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Contencioso

Administrativo

Contencioso Administrativo / Professor Vasco Pereira da Silva


2016/2017

O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise1


Captulo I O Contencioso Administrativo no Div da Histria

Psicopatologia da Vida Quotidiana do Processo Administrativo. Da infncia


difcil do Contencioso Administrativo aos modernos traumas do Processo
Administrativo: qual infncia difcil, fonte de traumas para uma vida inteira, os
acontecimentos histricos que rodearam o surgimento e desenvolvimento do Direito
Administrativo permitem explicar muitos dos problemas com que ele atualmente se
defronta. Da a necessidade de descer s profundezas do inconsciente, mergulhando na
histria do Direito Administrativo, de modo a perceber como ele nasceu, cresceu e se
desenvolveu ao longo dos tempos. Ao olhar ara a Histria do Direito Administrativo, num
exerccio de psicanlise cultural, avultam, desde logo, duas principais experincias
traumticas:
A da sua ligao originria a um modelo de contencioso dependente da
Administrao; e

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O primeiro desses acontecimentos traumticos decorre do surgimento do Contencioso


Administrativo, na Revoluo Francesa, concebido como privilgio do foro da
Administrao, destinado a garantir a defesa dos poderes pblicos e no a assegurar a
proteo dos direitos dos particulares. O princpio da separao de poderes, tal como
ento foi entendido, levou criao de um juiz domstico, para usar a feliz expresso de
Nigro, de um juiz de trazer por casa, pois se atribua aos rgos da Administrao a tarefa
de se julgarem a si prprios. Assim, em nome da separao de poderes, o que se
instaurou foi um sistema assente na confuso entre funo de administrar e a de julgar,
na promiscuidade entre o poder administrativo e judicial. E foi esse modelo de
contencioso administrativo que, por intermdio da atuao dos respetivos rgos, foi
elaborando o Direito Administrativo. O segundo acontecimento traumtico prende-se
com as circunstncias em que oi afirmada a autonomia do Direito Administrativo,
verificando-se tambm aqui uma maior preocupao com a garantia da Administrao
do que com a proteo dos particulares. Na verdade, aquela considerada a primeira
sentena do Direito Administrativo, consagrando a sua autonomia enquanto ramo da
cincia jurdica, data de 1873, foi proferida pelo Tribunal de Conflitos francs, e uma
triste deciso, no apenas pelo caso a que se refere como pelo seu prprio contedo. O
caso era relativo a uma criana de cinco anos, Agns Blanco, que tinha sido atropelada
1

SILVA, Vasco Pereira da; O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise; 2. Edio; Almedina
Editores; Lisboa, janeiro 2008.

A das circunstncias que esto na base da afirmao da sua prpria autonomia


enquanto ramo de Direito.

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por um vago de um servio pblico (de tabaco), no tendo os seus pais conseguido obter
a devida indemnizao, nem do Tribunal de Bordus, nem do Conselho de Estado, porque
ambos se declararam incompetente para decidir uma questo em que intervinha a
Administrao e que, como tal, ambos entendiam que no era diretamente regulada pelo
Cdigo Civil. Chamado a pronunciar-se, o Tribunal de Conflitos vem dizer que a
competncia para decidir cabia ordem administrativa, deste modo resolvendo o
conflito de jurisdies. Mas, simultaneamente, vai considerar, por estar em causa um
servio pblico, que a indemnizao a ser atribuda no se poderia regular pelas normas
aplicveis s relaes entre particulares. Antes haveria que criar um Direito especial para
a Administrao, que tomasse em considerao o seu estatuto de privilgio. Como se v,
a afirmao da autonomia do Direito Administrativo surge para justificar a necessidade
de limitar a responsabilidade da Administrao perante uma criana de cinco anos,
atropelada por um vago de um servio pblico. O que no apenas um episdio triste,
como tambm um triste comeo para o Direito Administrativo, cujo nascimento fica
associado a uma histria de negao dos direitos dos particulares. Por muito que se
quisesse, era difcil imaginar um comeo mais traumtico para o Direito Administrativo!...
Esta e outras experincias traumticas, que marcaram a infncia difcil do Processo e do
Direito Administrativo, esto na gnese de muitos dos seus atuais complexos. Da a
importncia da anlise histria para a psicanlise cultural do Direito Administrativo, ao
funcionar como uma espcie de tcnica de catarse, que possibilita a cura do paciente
mediante a rememorao dos acontecimentos traumticos. Impe-se, por isso, proceder
a uma apreciao mais detalhada dos referidos acontecimentos traumticos. O Direito
Administrativo , na sua origem, um Direito de criao jurisprudencial, elaborado pelo
Contencioso Administrativo como uma glndula segrega a sua hormona (Prosper Weil).
Contencioso este, surgido na Revoluo Francesa, e marcado por uma espcie de pecado
original de ligao da Administrao Justia. Retomando uma metfora, em que tenho
visto a insistir j alguns anos, possvel distinguir trs fases principais na evoluo do
contencioso administrativo, as quais podem tambm ser associadas a trs momentos
distintos da evoluo do Estado, a saber:

1. A fase do pecado original, correspondente ao perodo do seu nascimento e que


vai apresentando distintas configuraes at chegar ao sistema da justia
delegada, sendo esta ltima modalidade que se vai impor como paradigma do
modelo de Estado Liberal;

2. A fase do batismo, ou da plena jurisdicionalizao do Contencioso Administrativo,


prenunciada na transio dos sculos XIX para o XX, e cujo apogeu vai ficar
associado ao modelo de Estado Social;

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jurisdicional do Contencioso Administrativo, mas acompanhada agora pela


acentuao da respetiva dimenso subjetiva, destinada proteo plena e efetiva
dos direitos dos particulares, que corresponde atual situao da Justia

3. A fase do crisma, ou da confirmao, caracterizada pela reafirmao da natureza

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Administrativa no Estado Ps-Social, em que vivemos. Fase que pode ser dividida
em dois perodos:
a. O da constitucionalizao, que tem os seus primrdios com a Lei
Fundamental alem, de 1949 ainda em pleno modelo de Estado Social
, mas que se vai desenvolver e expandir pelos demais pases europeus,
atingindo o seu apogeu, com o Estado Ps-Social, j nas dcadas de 70 e
80 do sculo XX), em que se generaliza a elevao a nvel constitucional,
seja por ao do legislador constituinte, seja pela ao da jurisprudncia
(nomeadamente constitucional), dessa dupla dimenso jurisdicional e
subjetiva, que a legislao ordinria procura concretizar; e

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b. O da europeizao, relativo, em especial, aos finais do sculo XX e incio


do sculo XXI, que decorre do surgimento de um Direito Europeu do
Contencioso Administrativo que, para alm da sua importncia e eficcia
prprias, se tem vindo a refletir tambm na aproximao da Justia
Administrativa dos pases membros, no sentido do aperfeioamento dos
meios processuais, tanto a nvel principal como cautelar.

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Titulo Segundo Pressupostos do Processo


Administrativo2
Captulo I Pressupostos processuais relativos ao Tribunal
Vamos comear o estudo dos pressupostos processuais relativos aos sujeitos do
processo administrativo pelos pressupostos respeitantes ao tribunal. Trata-se de identificar
os requisitos de cujo preenchimento depende a competncia do tribunal para julgar a causa
que submetida sua apreciao. De acordo com o artigo 5. ETAF, a competncia dos
tribunais fixa-se no momento da propositura da ao, sendo irrelevantes as modificaes de
facto e de Direito que ocorram posteriormente. A questo coloca-se em quatro planos, que
devem ser objeto de anlise e resoluo sucessiva:
1. Competncia em razo da jurisdio: o esclarecimento da questo neste plano
exige que se estabelea quando que uma ao deve ser proposta perante a
jurisdio administrativa e fiscal, e no perante os tribunais judiciais.
2. Competncia em razo da matria: tendo sido estabelecido que a ao deve
ser proposta perante a jurisdio administrativa e fiscal, o esclarecimento da
questo neste plano exige que se estabelea quando que, dentro da jurisdio
administrativa e fiscal, a ao deve ser proposta perante os tribunais
administrativos e no perante o tribunais tributrios.
3. Competncia em razo da hierarquia: tendo sido estabelecido que a ao deve
ser proposta perante os juzes administrativos, o esclarecimento da questo neste
plano exige que se estabelea o nvel hierrquico do tribunal perante o qual a ao
deve ser proposta: nos tribunais administrativos de primeira instncia, nos
Tribunais Centrais Administrativos ou no Supremo Tribunal Administrativo?
4. Competncia em razo do territrio: se for estabelecido que a ao deve ser
proposta num tribunal de primeira instncia ou num Tribunal Central
Administrativo, e no no Supremo Tribunal Administrativo, o esclarecimento da
questo neste plano exige que se determine perante qual dos vrios tribunais de
primeira instncia que integram a rede que cobre o territrio nacional, ou perante
qual dos dois Tribunais Centrais Administrativos existentes, deve ser proposta a
ao.

ALMEIDA, Mrio Aroso; Manual de Processo Administrativo; 2. Edio; Almedina Editores; Lisboa, 2016
(atualizada em conformidade com o Regime do Decreto-Lei n. 214-G/2015, de 20 outubro).
2

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A incompetncia dos tribunais administrativos tambm pode resultar da existncia de


conveno arbitral, pela qual as partes no litgio o tenham subtrado apreciao dos
tribunais do Estado, para o submeterem a tribunal arbitral. A competncia dos tribunais

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administrativos tambm depende, pois, da inexistncia de conveno arbitral sobre a matria,


sob pena de ilegtima preterio do tribunal arbitral, por violao de conveno arbitral. A
concluir a exposio, faremos, pois, referncia, numa quinta rubrica adicional, a esta questo.
E a exposio terminar, numa sexta rubrica, com a referncia aos regimes disciplinadores
das situaes patolgicas, de no preenchimento dos pressupostos processuais respeitantes
ao tribunal, e ao caso particular das normas que impem a interveno de formao alargada
de juzes, e s consequncias que decorrem das situaes de inobservncia dessas normas,
cujo enquadramento no mbito do regime da (in)competncia dos tribunais se afigura
discutvel, e que, de todo o modo, no so submetidas ao correspondente regime.

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1. Orientao metodolgica: o esclarecimento da questo neste plano exige que se


estabelea quando que uma ao deve ser proposta perante a jurisdio
administrativa e fiscal, e no perante os tribunais judiciais: incide, portanto, sobre a
questo da delimitao do mbito da jurisdio. Cumpre reconhecer que as questes
de delimitao do mbito da jurisdio no deixam, em bom rigor, de ser, de acordo
com os quadros tradicionais, questes de competncia em razo da matria, pois que
se trata de distribuir competncias entre tribunais de acordo com um critrio de
especializao em funo da natureza dos litgios a dirimir. Considera-se, no entanto,
justificado diferenciar as questes de (mera) competncia em razo da matria que se
colocam dentro do mbito da jurisdio administrativa e fiscal, daquelas que se
colocam dentro do mbito das jurisdies, reservando, desse modo, o conceito de
competncia em razo da matria (sem sentido estrito) apenas para aquele primeiro
plano e falando, a propsito deste ltimo, de competncia em razo da jurisdio. A
nosso ver, a diferenciao encontra fundamento na distino que, a propsito dos
conflitos de competncia dos tribunais, estabelecida entre jurisdio e competncia,
falando-se em conflitos de jurisdio quando o conflito envolve tribunais de espcie
diferente, que pertencem a diferentes jurisdies, e conflitos de competncia (em
sentido estrito), quando a divergncia se verifica entre tribunais da mesma espcie,
integrados no mbito da mesma jurisdio. J no consideramos, entretanto, correto
falar em delimitao do mbito da jurisdio a propsito do confronto entre o mbito
de competncia dos tribunais administrativos e dos tribunais tributrios ou fiscais, na
medida em que integram a jurisdio administrativa e fiscal, que a Constituio e a
lei configuram como uma nica jurisdio. Por esse motivo, entendemos adequado
referirmo-nos s questes que nesse plano se colocam como questes de
competncia em razo da matria entre tribunais integrados na jurisdio
administrativa e fiscal. A matria da delimitao do mbito da jurisdio
administrativa e fiscal regulada pelo ETAF no artigo 4., sofrendo, derrogaes
resultantes de legislao especial, sempre que, num ou noutro diploma, o legislador
entende distribuir de modo diferente os litgios pelos tribunais administrativos e
fiscais e pelos tribunais judiciais. Na ausncia de determinao expressa em sentido

Competncia em razo da jurisdio: delimitao do mbito da


jurisdio administrativa:

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diferente, contida em lei avulsa, valem, no entanto, os critrios do ETAF 3 . Em


conformidade com o princpio do artigo 212., n.3 CRP, segundo o qual os tribunais
administrativos e fiscais so os competentes para dirimir os conflitos emergentes das
relaes jurdicas administrativas e fiscais, agora enunciado na nova alnea 0) do n.1,
resulta do artigo 4. ETAF que, de um modo geral, pertence ao mbito da jurisdio
administrativa e fiscal a apreciao de todos os litgios que versem sobre matria
jurdica administrativa e fiscal e cuja apreciao no seja expressamente atribuda, por
norma especial, competncia dos tribunais judiciais, assim como aqueles que,
embora no versem sobre matria jurdica administrativa ou fiscal, sejam
expressamente atribudos, por norma especial, competncia desta jurisdio
sendo que encontramos, desde logo, no prprio artigo 4. ETAF algumas disposies
especiais com um e com outro destes dois alcances, restritivo ou ampliativo do
mbito da jurisdio, para alm das normas que, sobre a matria, possvel,
pontualmente, encontrar em legislao avulsa. Na verdade, o artigo 4. ETAF
continua a seguir o modelo do artigo 4. do anterior ETAF, de enunciar listas de
matrias cuja apreciao se encontra includa (artigo 4., n.1 ETAF) e excluda (artigo
4., n.2 e 3 ETAF) do mbito da jurisdio administrativa e fiscal. Muitas das
matrias elencadas no artigo 4. ETAF j pertenceriam a esta jurisdio ou j
estariam excludas do seu mbito , mesmo que esse artigo no existisse, por mera
aplicao do critrio constitucional hoje enunciado na alnea o) do n.1. Em relao
a essas matrias, pode, pois, dizer-se que o artigo 4. ETAF se limita, nessa parte, a
explicitar o alcance do referido critrio. a nosso ver, o que sucede com as matrias
enunciadas no n.1, alneas a), b), c), d), h), i), j), m) e n), assim como em todas as
alneas do n.2 e na alnea b) do n.3 do artigo 4. ETAF. Com efeito, afigura-se que,
em todos esses casos, mais no se trata do que de aplicar o critrio da existncia de
um litgio sobre uma relao jurdica administrativa ou fiscal. J no que respeita s
demais situaes previstas no artigo 4. ETAF, deve, a nosso ver, entender-se que,
tal como sucede com as disposies derrogatrias que, sobre a matria, existem em
legislao avulsa, tambm as normas do artigo 4. ETAF que afastam o critrio
constitucional hoje enunciado na alnea o) do n.1 do devem ser vistas como normas
especiais em relao a esse critrio, que visam derrog-lo, prevalecendo sobre ele,
para o efeito de ampliarem ou restringirem o mbito da jurisdio. Pode ser colocada,
entretanto, a questo de saber se (pelo menos) alguns dos preceitos do artigo 4.
ETAF no devero ser objeto de uma interpretao restritiva, luz do critrio da
alnea o) do n.1 do artigo 4. ETAF, de modo a evitar que conduzam ampliao
do mbito da jurisdio. A nosso ver, afigura-se, porm, que no se pode deixar de
assumir que o legislador do artigo 4. ETAF no desconhece a existncia do critrio
constitucional, pelo que, quando consagra solues com um alcance mais amplo ou
Anteriormente reviso de 2015 do ETAF, colocava-se o problema do modo de articular o que genericamente
dispunha o n.1 do artigo 1. ETAF, que remetia para o princpio do artigo 212., n.3 CRP, segundo o qual os
tribunais administrativos e fiscais so os competentes para dirimir os conflitos emergentes das relaes jurdicas
administrativas e fiscais, com as concretas solues que, a respeito dessa matria, se encontravam consagradas
no artigo 4. ETAF. Hoje, esse problema j no se coloca, pois a reviso de 2015 assumiu a opo de reservar,
no ETAF, para o artigo 4. a disciplina da delimitao do mbito da jurisdio, com remisso do n.1 do artigo
1. para aquele artigo.

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mais restrito do que aquele que resultaria da sua estrita aplicao, no pode ter
deixado de pretender ampliar ou restringir o mbito da jurisdio. o que resulta da
letra dos preceitos, como tambm do seu esprito, que, em alguns casos, os trabalhos
preparatrios claramente ilustra. A nosso ver, , alis, essa a finalidade que justifica a
existncia do artigo 4. na economia do atual ETAF. A este entendimento no se
opem argumentos de inconstitucionalidade, fundados na circunstncia de o critrio
material da relao jurdica administrativa e fiscal resultar do artigo 212., n.3 CRP.
Com efeito, hoje pacfico que, se o referido preceito constitucional faz assentar a
definio do mbito da jurisdio administrativa num critrio substantivo, centrado
no conceito de relaes jurdicas administrativas e fiscais, a verdade que ele no estabelece
um reserva material absoluta, pelo que comporta derrogaes pontuais, desde que
no vo ao ponto de descaracterizar, no seu contedo essencial, o modelo tpico da
dualidade de jurisdio. Por conseguinte, a existncia de um modelo tpico e de um
ncleo prprio da jurisdio administrativa e fiscal no incompatvel com uma certa
liberdade de conformao do legislador, justificada por razes de ordem prtica, pelo
menos quando estejam em causa domnios de fronteira, tantas vezes de complexa
resoluo, entre o Direito Pblico e o Direito Privado. A nosso ver, o principal
mrito que resultou da reviso de 2015 do artigo 4. ETAF foi o de tornar claro, em
termos metodolgicos, que, como vnhamos defendendo at aqui, o ponto de
referncia que, na economia do artigo, deve ser adotado para determinar, perante um
caso concreto, se um determinado litgio deve ser submetido apreciao dos
tribunais administrativos e fiscais ou dos tribunais judiciais no reside, em primeira
linha, no critrio constitucional da relao jurdica administrativa e fiscal. Por esse
motivo esse critrio passou a ser enunciado numa alnea final do n.1 do artigo 4.
ETAF, como um critrio de aplicao subsidiria e residual. Na verdade, o que, em
primeiro lugar, cumpre indagar se, sobre a especfica matria em causa, existe
disposio legal que, independentemente desse critrio, d resposta expressa
questo da jurisdio competente. Essa disposio legal tanto pode constar de
legislao avulsa aplicvel ao caso, como do prprio artigo 4. ETAF. , pois, s em
relao s matrias que, nem em legislao avulsa, que cumpre lanar mo do critrio
da alnea o) do n.1 do artigo 4. ETAF. Isto, na prtica, significa que s em relao
a um universo residual de situaes se torna necessrio resolver a questo da
delimitao do mbito da jurisdio por aplicao direta desse critrio. Justifica-se,
por isso, que, na enunciao a que procederemos de seguida dos principais tipos de
litgios cuja apreciao est, por fora do regime geral do ETAF, includa e excluda
do mbito da jurisdio administrativa e fiscal, comecemos por nos referirmos aos
tipos de situaes que so objeto de soluo legal expressa, para s a final nos
referirmos s situaes que sero objeto da aplicao (residual) do critrio da alnea
o) do n.1 do artigo 4. ETAF.
2. Litgios includos no mbito da jurisdio administrativa:

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o artigo 4, n.1 ETAF estabelece, antes de mais, na alnea a), que pertence
ao mbito da jurisdio administrativa a apreciao dos litgios em que esteja
em causa a proteo de direitos fundamentais ou de outros direitos ou

a. Em geral, os direitos e interesses de natureza jurdico-administrativa:

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interesses legalmente protegidos, no mbito de relaes jurdicoadministrativas. A nosso ver, esta alnea estabelece uma clara articulao entre
a referncia inicial tutela de direitos fundamentais e a subsequente
referncia a outras situaes jurdicas subjetivas fundadas em normas de
Direito Administrativo, para o efeito de se dever entender que tambm a
tutela de direitos fundamentais aqui em vista h-de dizer respeito a situaes
em que esses direitos se vejam envolvidos no mbito de relaes jurdicoadministrativas. O preceito remete, assim, para a natureza administrativa das
relaes jurdicas em que se inscrevem as situaes jurdicas em causa. Por
esse motivo, no se reveste, a nosso ver, de relevo autnomo em relao ao
critrio da alnea o) do n.1 do artigo 4. ETAF, em cuja aplicao se dilui.

b. Contencioso dos atos administrativos e regulamentos: o artigo 4., n.1

anos operou-se uma verdadeira revoluo no que diz respeito ao Direito


Administrativo dos contratos, ao ponto de se poder, hoje, falar na existncia

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c. Contencioso dos contratos: como de todos sabido, ao longo dos ltimos

ETAF estabelece, em seguida, que pertence ao mbito da jurisdio


administrativa a apreciao dos litgios que tenham por objeto a fiscalizao
da legalidade de atos jurdicos emanados pela Administrao no exerccio da
funo administrativa (artigo 4., n.1, alnea b) ETAF), assim como de atos
materialmente administrativos praticados por rgos pblicos no
pertencentes Administrao Pblica (artigo 4., n.1, alnea c) ETAF) ou
por entidades de outra natureza, no exerccio de poderes pblicos (artigo 4.,
n.1, alnea d) ETAF). Tem-se aqui em vista o ncleo duro da jurisdio
administrativa, que tem por objeto a fiscalizao dos atos administrativos e
regulamentos sucedendo que, de acordo com o novo regime do CPA, tanto
so, hoje, atos administrativos e regulamentos os comandos de natureza
administrativa ditados por rgos da Administrao Pblica, como tambm
o so aqueles que so ditados por rgos pblicos no pertencentes
Administrao Pblicos e por entidades privadas, no exerccio de poderes
pblicos, todos se encontrando submetidos, por igual, ao mesmo regime
substantivo e processual. assim no que diz respeito aos atos em matria
administrativa praticados pelo Presidente da Repblica, pela Assembleia da
Repblica e seu Presidente, pelos Presidentes do Tribunal Constitucional,
Supremo Tribunal Administrativo e Tribunal de Contas, pelo Conselho
Superior de Defesa Nacional e pelo Procurador-Geral da Repblica, que,
hoje, o artigo 148. CPA qualifica como atos administrativos e que, em
conformidade com isso, isso, esto hoje abrangidos pela previso do n.1 do
artigo 51. CPTA em matria de impugnao dos atos administrativos. E
tambm assim no que diz respeito aos atos praticados por particulares ao
abrigo de normas de Direito Administrativo, a que hoje se enquadra no
conceito de ato administrativo do artigo 148. CPA e, por conseguinte, na
previso do n.1 do artigo 51. CPTA em matria de impugnao dos atos
administrativos.

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de um verdadeiro Direito dos Contratos Pblicos. As implicaes


processuais dessa revoluo so evidentes. Com efeito, cumpre recordar que
foi o ETAF de 1984 que, no seu artigo 9., introduziu na nossa ordem jurdica
uma definio de mbito genrico da figura do contrato administrativo,
quando, at ento, o entendimento dominante era, pelo contrrio, o de que
s eram contratos administrativos aqueles que correspondiam ao elenco
limitado e taxativo de tipos contratuais que constava do artigo 815. do
Cdigo Administrativo de 1940. A verdade, porm, e que a definio
introduzida pelo artigo 9. do ETAF de 1984 ao remeter, pura e
simplesmente, para a natureza jurdico-administrativa das relaes jurdicas
que eram objeto do contrato, deu origem a uma grande ambiguidade na
delimitao da figura, com as inevitveis consequncias da decorrentes: no
plano substantivo, de insegurana na determinao da decorrentes: no plano
substantivo, de insegurana na determinao do regime jurdico a aplicar s
relaes entre as partes; no plano processual, de insegurana na determinao
da jurisdio competente para dirimir os eventuais litgios contratuais. Foi
nesse contexto que surgiu o ETAF de 2002 e, com ele, a clara assuno da
necessidade de se abandonar, no plano processual, a definio de contrato
administrativo que decorria do artigo 178. CPA, para o efeito de delimitar o
mbito da jurisdio administrativa no que respeita apreciao de litgios
emergentes de contratos. Na verdade, a razo pela qual, no artigo 4., n.1,
alnea f) ETAF de 2002, se optou por no remeter, sem mais, para o conceito
de contrato administrativo do artigo 178. CPA assentou no reconhecimento
da inadequao desse conceito, em razo da sua demonstrada ambiguidade,
para delimitar em termos minimamente precisos o mbito da jurisdio
administrativa em matria de contratos. Foi por esse motivo que, no referido
preceito, se procurou circunscrever o conceito, para efeitos processuais,
passando a prever que, para alm dos casos de contrato tpico ou de contrato
com objeto passvel de ato administrativo, s ficariam submetidos
apreciao da jurisdio administrativa os litgios emergentes de contratos
que as partes expressamente submetam a um regime de Direito Pblico
deste modo se evitando estender o mbito da jurisdio administrativa, como
sucedia at aqui, apreciao dos litgios emergentes de quaisquer contratos
administrativos atpicos, com todas as dificuldades de delimitao que a
figura colocava. Ora, foi nessa mesma senda que, para efeitos substantivos,
veio, entretanto, a colocar-se o CCP, ao assumir tambm no n.6 do artigo
1., a necessidade de densificar o conceito de contrato administrativo,
substituindo a definio genrica que constava do artigo 178. CPA por uma
enumerao tipolgica das espcies de situaes contratuais que, por
aplicao de diferentes critrios, se entendeu deverem merecer a qualificao
de administrativos. O CCP reconheceu, desse modo, que, tambm no plano
substantivo, da delimitao das espcies contratuais a submeter a um regime
de Direito Pblico, a definio do precedente artigo 178. CPA no fornecia
uma base segura, pelo que o critrio legal carecia de ser densificado. Ora, a
partir do momento que tal sucedeu, deixou de existir qualquer razo para que

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i. Critrio do contrato administrativo: esto, desde logo, abrangidos pelo


mbito da jurisdio administrativa os contratos administrativos, isto
, os contratos que apresentem alguma das notas de
administratividade enunciadas no n.6 do artigo 1. CCP. O n.6 do
artigo 1. CCP constitudo por quatro alneas. So, no entanto, cinco

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o ETAF no fizesse referncia figura do contrato administrativo na


determinao do mbito da jurisdio em matria de contratos. Foi o que,
com a reviso de 2015, ele passou a fazer, justificadamente, na nova alnea e)
do n.1 do artigo 4.. Importa, porm, notar que, tal como j sucedia antes da
reviso de 2015, o critrio do contrato administrativo no o nico critrio
que a referida alnea e) utiliza para delimitar o mbito da jurisdio em matria
de contratos. A alnea hoje expressa em assumir que pertence ao mbito da
jurisdio administrativa a apreciao dos litgios relativos a contratos
administrativos nas cinco espcies em que, tal como ela se encontra
delimitada pelos artigos 1., n.6, 3. e 8. CCP, a figura hoje se desdobra no
nosso ordenamento jurdico. Com o que se substitui a anterior alnea f), que
deixou de ter razo de existir aps o surgimento do CCP. Mas tal como j
anteriormente sucedia, a alnea continua a estender o mbito da jurisdio
administrativa a quaisquer outros contratos celebrados nos termos da
legislao sobre contratao pblica, por pessoas coletivas de Direito Pblico
ou outras entidades adjudicantes. Por conseguinte, o mbito da jurisdio
administrativa em matria de contratos mais amplo do que a categoria dos
contratos administrativos: o critrio do contrato administrativo um dos
critrios adotados pelo artigo 4., n.1 ETAF, mas no o nico critrio do
qual ele faz depender a delimitao do mbito da jurisdio administrativa
em matria de contratos, pois h um outro critrio, o da submisso do
contrato a regras de contratao pblica. Cumpre, na verdade, recordar que,
embora no haja qualquer dvida de que, ao qualificar todos os contratos de
aquisio e locao de bens mveis e de aquisio de servios por contraentes
pblicos como contratos administrativos, o CCP ampliou muito o mbito da
figura, tornando, assim, ainda mais residual do que j era antes a categoria
dos contratos de Direito Privado celebrados pela Administrao Pblica, a
verdade que ele no deixou de manter a distino. E diferenciando em
termos que no so isentos de dvidas, atenta a ambiguidade de contornos
que caracteriza, em particular, a alnea d) do n.6 do artigo 1. CCP. Continua,
pois, a revestir-se de grande importncia, para evitar ambiguidades na
delimitao do mbito da jurisdio num domnio to importante como o
dos contratos pblicos, que o ETAF continue a complementar o critrio da
natureza administrativa do contrato do qual emerge o litgio com o critrio
da submisso a regras de contratao pblica, ao qual faz referncia expressa
a referida alnea d) do n.6 do artigo 1. ETAF. So, assim, os seguintes os
critrios hoje adotados pela alnea e) do n.1 do artigo 4. ETAF em matria
de litgios sobre contratos:

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as categorias de situaes contratuais a que nele se faz corresponder


a qualificao de contrato administrativo. E, em bom rigor, pode
dizer-se que essas categorias podem ser reconduzidas a trs grandes
grupos:

Aos contratos administrativos por natureza: que so submetidos a um


regime de Direito Administrativo em razo da natureza pblica
do seu objeto ou do seu fim. Pode dizer-se que integram este
grupo os contratos a que se referem as alneas b), c) e d) do n.6
do artigo 1. CCP;

Aos contratos administrativos por determinao da lei: abrange os tipos


contratuais que, ainda que no sejam contratos administrativos
por natureza, a prpria lei opta diretamente por qualificar como
administrativos, submetendo-os a um regime substantivo de
Direito Pblico (artigo 1., n.6, alnea a) CCP);

Aos contratos administrativos por qualificao das partes: abrange


contratos administrativos atpicos que poderiam ser contratos de
Direito Privado, mas so contratos administrativos apenas porque
as partes assim o querem e determinam: trata-se de contratos que,
no sendo administrativos por natureza, nem a lei os qualificando
como administrativos, s so administrativos na medida em que
a lei aceita que as prprias partes, desde que uma delas seja um
contraente pblico, os qualifiquem como administrativos ou os
submetam a um regime substantivo de Direito Pblico (artigo 1.,
n.6, alnea a) e artigos 3., n.1, alnea b) e CCP).

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ii. Critrio do contrato submetido a regras de contratao pblica: tal como antes,
a alnea e) do n.1 do artigo 4. ETAF atribui jurisdio
administrativa a competncia para dirimir os litgios emergentes dos
contratos que a lei submeta a regras de contratao pblica. A

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Foi sustentado na doutrina que, mesmo face do regime introduzido


pelos n.5 e 6 do artigo 1. CCP, a figura do contrato administrativo
no se circunscreveria s espcies ali identificadas, podendo
corresponder a outros espcimes contratuais nelas no abrangidas.
No podemos concordar com este entendimento. Sem prejuzo,
naturalmente, da inteira liberdade que doutrina no est subtrada
de, a partir dos dados normativos, construir uma definio de
contrato administrativo, que o legislador do CCP (ao contrrio do que
fizera o artigo 178. CPA) optou muito avisadamente por no propor,
no pode deixar, portanto, de ser por referncia s cinco espcies
acima identificadas, e apenas a elas, que deve ser colocada e resolvida
a questo da qualificao de um contrato como administrativo e,
portanto, da delimitao do mbito da jurisdio administrativa em
funo do critrio do contrato administrativo.

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s questes respeitantes a matria de responsabilidade civil extracontratual

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d. Contencioso da responsabilidade civil extracontratual: no que se refere

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previso do preceito compreende claramente litgios respeitantes a


quaisquer contratos, que no apenas a contratos administrativos, e
tanto contratos celebrados por pessoas coletivas de Direito Pblico,
como contratos celebrados por entidades privadas, quando sujeitas a
regras de Direito Pblico em matria de procedimentos prcontratuais. Como evidente, a previso em referncia abrange a
espcie de contratos administrativos a que se refere o artigo 1., n.6,
alnea d) CCP, dos contratos que a lei submeta, ou admita que possam
ser submetidos, a um procedimento de formao regulado por
normas de Direito Pblico e em que a prestao do co-contratante
possa condicionar ou substituir, de forma relevante, a realizao das
atribuies do contraente pblico. No h, pois, qualquer dvida de
que estes contratos esto abrangidos pelo mbito da jurisdio
administrativa. A previso da alnea e) do n.1 do artigo 4. ETAF
possui, contudo, um alcance mais amplo, pois, como foi dito, atribui
jurisdio administrativa a competncia para dirimir os litgios
emergentes de todos os contratos que a lei submeta a regras de
contratao pblica, independentemente da questo de saber se a
prestao do co-contratante pode condicionar ou substituir, de forma
relevante, a realizao das atribuies do contraente pblico. O
critrio , aqui, o do contrato submetido a regras de contratao
pblica: desde que um contrato esteja submetido a regras
procedimentais de formao de Direito Administrativo, todas as
questes que dele possam vir a emergir devem ser objeto de uma ao
a propor perante os tribunais administrativos, e no perante os
tribunais judiciais e isto, independentemente da sua qualificao ou
no como contrato administrativo, nos termos do CCP. Cumpre
notar que a relevncia desta soluo normativa se encontra
fortemente limitada desde o momento em que o CCP optou por
qualificar todos os contratos de aquisio e locao de bens mveis e
de aquisio de servios por contraentes pblicos como contratos
administrativos, na medida em que esses eram os tipos de contratos
que, por no serem, anteriormente, contratos administrativos, mas
estarem submetidos a regras de contratao pblica, eram o objeto
prioritrio de aplicao da previso da alnea e) do n.1 do artigo 4.
ETAF. Mas a soluo normativa continua a revestir-se de grande
importncia, quanto mais no seja, para evitar que se repercutam no
plano da delimitao do mbito da jurisdio administrativa as
dificuldades de interpretao que coloca a previso do artigo 1., n.6,
alnea d) CCP.

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i. Compete jurisdio administrativa apreciar toda e qualquer questo de


responsabilidade civil extracontratual emergente da conduta de pessoas coletivas
de Direito Pblico. o que claramente decorre do artigo 4., n.1, alnea
f) ETAF, que, finalmente sem ambiguidades, confere aos tribunais
administrativos uma competncia genrica para apreciar todas as
questes de responsabilidade civil extracontratual das pessoas
coletivas de Direito Pblico. O preceito faz referncia expressa s
funes poltica, legislativa e jurisdicional para estender o mbito da
jurisdio administrativa aos danos emergentes do exerccio dessas
funes. No que respeita responsabilidade pelo exerccio da funo
jurisdicional, est, contudo, excluda do mbito da jurisdio
administrativa a apreciao dos litgios relativos apreciao de aes
de responsabilidade por erro judicirio cometido por tribunais
pertencentes a outras ordens de jurisdio, assim como das
correspondentes aes de regresso (artigo 4., n.3, alnea a) ETAF)
note-se, no entanto, que s esto excludas as aes em que a causa
de pedir seja um facto ilcito imputado a um juiz dos tribunais
judiciais no exerccio da sua funo de julgar, e no qualquer outro
facto, imputvel ao juiz ou a qualquer outro rgo da administrao
judiciria, que no configure erro judiciria. No que diz respeito aos
danos emergentes da atuao da Administrao Pblica, o preceito
no distingue, entretanto, consoante essa atuao seja ou no
desenvolvida no exerccio da funo administrativa, na imediata
prossecuo de fins pblicos, ao abrigo de disposies de Direito
Administrativo, etc. Compete, assim, jurisdio administrativa
apreciar todas as questes de responsabilidade civil extracontratual
emergentes da conduta de rgos, funcionrios ou agentes das
pessoas coletivas de Direito Pblico que integrem a Administrao
Pblica, independentemente da questo de saber se essa
responsabilidade emerge de uma atuao de gesto pblica ou de uma
atuao de gesto privada. Com efeito, embora esta distino
continue a ter relevncia no plano substantivo, como resulta do artigo
1. RRCEE, ela no tem relevncia no plano processual, na medida
em que o ETAF renunciou a utiliz-la como critrio de delimitao
do mbito das jurisdies. Pelas razes expostas, est, naturalmente,
abrangida pela jurisdio administrativa a apreciao das questes de
responsabilidade emergentes de atuaes materialmente
administrativas de rgos pblicos que no pertencem
Administrao Pblica. Essas situaes esto, na verdade,
compreendidas na frmula genrica do artigo 4., n.1, alnea f)
ETAF, apenas com as seguintes ressalvas: est excluda do mbito da
jurisdio administrativa a apreciao dos litgios relativos

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que devem ser submetidas apreciao dos tribunais administrativos,


decorrem do artigo 4., n.1, alneas f) e g) do ETAF as seguintes solues:

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fiscalizao da legalidade dos atos materialmente administrativos


praticados pelo Presidente do Supremo Tribunal de Justia (artigo 4.,
n.3, alnea d) ETAF) e dos atos do Conselho Superior de
Magistratura e do seu Presidente (artigo 4., n.3, alnea c) ETAF),
que reservada aos tribunais judiciais.
ii. Embora com a ressalva introduzida pelo artigo 4., n.3, alnea a) ETAF, os
tribunais administrativos tambm julgam, segundo o disposto no artigo 4., n.1,
alnea g) ETAF, as aes de responsabilidade propostas contra titulares de rgos,
funcionrios, agentes e demais servidores pblicos (no exerccio das suas funes e
por causa delas, como bvio), o que compreende as aes de regresso que contra
elas sejam intentadas pelas pessoas coletivas de Direito Pblico ao servio das
quais desenvolvam a sua atividade.
iii. O artigo 4., n.1, alnea h) ETAF ainda prev a competncia da jurisdio
administrativa para apreciar as questes de responsabilidade civil extracontratual
de entidades privadas e respetivos trabalhadores, titulares de rgos sociais,
representantes legais ou auxiliares, nos casos em que o n.5 do artigo 1. RRCEE
as submete aplicao desse regime, ou seja, quando a respetiva responsabilidade
resulte de aes ou omisses adotadas no exerccio de prerrogativas de poder pblico
ou reguladas por disposies ou princpios de Direito Administrativo. Significa
isto que, ao contrrio do que hoje sucede com as pessoas coletivas de
Direito Pblico, a distino entre atuao de gesto pblica e atuao
de gesto pblica continua a ter relevncia, no apenas no plano
substantivo, mas tambm no plano processual, no que respeita
atuao das entidades privadas a que a lei confere a titularidade de
prerrogativas de poder pblico ou cuja atividade parcialmente
regulada por normas de Direito Administrativo. Com efeito, em
relao a estas entidades, s a responsabilidade civil extracontratual
emergente das atuaes de gesto pblica isto , das atuaes que
exprimem o exerccio de prerrogativas de poder pblico ou se regem
por normas de Direito Pblico se rege pelo RJRCEE e , por isso,
atribuda competncia dos tribunais administrativos.

e. Outros tipos de situaes expressamente includos no mbito da

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i. Litgios dirigidos a promover a preveno, cessao e reparao de todo o tipo de


violaes que resultem da atuao de entidades pblicas contra a sade pblica,
ambiente, urbanismo, ordenamento do territrio, qualidade de vida, patrimnio
cultural e bens do Estado (artigo 4., n.1, alnea k) ETAF): a previso da
alnea k) do n.1 do artigo 4. ETF prescinde da adoo de um critrio
material ou qualitativo de delimitao entre atuaes de gesto
pblica e atuaes de gesto privada das entidades pblicas, para
adotar o critrio (objetivo) da natureza da entidade demandada: desde

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jurisdio: o n.1 do artigo 4. ETAF ainda faz referncia aos seguintes tipos
de litgios, que expressamente inclui no mbito da jurisdio administrativa:

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que esteja em causa uma atuao de uma entidade pblica, o litgio


deve ser submetido apreciao dos tribunais administrativos. Deste
modo se alarga, no domnio dos litgios respeitantes a agresses
sade pblica, habituao, ambiente, urbanismo, ordenamento do
territrio, qualidade de vida, patrimnio cultural e bens do Estado, o
mbito das questes a deduzir perante a jurisdio administrativa, por
comparao com o regime que precedeu o ETAF e com aquele que,
partida, resultaria da estrita aplicao do critrio material da alnea
o) do n.1. Com efeito, o verdadeiro alcance do preceito em
referncia no , naturalmente, o de incumbir os tribunais
administrativos da apreciao das aes de impugnao de atos
administrativos de contedo positivo que possam agredir os valores
em causa: com efeito, essa competncia, que no suscita dvidas, j
resulta, como vimos, de outras alneas do n.1 do artigo 4. ETAF. O
que se tem primacialmente em vista cobrir so as operaes materiais,
cuja qualificao como atuaes de gesto pblica ou de gesto
privada se pode, em casos concretos, revelar problemtica. Por este
motivo foi adotado o mesmo critrio da alnea f), que, no mbito das
aes de responsabilidade civil extracontratual, eliminou, como
vimos, a relevncia, para efeitos processuais, da contraposio entre
atuaes de gesto pblica e atuaes de gesto privada das entidades
pblicas administrativas.
ii. Litgios relativos a relaes jurdico-administrativas entre pessoas coletivas
pblicas ou entre rgos pblicos (artigo 4.,m n.1, alnea j) ETAF): a nova
redao da alnea emergentes de relaes jurdico-administrativas. Tal
como vimos suceder com a alnea a), tambm esta alnea j) remete,
pois, sem outra densificao, para a natureza administrativa das
relaes jurdicas em que se inscrevem os litgios a que se refere:
correspondem, assim, jurisdio administrativa os litgios entre
pessoas coletivas pblicas emergentes de relaes jurdicoadministrativas, e apenas esses, sendo competentes os tribunais
judiciais para apreciar os litgios entre elas aos quais sejam aplicveis
normas de Direito Privado. Por conseguinte, e tal como vimos
suceder com a alnea a), tambm esta alnea j) no possui, a nosso ver,
relevo autnomo, pois, de duas uma:
1. Ou nos remete para outras alneas;

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iii. Litgios relativos ao contencioso eleitoral de pessoas coletivas de Direito Pblico,


cuja apreciao no seja atribuda jurisdio de outros tribunais (artigo 4., n.1,
alnea m) ETAF): da competncia dos tribunais administrativos,

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2. Ou, se o litgio no disser respeito a nenhuma das espcies


identificadas nas referidas alneas, remete-nos para o critrio
da alnea o) do n,1, em cuja aplicao se dilui.

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seguindo o regime processual previsto nos artigos 97. e 98. CPTA,


a apreciao dos litgios referentes s eleies para os rgos dos
estabelecimentos de ensino superior pblicos, das escolas e hospitais
pblicos, e, em geral, de todas as entidades pblicas administrativas.

f. Situaes no expressamente previstas: critrio da alnea o) do n,1 do


artigo 4. ETAF:atento o elevado nmero de disposies legais expressas

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v. Litgios relativos a decises de aplicao de coimas por violao de normas em


matria de urbanismo (artigo 4., n.1, alnea l) ETAF): indiscutvel a
natureza administrativa do ilcito de mera ordenao social e das
decises de aplicao de coimas que, ao abrigo do respetivo regime,
so tomadas por diversos tipos de entidades administrativas. Quando,
em 1979, foi criado o ilcito de mera ordenao, a impugnao das
decises de aplicao das coimas que lhe correspondem foi
assumidamente reservada aos tribunais e de juzes administrativos
existentes, na altura, em Portugal e com as limitaes relativas aos
poderes instrutrios, de conhecimento e de pronncia que o
tradicional regime do recurso contencioso conferia aos juzes
administrativos. Na reviso de 2015, o legislador do ETAF assumiu
o reconhecimento da natureza administrativa dos litgios sobre o
ilcito de mera ordenao social, reconhecendo aos tribunais
administrativos o poder de fiscalizarem a legalidade desses atos, mas,
ao mesmo tempo, continuou a assumir que as insuficincias de que
enferma a rede dos tribunais administrativos no permite a atribuio,
em bloco, queles tribunais da competncia genrica na matria. E,
nesse sentido, consagrou, na alnea l) do n.1 do artigo 4. ETAF,
uma soluo de meio termo, que atribui aos tribunais administrativos
a competncia para as impugnaes de decises que apliquem coimas
no mbito do ilcito de mera ordenao, mas apenas quando a
aplicao dessas coimas se fundar na violao de normas em matria
de urbanismo.

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iv. Litgios relativos a situaes construdas em via de facto, sem ttulo que as legitime
(artigo 4., n.1, alnea i) ETAF): com a reviso de 2015, o ETAF
passou a atribuir jurisdio administrativa e fiscal a competncia
para dirimir os litgios decorrentes de situaes de via de facto, em
que a Administrao atue sem ttulo que a legitime, designadamente
ocupando imveis de propriedade privada sem proceder respetiva
expropriao. A nova alnea i) do n.1 do artigo 4. ETAF atribui a
competncia aos tribunais administrativos, atenta a natureza
claramente administrativa dos litgios em causa, que tm por objeto
pretenses de restituio e restabelecimento de situaes
enquadradas no exerccio, ainda que ilegtimo, do poder
administrativo.

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sobre a matria, a comear por aquelas que o prprio ETAF contm no seu
artigo 4., na prtica, s em relao a um universo residual de situaes que
se torna necessrio resolver a questo da delimitao do mbito da jurisdio
aplicando diretamente o critrio enunciado na nova alnea o) do n.1 do artigo
4. ETAF. Vejamos, ento, em que termos se concretiza a aplicao deste
critrio. Na senda do artigo 212., n.3 CRP, a alnea o) do n.1 do artigo 4.
ETAF estabelece que, de um modo geral, pertence ao mbito da jurisdio
administrativa e fiscal a apreciao dos litgios emergentes de relaes
jurdicas administrativas e fiscais. O preceito faz, deste modo, apelo a um
critrio material, o critrio de o litgio versar sobre uma relao jurdica
administrativa, colocando, desse modo, o acento tnico na questo de saber
quando se deve entender que uma relao jurdica administrativa. Ora, uma
relao jurdica quanto o Direito lhe atribui relevncia, estabelecendo o
respetivo regime regulador. E ser, por conseguinte, jurdico-administrativa,
quando essa relevncia lhe seja atribuda pelo Direito Administrativo, sendo,
portanto, de normas de Direito Administrativo que decorre o respetivo
regime disciplinador. A questo reconduz-se, portanto, do prprio conceito
do Direito Administrativo e da sua delimitao perante os demais ramos do
ordenamento jurdico e, portanto, em ltima anlise, questo da prpria
fronteira entre Direito Pblico e Direito Privado. , na verdade, o facto de,
na hiptese de figurarmos o Direito Pblico e o Direito Privado como
territrios confinantes, pertencer ao Direito Administrativo, do lado do
Direito Pblico, a parcela territorial fronteiria que explica as dificuldades que
tradicionalmente colca a aplicao do critrio material de delimitao do
mbito da jurisdio administrativa e justifica algumas das derrogaes
pontuais que, como vimos, o legislador do ETAF optou por introduzir a esse
critrio. Em nossa opinio, uma relao jurdica regulada por normas de
Direito Administrativo e deve ser, por isso, qualificada como uma relao
jurdica administrativa quando lhe sejam aplicveis normas que atribuam
prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeies ou limitaes
especiais a todos ou a alguns dos intervenientes, por razes de interesse
pblico, que no se colocam no mbito de relaes de natureza jurdicoprivada. Subscrevemos, deste modo, o entendimento segundo o qual a
atribuio de prerrogativas de autoridade ou a imposio de deveres,
sujeies ou limitaes especiais so os traos distintivos que permitem
identificar as normas de Direito Administrativo, constitutivas de relaes
jurdico-administrativas. A doutrina maioritria tem associado a estes traos
distintivos um outro, que o critrio estatutrio, segundo o qual as normas
de Direito Administrativo se definiram ainda pelo facto de se dirigirem a
disciplinar a Administrao Pblica. No concordamos, pois, a nosso ver, o
critrio deve ser teleolgico. Com Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado
de Matos, entendemos, na verdade, que o Direito Administrativo o Direito
comum da funo administrativa, o que significa que ele no regula apenas a
atuao da administrao pblica em sentido orgnico, mas regula, para alm
disso, a atuao de todos os sujeitos jurdicos, ainda que no integrantes

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daquela, que exeram a funo administrativa, e ainda a atuao de todo e


qualquer sujeito jurdico, quando e na medida em que se interseccione com
o exerccio da funo administrativa, com o que assume um mbito
regulatrio que ultrapassa em muito o da mera definio do estatuto da
administrao pblica. De entre os tipos de situaes cuja incluso do mbito
da jurisdio resulta da alnea o) do n.1 do artigo 4. ETAF, salientamos as
seguintes:
i. Aquelas que dizem respeito atribuio de indemnizaes devidas em virtude da
imposio de sacrifcios por razes de interesse pblico. , na verdade,
indiscutvel a natureza jurdico-administrativa das indemnizaes
resultantes da imposio de sacrifcios por parte dos poderes pblicos,
para o efeito de os litgios com elas relacionados deverem ser
reconduzidos previso genrica da alnea o) do n.1 do artigo 4.
ETAF. A jurisdio administrativa , pois, a sede naturalmente
competente para atribuir as indemnizaes decorrentes da imposio
de sacrifcios por razes de interesse pblico. esta a regra que o
ETAF institui, ainda que de modo no explcito, tal como j sucedia
antes da reviso de 2015.
ii. A alnea a) do n.1 do artigo 4. ETAF faz, a nosso ver, referncia genrica a
tipos de situaes cuja insero no mbito da jurisdio administrativa depende da
aplicao do critrio do artigo 1., n.1 ETAF. Como, na verdade, refere o
preceito, a jurisdio administrativa genericamente competente para
o reconhecimento de quaisquer direitos ou interesses legalmente
protegidos dos particulares que se fundem em normas de Direito
Administrativo ou decorram de atos jurdicos praticados ao abrigo de
disposies de Direito Administrativo. O caso mais evidente o das
pretenses dirigidas condenao emisso de atos administrativos
ilegalmente omitidos ou recusados, nos termos dos artigos 66. e
seguintes CPTA. Estas pretenses exprimem, com efeito, o exerccio
de direitos ou interesses legalmente protegidos, fundados em normas
de Direito Administrativo ou em atos jurdicos praticados ao abrigo
de tais normas. Em idntico sentido, vejam-se, por outro lado, as
previses genricas das alneas f) e g) do n.1 do artigo 37. CPTA,
reportadas a pretenses dirigidas a obter o reconhecimento de
situaes jurdico-administrativas. E as pretenses dirigidas a obter
prestaes a realizar por entidades pblicas (a que, em especial, se
referem as alneas i) e j) do artigo 37., n.1 CPTA);

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iii. A alnea j) do n.1 do artigo 4. ETAF faz, a nosso ver, referncia genrica a
tipos de situaes que de duas uma:
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1. Ou nos remetem para outras alneas;

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2. Ou, se o litgio disser respeito a nenhuma das espcies identificadas nas


referidas alneas, nos remetem para o critrio do artigo 4., n.1, alnea
f) ETAF, fazendo com que a sua insero no mbito da
jurisdio administrativa dependa da aplicao desse critrio.

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3. Litgios excludos do mbito da jurisdio administrativa: como, nos termos da


Constituio, os tribunais judiciais so os tribunais comuns em matria cvel e
criminal, bvio que, salvo derrogaes pontais contidas em expressa previso legal,
est, desde logo, excluda do mbito da jurisdio administrativa a apreciao de
litgios em matria cvel e criminal, que envolvem a aplicao de normas de Direito
Privado e de Direito Criminal. Por outro lado, tambm no pertencem aos tribunais
da jurisdio administrativa os poderes que a CRP (artigo 214. ) e a lei (Lei n. 98/97,
26 agosto, na redao mais recente da Lei n.3-B/2010, de 28 de abril) conferem ao
Tribunal de Contas em matria de controlo jurisdicional da observncia da legalidade
financeira da atividade administrativa. Do ponto de vista do confronto com a
jurisdio dos tribunais administrativos e fiscais, interessam as funes jurisdicionais
do Tribunal de Contas, na medida em que no exerccio dessas funes que este
Tribunal exerce poderes materialmente idnticos aos dos tribunais administrativos e
fiscais, que se concretizam na apreciao da legalidade de decises administrativas.
Existem, entretanto, disposies normativas contidas em diplomas legais avulsos,
que, a propsito desta ou daquela matria, consagram solues derrogatrias do
critrio geral, impondo aos tribunais judiciais a incumbncia de dirimir litgios
jurdico-administrativos. Os exemplos mais notrios dizem respeito ao regime do
ilcito de mera ordenao social, no qual est em causa a impugnao de decises
administrativas de aplicao de coimas (isto, apesar da modesta inovao introduzida,
na reviso de 2015, pela nova alnea l) do n.1 do artigo 4. ETAF; ao regime da
fixao das indemnizaes devidas por expropriaes e outros atos impositivos de
sacrifcios regulados pelo Cdigo das Expropriaes; e ao regime que comete ao
tribunal de comrcio a competncia para apreciar a impugnao das decises da
Autoridade da Concorrncia proferidas em processo de contra-ordenao e em

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No nos interessa agora a primeira hiptese, que j se encontra


coberta por alguma das alneas do artigo 4., mas a segunda, que se
refere a litgios inter-administrativos que se inscrevam no mbito de
relaes jurdicas paritrias ou de cooperao entre as entidades
pblicas envolvidas, sem implicarem a prtica de atos que exprimam
o exerccio de poderes de autoridade de uma delas sobre a outra. Ora,
tal como sucede com os litgios entre particulares, tambm os litgios
entre pessoas coletivas pblicas ou entre rgos pblicos pertencem,
nesse contexto, ao mbito da jurisdio administrativa se forem
litgios emergentes de relaes jurdico-administrativas: ou seja, se as
pretenses nele envolvidas se sustentarem em normas de Direito
Administrativo ou em atos jurdicos praticados ao abrigo de
disposies de Direito Administrativo.

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procedimentos administrativos respeitantes a matria de concorrncia, assim como a


impugnao das decises ministeriais que autorizem operaes de concentrao
proibidas pela Autoridade da Concorrncia (artigo 54., Lei n. 182003, 11 junho).
Por outro lado, os litgios referentes qualificao de bens como pertencentes ao
domnio pblico e a atos de delimitao destes com bens de outra natureza, a Lei n.
54/2005, 15 novembro e o Decreto-Lei n. 353/2007, 26 outubro, referentes
titularidade dos recursos hdricos, limitam o mbito da jurisdio administrativa,
reservando para a competncia dos tribunais judiciais a apreciao da impugnao de
atos administrativos de demarcao, quando fundada em questes de demarcao da
propriedade ou posse dos leitos e margens ou das suas parcelas. Em certos casos, a
derrogao feita, entretanto, em benefcio do Tribunal Constitucional ou do
Tribunal de Contas. Tambm nestes casos, temos, pois, previses legais avulsas com
o alcance de restringirem o mbito constitucionalmente previsto da jurisdio
administrativa. o que sucede com as disposies que conferem ao Tribunal
Constitucional a competncia para apreciar as questes de contencioso eleitoral
relativas eleio do Presidente da Repblica, da Assembleia da Repblica,, do
Parlamento Europeu, das assembleias legislativas regionais dos Aores e da Madeira,
e das autarquias locais, assim como para fiscalizar a legalidade dos atos da Comisso
Nacional das Eleies no exerccio das suas competncias em matria de
recenseamento e processo eleitoral. Refiram-se, ainda as aes de perda de mandato
de membros dos executivos municipais e de destituio de titulares administrativos
de cargos polticos, por infraes do regime de incompatibilidades e impedimentos;
e as disposies que conferem ao Plenrio do prprio Tribunal de contas a
competncia para fiscalizar a legalidade dos atos dos jris dos concursos de
provimento de juzes desse Tribunal. O artigo 4. ETAF contm, entretanto, nos
seus n.2 e 3, um conjunto de previses que identificam tipos de litgios que se
encontram excludos do mbito da jurisdio administrativa. As previses do n.2 e
do n.3 tm, porm, um alcance bastante distinto entre si. Com efeito, o n.2 limitase a explicitar o critrio do artigo 212., n.3 CRP, identificando tipos de litgios que
se encontram excludos do mbito da jurisdio administrativa porque no tm
natureza administrativa. Procede, desse modo, apenas delimitao pela negativa da
jurisdio administrativa. Algumas das previses do n.2 justificam, no entanto, uma
referncia autnoma, que se proceder de seguida. Pelo contrrio, o n.3 introduz
verdadeiras restries ao critrio mencionado, excluindo do mbito da jurisdio
administrativa tipos de litgios, excluindo do mbito da jurisdio administrativa tipos
de litgios que, de outro modo, seria de entender que nele estariam includos. assim
que, como foi referido, a alnea a) do n.3 restringe o alcance da alnea f) do n.1,
limitando o mbito da jurisdio administrativa quanto s aes de responsabilidade
civil extracontratual por erro judicirio; as alneas c) e d) do n.3 restringem o alcance
das alneas a) e b) do n.1, subtraindo ao mbito da jurisdio alguns casos especficos
de fiscalizao da legalidade de atos administrativos; e a alnea b) do n.3 remete para
os tribunais judiciais a apreciao das aes emergentes dos contratos individuais de
trabalho na Administrao Pblica, com exceo dos litgios emergentes do vnculo
de emprego pblico ainda neste ltimo caso, deve entender-se que os contratos

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2016/2017

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individuais de trabalho na Administrao Pblica, com exceo dos litgios


emergentes do vnculo do emprego pblico ainda neste ltimo caso, deve entenderse que os contratos individuais de trabalho na Administrao Pblica no so
contratos exatamente iguais aos outros, pois so submetidos, em determinados
aspetos, a um regime substantivo prprio: na ausncia da previso do artigo 4., n.3,
alnea b) ETAF, seriam, por isso, a nosso ver, de qualificar como contratos
administrativos e, por essa via, de submeter competncia dos tribunais
administrativos.

a. Em especial, a delimitao em relao funo poltica e legislativa

Ao contrrio do que sucede com os atos legislativos, que, do ponto de vista


formal, so fceis de identificar, uma vez que a Constituio, no artigo 112.,

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A legislao ordinria, ao vedar aos tribunais administrativos a fiscalizao


da regularidade jurdica dos atos de governo, dos atos polticos, dos atos de
natureza poltica ou dos atos editados no exerccio do poder poltico da
competncia do Poder Executivo, edita uma norma perfeitamente suprflua.
No esta norma que retira aos ditos tribunais uma competncia que eles de
outro modo conservariam ou deteriam. Os tribunais administrativos so to
naturalmente incompetentes para anular os atos de governo editados pelo
Poder Executivo como par anular os atos legislativos ordinrios. S o
legislador constituinte poder conferir aos tribunais em geral ou a um tribunal
especial uma competncia deste gnero e com este alcance.

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(artigo 4., n.2, alnea a) ETAF): dispe a alnea a) do n.2 do artigo 4.


ETAF que est nomeadamente excluda do mbito da jurisdio
administrativa e fiscal a apreciao de litgios que tenham por objeto a
impugnao de atos praticados no exerccio da funo poltica e legislativa.
A questo abordada do ponto de vista da delimitao das funes estaduais,
no contraponto entre a funo administrativa e a funo poltica e legislativa,
os tribunais administrativos fiscalizam a legalidade dos atos que exprimem o
exerccio da funo administrativa, mas no fiscalizam a conformidade dos
atos que exprime o exerccio da funo poltica e legislativa com os padres
pelos quais esses atos se devam reger. No , portanto, possvel proceder
impugnao direta de atos legislativos nos tribunais administrativos isto, a
menos que esses atos, embora emanados sob a forma de ato legislativo,
contenham decises materialmente administrativas e no sejam, por isso,
nessa parte, do ponto de vista material, manifestao do exerccio da funo
legislativa, pois, nesse caso, a impugnao possvel, como resulta do artigo
52., n.1 e da prpria Constituio, que, no artigo 268., n.4, consagra a
impugnabilidade de todos os atos administrativos, independentemente da sua
forma. De igual modo tambm no possvel proceder impugnao nos
tribunais administrativos dos atos que exprimam o exerccio da funo
poltica. Pode, assim, dizer-se, a propsito da previso da alnea a) do n.2 do
artigo 4. ETAF o que disse Afonso Rodrigues Queir, quando, sem se
reportar a qualquer disposio normativa concreta, escreveu:

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Uma que representa o exerccio de faculdades soberanas, sem


qualquer mediao em relao Constituio;

(ii)

Outra que representa o exerccio de faculdades em ltimo


termo conferidas por normas que, por sua vez, so o produto
do exerccio de poderes soberanos, ou seja, de poderes
diretamente conferidos pela Constituio.

Os atos que representam o exerccio de faculdades diretamente conferidas


pela Constituio so, uns, de carter geral e abstrato, outros, de carter
individual e concreto. Daqui resulta que, num sistema constitucional rgido, a
atividade governamental ou poltica se situa no mesmo plano que a atividade
legislativa em relao Constituio. Noutras palavras, os atos legislativos e
os atos de governo esto mesma distncia da Constituio. Todos os atos
do Executivo que no sejam aplicao ou atuao da lei ordinria so de
considerar atos de governo ou atos polticos. A atividade poltica do
Executivo a Constituio em ato no a lei em ato, como sucede, pelo
contrrio, com a atividade administrativa. Resulta do exposto que, como tem
entendido a jurisprudncia, de adotar um conceito restrito de atos
praticados no exerccio da funo poltica, que, desde logo, o restrinja a atos
dos rgos superiores do Estado. Como refere ainda Afonso Rodrigues

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(i)

22

estabelece um elenco fechado das formas tpicas que eles podem revestir, em
relao aos atos praticados no exerccio da funo poltica, coloca-se a
questo da sua delimitao: quando que se deve entender que um
determinado ato jurdico exprime o exerccio da funo poltica? Doutrina e
jurisprudncia tm proposto frmulas abstratas que procuram identificar a
essncia da funo poltica. Neste sentido, pode dizer-se que a funo poltica
corresponde prtica de atos que exprimem opes fundamentais sobre a
definio e prossecuo dos interesses ou fins essenciais da coletividade. Mas
frmulas como esta, s por si, escassa utilidade possuem para o efeito que
aqui nos interessa, pois, neste sentido amplo, a funo poltica compreende
a prpria funo legislativa, enquanto expresso do exerccio do poder
poltico. H que procurar ir mais longe, na prpria delimitao da funo
poltica (em sentido estrito) em relao funo legislativa, para identificar
as categorias de atos que, no assumindo embora a forma de ato legislativo
e, por isso, no exprimindo o exerccio da funo legislativa, no deixam,
ainda assim, de estar subtrados jurisdio administrativa, por terem
natureza poltica. Continua a parecer-nos que o entendimento mais claro e
seguro que pode ser adotado nesta matria remonta lio de Afonso
Rodrigues Queir, que, ao longo da sua vida, dedicou grande ateno ao tema,
e h precisamente quarente anos sintetizou, com meridiana clareza, a
expresso sedimentada do seu pensamento sobre a matria nos termos que,
sumariamente, passamos a enunciar. Num sistema de Constituio rgida, a
atividade estadual no seu conjunto cinde-se em duas grandes parcelas:

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Queir, no podem ser substancialmente considerados polticos ou de


governo nem os atos dos entes pblicos menores ou da chamada
administrao indireta, mediata ou descentralizada, nem os atos da
competncia dos rgo subalternos do Poder Executivo nem,
acrescentaremos, das autarquias locais e associaes pblicas, que so
entidades puramente administrativas, destitudas de titularidade de poderes
soberanos. Sempre seguindo a lio de Afonso Rodrigues Queir, ,
entretanto, possvel agrupar os atos praticados no exerccio da funo poltica
em duas grandes categorias:
1. Atos respeitantes poltica externa do Estado ou s suas
relaes exteriores e segurana externa;
2. Os chamados atos auxiliares de Direito Constitucional, que
so os atos do Executivo destinados a pr a Constituio em
movimento e a prover ao seu funcionamento.
Como pode verificar-se, a questo coloca-se no plano da delimitao das
funes estaduais e, nessa perspetiva, deve adotar-se uma conceo restrita
do que possam ser atos polticos. Este o ponto de chegada de um longo e
penoso trajeto de luta contra a possibilidade de invocao de motivaes
polticas para limitar os poderes de fiscalizao de legalidade da
Administrao pelos tribunais administrativos (era o clssico critrio do
mbil poltico). Na verdade, hoje, a Administrao no pode arrogar-se,
face da Constituio, o poder de invocar razes de Estado para subtrair os
atos que pratica no exerccio da funo administrativa fiscalizao dos
tribunais administrativos. o que resulta do princpio constitucional da tutela
plena e sem lacunas contra as ilegalidades administrativas, que preconiza a
integral submisso das manifestaes do exerccio da funo administrativa
fiscalizao dos tribunais administrativos.

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respeitantes ao visto prvio do Tribunal de Contas: a alnea b) do n.2 do


artigo 4. ETAF declara excluda do mbito da jurisdio administrativa e
fiscal a apreciao de litgios que tenham por objeto a impugnao de
decises jurisdicionais proferidas por tribunais no integrados na jurisdio
administrativa e fiscal. Tal como vimos no n. precedente, a propsito da
alnea a) do n.2 do artigo 4. ETAF, tambm aqui est em causa uma questo
de delimitao das funes estaduais. Como natural, as decises proferidas
pelos tribunais judiciais, em princpio, no so passveis de impugnao nos
tribunais administrativos porque no so expresso do exerccio da funo
administrativa, mas da funo jurisdicional, cuja regularidade passvel de
controlo em via de recurso, no mbito da prpria jurisdio. Pelo contrrio,
j so, por regra, passveis de impugnao nos tribunais administrativos os
atos materialmente administrativos praticados por todos os rgos do Estado
(artigo 4., n.1, alnea c) ETAF), o que inclui os prprios tribunais, estejam

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b. Em especial, as decises jurisdicionais e o problema das decises

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eles ou no integrados na jurisdio administrativa e fiscal a nica exceo


est prevista no artigo 4., n.3, alnea b) ETAF, quanto aos atos
materialmente administrativos praticados pelo Presidente do Supremo
Tribunal de Justia. Coloca-se, a este propsito, a controversa questo da
natureza jurdica e, por conseguinte, da sindicabilidade perante os tribunais
administrativos das decises mediante as quais o Tribunal de Contas
concede ou recusa o visto, nos casos em que a lei faz depender da prvia
emisso desse visto a eficcia financeira de atos administrativos e contratos
que envolvam realizao de despesa. Tem-se entendido que essas decises
so atos materialmente jurisdicionais, que, por isso, no so passveis de
impugnao perante os tribunais administrativos, em conformidade com o
disposto no artigo 4., n.2, alnea b) ETAF. O regime que a lei faz
corresponder figura do visto no parece, no entanto, compaginar-se com a
qualificao das decises que o concede ou recusam como atos
materialmente jurisdicionais: afigura-se, por isso, pertinente a qualificao
destes atos como atos materialmente administrativos, para o efeito de se
admitir a respetiva impugnao pelos eventuais interessados perante os
tribunais administrativos: mais concretamente, perante o Supremo Tribunal
Administrativo, nos termos do artigo 24., n.1, alnea a) ETAF. A osso ver,
a tal no obsta a circunstncia de a Lei n. 97/98 prever uma via de recurso
dessas decises perante o prprio Tribunal de contas, na medida em que,
como da natureza deste Tribunal, que desse modo se diferencia dos
tribunais administrativos, essa via de recurso no um meio dirigido a
proporcional tutela jurisdicional s situaes jurdicas subjetivas dos
particulares eventualmente lesados, como o demonstra a circunstncia de a
referida via de recurso apenas estar ao acesso do Ministrio Pblico e do
autor do ato ou da entidade que tiver autorizado o contrato a que foi recusado
o visto.

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existem tribunais administrativos de competncia especializada. No seio dos tribunais


administrativos, no existem, por isso, regras de distribuio de competncia em razo da
especializao material dos tribunais. No seio da jurisdio administrativa e fiscal, no seu
conjunto, existe, no entanto, a contraposio entre tribunais administrativos e tribunais
tributrios ou fiscais, sendo que, em quase toos os tribunais da jurisdio que so tribunais
administrativos e fiscais, existe uma seco administrativa e uma seco tributria ou fiscal.
Existem, assim, regras de distribuio da competncia em razo da matria, assentos no
critrio de diferenciao entre as matrias de Direito Administrativo e as matrias de Direito
Fiscal. O que separa os tribunais administrativos (e as seces de contencioso administrativo)
dos tribunais tributrios (e das seces de contencioso tributrio) a especializao em razo
da matria, a circunstncia de a lei lhes fazer corresponder competncias materialmente
distintas, na medida em que os primeiros so competentes em matria administrativa e os
segundos em matria tributria ou fiscal. Os tribunais administrativos (e as seces de

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Competncia em razo da matria: delimitao da matria


administrativa e tributria: ao contrrio do que sucede com os tribunais judiciais, no

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contencioso administrativo) so, pois, competentes para dirimir os litgios cuja resoluo
exige a aplicao de normas de Direito Administrativo e os tribunais tributrios (e as seces
de contencioso tributrio) so competentes para dirimir os litgios cuja resoluo exige a
aplicao de normas de Direito Fiscal. A competncia em matria tributria ou fiscal
compreende, em primeira linha, a fiscalizao da legalidade dos atos tributrios e demais atos
administrativos praticados ao abrigo de normas de Direito Fiscal, assim como da omisso de
tais atos. Mas, face do critrio do artigo 212., n.3 CRP, deve ainda entender-se, ao
contrrio do que sucedia no passado, que a matria tributria ou fiscal se estende, em geral,
a todo o universo das relaes jurdicas fiscais, independentemente da forma que revista a
respetiva fonte: deve, assim, entender-se que os tribunais tributrios (e as seces de
contencioso tributrio) so os tribunais comuns para o conhecimento dos litgios emergentes
das relaes jurdicas fiscais, pelo que tambm so competentes para dirimir os litgios
emergentes de contratos fiscais, assim como as questes de responsabilidade civil
extracontratual emergentes das relaes jurdicas fiscais. Na verdade, o estatuto de
maioridade que o referido preceito constitucional veio conferir jurisdio administrativa e
fiscal no se projeta apenas na dimenso administrativa da jurisdio, mas tambm na sua
dimenso fiscal: o direito a uma tutela jurisdicional efetiva tambm em matria tributria ou
fiscal exige que tambm nesse domnio se assegure que a todo o direito corresponde uma
ao, o que implica a possibilidade da propositura, no s de aes de impugnao, mas
tambm de aes declarativas comuns, que, sem tipificao dos tipos de pretenses que
podem ser deduzidas, permitam obter, designadamente, o reconhecimento da titularidade de
situaes jurdicas subjetivas e a condenao realizao de prestaes devidas no mbito de
relaes jurdicas tributrias ou fiscais. Neste sentido (restritivo) deve, na verdade, ser, hoje,
a nosso ver, lida a nova redao que a reviso de 2015 imprimiu ao artigo 44. ETAF,
precisando que os tribunais administrativos s so competentes para julgar os processos em
matria administrativa, com excluso dos que tm por objeto litgios emergentes de relaes
jurdicas tributrias ou fiscais.

Competncia em razo da hierarquia: como sabemos, os tribunais administrativos


e fiscais esto organizados em trs ordens de tribunais, dispostos em plano vertical, em forma
de pirmide:

Os tribunais de primeira instncia;


Os tribunais de segunda instncia, designados Tribunais Centrais Administrativos;
Supremo Tribunal Administrativo.
O quadro das competncias dos diferentes tribunais definido em funo do nvel
hierrquico em que cada um deles se encontra colocado; assim, o ETAF estabelece o quadro
das competncias:

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2. Da seco de contencioso administrativo dos Tribunais Centrais Administrativos


(artigo 37.);

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1. Da seco de contencioso administrativo do Supremo Tribunal Administrativo


(artigos 24. e 24.);

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3. Dos tribunais administrativos (ou da seco administrativa dos tribunais


administrativos e fiscais) de primeira instncia (artigo 44. ).
A nosso ver, o ETAF procede, desse modo, distribuio de competncias pelos tribunais
em razo da hierarquia. Com efeito, entendemos por competncia em razo da hierarquia, aquela
que resulta da distribuio de funes entre as diferentes ordens de tribunais escalonados verticalmente, dentro
da mesma espcie ou categoria. A distribuio da competncia em razo da hierarquia diferenciase, deste modo, da distribuio da competncia em razo da matria porque a competncia
em razo da matria distribui-se por diferentes espcies ou categorias de tribunais que se
situam no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relao de hierarquia (de subordinao ou
de dependncia) entre elas, de acordo com o princpio da especializao, com o
reconhecimento da vantagem de reservar para rgos judicirios diferenciados o
conhecimento de certos setores do Direito, pela vastido e pela especificidade das normas
que os integram. Por este motivo, distinguimos, na rubrica precedente, em razo da matria
e vamos referir-nos, na presente rbrica, s competncias que o ETAF atribui,
diferenciadamente, a cada uma das trs ordens de tribunais que compem a hierarquia dos
tribunais administrativos. H, entretanto, que distinguir trs planos, no mbito das regras de
competncia em razo da hierarquia:
I.

Competncia funcional ou hierrquica stricto sensu: concretiza-se no poder


que aos tribunais superiores conferido de apreciarem os recursos interpostos
das decises proferidas pelos tribunais de grau inferior e, sendo caso disso, se
revogarem ou reformarem essas decises. Na verdade, os tribunais superiores
so, sobretudo, tribunais de recurso das decises proferidas pelos tribunais de
grau inferior, assentando, nesta medida, a diferenciao funcional entre os
tribunais de distintos nveis hierrquicos na existncia de uma ordem sucessiva
no conhecimento das causas;

II.

Poder que aos tribunais superiores conferido de dirimirem conflitos de


competncia entre rgos judicirios de grau inferior;

III.

Poderes de deciso em primeiro gau de jurisdio, que, em certas


circunstncias, o legislador entende retirar aos tribunais de primeira instncia e
reservar para os tribunais superiores, no em razo da especializao destes
tribunais nas matrias em causa, que no existe, mas em razo da hierrquica,
pois o que determina o legislador nessa opo um de dois critrios:

a. A presuno de que os tribunais superiores produzem decises de maior


qualidade, fundada, seno no maior saber ou capacidade, ao menos na maior
experincia dos juzes que neles exercem funes;

No mbito da presente anlise, que no tem por objeto identificar, em abstrato, o quadro das
competncias das diferentes ordens de tribunais administrativos, mas se reporta

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quando se trate de julgar magistrados que exeram funes nas instncias


inferiores.

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b. O distanciamento em relao ao caso que os tribunais superiores asseguram,

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competncia do tribunal, enquanto pressuposto processual, de cujo preenchimento depende


a admissibilidade das aes propostas em primeiro grau de jurisdio, no nos interessam os
dois planos referidos em primeiro lugar. Interessa-nos, pois, estudar os termos em que, em
razo da hierarquia, o ETAF distribui os poderes de deciso em primeiro grau de jurisdio
pelas trs ordens de tribunais que compem a hierarquia dos tribunais administrativos. O
ETAF confia a generalidade das competncias em primeiro grau de jurisdio aos tribunais
administrativos de primeira instncia. Com efeito, de acordo com o artigo 44., compete aos
tribunais de primeira instncia conhecer, em primeiro grau de jurisdio, de todos os
processos em matria administrativa, com exceo daqueles cuja competncia dos pedidos
que nestes processos sejam cumulados. Significa isto que, na esmagadora maioria dos casos,
os processos devem ser intentados junto dos tribunais de primeira instncia, e no dos
tribunas superiores (Supremo Tribunal Administrativo e Tribunais Centrais Administrativos).
Os tribunais superiores da jurisdio administrativa e fiscal, em matria administrativa, so,
entretanto, no essencial, tribunais de recurso. O ETAF reserva, em todo o caso, para os
tribunais superiores a competncia para conhecer, em primeiro grau de jurisdio, de alguns
processos. Nesses casos, a ao deve ser proposta, desde logo, perante um tribunal superior.
Isto sucede nos casos que se passam a enunciar:

De acordo com o artigo 24., n.1, alneas a), c), d) e e) ETAF, reservada ao Supremo
Tribunal Administrativo, em prejuzo de outras cuja apreciao lhe seja deferida por
lei avulsa, a competncia para conhecer, em primeiro grau de jurisdio, dos
processos relativos a aes ou omisses do Presidente da Repblica, da Assembleia
da Repblica e do seu presidente, do Conselho de Ministros, do Primeiro-Ministro,
dos Presidentes do Tribunal Constitucional, do Supremo Tribunal Administrativo,
do Tribunal de Contas e do Supremo Tribunal Militar, do Conselho Superior da
Defesa Nacional, do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais e do
seu presidente, do Procurador-Geral da Repblica e do Conselho Superior do
Ministrio Pblico, assim como dos pedidos de adoo de providncias cautelares
relativos a estes processos, dos pedidos relativos execuo das decises que o
tribunal neles profira e dos pedidos que nesses processos sejam cumulados. A
previso parece ter apenas em vista as aes administrativas especiais relativas ao
exerccio de poderes de autoridade por parte das entidades enunciadas. Tem um
significado estatstico. De acordo com o artigo 24., n.1, alneas b) e f) ETAF,
ainda reservada ao Supremo Tribunal Administrativo a competncia para conhecer,
em primeiro grau de jurisdio, dos processos eleitorais previstos no prprio ETAF
e das aes de regresso, fundadas em responsabilidade por danos resultantes do
exerccio das suas funes, que sejam intentadas contra juzes do Supremo Tribunal
Administrativo e do Tribunal Central Administrativo, bem como dos magistrados do
Ministrio Pblico que exeram funes juntos destes tribunais;

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competncias em primeiro grau de jurisdio que lhes sejam deferidas por lei avulsa,
so competentes para conhecer, em primeiro grau de jurisdio, das aes de regresso
fundadas em responsabilidade por danos resultantes do exerccio das suas funes,
que sejam propostas contra juzes dos tribunais administrativos de crculo e dos

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Os tribunais Centrais administrativos, por seu turno, sem prejuzo de outras

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tribunais tributrios, bem como dos magistrados do Ministrio Pblico que prestem
servio junto desses tribunais: o que estabelece o artigo 37., alneas c) e d) ETAF.
Note-se que do princpio da livre cumulabilidade dos pedidos decorre uma certa tangibilidade
na distribuio das competncias dos tribunais administrativos em razo da hierrquica. Com
efeito, o ETAF e o CPTA sobrepem o princpio da livre cumulabilidade dos pedidos s
regras de distribuio da hierrquica das competncias, estabelecendo que nas situaes de
cumulao em que a apreciao de um dos pedidos, em primeiro grau de jurisdio, seja da
competncia de um tribunal superior, este tambm competente para apreciar os demais
pedidos. o que estabelece o artigo 21., n.1 CPTA, com reflexo na previso do artigo 24.,
n.1, alnea e) ETAF.

Competncia em razo do territrio: mbito de competncia territorial


dos tribunais de primeira instncia: como sabemos, a ordem dos tribunais
administrativos e fiscais constituda pelos tribunais de primeira instncia, pelos tribunais de
segunda instncia e pelo Supremo Tribunal administrativo. Os tribunais administrativos e
fiscais de segunda instncia so presentemente dois, tomam a designao de Tribunal Central
Administrativo Norte e Tribunal Central Administrativo Sul e tm sede, respetivamente, no
Porto e em Lisboa. E existe uma rede de tribunais de primeira instncia, que cobre o territrio
nacional. Ao nvel dos vrios tribunais de primeira instncia e dos dois Tribunais Centrais
Administrativos, que entre si co-existem no mesmo nvel hierrquico, o respetivo quadro de
competncias delimitado de acordo com um critrio territorial: os tribunais administrativos
de crculo e os Tribunais Centrais Administrativos so titulares das competncias que lhes
so atribudas em razo da hierarquia; e, dentro do mesmo nvel hierrquico, as respetivas
competncias so distribudas entre eles de acordo com um critrio territorial. A lei estabelece,
pois, os critrios dos quais depende determinar, dentro de um mesmo nvel hierrquico qual
dos diferentes tribunais de primeira instncia que cobrem o territrio nacional ou qual dos
dois Tribunais Centrais Administrativos o tribunal competente para julgar cada causa. No
caso dos Tribunais Centrais Administrativos a determinao do mbito territorial de
jurisdio de cada um deles releva, quer para o caso muito excecional das aes que neles so
propostas em primeiro grau de jurisdio, quer para o efeito de se determinar qual deles o
tribunal competente para interpor recurso das decises proferidas pelos tribunais de primeira
instncia. Para a determinao do tribunal territorialmente competente para julgar uma
determinada causa concorrem dois elementos que necessrio conjugar:

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b. De seguida, cumpre identificar o tribunal cujo mbito de jurisdio abrange o local


em causa. De acordo com o artigo 3. Decreto-Lei n. 325/2003, 29 dezembro, na
redao resultante do artigo 1. Decreto-Lei n. 182/2007, 9 maior, existem hoje em
Portugal, tribunais de primeira instncia com sede em Almada, Aveiro, Beja, Braga,

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a. O CPTA estabelece um conjunto de critrios de repartio das competncias em


razo do territrio. Estes critrios permitem identificar o ponto de referncia a adotar
para determinar o tribunal territorialmente competente: esse ponto de referncia
pode ser o local da residncia ou sede do autor, da sede da entidade demandada, da
situao do bem imvel, etc. Os critrios so enunciados nos artigos 16. a 22. CPTA.

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Castelo Branco, Coimbra, Funchal, Leiria, Lisboa, Loul, Mirandela, Penafiel, Ponta
Delgada, Porto, Sintra e Viseu. A rea de jurisdio de cada um destes tribunais
encontra-se estabelecida no mapa anexo ao Decreto-Lei n. 325/2003, 29 dezembro,
na redao resultante do Decreto-Lei n. 182/2007, 9 maio. este o diploma a
consultar para o efeito de identificar concretamente o tribunal competente em razo
do territrio. Os critrios de distribuio da competncia em razo do territrio
constam dos artigos 16. a 22. CPTA. So, em grande medida, inspirados nos
critrios correspondentemente consagrados no CPC, mas com diversas
especificidades. O critrio regra consta do artigo 16. CPTA e o do local da
residncia habitual ou da sede do autor ou da maioria dos autores, ou, no havendo
maioria, do local da residncia ou da sede de qualquer deles. Contrape-se-lhe, como
critrio com maior ndice de aplicao prtica, o critrio do artigo 20., n.1 CPTA,
da rea da sede da entidade demandada. Este critrio vale para as aes propostas
contra as Regies Autnomas e as autarquias locais, contra as entidades por estas
constitudas e contra as pessoas coletivas de utilidade pblica. A nova redao
introduzida pela reviso de 2015 veio clarificar o mbito de aplicao do preceito
mencionado que no compreende entidades tuteladas pelo Estado, que prosseguem
fins de mbito nacional, como as instituies pblicas de ensino superior ou os
hospitais pblicos no so considerados, para este efeito, entidades de mbito local.
J a referncia a pessoas coletivas de utilidade pblica, que transitou do anterior
ETAF, no tem, entretanto, grande significado, porque, por regra, os litgios que
envolvem estas entidades no pertencem ao mbito da jurisdio administrativa, a
menos que elas desenvolvam atuaes de gesto pblica, por serem investidas por lei
na titularidade de prerrogativas de poder pblico ou serem por ela submetidas
aplicao de normas de Direito Administrativo. Tal como em processo civil, os
artigos 17., 18., 19. CPTA consagram, entretanto, critrios prprios para as aes
respeitantes a bens imveis, responsabilidade civil extracontratual e contratos. O
artigo 17. CPTA, respeitante aos processos relacionados com bens imveis, revestese de especial relevo nos domnios do ordenamento do territrio, urbanismo,
edificao e utilizao de prdios. Com efeito, parece de entender que a sua previso
no abrange apenas as aes relativas a direitos reais sobre imveis, mas tambm as
aes referentes a direitos pessoais de gozo sobre imveis; e, por outro lado, que
compreende os processos que tenham por objeto mediato bens imveis ou direitos
a eles referentes, como o caso dos processos impugnatrios de atos administrativos
que incidam sobre bens imveis, como os atos de expropriao, embargo, demolio
ou licenciamento de construes. No que respeita ao regime do artigo 19., atinente
competncia em matria relativa a contratos, muito importante comear por
sublinhar que esse regime s aplicvel aos processos que tm por objeto questes
de interpretao, validade e execuo de contratos, a que se refere o artigo 37., n.1,
alnea l) CPTA , no abrangendo, assim, os processo de impugnao de atos
administrativos pr-contratuais, integrados no procedimento de formao de
contratos, que no corresponde a um contencioso de contratos, mas de impugnao
de atos administrativos. A nova redao introduzida pela reviso de 2015 veio
esclarecer que, nos casos em que o autor no seja qualquer das partes, mas um
terceiro em relao ao contrato, em conformidade com o artigo 40. CPTA, que no

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tomou parte na eventual conveno existente entre as partes, no podem estar


vinculados propositura da ao no tribunal que entre as partes tenha sido
convencionado. Em relao a ele, tudo se passa, pois, como se no houvesse
conveno, pelo que deve propor a ao no tribunal do lugar do cumprimento do
contrato. Referncia, entretanto, ao novo n.3 do artigo 19. CPTA, que veio
estabelecer que as aes que tenham por objeto litgios emergentes de vnculos de
emprego pblico intentadas por trabalhadores contra o empregador pblico podem
ser propostas no lugar da prestao de trabalho ou do domiclio do autor. De acordo
com o artigo 21., n.2 CPTA, quando forem cumulados pedidos para cuja apreciao
sejam territorialmente competentes tribunais diversos, o autor pode escolher
qualquer deles para a propositura da ao. Como, porm, na generalidade dos casos
de cumulao, existe uma relao de prejudicabilidade ou dependncia entre os
pedidos, o preceito acrescenta que, quando isso suceda, a ao deve ser proposta no
tribunal competente para apreciar o pedido principal. No que respeita s aes de
responsabilidade civil extracontratual, a previso especfica do n.2 do artigo 18.
CPTA apresenta-se em conformidade com a soluo do artigo 21., n.2 CPTA, cujo
alcance permite ilustrar, na parte em que este ltimo preceito estabelece que, quando
forem cumulados pedidos para cuja apreciao sejam territorialmente competentes
tribunais diversos, a ao deve ser proposta no tribunal competente para apreciar o
pedido principal. Com efeito, quando os danos tenham sido causados pela prtica,
recusa ou omisso de um ato administrativo, o pedido principal o da impugnao
do ato praticado ou da condenao emisso do ato recusado ou omitido. ,
portanto, no tribunal territorialmente competente para a apreciao desse pedido
principal que deve ser deduzido o pedido dirigido obteno da reparao dos danos.
Resta referir, por ltimo, a propsito dos critrios do artigo 20. CPTA, n.3 e
seguintes, que a reviso de 2015 veio pr termo s dvidas suscitadas pelo n.4 do
artigo 20. CPTA quanto questo de saber se, ao referir-se rea da sede d
autoridade requerida, o preceito tinha em vista, de harmonia com a regra de
legitimidade passiva do artigo 10., n.2 CPTA, a pessoa coletiva pblica ou o
Ministrio a demandar na ao, ou o rgo ao qual foi concretamente requerida a
prestao em causa, consagrando a soluo que parece mais razovel, de que a
competncia territorial pertence ao tribunal da rea onde deve ter lugar a prestao,
consulta ou passagem de certido pretendida.

Regime aplicvel s situaes de falta de preenchimento dos


pressupostos processuais respeitantes ao tribunal:
1. Incompetncia em razo da jurisdio e resoluo de conflitos:

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CPTA, o mbito da jurisdio administrativa e as questes de competncia


dentro do prprio mbito da jurisdio, em qualquer das suas espcies, so de
ordem pblica e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matria.
Significa isto que, no momento em que, em princpio, tem, pela primeira vez,
contacto com o processo e lhe compete verificar o preenchimento dos

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a. Regime dos artigos 13., 14., n.2 e 3 CPTA: de acordo com o artigo 13.

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2016/2017

pressupostos processuais, o juiz deve, antes de qualquer outra coisa, verificar


oficiosamente a competncia do tribunal, de acordo com os parmetros que
ficaram enunciados ao longo da presente seco. Em processo administrativo,
a questo da competncia do tribunal, seja qual for a sua espcie, , portanto,
sempre de conhecimento oficioso, diversamente do que acontece em processo
civil. Por outro lado, o conhecimento da questo da competncia tem
prioridade sobre todas as demais, o que justifica pela considerao de que a
nica questo para que um tribunal incompetente competente para apreciar
a sua incompetncia. Por conseguinte, uma vez verificada essa incompetncia,
ele fica naturalmente impedido de entrar na apreciao, quer dos restantes
pressupostos processuais, quer, obviamente, do mrito da causa. Quando a
petio seja dirigida a um tribunal administrativo, mas a questo no deva ser
submetida apreciao da jurisdio administrativa, o juiz deve declarar-se
incompetente e absolver da instncia, pondo termo ao processo. O artigo 14.,
n.2 CPTA, confere, no entanto, ao autor, neste caso, a possibilidade de
requerer a remessa do processo ao tribunal competente, com indicao do
mesmo, no prazo de 30 dias a contar do trnsito em julgado da deciso que
declarou a incompetncia, acrescentando o n.3 que, para efeitos da
tempestividade da sua apresentao, a petio se considera apresentada no
tribunal para o qual o processo for remetido na data do primeiro registo de
entrada.

b. Regime do Tribunal dos Conflitos: como estabelece o artigo 14. CPTA, a

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2. Incompetncia em razo da matria e resoluo de conflitos (artigos 14., n.2


CPTA, 29. ETAF, 135. e seguintes CPTA e 109. e seguintes CPC): no que
respeita s situaes de incompetncia que se gerem no mbito da prpria jurisdio
administrativa e fiscal, a reviso de 2015 veio esclarecer que no necessrio
distinguir as situaes de incompetncia em razo da matria, das situaes de
incompetncia em razo da hierarquia ou do territrio. Com efeito, tanto numas,
como noutras, vale o disposto no n.1 do artigo 14. CPTA: se uma ao que deveria
ser proposta perante um tribunal for proposta perante outro diferente, deve o
processo ser oficiosamente remetido para o tribunal competente. Com a nova
redao dos n.1 e 2 do artigo 14. CPTA, isto vale, pois, tambm no que respeita
incompetncia em razo da matria. Segundo o disposto no artigo 29. ETAF,
compete ao Plenrio do Supremo Tribunal Administrativo conhecer dos conflitos de
competncia entre tribunais administrativos e tributrios ou entre as seces de

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deciso que declare os tribunais administrativos incompetentes em razo da


jurisdio implica a absolvio da instncia, com a possibilidade da remessa do
processo para o tribunal competente, a requerimento do interessado, ou a
propositura de uma nova ao noutro tribunal. Se, no entanto, o tribunal
judicial ou de outra ordem jurisdicional, par o qual o processo tenha sido
remetido ou perante o qual tenha sido, de novo, proposta a ao, vier
igualmente a declarar-se incompetente, configura-se um conflito, que deve ser
solucionado mediante recurso para o Tribunal dos Conflitos, nos termos dos
artigos 109. e seguintes CPC.

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contencioso administrativo e de contencioso tributrio do Supremo ou dos Tribunais


Centrais Administrativos. Este dispositivo intervm quando se gere um conflito de
competncias, pelo facto de ambos os ramos da jurisdio se terem declarado
incompetentes em razo da matria, no se entendendo, portanto, quanto questo
de saber se a questo a dirimir tinha natureza administrativa ou tributria. O Plenrio
do Supremo Tribunal Administrativo comporto por presidente, pelos vicepresidentes e pelos trs juzes mais antigos de cada uma das seces, a de contencioso
administrativo e a de contencioso tributrio, do Supremo Tribunal Administrativo
(artigo 28. ETAF). O processo de resoluo dos conflitos segue a tramitao prevista
nos artigos 109. e seguintes CPC, com as adaptaes que resultam dos artigos 135.
e seguintes CPTA.
3. Incompetncia em razo da hierarquia e territrio: nas situaes de
incompetncia em razo da hierarquia ou do territrio, vale o disposto no n.1 do
artigo 14. CPTA. Assim, se uma ao que deveria ser proposta perante um tribunal
for proposta perante outro diferente, deve o processo ser oficiosamente remetido
para o tribunal competente. Em princpio, no se geram conflitos de competncia
nestes domnios, uma vez que, nos termos do artigo 105., n.2 CPC, as decises
transitadas em julgado resolvem definitivamente as questes de competncia e o
artigo 5., n.2 ETAF estabelece que, existindo, no mesmo processo, decises
divergentes sobre questes de competncia, prevalece a do tribunal de hierarquia
superior. Por conseguinte, no primeiro caso, desde que a deciso que se pronunciou
em primeiro grau de jurisdio ou em sede de recurso tenha transitado em julgado,
fica definitivamente resolvida a questo da competncia (artigo 105., n.2 CPC), o
que significa que o tribunal para o qual tenha sido remetido o processo, por ser
considerado o competente, tem de acatar essa deciso, que adquire fora obrigatria
dentro do processo. E se, entretanto, contra o estabelecido no artigo 105., n.2 CPC,
este tribunal no vier a acatar a deciso e tambm ele se declarar incompetente por
deciso transitada em julgado, se deve cumprir a deciso que transitou em julgado em
primeiro lugar. E no segundo caso, por efeito da regra da prevalncia hierrquica
fixada no artigo 5., n.2 ETAF, havendo julgados contraditrios sobre questes de
competncia entre tribunais da ordem administrativa de diferente hierrquica, deve
cumprir-se a deciso do tribunal superior.

Captulo II Pressupostos processuais relativos s Partes

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A ttulo preliminar, refira-se que a personalidade judiciria e a capacidade judiciria


so pressupostos processuais que dizem respeito a atributos prprios que, em abstrato, so
necessrios para que uma pessoa ou entidade possa ser parte em qualquer processo

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Primeira seco: Enquadramento: personalidade judiciria, capacidade


judiciria, patrocnio judicirio e legitimidade processual

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administrativo e possa estar, por si prpria, em juzo no mbito desse processo. Pelo
contrrio, o pressuposto da legitimidade processual no se reporta, em abstrato, pessoa do
autor ou do demandado, mas afere-se em funo da concreta relao que (alegadamente) se
estabelece entre as partes e uma concreta ao, com um objeto determinado. Para que algum
esteja em posio de figurar como parte num processo administrativo, tem de preencher
todos estes pressupostos: em primeiro lugar, tem de se tratar de uma pessoa ou entidade que,
em si mesma, se apresenta dotada de personalidade e de capacidade judicirias, porque, de
outro modo, no pode ser parte em qualquer ao, seja ela qual for; mas, em segundo lugar,
a pessoa ou entidade em causa tem de se apresentar em posio de poder figurar como parte
na concreta ao em presena, por (alegadamente) estabelecer com o objeto dessa ao uma
conexo que satisfaa os requisitos exigidos para ser reconhecida como parte legtima.

Personalidade e capacidade judicirias: patrocnio judicirio:


1. Personalidade e capacidade judicirias: o CPTA faz suceder a um primeiro
captulo de disposies fundamentais, um segundo captulo dedicado s partes. Tal
como nos outros domnios, o Cdigo no regula a, no entanto, os aspetos em relao
aos quais, em processo administrativo, no se configuram especialidades de maios e
em que, por isso, , sem mais, aplicvel o regime do CPC. At reviso de 2015, era
o que sucedia com os pressupostos da personalidade e da capacidade judicirias, que
no eram objeto de regime prprio no CPTA. A verdade, porm, que, ao contrrio
do que, primeira vista, se poderia pensar, a ausncia de regulao prpria sobre essa
matria no CPTA constituda uma lacuna que deixava problemas sem resposta e que,
por isso, havia que preencher. Foi o que foi feito com a introduo do novo artigo
8.-A, de cujo regime importa dar breve conta. Como estabelece o n.1 do artigo 8.A, a personalidade e a capacidade judicirias consistem, respetivamente:

a. Na suscetibilidade de ser parte; e

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Por conseguinte, acrescenta o n.2 que, por regra, a personalidade e a capacidade


judicirias coincidem com a personalidade e a capacidade jurdicas, pelo que podem
ser partes em aes e estar, por si prprios, em juzo no mbito da ao os sujeitos
jurdicos capazes, isto , dotados de personalidade jurdica e de capacidade de
exerccio de direitos. Cumpre, no entanto, notar que o artigo 10., n.2 CPTA,
estabelece que, embora as aes que tenham por objeto aes ou omisses de
entidades pblicas sejam propostas contra a pessoa coletiva de Direito Pblico, no
caso do Estado elas so propostas contra o Ministrio a cujos rgos seja imputvel
o ato jurdico impugnado ou sobre cujos rgos recaia o dever de praticar os atos
jurdicos ou observar os comportamentos pretendidos. Esta soluo implica a
atribuio de personalidade e capacidade judiciria aos Ministrios, pese embora eles
no tenham personalidade nem capacidade jurdica. De igual modo, o artigo 10., n.6
CPTA, estabelece que, nos processos respeitantes a litgios entre rgos da mesma
pessoa coletiva (em geral, o artigo 55., n.1, alnea d) CPTA e ainda a primeira parte
da alnea e), nos termos da qual os presidentes dos rgos colegiais tm legitimidade
para impugnar os atos praticados por esses rgos), a ao proposta contra o rgo

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b. Na suscetibilidade de estar por si em juzo.

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cuja conduta deu origem ao litgio. Esta soluo tambm implica a atribuio de
personalidade e capacidade judiciria aos rgos pblicos, pese embora eles no
tenham personalidade nem capacidade jurdica. Por estas duas razes, estabelece o
n.3 do novo artigo 8.-A CPTA que,
para alm dos demais casos de extenso da personalidade judiciria estabelecidos na
lei processual civil, os ministrios e os rgos da Administrao Pblica tm
personalidade judiciria correspondente legitimidade ativa e passiva que lhes
conferida [no CPTA]
Significa isto que o Cdigo reconhece personalidade judiciria (e capacidade judiciria)
aos ministrios e rgo da Administrao Pblica, mas apenas no mbito dos
processos em que eles tenham legitimidade. Mas tambm que, quando um ministrio
ou um rgo sejam parte ilegtima numa ao, no existe apenas ilegitimidade, mas
tambm falta de personalidade judiciria (e de capacidade judiciria). Por isso
acrescenta o n.4 do artigo 8.-A CPTA que
nas aes indevidamente propostas contra ministrios, a respetiva falta de
personalidade judiciria pode ser sanada pela interveno do Estado e a ratificao
ou repetio do processado:
que, na verdade, o problema, nesse caso, no ser apenas de ilegitimidade, mas de
falta de personalidade judiciria (e capacidade judiciria) da figura organizatria
indevidamente demandada. J o n.5 faz referncia ao regime do n.4 do artigo 10.
CPTA, de acordo com o qual se considera regularmente proposta ao que, devendo
ser intentada contra uma pessoa coletiva ou um ministrio, seja intentada contra um
rgo dessa pessoa coletiva ou desse ministrio: nesse caso, o referido preceito sana
ele prprio, diretamente, a irregularidade ocorrida, sem necessidade de sanao pela
parte legtima e dotada de personalidade e capacidade judicirias.
2. Patrocnio judicirio: o patrocnio judicirio um pressuposto processual que, no
essencial, se rege pelo disposto no CPC, cujo regime no compete estudar aqui. No
entanto, o CPTA refere-se especificamente questo do patrocnio judicirio no
artigo 11., estabelecendo que, nos processos da competncia dos tribunais
administrativos, obrigatria a constituio de advogado. Os termos em que o
mandato conferido so regulados pelos artigos 43. e seguintes CPC, que tambm
determinam o regime a aplicar nas situaes de falta de constituio de mandato e de
falta, insuficincia ou irregularidade da procura forense. No que, entretanto, respeita
ao patrocnio das entidades pblicas, o artigo 11. CPTA consagra situaes
diferenciadas:

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Ministrio Pblico. A redao do inciso final do novo n.1 do artigo 11.


CPTA exatamente igual do inciso final que, anteriormente, constava do
n.2 do artigo 11. CPTA apenas com a diferena de que a representao
do Estado pelo Ministrio Pblico deixou de estar reservada s aes relativas
a matria contratual e de responsabilidade, pelo que parece ter sido ampliada

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a. Nas aes propostas contra o Estado, a representao deste compete ao

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a todas as aes que sejam propostas contra o Estado, independentemente


do seu objeto;

b. Nas demais aes, o patrocnio das entidades pblicas pode ser assegurado
por advogado, solicitador ou licenciado em Direito ou em solicitadoria com
funes de apoio jurdico, expressamente designado para o efeito. Isto vale
para todas as aes propostas contra outras entidades pblicas, que no o
Estado: outras pessoas coletivas de Direito Pblico, que no o Estado, mas
tambm os Ministrios e as Secretarias Regionais, nos casos em que o n.2
do artigo 10. CPTA lhes confere legitimidade passiva e, portante, reconhece,
como vimos, personalidade e capacidade judicirias dentro do mbito dessa
legitimidade.

Legitimidade processual: o CPTA assume a legitimidade como um pressuposto


processual e no como uma condio de procedncia da ao, cuja titularidade se afere,
portanto, por referncia s alegaes produzidas pelo autor. Assim, possui

legitimidade ativa quem alegue a titularidade de uma situao jurdica cuja conexo
com o objeto da ao proposta o apresente como em condies de nela figurar como
autor; e

Legitimidade passiva quem deva ser demandado na ao com o objeto configurado

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Se, depois, no julgamento da causa, se chegar concluso de que a questo no se colocava


nos termos em que o autor a apresentou, haver absolvio do pedido, e no da instncia,
dado que o juzo em que se funda essa concluso j um juzo sobre o mrito da causa,
sustentado no respetivo julgamento, e no o juzo preliminar sobre a questo da
admissibilidade da ao, em que se concretiza a mera aferio do pressuposto processual da
legitimidade O pressuposto processual da legitimidade no se confunde com o do interesse
processual ou interesse em agir. Com efeito, pode no haver qualquer dvida quanto
questo de saber se o autor se presente como titular de uma situao que o legitime a propor
a ao e, no entanto, poder questionar-se a existncia, nas concretas circunstncias do caso,
de interesse processual ou interesse em agir, por falta de uma necessidade efetiva de tutela
judiciria e, portanto, de factos objetivos que tornem necessrio o recurso via judicial. Que,
em processo administrativo, o pressuposto do interesse processual ou interesse em agir no
se confunde com o da legitimidade, evidencia-o o artigo 39. CPTA, que lhe d expresso
autnoma. Desde logo, num dos domnios em que, precisamente, ele assume maior relevo,
a que faz referncia expressa no n.1 e que diz respeito s aes meramente declarativas ou
de simples apreciao, que visam acorrer a leses efetivas, resultantes da existncia de
situaes graves de incerteza objetiva, ou a ameaas de leso, resultantes do fundado receio
da verificao de condutas lesivas num futuro prximo, determinadas por um incorreta
avaliao da situao existente. A estas aes acrescem as aes preventivas, dirigidas
condenao omisso de perturbaes ilegais ainda no ocorridas, que se dirigem
imposio de deveres de absteno e, portanto, obteno de uma tutela inibitria, em
situaes de ameaa de agresses ilegtimas. Com efeito, embora o artigo 39. CPTA s se
lhes refira expressamente no n.2, a propsito do caso particular das aes de condenao

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pelo autor.

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no emisso de atos administrativos parece de entender que as previses do n.1 tambm


abrangem, de modo genrico, as situaes de condenao absteno de todo o tipo de
condutas ilegais quando se referem ao fundado receio de que a Administrao possa vir a
adotar uma conduta lesiva. E, com efeito, afigura-se de exigir um especial cuidado na
verificao da existncia de um interesse em agir sempre que o autor se dirija a tribunal com
intuitos preventivos, alegando o propsito de evitar leses que ainda no se concretizaram.
Mas no s nestes dois domnios que, em processo administrativo, se coloca a questo da
existncia de interesse processual ou interesse em agir. No contencioso de impugnao de
atos administrativos, a questo tende, contudo, a ser tradicionalmente confundida com outras:
a da legitimidade ativa e a da impugnabilidade do ato administrativo.

Segunda seco Legitimidade processual

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legitimidade processual no mbito do CPTA justifica-se pela relevncia das especificidades


que, a diversos nveis, o contencioso administrativo apresenta nesse domnio. O CPTA
dedica, na sua Parte Geral, dois artigos matria da legitimidade, ativa e passiva: os artigos
9. e 10. CPTA, respetivamente. A soluo inovadora e parte do entendimento de que a
questo da legitimidade processual deve ser encarada como um fenmeno eminentemente
processual, de mbito geral, respeitante situao das partes no processo, sem que nada
justifique que, a respeito da natureza do instituto, se adote, no domnio do contencioso
administrativo, uma perspetiva sensivelmente diferente daquela que resulta da teoria geral do
processo e que , desde logo, adotada em processo civil. Ao contrrio do que comum, o
CPTA regula separadamente as questes da legitimidade ativa e da legitimidade passiva.
assim que, na Parte Geral do Cdigo, encontramos o artigo 9. CPTA, dedicado
legitimidade ativa, e o artigo 10. CPTA, dedicado legitimidade passiva. A explicao para
o facto reside na circunstncia de que, seja no que toca definio do regime comum, seja,
depois, no que se refere definio de regimes especiais, so numerosos e diferenciados os
aspetos a regular quanto legitimidade ativa, por um lado, e passiva, pelo outro. No que
respeita legitimidade ativa, cumpre, com efeito, advertir para o facto de que no se esgota
no artigo 9. CPTA o regime que o Cdigo estabelece a seu respeito. Como claramente resulta
do prprio teor do seu n.1, o artigo 9. CPTA estabelece um critrio que , em grande
medida, derrogado por um amplo conjunto de solues especiais que, noutros artigos, o
prprio CPTA estabelece em funo de diversos tipos especiais de pretenses: referimo-nos
aos artigos 55., 57., 68., 73. e 77.-A CPTA. Daqui resulta que o critrio do artigo 9., n.1
CPTA, podendo dizer-se que o critrio comum, de aplicabilidade residual, circunscrita
aos tipos de litgios cuja estrutura se aproxima do modelo do processo civil e que,
estatisticamente, no so os mais representativos no processo administrativo,
correspondendo apenas aos casos que no so objeto de um regime especial prprio. A
explicao para a existncia de um conjunto de regimes especiais, ao lado do regime comum,
em matria de legitimidade ativa decorre da circunstncia de o pressuposto processual da

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O autor: regime da legitimidade ativa: a autonomizao do tratamento da

legitimidade no ser um pressuposto que se reporta, em abstrato, pessoa do aturo ou do


demandado, mas um pressuposto cujo preenchimento se afere em funo da concreta relao
que (alegadamente) se estabelece entre essas pessoas e uma ao com um objeto determinado,
porquanto no se trata de saber se uma pessoa, em si mesma, tem personalidade ou
capacidade judiciria, mas de saber se ela se apresenta em posio de figurar como parte
numa concreta ao, em funo do objeto com que ela surge configurada. Da a convenincia
sentida pelo legislador de moldar os requisitos de que depende a legitimidade ativa segundo
critrios variveis de exigncia, estabelecendo, para o efeito, regimes diferenciados consoante
os diferentes tipos de aes. Tnica comum aos regimes especiais o alargamento da
legitimidade ativa, para alm dos limites, reportados (alegada) titularidade da relao
material controvertida, em que ela , partida, definida no artigo 9., n.1 CPTA.alargamento necessrio nos mltiplos tipos de situaes em que, em processo administrativo,
o litgio no pressupe a pr-existncia de uma relao jurdica entre as partes. Este , na
verdade, o plano em que mais se evidencia a filosofia inspiradora do processo administrativo,
de procurar o necessrio equilbrio entre dimenso subjetiva e dimenso objetiva, na certeza
de que o aperfeioamento do sistema no sentido de proporcionar aos cidados a mais efetiva
tutela dos seus direitos e interesses em nada contende com o aproveitamento, em paralelo,
das vantagens efetivas associadas aos aspetos objetivistas tradicionais, que lhe permitem
funcionar (tambm) como um instrumento de proteo dos mais relevantes interesses
pblicos. Pelo contrrio, do que se trata de assegurar que o contencioso administrativo
proporcione a mais efetiva tutela a quem quer que se lhe dirija admitindo, entretanto, que
no sejam s os indivduos a poderem dirigir-se jurisdio administrativa, em defesa dos
seus direitos e interesses particulares, mas que tambm se lhe possam dirigir o Ministrio
Pblico, as entidades pblicas, as associaes cvicas e os prprios cidados, uti cives, em
defesa de interesses pblicos, coletivos e difusos. o que sucede no regime especial de
legitimidade ativa, previsto no artigo 77.-A CPTA para as aes de impugnao e execuo
de contratos. Tratou-se, nessa sede, de dar resposta necessidade, de h muito sentida, de
alargar o mbito da legitimidade ativa nas aes sobre contratos, para alm das partes na
relao contratual. Como os contratos em causa se inserem, designadamente no que diz
respeito ao procedimento pr-contratual, num contexto regido por disposies e princpios
de Direito Administrativo, impostos no interesse pblico e de terceiros, e o respeito por tais
normas sindicvel pelo Ministrio Pblico e pelos eventuais interessados, justifica-se que
estes possam fazer valer as invalidades de que o contrato possa enfermar por fora da
violao de tais normas. Por outro lado, tambm a execuo dos contratos pode ser do
interesse pblico ou de terceiros. E o que sucede, muito claramente, com o alargamento da
legitimidade ativa quanto deduo de pretenses relativas a atos administrativos e
regulamentos, que se deve ao facto de essas pretenses dizerem respeito ao exerccio de
poderes de autoridade da Administrao, matria que, embora contenda, muitas vezes, com
situaes jurdicas individuais, se reveste de um significado muito mais vasto, por envolver a
disposio de interesses pblicos, no respeito pelo princpio da legalidade, valor que respeita
a toda a comunidade e cuja garantia est institucionalmente a cargo de um conjunto de
entidades pblicas.

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1. Regime comum: artigo 9. CPTA:

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a. Titularidade da regulao material controvertida (artigo 9., n.1


CPTA): as solues consagradas no artigo 9., n.1 e 2 CPTA, retomam, no
essencial, as que resultam, respetivamente, dos artigos 30. e 32. CPC. O
regime do artigo 9., n.1 CPTA, corresponde ao que estabelece o artigo 30.,
n.3 CPC, ao assumir que, salvo disposio legal em sentido diferente, a regra
a de que a legitimidade para discutir qualquer relao jurdica controvertida
em juzo corresponde a quem alegue ser parte nessa relao material
controvertida.

b. Legitimidade para defesa de interesses difusos (artigo 9., n.2 CPTA):

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i. No plano da legitimidade: tem o alcance de conferir legitimidade ativa


para defesa de interesses difusos a todos os cidados no gozo dos
seus direitos civis e polticos, s associaes e fundaes defensoras
dos interesses em causa, desde que preencham os requisitos

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o artigo 9., n.2 CPTA, reconhece ao Ministrio Pblico, s autarquias locais,


s associaes e fundaes defensoras dos interesses em causa e, em geral, a
qualquer pessoa singular, enquanto membro da comunidade, o direito de
lanarem mo de todo e qualquer meio processual, principal ou cautelar,
existente no contencioso administrativo, para defesa dos valores que enuncia.
Como resulta do artigo 9., n.3 CPTA, encontramo-nos, aqui, perante um
fenmeno de extenso da legitimidade. Tal como sucede com o artigo 31.
CPC, e em termos semelhantes, o artigo 9., n.2 CPTA, determina, para os
casos a previstos, a extenso da legitimidade processual a quem no alegue
ser parte numa relao material que se proponha submeter apreciao do
tribunal. Embora o preceito no utilize a expresso e se refira a um conjunto
de entidades que se estendem ao Ministrio Pblico e s autarquias locais, ele
tem designadamente em vista o exerccio, no mbito do contencioso
administrativo, por parte dos cidados no gozo dos seus direitos civis e
polticos (artigo 2. Lei n. 83/95), do direito de ao popular para defesa de
valores e bens constitucionalmente protegidos como a sade pblica, o
patrimnio cultural e os bens do Estado, das Regies Autnomas e das
autarquias locais, direito que a CRP lhes reconhece, como um direito
fundamental de participao poltica, no artigo 52., n.3 CRP. Coo adiante
se ver, esta no a nica forma mas uma das formas de ao popular que
so admitidas no contencioso administrativo: uma forma de ao popular que
se define pela defesa daqueles valores constitucionalmente protegidos. O
exerccio dos poderes de propositura e interveno previstos no artigo 9.,
n.2 CPTA, processa-se, como refere o preceito, nos termos previstos na lei.
A remisso tem em vista a Lei n. 83/95, 32 agosto, na parte em que essa lei,
nos seus artigos 2. e 3., densifica o critrio de legitimidade que apenas se
encontra genericamente formulado no CPTA e, depois, nos artigos 13. e
seguintes, estabelece um conjunto de disposies a aplicar aos processos
intentados por atores populares que sigam termos perante os tribunais
administrativos. A remisso tem, pois, um duplo alcance:

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ii. No plano do regime processual: o legislador entende que os processos


intentados nestas circunstncias apresentam especificidades que
justificam a introduo de adaptaes ao modelo de tramitao
normal, que constam dos artigos 13. e seguintes da Lei n. 83/95 e
se consubstanciam num conjunto de solues especiais nos domnios
da admisso da petio inicial (artigo 13.), da representao
processual (artigo 14.), da citao dos titulares dos interesses em
causa (artigo 15.), da instruo (artigo 17.), da eficcia dos recursos
jurisdicionais (artigo 18.) e dos efeitos do caso julgado (artigo 19.).
Verifica-se, assim, que a Lei n. 83/95 estabelece um regime
processual prprio para estes casos. Para que no se gerem equvocos,
importa, porm, deixar claro que a ao popular no , em si mesma,
uma forma de processo. Na verdade, qualquer das pessoas e
entidades legitimadas pelo artigo 9., n.2, pode dirigir-se aos
tribunais administrativos para deduzir pretenses correspondentes a
qualquer das formas de processo previstas na lei processual
administrativa. Muito claramente neste sentido, faa-se notar que,
como j fazia para o processo civil no n.2, o artigo 12. Lei n. 83/95,
na redao que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n. 214-G/2015, 2
outubro, passou a estabelecer, muito simplesmente, no seu n.1, que
a ao popular administrativa pode revestir qualquer das formas de
processo previstas no Cdigo de Processo nos Tribunais
Administrativos. O que, entretanto, resulta da Lei n. 83/95 (ex vi
artigo 9., n.2 CPTA, que para ela remete), que, na tramitao de
qualquer desses processos, haver que aplicar, para alm das regras
gerias que lhe so prprias, as regras especiais que aquela lei
estabelece nos seus artigos 13. e seguintes, que, no entanto, apenas
se referem a alguns aspetos da tramitao processual. A incompletude
e o carter disperso e avulso das suas determinaes no tem, por

39

mencionados no artigo 3. Lei n. 83/95, e s autarquias locais, em


relao aos interesses de que sejam titulares residentes na rea da
respetiva circunscrio. Daqui resulta que no se exige a existncia de
um elemento de conexo, de uma qualquer situao de apropriao
individual do interesse difuso lesado, como critrio relevante para
assegurar o exerccio do direito de ao popular por qualquer cidado.
Por outro lado, no que respeita s associaes e fundaes, infere-se
do artigo 3., n.2 Lei n. 83/95, que a sua legitimidade ativa neste
domnio compreende os bens ou interesses cuja defesa se inclua
expressamente no mbito das suas atribuies ou dos seus objetivos
estatutrios, segundo um princpio de especialidade e de
territorialidade. Isto , o direito de ao encontra-se circunscrito
rea da sua interveno principal e de acordo com a respetiva
incidncia geogrfica, que poder ser de mbito nacional, regional ou
local (artigo 7., n.3 Lei n. 35/98, 15 julho).

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isso, o alcance de submeter os processos em causa a um processo


especial acabado, mas apenas o de introduzir um conjunto de
especialidades no modelo normal de tramitao a que esses processos
esto subordinados. Essas especialidades devero ser, assim,
enxertadas, em cada caso, no regime de tramitao processual que ao
caso or aplicvel segundo as regras gerais. , pois, nesta perspetiva
que deve ser lida a remisso do artigo 9., n.2 CPTA, para os termos
previstos na lei. Essa remisso significa que os poderes de
propositura e interveno processual a previstos sero exercidos nos
casos e observando, pra alm das regras gerais, as regras especficas
de tramitao e sobre a deciso judicial que resultam da Lei n. 83/95
(artigos 2. e 3., e artigos 13. e seguintes, respetivamente).
2. Regimes especiais:

a. Legitimidade ativa nas aes de impugnao de atos administrativos

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i. Alegao de interesse direto e pessoal (artigo 55., n.1, alnea a) CPTA): tem,
antes de mais, legitimidade para impugnar atos administrativos quem
alegue ser titular de um interesse direto e pessoal, designadamente
por ter sido lesado pelo ato nos seus direitos ou interesses legalmente
protegidos (artigo 55., n.1, alnea a) CPTA). De harmonia com o
critrio adotado no artigo 9., n.1 CPTA, o preenchimento do
requisito entendido, recorde-se, como condio para a obteno de
uma pronncia sobre o mrito da causa e no como uma condio
de procedncia da ao, necessria obteno de uma pronncia de
provimento no exige a verificao da efetiva titularidade da
situao jurdica invocada pelo autor, mas basta-se apenas com a
alegao dessa titularidade (no sentido de que a legitimidade aferida

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(artigo 55. CPTA): de acordo com a nova definio introduzida pela


reviso de 2015 no n.1 do artigo 50. CPTA, a impugnao de atos
administrativos s tem por objeto a anulao ou a declarao de nulidade de
tais atos. A declarao de inexistncia de ato administrativo no constitui,
pois, objeto de um processo impugnatrio, na medida em que o que, num
processo com esse objeto, o autor se prope , precisamente, demonstrar que
no foi praticado um ato administrativo, pelo que o prprio autor configura
o objeto do processo de um modo que nega a existncia de um ato passvel
de impugnao. Os processos de declarao de inexistncia de ato
administrativo so, pois, processo meramente declarativos ou de simples
apreciao. No entanto, o n.2 do artigo 50. CPTA submete estes processos
ao regime de pressupostos processuais da impugnao de atos
administrativos no que diz respeito a um nico ponto, que , precisamente,
o da legitimidade processual. , pois, aplicvel aos processo de declarao de
inexistncia de atos administrativos o regime do artigo 55. CPTA que vai ser,
de seguida, objeto de exposio:

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pela afirmao com verosimilhana pelo autor da situao


legitimamente, cfr. Acrdo STA 3 maro 2004, Proc. . 1240/02). O
que, naturalmente, no impede, mas antes obriga o tribunal, logo que
porventura verifique que o interessado no titular da situao
jurdica alegada, a julgar, por esse facto, improcedente a ao de
impugnao. A utilizao da frmula interesse direto e pessoal, em
contraposio leso de direitos ou interesses legalmente protegidos,
que apresentada como um exemplo e, assim, como uma das suas
formas de concretizao possvel, aponta no sentido de que a
legitimidade individual para impugnar atos administrativos no tem
de basear-se na ofensa de um direito ou interesse legalmente
protegido, mas se basta com a circunstncia de o ato estar a provocar,
no momento em que impugnado, consequncias desfavorveis na
esfera jurdica do autor, de modo que a anulao ou a declarao de
nulidade desse ato lhe traz, pessoalmente a ele, uma vantagem direta
(ou imediata). Como da tradio do nosso processo administrativo,
a anulao ou a declarao de nulidade de atos administrativos pode
ser, portanto, pedida a um tribunal administrativo por quem nisso
tenha interesse, no sentido em que reivindica para si prprio uma
vantagem jurdica ou econmica que h-de resultar dessa anulao ou
declarao de nulidade. A nosso ver, deve ser estabelecida uma clara
distino entre os requisitos do carter direto e pessoa. Na verdade,
s o carter pessoal do interesse diz verdadeiramente respeito ao
pressuposto processual da legitimidade, na medida em que se trata de
exigir que a utilidade que o interessado pretende obter com a
anulao ou a declarao de nulidade do ato impugnado seja uma
utilidade pessoal, que ele reivindique para si prprio, de modo a
poder afirmar-se que o impugnante considerado parte legtima
porque alega ser, ele prprio, o titular do interesse em nome do qual
se move no processo. J o carter direto do interesse tem que ver
com a questo de saber se existe um interesse atual e efetivo em pedir
a anulao ou a declarao de nulidade do ato que impugnado.
Admitindo que o impugnante efetivamente o titular do interesse,
trata-se de saber se o impugnante se encontra numa situao efetiva
de leso que justifique a utilizao do meio impugnatrio. Neste
sentido, o STA tem sufragado o entendimento de que o interesse
direto deve ser apreciado, por referncia ao contedo da petio
inicial, em funo das vantagens que o impugnante alega poderem
advir-lhe da anulao do ato, sendo que os efeitos decorrentes da
anulao devem repercutir-se, de forma direta e imediata, na esfera
jurdica do impugnante. Tem, assim, legitimidade para impugnar
quem se encontra em condies de o poder receber, sendo o interesse
direto desde que de repercusso imediata na esfera do interessado. O
interesse direto contrape-se, assim, a um interesse meramente
longnquo, eventual ou hipottico, que no se dirija a uma utilidade

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que possa advir diretamente da anulao do ato impugnado. O


requisito do carter direto do interesse no tem, pois, em nossa
opinio, que ver com a legitimidade processual, mas com a questo
de saber se o alegado titular do interesse (que, por isso, parte
legtima no processo) tem efetiva necessidade de tutela judiciria: ou
seja, tem que ver com o seu interesse processual ou interesse em agir.
Pela nossa parte, quer-nos parecer que, como os pareceres
vinculativos decidem em que sentido devem agir os rgos que por
eles se encontram vinculados, indiscutvel que eles podem ser
impugnados pelas entidades a que estes rgos pertencem (artigo 55.,
n.1, alnea c) CPTA) ou pelos prprios rgos que vinculam, quando
estes pertencem mesma entidade pblica a que pertencem os rgos
que os emitiram (artigo 55., n.1, alnea d) CPTA) (cf. alneas c) e d)).
Mas como os efeitos do parecer vinculativo se esgotam no mbito
das relaes que se desenvolvem entre o rgo que os emite e aquele
que por eles se encontra vinculado, no nos parece que o requerente
que aguarda a deciso final, a proferir no termo do procedimento
tenha interesse direto na sua impugnao. Cumpre, em todo o caso,
dar conta de que a jurisprudncia tem vindo a orientar-se num
sentido mais permissivo, admitindo que o interessado possa recorrer
a uma espcie de tutela antecipada, atravs da impugnao direta dos
pareceres vinculativos desfavorveis aos seus interesses.
ii. Outros ttulos de legitimidade (artigo 55., n.1 e 2 CPTA): tambm tm
legitimidade para impugnar atos administrativos as pessoas e
entidades que se passam a enunciar:
1. O Ministrio Pblico tem legitimidade para, no exerccio da
chamada ao pblica impugnar, sem quaisquer limitaes,
todo e qualquer ato administrativo (artigo 55., n.1, alnea c)
CPTA), no puro propsito de defender a legalidade
democrtica e promover a realizao do interesse pblico
(artigo 51. ETAF);

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3. A previso do artigo 55., n.1, alnea c) CPTA, tem,


entretanto, um duplo alcance, na medida em que tambm
reconhece legitimidade para impugnar atos administrativos s

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2. O CPTA reconhece tambm legitimidade para impugnar atos


administrativos s pessoas coletivas pblicas, quanto aos
direitos e interesses que lhes cumpra defender (artigo 55.,
n.1, alnea c) CPTA). Como evidente, para que a
impugnao se inscreva nas incumbncias de uma pessoa
coletiva pblica, necessrio que o ato impugnado contenda
com os interesses legalmente estabelecidos como atribuies
dessa pessoa coletiva;

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pessoas coletivas privadas, quanto aos direitos e interesses


que lhes cumpra defender. Nesta parte, o preceito visa
consagrar de modo expresso a possibilidade de as associaes
de qualquer tipo (o que inclui associaes polticas, sindicais
e patronais) atuarem, no respeito pelo princpio da
especialidade, em defesa dos direitos e interesses dos seus
associados. A propsito primacial da previso em referncia
foi o de dar resposta s dificuldades que se vinham colocando
a propsito das associaes sindicais, que beneficiam de um
enquadramento constitucional e legal prprio, a que a
formulao adotada procurou dar cobertura (o Tribunal
Constitucional pronunciou-se (Acrdo n. 160/99), em sede
de fiscalizao concreta, que

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Mas na redao do preceito houve o evidente propsito de


no circunscrever a nova previso normativa ao caso
particular das associaes sindicais, mas, pelo contrrio, de
estender o seu mbito de aplicao a toda e qualquer pessoa
coletiva, na medida em que a sua atuao processual se dirija
tutela dos direitos e interesses que, de acordo com o
respetivo ato constitutivo, lhe cumpra defender. O sentido
do preceito no , naturalmente, o de reconhecer s pessoas
coletivas privadas legitimidade para atuarem em defesa das
suas prprias situaes jurdicas, contra decises que afetem
a sua existncia o seu patrimnio ou as condies do seu
funcionamento ou da sua atividade. Como evidente, essa
legitimidade nunca poderia estar em causa, sob pena de
inconstitucional discriminao das pessoas coletivas em
relao s pessoas singulares, enquadrando-se na previso do
interesse direto e pessoal do artigo 55., n.1, alnea a) CPTA.
O sentido da previso em referncia o de atribuir s pessoas
em causa legitimidade para atuarem quanto aos direitos e
interesses que lhes cumpra defender. O que nela se tem,
portanto, em vista legitimar atuaes processuais dirigidas
tutela de direitos e interesses que, em primeira linha, no
pertencem s entidades em causa, mas que elas so admitidas
a promover processualmente por terem sido constitudas
para os defenderem. Em qualquer dos preceito mencionados,
estamos, pois, perante previses legais de carter genrico,

43

os sindicatos carecem de legitimidade ativa para fazer


valer contenciosamente, independentemente de expressos
poderes de representao e prova de filiao dos
trabalhadores diretamente lesados, o direito tutela
jurisdicional de defesa coletiva de interesses individuais
dos trabalhadores que representam.

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4. O CPTA prev a possibilidade de um rgo administrativo


de uma determinada pessoa coletiva de Direito Pblico
impugnar atos praticados por outros rgos da mesma pessoa
coletiva (artigo 55., n.1, alnea d) CPTA). Na nova redao
foi explicitado que esta possibilidade de impugnao apenas
admitida quando os atos em causa, no especfico contexto
das relaes inter-orgnicas em que se inscrevam, ponham

44

atributivas de legitimidade, cujo preciso alcance, para cada


concreto tipo de entidade, ter de ser concretizado luz do
que disponha o ato constitutivo de cada uma, posto que se
exige uma relao de congruncia entre os efeitos do ato a
impugnar e as finalidades programticas da entidade
impugnante. Note-se que a legitimidade de cada pessoa
coletiva privada para propor aes em defesa dos fins para
que foi constituda no tem de resultar dos estatutos ou outro
ato constitutivo da pessoa coletiva: ela decorre diretamente,
com carter geral, da previso do artigo 55., n.1, alnea c)
CPTA; que tem, precisamente, o sentido e alcance de instituir
solues de legitimidade extraordinria, resultantes de
previso legal, mediante as quais admitem a substituio
processual das pessoas coletivas queles que as instituram na
propositura de aes dirigidas defesa dos interesses que
estes colocaram a seu cargo. O que do ato constitutivo de
cada entidade h-de, por seu turno, resultar, a delimitao
dos fins que a essa entidade cumpre defender: esses sero os
fins para defesa dos quais os referidos artigos do CPTA lhe
conferem legitimidade processual ativa. Resta acrescentar que
as associaes sindicais tm legitimidade para atuarem em
defesa de interesses estritamente individuais de trabalhadores
concretos, segundo um modelo em que se admite que a
associao, em casos concretos, se substitua a esses
trabalhadores na defesa de quaisquer direitos ou interesses de
natureza juslaboral que a estes dizem exclusivamente respeito.
A nosso ver, no , contudo, sustentvel a transposio desta
soluo, de carter especfico, para as demais associaes, no
sendo, portanto, este o alcance da previso do artigo 55., n.1,
alnea c) CPTA, que se limita a admitir as associaes em geral
propositura de aes de grupo, dirigidas a defender
interesses partilhados em conjunto pelos associados, no
dando, assim, cobertura eventual defesa de interesses
estritamente individuais de associados seus, em termos de
permitir que a associao, em casos concretos, se substitusse
a esses associados na defesa de interesses individualizados.

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5. O artigo 55., n.1, alnea e) CPTA, refere-se genericamente


possibilidade de outras autoridades, para alm do Ministrio
Pblico, serem legitimadas por lei avulsa a impugnar atos
administrativos em defesa da legalidade administrativa. Faz,
entretanto, meno expressa ao mais importante desses casos,
que se encontra previsto no artigo 21., n.1 CPTA e se refere
legitimidade dos presidentes de rgos colegiais para
impugnarem atos praticados por esses rgos. O preceito
confirma, pois, que s com fundamento em previso
normativa especial podem os titulares de rgos
administrativos impugnar decises dos respetivos rgos.

45

em causa as condies do rgo impugnante para o exerccio,


sem interferncias ou perturbaes ilegais, de competncia
que lhe tenha sido atribuda para a prossecuo de interesses
especficos, pelos quais ele seja diretamente responsvel. Est,
portanto, naturalmente excluda a aplicao deste preceito no
mbito das relaes hierrquicas. O preceito em anlise
reflete a evoluo que, no domnio dos atos que se inscrevem
no mbito de relaes intra-administrativas e inter-orgnicas,
se tem orientado no sentido do esbatimento do que, partida,
poderia ser visto como uma contraposio entre os atos de
autoridade da Administrao, de contedo regulador,
homlogos das sentenas, que, por definirem situaes
jurdicas exteriores esfera da prpria entidade que os emite,
seriam contenciosamente sindicveis, e um universo de
pronncias indiferenciadas que, por se dirigirem a rgos ou
a funcionrios e agentes e, desse modo, esgotarem os seus
efeitos dentro da esfera da entidade pblica que as emitiu, no
seriam passveis de impugnao contenciosa. Nos nossos dias,
a realidade interna das entidades pblicas tende, na verdade,
a ser crescentemente caracterizada por fenmenos de
conflitualidade que decorrem de opes assentes na
atribuio aos diferentes rgos de esferas de ao prpria e,
portanto, na respetiva constituio como sujeitos de
ordenao e de imputao final (no apenas transitria) de
poderes e de deveres, em posio de antagonismo perante
outros rgos da mesma entidade pblica. por este motivo
e, portanto, com este alcance que o artigo 55., n.1, alnea d)
CPTA, admite, hoje, a impugnabilidade de atos que, no plano
intra-administrativo, sejam praticados por rgos de uma
entidade pblica e se dirijam a outros rgos pertencentes a
essa mesma entidade, no mbito do que tem sido qualificado
como relaes inter-orgnicas.

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6. O artigo 55., n.1, alnea f) CPTA, reafirma a legitimidade


das pessoas e entidades mencionadas no n.2 do artigo 9.
CPTA para impugnares atos administrativos que ponham em
causa os valores referidos nesse preceito. Tal como sucede
com a do artigo 68., n.1, alnea d) CPTA, esta previso nada
acrescenta soluo que, em termos gerais, resulta do artigo
9., n.2 CPTA, pelo que apenas consta do elenco do artigo
55. CPTA num propsito de completude. Note-se que a
remisso no vale na parte em que se refere ao Ministrio
Pblico, na medida em que a legitimidade do Ministrio
Pblico para impugnar atos administrativos resulta do artigo
55.m n.1, alnea b) CPTA, com um mbito ilimitado e,
portanto, mais alargado do que aquele que resulta da previso
do artigo 9., n.2 CPTA.
7. O artigo 55., n.2 CPTA, consagra, por ltimo, a clssica
ao popular local ou autrquica, de profundas tradies no
domnio do contencioso de impugnao de atos
administrativos, que, no quadro normativo imediatamente
anterior, constava do artigo 822. CPA.

b. Legitimidade ativa nas aes de condenao prtica de atos

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i. Quem alegue ser titular de um direito ou interesse legalmente protegido, dirigido


emisso do ato ilegalmente recusado ou omitido (artigo 68., n.1, alnea a)
CPTA): repare-se que, ao contrrio do que sucede no domnio da
impugnao de atos administrativos, o CPTA no se basta, para este
efeito, com a mera alegao, pelo autor, da titularidade de um mero
interesse direto e pessoal. A deduo do pedido de condenao s
est ao acesso de quem alegue um direito ou, pelo menos, um
interesse legalmente protegido emisso de um ato que foi
ilegalmente recusado ou omitido. Os pedidos de condenao da
Administrao prtica de atos administrativos tm, pois, uma carga
de tutela subjetiva, de proteo de direitos ou interesses individuais,
muito superior quela que, como vimos, corresponde aos pedidos de
anulao ou de declarao de nulidade de atos administrativos, que o
CPTA, no seguimento da tradio do contencioso administrativo
francs, coloca ao acesso de um mais amplo leque de potenciais
interessados. A soluo compreende-se perfeitamente, na medida em
que os atos administrativos de contedo positivo tendem a ser
potencialmente lesivos de um maior nmero de pessoas e a suscitar

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administrativos (artigo 68., n.1 CPTA): o tema regulado no artigo 68.


CPTA, que se refere a cinco categorias de pessoas e entidades legitimadas a
pedir a condenao da Administrao prtica de atos administrativos
ilegalmente recusados ou omitidos:

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ii. Ao Ministrio Pblico: para pedir a condenao da Administrao


prtica de atos administrativos (artigo 68. n.1, alnea b) CPTA).
Porm, a ao pblica no intervm neste domnio sem quaisquer
limitaes, com o genrico propsito de defender a legalidade
democrtica e promover a realizao do interesse pblico (artigo 51.
ETAF). Em primeiro lugar, o Cdigo pressupe que o Ministrio
Pblico no possui o poder genrico de apresentar requerimentos
que constituam a Administrao no dever de decidir e no pretende
conferir-lhe um tal poder. Por conseguinte, ele circunscreve o mbito
do exerccio da ao pblica s situaes de omisso ilegal em que o
dever de praticar o ato administrativo resulta diretamente da lei, sem
depender da eventual apresentao de um requerimento par que se
constitua na esfera do rgo competente. O exerccio da ao pblica
neste domnio no depende, pois, da prvia apresentao, por parte
do Ministrio Pblico, de um requerimento dirigido ao rgo
competente para agir e do subsequente esgotamento de um prazo.
Por outro lado, o Cdigo no institui o Ministrio Pblico como
guardio contra toda e qualquer situao de incumprimento ilegal de
deveres de atuao jurdica que a lei imponha aos rgos da
Administrao. Por conseguinte, apenas o admite a pedir a
condenao da Administrao quando a omisso de atos
administrativos legalmente devidos ofenda direitos fundamentais ou
ponha em causa um interesse pblico especialmente relevante ou
qualquer dos valores e bens referidos no n.2 do artigo 9. CPTA. A
atuao do Ministrio Pblico, no domnio da condenao da
Administrao prtica de atos administrativos, no pode, portanto,
dirigir-se apenas a assegurar o cumprimento da lei, mas tem de ter em
vista a defesa de valores constitucionalmente protegidos. Com o que

47

necessidades acrescidas de controlo, do ponto de vista da tutela da


prpria legalidade objetiva, do que os atos administrativos de
indeferimento, que se limitam a recusar a introduo das
modificaes jurdicas pretendidas pelo requerente. Por outro lado, a
legitimidade para pedir a condenao prtica de um ato
administrativo funda-se na prpria legitimidade do interessado, no
plano substantivo, para requerer a prtica do ato no mbito do
correspondente procedimento administrativo. Como, na verdade,
resulta do artigo 67., n.1 CPTA, na base da deduo do pedido de
condenao est, por regra, a prvia apresentao de um
requerimento que constituiu a Administrao no dever de decidir, o
que pressupe a legitimidade do autor para apresentar esse
requerimento. S nesse caso existe, com efeito, uma situao de
omisso ou recusa juridicamente relevante, para o efeito de permitir,
nos termos daquele preceito, a deduo de um pedido de condenao,
dirigido contra a Administrao.

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se confirma que, tambm neste plano, o Cdigo no atribui aos


mecanismos de reao contra a omisso ilegal de atos administrativos
a mesma funo de tutela da legalidade objetiva que associa
impugnao de atos administrativos de contedo positivo.
iii. Pessoas coletivas pblicas: o CPTA tambm lhes reconhece legitimidade
para pedir a condenao prtica de atos administrativos s pessoas
coletivas pblicas, quanto aos direitos e interesses que lhes cumpra
defender (artigo 68., n.1, alnea c) CPTA). Nada de especfico h,
agora, a acrescentar ao que foi dito a propsito do artigo 55., n.1,
alnea c) CPTA.
iv. Pessoas coletivas privadas: do mesmo modo, o CPTA tambm reconhece
legitimidade para pedir a condenao prtica de atos administrativos
s pessoas coletivas privadas, quanto aos direitos e interesses que lhes
cumpra defender. Tambm nesta parte, nada de especfico h, agora,
a acrescentar ao que foi dito a propsito do artigo 55., n.1, alnea c)
CPTA. Apenas cumpre, neste domnio, esclarecer, em cada caso, se
as entidades em causa esto em condies de invocar a titularidade
de um direito ou interesse que as habilite a requerer a emisso de um
ato administrativo, em termos de constituir o rgo competente no
dever de decidir, para o efeito de ficarem habilitadas a exigir, em caso
de recusa ou omisso por parte desse rgo, a condenao prtica
do ato ilegalmente recusado ou omitido.

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vi. Pessoas e entidades mencionadas no artigo 9., n.2 CPTA: o artigo 68., n.1,
alnea f) CPTA reafirma, por ltimo, a legitimidade das pessoas e
entidades mencionadas no n.2 do artigo 9. CPTA para pedir a
condenao da Administrao prtica de atos administrativos cuja
recusa ou omisso ponha em causa os valores referidos nesse preceito.
Esta previso nada acrescenta soluo que, em termos gerais, resulta
do artigo 9., n.2 CPTA, pelo que apenas consta do elenco do artigo
68. CPTA num propsito de completude. Tambm a remisso do
artigo 68., n.1, alnea f) CPTA para o n.2 do artigo 9. CPTA no
vale na parte em que se refere ao Ministrio Pblico, na medida em
que a legitimidade do Ministrio Pblico para impugnar atos

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v. Presidentes de rgos colegiais: com a reviso de 2015, a nova alnea e) do


n.1 do artigo 68. CPTA passou a reconhecer a estes a legitimidade
para a propositura de aes de condenao prtica de atos
administrativos, relativamente a conduta do respetivo rgo, no que
configura uma extenso da legitimidade impugnatria que j lhes era
reconhecida pelo artigo 21., n.4 CPA e pelo artigo 55., n.1, alnea
e) CPTA. E, por outro lado, tambm refere, genericamente, as demais
autoridades, em defesa da legalidade administrativa, nos casos que
estejam previstos na lei.

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administrativos resulta, como se acaba de ver, do artigo 68., n.1,


alnea b) CPTA, com um mbito mais alargado, que expressamente
compreende as situaes enunciadas no artigo 9., n.2 CPA, mas no
se esgota nelas.

c. Legitimidade ativa nas aes de impugnao e condenao emisso


de regulamentos (artigos 73. e 77. CPTA):
i. Legitimidade para impugnar normas regulamentares: o tema regulado no
artigo 73. CPTA, que identifica as categorias de pessoas e entidades
legitimadas a pedir a declarao da ilegalidade de normas emanadas
no exerccio da funo administrativa, ou, no dizer da lei, ao abrigo
de disposies de Direito Administrativo, e que, para simplificar,
designamos como normas regulamentares:
1.

Em primeiro lugar, o artigo 73., n.1 CPTA reconhece


legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade com fora
obrigatria geral a quem alegue ser prejudicado pela aplicao
da norma ou poder previsivelmente vir a s-lo em momento
prximo, ao Ministrio Pblico, a qualquer das pessoas e
entidades mencionadas no artigo 9., n.2 CPTA, para defesa
dos valores mencionados nesse preceito, e aos presidentes de
rgos colegiais, em relao a normas emitidas pelos
respetivos rgos;

2. Por outro lado, o artigo 73., n.2 CPTA reconhece


legitimidade para pedir a declarao de ilegalidade com efeitos
circunscritos ao seu caso a quem seja diretamente lesado ou
possa vir previsivelmente a s-lo em momento prximo pela
aplicao de norma cujos efeitos se produzam imediatamente,
sem dependncia de atos concretos de aplicao, desde que a
ao seja proposta com algum do fundamentos previstos no
artigo 281. CRP.

1. Ministrio Pblico: a ao pblica prevista, neste domnio,


sem quaisquer limitaes. A exemplo do que, como vimos,

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ii. Legitimidade para pedir a condenao emisso de normas regulamentares: o


tema regulado no n.1 do artigo 77. CPTA, que identifica as
categorias de pessoas e entidades legitimadas a pedir a condenao
emisso de normas regulamentares necessrias para dar
exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentao:

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3. O Ministrio Pblico tem o dever de pedir a declarao de


ilegalidade com fora obrigatria geral quando tenha
conhecimento da verificao de trs casos concretos de
recusa de aplicao de uma norma com fundamento na sua
ilegalidade.

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sucede nos artigos 55. e 73. PTA, o Ministrio Pblico tem,


portanto, uma legitimidade ilimitada para reagir contra a
omisso ilegal de toda e qualquer norma regulamentar
legalmente devida, no puro propsito de defender a
legalidade democrtica e promover a realizao do interesse
pblico (artigo 51. ETAF).
2. Pessoas e entidades que, nos termos do artigo 9., n.2 CPTA,
podem agir em defesa dos valores que esse preceito enuncia,
assim como aos presidentes de rgos colegais, em relao
norma emitida pelos respetivos rgos: o artigo 77., n.1
CPTA estende, entretanto, a legitimidade a estes.
3. Quem alegue um prejuzo diretamente resultante da situao
de omisso de emisso de normas regulamentares.

d. Legitimidade ativa nas aes sobre contratos (artigo 77.-A CPTA):

1. Ministrio Pblico (artigo 77.-A, n.1, alnea a) CPTA): que


o CPTA introduz, neste preceito, a ao pblica sem

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i. Para alm das partes na relao contratual (artigo 77.-A, n.1, alnea a)
CPTA), as aes dirigidas invalidao dos contratos tambm podem
ser propostas pelas pessoas e entidades que se passam a enunciar:

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como resulta da ressalva contida na 1. parte do artigo 9., n.1 CPTA, o artigo
77.-A CPTA rene um conjunto de disposies que afastam o regime
consagrado naquele preceito no que toca legitimidade para a propositura de
alguns dos tipos de aes relativas a contratos, prevendo, nesse domnio, um
conjunto de situaes de extenso da legitimidade processual a quem no
alegue ser parte na relao contratual em causa. Essas aes so as aes
relativas validade e execuo dos contratos, j que, no que respeita s aes
de interpretao, vale o regime geral do artigo 9. CPTA. Com efeito, era
tradicional no nosso contencioso administrativo e desde h muito vivamente
criticada a soluo de que as aes sobre contratos administrativos s podiam
ser propostas pelas entidades contratantes (artigo 825. CPA). Esta soluo
tinha bvios inconvenientes. No domnio da invalidade dos contratos, ela
tornava frequentemente intil a obteno da anulao de atos administrativos
pr-contratuais, na medida em que, uma vez obtida a anulao, os
interessados no tinham legitimidade para pr em causa os contratos
entretanto celebrados. Por outro lado, no domnio da execuo dos contratos,
colocava-se por inteiro nas mos da Administrao e da entidade com quem
ela tivesse contratado a garantia de que os contratos eram devidamente
executados, independentemente do interesse pblico e de terceiros nessa
execuo. Procurando das resposta aos reparos dirigidos contra a soluo
tradicional, o artigo 77.-A CPTA procede a um significativo alargamento da
legitimidade para a propositura das aes sobre contratos:

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aparentes restries, pelo que se deve entender que ela


estendida ao contencioso de impugnao dos contratos da
Administrao com a mesma configurao que
tradicionalmente lhe corresponde no contencioso de
impugnao dos atos administrativos. O Ministrio Pblico ,
pois, admitido a impugnar todo e qualquer contrato, no nico
propsito de defender a legalidade democrtica e promover a
realizao do interesse pblico (artigo 51. ETAF).
2. Pelas demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo
9., n.2 CPTA, podem agir em defesa dos valores que esse
preceito enuncia (artigo 77.-A, n.1, alnea b) CPTA);
3. Por quem, tendo tomado parte no procedimento que
precedeu a celebrao do contrato, tiver impugnado as
decises tomadas no mbito desse procedimento, com
fundamento na ocorrncia de ilegalidades pr-contratuais no
mbito do procedimento que precedeu a celebrao do
contrato (artigo 77.-A, n.1, alnea d) CPTA). Recorde-se que
a jurisdio administrativa a competente para apreciar a
invalidade consequente de todos os contratos celebrados para
apreciar a invalidade consequente de todos os contatos
celebrados pela Administrao Pblica, que diretamente
resulte da invalidade do ato administrativo no qual se fundou
a respetiva celebrao (artigo 4., n.1, alnea b) ETAF). A
impugnao do ato pr-contratual e do prprio contrato,
fundada na invalidade consequente que decorre da invalidade
pr-contratual, pode, naturalmente, ter lugar, em simultneo,
no mbito de uma nica ao, em que ambos os pedidos
sejam cumulados. A cumulao pode ser
a. Originria, quando, no momento da propositura da
ao, o contrato j tiver sido celebrado, ou;

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4. Pelos participantes no procedimento que precedeu a


celebrao do contrato, por alegada desconformidade entre o
clausulado do contrato e os termos resultantes da adjudicao
(artigo 77.-A, n.1, alnea e) CPTA). Repare-se que o
problema reside, agora, no facto de serem includas no
contrato clusulas que dele no deveriam constar, por no
serem compatveis com os termos em que foi feita a
adjudicao. Mas ainda aqui estamos perante um instrumento

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b. Superveniente, segundo o disposto no artigo 63. ou


no artigo 102., n,.4 CPTA, se o contrato s vier a
ser celebrado j na pendncia da ao de impugnao
do ato pr-contratual.

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de defesa dos participantes no procedimento pr-contratual,


em nome da vinculao da Administrao s regras que
presidiriam a esse procedimento. Cumpre, porm, notar que
os eventuais ajustamentos do contedo do contrato em
relao aos termos da adjudicao no so ilegtimos se se
mantiverem dentro dos limites hoje previstos no artigo 99.
CCP, cuja introduo parece ter sido motivada pelo
propsito de limitar o alcance prtico da previso do artigo
77.-A, n.1, alnea e) CPTA.
5. Por quem alegue que o clausulado do contrato no
corresponde aos termos que tinham sido inicialmente
estabelecidos e que justificadamente o tinham levado a no
participar no procedimento pr-contratual, embora
preenchesse os requisitos necessrios para o efeito (artigo
77.-A, n.1, alnea f) CPTA). Repare-se que, neste caso, no
estamos perante um interessado que participou no
procedimento pr-contratual. Estamos, no entanto, perante
algum que faz valer a invalidade do contrato em defesa do
interesse que teria tido em participar num procedimento
dirigido celebrao de um contrato com a configurao
daquele que acabou por ser celebrado, revelia do que
resultava dos parmetros inicialmente traados e que
alegadamente tero levado o interessado a no participar no
procedimento pr-contratual.

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No confronto com a alnea d), a alnea c) do n.1 do artigo 77.-A


CPTA tem em vista a hiptese de ter sido cometida qualquer
ilegitimidade no mbito desse procedimento. Como j vimos, essa
hiptese corresponde previso da alnea d), que, nesse contexto,
impe aos eventuais interessados um nus de participao no
procedimento pr-contratual e de impugnao do ato pr-contratual
alegadamente ilegal, sem o que lhes falece a legitimidade para
impugnarem o contrato com fundamento em invalidade consequente.
Pelo contrrio, o que a alnea c) do n.1 do artigo 77.-A CPTA tem
em vista a hiptese de preterio total do tipo de procedimento prcontratual legalmente exigido, em que no foi adotado qualquer
procedimento pr-contratual de tipo distinto daquele que a lei exigia.
O propsito do preceito o de exonerar o interessado preterido pela
no realizao do concurso legalmente exigido do nus de impugnar
qualquer at pr-contratual, para o legitimar a impugnar diretamente

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6. Por quem tenha sido prejudicado pelo facto de no ter sido


adotado o procedimento pr-contratual exigido por lei (artigo
77.-A, n.1, alnea c) CPTA).

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o prprio contrato. Com efeito, a preterio total do procedimento


legalmente exigido no um vcio de procedimento que gere uma
mera invalidade consequente do contrato, mas um vcio prprio do
contrato, que, como tal, invocvel, no ao abrigo dos artigo 283.
ou 283.-A CPTA, mas do artigo 284. CCP. Por conseguinte, resulta
da alnea c) do n.1 do artigo 77.-A CPTA que, quem no participou
no procedimento pr-contratual legalmente exigido, porque este no
foi, ilegalmente, adotado,, tem o direito de proceder impugnao
direta do contrato, em defesa do interesse que teria tido em participar
no procedimento que deveria ter sido adotado em ordem
celebrao desse contrato, sem ter de se preocupar com a
impugnao dos eventuais atos pr-contratuais que, na ausncia do
procedimento legalmente exigido, possam ter sido praticados em
momento anterior ao da celebrao do contrato.
7. Por quem tenha sido ou possa vir a ser previsivelmente lesado
nos seus direitos ou interesses pela execuo do contrato
(artigo 77.-A, n.1, alnea d) CPTA). Esta uma previso de
amplo espetro, cujos contornos cumpre, naturalmente,
jurisprudncia delimitar, mas que parece cobrir situaes
como a das empresas que desenvolvem a sua atividade, em
regime de concorrncia, num setor do mercado onde exista
uma concesso de servio pblico atribuda por contrato; ou
a dos utentes de um servio de interesse econmico geral,
abrangidos por determinaes contratualizadas entre o
Estado e a entidade concessionria do servio.
ii. Para alm das partes na relao contratual (artigo 77.-A, n.2, alnea a)
CPTA), as aes dirigidas a obter a execuo de contratos tambm
podem ser propostas pelas seguintes entidades:

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2. Pelo Ministrio Pblico, quando esteja em causa a execuo


de clusulas cujo incumprimento possa afetar um interesse
pblico especialmente relevante (artigo 77.-A, n.2, alnea c)
CPTA).

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1. Pelos titulares de direitos ou interesses em funo dos quais


as clusulas contratuais tenham sido estabelecidas (artigo
77.-A, n.2, alnea c) CPTA). Reveste-se, para este efeito, de
especial significado a garantia do cumprimento, por parte dos
concessionrios de servios de interesse econmico geral, dos
deveres consignados no contrato de concesso em que se
consubstancia a garantia dos princpios da igualdade de
tratamento dos utentes, da continuidade do servio e da
eficincia na gesto das redes de servio pblico.

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3. Pelas demais pessoas e entidades que, nos termos do artigo


9., n.2 CPTA, podem agir em defesa dos valores que esse
preceito enuncia (artigo 77.-A, n.2, alnea d) CPTA).
4. Por quem tenha sido preterido no procedimento que
precedeu a celebrao do contrato (artigo 77.-A, n.2, alnea
e) CPTA). Trata-se, este caso, de permitir que entidades que
tenham sido preteridas por no terem oferecido condies
to vantajosas de execuo como aquelas que propunha o
adjudicatrio possam reagir perante situaes, muitas vezes,
j de antemo previsveis, de incumprimento, por parte deste,
das condies de execuo mais vantajosas a que ele se tinha
comprometido e que podem ter mesmo determinado que o
contrato lhe tivesse sido adjudicado; e, de uma maneira geral,
de evitar que, na sua execuo concreta, o contrato venha a
sofrer desvios que se consubstanciam numa alterao das
condies objetivas luz das quais foram avaliadas as
capacidades dos concorrentes no procedimento prcontratual.

e. Legitimidade ativa nos processos declarativos urgentes (artigos 97.,


98., 103., 104. e 109. CPTA): nos artigo s97. e seguintes CPTA,
estabelece um regime especfico de legitimidade ativa, para os processos
declarativos urgentes do:
i. Contencioso eleitoral e dos procedimentos de massa: no que diz respeito:

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2. Ao contencioso dos procedimentos de massa, vale, sem mais,


a remisso do artigo 97., n.1, alnea b) CPTA, para o
Captulo II do Ttulo II, que torna aplicvel neste domnio o
regime de legitimidade que vimos atravs a respeito dos

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1. Ao contencioso eleitoral, o artigo 97., n.1, alnea a) CPTA,


remete para o regime da ao administrativa em matria de
pressupostos processuais, mas o artigo 98., n.1 CPTA,
introduz um desvio a esse regime precisamente no que
respeita legitimidade ativa, que circunscreve apenas a quem,
na eleio em causa, seja eleitor ou elegvel ou, quanto
omisso nos cadernos ou listas eleitorais, tambm pelas
pessoas cuja inscrio haja sido omitida. Ao afastar, deste
modo, a aplicabilidade do regime do artigo 55. CPTA, o
artigo 98., n.1 CPTA, restringe significativamente a
legitimidade neste domnio em relao ao que, como vimos,
a regra no mbito dos processos relativos a atos
administrativos;

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processos de impugnao de atos administrativos e de


condenao prtica de atos administrativos.
ii. Contencioso pr-contratual: face da remisso do artigo 97., n.1, alnea
c) CPTA, para o Captulo II do Ttulo III, afigura-se claro que tem
legitimidade para propor as aes do contencioso pr-contratual
urgente dos artigos 100. e seguintes CPTA, qualquer as pessoas e
entidades referidas no artigo 55. e no artigo 68., n.2 CPTA, e,
portanto, que o regime especial do contencioso pr-contratual
urgente aplicvel a todas as aes relativas aos atos mencionados
no artigo 100., n.1 e 2 CPTA, independentemente do concreto
ttulo de legitimidade em que a propositura da ao se baseie, de entre
os vrios que constam dos referidos artigos. J no que diz respeito
legitimidade para a impugnao dos documentos conformadores dos
procedimentos de contratao, as coisas no se passam, hoje, porm,
do mesmo modo, na medida em que a reviso de 2015 veio, no novo
artigo 103. CPTA, preencher diversos aspetos em que o regime do
CPTA era lacunar nesse domnio, designadamente estabelecendo, no
n.2, que o pedido de declarao de ilegalidade dos documentos
conformadores do procedimento pode ser deduzido por quem
participe ou tenha interesse em participar no procedimento em causa.
A nosso ver, resulta, pois, deste preceito que a legitimidade para a
impugnao dos documentos conformadores dos procedimentos de
contratao se tornou bem mais limitada do que era antes, s
abrangendo os interessados e, eventualmente, as entidades cujo fim
estatutrio seja o de defenderem os interesses destes.

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iv. Intimao para proteo de direitos, liberdade e garantias: atendendo


heterogeneidade das situaes substantivas que podem ser invocadas
no mbito desta forma de processo, o CPTA refere-se em termos
muito genricos questo da legitimidade ativa neste domnio. Est,
em todo o caso, aqui em causa a defesa de direitos, liberdades e

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iii. Intimao para a prestao de informaes, consulta de processos e passagem de


certides: esta forma de processo de intimao tem por objeto o
exerccio de um direito a prestaes, fora do mbito do exerccio de
poderes de autoridade das entidades demandadas. No surpreende,
por isso, a aplicabilidade, neste domnio, do critrio comum do artigo
9., n.1 CPTA, que o artigo 104., n.1 CPTA, de algum modo
reafirma: a legitimidade ativa pertence ao interessado na prestao a
realizar pela entidade demandada, que alega a titularidade de uma
situao subjetiva de direito (ou pelo menos interesse na) realizao
da prestao, inscrita numa relao material controvertida com esse
contedo que o liga entidade demanda. Acrescenta, entretanto, o
artigo 104., n.2 CPTA que este processo tambm pode ser utilizado
pelo Ministrio Pblico para o exerccio da ao pblica.

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garantias (e direitos de natureza anloga), pelo que, mesmo que, in


casu, se trate de questionar a legalidade de um ato administrativo, a
legitimidade para a propositura deste tipo de aes assenta na
alegao da titularidade de uma situao substantiva lesada, ou em
risco de ser lesada, que se consubstancia no direito, liberdade ou
garantia, alegadamente posto em causa pela conduta ativa ou
omissiva do demandado.

O demandado: regime da legitimidade passiva:


1. Sntese do regime: artigo 10., n.1 CPTA: o regime aplicvel em matria de
legitimidade passiva consta essencialmente do artigo 10. CPTA. Ao contrrio do que
sucede com o artigo 9., n.1 CPTA, em matria de legitimidade ativa, o preceito do
artigo 10., n.1 CPTA desdobra-se em duas partes:

a. Na primeira parte, o preceito retoma, tal como o faz o artigo 9., n.1 CPTA;
para a legitimidade ativa, o essencial das solues consagradas no artigo 30.
CPC, estabelecendo que a legitimidade passiva corresponde contraparte na
relao material controvertida, tal como esta configurada pelo autor: o autor
deve, portanto, demandar em juzo quem alegadamente estiver colocado, no
mbito dessa relao, em posio contraposta sua. Tal como vimos suceder,
em matria de legitimidade ativa, com a previso do n.1 do artigo 9. CPTA,
este critrio, podendo dizer.se que o critrio comum, acaba por ser de
aplicabilidade residual, circunscrita aos tipos de litgios cuja estrutura se
aproxima do modelo do processo civil e que, estatisticamente, no so os
mais representativos no processo administrativo.

b. Na verdade, e tal como tambm vimos suceder em sede de legitimidade ativa,

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2. Regime em matria de legitimidade passiva das entidades pblicas (artigo


10., n.2 e 4 e artigo 11., n.1 CPTA): como j sabemos e assumido no artigo
10., n.7 CPTA, nem s entidades pblicas podem ser demandadas perante os
tribunais administrativos. Como natural, o CPTA atribui, no entanto, especial
ateno s situaes em que as aes so propostas contra entidades pblicas. Neste
sentido, estabelece o artigo 10., n.2 CPTA que nos processos intentados contra
entidades pblicas, parte demandada a pessoa coletiva de Direito Pblico, salvo nos

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a este critrio restritivo de legitimidade, respostado (alegada) titularidade da


relao material controvertida, tendem a sobrepor-se solues de
alargamento da legitimidade, necessrias nos mltiplos tipos de situaes em
que, em processo administrativo, o litgio no pressupe a pr-existncia de
uma relao jurdica entre as partes. isso mesmo que o artigo 10., n.1
CPTA, tem, desde logo, em vista quando, na sua 2. parte, admite, em
alternativa, que as aes administrativas sejam propostas, quando for caso
disso, contra as pessoas ou entidades titulares de interesses contrapostos aos
do autor, prescindindo, desse modo, do critrio da pr-existncia de uma
relao jurdica entre as partes na ao.

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processos contra o Estado ou as Regies Autnomas que se reportem em ao ou


omisso de rgo integrados nos respetivos ministrios ou secretarias regionais, em
que a parte demandada o ministrio ou ministrios, ou a secretaria ou secretarias
regionais, a cujos rgos sejam imputveis os atos praticados ou sobre cujos rgos
recaia o dever de praticar os atos jurdicos ou observar os comportamentos
pretendidos. A explicao da soluo de execuo para os Ministrios radica na
circunstncia de, historicamente, os processos de anulao de atos administrativos
terem nascido, no contencioso administrativo de tipo francs, como processos sem
partes, processos feitos a um ato, em que o rgo da Administrao que praticou o
ato impugnado no figurava como entidade demandada mas como autoridade
recorrida, em posio comparvel quela que corresponde ao juiz a quo quando
interposto recurso para o tribunal superior da deciso por ele proferida. A soluo
do artigo 10., n.2 CPTA, rompeu com essa tradio, mas de forma mitigada no que
respeita s aes respeitantes ao Estado. Resulta, pois, deste preceito que, por regra,
em todas as aes intentadas contra entidades pblicas, a legitimidade passiva
corresponde pessoa coletiva e no a um rgo que dela faa parte. Quando esteja
em causa uma conduta, ativa ou omissiva, de um rgo do Estado que esteja
integrado num Ministrio, a legitimidade passiva no corresponde, contudo, pessoa
coletiva Estado, mas ao Ministrio ou secretaria regional a que o rgo pertence.
Esta soluo tem primacialmente em vista os processos respeitantes ao exerccio de
poderes de autoridade da Administrao. Afigura-se ser, no entanto, de aplicabilidade
geral, sendo, a nosso ver, aplicvel generalidade dos processos em que se discutam
aes ou omisses de rgos de Ministrios ou secretarias regionais. Por outro lado,
o novo n.7 do artigo 10. CPTA veio tornar claro que, quando um pedido principal
deva ser deduzido contra um Ministrio, este tambm tem legitimidade passiva em
relao aos pedidos que com aquele sejam cumulados. Em nosso entender, , pois,
com esta dupla ressalva que deve ser lida a referncia que, mesmo aps a reviso de
2015, o n.1 do artigo 11. CPTA, continua a fazer representao do Estado pelo
Ministrio Pblico nas aes que contra aquele sejam propostas: s so propostas
contra o Estado enquanto tal, e, portanto, s h lugar representao do Estado pelo
Ministrio paradigmaticamente, aes contratuais que no envolvam a fiscalizao
da legalidade de atos administrativos praticados no mbito do procedimento de
formao do contrato ou de atos administrativos destacveis da relao contratual,
praticados no exerccio dos poderes de conformao de que dispe o contratante
pblico no mbito das relaes contratuais administrativas; e aes de
responsabilidade que no envolvam a apreciao de atos ou omisses concretos de
rgos integrados em Ministrios. Gerou-se, entretanto, em dado momento, alguma
controvrsia quanto questo de saber se o regime de legitimidade passiva do artigo
10., n.2 CPTA, era aplicvel no mbito dos processos e passagem de certides. A
dvida resultava do facto de, nessa sede, o Cdigo utilizar a expresso de autoridade
requerida, importada da anterior LPTA. Com a reviso de 2015, o novo n.1 do artigo
105. CPTA veio, no entanto, tornar clara a aplicabilidade, tambm nesse domnio,
do regime do n2 do artigo 10. CPTA. Acrescente-se, entretanto, que o artigo 10.,
n.4 e o artigo 78., n.3 CPTA, admitem que, ainda a que a legitimidade passiva
corresponda pessoa coletiva pblica, ao Ministrio ou secretaria regional, o autor

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indique, na petio, o rgo que praticou o ato impugnado ou aquele perante o qual
tinha sido formulada a sua pretenso, considerando-se, nesse caso, citados atravs
desse rgo a pessoa coletiva ou, no caso do Estado ou das Regies Autnomas, o
Ministrio ou a secretaria regional a que o rgo pertence. S existe, portanto,
ilegitimidade passiva se for citado um rgo que no pertena pessoa coletiva, ao
Ministrio ou secretaria regional no qual se integra o rgo ao qual a ao ou
omisso imputvel s, na verdade, nessa hiptese e que, atravs da citao do rgo
erradamente indicado, no ter sido citada a pessoa coletiva ou, no caso do estado, o
Ministrio que cumpria demandar. o que de igual modo resulta da previso do n.2
do artigo 82. PTA, que, para a hiptese de o autor incorrer em erro quanto
identificao do rgo, levando a que a secretaria do tribunal tenha procedido
citao do rgo errado, determina que o rgo citado d imediato conhecimento da
citao ao rgo que o deveria ter sido e estabelecem que, dadas as circunstncias,
este ltimo rgo beneficia de um prazo suplementar de quinze dias para contestar e
enviar para o tribunal o eventual processo administrativo. Como bem se compreende,
estas ltimas vicissitudes s fazem sentido quando se possa afirmar que a pessoa
coletiva ou o Ministrio a demandar o foi devidamente, por na petio ter sido pedida
a citao de um rgo dessa pessoa coletiva ou desse Ministrio (artigo 78., n.3
CPTA), embora tenha havido erro na identificao do rgo, dentro da pessoa
coletiva ou do Ministrio a demandar. J se, pelo contrrio, o erro cometido na
petio implicar a citao de um rgo de uma pessoa coletiva ou de um Ministrio
que no tem legitimidade passiva no processo, existe ilegitimidade passiva e no
aplicvel o disposto no n.2 do artigo 82. CPTA, mas deve ser corrigida a petio,
em ordem a assegurar o correto prosseguimento da ao, com a devida citao da
entidade a quem efetivamente corresponde a legitimidade passiva, sem que haja lugar
formulao de um juzo, por parte do tribunal, sobre a desculpabilidade do erro.

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4. Legitimidade passiva de particulares (artigos 10., n.9 e 37., n.3 CPTA): o


artigo 10., n.9 CPTA, estabelece que podem ser demandados particulares ou
concessionrios, no mbito de relaes jurdico-administrativas que os envolvam
com entidades pblicas ou com outros particulares. O sentido mais bvio e, ao
mesmo tempo, mais importante do preceito o de tornar claro, com a maior
abrangncia possvel, que os processos intentados perante os tribunais
administrativos no tm necessariamente de ser dirigidos contra entidades pblicas,
mas podem ser dirigidos contra particulares, e que os particulares podem ser

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3. Regime especial de legitimidade passiva de rgos pblicos (artigo 10., n.8


CPTA): como expressamente determina o artigo 10., n.8 CPTA, no mbito de
litgios entre rgos da mesma pessoa coletiva, a legitimidade passiva pertence ao
rgo administrativo a demandar e no pessoa coletiva ou ao Ministrio a que
ambos os rgos pertencem. Tm-se aqui em vista as situaes previstas no artigo
55., n.1, alnea d) e e), 1. parte CPTA, em que o presidente de um rgo colegial
legitimado a impugnar atos praticados por esse rgo. Como j vimos, trata-se de
casos excecionais em que o CPTA reconhece personalidade e capacidade judicirias
aos rgos administrativos.

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demandados a ttulo principal, e no apenas em situaes de legitimidade plural, em


conjunto com entidades pblicas. Por outro lado, ao contrapor particulares a
concessionrios, o artigo 10., n.7 CPTA, torna claro que no se tem apenas em vista
a situao dos particulares que sejam concessionrios de bens, servios ou poderes
pblicos, podendo haver tambm processos dirigidos, a ttulo principal, contra
particulares que no tenham o estatuto de concessionrios. Nesta sua dimenso, o
preceito releva, designadamente, para o efeito do disposto nos artigo 51., n.1 e 100.,
n.2 CPTA, nos termos dos quais sujeitos privados podem ser demandados perante
os tribunais administrativos em processos de impugnao dos atos jurdicos que
pratiquem ao abrigo de normas de Direito Administrativo, designadamente no
mbito de procedimentos pr-contratuais submetidos a disposies de Direito
Pblico. Recorde-se, por outro lado, que o processo de intimao para proteo de
direitos, liberdades e garantias tambm tanto pode ser intentado contra a
Administrao (artigo 109., n.1 CPTA), como contra particulares, designadamente
concessionrios, para suprir a omisso, por parte da Administrao, das providncias
adequadas a prevenir ou reprimir condutas lesivas dos direitos, liberdades e garantias
do interessado (artigo 109., n.2 CPTA).

Terceira Seco Situaes de pluralidade de partes


Enquadramento de mbito geral: a pluralidade de partes no processo ocorre quando
vrios autores litigam com um s demandado, quando um s autor aciona vrios
demandados ou quando vrios autores acionam vrios demandados. A existncia de
situaes de pluralidade de partes pode ocorrer em processo administrativo, seja sob a forma:
1. Da coligao: uma situao de pluralidade que assenta numa pluralidade de
relaes jurdicas (diz o artigo 12. CPTA, que ela ocorre quando vrios autores
acionam um s ou vrios demandados, ou quando um nico autor demanda
conjuntamente vrios demandados, por pedidos diferentes);
2. Do litisconsrcio: que pressupe a co-titularidade da relao jurdica entre os
litisconsortes e, por isso, tambm, a existncia de uma nica relao material, como
se houvesse:

a. Um nico autor (litisconsrcio ativo); ou,


b. Um nico demandado (litisconsrcio passivo).

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Se o pedido ou pedidos deduzidos forem formulados por todas as partes ou contra todas as
partes, configura-se um litisconsrcio se cada um dos pedidos for formulado por cada um
dos autores ou contra cada um dos demandados, est-se perante uma coligao. Ao contrrio
do litisconsrcio, que supe a co-titularidade da mesma relao jurdica, a coligao permite,

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Que pode, ainda, ser, necessrio ou voluntrio.

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assim, por pedidos diferentes, com fundamento em diferentes relaes jurdicas


interconcorrentes entre uns e outros:

a. Que vrios autores desencadeiem um nico processo contra um ou vrios


demandados (coligao de autores), ou
b. Que um autor desencadeie um nico processo conjuntamente contra vrios
demandados (coligao de rus).
A coligao admitida, em termos gerais, no artigo 12. CPTA, aplicvel a todo o mbito do
processo administrativo. Ao referir-se, entretanto, genericamente possibilidade de
particulares serem demandados no mbito de relaes jurdico-administrativas que os
envolvam com entidades pblicas ou com outros particulares, o artigo 10., n.9 CPTA, tem
o alcance de admitir, nos mais amplos termos, a possibilidade da constituio de situaes
de litisconsrcio voluntrio passivo ou de pluralidade subjetiva subsidiria do lado passivo,
quando se discutam relaes jurdicas que digam simultaneamente respeito a entidades
pblicas e a entidades privadas, abrindo, desse modo, a porta aplicao supletiva do
disposto nos artigos 32. e 39. CPC. O n.9 do artigo 10. CPTA configura-se, pois, como
uma regra de legitimidade plural passiva, que permite que uma ao seja proposta, no apenas
contra entes pblicos, mas tambm contra particulares que tambm sejam partes na relao
jurdico-administrativa controvertida. O preceito compreende, assim, as situaes de
pluralidade subjetiva subsidiria, a que se refere o artigo 39. CPC, ou seja, aquelas situaes
em que, por subsistir dvida razovel e fundada sobre a titularidade da relao material
controvertida, permitida ao autor a deduo subsidiria do mesmo pedido, ou a deduo
do pedido subsidirio, contra ru diverso do que demandado a ttulo principal. Por outro
lado, resultaria da natureza das coisas e da aplicabilidade supletiva do CPC, a possibilidade
da existncia de situaes de litisconsrcio voluntrio ou necessrio ativo, sempre que se
preencham os requisitos genericamente previstos nos artigos 32. e 33. CPC, supletivamente
aplicvel ex vi artigo 1. CPTA. Quanto ao litisconsrcio necessrio passivo, a que o artigo
10., n.2 CPTA, faz uma referncia genrica, para alm dos casos que so objeto de previso
especfica no CPTA, tambm pode ocorrer, em termos gerais, sempre que se preencham os
correspondentes pressupostos, previstos no CPC.

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situaes de litisconsrcio necessrio passivo em processo administrativo, tanto do lado ativo,


como do lado passivo, pode, desde logo, ocorrer por aplicao subsidiria do regime do CPC,
nos termos do qual o litisconsrcio necessrio quando lei ou contrato exijam a interveno
de vrios interessados ou quando, pela prpria natureza a matria controvertida, essa
interveno seja forosa para que a deciso a proferir produza o seu efeito til normal (artigo
33. CPC). Em processo administrativo, um caso particular de litisconsrcio necessrio
passivo, que justifica uma referncia autnoma, diz respeito ao estatuto dos chamados
contra-interessados, categoria a que o CPTA faz expressa referncia nos artigo s57. e 68.,
n.2 CPTA, no domnio do contencioso dos atos administrativos, estabelecendo que, tanto
nos processos de impugnao de atos administrativos, como nos processos de condenao

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Litisconsrcio necessrio passivo e estatuto jurdico dos contrainteressados (artigos 57. e 68., n.2 CPTA): como foi dito, a existncia de

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prtica de atos administrativos, para alm da entidade que praticou ou se pretende que
pratique o ato em causa, tambm devem ser demandados os titulares de interesses
contrapostos aos do autor. No por acaso que o Cdigo faz referncia especfica aos contrainteressados nos artigos 57. e 68., n.2 CPTA. Trata-se, na verdade, de domnios em que a
ao proposta contra a entidade que praticou ou que omitiu ou recusou o ato administrativo,
mas em que h sujeitos privados envolvidos no litgio, na medida em que os seus interesses
coincidem com os da Administrao ou, pelo menos, podem ser diretamente afetados na sua
consistncia jurdica com a procedncia da ao. As relaes jurdicas relacionadas com o
exerccio de poderes de autoridade por parte da Administrao so, na verdade,
frequentemente complexas no plano subjetivo, apresentando-se com uma estrutura poligonal
ou multipolar, que envolve um conjunto mais ou menos alargado de pessoas cujos interesses
so afetados pela conduta da Administrao. Sucede, na verdade, muitas vezes que, num caso
concreto, h um interessado que pretende a anulao de um ato administrativo que considera
ilegal ou a prtica de um ato administrativo que considera devido, mas tambm existem
interessados que, sendo beneficirios do ato ilegal ou podendo ser afetados pelo ato devido,
tm interesse em que ele no seja anulado e, pelo contrrio, se mantenha como est. certo
que o objeto destes processos no se define por referncia s situaes subjetivas dos contrainteressados, titulares de interesses contrapostos aos do autor, mas oposio em que a
Administrao se encontra colocada, no quadro do exerccio dos seus poderes de autoridade.
Com efeito, a discusso em juzo centra-se na questo de saber se a Administrao agiu ou
no de modo ilegal e, por isso, se se anula ou no o ato administrativo, ou se se condena ou
no a Administrao a praticar o ato recusado ou omitido. Esta circunstncia no retira, no
entanto, aos contra-interessados a sua qualidade de verdadeiras partes no litgio, para o efeito
de deverem ser demandados em juzo. o que resulta do inciso final do artigo 10., n.1
CPTA, e dos artigos 57. e 68., n.2 CPTA, que reconhecem aos contra-interessados o
estatuto de verdadeiras partes demandadas, em situao de litisconsrcio necessrio passivo
e, importa sublinh-lo, unitrio com a entidade pblica, com todas as consequncias que
da advm. Por este motivo, tem o CPTA o cuidado de, tanto no artigo 57. CPTA, como
no artigo 68., n.2 CPTA, densificar o conceito de contra-interessados e, em particular, o
cuidado de o circunscrever s pessoas que possam ser identificadas em funo da relao
material em causa ou dos documentos contidos no processo administrativo. Est aqui
presente o propsito de objetivizar a operao de delimitao do universo dos titulares de
interesses contrapostos aos do autor que devem ser demandados no processo (artigo 10.,
n.2 CPTA), atendendo s consequncias gravosas que resultam da sua falta de citao:
ilegitimidade passiva que obsta ao conhecimento da causa (artigo 89., n.4, alnea e) CPTA)
e inoponibilidade da deciso judicial que porventura venha a ser proferida revelia dos
contra-interessados (artigo 155., n.2 CPTA). O teor literal dos artigo 57. e 68., n.2 CPTA,
parece inculcar que contrainteressados so pessoas a quem a procedncia da ao pode
prejudicar ou que tm interesse na manuteno da situao contra a qual se insurge o autor.
Cumpre, po r isso, advertir para o facto de que, na prtica, o universo dos contrainteressados
mais amplo, estendendo-se a todos aqueles que, por terem visto ou poderem vir a ver a
respetiva situao jurdica definida pelo ato administrativo praticado ou a praticar, tm o
direito de no ser deixados margem do processo em que se discute a questo da subsistncia
ou da introduo na ordem jurdica do ato que lhes diz respeito. Trata-se, pois, de assegurar
que o processo no corra revelia das pessoas em cuja esfera jurdica ele se prope introduzir

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efeitos. Ora, daqui no decorre necessariamente a titularidade de um interesse contraposto


ao do autor na ao. Porm, no deixam, por isso, de ser contrainteressados, num sentido
mais amplo do que aquele que decorre do teor literal do artigo 57. CPTGA, que assenta na
titularidade de interesses possivelmente ou potencialmente contrapostos aos do autor,
porque fundados em situaes jurdicas subjetivas que sero afetadas pela eventual
procedncia da ao.

Regime da coligao (artigo 12. CPTA): tal como sucede, em processo civil, com
o correspondente artigo 36. CPC, os requisitos de conexo objetiva de que, nos termos do
artigo 12. CPTA, depende a possibilidade da coligao so, em alternativa, os seguintes:
1. Unidade da fonte das relaes jurdicas controvertidas em virtude de os
pedidos se fundarem numa mesma causa de pedir;
2. Dependncia entre os pedidos;

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assim possvel que um autor dirija uma ao contra diversos demandados. Os requisitos
de que, nos termos do artigo 12. CPTA, depende a possibilidade da coligao so os mesmos
requisitos de que, nos termos do n.1 do artigo 4. CPTA; depende a possibilidade da
cumulao de pedidos. E, tal como sucede com a cumulao de pedidos, o Cdigo preocupase em remover os possveis obstculos coligao, possibilitando-a, assim, em termos mais
amplos doo que queles que resultam o CPC. Com efeito, aplicvel ao caso o disposto, para
a cumulao de pedidos, nos artigos 5. e 21. CPTA, que permitem a cumulao de pedidos
independentemente de aos diferentes pedidos corresponder a tribunais distintos. Por
conseguinte, e ao contrrio do que, em processo civil, resulta do artigo 37. CPC, nem as
regras respeitantes s formas de processo, nem as regras de competncia dos tribunais
obstam coligao de autores ou de demandados. A observncia dos requisitos dos quais,
nos termos do artigo 12. CPTA, depende a admissibilidade da coligao constitui um
pressuposto processual cujo preenchimento necessrio para que possa haver julgamento
de mrito. Neste sentido, o artigo 89., n.4, alnea f) CPTA, qualifica a ilegalidade da
coligao com ouma das excees dilatrias do processo administrativo, que, obstando ao
prosseguimento do processo, acarretam a absolvio da instncia. A situao de coligao
ilegal de demandados, que ocorre quando um autor formula pedidos distintos relativamente
a diferentes demandados, sem que entre eles subsistam os requisitos de conexo objetiva,
pode, no entanto, ser suprida nos termos do artigo 12., n.3 CPTA, que estabelece que,
havendo cumulao sem que entre os autores para, no prazo de dez dias, indicarem o pedido
que pretendem ver apreciado no processo, sob cominao de, no o fazendo, haver
absolvio da instncia quanto a todos os pedidos. Significa isto que, se o autor identificar o
pedido que pretende ver apreciado no processo, s haver absolvio da instncia em relao
aos demais pedidos, que podero ser deduzidos autonomamente, aproveitando o autor os
efeitos substantivos decorrentes da data da entrada da primeira petio, desde que apresente
as novas peties dentro do prazo de um ms a contar do trnsito em julgado da deciso de
absolvio da instncia, como dispe o artigo 12., n.4 CPTA. J no caso de haver absolvio

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3. Conexo entre os pedidos por dependerem da apreciao dos mesmos factos


ou envolverem a interpretao e aplicao das mesmas regras de Direito.

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da instncia em relao a todos os pedidos, porque o autor no deu satisfao ao convite do


tribunal, ele no beneficia da faculdade de renovao da instncia, como dispe o artigo 87.,
n.7 CPTA. Se, pelo contrrio, tiver havido absolvio da instncia em relao a todos os
pedidos sem prvia emisso de despacho de aperfeioamento, o autor beneficia da faculdade
de renovao da instncia nos termos do artigo 87., n.8 CPTA. No caso da ilegal coligao
de autores, mais no resta do que absolvio da instncia e a apresentao de novas peties,
nos termos do artigo 12., n.4 CPTA,

Captulo Terceiro Pressupostos processuais em razo


do objeto do processo
Primeira Seco Pressupostos processuais das pretenses
respeitantes a atos administrativos e normas regulamentares
O Captulo II do Ttulo II CPTA (artigos 50. e seguintes) estabelece um conjunto
de determinaes que, na sua grande maioria, se referem aos pressupostos especficos de
cujo preenchimento depende a deduo em juzo dos tipos de pretenses respeitantes a atos
administrativos e normas regulamentares. O referido captulo encontra-se dividido em trs
seces, que regulam os aspetos respeitantes impugnao de atos administrativos,
condenao prtica de atos administrativos e ao contencioso das normas regulamentares.
Com exceo da disciplina respeitante legitimidade e ao interesse processual, que j foi
objeto de tratamento autnomo, daremos conta, de seguida, dos termos em que, desse modo,
o CPTA regula os pressupostos processuais especficos de que depende a atuao processual
das referidas pretenses. O CPTA prev diferentes formas de processo respeitantes a atos
administrativos: a ao administrativa e as aes administrativas urgentes, como se ver.

1. Impugnabilidade dos atos administrativos e atos equiparados: a primeira das


seces do Captulo II do Ttulo II CPTA (artigos 50. a 65.) refere-se aos

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a nova definio introduzida pela reviso de 2015 no n.1 do artigo 50. CPTA, a impugnao
de atos administrativos s tem por objeto a anulao ou a declarao de nulidade de tais atos.
A declarao de inexistncia de ato administrativo no constitui, pois, objeto de um processo
impugnatrio, na medida em que o que, num processo com esse objeto, o autor se prope
, precisamente, demonstrar que no foi praticado um ato administrativo, pelo que o prprio
autor configura o objeto do processo de um modo que nega a existncia de um ato passvel
de impugnao. Os processos de declarao de inexistncia de ato administrativo so, pois,
processos meramente declarativos ou de simples apreciao, que s em matria de
legitimidade o n.2 do artigo 50. CPTA submete ao regime de pressupostos processuais da
impugnao de atos administrativos.

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Impugnao de atos administrativos: comeamos por recordar que, de acordo com

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pressupostos processuais de cujo preenchimento depende a deduo em juzo da


impugnao de atos administrativos. A primeira das subseces refere-se ao ato
administrativo impugnvel. Esta opo estrutural inscreve-se na tradio do processo
administrativo, de se identificar como um o primeiro dos pressupostos
processuais, no mbito dos processos de impugnao de atos administrativos, a
existncia de um ato administrativo passvel de ser impugnado junto dos tribunais
administrativos: tradicionalmente, falava-se, a esse propsito, no pressuposto
processual da recorribilidade do ato administrativo. Cumpre, porm, notar que,
amalgamos nessa frmula aparentemente unitria, desse modo de misturavam sob
uma nica designao um conjunto de requisitos que, bem vistas as coisas, diziam
respeito a aspetos bastante diferenciados uns dos outros. A propsito da
impugnabilidade do ato administrativo, tal como ela tradicionalmente entendida,
h, pois, que distinguir vrios aspetos ou dimenses, que so ou podem ser, todos
eles, cumulativamente necessrios para que tenhamos um ato jurdico concreto que
possa ser impugnado por quem se prope impugn-lo, mas que, em bom rigor, dizem
respeito, cada um deles, a requisitos diferenciados. Iremos, pois, referir-nos, em
separado, a cada um deles. Faa-se, por outro lado, notar que, ao tratar do ato
administrativo impugnvel, nos artigos 51. e seguintes, o CPTA no se refere apenas
ao ato administrativo, no sentido estrito que ao conceito hoje confere o artigo 148.
CPA, mas tambm a atos sem (necessria) eficcia externa, que a estes equipara para
efeitos contenciosos no n.2 do artigo 51. CPTA.

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artigo 51. CPTA, as pretenses impugnatrias, por regra, tm por objeto um


ato administrativo. Nessa medida, o processo de impugnao tem, portanto,
de reportar-se ao conceito de ato administrativo, para o efeito de pressupor
a existncia de um ato jurdico que rena os atributos que permitem qualificalo como ato administrativo. Na verdade, todos os atos administrativos so,
por definio, impugnveis, pelo que, para os atos administrativos, a
impugnabilidade depende apenas do simples preenchimento do conceito, da
reunio dos respetivos elementos constitutivos: desde que, como diz o n.1
do artigo 51. CPTA, tenhamos um ato administrativo, temos um ato
impugnvel. O conceito de ato administrativo resulta, no vigente
ordenamento jurdico portugus, do artigo 148. CPA, que o define como a
deciso que, no exerccio de poderes jurdico-administrativos, visa produzir
efeitos jurdicos externos numa situao individual, visa produzir efeitos
jurdicos externos numa situao individual e concreta. , pois, por referncia
aos elementos constitutivos deste conceito que haver de ser, em primeira
linha, identificado o ato impugnvel, independentemente da natureza da
entidade que o pratique e da forma sob a qual seja praticado. Um primeiro
aspeto prende-se com a natureza das entidades que praticam atos
administrativos. Na verdade, o ato administrativo era tradicionalmente
definido como um ato jurdico praticado por um rgo pertencente
Administrao Pblica (artigo 120. CPA anterior a 2015). A evoluo

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a. Impugnabilidade dos atos administrativos: como resulta do n.1 do

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ocorrida ao longo do tempo foi conduzindo, contudo, necessidade de


equiparar a atos administrativos, quer para efeitos de aplicao do
correspondente regime substantivo, quer para efeitos processuais, todo um
conjunto de manifestaes jurdicas, emitidas por rgos pblicos que no
integram a Administrao Pblica ou por entidades privadas, mas ao abrigo
de disposies de Direito Administrativo. assim que, antes da reviso de
2015, o artigo 51., n.2 CPTA, equiparava a atos administrativos, para efeitos
impugnatrios, as decises materialmente administrativas proferidas por
autoridades no integradas na Administrao Pblica. E o mesmo artigo 51.,
n.2 CPTA, a que correspondia, no domnio do contencioso pr-contratual
urgente, o artigo 100., n.3 CPTA, tambm equiparava a atos administrativos,
para os mesmos efeitos, as decises materialmente administrativas proferidas
por entidades privadas que atuem ao abrigo de normas de Direito
Administrativo. Hoje, diferentemente, o artigo 148. CPA adota um conceito
amplo de ato administrativo que abrange todas estas manifestaes. Da
resulta que, sempre que um sujeito, independentemente da sua natureza
pblica ou privada, pratique atos jurdicos concretos ao abrigo de normas de
Direito Administrativo que permitam que esses atos projetem
unilateralmente os seus efeitos no ordenamento jurdico geral, esses atos so
atos administrativos, o que implica que a sua legalidade est submetida
apreciao dos tribunais administrativos segundo o regime processual da
impugnao dos atos administrativos (artigo 51., n.1 CPTA). No que
especificamente se refere aos atos administrativos praticados por sujeitos
privados, determinante para que a competncia pertena, neste domnio, aos
tribunais administrativos , pois, que o sujeito em causa tenha atuado ao
abrigo de normas de Direito Administrativo, ou seja, de normas que atribuam
prerrogativas ou imponham deveres, sujeies ou limitaes especiais por
razes de interesse pblico, que no intervm no mbito de relaes de
natureza jurdico-privada. Como j sucedia com o anterior artigo 120. CPTA,
o contedo decisrio continua a ser um elemento determinante da definio
de ato administrativo do artigo 148. CPA. Para que um ato jurdico concreto
possa ser qualificado como um ato administrativo, , assim, necessrio que
ele seja uma deciso, que possua contedo decisrio, exprimindo uma
resoluo que determine o rumo de acontecimentos ou o sentido de condutas
a adotar, sem se esgotar na expresso de uma declarao de cincia, um juzo
de valor ou uma opinio, como sucede com a generalizao dos atos
preparatrios dos procedimentos administrativos, como o caso dos
pareceres no vinculativos, das informaes e das propostas, que no so
impugnveis porque no contm decises e, portanto, no so atos
administrativos. Note-se, no entanto, que no tm s contedo decisrio os
atos finais dos procedimentos administrativos, mas tambm os atos
praticados ao longo dos procedimentos que, ainda que parcialmente, definam
situaes jurdicas dos interessados, determinando o Direito aplicvel a
determinada questo ou a determinado aspeto de uma questo, em termos
que j no possam ser objeto de reapreciao em momento ulterior do

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procedimento podendo, nesse sentido, dizer-se que se trata de decises


interlocutrias que formam caso decidido formal no mbito do
procedimento. Resulta, entretanto, da definio introduzida pelo novo artigo
148. CPA que os atos administrativos visam produzir efeitos externos, sendo,
assim, de molde a afetar direitos ou interesses de entidades exteriores quela
que os pratica, com excluso de todos os demais tipos de atos jurdicos
concretos. Ao contrrio do que, a nosso ver, sucedia anteriormente, a nova
definio de ato administrativo do artigo 148. CPA exige, pois, que, dentro
do universo dos atos jurdicos concretos com contedo decisrio, se
estabelea a distino entre os atos que visam produzir efeitos externos e
aqueles que, por no possurem esse alcance, devem ser qualificados como
atos internos. Em nosso entender, a introduo do requisito da eficcia
externa no conceito de ato administrativo tem o sentido e o alcance de excluir
da categoria os atos decisrios praticados no mbito de relaes intraadministrativas ou interorgnicas. Preconizamos, assim, a adoo de um
conceito estrito e preciso de ato interno, que respeita exclusivamente aos atos
praticados no mbito das relaes intra-administrativas ou interorgnicas.
Com efeito, os atos sem contedo decisrio j no so atos administrativos
por esse motivo, sem que haja, por isso, que discutir o alcance dos efeitos
que visam produzir. Os atos internos podem ser de dois tipos, consoante
sejam praticados fora do mbito de procedimentos administrativos com
relevncia externa, ou no mbito de procedimentos administrativos com
relevncia externa sendo que, neste ltimo caso, apenas so internos os atos
que certos rgos pratiquem em relao a outros rgos da mesma entidade
pblica, apenas vinculando, pois, rgos da prpria entidade no mbito da
qual o procedimento corre os seus termos. Por conseguinte, no so,
naturalmente, internos os atos decisrios praticados ao longo dos
procedimentos, que, ainda que parcialmente, definem situaes jurdicas dos
interessados, como aqueles que, em procedimentos escalonados ou faseados,
contm pr-decises, sejam elas decises prvias ou decises parcelares. Mas
j o so a ordem que o rgo superior dirige aos servios para que instaurem
um processo disciplinar a um funcionrio, o ato de iniciativa oficiosa de um
procedimento administrativo e o ato mediante o qual um rgo ordena a
outro que demita um funcionrio. Faa-se, porm, notar que, de acordo com
o n.2 do artigo 51. CPTA, no so s impugnveis os atos administrativos
com eficcia externa. Segundo dispe o artigo 52., n.1 CPTA, a
impugnabilidade dos atos administrativos no depende da forma sob a qual
eles tenham sido praticados. Trata-se de um princpio consagrado no artigo
268., n.4 CRP, que garante a impugnao dos atos administrativos
independentemente da sua forma. Um ato administrativo pode ser, portanto,
impugnado, ainda que esteja inserido num ato legislativo e isto,
naturalmente, com fundamento em qualquer das causas de invalidade de que
o ato padea (portanto, tanto vcios de forma ou de procedimento, como
vcios de violao de lei ou desvio de poder), independentemente da

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circunstncia de ter sido praticado sob a fora de ato legislativo ou


regulamentar, na medida em que o sentido dos preceitos constitucional e legal
em presena precisamente o de fazer prevalecer, neste domnio, a
substncia sobre a forma. Cumpre, na verdade, ter presente que um ato
(formalmente) legislativo pode conter uma ou mais determinaes de
natureza administrativa, passveis de serem qualificadas como atos
administrativos. A doutrina distingue, portanto, dentro do universo dos atos
jurdicos que so adotados sob a forma legislativa:
i. Aqueles que devem ser qualificados como legislativos, no apenas do ponto de vista
formal, mas tambm do ponto de vista material: a deciso pode e deve ser
qualificada, do ponto de vista material, como legislativa na medida
em que exprime a realizao de opes primrias, inconstitudas, com
um contedo inovador expresso da intencionalidade especfica,
consubstanciada na formulao de opes polticas primria da
comunidade poltica, que caracterstica do exerccio da funo
legislativa;

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Com efeito, como a funo legislativa exprime a vontade poltica primria da


comunidade, definindo o que esta assume ser o interesse geral, para que uma
norma seja materialmente legislativa, ela tem de ser uma fonte de Direito
inicial e, portanto, de ter um contedo inovador, determinado por direto
apelo conscincia tico-social. Pelo contrrio, como funo administrativa
corresponde um papel condicionado e subordinado de concretizao, de
realizao prtica do interesse geral superiormente definido pelo legislador, o
contributo inovador dos comandos ditados a esse nvel no pode deixar de
circunscrever-se a aspetos secundrios, menores ou instrumentais, como o
desenvolvimento ou a adaptao das normas legais, por razes de eficincia,
de flexibilidade e de proximidade em relao aos factos. Repare-se, entretanto,
que a materialidade do ato legislativo no se confunde com o carter geral e
abstrato das determinaes nele contidas. Embora, por regra, a
intencionalidade prpria da funo legislativa se tenda a exprimir na emisso
de regras de conduta, de carter geral e abstrato, a verdade que frequente
o fenmeno da aprovao de atos legislativos que, embora exprimam uma
opo poltica primria, inovadora, introduzem uma ou mais determinaes

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ii. Daqueles que so apenas formalmente legislativos, mas, na realidade, contm


decises materialmente administrativas: a deciso, embora contida num ato
formalmente legislativo, meramente administrativa porque , na
realidade, adotada ao abrigo da lei anterior, em cujos pressupostos j
se encontram assumidas as opes polticas primrias que competiam
ao legislador; trata-se, na verdade, de uma deciso proferida no
exerccio de uma competncia administrativa que, como tal, est
previamente tipificada na lei e que, portanto, apenas pode envolver a
eventual realizao de opes circunscritas a aspetos secundrios,
menores ou instrumentais em relao s opes j contidas nessa lei.

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de contedo concreto, correspondendo, assim, ao que, na doutrina, tem sido


qualificado como leis-medida. Pode, pois, dizer-se que o exerccio da funo
legislativa s tendencialmente se concretiza na emanao de normas gerais e
abstratas. Decisiva a intencionalidade do ato, o facto de introduzir opes
polticas primrias, por apelo direto conscincia tico-social vigente na
comunidade. Quando isto suceda, temos um ato materialmente legislativo,
ainda que as opes nele contidas tenham contedo concreto. Estamos, pelo
contrrio, perante um mero ato administrativo praticado sob a forma de
diploma legislativo quando o comando em causa exprime o exerccio de
competncias administrativas. neste caso que o comando impugnvel
perante os tribunais administrativos, nos termos do artigo 268., n.4 CRP e
do artigo 52., n.1 CPTA. Ainda a respeito do requisito do contedo
decisrio, de que, como vimos, depende, nos termos do artigo 148. CPA, a
existncia de um ato administrativo, cumpre fazer referncia especfica regra
segundo a qual no so impugnveis os atos jurdicos atravs dos quais a
Administrao se limite a confirmar definies jurdicas introduzidas por atos
administrativos anteriores: a regra da inimputabilidade dos chamados atos
meramente confirmativos, que o CPTA consagra no artigo 53.. A regra vale,
em primeira linha, para os atos que se limitem a reconhecer que sobre
determina questo j anteriormente foi tomada uma deciso e que, portanto,
no envolvam o reexerccio do poder de decidir. E isto porque no estamos
perante decises e, portanto, perante atos administrativos (artigo 148. CPA),
mas perante meras declaraes enunciativas ou representativas da realidade,
mediante as quais a Administrao se limita a reconhecer que j anteriormente
foi tomada uma deciso sobre a matria e porventura se recusa a reexercer o
poder de decidir. O ato meramente confirmativo no pode ser aproveitado
para reabrir um litgio. Por isso, ele no pode ser impugnado, como determina
o artigo 53. CPTA, por quem, tendo sido constitudo no nus de impugnar
o ato anterior dentro dos prazos legais, no o tenha feito, na medida em que,
de outro modo, se estaria a permitir que o litgio fosse suscitado sem
observncia dos prazos legais. Nesse sentido, resulta da remisso do n.2 do
artigo 53. CPTA que o ato meramente confirmativo no pode ser
impugnado se o ato anterior tiver sido notificado ao interessado ou, em
alternativa, se o ato anterior tiver sido publicado, nos casos em que o
interessado no tivesse de ser notificado e, por isso, bastasse a publicao
para que ele se lhe tornasse automaticamente oponvel (artigo 59. CPTA).
Repare-se que, para alm destas situaes, discriminadas no artigo 53. CPTA,
a impugnao de atos meramente confirmativos possvel. Quem no tenha
impugnado um ato que, devendo ser obrigatoriamente publicado, no o tenha
sido, ou do qual no tenha sido notificado, tendo direito a s-lo (artigo 59.,
n.2 CPTA), pode, assim, impugnar os atos que o venham confirmar, por ser
atravs deles que pela primeira vez se v confrontado com o nus de reagir
contra a deciso que, at a, constava de um ato que no tinha o nus de
impugnar. Tambm so, entretanto, tradicionalmente qualificados como

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i. Na medida em que o ato de execuo assume, pressupe ou refirma


a deciso j anteriormente contida no ato exequendo, ele
meramente confirmativo, pelo que, nessa parte, ele no pode ser
impugnado: nessa parte, embora ele comungue das eventuais
invalidades de que pudesse padecer o ato exequendo, no se podem
invocar contra ele os vcios que j podiam e deviam ter sido
invocados contra o ato exequendo. Pode, pois, neste sentido, dizerse que a regra de inimpugnabilidade do n.1 do artigo 53. CPTA vale,
em segunda linha, para os atos de execuo ou de aplicao de atos
administrativos, na parte ou na medida em que eles se limitam a
reiterar a definio introduzida pelo ato que executam ou aplicam. E,
por isso, tambm aplicvel aos atos jurdicos de execuo, na parte
em que so confirmativos do ato exequendo, o disposto no n.2 do
artigo 53. CPTA, ou seja, ele impugnvel, nessa parte, na medida
em que o interessado no tenha tido o nus de impugnar o ato
exequendo, por no se ter verificado em relao a este ato qualquer
dos factos previstos nos n.2 e 3 do artigo 59. CPTA;

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inimpugnveis os atos jurdicos praticados em execuo ou aplicao de atos


administrativos, recusando-se que, a pretexto destes atos, se possam reabrir
litgios ou instaurar tardiamente litgios em torno das definies introduzidas
pelos atos administrativos que eles se limitam a executar ou aplicar. Como
facilmente se verifica, o raciocnio subjacente a esta construo o mesmo
que preside construo da inimpugnabilidade dos atos meramente
confirmativos. Com efeito, a impugnabilidade dos atos de execuo ou de
aplicao recusada na medida em que eles reiteram e, nessa medida,
confirmam o que tinha sido decidido atravs do ato que executam ou aplicam,
sem tomarem uma nova deciso sobre a matria. Por isso, hoje, o artigo 53.
CPTA lhe faz referncia no seu n.3. Os atos jurdicos de execuo ou de
aplicao de atos administrativos anteriores exprimem sempre o exerccio de
um poder de definio jurdica tpico do seu autor, contribuindo, assim, em
maior ou menor medida para completar a definio jurdica que tinha sido
introduzida pelos atos que os precederam e em que eles se baseiam. Embora
este ato surja no seguimento da definio introduzida pelo ato anterior, o
certo que introduz um efeito jurdico inovador e, portanto, a modificao
do quadro jurdico pr-existente. Este ato no pode deixar de ser qualificado
como um ato administrativo, dotado de contedo decisrio e, como tal,
suscetvel de impugnao por parte dos eventuais interessados em reagir
contra os vcios de que possa padecer a definio jurdica, de maior ou menor
alcance, por si introduzida. O que sucede com o ato de execuo de um ato
administrativo anterior que ele tem um contedo misto, que, em parte,
confirmativo do ato exequendo, mas em parte inovador, introduzindo, ele
prprio, uma deciso dirigida a modificar a ordem jurdica. A questo que a
propsito destes atos se coloca , portanto, de distinguir os dois componentes
que, neste ato, coexistem:

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ii. Na medida, porm, em que o ato de execuo acrescenta novos


efeitos jurdicos ^`aqueles que j tinham resultado do ato anterior e
que podem ser contrrios s regras s quais devem obedincia, ele
encerra um componente inovador de contedo decisrio, que
legitima a sua qualificao como ato administrativo, que, como tal,
pode ser impugnado com fundamento na invocao dos vcios
prprios de que possa padecer vcios prprios que podem resultar
da desconformidade lei da inovao, ainda que complementar, que
vm introduzir na ordem jurdica, ou mesmo resultar do facto de o
ato se apresentar em desconformidade com o ato a que alegadamente
visa dar execuo (porventura, por ultrapassar os limites traados por
esse ato). o que estabelece o n.3 do artigo 53. CPTA.

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o artigo 148. CPA define, hoje, o ato administrativo como um ato jurdico
com eficcia externa. E j antes estabelecia o artigo 51., n.1 CPTA, que
eram impugnados os atos administrativos com eficcia externa,
especialmente aqueles cujo contedo seja suscetvel de lesar direitos ou
interesses legalmente protegidos. partida, dir-se-ia, pois, que, para que um
ato jurdico concreto praticado no exerccio de poderes administrativos possa
ser objeto de impugnao, necessrio que ele se projete sobre situaes
jurdicas respeitantes a entidades distintas daquela que os emite. Ficariam,
assim, excludos do universo dos atos que podem ser objeto de impugnao
contenciosa aqueles que contenham decises de mbito meramente interno,
no sentido de que possuem um alcance estritamente intradministrativo,
esgotando os seus efeitos no estrito mbito da entidade que os emite. A
verdade, porm, que o CPTA no consagra to rgida, com resulta evidente
da alnea b) do n.2 do artigo 51. CPTA, que admite a impugnabilidade de
atos intradministrativos, praticados por rgos de uma mesma entidade
pblica em relao a outros rgos pertencentes a essa mesma entidade, no
mbito do que tem sido qualificado com relaes interorgnicas. Mas, j
anteriormente reviso de 2015, a mesma soluo resultava da previso da
alnea d) do n.1 do artigo 55. CPTA. Nos nossos dias, a realidade interna
das entidades pblicas rende, na verdade, a ser crescentemente caracterizada
por fenmenos de conflitualidade que decorrem de opes, ao nvel da
distribuio de competncias, assentes na atribuio aos diferentes rgos de
esferas de ordenao e de imputao final (no apenas transitria) de poderes
e de deveres, em posio de antagonismo perante outros rgos da mesma
entidade pblica. por este motivo que, na alnea b) do n.2 do artigo 51.
CPTA o Cdigo admite a impugnao de atos sem eficcia externa, que no
se dirigem a fixar os direitos da Administrao ou dos particulares, ou os
respetivos deveres, no mbito das relaes jurdicas que entre uma e outros
se estabelecem, mas cujos efeitos se esgotam no plano intradministrativo.
Decisivo , porm, que os atos em causa possuam contedo decisrio, ainda

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b. Impugnabilidade de atos sem (necessria) eficcia externa: vimos que

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que se trate de decises internas, tomadas no mbito de relaes jurdicas


interorgnicas. Por outro lado, cumpre recordar que o requisito da
definitividade horizontal foi assumidamente afastado do regime da
impugnabilidade. Como, na verdade, j anteriormente reviso de 2005
resultava da referncia, no artigo 51., n.1 e 3 CPTA, possibilidade de o
ato a impugnar no por termo a um procedimento administrativo e, aps essa
reviso, muito claramente resulta da previso da nova alnea a) do n.2 do
artigo 51. CPTA, no so apenas impugnveis os atos finais, que pem
termo a procedimentos administrativos, mas tambm podem ser impugnados
atos que no sejam o ato final do procedimento. Ora, foi referido que os atos
internos podem ser de dois tipos, consoante sejam praticados:
i. fora do mbito de procedimentos administrativos com relevncia
externa; ou

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E foi assinalado que, em nosso entender, neste ltimo caso, s so internos


os atos que certos rgos pratiquem em relao a outros rgos da mesma
entidade pblica, apenas vinculando, pois, rgos da prpria entidade pblica
no mbito da qual o procedimento corre os seus termos, pelo que no so
internos os atos decisrios praticados ao longo dos procedimentos, que,
ainda que parcialmente, definem situaes jurdicas dos interessados, como
aqueles que, em procedimentos escalonados o faseados, contm pr-decises,
sejam elas decises prvias ou decises parcelares. A verdade, porm, que
imprecisa a linha divisria pela qual passa a delimitao do conceito de
eficcia externa, que, como vimos, o artigo 148. CPA erigiu em critrio
identitrio da figura do ato administrativo, mas cuja aplicao concreta em
zonas de fronteira se presta a alguma subjetividade, com o consequente risco
de flutuaes indesejveis. este motivo que explica a previso da nova
alnea a) do n.2 do artigo 51. CPTA. Em princpio, as decises tomadas no
decurso de procedimentos administrativos que resolvam questes que, nesse
mbito, se coloquem, em termos de essas questes no poderem vir de novo
a ser apreciadas em momento procedimental subsequente tm eficcia
externa, pelo que so atos administrativos. Mas ainda que, no caso concreto,
se entenda que decises desse tipo no tm tal natureza, a alnea a) do n.2
do artigo 51. CPTA assegura, em qualquer caso, a respetiva impugnabilidade.
Subjacente previso da nova alnea a) do n.2 do artigo 51. CPTA est, na
verdade, o propsito de, independentemente de construes concetuais, se
assegurar a impugnabilidade dos atos centrais que, com a reconhecida
clarividncia, falava Maria Arajo Torres quando, defendendo que a
determinao dos atos administrativos contenciosamente impugnveis,
designadamente quando inseridos em procedimentos complexos, h de
obedecer a um critrio pragmtico, visando assegurar que a interveno do
tribunal no ocorra nem demasiado cedo (redundando em desperdcio da
atividade judicial) nem demasiado tarde (redundando em desperdcio da

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ii. no mbito de procedimentos administrativos com relevncia externa.

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atividade das Administraes e dos particulares e correndo o risco de no


assegurar tutela judicial efetiva aos direitos ou interesses em causa), apontava
a necessidade de se partir da anlise de cada procedimento especial e
determinar qual a o ato central (que no coincide necessariamente com o
ato final do procedimento ), que condiciona relevantemente segundo
critrios de normalidade os atos procedimentais subsequentes, que assim
surgiro como meros atos complementares, e no qual (ato central) radica a
leso dos direitos ou interesses legtimos dos impugnantes. Questo distinta,
que depois se coloca, , naturalmente, a de saber se, em concreto, certa do
pode ser objeto de impugnao por um determinado interessado. Tal questo
encontra resposta nas regras processuais que j no dizem respeito ao ato a
impugnar, em si mesmo, mas legitimidade e ao interesse processual de quem
o pretende impugnar. Com efeito, para que um ato que no pe termo a uma
sequncia procedimental possa ser efetivamente impugnado por um
interessado, necessrio que se preencham outros pressupostos de que
depende a impugnao, para alm da impugnabilidade do ato, como a
legitimidade processual ativa e o interesse processual do autor: a alegao da
titularidade de um interesse direto e pessoal, a que se refere o artigo 55., n.1,
alnea a) CPTA. Pode, por isso, suceder que um interessado no seja admitido
a impugnar um ato inserido numa sequncia procedimental porque, em
relao a ele, esse ato tem carter meramente preparatrio, pelo que ele no
reconhecido como tendo um interesse direto e pessoal em impugnar. Uma
coisa parece certa: se um ato puder ser impugnado por algum quanto mais
no seja, pelo Ministrio Pblico, cuja legitimidade ilimitada, em defesa da
pura legalidade objetiva (artigo 55., n.1, alnea b) CPTA) , ele no pode
deixar, objetivamente, de ser qualificado como um ato impugnvel. Questo
que, num outro plano, depois de coloca a de saber se, em cada caso
concreto, quem se prope impugnar se apresenta como parte legtima e, por
outro lado, como estando colocado em situao que, do ponto de vista do
interesse em agir, fundamente a sua necessidade de tutela jurisdicional.

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de um ato administrativo ou de outro modo afetado pela definio jurdica


introduzida por esse ato tem o nus de proceder respetiva impugnao,
estando pelo menos a impugnao fundada em anulabilidade sujeita a prazo,
como adiante se ver, sob pena de j no proceder, mais tarde, impugnao
de declaraes subsequentes da Administrao que ou na medida em que
se limitem a reiterar a definio introduzida pelo ato anterior. Nesta regra
se funda, como vimos, a inimpugnabilidade dos atos confirmativos e dos atos
jurdicos de execuo, na parte em que so confirmativos do ato exequendo
(artigo 53. CPTA). A constituio do nus depende do preenchimento dos
requisitos de oponibilidade do ato que constam dos n.1, 2 e 3 do artigo 59.
CPTA. O CPTA consagra, no entanto, trs grandes excees a esta regra,
afastando, em certas circunstncias, o nus de impugnao:

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c. nus de impugnao e suas excees: por regra, aquele que destinatrio

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ii. Artigo 52., n.2 CPTA: nos casos em que um ato administrativo surja
inserido num diploma legislativo ou regulamentar, os eventuais
interessados podem no se aperceber de que um ato praticado sob
essa forma contm uma determinao que deve ser qualificada como
um ato administrativo e, por causa disso, podem deixar expirar
inadvertidamente o prazo legal dentro do qual deveriam proceder
respetiva impugnao. Por este motivo, o artigo 52., n.2 CPTA,
abre, excecionalmente, a quem no tiver impugnado atos contidos
em diplomas legislativos ou regulamentos a possibilidade de
procederem impugnao dos respetivos atos de execuo ou de
aplicao. Esta soluo excecional, na medida em que dela resulta
que, nestes casos, os atos de execuo ou de aplicao no so

73

i. Artigo 51., n.3 CPTA: com efeito, estabelece o n.1 desse artigo que
os atos administrativos so impugnveis ainda que no ponham
termo a um procedimento, acrescentando a alnea a) do n.2 do
mesmo artigo que so designadamente impugnveis as decises
tomadas no mbito de procedimentos administrativos sobre questes
que no possam ser de novo apreciadas em momento subsequente
do mesmo procedimento. Para que, no entanto, em muitas situaes
de contornos ambguos, da regra da impugnabilidade neste tipo de
circunstncias no decoram efeitos perversos, o artigo 51., n.3
CPTA, salvaguarda a possibilidade de se impugnar o ato final do
procedimento, mesmo no caso de no se ter reagido contra atos
procedimentais passveis de impugnao, afastando, desse modo, o
nus de impugnao dos atos que no ponham termo ao
procedimento. Em relao a estes casos, portanto, existe a faculdade,
mas no o nus de impugnao. O artigo 51., n.3 CPTA, introduz,
entretanto, duas importantes restries a esta soluo de afastamento
do nus de impugnao dos atos que no ponham termo ao
procedimento. A primeira, diz respeito ao ato que tenha determinado
a excluso do interessado do procedimento: este ato, que desde
sempre corresponde ao paradigma do ato destacvel, por ser evidente
que produz efeitos externos, definindo a situao jurdica do
interessado, tem de ser imediatamente impugnado, sem que o
interessado possa vir, mais tarde, a reagir contra a excluso ilegal
atravs da impugnao do ato final do procedimento. A segunda
restrio tem em vista as disposies, sob pena de precluso: sempre
que lei avulsa imponha o nus preclusivo da impugnao contenciosa
de atos procedimentais, em termos tais que dela claramente resulte
que a questo no pode voltar a ser colocada em processo
impugnatrio dirigido contra o ato final do procedimento, tal
determinao, por ser clara para os eventuais interessados, prevalece
sobre o regime do artigo 51., n.3 CPTA.

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qualificados como atos parcialmente confirmativos, para os efeitos


do disposto no artigo 53. CPTA.
iii. Artigo 52., n.2 CPTA: estabelece que o no exerccio do direito de
impugnar um ato que no individualize os seus destinatrios no
obsta impugnao dos seus atos de execuo ou aplicao cujos
destinatrios sejam individualmente identificados. Tambm desta
soluo resulta que, neste caso, os atos de execuo ou de aplicao
no so qualificados como atos parcialmente confirmativos, para o
efeito do disposto no artigo 53. CPTA. A previso do artigo 52.,
n.3 CPTA, tem, entretanto, um alcance mais vasto e significativo,
que, nesta sede, no podemos analisar em profundidade, na medida
em que pressupe que um ato que no individualize os seus
destinatrios ou seja, um ato geral um ato administrativo
impugnvel. Embora o preceito tenha ndole processual e se destine
a assegurar um resultado de ordem processual muito preciso, ele
aponta, pois, no sentido do reconhecimento de que, no plano
substantivo, os atos jurdicos unilaterais da Administrao de carter
geral, mas concreto, no devem ser qualificados como normas, mas
como atos administrativos. O artigo 52., n.3 CPTA d, entretanto,
uma resposta s consideraes de ordem prtica que, no quadro
normativo anterior, conduziam parte da doutrina a qualificar pelo
menos certo tipo de decises administrativas concretas, mas gerais,
como normas, e no como atos administrativos. Essas consideraes
prendiam-se com a necessidade de evitar a constituio de situaes
lesivas que, no caso de se optar pela qualificao dessas decises
como atos administrativos gerais, adviriam para que, no se
apercebendo de que o ato, embora geral, estava sujeito aos prazos
legais de impugnao, no procedesse respetiva impugnao em
tempo til. E a soluo que o artigo 52., n.2 CPTA, faz
corresponder, nos termos j expostos, situao (do mesmo tipo)
dos atos administrativos contidos em diplomas legislativos ou
regulamentares. A confiana dos destinatrios dos atos
administrativos gerais , assim, protegida atravs da abertura
excecional da possibilidade, a quem no tiver impugnado o ato
administrativo geral, de proceder impugnao dos seus atos de
execuo ou de aplicao com carter individual.

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contedo misto, positivo e negativo: o conceito de ato administrativo


impugnvel no compreende, hoje, entre ns, os atos administrativos de
contedo negativo. De acordo com o regime introduzido pelo CPTA, s os
atos de contedo positivo podem ser, com efeito, objeto de um processo de
impugnao, dirigido respetiva anulao ou declarao de nulidade. A
reao contenciosa contra os atos de contedo negativo passa, entretanto,

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d. Requisitos do contedo positivo do ato enquadramento dos atos de

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pela deduo do competente pedido de condenao prtica de um ato


administrativo que satisfaa a pretenso do autor, ou que, pelo menos, d
uma nova definio ao caso, sem reincidir nas ilegalidades em que incorreu o
ato negativo. o que resulta do disposto no artigo 67., n.1, alnea b) CPTA,
que admite que contra um ato de indeferimento de um ato administrativo ou
de recusa da apreciao de requerimento dirigido prtica de um ato
administrativo, seja deduzido um pedido de condenao prtica do ato; no
artigo 66., n.2 CPTA, que estabelece que a eliminao da ordem jurdica do
ato de indeferimento resultante diretamente da pronncia condenatria
mediante a qual o tribunal imponha a prtica do ato que tinha sido
ilegalmente recusado; e sobretudo no artigo 51., n.4 CPTA, do qual resulta
que quando seja deduzido pedido de anulao de um ato administrativo de
contedo negativo, o tribunal deve convidar o autor a substituir a petio,
por o pedido formulado no ser o adequado, podendo haver, depois lugar,
se necessrio, substituio das contestaes que tenham sido apresentadas.
J anteriormente reviso de 2015 do CPTA defendamos que o artigo 51.,
n.4 CPTA tinha em vista as situaes em que, contra o ato de indeferimento,
tivesse sido deduzido um pedido de estrita anulao, ou seja, a anulao e
nada mais do que a anulao, pois se, pelo contrrio, o autor tivesse pedido
a anulao, mas tambm a condenao prtica do ato devido, no havia
razo para exigir a substituio da petio. O importante era que o pedido de
condenao tivesse sido deduzido, pois, ao lado dele, o pedido de anulao
da recusa era irrelevante, como resultava do artigo 66., n.2 CPTA, na
medida em que o tribunal no tem de anular o ato negativo, pelo que o facto
de tal ter sido formulado no compromete a viabilidade da petio. Hoje, a
nova redao do n.4 do artigo 51. CPTA clara na consagrao deste
entendimento. Se o autor no corresponder ao convite que o tribunal lhe
tenha dirigido para substituir a petio, deve entender-se, naturalmente, que
a no substituio da petio obsta ao prosseguimento do processo,
conduzindo absolvio da instncia. Com efeito, o artigo 51., n.4 CPTA,
ao determinar que o tribunal convida o autor a substituir a petio para o
efeito de formular o adequado pedido de condenao no se presta, a nosso
ver, a duas leituras. O preceito assume que no adequado pedir a anulao
de um ato de indeferimento e, portanto, que, em princpio, um tal pedido no
pode proceder. por isso que, no sentido de promover o acesso a uma
deciso de mrito, o preceito impe ao juiz o dever de dar ao autor a
oportunidade de substituir a petio, de modo a aproveitar a proposio
tempestiva da ao, a distribuio efetuada e o pagamento j efetuado de
custas. E o autor tem todas as condies, uma vez notificado pelo tribunal,
para proceder substituio da petio. Estamos, pois, perante um
afloramento da regra do artigo 87., n.7 CPTA. A soluo descrita a
consequncia que naturalmente decorre do facto de os tribunais
administrativos terem passado a poder condenar a Administrao prtica
de atos administrativos que ela tenha ilegalmente recusado ou omitido. A
partir do momento em que assim , no h, na verdade, razo para que as

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coisas se passem nos domnios em que no est em causa o exerccio de


poderes de autoridade da Administrao. Deve, por isso, entender-se que,
entre a condenao prtica de atos devidos e a anulao de atos
administrativos se estabelece o tipo de regulao que, em termos gerais, a
ao de condenao estabelece com as aes que proporcionam uma tutela
menos intensa. Na verdade, o sistema de justia deve estar disponvel para
dar resposta a situaes de necessidade de tutela judicial que se concretizam
num interesse em agir em juzo. Nestes casos, a necessidade de tutela judicial
que leva a tribunal concretiza-se no interesse em obter uma pronncia judicial
que proporcione a obteno do ato pretendido. Para o efeito, o autor deve
fazer valer o seu direito prtica desse ato, o que s pode acontecer no
mbito de um processo de condenao da Administrao. Por outro lado, no
mbito do processo de condenao prtica de ato administrativo recai sobre
o autor o nus de deduzir todos os elementos constitutivos em que se possa
sustentar a sua pretenso e sobre o demandado o correspetivo nus de os
impugnar, assim como deduzir todos os elementos impeditivos,
modificativos ou extintivos que lhe possam ser contrapostos, de modo a que
fique definitivamente esclarecido se a pretenso que o autor faz valer em juzo
ou no procedente. S no mbito deste tipo de processo podem ser,
portanto, debatidas em plenitude, e por referncia ao momento em que
cumpre decidir, todas as questes que se podem colocar a propsito da
existncia e configurao do dever de atuao da Administrao, em termos
que permitam definir, do modo mais eficaz, a situao das partes, evitando o
risco da multiplicao de novos litgios, como exige o princpio da economia
processual. No se afigura, contudo, de excluir liminarmente que, em
situaes excecionais, possa existir uma necessidade de tutela que justifique a
impugnao de atos de indeferimento. A questo tem sido amplamente
discutida na doutrina alem e a concluso a que, naquele pas, se chegou, e
que nos parece equilibrada, a seguinte:

i. Em princpio, no possvel a impugnao de atos administrativos de


indeferimento porque, pelas razes enunciadas, a via de reao adequada contra
esses atos no a impugnao, mas a condenao prtica do artigo ilegalmente
recusado ou omitido: trata-se da soluo que, como vimos, inspira o regime do
nosso artigo 51., n.1 CPTA;

Em princpio, a reao contra atos de contedo negativo deve, portanto,


concretizar-se na deduo de um pedido de condenao prtica do ato

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ttulo excecional, desde que o autor justificadamente assuma que no pretende


obter o ato ilegalmente recusado, mas apenas o reconhecimento judicial de que o
ato de indeferimento foi legal e a sua remoo da ordem jurdica, e seja de admitir
que ele tem um interesse processual em obter uma tal providncia que no
satisfeito com a condenao prtica do ato devido.

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ii. A impugnao pura e simples de atos de indeferimento , no entanto, admitida, a

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devido e o tribunal deve, por isso, convidar o autor a substituir o pedido de


anulao, nos termos do artigo 51., n.4 CPTA, por um pedido de
condenao. Nas situaes excecionais em que o autor justifique um interesse
autnomo na anulao, assumindo fundamentadamente que no pretende
obter o ato devido porque lhe basta o reconhecimento da ilegalidade do ato
de recusa e a sua remoo da ordem jurdica, afigura-se que o pedido de
anulao do ato de indeferimento poder ser admitido, a ttulo excecional,
com o consequente afastamento da aplicao do artigo 51., n.4 CPTA, e,
portanto, do convite substituio da petio. Ponto que, para efeito, se
preencham, em condies que no deixem margem para dvidas, dois
requisitos essenciais:
i. O autor deve demonstrar de modo concludente que da anulao do ato de
indeferimento resulta para ele uma utilidade que d resposta a uma sua
necessidade efetiva de tutela judicial;

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Tenha-se, entretanto, presente que o problema aqui abordado no se coloca


a propsito dos atos administrativos de revogao ou anulao administrativa.
Com efeito, como estes atos tm o alcance de destruir ou fazer cessar os
efeitos de atos administrativos anteriores, eles no so atos de indeferimento,
mas atos de contedo positivo. , pois, por este motivo e por nenhum outro,
que estes atos devem ser objeto de um processo de impugnao. Com a
reviso de 2015, o artigo 67. CPTA tornou claro, na nova alnea c) do n.1 e
no novo n.4, que a deduo autnoma (isto , associada a um pedido de
anulao ou declarao de nulidade de um ato administrativo) de pedidos de
condenao prtica de atos administrativos no s podem ter lugar em
situaes de omisso (alnea a)) ou recusa (alnea b)) do ato pretendido, como
tambm como reao prtica de atos administrativos de contedo positivo.
Cumpre reconhecer que a impugnao do ato pode ser, naturalmente, a via
adequada, nos casos em que a posio do interessado se satisfaa com a mera
amputao do ato, designadamente atravs da eliminao de clusulas
acessrias que nele tenham sido ilegalmente inseridas. Bastar, ento, ao
interessado impugnar o ato, pedindo a sua anulao na parte em que ele lhe
seja desfavorvel. E por isso o novo n.3 do artigo 66. CPTA admite essa
possibilidade, tal como o faz, para a hiptese de o ato ser superveniente, o
n.3 do artigo 70. CPTA. A situao j se apresenta, porm, com contornos
diferentes no caso, por exemplo, de o ato no ter determinado, como devia,
que os seus efeitos se contem desde um momento anterior quele em que foi
praticado ou ter atribudo um subsdio de montante inferior quele a que o
interessado considera ter direito. Em situaes deste tipo, parece de entender
que a pretenso do interessado foi parcialmente indeferida e, portanto, que o
ato pode e deve ser encarado, na parte em que desfavorvel, como um ado
de indeferimento, para o efeito de se reconhecer ao interessado a

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ii. No deve ser menos concludente a demonstrao de que essa utilidade no


proporcionada pela condenao prtica do ato administrativo em causa.

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possibilidade de deduzir um pedido autnomo de condenao prtica do


ato nos termos em que ele deveria ter sido praticado isto , um pedido de
condenao que no tem de ser cumulado com um pedido de anulao do
ato praticado. Isto , um pedido de condenao que no tem de ser cumulado
com o pedido de anulao do ato praticado. Com efeito, o interessado, nestes
casos, no pretende a remoo do ato praticado, na medida em que o ato lhe
proporcionou um benefcio, ainda que em medida inferior quele que lhe
porventura seria devido, e a sua anulao teria o alcance automtico de lhe
retirar esse benefcio sem proceder sua substituio automtica pelo
benefcio devido. O que o interessado pretende que o ato em causa seja
substitudo por outro que amplie a extenso do benefcio j concedido. Na
economia do CPTA, a via de tutela adequada a este tipo de pretenso, tornouse hoje claro que a de admitir o interessado a deduzir um pedido autnomo
de condenao prtica de um ato administrativo, que, substituindo o ato
anteriormente praticado, atribua o benefcio na extenso devida, ao abrigo da
nova previso da alnea c) do n.1 do artigo 67. CPTA (que, neste caso,
encontra correspondncia, para a hiptese de o ato ser superveniente, no n.3
do artigo 70. CPTA). Semelhante situao anterior a dos atos
administrativos de contedo ambivalente, que, por um lado, definem pela
positiva a situao dos respetivos beneficirios, mas, do mesmo passo,
tambm possuem o componente, ainda que implcito no seu contedo, de
definir pela negativa a situao de outros sujeitos. Com efeito, neste tipo de
situaes, quem foi preterido e , portanto, interessado em recorrer via
contenciosa pretende a remoo do ato praticado. O ato constitui uma
situao de vantagem na esfera jurdica do respetivo beneficirio, cuja
manuteno na ordem jurdica no s no lhe interessa, como incompatvel
com a satisfao dos seus prprios interesses. A anulao do ato tem, por
conseguinte, o alcance de eliminar essa situao de vantagem da ordem
jurdica, abrindo, desse modo, caminho (eventual) satisfao das suas
pretenses. Faz, por isso, sentido que ele proceda impugnao do ato,
pedindo a sua anulao ou declarao de nulidade. Sucede, porm, que, neste
tipo de situao, o interesse do impugnante no se satisfaz apenas com a
remoo da ordem jurdica do ato de adjudicao. Com efeito, o que ele
sobretudo pretende a substituio desse ato por outro que, pelo menos, no
reincida nas ilegalidades cometidas. O interessado pode, no caso em anlise,
cumular com o pedido impugnatrio um pedido de condenao
substituio do ato por outro, reagindo, desse modo, no apenas contra o
componente positivo, mas tambm contra o componente negativo do
contedo (ambivalente) do ato em geral, sobre o princpio da livre
cumulabilidade de pedidos). Sucede, porm, que, em princpio, a cumulao
de pedidos uma faculdade que assiste ao interessado e que ele , portanto,
livre de optar por exercer ou no. Neste caso, coloca-se, contudo, a questo
de saber se ao interessado no se impor o nus de proceder cumulao.
evidente que, embora tenha a faculdade de cumular os dois pedidos, o

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2016/2017

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interessado livre de se limitar a impugnar o ato de adjudicao, pedindo a


sua anulao ou declarao de nulidade, sem ter de pedir tambm a
condenao prtica do ato devido em substituio desse ato. E isso mesmo
, hoje, expressamente admitido pelo novo n.3 do artigo 66. CPTA. Da
alnea b) do n.4 do artigo 67. CPTA, na hiptese inversa de o interessado
se limitar a pedir a condenao da Administrao substituio do ato de
adjudicao, sem pedir a anulao ou declarao de nulidade deste ato, resulta
que quem pede a condenao da Administrao substituio, no todo ou
em parte, de um ato administrativo, com fundamento na ilegalidade, total ou
parcial, desse ato, est implicitamente a pedir que o tribunal reconhea e
declare essa ilegalidade e, portanto, que anule o ato. Afigura-se, por isso, que
o tribunal pode considerar este pedido implicitamente deduzido no pedido
de condenao, para o efeito de proferir tambm a correspondente pronncia
constitutiva, sem necessidade de o pedido ter sido explicitado o que, de
acordo com o n.3 do artigo 66. CPTA, constitui apenas uma faculdade.
Tambm neste caso, a ao opera, assim, como uma ao dirigida
condenao da Administrao revogao por substituio do ato j
existente sobre a matria.

e. Requisitos de eficcia do ato, relacionado com o interesse processual:

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i. Artigo 54., n.2, alnea a) CPTA (idem, artigo 59., n.2 CPTA): ocorre na
hiptese de o ato ter sido objeto de execuo, embora sem preencher
os requisitos necessrios para o efeito, por ainda no estar em
condies de produzir os seus efeitos e, portanto, de ser executado.
Quem for objeto da execuo de um ato administrativo ineficaz, ,
assim, admitido a impugnar imediatamente esse ato. O artigo 59.,
n.7 CPTA, estende, entretanto, ao Ministrio Pblico a possibilidade
de impugnar atos ineficazes cuja execuo j tenha sido desencadeada.

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em princpio, um ato administrativo s pode ser impugnado quando se


encontrem reunidas as condies de que depende a sua capacidade para
produzir efeitos. Como evidente, se o ato for nulo, ele no produz efeitos
(artigo 162., n.1 CPA) e nem por isso ele deixa de poder ser impugnado,
precisamente com esse fundamento, com vista declarao da sua nulidade.
No se pode, por isso, afirmar que o ato tem necessariamente de ser eficaz
para poder ser impugnado. O que se pode dizer que, nos casos em que a
produo de efeitos do ato esteja dependente do preenchimento de
condies legais ou de condio ou termo impostos mediante clusula
acessria includa no contedo do prprio ato, o ato no pode ser impugnado
enquanto no estiverem preenchidas essas condies. o que, hoje,
expressamente assumido no novo n.1 do artigo 54. CPTA. O CPTA no
consagra, contudo, esta regra em termos absolutos, mas antes admite, no n.2
do artigo 54. CPTA, que se possam constituir dois tipos de situaes em que
se justifica admitir a faculdade da imediata impugnao de atos
administrativos que ainda no preenchem os requisitos de que depende o
incio da produo dos seus efeitos:

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ii. Artigo 54., n.2, alnea b) CPTA: faculdade de imediata impugnao do


ato desde que seja seguro ou muito provvel que o ato ir produzir
efeitos. No respeito pelo artigo 7. CPTA, que impede o juiz
administrativo de proceder a uma interpretao restritiva de preceitos
como este e, pelo contrrio, exige que ele os interprete num sentido
que deles permita extrair todas as virtualidades que eles comportam,
cabe jurisprudncia determinar o alcance desta frmula genrica
que, a ttulo meramente exemplificativo, o preceito, no entanto,
ilustra por referncia hiptese de a ineficcia se dever apenas ao
facto de o ato se encontrar dependente de termo inicial ou de
condio suspensiva cuja verificao seja provvel, nomeadamente
por depender da vontade do beneficirio . O preceito em anlise tem
o alcance de estender as situaes em que de admitir a existncia de

80

O artigo 54., n.3 CPTA, tem, entretanto, o cuidado de distinguir a


questo da impugnabilidade do ato ilegalmente executado, da questo
da reao contra a execuo ilegtima do ato, que pode ser atuada,
como refere o preceito, atravs de outros meios de tutela. Na verdade,
na ausncia de vias contenciosas de proteo efetiva contra a
execuo ilegtima de atos administrativos ineficazes, a resposta mais
bvia que o contencioso administrativo tradicional oferecia para
situaes de execuo de atos administrativos ineficazes era a de
permitir que se procedesse desde logo impugnao do ato que era
objeto dessa execuo ilegal, como prev o artigo 54., n.2, alnea a)
CPTA. Mas essa soluo no d resposta situao de execuo
ilegtima. Na verdade, a tutela eficaz contra a execuo ilegtima no
se confunde com a eventual impugnao do ato ilegitimamente
executado que, alis, embora seja objeto de uma execuo ilegtima,
at pode no ser, em si mesmo, ilegal. O facto de, no artigo 54., n.2,
alnea a) CPTA, se continuar a prever a soluo tradicional de admitir
a impugnao imediata do ato administrativo ainda ineficaz que seja
objeto de execuo, no contende, pois, como o reconhecimento do
natural direito de tutela contra a prpria inexecuo ilegtima. o que
justamente se salvaguarda no artigo 54., n.3 CPTA. A referncia que,
neste preceito, feita a outros meios de tutela, tem, entretanto,
presente que o meio adequado para reagir contra a execuo ilegtima
de um ato administrativo ineficaz no , em princpio, o processo de
impugnao de atos administrativos: na verdade, se a execuo se
consubstanciar numa operao material, estaremos perante uma
situao contra a qual o interessado poder reagir atravs da
propositura de uma ao inibitria de cessao (artigo 37., n.1,
alnea h) CPTA), ou mesmo, se se preencherem os respetivos
pressupostos, de um processo de intimao para proteo de direitos,
liberdades e garantias (artigo 109. CPTA).

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Importa sublinhar que, nos dois tipos de situaes enunciados, em que, nos
termos do artigo 54. CPTA, excecionalmente admitida a possibilidade da
impugnao de atos ineficazes, essa impugnao a configurada como uma
faculdade, e no como um nus, o que significa que, se no impugnarem o
ato (ainda) ineficaz, os interessados no vem precludida a possibilidade de
procederem sua impugnao no momento em que ele venha a produzir
efeitos. Embora este ponto nem sempre seja devidamente apercebido, ele
reveste-se da maior importncia porque implica que, nos casos em que, pelo
facto de a produo de efeitos do ato estar dependente do preenchimento de
condies legais ou de condio ou termo impostos mediante clusula
acessria includa no contedo do prprio ato, pelo que o ato no pode ser
impugnado enquanto no estiverem preenchidas essas condies, os prazos
de impugnao no correm enquanto no se preencham as referidas
condies. Na verdade, como um ato administrativo ineficaz no pode ser
impugnado e, mesmo quando a sua impugnao admitida a ttulo excecional,
no existe o nus de impugnar o ato enquanto ele no se tornar eficaz, no
so aplicveis impugnao de atos ineficazes as regras de contagem de
prazos de impugnao, que tm exclusivamente em vista a impugnao de
atos produtores de efeitos e so, portanto, redigidas por referncia a esses
atos. Isto mesmo passou a ser assumido no novo n. 1do artigo 59. CPTA,
pelo que nesta perspetiva, devem ser lidas as disposies dos n.2 e seguintes
do mesmo artigo 59. CPTA, quando estabelecem que os prazos de
impugnao se contam desde a notificao, publicao ou conhecimento do
ato administrativo ou da sua execuo. Com efeito, como no so aplicveis
a atos ineficazes e so, por isso, redigidos por referncia aos atos produtores
de efeitos, estes preceitos s valem sob a condio da eficcia dos atos a que
se aplicam. Os referidos preceitos pressupem, pois, que, na data da
notificao, da publicao ou do conhecimento do ato administrativo ou da
sua execuo, o ato eficaz e, por isso, existe o nus da sua impugnao
tempestiva, pelo que apenas valem com a seguintes ressalva: desde que, nessa
data, o ato fosse eficaz, como hoje explicita o n.1 do artigo 59. CPTA. A
regra de que o ato administrativo s pode ser impugnado quando se
encontrem reunidas as condies de que depende a sua capacidade para
produzir efeitos tradicionalmente apresentada como um dos componentes
nos quais se desdobra o pressuposto processual da impugnabilidade do ato

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interesse em agir contra atos ineficazes s situaes em que, segundo


um juzo de normalidade, e de acordo com a experincia da vida, haja
fortssima probabilidade ou quase certeza de que o ato ir produzir
efeitos e, portanto, exista um fundado receio das consequncias que
resultaro da produo de efeitos e eventual execuo do ato (ainda)
ineficaz. Ou seja, tem o alcance de flexibilizar os critrios da eficcia
ou ineficcia dos atos administrativos, para os reconduzir
verificao da existncia, em cada caso concreto, de uma situao de
necessidade de tutela e, portanto, de interesse em agir em juzo.

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administrativo. A nosso ver, justifica-se, contudo, a sua autonomizao. Com


efeito, a eficcia um elemento extrnseco do ato administrativo, que no
tem que ver com a sua substncia e, portanto, com a questo da natureza
(intrnseca) dos efeitos que o ato se destina a introduzir na ordem jurdica,
mas, no sentido em que, neste contexto, colocada a questo, tem que ver
com a circunstncia do ato e, portanto, com a questo (extrnseca e
conjuntural) de saber se, em determinado momento, ele (j) est em
condies de originar consequncias que possam justificar a sua impugnao.
Na verdade, a regra enunciada, e as excees do artigo 54. CPTA, assentam
no raciocnio de que o ato ineficaz (ainda) no introduz qualquer modificao
na ordem jurdica que possa ser removida atravs da anulao do ato ou
origine uma situao de facto que fundamente a necessidade da declarao
da sua nulidade. Pelo contrrio, se o ato for objeto de execuo, j se atualiza
uma situao de necessidade de tutela que justifica o recurso via judicial; tal
como tambm se admite que ele j se justifica se for muito provvel que o
ato produza em breve os seus efeitos. A questo resume-se, pois, a saber se
existe interesse processual ou interesse em agir junto dos tribunais contra um
ato administrativo que no esteja em condies de projetar os seus efeitos na
ordem jurdica. Em princpio, parte-se da presuno de que no existe
interesse em impugnar atos administrativos que (ainda) no estejam em
condies de lesar ningum: esta a regra, assente na presuno da
inexistncia de interesse em agir. Mas precisamente porque esta a ratio que
est subjacente regra, o CPTA no a consagra em termos absolutos, mas
antes admite, no artigo 54. CPTA, que se possam constituir situaes de
interesse em agir que justifiquem o seu afastamento. Tal como nas hipteses
do artigo 39. CPTA, o artigo 54. CPTA tem em vista:
iii. Situaes de leso efetiva, resultantes de condutas ilegtimas, destitudas de
fundamento jurdico:
1. no artigo 39. CPTA, as situaes de incerteza, porventura
decorrentes de afirmaes ilegtimas da Administrao;
2. no artigo 54., n.2, alnea a) CPTA, as situaes de execuo
ilegtima do ato ineficaz;
Situaes de ameaa de leso, resultantes do fundado receio da verificao, num
futuro prximo, de circunstncias lesivas:

4. No artigo 54., n.2, alnea b) CPTA, o receio das


consequncias lesivas que resultaro da produo de efeitos e
eventual execuo do ato (ainda) ineficaz.

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3. no artigo 39. CPTA, o receio da adoo de condutas lesivas


sem que tenha sido j praticado um ato administrativo;

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i.

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necessria: a impugnao jurisdicional de atos administrativos pode estar


dependente da observncia do nus da prvia utilizao, pelo impugnante,
de vias de impugnao administrativa, como a reclamao, o recurso
hierrquico ou o recurso tutelar (para o regime geral das impugnaes
administrativas, cf. Artigo 184. e seguintes CPA): fala-se, a este propsito,
na imposio legal de impugnaes administrativas necessrias, querendo,
com isso, significar-se que a prvia utilizao da impugnao administrativa
constitui um nus, na medida em que necessria se o autor pretender lanar
mo, em seguida, da via da impugnao contenciosa. O CPTA no exige, em
termos gerais, que os atos administrativos tenham sido objeto de prvia
impugnao administrativa para que possam ser objeto de impugnao
contenciosa. Das solues consagradas nos artigos 51. e 59., n.4 e 5 CPTA,
decorre, por isso, a regra de que a prvia utilizao de vias de impugnao
administrativa no necessria para aceder via contenciosa. E, portanto, de
que no necessrio, para haver interesse processual no recurso
impugnao perante os tribunais administrativos, que o autor demonstre ter
tentado infrutiferamente obter a remoo do ato que considera ilegal por via
extrajudicial. O CPTA no tem, porm, o alcance de afastar as mltiplas
determinaes legais avulsas que instituem impugnaes administrativas
necessrias. Na ausncia de determinao legal expressa em sentido contrrio,
deve, pois, entender-se que os atos administrativos com eficcia externa so
imediatamente impugnveis perante os tribunais administrativos, sem
necessidade da prvia utilizao de qualquer via de impugnao
administrativa. As decises administrativas esto, no entanto, sujeitas a
impugnao administrativa necessria nos casos em que isso esteja
expressamente previsto na lei, em resultado de uma opo consciente e
deliberada do legislador, quando este a considere justificada. Sempre que
esteja previsto em lei especial que a prvia utilizao de uma impugnao
administrativa necessria para se poder proceder impugnao jurisdicional
de certo tipo de ato administrativo, aquela impugnao tem, assim, de ser
utilizada dentro do prazo para o efeito estabelecido, sob pena de precluso
do acesso aos tribunais. A lei especial institui, na verdade, nesse caso, um
requisito adicional, que vem acrescer aos demais, decorrentes da lei geral, do
qual depende a impugnabilidade jurisdicional desse tipo especfico de ato
administrativo: o pressuposto processual da prvia utilizao de impugnao
administrativa necessria. o que, hoje, claramente estabelece o n.2 do
artigo 185 CPA, sendo de sublinhar que, no propsito de promover a clareza
neste domnio de crucial importncia, o preceito esclarece que s por lei, e
nunca por regulamento, pode ser imposta a utilizao necessria de
impugnaes administrativas e exige, para as leis que venham a introduzir a
previso de impugnaes administrativas necessrias aps a sua entrada em
vigor, que eles a denominem expressa e formalmente como tais, utilizando,
pois, a palavra necessria para qualificar as impugnaes administrativas em
causa. Este o critrio que o CPA institui para o futuro. O eventual requisito

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f. Requisito eventual da prvia utilizao de impugnao administrativa

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da prvia utilizao de uma impugnao administrativa necessria


tradicionalmente apresentado como um dos componentes nos quais se pode
desdobrar o pressuposto processual da impugnabilidade (contenciosa) do ato
administrativo. A nosso ver, justifica-se, contudo, a autonomizao deste
requisito, pelas mesmas razes invocadas a propsito do requisito da
eficcia do ato a impugnar. Com efeito, a questo de saber se a impugnao
jurisdicional de certo tipo de ato administrativo est dependente da prvia
utilizao de uma impugnao administrativa nada tem que ver com a
substncia do ato. Pelo contrrio, s em relao a atos administrativos
impugnveis, que preencham todos os requisitos para poderem ser objeto de
impugnao, que se coloca a questo de saber se h que utilizar previamente
uma impugnao administrativa contra esse ato para se poder proceder
respetiva impugnao contenciosa. Nos casos em que ela legalmente
prevista, a prvia utilizao da impugnao administrativa necessria , pois,
instituda como um pressuposto processual atpico ou adicional em relao
ao da impugnabilidade do ato um pressuposto processual autnomo, de
cujo preenchimento a lei, em certos casos, entende fazer depender a
possibilidade de um ato administrativo que, do ponto de vista substantivo, ,
em si mesmo, impugnvel, de ser objeto de impugnao imediata perante os
tribunais administrativos. Trata-se, pois, de uma questo de natureza adjetiva,
e no substantiva, que no tem que ver com a substncia e, portanto, com a
natureza (intrnseca) dos efeitos que o ato se destina a introduzir na ordem
jurdica, mas com a circunstncia do ato e, portanto, com a questo
(extrnseca e conjuntural) de saber se, em determinado momento, ele (j) est
em condies de poder ser impugnado perante os tribunais, porque j foi
observado o ritual da sua prvia impugnao administrativa. Com efeito, a
regra de que a utilizao de vias de impugnao administrativa no
necessria para aceder via contenciosa, que decorre do CPTA, assenta no
pressuposto de que no necessrio, para haver interesse processual no
recurso impugnao perante os tribunais administrativos, que o autor
demonstre ter tentado infrutiferamente obter a remoo do ato que considera
ilegal por via extrajudicial. J, pelo contrrio, nos casos em que legislao
especial institui impugnaes administrativas necessrias, a lei entende fazer
depender o reconhecimento de interesse processual ao autor da utilizao das
vias legalmente estabelecidas para tentar obter a resoluo do litgio por via
extrajudicial. Por conseguinte, quando, nesses casos, o interessado opte por
impugnar o ato perante os tribunais sem ter efeito prvio uso da impugnao
administrativa necessria que ao caso a lei expressamente faia corresponder,
a sua pretenso deve ser rejeitada porque a lei no lhe reconhece o interesse
processual que, no caso, se deveria sustentar na demonstrao de ter tentado
infrutiferamente obter o resultado pretendido pela via extrajudicial
legalmente estabelecida. Quando a lei especial no fixe prazo diferente, o
prazo para a reclamao de 15 dias (artigo 191., n.3 CPA) e o prazo de
interposio do recurso hierrquico necessrio de 30 dias 8artigo 193., n.2

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CPA). Uma vez utilizada a impugnao administrativa, o interessado deve


aguardar a sua resoluo ou o decurso do prazo dentro do qual, nos termos
da lei, ela deve ser decidida. Quando lei especial no fixe praxo diferente, o
prazo para deciso das reclamaes e recursos hierrquicos de 30 dias
(artigos 192., n.2 e 198., n.1 CPA). Uma vez decorrido o prazo para
deciso sem que esta haja sido proferida, comea a decorrer o prazo de
propositura da ao em tribunal, que, mesmo no caso de ter sido interposto
recurso hierrquico, ser de impugnao do ato do rgo subordinado (artigo
198., n.4 CPA). Uma vez intentada a impugnao administrativa necessria,
a via de reao contenciosa a seguir no caso de ela no surtir efeito , portanto,
a mesma que teria sido utilizada, logo desde o incio, se a lei no impusesse o
nus da prvia impugnao administrativa. O regime aplicvel nesta matria
no , portanto, afetado pela circunstncia de o CPTA ter introduzido a
possibilidade da condenao prtica de atos administrativos.
2. Tempestividade da impugnao:

a. Prazos: como estabelece o artigo 58., n.1 CPTA, a deduo do pedido de


declarao de nulidade de atos administrativos no est, de um modo geral,
sujeita a prazo. a soluo que decorre, no plano substantivo, do artigo 162.,
n.2 CPA. No , contudo, assim nos domnios especficos do contencioso
eleitoral e pr-contratual urgente, em que a lei estabelece um prazo nico de
propositura da ao. A impugnao fundada na anulabilidade dos atos
administrativos pode ser deduzida pelo Ministrio Pblico no prazo de um
ano (artigo 58., n.1, alnea a) CPTA). Este prazo, contado desde a data da
prtica do ato ou da sua publicao, quando obrigatria (artigo 59., n.6
CPTA), o prazo mais longo de que a lei faz depender a impugnao fundada
em anulabilidade. O prazo-regra aplicvel, salvo disposio em contrrio, nos
restantes casos e, portanto, aplicvel impugnao fundada em anulabilidade,,
quando deduzida por particulares de trs meses (artigo 58., n.1, alena b)
CPTA). O artigo 59., n.4 CPTA admite, entretanto, que qualquer das
pessoas ou entidades legitimadas a impugnar o possa fazer, mesmo que j
tenha passado prazo de trs meses dentro do qual, em princpio, o deveria
ter feito, desde que o tribunal, uma vez ouvida(s) a(s) parte(s) no processo,
considere demonstrada a ocorrncia de uma das trs circunstncias,
taxativamente previstas, em que, no entender da lei, a tempestiva
apresentao da petio no era exigvel a um cidado normalmente diligente.
Essas circunstncias so as seguintes:

iii. O atraso na impugnao desculpvel em virtude da ambiguidade do quadro


normativo ou das dificuldades que colocava a identificao do ato impugnvel ou

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ii. O interessado no impugnou porque a Administrao o induziu em erro, podendo


mesmo ter agido de m f (artigo 58., n.4, alnea b) CPTA);

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i. Nas situaes em que exista justo impedimento (artigo 58., n,4, alnea a)
CPTA);

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a questo da sua qualificao como ato administrativo ou como norma artigo


52., n.3 CPTA (artigo 58., n.4, alnea c) CPTA).
O CPTA consagra diferentes solues que visam promover o acesso justia
administrativa, facilitando a obteno de decises sobre o mrito das causas
que so submetidas apreciao dos tribunais administrativos. O prazo legal
de impugnao constitui, porm, um pressuposto cuja inobservncia , por
definio, insuprvel a posteriori. Da a importncia da consagrao de solues
dirigidas a introduzir alguma flexibilidade num domnio tradicionalmente
caracterizado por uma acentuada rigidez e da observncia do dever que o
artigo 7. CPTA impe ao juiz de, em caso de dvida, interpretar as normas
processuais num sentido que favorea a emisso de pronncias sobre o
mrito das pretenses formuladas. Tambm no exerccio dos poderes de
apreciao que a interpretao das trs alneas do artigo 58., n.4 CPTA, lhe
confere, o juiz administrativo no deve, pois, esquecer-se de que est
vinculado pelo imperativo do artigo 7. CPTA, que o impede de proceder a
uma interpretao restritiva daqueles preceitos e, pelo contrrio, exige que ele
os interprete num sentido que deles permita extrair todas as virtualidades que
eles comportam.

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2015 afastou a regra do anterior artigo 58., n.3 CPTA, segundo o qual o
prazo de impugnao de trs meses se contava de acordo com o disposto no
artigo 144. CPC, suspendendo-se durante as frias judiciais. Ao estabelecer
que os prazos estabelecidos no n.1 se contam nos termos do artigo 279. CC,
o novo n.2 do artigo 58. CPTA assume que eles se contam de modo
contnuo, sem suspenso durante as frias judiciais. Resulta do artigo 59.,
n.2 CPTA, que a notificao, garantida no artigo 168., n.3 CRP, condio
absoluta de oponibilidade dos atos administrativos aos destinatrios que deles
tem o direito a ser notificados (artigos 66. e seguintes CPA),
independentemente da eventual sujeio do ato a publicao obrigatria.
Hoje, a soluo encontra correspondncia, de mbito mais geral, no artigo
160. CPA. O destinatrio que tem direito a ser notificado, mas no
notificado, tem a faculdade de impugnar o ato, se tomar conhecimento por
outra via da sua existncia e assim o quiser, mas a ausncia de notificao
implica que no se constitui na sua esfera jurdica o nus de impugnao,
pelo que, se ou enquanto no for notificado, no corre, em relao a ele, o
prazo de impugnao. De acordo com o artigo 60., n.1 CPTA, quando haja
notificao ou publicao, s no so, entretanto, oponveis aos interessados
a notificao ou a publicao incompreensveis, que no dem sequer a
conhecer o sentido da deciso. Se a notificao ou a publicao padecerem
de deficincias menores, o que inclui a falta de indicao dos fundamentos
da deciso e a ausncia de indicao do autor da data, o artigo 60., n.2 CPTA,
apenas reconhece aos interessados a faculdade de requererem a notificao
das indicaes em falta ou a passagem de certido que as contenha. A

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b. Modo e incio de contagem dos prazos: importante que a reviso de

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apresentao do requerimento no prazo de trinta dias interrompe o prazo de


impugnao do ato (artigo 60., n.3 CPTA). O prazo de que a Administrao
dispe para responder ao requerimento de dez dias (artigo 86. CPA). Se a
Administrao indeferir o requerimento ou no der integral satisfao ao
pedido no prazo devido, o interessado pode pedir ao tribunal administrativo
que ela seja intimada a fornecer-lhe as informaes ou a passar a certido
requeridas. O interessado pode lanar mo, para o efeito, do processo de
intimao que se encontra regulado nos artigos 104. e seguintes CPTA, que,
para este efeito, funciona como um processo acessrio, dotado de uma
funo instrumental em relao utilizao do meio impugnatrio. o que
resulta dos artigos 60., n.3 e 106. CPTA, que imputam efeito interruptivo
do prazo de impugnao do atos administrativos utilizao, neste contexto,
do processo de intimao, desde que essa utilizao no tenha sido
determinada por propsito manifestamente dilatrio nem se revele
claramente desnecessria (artigo 106., n.2 CPTA, que deve ser interpretado
no respeito pelo artigo 7. CPTA). De acordo com o artigo 60., n.4 CPTA,
no so tambm oponveis ao interessado eventuais erros contidos na
notificao ou na publicao, no que se refere indicao do autor da data,
do sentido ou dos fundamentos da deciso, bem como eventual erro ou
omisso quanto existncia de delegao ou subdelegao de poderes.
Significa isto que o interessado no pode perder o prazo de impugnao e
deve ser, portanto, admitido a suprir as falhas de que possa enfermar a
petio apresentada, sempre que essas falhas sejam imputveis a erros ou
omisses cometidos na notificao ou na publicao do ato. O suprimento
das falhas pode ter de passar apenas pela correo ou substituio da petio
(a propsito, artigo 87. CPTA). Se o erro ou omisso cometidos tiverem,
porm, induzido o interessado em erro quanto desnecessidade da utilizao
de uma via de impugnao administrativa necessria, a consequncia que
resulta do regime de inoponibilidade do erro ou omisso, consagrado no
artigo 60., n.4 CPTA, que o interessado admitido a utilizar a via de
impugnao administrativa necessria quando o erro ou a omisso vierem a
ser identificados, sem que lhe seja oponvel a objeo de que, em
circunstncias normais, os prazos j teriam expirado nesse momento. o que
hoje estabelece o n.4 do artigo 114. CPA, que, para o efeito, fixa o prazo de
30 dia, a contar do trnsito em julgado da deciso jurisdicional que tenha
absolvido da instncia por falta de utilizao da impugnao administrativo
necessria. Como estabelece o artigo 59., n.3 CPTA, o prazo para a
impugnao por parte de quem no tem direito a ser notificado comea a
correr da publicao, se esta for obrigatria, j que, na ausncia de publicao,
nesse caso, o ato ineficaz, pelo que, no s no existe o nus da sua
impugnao, como o ato nem sequer pode ser impugnado, a menos que seja
objeto de execuo ilegal, como dispe o artigo 54., n.2, alnea a) CPTA.
Na verdade, se o ato estiver sujeito a publicao obrigatria, no interessa
que os interessados a que o preceito se refere tenham sido notificados ou
tenham tido, por outra via, conhecimento do ato ou da sua execuo:

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enquanto a publicao obrigatria no tiver lugar, o ato (ainda) no produz


efeitos, pelo que (ainda) no pode ser impugnado (artigo 59., n.1 CPTA).
Acrescenta, entretanto, o mesmo preceito que, na hiptese mais frequente,
que a de o ato no estar sujeito a publicao obrigatria, o prazo par a
impugnao comea a correr da notificao ou da publicao, se estas tiverem
lugar, apesar de no serem obrigatrias, ou, na ausncia de qualquer destas,
da data do conhecimento pelo interessado da existncia do ato ou da sua
execuo. Por regra, esta ltima circunstncia que ocorre, o que pode diferir
de modo significativo o incio da contagem do prazo de impugnao do ato
por parte daqueles que dele no tm de ser notificados. Note-se, porm, que
o nus da impugnao tempestiva dos atos administrativos s se constitui
uma vez preenchidos os requisitos de que depende a respetiva eficcia, pelo
que s a partir desse momento passam a correr os respetivos prazos de
impugnao. o que resulta do artigo 54., n.2 CPTA, que apenas configura
a impugnao de atos ineficazes como uma faculdade, e no como um nus
de exerccio sujeito a prazo, e, ainda assim, de mbito circunscritos s
hipteses a previstas. Como hoje clarificado pelo n.1 do artigo 59. CPTA,
nesta perspetiva deve ser, por isso, entendido o regime dos n.2 e seguintes
do artigo 59. CPTA, quando determinam o momento em que se inicia a
contagem dos prazos de impugnao. Com efeito, a notificao, a publicao
ou o conhecimento do ato ou da sua execuo s fazem correr o prazo de
impugnao se implicarem a constituio do nus de impugnar. Mas se,
mesmo depois da notificao ou da publicao, o ato continuar a no
produzir efeitos, s se quando o ato vier a produzir efeitos se constitui o nus
de impugnar e, portanto, comeam a correr os prazos de impugnao.
Segundo dispe o artigo 59., n.4 CPTA, a utilizao voluntria de qualquer
meio de impugnao administrativa tem efeito suspensivo sobre o prazo da
impugnao contenciosa dos atos administrativos. Como evidente, esta
soluo no vale para os casos excecionais em que, como vimos, legislao
especial faa depender a possibilidade da impugnao contenciosa de certo
tipo de ato da prvia utilizao de uma impugnao administrativa.
Pressuposto da soluo do artigo 59., n.4 CPTA, , pelo contrrio, que a
possibilidade de impugnao contenciosa esteja aberta, que o nus dessa
impugnao esteja constitudo e, portanto, que o correspondente prazo esteja
a correr: nessa hiptese que o preceito estabelece que a eventual opo do
interessado de lanar mo de uma impugnao administrativa (facultativa,
portanto), dentro do prazo estabelecido para o efeito, tem o alcance de
suspender o prazo de impugnao contenciosa que estava a correr e que
retomar o seu curso, no ponto em que tinha ficado suspenso, se a
impugnao administrativa utilizada vier a ser rejeitada ou indeferida ou no
vier a ser decidida dentro do prazo legalmente estabelecido. Pretende-se,
deste modo, valorizar e, assim, estimular a utilizao das impugnaes
administrativas facultativas. Basta, para o efeito, que se preencham dois
requisitos:

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2016/2017

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i. Que a impugnao administrativa em causa seja legalmente admitida;


ii. Que a impugnao administrativa seja utilizada dentro do prazo legalmente
estabelecido para o efeito, sendo que o regime regra previsto no CPA, que vale
salvo quando a lei especial fixe prazo diferente, o de que o prazo para a
reclamao de 15 dias (artigo 191., n.3 CPA): quando a lei especial no
fixe prazo diferente, o prazo para deciso das reclamaes e recursos
hierrquicos de 30 dias (artigo 192., n.2, e 198., n.1 CPA). Uma
vez decorrido o prazo para deciso sem que esta haja sido proferida,
considera-se rejeitada a impugnao administrativa (artigo 175., n.3
CPA). Retoma, pois, nesse mesmo, o seu curso a prazo de
propositura da ao em tribunal, que se encontrava suspenso desde
o momento em que foi utilizada a impugnao administrativa. Notese, no entanto, que o artigo 59., n.4 CPTA, no estabelece que a
utilizao de qualquer meio de impugnao administrativa suspende
os efeitos do ato impugnado, mas apenas que ele suspende o prazo
de impugnao contenciosa. Por este motivo se garante ao
interessado, no n.5, a faculdade de, a todo o momento, prescindir
desse efeito suspensivo e proceder impugnao contenciosa do ato
na prpria pendncia da impugnao administrativa, assim como se
lhe assegura a possibilidade de lanar mo da tutela cautelar,
designadamente para efeito de obter do tribunal administrativo a
suspenso da eficcia do ato, que no resultou da sua impugnao
administrativa. O interessado continua, portanto, a poder, ao mesmo
tempo, impugnar o mesmo ato pela via administrativa e pela via
contenciosa, assim como deduzir o correspondente pedido de
providncia cautelar de suspenso da eficcia.
3. No aceitao do ato impugnado: um ltimo pressuposto especfico est previsto
no CPTA para a impugnao de atos administrativos: de acordo com o artigo 56.
CPTA, no pode impugnar um ato administrativo quem o tenha aceitado, expressa
ou tacitamente, depois de praticado. Estamos aqui perante um pressuposto
processual especfico, de contedo negativo: para que a impugnao seja admitida,
necessrio que o autor no tenha praticado, de modo espontneo e sem reserva, ato
incompatvel com a vontade de impugnar. Para este efeito, s uma aceitao livre,
incondicionada e sem reserva pode ser qualificada como aceitao do ato. Por outro
lado, s releva a aceitao do ato anulvel, e no do ato nulo.

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1. Requisito da prvia apresentao de requerimentos situaes em que o


requisito dispensado: por regra, o primeiro pressuposto para que possa ser
deduzido um pedido de condenao prtica de um ato administrativo que o
interessado tenha comeado por apresentar um requerimento que tenha constitudo
o rgo competente no dever de decidir. Esse , na verdade, o pressuposto em que
assenta a previso de todas as alneas do n.1 do artigo 67. CPTA. Cumpre, porm,

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Condenao prtica de atos administrativos:

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notar que o n.1 do artigo 67. CPTA no esgota a disciplina do Cdigo sobre a
matria, como hoje resulta do n.4 do mesmo artigo. Seno, vejamos:

a. Um dos tipos de situaes em que pode ser deduzido o pedido de


condenao prtica de ato administrativo , naturalmente, aquele que se
encontra previsto no n.1 do artigo 67. CPTA, e que corresponde situao
do interessado que deduziu um pedido dirigido prtica de um ato
administrativo, atravs da apresentao formal de um requerimento. Sempre
que um interessado seja titular do poder de exigir a prtica de um ato
administrativo, a propositura de uma ao de condenao prtica desse ato
pressupe, portanto, nos termos do n.1 do artigo 67. CPTA, a prvia
apresentao, junto da autoridade administrativa competente, de um
requerimento dirigido prtica desse ato. Isto parece valer seja qual for o
fundamento em que se sustente a pretenso do interessado e, portanto, quer
o dever de atuao da Administrao resulte de norma legal, de disposio
regulamentar ou de vnculo contratualmente assumido. Da apresentao do
requerimento depende a constituio da Administrao no dever de praticar
o ato devido pelo menos para o efeito processual de habilitar o interessado
propositura da correspondente ao de condenao, dado que a
apresentao de requerimento representa, nestes casos, um requisito de cuja
observncia depende a existncia de uma situao de necessidade de tutela
judicial e, portanto, a constituio de um interesse em agir em juzo. Na
ausncia da apresentao de requerimento, faltar, portanto, no tipo de
situao a que nos estamos a referir, o requisito do interesse processual, pelo
que uma eventual ao de condenao que seja proposta nessas
circunstncias dever ser, em princpio, rejeitada por falta desse pressuposto
processual.

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da apresentao de requerimento, visa assegurar o interesse processual, nas


circunstncias descritas, na propositura da ao de condenao, que no
pode deixar de se entender que esse requisito no vale quando as
circunstncias forem outras. que o campo de interveno da condenao
prtica de atos administrativos no se circunscreve ao primeiro tipo de
situao que se acaba de descrever, ainda que ele seja o mais bvio e frequente.
Com efeito, a deduo de um pedido de condenao prtica de ato devido
tambm pode e deve ter lugar nas situaes em que tenha sido praticado um
ato administrativo de contedo ambivalente, que , ao mesmo tempo, um ato
de contedo positivo e tambm de contedo negativo, que frustra as
pretenses do interessado. Neste tipo de situao, em que foi praticado um
ato administrativo de contedo positivo e em reao contra esse ato que o
interessado pede a condenao da Administrao sua substituio e,
portanto, prtica do ato devido, compreende-se que a demonstrao do
interesse processual se baste, nos moldes prprios do processo de
impugnao, com o facto de ter sido praticado um ato administrativo que

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b. Mas precisamente porque o requisito imposto pelo n.1 do artigo 67. CPTA,

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projeta os seus efeitos na esfera jurdica do interessado, sem necessidade de


apresentao de qualquer requerimento por parte deste. Pode, assim, dizerse que, para alm da pura ao de condenao prtica de ato devido, que se
concretiza na deduo de um pedido autnomo de condenao, nas situaes
previstas no n.1 do artigo 67. CPTA, de pura inrcia (alnea a)) ou de deciso
de contedo negativo (alnea b)) perante pretenses formalmente
apresentadas pelos interessados atravs da apresentao de requerimento a
condenao prtica de atos administrativos tambm pode ser deduzida
perante a prtica de atos administrativos tambm pode ser deduzida perante
a prtica de um ato de contedo positivo. Neste caso, a constituio do
interesse processual na deduo do pedido de condenao no exige, como
evidente, a apresentao de um requerimento na medida em que o interesse
do autor em agir resulta, in re ipsa, do facto de ter sido afetado pelo ato de
contedo positivo, sendo nesse ato que se pode considerar implcita a deciso,
de contedo negativo, de no praticar um ato de contedo diferente,
favorvel aos interesses do autor. Neste sentido, estabelece, hoje, com efeito,
a alnea b) do n.4 do artigo 67. CPTA que a condenao prtica de ato
devido tambm pode ser pedida sem ter sido apresentado requerimento,
quando se pretenda obter a substituio de um ato administrativo de
contedo positivo.

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administrativo no exige necessariamente a prvia apresentao de


requerimento dirigido prtica de tal ato, concorrem os termos em que o
CPTA estabelece que o Ministrio Pblico pode lanar mo deste meio
processual. Com efeito, o artigo 68., n.1, alnea b) CPTA, confere
legitimidade ao Ministrio Pblico para pedir a condenao prtica de atos
administrativos quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei.
Uma vez confrontada com uma situao que, face da lei, a constitui
automaticamente no dever objetivo de agir, a Administrao incorre em
ilegalidade se no agir e para pr cobro a essa ilegalidade, quando esteja em
causa a ofensa de direitos fundamentais, de um interesse pblico
especialmente relevante ou de qualquer dos valores e bens referidos no n.2
do artigo 9. CPTA, que o artigo 68., n.1, alnea b) CPTA, habilita o
Ministrio Pblico a pedir a condenao da Administrao prtica do ato
devido. O preceito circunscreve, assim, o poder de atuao do Ministrio
Pblico, neste domnio, s situaes em que o dever de praticar o ato seja um
dever objetivo, que resulte diretamente da lei, sem dependncia da
apresentao de qualquer requerimento. Ora, como hoje clarificado pela
alnea a) do n.4 do artigo 67. CPTA, quando o pedido de condenao seja
deduzido pelo Ministrio Pblico, a sua deduo no depende da prvia
apresentao de requerimento e, por conseguinte, do preenchimento dos
pressupostos do artigo 67., n.1 CPTA. O Ministrio Pblico no tem, com
efeito, de apresentar um requerimento dirigido prtica do ato objetivamente
devido, nem de aguardar por uma resposta a esse requerimento para poder

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c. Ainda no sentido de que a deduo do pedido de condenao prtica de ato

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pedir a condenao da Administrao ao cumprimento do seu dever objetivo


de agir. O artigo 69., n.1, alnea b) CPTA, legitima-o, muito simplesmente,
a reagir contra situaes objetivas de inrcia no cumprimento da lei. Por
aplicao do artigo 69., n.1 CPTA, ele dispe, por isso, do prazo de um ano,
contado desde o termo do prazo legalmente estabelecido para a emisso do
ato omitido, para exercer o poder de ao que aquele preceito lhe confere.
2. Requisito do silncio ou deciso negativa perante o requerimento
apresentado: o tipo de situao mais frequente em que pode ser deduzido o pedido
de condenao prtica de ato administrativo aquele que se encontra previsto no
n.1 do artigo 67. CPTA, e que corresponde situao do interessado que deduziu
um pedido dirigido prtica de um ato administrativo, atravs da apresentao
formal de um requerimento. Quando o interessado seja titular do poder de exigir a
prtica de uma to administrativo, a propositura de uma ao administrativa de
condenao prtica desse ato pressupe, portanto, nos termos do artigo 67., n.1
CPTA, a prvia apresentao, junto da autoridade administrativa competente, de um
requerimento dirigido prtica desse ato. Mas no basta a apresentao do
requerimento. De acordo com o disposto no artigo 67., n.1 CPTA, a condenao
prtica do ato devido pode ser pedida em quatro tipos de situaes:

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n.1, alnea a) CPTA): tem lugar quando, tendo sido constituda no dever
de decidir atravs da apresentao do requerimento, a entidade requerida
tenha permanecido omissa, sem proferir deciso, at expirar o prazo
legalmente estabelecido para decidir (artigo 67., n.1, alnea a) CPTA). O
artigo 67., n.2 CPTA, determina, entretanto, que a falta de resposta a
requerimento dirigido a delegante ou subdelegante imputada ao delegado
ou subdelegado, mesmo que a este no tenha sido remetido o requerimento.
E o artigo 67., n.3 CPTA, tambm prev um mecanismo do mesmo tipo,
destinado a rgo incompetente, para o caso de o rgo incompetente no
ter dado cumprimento ao disposto no artigo 34. CPA, remetendo
oficiosamente o requerimento ao rgo competente. A previso do artigo
67., n.1, alnea g) CPTA, tem por objeto situaes de incumprimento, por
parte da Administrao, do dever de deciso perante requerimentos que lhe
tenham sido apresentados e que a tenham constitudo no dever de decidir.
Quanto questo de saber quando que um requerimento constitui o rgo
competente ao qual dirigido no dever de o decidir, a resposta, a resposta
encontra-se no artigo 13. CPA, sendo que, no n.2, este artigo exonera o
rgo competente do dever de decidir um requerimento que lhe seja dirigido
se o mesmo interessado tiver apresentado h menos de dois anos um
requerimento no qual formulava o mesmo pedido, com os mesmos
fundamentos de facto e de direito, e esse requerimento tiver sido objeto de
deciso expressa. Nesse caso, o rgo pode recusar-se a apreciar o
requerimento, sem que essa recusa possa dar origem a um processo dirigido
a obter a correspondente deciso. A nosso ver, o interessado deve ser,

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a. Hiptese de silncio perante o requerimento apresentado (artigo 67.,

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contudo, sempre admitido, nesta circunstncia, a reagir, atravs da


propositura da competente ao de condenao prtica de ato devido,
contra uma recusa de apreciao fundada na aplicao do artigo 13., n.2
CPA, desde que alegue que no se encontrava preenchido algum dos
requisitos cumulativos dos quais o referido preceito faz depender o
afastamento do dever de deciso. Nesse caso, a ao s proceder,
naturalmente, se o tribunal reconhecer que no se encontrava preenchido
algum dos requisitos do artigo 13., n.2 CPA, pelo que o novo requerimento
apresentado tinha efetivamente constitudo o rgo competente no dever de
decidir. A situao prevista no artigo 67., n.1, alnea a) CPTA, corresponde
quela em que, no regime anterior, havia lugar formao do chamado
indeferimento tcito, nos termos previstos no antigo artigo 109. CPA. Com
efeito, no regime anterior ao CPTA, a soluo que a lei consagrava para as
situaes em que, dentro do prazo legalmente estabelecido, a Administrao
no dava cumprimento ao dever de decidir em que tinha ficado constituda
pela apresentao de um requerimento, era a de conferir ao requerente a
faculdade de presumir indeferida a pretenso por si deduzida, para o efeito
de lanar mo do respetivo meio legal de impugnao (artigo 109., n.1 CPA).
Quando optasse por exercer esta faculdade, o prprio interessado fazia, assim,
nascer o chamado indeferimento tcito, para o efeito de o impugnar como se
ele fosse um ato administrativo de contedo negativo. A figura do
indeferimento tcito constitua, pois, uma fico legal criada porque, no
modelo tradicional do processo administrativo, era necessrio ficcionar, na
situao descrita, a existncia de um ato administrativo de indeferimento para
que o interessado pudesse lanar mo do nico meio de tutela contenciosa,
que, poca, lhe era disponibilizado, e que era a ao de impugnao de atos
administrativos, ento chamada de recurso contencioso. Com a introduo
da possibilidade de deduo de pedidos de condenao da Administrao
prtica de atos administrativos ilegalmente omitidos, na situao prevista no
artigo 67., n.1, alnea a) CPTA introduziu uma soluo diferente para o caso.
Com efeito, deixou de ser necessrio ficcionar, em situaes de inrcia ou
omisso, a existncia de um indeferimento tcito passvel de decidir, por parte
da Administrao, dos requerimentos que lhe tenham sido apresentados
passou, assim, a ser tratado como a omisso pura e simples que efetivamente
, ou seja, como um mero facto constitutivo do interesse em agir em juzo do
requerente para obter uma deciso jurisdicional de condenao prtica do
ato ilegalmente omitido. Por esse motivo, o Cdigo tem o cuidado de evitar
utilizar, em qualquer dos seus preceitos, a palavra silncio a este propsito
(artigo 69., n.1 CPTA) e quando fala de indeferimentos (por exemplo, nos
artigos 69., n.2 ou 79., n.3, alnea c) CPTA), s se refere a atos
administrativos expressos, e nunca a situaes de pura inrcia ou omisso,
em que no h qualquer indeferimento. A introduo da possibilidade de, no
circunstancialismo descrito, se pedir e obter a condenao prtica de um
ato administrativo teve o alcance de derrogar tacitamente o antigo artigo
109., n.1 CPA, na parte em que este reconhecia ao interessado a faculdade

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de presumir indeferida a pretenso por si apresentada, para poder exercer o


respetivo meio legal de impugnao, pelo que este segmento do preceito
referido passou a dever ser lido como estabelecendo que a falta de deciso
administrativa confere ao interessado a possibilidade de lanar mo do meio
de tutela adequado, que, hoje, a ao de condenao prtica de ato devido.
Entretanto, a reviso de 2015 revogou o antigo artigo 109. CPA e, hoje, os
novos artigos 128. e 129. CPA definem a situao em termos diferentes. O
primeiro, fixando em 90 dias, salvo o disposto em lei especial, o prazo-regra
dentro do qual os rgos administrativos devem decidir os requerimentos
que lhes so apresentados sendo que, como resulta do artigo 87. CPA, este
prazo, por ser um prazo procedimental administrativo, suspende-se nos
sbados, domingos e feriados. Como resulta do artigo 67., n.1, alnea a)
CPTA (tambm artigo 69., n.1 CPTA), existe, na verdade, um prazo legal
para a emisso do ato devido, s uma vez expirado o qual o interessado fica
habilitado a reagir contra a inrcia administrativa, fazendo valer em juzo o
seu direito ao ato ilegalmente omitido. Na ausncia de disposio especial,
esse prazo , pois, hoje, fixado pelo artigo 128. CPA. A se estabelece, com
efeito, o prazo-regra de 90 dias, a partir do qual o interessado se pode
considerar dispensado de continuar a aguardar a deciso da Administrao,
nos termos do artigo 129. CPA, e legitimado a pedir a condenao prtica
do ato devido, bem como as regras quanto contagem desse prazo. Quanto
ao artigo 129. CPA, estabelece que, por regra, a falta no prazo legal, de
deciso final sobre pretenso dirigida a rgo administrativo competente
constitui incumprimento do dever de deciso, conferindo ao interessado a
possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa e jurisdicional
adequados. Resulta, pois, deste preceito, que o incumprimento, no prazo
legal, do dever de decidir, por parte da Administrao, dos requerimentos
que lhe tenham sido apresentados , hoje, por regra, tratado, no nosso
ordenamento jurdico, como a omisso pura e simples que efetivamente ,
ou seja, como um mero facto constitutivo do interesse em agir em juzo do
requerente para obter uma deciso jurisdicional de condenao prtica do
ato ilegalmente omitido. Esta regra , entretanto, afastada nos casos em que
a lei, excecionalmente, associada ao decurso do prazo legal de deciso dos
requerimentos dirigidos Administrao, sem que a deciso tenha sido
proferida, a formao de um ato administrativo, resultante do silncio, de
contedo inteiramente favorvel pretenso do requerente: so os casos em
que a lei institui o chamado diferimento tcito, que, como hoje, finalmente,
resulta com clareza do artigo 130. CPA, tm de estar expressamente
previstos na lei. Em nosso entender, o deferimento tcito um ato administrativo que
resulta de uma presuno legal. Deve entender-se que os casos em que a lei associa
ausncia de deciso sobre o requerimento, dentro do prazo legalmente
estabelecido, a formao de um deferimento tcito esto excecionados da
previso do artigo 67., n.1, alnea a) CPTA. Com efeito, em situaes de
deferimento tcito, no h lugar propositura de uma ao de condenao

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prtica do ato omitido, pelo simples motivo de que a produo desse ato j
resultou da lei e a eventual emisso de um novo ato com o mesmo contedo
conduziria a uma absurda e inaceitvel duplicao de efeitos jurdicos,
resultante do facto de se introduzirem de novo na ordem jurdica efeitos que
nela j tinham sido introduzidos pelo ato tcito. No caso em apreo, poder,
quando muito, justificar-se, dependendo das concretas circunstncias em
presena, a propositura de uma ao dirigida ao reconhecimento de que o ato
tcito se produziu ou porventura de condenao da Administrao ao
reconhecimento de que assim , para o efeito de adotar os atos jurdicos e(ou
as operaes materiais que sejam devidos por esse facto. Esta ao s ser
admissvel desde que, para o efeito, exista, naturalmente, o necessrio
interesse processual (artigo 39. CPTA). A previso do artigo 67., n.1, alnea
a) CPTA, visa dar resposta situao do interessado na prtica de um ato
administrativo que se v confrontado, no mbito de um procedimento
administrativo de primeiro grau, com uma atitude de silncio, por parte do
rgo competente, perante o requerimento que apresentou em ordem
prtica desse ato. Como j se fez notar, a condenao prtica de um ato
administrativo no , porem, a via adequada de tutela para quem se veja
confrontado com uma atitude de silncio no mbito de uma impugnao
administrativa necessria, deduzida contra um ato administrativo de
contedo positivo. Com efeito, neste caso, a situao jurdica de fundo do
interessado no se dirige prtica de um ato administrativo novo, mas
remoo do ato administrativo de contedo positivo que o lesou, e a
utilizao da impugnao administrativa necessria constitui apenas um
requisito da observncia do qual depende a abertura da via impugnatria. Por
conseguinte, o eventual decurso do prazo legalmente fixado para que a
impugnao administrativa seja decidida sem que uma deciso tenha sido
proferida tem apenas o alcance de abrir o aceso via contenciosa via que
ser, naturalmente, a via impugnatria, em ordem apreciao das causas de
invalidade que podem conduzir anulao ou declarao de nulidade do ato
ilegal que tinha sido objeto da impugnao administrativa. No h, por isso,
quanto a ns, lugar, em caso algum, deduo, nesse contexto, de um pedido
de condenao prtica de um ato administrativo, com fundamento no facto
de a impugnao administrativa no ter merecido resposta da parte do rgo
competente para a decidir.

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CPTA): aquela situao em que a Administrao indefira uma pretenso


que perante ela tenha sido deduzida atravs da apresentao de um
requerimento. Como claramente resulta do artigo 66., n.2 CPTA, quando
se veja confrontado com um ato de indeferimento, o requerente no tem de
deduzir contra esse ato um pedido de anulao ou de declarao de nulidade.
Na verdade, acrescenta o artigo 51., mn.4 CPTA, o interessado, em
princpio, nem sequer pode deduzir um tal pedido, mas deve fazer valer a sua
pretenso, em todas as dimenses em que ele se desdobra, no mbito do

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b. Hiptese de indeferimento do requerimento (artigo 67., n.1, alnea b)

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adequado processo de condenao prtica de um ato administrativo.


Mesmo quando tenha havido lugar prtica de um ato de indeferimento, o
objeto do processo no se define, portanto, por referncia a esse ato. Mas
nem por isso o CPTA deixa de reconhecer ao ato de indeferimento a natureza
de um verdadeiro ato administrativo, capaz de introduzir uma definio
unilateral na ordem jurdica, resolvendo, por isso, expressamente a questo,
tradicionalmente debatida na doutrina alem, de saber em que termos se
processa a remoo da ordem jurdica do ato de indeferimento que a
Administrao possa ter emitido sobre a matria controvertida. Um ato de
indeferimento um ato administrativo de contedo declarativo que exprime
o entendimento da Administrao de que no pode ou no deve praticar um
ato cuja emisso lhe foi solicitada. Tal como sucede com uma sentena de
improcedncia, este ato tem um contedo declarativo porque no introduz a
pretendida modificao na ordem jurdica, mas antes se recusa a introduzi-la.
Mas ,, em todo o caso, um ato jurdico, que, como todos os atos jurdicos,
produz efeitos jurdicos e um ato administrativo porque tem contedo
decisrio, definido a situao jurdica do interessado, no mbito de um
procedimento que tinha por objeto uma tal definio. Com isto no contende
a circunstncia de a reao contra os atos de indeferimento no passar, no
regime da CPTA, por um processo de anulao ou de declarao de nulidade,
mas por um processo de condenao, em que a eliminao da ordem jurdica
do ato de indeferimento ocupa um papel secundrio, pois o que
verdadeiramente se discute no o ato, mas a questo sobre a qual ele se
pronunciou. Na verdade, esta circunstncia, de natureza processual, nada diz
sobre a natureza do ato negativo. Como no da natureza do ato
administrativo a sua necessria do ato negativo. Como no da natureza do
ato administrativo a sua necessria sujeio a um processo de impugnao
estritamente cassatria, ele pode ser posto em causa no mbito de um
processo de objeto mais alargado e, portanto, por ocasio de uma discusso
de fronteiras mais vastas. Ponto que se reconhea que a eventual deciso
que, no mbito desse processo, o tribunal venha a proferir em sentido
contrrio quele que resultava do ato tem o alcance de remover da ordem
jurdica a definio que ele tinha introduzido, constituindo a Administrao
no dever de emitir uma nova pronncia, no respeito pelo caso julgado pela
deciso judicial. Ora, isso, precisamente, que estabelece o artigo 66., n.2
CPTA.

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alnea b) CPTA): aquela em que foi recusada a prpria apreciao do


requerimento dirigido prtica do ato administrativo. A previso autnoma
deste tipo de situao reveste-se de grande importncia porque permite
perceber que o pedido de condenao da Administrao prtica de um ato
administrativo pode ser deduzido independentemente da questo de saber se,
ao proferir o ato de contedo negativo, a Administrao se pronunciou sobre

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c. Hiptese de recusa de apreciao do requerimento (artigo 67., n.1,

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o mrito da pretenso deduzida pelo requerente, ou se, pelo contrrio, ela se


limitou a recusar liminarmente a sua apreciao. Esta ltima situao
compreende duas sub-hipteses, dado que a recusa de apreciao tanto se
pode basear:
i. Em motivos de ordem formal; como
ii. Em consideraes que envolvam a formulao de juzos poder ser contestada em
juzo com fundamento na inexistncia de facto dos motivos de ordem formal com
fundamento na inexistncia de facto dos motivos de ordem formal ou na falta de
fundamento normativo que permitisse a sua invocao, como com base na
existncia de circunstncias que, no caso concreto, restrinjam ou eliminem a
discricionariedade de ao que, no caso concreto, restrinjam ou eliminem a
discricionariedade de ao que, em abstrato, a lei confira Administrao e de
que ela se arrogue para se recusar a agir.
Cumpre notar que, mesmo quando o autor se viu confrontado com uma
deciso que recusou a prpria apreciao do requerimento apresentado, ele
no deixa de levar a juzo a sua posio subjetiva de contedo pretensivo, em
todas as dimenses em que ela se desdobra. Os termos em que se define o
objeto do processo de condenao que, neste caso, intentado no diferem,
por isso, no essencial, daqueles em que ele se define nos outros processos de
condenao prtica de atos administrativos.

d. Hiptese de ato administrativo de contedo positivo parcialmente

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3. Requisito eventual da prvia utilizao de impugnao administrativa


necessria: tal como sucede com a impugnao jurisdicional de atos administrativos,
tambm a deduo do pedido de condenao prtica de ato administrativo pode
estar dependente da observncia do nus da prvia utilizao, pelo autor, de vias de
impugnao administrativa necessria (reclamao, recurso hierrquico ou recurso
tutelar), o titular de uma posio subjetiva de contedo pretensivo que, tendo
apresentado um requerimento, se veja confrontado com uma atitude de omisso do
dever de decidir ou de indeferimento ou de recusa de apreciao do requerimento,
deve utilizar a impugnao administrativa antes de propor a ao de condenao
prtica de ato administrativo. No caso de ter havido indeferimento ou recusa de

97

desfavorvel aos interessados (artigo 67., n.1, alnea c) CPTA): com


efeito, a nova alnea c) do n.1 do artigo 67. CPTA veio consagrar o
entendimento, que vnhamos defendendo, de que, quando a Administrao
pratique um ato de contedo positivo que s satisfaa parcialmente a
pretenso do interessado, este ato deve ser encarado, na parte em que
desfavorvel, como um ato de indeferimento, para o efeito de se reconhecer
ao interessado a possibilidade de deduzir um pedido autnomo de
condenao prtica de um ato que, revogando por substituio aquele que
foi praticado, atribua o benefcio na extenso devida e isto, portanto, sem
ter de impugnar o ato praticado, pedindo a sua anulao ou declarao de
nulidade.

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apreciao do requerimento, nos termos do artigo 67., n.1, alnea b) CPTA, resulta
do regime geral do CPA, que, quando lei especial no fixe prazo diferente, o prazo
para a reclamao de 15 dias (artigo 191., n.3 CPA), e o prazo de interposio do
recurso hierrquico necessrio de 30 dias (artigo 193., n.2 CPA). Uma vez utilizada
a impugnao administrativa, o interessado deve aguardar a sua resoluo ou o
decurso do prazo dentro do qual, nos termos da lei, ela deve ser decidida. Quando
lei especial no fixe prazo diferente, o prazo para deciso das reclamaes e recursos
hierrquicos de 30 dias (artigos 190., n.2, e 198., n.1 CPA). Uma vez decorrido
o prazo para deciso sem que esta haja sido proferida, comea a correr o prazo de
trs meses, do artigo 69., n.2 CPTA, do qual depende a propositura da ao de
condenao prtica de ato devido em tribunal. A partir do momento em que foi
extinta a figura do indeferimento tcito, o objeto da impugnao administrativa
deduzida em situao de incumprimento do dever de decidir no corresponde, hoje,
a um ato jurdico ficto ou presumido, mas, muito simplesmente, prpria conduta
factual de inrcia do rgo omisso. Com efeito e na verdade, a prvia utilizao de
impugnao administrativa, quando legalmente imposta como necessria, no um
requisito de impugnabilidade de atos administrativos, mas um requisito autnomo,
que se coloca no plano da existncia e interesse processual que fundamente a
necessidade de recorrer via judicial: com efeito, quando a legislao especial institui
impugnaes administrativas necessrias, porque entende fazer depender o
reconhecimento de interesse processual ao autor ou seja, o reconhecimento da sua
necessidade de tutela judiciria da utilizao das vias legalmente estabelecidas para
tentar obter a resoluo do litgio por via extrajudicial. por isso que, se, nesse
contexto, o interessado optar por dirigir-se aos tribunais sem ter feito prvio uso da
impugnao administrativa necessria que ao caso a lei expressamente fazia
corresponder, a sua pretenso deve ser rejeitada: porque a lei no lhe reconhece o
interesse processual. Tal como sucede com a conduta omissiva que deu origem
impugnao administrativa, e pelas mesmas razes, tambm a eventual atitude de
inrcia ou omisso perante a impugnao administrativa, adotada pela autoridade
competente para a decidir, no , hoje, qualificada como um ato jurdico (que no
existe), mas como a pura inrcia ou omisso que efetivamente e cuja ocorrncia,
decorrido o prazo legal, tem o estrito alcance de abrir o acesso via contenciosa, sem
influir sobre os termos em que deve ser determinado o objeto do processo a intentar
perante os tribunais administrativos processo que tem, portanto, por objeto o
mesmo reconhecimento jurisdicional do direito do interessado ao ato devido que
teria se a ao pudesse ter sido proposta sem a necessidade da prvia utilizao da
impugnao administrativa (artigo 198., n.4 CPA).

ano, contado desde o termo do prazo legal dentro do qual a Administrao


deveria ter respondido ao requerimento. Repare-se que se trata de um prazo

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a. Adotou uma atitude de inrcia: a ao deve ser proposta no prazo de um

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4. Prazos de propositura da ao: o regime dos prazos de propositura das aes


dirigidas condenao prtica de atos administrativos distingue consoante a
Administrao:

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de caducidade do direito de ao, como expressamente refere o artigo 69.,


n.1 CPTA. A fixao deste prazo compreende-se para evitar, por razes de
segurana jurdica, que a Administrao possa ser demandada em tribunal
vrios anos aps a verificao da situao de incumprimento do dever de
decidir, com fundamento na apresentao de um requerimento de que pode
j no haver memria. Uma vez expirado o prazo de um ano estabelecido no
artigo 69., n.1 CPTA, o interessado pode, naturalmente, apresentar novo
requerimento, no qual deduza o mesmo pedido, sustentado nos mesmos
fundamentos. Como no houve anteriormente qualquer deciso, a este
requerimento no pode ser oposto o regime do artigo 13., n.2 CPA. A
apresentao do novo requerimento, na hiptese de este voltar a no ser
respondido, tem o alcance de, uma vez decorrido o prazo legal, abrir de novo
ao interessado, e de novo pelo prazo de um ano, o acesso via jurisdicional,
em ordem a reagir contra a nova atitude de inrcia. Deve, entretanto,
entender-se que tambm dentro do prazo de um ano, mas contado desde o
momento em que, nos termos da lei, o rgo competente ficou constitudo
no dever objetivo de praticar o ato ilegalmente omitido, que o Ministrio
Pblico deve exercer o poder de ao que lhe confere o artigo 68., n.1,
alnea b) CPTA, de pedir a condenao prtica de atos administrativos em
que, face da lei, a Administrao estivesse constituda no dever objetivo de
praticar, sem dependncia da apresentao de qualquer requerimento; ou,

b. Respondeu ao requerimento apresentado, emitindo um ato de

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Contencioso das normas regulamentares: o CPTA agrega, nos artigos 72. e seguintes,
um conjunto de disposies respeitantes aos processo que tenham por objeto a declarao
da ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposies de direito administrativo (artigo
72., n.1 CPTA). No que diz respeito ao prazo de impugnao das normas regulamentares,

99

contedo negativo: a ao deve ser proposta, como determina o artigo 69.,


n.2 CPTA, dentro do mesmo prazo de trs meses que o artigo 69., n.2
CPTA, dentro do mesmo prazo de trs meses que o artigo 58., n.1, alnea
b) CPTA, estabelece para a impugnao dos atos administrativos. E o mesmo
regime tambm vale para as situaes de recusa de apreciao do
requerimento, assim como para as situaes previstas na alnea c) do n.1 e
na alnea b) do n.4 do artigo 67. CPTA, que se referem a pretenses
dirigidas condenao substituio de atos administrativos de contedo
positivo (artigo 69., n.2 CPTA). Estabelece ainda o artigo 69., n.2 CPTA,
que tambm neste domnio aplicvel contagem do prazo o disposto nos
artigos 58., n.3 e 59. e 60. CPTA. O n.3 do artigo 69. CPTA, que
estabelece que, quando esteja em causa um ato nulo, o pedido de condenao
prtica do ato devido deve ser deduzido no prazo de dois anos, contado da
data da notificao do ato de indeferimento, do ato de recusa de apreciao
do requerimento ou do ato de contedo positivo que o interessado pretende
ver substitudo por outro, sem prejuzo, neste ltimo caso, da possibilidade,
em alternativa, da impugnao do ato de contedo positivo sem dependncia
de prazo.

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, entretanto, importante notar que, embora a regra continue a ser a da ausncia de prazo
(artigo 74., n.1 CPTA), o n.2 do artigo 144. CPA veio estabelecer que os regulamentos
que enfermem de ilegalidade formal ou procedimental da qual no resulte a sua
inconstitucionalidade s podem ser impugnados ou declarados oficiosamente invlidos pela
Administrao no prazo de seis meses, a contar da data da respetiva publicao, salvo nos
casos de carncia absoluta de forma legal ou de preterio de consulta pblica exigida por lei.
Por conseguinte, o n.2 do artigo 74. CPTA prev, hoje, este prazo de seis meses. J a
propositura das aes de condenao emisso de normas, previstas no artigo 77. CPTA,
no depende de prazo, podendo, pois, estas aes podem ser propostas durante todo o
tempo em que se mantenha a situao de omisso legal.
VER RITA QQ COISA

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Prazos de propositura de ao em particular, o regime aplicvel s aes de


invalidade de contratos (artigo 77.-B CPTA): como refere o artigo 41., n.1 CPTA, por
regra, as pretenses cuja apreciao est submetida aos tribunais administrativos podem ser
perante eles deduzidas sem dependncia de prazo e, portanto, a todo o tempo. Isto,
naturalmente, sem prejuzo dos prazos substantivos em causa. Excecionam-se, como vimos,
em certas circunstncias, as pretenses relativas a atos administrativos e regulamentos. E
excecionam-se, como agora nos cumpre ver, as pretenses relativas invalidade de contratos.
A reviso de 2015 procedeu harmonizao do regime anterior, uma vez que no n.3 do
artigo 184. CCP j remetia para o regime do Cdigo Civil no que respeita s situaes de
falta de vcios da vontade, optou-se, no n.3 do artigo 285. CCP e no n.3 do artigo 77.-B
CPTA por consagrar, apenas para essas situaes, um regime similar ao da anulabilidade dos
negcios jurdicos do artigo 287. CC, fixando em seis meses, contados desde a data da
cessao do vcio, o prazo dentro do qual pode ser pedida a anulao contratual por falta e
vcios da vontade. Quanto aos demais casos, em que no seja esse o fundamento do pedido
de anulao, o n.2 do artigo 285. CCP e o n.2 do artigo 77.-B CPTA estabelecem o prazo
de seis meses, contado desde a data da celebrao do contrato, em relao s partes, ou do
respetivo conhecimento entenda-se, pois: do conhecimento dessa celebrao , quanto a
terceiros em relao ao contrato e ao Ministrio Pblico. Mas, no caso dos contratos com
objeto passvel de ato administrativo, que so celebrados em substituio da prtica de um
ato administrativo, o n.1 do artigo 285. CCP e o n.1 do artigo 77.-B estabelecem que lhes
aplicvel o regime correspondente ao ato que substituem, o que significa que a sua
anulabilidade sem fundamento em falta ou vcios da vontade s poder ser arguida no prazo
de impugnao do ato administrativo que lhes corresponde, que, por regra, de trs meses,
nos termos da alnea b) do n.1 do artigo CPTA.

100

Segunda Seco Pressupostos processuais relativos a outros tipos de


pretenses

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Condenao de particulares adoo ou absteno de comportamentos em aes


propostas por outros particulares (artigo 37., n.3 CPTA): como sabemos, o artigo 37.,
n.3 CPTA, admite que um particular possa pedir aos tribunais administrativos a condenao
de outro particular a adotar ou abster.se de certo comportamento, de modo a assegurar o
cumprimento de vinculaes jurdico-administrativas cuja observncia se lhe impe. Ora,
para alm da alegao, em termos de legitimidade, da titularidade de um direito ou interesse
protegido pelas vinculaes jurdico-administrativas que, alegadamente, o demandado est a
violar ou se prepara para violar, nos termos gerais do artigo 9., n.1 CPTA, a que j
oportunamente nos referimos, o autor tem de, previamente ao recurso aos tribunais, ter
solicitado s autoridades competentes que adotassem as medidas adequadas para prevenir ou
pr termo situao de violao, sem que estas o tenham feito. Este um pressuposto
especfico, que, como j vimos suceder noutros domnios, constitui um afloramento da
exigncia de interesses processual ou interesse em agir. Com efeito, a inrcia das autoridades
administrativas competentes que coloca o interessado em situao de carncia de tutela,
constituindo-o na necessidade de recorrer tutela jurisdicional. Como natural, o CPTA no
estabelece o prazo dentro do qual, uma vez requeridas, as medidas solicitadas devem ser
adotadas pela Administrao, para que se considere aberto o acesso tutela jurisdicional, ao
abrigo do disposto no artigo 37., n.3 CPTA. Na verdade, s em funo das circunstncias
do caso e do quadro normativo concretamente aplicvel ser possvel determinar o prazo
razovel dentro do qual deveriam ter sido adotadas as medidas adequadas.
4

Remetemos a seco terceira para a questo dos processos urgentes, para l se transpe o resumo.

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A propriedade da forma de processo ou do tipo de ao um pressuposto processual


inominado. O autor deve utilizar a forma processual que a lei faz corresponder ao tipo de
pretenso que deduz perante o tribunal, cabendo-lhe identificar na petio inicial a forma de
processo que pretende utilizar. O erro na forma de processo pode ser suprido, determinandose, por aplicao supletiva do artigo 193. CPC, que o processo siga a forma adequada, com
repetio dos atos processuais j praticados que no possam ser aproveitados e a prtica dos
atos necessrios aproximao nova forma processual adotada. O erro quanto ao tipo de
ao ocorre quando a lei faz corresponder a determinada situao um determinado tipo de
ao, no permitindo a formulao de pretenso de tipo diverso. o que ocorre no caso
previsto no artigo 51., n.4 CPTA, em que se estabelece que a deduo de um pedido de
estrita anulao no o modo adequado de reagir contenciosamente contra um ato de
contedo negativo, pelo que se determina que, quando um tal pedido seja deduzido, o juiz
convide o autor a substituir a petio, para o efeito de deduzir o pedido adequado, de
condenao prtica do ato devido, e, se a petio for substituda, h lugar repetio dos
atos praticados ao longo do processo, a comear pela citao dos demandados para contestar,
com o que fica sanado o erro ocorrido. Se no houver substituio da petio, h absolvio

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Quarta seco Pressupostos de aplicabilidade geral a todas as formas


de processo

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da instncia, nos termos do artigo 87., n.7 CPTA. A inobservncia dos requisitos de que
depende a admissibilidade da cumulao de pedidos uma exceo dilatria que decorre do
no preenchimento de um pressuposto processual. A verificao da admissibilidade da
cumulao de pretenses deve ser aferida aplicando os critrios especficos do artigo 4.
CPTA. Os requisitos de que, nos termos do n.1 do artigo 4. CPTA, depende a possibilidade
da cumulao de pedidos so, em alternativa, os seguintes:
1. Unidade da fonte das relaes jurdicas controvertidas em virtude de os
pedidos se fundarem numa mesma causa de pedir;
2. Dependncia entre os pedidos;

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O Cdigo preocupa-se, entretanto, em remover os possveis obstculos cumulao de


pedidos, possibilitando-a, assim, em termos mas amplos do que aqueles que resultam do
CPC. Com efeito, aplicvel ao caso o disposto, para a cumulao de pedidos, nos artigos
5. e 21. CPTA, que permitem a cumulao de pedidos independentemente de aos diferentes
pedidos corresponderem diferentes pedidos corresponder a tribunais distintos. Por
conseguinte, nem as regras respeitantes s formas de processo, nem as regras de competncia
dos tribunais obstam cumulao de pedidos. A observncia dos requisitos do artigo 4.
CPTA constitui um dos pressupostos processuais cujo preenchimento necessrio para que
possa haver julgamento de mrito. Neste sentido, tanto o artigo 89., n.1 CPTA, como o
artigo 57. CPC, qualificam a ilegalidade da cumulao de pretenses como uma exceo
dilatria, que, obstando ao prosseguimento do processo, acarreta a absolvio da instncia.
Por outro lado, estabelece o artigo 4., n.3 CPTA, que, havendo cumulao sem que entre
os pedidos exista a conexo exigida, o juiz notifica o autor ou autores para, no prazo de dez
dias, indicarem o pedido que pretendam ver apreciado no processo, sob cominao de, no
o fazendo, haver absolvio da instncia quanto a todos os pedidos. Se o autor identificar o
pedido que pretende ver apreciado no processo, s haver absolvio da instncia em relao
aos demais pedidos, que podero ser deduzidos autonomamente, aproveitando o autor os
efeitos substantivos decorrentes da data da entrada da primeira petio, desde que apresente
as novas peties dentro do prazo de um ms a contar do trnsito em julgado da deciso de
absolvio da instncia. J no caos de haver absolvio da instncia em relao a todos os
pedidos, porque o autor no deu satisfao ao convite do tribunal, ele no beneficia da
faculdade de renovao da instncia, como dispe o artigo 87., n.7 CPTA. Se, pelo contrrio,
tiver havido absolvio da instncia em relao a todos os pedidos sem prvia emisso de
despacho de aperfeioamento, o autor beneficia da faculdade de renovao da instncia nos
termos do artigo 87., n.8 CPTA. Caso a ilegalidade da cumulao resulte da incompetncia
da jurisdio administrativa para conhecer de algum dos pedidos, impe, entretanto, o n,3
do artigo 5. CPTA a absolvio da instncia relativamente a esse pedido, prosseguindo o
processo quanto aos demais. Neste caso, no h, naturalmente, lugar ao convite ao
interessado para indicar o pedido ou pedidos que pretende ver apreciados porque a
competncia dos tribunais administrativos em razo da jurisdio no est na disponibilidade
das partes.

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3. Conexo entre os pedidos por dependerem da apreciao dos mesmos factos


ou envolverem a interpretao e aplicao das mesmas regras de direito.

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FORMAS DO PROCESSO ADMINISTRATIVO

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Captulo primeiro Formas do processo declarativo e mbito


da sua aplicao

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Terceira Seco Pressupostos processuais especficos das pretenses


dedutveis segundo as formas dos processos especiais urgentes
As formas do processo declarativo que se encontram previstas no CPTA so, por um lado,
a forma de processo no-urgente da ao administrativa (artigo 35., n.1 e Ttulo II: artigos
37. e seguintes CPTA), que corresponde ao processo declarativo comum, e as formas dos
processos declarativos urgentes do contencioso eleitoral (artigo 98. CPTA), do contencioso
dos procedimentos de massa (artigo 99. CPTA), do contencioso relativo impugnao de
atos praticados no mbito de certos tipos de procedimentos pr-contratuais (artigos 100. a
103.-B CPTA) e de intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou
passagem de certides (artigos 104. a 108. CPTA) e para as protees de direitos, liberdades
e garantias (artigos 109. a 111. CPTA). Ora, no que respeita aos pressupostos processuais,
o CPTA estabelece, para os processos declarativos urgentes, um regime com particularidades
prprias. Vejamos, pois, quais so elas.
1. Contencioso eleitoral (artigo 98. CPTA):
2. Contencioso dos procedimentos de massa (artigo 99. CPTA):
3. Contencioso pr-contratual urgente (artigos 100., 101. e 103. CPTA):
4. Intimao para prestao de informaes, consulta de documentos e
passagem de certides (artigos 104. e 105. CPTA):
5. Intimao para proteo de direitos, liberdades e garantias (artigo 109.
CPTA):

Captulo III Forma dos processos urgentes

s questes do contencioso eleitoral cuja apreciao atribuda jurisdio


administrativa (artigo 98. CPTA);

Aos litgios respeitantes a procedimentos de massa (artigo 99. CPTA);

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Vimos que a forma da ao administrativa corresponde ao processo declarativo comum do


contencioso administrativo, isto ao modelo processual que deve ser aplicado na
generalidade das situaes, que o CPTA ou eventual lei especial no faam corresponder a
uma forma de processo especial. O CPTA prev, entretanto, no Ttulo III, cinco tipos de
situaes em que, sem prejuzo da existncia de outras que possam ser previstas em legislao
especial (ressalva do artigo 36., n.1 CPTA), entende existir a necessidade de obter, com
urgncia, uma deciso de fundo sobre o mrito da causa e, por esse motivo, institui cinco
formas de processo especiais, caracterizados por um modelo de tramitao simplificado ou,
pelo menos, acelerado em razo da urgncia:

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A atos praticados no mbito dos procedimentos de formao de certos tipos de


contratos (artigo 100. a 103.-B CPTA); e

Os pedidos de intimao:

Para a prestao de informaes, consulta de processos ou passagem de certides


(artigos 104. a 108. CPTA); e

Para a proteo de direitos, liberdades e garantias (artigo 109. a 111. CPTA).

O CPTA d ao Ttulo II o nome de processos urgentes porque as cinco formas especiais de


processo nele previstas so, na verdade, institudas em razo da urgncia na obteno de uma
pronncia sobre o mrito da causa por forma mais clere do que a que resulta da tramitao
da ao administrativa. Por esse motivo, essas formas de processo so qualificadas, no artigo
36., n.1 CPTA, como formas de processos urgentes, para o efeito de lhes ser aplicvel o
regime dos artigos 36., n.2 e 4 e 147. CPTA. Assim, estrutura do Ttulo III assenta na
bipartio entre:

a. Aes administrativas urgentes; e

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1. Contencioso eleitoral, dos procedimentos de massa e pr-contratual: as aes


administrativas urgentes, previstas nos artigos 97. a 103.-B CPTA, podem ter por
objeto a impugnao de atos administrativos, a condenao prtica de atos
administrativos ou a impugnao de normas regulamentares e, de acordo com o
artigo 97. CPTA, regem-se, no que no contenda com o disposto nos artigos 98. a
103.-B CPTA, pelos Captulos II e III do Ttulo II do CPTA, que disciplinam a ao
administrativa. O modelo de tramitao a seguir no mbito dos processos do
contencioso eleitoral , portanto, o da ao administrativa, que consta do Captulo
III do Ttulo II (artigos 78. e seguintes CPTA), com as especialidades previstas no
n.4 do artigo 98. CPTA, que reduz os prazos a observar ao longo do processo e
fixa em cinco dias o prazo para a deciso do juiz ou relator. E o mesmo se diga, no
que respeita aos processos do contencioso dos procedimentos de massa, por
referncia ao n.5 do artigo 99. CPTA. Tambm no contencioso pr-contratual
urgente dos artigos 100. e seguintes CPTA, respeitante aos atos administrativos
praticados no mbito do procedimento de formao dos contratos enunciados no
n.1 do artigo 100. CPTA, a tramitao a seguir a da ao administrativa (artigos
78. e seguintes CPTA), com as especialidades que no artigo 102. CPTA, que limita
a possibilidade da apresentao de alegaes aos casos em que seja requerida ou
produzida prova com a contestao (artigo 102., n.2 CPTA) e reduz os prazos a
observar ao longo do processo (artigo 102., n.3 CPTA). O n.5 do artigo 102.
CPTA prev, entretanto, a possibilidade de o tribunal, oficiosamente ou a
requerimento das partes, optar pela realizao de uma audincia pblica sobre a
matria de facto e de direito. Antes da reviso de 2015 o regime que corresponde ao
atual artigo 102., n.5 CPTA estabelecia que, no mbito desta eventual audincia, as
alegaes finais eram proferidas por forma oral, e que, no seu termo, seria
imediatamente ditada a sentena. provvel que estas determinaes tenham

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b. Intimaes.

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contribudo para que a soluo no tenha tido relevante utilizao prtica durante os
primeiros anos de aplicao do CPTA, afigurando-se, na verdade, que, tal como
estava configurada, ela no se mostrava adequada gesto de litgios revestidos de
maior complexidade. Pode ser que a nova redao do n.5 do artigo 102. CPTA, que
eliminou as referidas imposies, possa dar resposta mais adequada, para o efeito de,
por exemplo, permitir a realizao de audincias com a interveno dos peritos. Os
novos artigos 103.-A e 103.-B CPTA preveem, entretanto, dois tipos de incidentes
especficos do contencioso pr-contratual:

a. Artigo 103.-A, n.2 a 4 CPTA: est relacionado com o efeito suspensivo


automtico que o n.1 do mesmo artigo associa propositura das aes de
impugnao de atos de adjudicao, podendo ser intentado pela entidade
demandada ou pelos contrainteressados para obter o levantamento desse
efeito suspensivo, com o argumento de que o diferimento da celebrao e/ou
execuo do contrato seria gravemente prejudicial para o interesse pblico
ou gerador de consequncias lesivas claramente desproporcionadas para
outros interesses envolvidos. Intentado o incidente, o demandante dispe do
prazo de sete dias para responder, findo o que cumpre ao juiz decidir, por
aplicao do critrio da ponderao de interesses do n.2 do artigo 120.
CPTA.

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no terem objeto a impugnao de atos de adjudicao, no tem o referido


efeito suspensivo automtico, e pode ser, por isso, intentado pelo requerente,
para obter a adoo de medidas provisrias dirigidas a prevenir o risco de, no
momento em que a sentena venha a ser produzida, se ter constitudo uma
situao de facto consumado ou j no ser possvel reinstruir o procedimento
pr-contratual para nele se determinar quem nele seria escolhido como
adjudicatrio (artigo 103.-B, n.1 CPTA). Com efeito, resulta da conjugao
do artigo 103.-B CPTA com o artigo 132. CPTA que, com a reviso de
2015, deixou de haver lugar, no mbito dos processos do contencioso prcontratual urgente, tal como delimitado pelo n.1 do artigo 100. CPTA,
adoo de providncias cautelares, segundo o regime estabelecido nos artigos
112. e seguintes CPTA. Na verdade, em vez de intentar um processo cautelar,
o autor tem, nesse domnio, a possibilidade de intentar o incidente de adoo
de medidas provisrias, previsto no artigo 103.-B CPTA, que, como
estabelece o n.2 deste artigo, corre termos nos autos do prprio processo
declarativo segundo uma tradio muito flexvel, que ao prprio juiz cabe
fixar, no respeito pelo contraditrio, em funo da complexidade e urgncia
do caso. A adoo das medidas provisrias decidida por aplicao de um
critrio de ponderao de interesses, previsto no n.3 do artigo 103.-B CPTA
em termos paralelos aos que, para os processos cautelares, resultam do n.2
do artigo 120. CPTA.

106

b. Artigo 103.-B CPTA: pode ser intentado nas aes cuja propositura, por

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2. Intimaes: pode dizer-se que os processos de intimao so processos urgentes


que se caracterizam por se dirigirem emisso de uma imposio, pretendendo-se,
com esta expresso, qualificar uma pronncia de condenao que, com carter de
urgncia, proferida no mbito de um processo de cognio sumria. Para alm das
duas formas de processos de intimao que o CPTA institui e regula nos artigos 104.
a 111. CPTA, outros podem ser previstos por lei especial.

a. Intimao para prestao de informaes, consulta de processo e


passagem de certides (artigos 107. e 108. CPTA): o primeiro dos
processos de intimao que o CPTA regula no Ttulo III o processo de
intimao para a prestao de informaes, consulta de processos ou
passagem de certides (artigos 104. a 108. CPTA). Trata-se de um processo
que tanto pode funcionar como um meio acessrio, nos termos dos artigos
60. e 106. CPTA, como pode funcionar como um meio autnomo, por
meio do qual podem ser exercidos o direito informao procedimental e o
direito de acesso aos arquivos e registos administrativos. A simplicidade da
tramitao estabelecida no artigo 107. CPTA afigura-se adequada natureza
das questes que nesta forma de processo cumpre apreciar e das indagaes
que, para o efeito, so necessrias. Assim, uma vez recebido o requerimento
de intimao apresentado pelo autor, a secretaria promove oficiosamente a
citao da entidade demandada decorrido o respetivo prazo, segue-se a
deciso do juiz, a menos que este considere necessria a realizao de
diligncias complementares. A celeridade do processo , entretanto,
naturalmente reforada pela aplicao do regime prprio dos processos
urgentes, que resulta dos artigos 36., n.2 e 3 e 147. CPTA.

b. Intimao para proteo de direitos, liberdades e garantias modelos

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i. Nas situaes de urgncia normal, em que o processo segue os trmites


previstos nos n.1 e 2 do artigo 110. CPTA, que podem ser, quando
a complexidade da matria o justifique, os da ao administrativa,

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de tramitao (artigos 110. e 111. CPTA): o segundo dos processos de


intimao que o CPTA regula no Ttulo III o processo de intimao para
proteo de direitos, liberdades e garantias (artigos 109. a 111. CPTA). Do
ponto de vista do regime estabelecido quanto sua tramitao, foi dito na
exposio de motivos da proposta de lei que esteve na origem do CPTA que
o processo de intimao para proteo de direitos, liberdades e garantias
um instrumento que se procurou desenhar com uma grande elasticidade, que
o juiz dever dosear em funo da intensidade da urgncia, e que tanto poder
seguir os termos da ao administrativa especial, com os prazos decorridos a
metade, como, em situaes de especial urgncia, poder conduzir a uma
tomada de deciso em 48 horas, mediante audio oral das partes. Como
temos dito, este processo , portanto, configurados segundo um modelo
polivalente ou de geometria varivel, que se pretende que seja adequado a
intervir:

Direito Contencioso Administrativo / Professor Doutor Vasco Pereira da Silva


2016/2017

ainda que com os prazos reduzidos a metade (artigo 1110., n.3


CPTA);
ii. Em situaes de especial urgncia, em que a petio permita reconhecer a
possibilidade de leso iminente e irreversvel do direito, liberdade ou
garantia, estabelece o n.3 do artigo 110. CPTA que o juiz pode
reduzir o prazo fixado no n.1 do artigo 110. CPTA ou promover a
audio do requerido atravs de qualquer meio de comunicao que
se revele adequado, ou optar mesmo pela realizao, no prazo de 48
horas, de uma audincia oral, no termo da qual a deciso tomada de
imediato.

Modelo normal: corresponde aos processos desencadeados em


situaes de urgncia normal e que apresentam uma complexidade
normal de apreciao. Est regulado no artigo 110., n.1 CPTA.

Modelo mais lento do que o normal: corresponde aos processos


desencadeados em situaes de urgncia normal, mas cuja apreciao
se reveste de uma complexidade fora do normal. Por remisso do
artigo 110., n.2 CPTA, este modelo o da ao administrativa
(artigo 78. e seguintes CPTA), com os prazos reduzidos a metade.

Modelo mais rpido do que o normal: corresponde a processos


desencadeados em situaes de especial urgncia. Por remisso do
artigo 110., n.3, alnea a) CPTA o modelo regulado no n.1 do
mesmo artigo, mas com reduo do prazo a previsto para a citao
do requerido.

Modelo ultra-rpido: corresponde a processos desencadeados em


situaes de extrema urgncia e segue termos informais muito
simplificados, que podem passar pela audio do requerido por
qualquer meio de comunicao, o que inclui o telefone (artigo 110.,
n.3, alnea b) CPTA), ou resumir-se j referida realizao, em 48
horas, de uma audincia oral, no termo da qual o juiz decidir de
imediato (artigo 110., n.3, alnea c) CPTA).

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Expresso privilegiada do direito tutela jurisdicional efetiva, resta


acrescentar que o acesso tutela proporcionada pelo processo de intimao
para proteo de direito, liberdades e garantias praticamente afastado no
domnio da aplicao de sanes disciplinares ao abrigo do Regulamento da
Disciplina Militar.

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Do ponto de vista da tramitao a seguir, pode, assim, dizer-se que o modelo


comporta quatro possibilidades distintas:

Contencioso Administrativo / Professor Vasco Pereira da Silva


2016/2017

Ttulo Segundo Processos Cautelares

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1. Funo e caractersticas dos processos cautelares: