHUWURDDVSRVVLELOLGDGHVGDDomR
tcnica governamental, a despeito do modo como
as fraes locais da classe dominante participam do
MRJRHFRQ{PLFRQDFLRQDOHPXQGLDORTXHID]FRP
TXH D QDUUDWLYD VREUHFDUUHJXH D YLVmR GH TXH DV
Do}HV DLQGD QmR IRUDP VXFLHQWHV TXDQGR HODV
VmR QD YHUGDGH LQHFD]HV SDUD DWLQJLU R REMHWR D
TXHVHSURS}HPTXHpGHRUGHPSROtWLFRLGHROyJLFD
SRUTXHGDyUELWDGDVFODVVHVVRFLDLV 
Por outro lado, essa orientao tende a
privilegiar a tnica da dominao da poltica,
servindo o ministrio, sua estrutura e aes como
SDUWH GDV UHODo}HV GH WURFD SROtWLFD TXH IDFLOLWD
FRDOL]}HVJRYHUQDPHQWDLVFRPSDUWLGRVHHOLWHV(P
nome da governabilidade fortalece-se reduto poltico
UHJLRQDO TXH GHVHQYROYH Do}HV SDUD IDYRUHFHU RV
mecanismos de poder particularistas.
2 GHSRLPHQWR GH 7kQLD %DFHODU GH $UD~MR
sobre a sada do Ministrio da Integrao Nacional
um ilustrativo a respeito da preponderncia da
poltica das classes dominantes sobre os arranjos
institucionais de cooperao regional:
Assumi o cargo de secretria de
SROtWLFDV UHJLRQDLV   6y TXH YHLR
a frustrao com o projeto (Sudene).
$WpRSULPHLURVHPHVWUHSDUHFLDTXHR
negcio ia dar certo, no segundo, com
DOHLMiQR&RQJUHVVRFRXPXLWRFODUR
TXHRVHPSUHViULRVTXHULDPRLQFHQWLYR
e ele no existia. Ento, no houve apoio
poltico empresarial forte. O fundo para
dar consistncia Sudene foi negociado
com os governadores para ir direto para
RVHVWDGRVHPYH]GHLUSDUD6XGHQH$t
FRXFODURTXHRVJRYHUQDGRUHVWDPEpP
QmR TXHULDP (X ORJR YL TXH DTXHOH
projeto da Sudene no ia para lugar
algum. Mas, a a gente tinha comeado
a discutir uma proposta de poltica de
GHVHQYROYLPHQWR UHJLRQDO (QTXDQWR R
projeto Sudene estava andando, a gente
tinha comeado a formatar o PNDR
(Poltica Nacional de Desenvolvimento
Regional). A o ministro insistiu: no v
agora no, pelo menos deixe a poltica
IRUPDWDGD (QWmR TXHL DWp MDQHLUR GH
DJHQWHIH]XPHVERoRGDSROtWLFD
e eu fui embora. (ARAUJO, 2010, p.30).

Ainda
assim,
mesmo
com
esse
atravessamento da poltica das classes dominantes,
QRV GRFXPHQWRV DQDOLVDGRV QD SHVTXLVD YHULFD
VHXPDUHWyULFDPLQLVWHULDODWXDOL]DGDFRPRGHEDWH
TXH IRFD R GHVHQYROYLPHQWR VRE D SHUVSHFWLYD
institucionalista, onde a ao gestora de cooperao
LQVWLWXFLRQDO p YLVWD FRPR FDSD] GH VXEYHUWHU R

HQIUDTXHFLGRKRUL]RQWHGDVUHJL}HVHVTXHFLGDVGR
pas. O excesso de entusiasmo pela endogenia das
instituies para provocar processos de mudana
socioeconmica marcante nas proposies do
ministrio3.
O problema do poder desdobrado da tradio
coronelista das elites regionais at aparece como
XPDTXHVWmRPDVUHVWULWDDRLQtFLRGRSRYRDPHQWR
GDV UHJL}HV TXH UHSHUFXWH FRPR KHUDQoD QD
contemporaneidade, mas de efeito pouco claro nas
anlises e estratgias do ministrio de hoje. Na
verdade, a retrica tcnica dos documentos parece
GHVHMDUHQFREULUDUHGHGHSRGHUGDTXDODSUySULD
pasta (e governo) continua refm, para assim dar
vida s aes sugeridas.
&KHJDPRVDHVVDSHUFHSomRYHULFDQGRTXH
DUHWyULFDJRYHUQDPHQWDOpEHPDWXDOL]DGDFRPRV
paradigmas contemporneos de polticas pblicas e
os trs grandes programas do ministrio Programa
de Promoo da Sustentabilidade de Espaos
Subregionais4; Programa de Desenvolvimento
Integrado e Sustentvel do Semirido; e, Programa
de Promoo do Desenvolvimento da Faixa de
Fronteira - visam estimular sistemas e arranjos
SURGXWLYRVORFDLVFRPRLQVWUXPHQWRVGHGLQDPL]DomR
HFRQ{PLFD H RUJDQL]DomRLQVHUomR VRFLDO 2
arranjo produtivo local (APL) um mecanismo
WpFQLFRRSHUDWLYRGDUHRUJDQL]DomRHFRQ{PLFDTXH
SUHWHQGHFRORFDUHPUHODomRHFLHQWH UDFLRQDOLGDGH
de mercado) o sistema de fornecedores da cadeia
SURGXWLYDH[LELOL]DGDFRQWDQGRFRPDTXHODFXOWXUD
do comunitarismo, mencionada antes.
Para melhor entender essas proposies
SUHFLVRVDEHUTXHDDJORPHUDomRSURGXWLYDUHJLRQDO
$3/ VHWUDGX]QXPDUUHPHGRWHFQRFUiWLFRPDVXP
QRYRDUUHPHGRQHFHVViULRjFRQJXUDomRSURGXWLYD
DWXDOTXHPRGLFDDVLQVWLWXFLRQDOLGDGHVS~EOLFDVH
privadas no campo produtivo e do trabalho.
As narrativas tcnicas de gesto sobre esses
aglomerados costumam nivelar os chamados
agentes regionais como dotados de interesses
FRPXQV GD UHJLmR  DFLPD GH HVTXHPDV
discricionrios de poder e insero econmica e
produtiva, dando a ideia de igualdade alicerada na
regionalidade. Da decorre um arsenal de termos
como cooperao, participao, parceria, consrcio,
cmaras, agncias de desenvolvimento regional,
cadeias produtivas, distritos, arranjos produtivos
e sistemas regionais de inovao e produo.
Vemos ento um acelerado enaltecimento do
local, das culturas e identidades regionais. Para
alguns autores, esses valores culturais acumulados
conformariam um ativo importante para o
GHVHQYROYLPHQWR HFRQ{PLFR OHYDQGR D TXH DV
regies respondam positiva ou negativamente ao
SURFHVVRGHPXQGLDOL]DomRFDSLWDOLVWDHPUD]mRGR
seu capital social. (PUTNAM, 2002). Argumenta-se
TXHRPDLRUHQYROYLPHQWRHRUJDQL]DomRVRFLDOORFDO
podem ocasionar maior participao nas decises

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

45

46

Rosangela Nair de Carvalho Barbosa

econmicas e produtivas, garantindo-se, ento,


desenvolvimento para a regio.
Ento, associadamente possibilidade
da dimenso poltica da dinmica regional poder
melhor controlar ou superar as contradies do
desenvolvimento geneticamente, desigual e
KLHUDUTXL]DGR VRFLDO H HVSDFLDOPHQWH  Ki TXH VH
DSURIXQGDURFDPSRDQDOtWLFRSDUDLQTXHULUVREUHD
possibilidade da dimenso poltica e ideolgica ser o
elo para maior rentabilidade das empresas globais,
UHLWHUDQGRRFRQLWRVRFLDOWtSLFRGRGHVHQYROYLPHQWR
FDSLWDOLVWD (QWmR D SROtWLFD DTXL WDPEpP WHP
movimento estratgico, mas claramente percebida
em termos metodolgicos, servindo aos interesses
GHFODVVH$WUDQVQDFLRQDOL]DomRGDHFRQRPLDUHTXHU
LQWHUOLJDomRGHUHJL}HVHVWUDWpJLFDVSDUDYDORUL]DomR
GR FDSLWDO FRQIRUPDQGR UHGHV YHUWLFDOL]DGDV GH
HPSUHVDV H UHJL}HV TXH SUHFLVDP GH GLQkPLFDV
TXHOLJXHPHVVHVSRQWRVGLVWDQWHVXQVGRVRXWURVH
SURPRYDPDOLDQoDVGHIUDo}HVGHFODVVHVHFRDOL]}HV
HQWUHDVFODVVHVVRFLDLV$OpPGLVVRDPRELOL]DomR
institucional cria um ambiente de promoo da
circulao mercantil e de aderncia cultura do
desenvolvimento como sada do empobrecimento. A
viso positiva do incremento econmico decorrente
da tem efeitos positivos sobre o encapsulamento
GRVFRQLWRVGHFODVVH
Por isso, merecem ateno os objetivos
GDTXHOHV SURJUDPDV GR PLQLVWpULR TXH YLVDP FULDU
emprego e desconcentrar a renda por meio da
incluso socioprodutiva; empoderar os atores no
territrio; e, incentivar a produo ambientalmente
sustentvel. De antemo, perspectivas pouco
FRQJUXHQWHV QD PHGLGD HP TXH WLUDQGR DV REUDV
GH LQIUDHVWUXWUXD TXH SRGHP JHUDU HPSUHJR HP
empreiteiras, as demais aes do ministrio so
GH PRELOL]DomR GH DVVRFLDWLYLVPR FRRSHUDWLYLVPR
RX WUDEDOKR DXW{QRPR R TXH VLJQLFD RFXSDomR
fora das relaes de trabalho reguladas
publicamente por estatuto de direito social. Incluso
socioprodutiva, de maneira geral, tem representado
trabalho de baixa remunerao e sem proteo
VRFLDO PHVPR TXH PXLWDV YH]HV HQHYRDGR QD
retrica do empreendedorismo. Essas aes no
GHVFRQFHQWUDP UHQGD QD PHGLGD HP TXH HODV
no atuam sobre a relao lucro acumulado e
remunerao do trabalho. Na verdade, essas aes
reforam a economia poltica da subsistncia no
fortalecimento da acumulao interna de capital por
baixar os custos de reproduo da fora de trabalho
HYLDELOL]DUH[FHGHQWHSDUDRXWURVQHJyFLRVQDYLGD
urbana.
A ideia de empoderamento tambm de frgil
FRQVHTXrQFLD QD PHGLGD HP TXH D QRomR HP VL
serve ao acobertamento da desigualdade, difundido
DLOXVmRGHTXHRSRGHUVHHVSUDLDVREUHDVRFLHGDGH
GHIRUPDLJXDOLWiULDGHVGHTXHRVLQYLGtGXRVVHMDP
SRWHQFLDOL]DGRV $ LGHLD GH SRGHU VH GHVORFD SDUD
PRELOL]DomR GH DWULEXWRV YRFDFLRQDLV LQGLYLGXDLV

R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

SDUDRWUDEDOKRHSDUDRFRPXQLWDULVPR JXUDQGR
como externo s classes sociais. Como no h
alteridade nos marcos das relaes capital-trabalho,
UHLWHUDVHDSHUVSHFWLYDGHSUHFDUL]DomRGRWUDEDOKR
promotora da desigualdade.
O terceiro objetivo se vincula produo
ambientalmente sustentvel, mas sem repercusso
sobre os grandes investimentos econmicos na rea
TXH SRU YLD GH UHJUD VHJXHP XPD SDXWD j SDUWH
como so os casos da explorao de minrio ou do
despejo de dejetos da grande indstria ou do esgoto
VHPWUDWDPHQWRTXHDWLQJHULRVHPDUHVDOLPHQWDGRV
SHOD FDSLWDOL]DomR GR VROR XUEDQR  $V REUDV GH
transposio do rio So Francisco ou a votao do
QRYR FyGLJR RUHVWDO EUDVLOHLUR QR SDUODPHQWR VmR
exemplos recentes de interveno do Estado sobre
a urgncia econmica imposta ao meio ambiente e
aos trabalhadores mais empobrecidos das regies
menos produtivas ainda. O favorecimento da elite
DJUiULD H[S}H D SHUVSHFWLYD GH FODVVH VRFLDO TXH
tem hegemonia nos projetos pblicos. Na verdade, a
SURGXomRVRFLDOPHQWHVXVWHQWiYHOFDVHJPHQWDGD
jV SRSXODo}HV HPSREUHFLGDV TXH DWUDYpV GR
ministrio aprendem a manejar o solo, as nascentes
e os vveres. A pilhagem dos direitos do trabalho e do
PHLRDPELHQWHTXHDVVRODRVQRWLFLiULRVGDLPSUHQVD
com respeito s grandes obras de infraestrutura
do pas, passa ao largo das possibilidades desse
HVTXHPDWHyULFRGRPLQLVWpULR
O foco o da governance do ambiente
UHJLRQDO PLQRUDQGR WHQV}HV H FRQLWRV EHP
como agregando os individuos pela ideologia do
mercado. A governana regional ganha papelchave nos discursos. Essa perspectiva aparece
FRPR SRVVtYHO GH VHU YLDELOL]DGD FRP R HVTXHPD
institucionalista de coordenao das polticas e
aes pblicas do Ministrio da Integrao Nacional
DTXHPFDEHDJHVWmRGHXPDPELHQWH de sinergia
reunindo os demais ministrios, as outras esferas
governamentais e atores sociais das subregies.
O problema do desenvolvimento regional seria
HTXDFLRQDGR FRP XPD JHVWmR FRRUGHQDGD GH
interface entre os diferentes segmentos sociais,
Podendo transformar o atraso e
subdesenvolvimento
em
crculos
YLUWXRVRV GH GLQDPL]DomR FUHVFLPHQWR
H LQFOXVmR UHJLRQDO H VRFLDO %5$6,/
2010, p. 22).

$SDUHFHQGR FRPR FKDYH SDUD HVVH P D


PRELOL]DomR GH SRWHQFLDOLGDGHV H DWLYRV GH FDSLWDO
humano e social, parcerias, capacidade de construir
planos e pactos, redes de cooperao entre agentes
econmicos e entre instituies pblicas e privadas.
%5$6,/S 5.
Apesar desse otimismo institucional, um
aspecto interessante dos limites das aes do
ministrio sobre a temtica regional pode ser
detectado na base dos prpros insumos, na medida

A POLTICA NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO REGIONAL: da letra da lei ao sentido do texto

HPTXHRVUHFXUVRVGR2UoDPHQWR*HUDOGD8QLmR
para o desenvolvimento regional so considerados
limitados pelo prprio ministrio:
Nota-se uma preponderncia de
recursos destinados ao fomento do setor
produtivo (crdito iniciativa privada) e
uma grande carncia no direcionamento
de recursos para promover as
externalidades positivas em reas
PHQRV GHVHQYROYLGDV %5$6,/ 
p. 58).

Na verdade, o ministrio reclama da falta de


PDLRUHV UHFXUVRV SDUD RV SURJUDPDV TXH FRUUDP
por fora da rubrica de emprstimos produtivos dos
IXQGRVEHPFRPRTXHRSODQRGDDomRGRJRYHUQR
federal (PPA- Plano Plurianual) absorva a lgica de
atuao territorial.
A dotao total (mdia anual), dos
recursos alocados aos trs principais
programas de desenvolvimento regional
geridos pelo MI no ultrapassa o
montante de R$ 300 milhes/ano, valor
LUULVyULR SDUD RV GHVDRV D HQIUHQWDU
SDUDUHGX]LUDVGHVLJXDOGDGHVUHJLRQDLV
do Pas, nos territrios selecionados da
31'5)DVH, %5$6,/S 

( VH R KRUL]RQWH GD SDVWD p R LQYHVWLPHQWR


no aprofundamento da governana de cooperao
dos entes federativos, ganham expresso nas
proposies as novas institucionalidades como
a assessoria do governo federal (Comit de
Articulao Federativa CAF) aos municpios,
os consrcios pblicos (lei complementar 11.107,
GH  TXH DVVRFLD GRLV RX PDLV HQWHV GD
IHGHUDomR SDUD UHDOL]DomR GH REMHWLYR FRPXP  H
instncias participativas como conselhos, comits,
fruns. Embora esses vetores da renovao da
poltica devam ser pensados no contexto das
diversas polticas pblicas setoriais,
nas polticas de desenvolvimento
UHJLRQDO TXH HVVHV DUUDQMRV VH
SRWHQFLDOL]DP YLVWR TXH FRORFDP
para dialogar um amplo conjunto
GH DWRUHV H FRQVHTXHQWHPHQWH GH
demandas, aperfeioando o processo
GHFRQFHUWDomRHQHJRFLDomR %5$6,/
2010, p. 61).

A
potencialidade
dessas
inovaes
institucionais para o ministrio decorre da reunio,
em um mesmo ambiente, de diferentes esferas
da federao e sociedade civil em torno de temas
centrais para a vida regional urbana. A ausncia
de recursos para levar frente essa artimanha
institucional seria reveladora da baixa efetividade
das aes.

0DVLVVRQmRTXHUGL]HUTXHRQDQFLDPHQWR
pblico seja inexistente. Alm da forte presena
GR SULQFLSDO LQGXWRU HFRQ{PLFR TXH p R %1'(6
QRV GDGRV OHYDQWDGRV YLPRV TXH R PLQLVWpULR
conta com fontes de recursos do Oramento Geral
da Unio (OGU); dos Fundos Constitucionais
de Financiamento do Norte (FNO), Nordeste
(FNE) e Centro-Oeste (FCO); dos Fundos de
'HVHQYROYLPHQWRGD$PD]{QLD )'$ HGR1RUGHVWH
)'1( HGRVLQFHQWLYRVVFDLVSDUDD$PD]{QLDH
para o Nordeste.
2V IXQGRV FRQVWLWXFLRQDLV GH QDQFLDPHQWR
foram institudos pela Constituio Federal de
TXHGHVWLQRXGDDUUHFDGDomRGHLPSRVWRV
VREUHUHQGDVSURYHQWRVHSURGXWRVLQGXVWULDOL]DGRV
SDUD QDQFLDPHQWR GH VHWRUHV SURGXWLYRV GHVVDV
regies (Lei 7827, de 27/09/1989), por meio dos
EDQFRV GH GHVHQYROYLPHQWR %DQFR GD $PD]{QLD
%DQFRGR1RUGHVWHH%DQFRGR%UDVLO HUHVSHFWLYDV
superintendncias (SUDAM, SUDENE e SUDECO).
(VVHV UHFXUVRV YLVDP QDQFLDU QHJyFLRV GH
GLIHUHQWHV SRUWHV RUJDQL]Do}HV MXUtGLFDV H iUHDV
exconmicas nessas regies.
2V IXQGRV GH GHVHQYROYLPHQWR QDQFLDP
as empresas sociedades de aes, por meio de
debntures, voltados prioritariamente para projetos
de infraestrutura ou estruturadores da economia.
A administrao desses fundos compete s
VXSHULQWHQGrQFLDV H EDQFRV UHJLRQDLV H %DQFR
GR %UDVLO FDEHQGR DR PLQLVWpULR DFRPSDQKDU D
H[HFXomRGDVGLUHWUL]HVDSOLFDomRGRVUHVFXUVRVH
desempenho dos fundos.
O relatrio de gesto do ministrio informa
FUHVFLPHQWR VLJQLFDWLYR GR DSRUWH GH UHFXUVRV
liberados para as trs regies mencionadas. Nos
anos 2000, a evoluo dos fundos constitucionais
foi tanto do montante contratado (2000 R$1,6
ELOKmR5ELOK}HV TXDQWRGRYROXPH
de operaes contratadas (2000 90.477 2009
- 494.238). Havendo registro de desempenho
expressivo para rea rural seguido pelo setor
produtivo industrial. Os maiores aportes (cerca de
40%) foram para as grandes empresas, seguido
SHODVPpGLDV  FDQGRDSHTXHQDHPSUHVD
e as cooperativas/associaes, somadas, na faixa
dos 40%.
Os fundos de desenvolvimento se voltam
para os grandes investimentos de infraestrutura
como energia, transporte, minerao, indstria entre
RXWURV 2 UHODWyULR PHQFLRQD TXH QR QDO GH 
os maiores aportes foram para energia e transporte.
Na srie histrica dos anos 2000 h um progressivo
aumento dos valores previstos no oramento, mas
o empenho e a liberao de recursos foram muito
DTXpPGRSUHYLVWR
2 LQFHQWLYR VFDO p RXWUR LQVWUXPHQWR
FRQVLGHUDGRQDSROtWLFDQDFLRQDOSRVWRTXHRPHVPR
estimula a reduo de imposto a empreendimentos
TXHVHLQVWDODPRXGLQDPL]DPVHWRUHVFRQVLGHUDGRV
prioritrios no mbito da SUDAM e SUDENE. Para
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

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48

Rosangela Nair de Carvalho Barbosa

se ter ideia da converso privada dos tributos, bom


VDEHUTXHHPDUHQ~QFLDWULEXWiULDIRLGDRUGHP
de R$ 5,4 bilhes.
De maneira geral, a inverso de fundo pblico
para o capital estruturado o principal aporte da
SROtWLFDQDPHGLGDHPTXHRVIXQGRVHDUHQ~QFLD
tributria impem o incremento capitalista com a
VRFLDOL]DomR GRV FXVWRV GR SURFHVVR SURGXWLYR
R TXH p XP GLVSRVLWLYR HVVHQFLDO HP IXQomR GDV
GLFXOGDGHV FUHVFHQWHV GH YDORUL]DomR GR FDSLWDO
Por isso, os interesses em torno do desenvolvimento
regional no podem ser deslocados do
atravessamento das classes sociais, como sugere
R HVTXHPD QHRLQVWLWXFLRQDOLVWD DR VHFXQGDUL]DU
os condicionamentos histricos concretos. Assim
VHQGR YHPRV TXH DV GLVSDULGDGHV UHJLRQDLV VmR
postas e repostas, muito embora a retrica tcnica
almeje outra verso.

trabalhadores dessas regies seja expressiva,


D LGHLD GH HVSDoR JHRJUiFR QD DSUHFLDomR GDV
regies acometidas com ndices negativos de
HFRQRPLD KDELWD D SURSRVWD H GLFXOWD DSUHFLDU DV
contradies decorrentes do desenvolvimento.
3RVWRTXHDROHYDULQYHVWLPHQWRGHSRQWDDRHVWLOR
GRVLQWHUHVVHVGR%1'(6HGRVIXQGRVGHSHQVmR
 SDUD HVVDV ORFDOLGDGHV FDUUHJD MXQWR DTXHODV
contradies da acumulao, invariavelmente
VXVWHQWDGDSHODSUHFDUL]DomRGRWUDEDOKRSLOKDJHP
do meio ambiente, concentrao fundiria e de renda.
(MAGALHES et al, 2010). Um modo conservador
e perifrico da elite local participar das mudanas
recentes do capitalismo, repondo as disparidades
sociorregionais.

REFERNCIAS

5 CONCLUSO
O nosso ponto de partida nesse estudo foi o
GHTXHDVSUiWLFDVGR(VWDGRQmRVmRDOHDWyULDVRX
contingentes, mas respondem a constrangimentos
GD VRFLHGDGH 2X VHMD DLQGD TXH UHODWLYD
autonomia e impremeditadas situaes possam ser
evidenciadas nas prticas do Estado, de uma ao
HP FRQIRUPLGDGH FRP D VRFLHGDGH TXH VH SHQVRX
DTXL ,VVR VLJQLFD TXH DV SDUWLFXODULGDGHV GHVVDV
Do}HV IRUDP DERUGDGDV DTXL QRV PRYLPHQWRV
PDLVJHUDLVGDVGLIHUHQWHVHVFDODVTXHFRQHFWDPD
regio vida nacional e diviso internacional do
WUDEDOKR EHP FRPR DR TXDGUR GH XPD VRFLHGDGH
determinada por interesses destoantes de classes
sociais e outros atinentes aos grupos dominantes
nas fraes do capital.
3RU RXWUR ODGR HQIRFDPRV WDPEpP TXH R
debate sobre a regio no uma novidade entre ns,
sugerindo pensar a relao dialtica entre estrutura
VRFLDOHDXWRQRPLDUHJLRQDORXSRUFRQVHTXrQFLD
R PRGR GHVLJXDO H FRPELQDGR FRP TXH R FDSLWDO
se interessa e se expressa nos lugares. Essa a
SHUVSHFWLYDWHyULFDTXHRULHQWDQRVVDYLVmRGRWH[WR
da lei da poltica nacional de desenvolvimento
regional.
(QWUHWDQWR GHVHMDPRV UPDU HP HVSHFLDO
TXH R HQIRTXH LQVWLWXFLRQDOLVWD SUHVHQWH QD SROtWLFD
GLFXOWDSHUFHEHUHVVHVHQODFHVGDVFODVVHVVRFLDLV
SHOD KLSHUWURD GDV LQWHUDo}HV LQVWLWXFLRQDLV HP
UHGHVHDUUDQMRVSURGXWLYRVORFDLVSURGX]LQGRXPD
TXDVHLGHRORJLDWHFQRFUiWLFDGRGHVHQYROYLPHQWR
$LQGDTXHDVSURSRVLo}HVGDSROtWLFDQDFLRQDO
situem a reduo das desigualdades regionais do
pas como foco central, para as regies deprimidas
do nordeste, norte, fronteiras e outras regies rurais
QD UHJLmR VXGHVWH TXH HVWi RULHQWDGD D PDLRULD
dos programas do ministrio. Uma busca no site
e documentos do ministrio no deixa dvida a
HVVH UHVSHLWR 0HVPR TXH D GtYLGD VRFLDO FRP RV
R. Pol. Pbl., So Lus, v.16, n.1, p. 37-50, jan./jun. 2012

$%5$0292< 5 'HVHQYROYLPHQWR UXUDO WHUULWyULR


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anos Lula: contribuies para um balano crtico
2003-2010. Rio de Janeiro: Garamound, 2010.

NOTAS


'HVGH GH]HPEUR GH  XPD VpULH GH GHQ~QFLDV


vem sendo veiculadas na imprensa sobre possveis
irregularidades na destinao de verbas para regies
TXHVHULDPUHGXWRVHOHLWRUDLVGR0LQLVWURGD,QWHJUDomR
1DFLRQDO9HUDUHVSHLWRKWWSZZZFDUWDFDSLWDOFRP
EUSROLWLFDDVFDL[DVGDJXDGHEH]HUUD FDSWXUD GH
13 de janeiro de 2012. Em outra ocasio situao
semelhante j se apresentara envolvendo outro
responsvel pela pasta http://g1.globo.com/Noticias/
Rio/0,,MUL1560779-5606,00-TCU+MOSTRA+DESE
48,/,%5,21$',675,%8,&$2'(9(5%$'(
PREVENCAO+A+DESASTRE.html/ captura em 7 de
abril de 2010.



H[SHULPHQWRV ORFDOL]DGRV EHP VXFHGLGRV FRPR


nos casos clssicos dos distritos industriais italianos
ou do Vale do Silcio californiano, todas as polticas
GH GHVHQYROYLPHQWR QR FHQiULR GD JOREDOL]DomR
passaram a assumir uma expresso regional
explcita, atestando a importncia das foras sociais
em interao nas regies como elemento-chave das
HVWUDWpJLDVSUHFRQL]DGDV %5$6,/S 

Esse entusiasmo evidenciamos em Abramovoy (2000)


TXHpXPDUHIHUrQFLDGHHVWXGRVGH$UD~MR 

Mesorrergies diferenciadas: 1) guas Emendadas


0LQDV*HUDLVH*RLiV  $OWR6ROLP}HV $PD]RQDV 
3) Itabapoana (Esprito Santo, Minas Gerais e Rio
GH-DQHLUR  %LFRGR3DSDJDLR 3DUi0DUDQKmRH
Tocantis); 5) Grande Fronteira Mercosul (Rio Grande
do Sul, Santa Catarina e Paran); 6) Metade Sul do
Rio Grande do Sul; 7) Serid (Rio Grande do Norte e
3DUDtED  9DOHVGR-HWLTXLQKRQKDH0XFXUL 0LQDV
*HUDLV %DKLD H (VStULWR 6DQWR    9DOH GR 5LEHLUD
*XDUDTXHoDED 6mR3DXORH3DUDQi  9DOHGR5LR
$FUH $FUH H$PD]RQDV    ;LQJy %DKLD 6HUJLSH
Pernambuco e Alagoas); 12) Xingu (Par).

A noo de governance satura os discursos sobre


LQRYDomRSROtWLFDHHFRQ{PLFDTXHHPHUJLUDPQHVVH
novo ciclo capitalista. Surge para separar a poltica
da administrao de recursos, encapsulando o
desenvolvimento retrica gerencial (cooperao
de recursos). Com isso, a velha mstica liberal
da separao entre poltica e mercado pode ser
recolocada na mesa, disseminando a ideia de uma
agenda autnoma de gesto da economia. O impulso
em torno da disseminao desse novo vocabulrio
GHLWD UDL] QHVVD DUJXPHQWDomR GH FRQWUROH GDV
LQFHUWH]DV GH PHUFDGR H LQWHUIHUrQFLDV GH RUGHP
poltica, tais como alterao de normas e acordos
HFRQ{PLFRV$VVLP RV FRQLWRV H DV GHVLJXDOGDGHV
sociais foram redimensionados para fora da rbita das
TXHVW}HVGHVHQYROYLPHQWR

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Rosangela Nair de Carvalho Barbosa


Rosangela Nair de Carvalho Barbosa
Assistente Social
Doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo
Professora do Departamento de Poltica Social da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ)
E-mail: rosangelancb@uol.com.br
Universidade do Estado do Rio de Janeiro
Rua So Francisco Xavier, 524, Pav. Joo Lyra Filho. 8
DQGDU 6DOD  %ORFR '  0DUDFDQm  5LR GH -DQHLUR
RJ - CEP: 20550-013

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