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. Soares, M. Emmendoerfer, L. Monteiro / Tourism & Management Studies, Vol.

9, Nmero 2 (2013) 50-56

Gesto pblica no turismo e o desenvolvimento de destinos tursticos em um estado da Federao


Brasileira: uma anlise do planejamento estratgico do turismo em Minas Gerais (2007-2010)
Public management in tourism and development of tourist destinations in a Brazilian state:
an analysis of the strategic planning of tourism in Minas Gerais (2007-2010)

rica Beranger Silva Soares


Universidade Federal de Viosa, Departamento de Administrao e Contabilidade, Grupo de Pesquisa em Gesto e
Desenvolvimento de Territrios Criativos, CEP 36570-000, Viosa, MG, Brasil,
ericaberanger@gmail.com

Magnus Luiz Emmendoerfer


Universidade Federal de Viosa, Departamento de Administrao e Contabilidade, Grupo de Pesquisa em Gesto e
Desenvolvimento de Territrios Criativos, DAD/CCH, Av. P.H. Rolfs, s/n. Campus Universitrio, CEP 36570-000, Viosa, MG, Brasil,
magnus@ufv.br

Lara Pereira Monteiro


Universidade Federal de Viosa, Departamento de Administrao e Contabilidade, Grupo de Pesquisa em Gesto e
Desenvolvimento de Territrios Criativos, CEP 36570-000, Viosa, MG, Brasil,
lrmonteiro0@gmail.com
RESUMO

ABSTRACT

Este estudo analisou o Planejamento Estratgico do Turismo no


perodo de uma gesto governamental com o objetivo de compreender
a relao entre a Gesto Pblica no Turismo e o Desenvolvimento de
Destinos Tursticos em Minas Gerais, Brasil. Para tanto, os dados
foram obtidos por meio de entrevistas, documentos e bibliografias,
sendo interpretados com o suporte da tcnica de anlise de contedo.
Os resultados apontam avanos e limitaes das aes planejadas em
prol do desenvolvimento turstico em Minas Gerais, assim como
discusses que ultrapassam o contexto deste territrio, incluindo
novidades e possibilitando reflexes sobre o turismo regional como: o
enfoque dado promoo turstica e comercializao de destinos
pelo poder pblico estadual; a implementao de um Imposto
Turstico voltado ao Turismo Municipal (ICMS Turstico) e os
Conselhos Municipais de Turismo; a problemtica sobre a
continuidade dos Circuitos Tursticos; a necessidade de gesto social
nos destinos e discusses sobre aes futuras do turismo nos estados
e municpios.

This study analyzed the Strategic Planning of Tourism in a Governmental


mandate in order to understand the relationship between Public
Management in Tourism and the Development of Touristic Destinations in
Minas Gerais state, Brazil. To cope with this task, the data were
collected by means of interviews, documents and bibliographies, being
interpreted with the support of the content analysis technique. The results
indicate advances and limitations of the actions planned pro-tourism
development in Minas Gerais, as well as discussions that go beyond the
boundaries of this territory, including new trends and allowing reflection
on regional tourism that encompass, among others, issues such as:
the approach to touristic promotion and commercialization of destinations
by
public
state;
the
implementation
of
a state
touristic tax concerning Municipal Tourism (Touristic "ICMS" ) and the
Municipal Tourism Councils; appointing problems related to the continuity
of the so-called Touristic Circuits; the need for the social
management of the touristic destinations; and discussions about future
actions for touristic development in the states and municipalities.

Palavras-chave: Administrao pblica, gesto estratgica, polticas


pblicas, desenvolvimento regional, destinos indutores do turismo.

Keywords: Public administration, strategic management, public


policies, regional development, tourism-inductive destinations.

1. Introduo

Ruschmann (2010, p.150), historicamente, o xito do turismo


em uma destinao depende da ao do Estado.

Com o objetivo de compreender a relao entre a Gesto


Pblica no Turismo e o Desenvolvimento de Destinos
Tursticos em um Estado da Federao do Brasil, este estudo
realiza uma anlise do Planejamento Estratgico do Turismo
no perodo de uma gesto governamental. Para tanto, o estado
de Minas Gerais (MG) foi escolhido principalmente por possuir
caractersticas diferenciadas no contexto da gesto pblica, em
razo das mudanas realizadas com a implementao de um
modelo de gesto administrativa e por apresentar iniciativas
diferenciadas no setor turstico, como a Poltica de Circuitos
Tursticos (Emmendoerfer et al, 2011).

Por estar diretamente relacionado ao objetivo de assegurar o


desenvolvimento turstico (Molina, 2005), o planejamento se
constitui uma tcnica de uso imprescindvel pelas
administraes pblicas que apostam no desenvolvimento do
setor. A interveno dos diversos nveis da administrao
pblica (federal, estadual e municipal) tambm apontada
pelo autor como um motivador do planejamento no turismo,
pois os diferentes nveis de atuao de governos podem
ocasionar disperso de esforos, de investimentos e aes
contraditrias.

Se no for desenvolvido de maneira sustentvel e planejado, o


turismo pode trazer srios problemas ao local onde
praticado. Nesse sentido, o papel do poder pblico no
processo de desenvolvimento do turismo destacado por Beni
(2008, 102) quando ele afirma que o turismo uma atividade
que requer a interveno proeminente do Estado pelo que
representa em suas caractersticas fundamentais. Segundo

Considerando que o turismo cercado por problemas de


anlise, monitorao, coordenao e elaborao de polticas
(principalmente por possuir caractersticas especiais de
servio e estrutura), Hall (2004, p. 41) acredita que a anlise
da poltica pblica e do planejamento turstico no vem sendo
priorizada no mbito governamental e no privado, que
aparecem mais preocupados com a divulgao e os retornos
de curto prazo do que com investimento estratgico e
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sustentabilidade. Tal situao instiga pesquisadores a


realizarem estudos sobre planejamentos governamentais no
turismo, como ocorre neste estudo.

e regulamentao; (4) empreendimentos; (5) incentivo; (6)


atuao social; (7) promoo e (8) defensor do interesse
pblico.

Assim, o prximo tpico abordar aspectos tericos


relacionados a planejamento turstico, planejamento
estratgico no turismo e desenvolvimento de destinos
tursticos.

Como coordenao considera-se a implementao da poltica


de turismo que traduz os interesses especficos de todos os
agentes em um interesse geral. O planejamento estabelece as
linhas gerais para que o desenvolvimento acontea de forma
ordenada, atendendo ao interesse coletivo, apesar de, na
realidade, o Estado representar os interesses de determinados
grupos sociais (Hall, 2004).

2. Reviso da literatura
Entre os tipos de planejamento existentes, o estratgico dos
mais utilizados no turismo. A ele cabe o estabelecimento dos
objetivos gerais, visando formulao dos programas e
projetos, que indicam a direo que a organizao deve seguir.
Acerenza (2003, p. 86) define tal planejamento como o
processo que determina os objetivos gerais do
desenvolvimento, as polticas e as estratgias que norteiam os
aspectos relacionados aos investimentos, ao uso e ao
ordenamento dos recursos utilizveis para este fim. No mbito
do processo de planejamento turstico, existem questes que
merecem ser observadas:

As leis, decretos e resolues so muito importantes para a


realizao das polticas pblicas e tambm cabe ao Estado, em
seus diferentes nveis organizacionais, a regulamentao do
turismo.
Ao se referirem a empreendimentos ou ao Estado como
empresrio, os autores tratam da possibilidade de o Estado
exercer uma funo empresarial quando determinada
atividade (considerada essencial para o desenvolvimento do
turismo) no gera retorno financeiro para a iniciativa privada,
principalmente em relao infraestrutura bsica.

A integrao, que requer a participao e a interao entre


a organizao responsvel pelo planejamento e as partes
interessadas no processo;

Como incentivos tm-se os emprstimos ao setor privado,


incentivos fiscais, isenes de taxas e diminuio da carga
tributria. A atuao social ou turismo social corresponde
ao estmulo para a prtica do turismo nas camadas sociais
menos favorecidas, a fim de contribuir para a expanso da
atividade e para a ampliao do direito ao lazer. A promoo
nas regies emissoras de turistas ou divulgao do turismo
tratada por Dias (2008, p. 128) como uma importante funo
das administraes pblicas e que tende a acentuar-se devido
ao aumento da competio global pelo fluxo de viajantes.

O problema da coordenao, que refere-se a


relacionamentos institucionalizados formais entre redes
de organizaes existentes, interesses e/ou indivduos
(Hall, 2004, p. 118) e que, como atividade poltica, pode se
tornar extremamente difcil principalmente quando h um
grande nmero de participantes envolvidos no processo
de tomada de deciso, como ocorre no turismo. O autor
apresenta a abordagem colaborativa por meio da
cooperao, como um importante meio de promover o
bem coletivo das partes interessadas em turismo (Hall,
2004, p. 119).

Hall (2004) considera o papel de defensor do interesse


pblico como o que deve garantir a equidade no processo de
planejamento turstico, funcionando como um rbitro dos
interesses conflitantes e no como defensor de interesses de
classes, polticos ou especficos.

Outro ponto que pode ser observado no processo de


planejamento voltado para o turismo a abordagem. Hall
(2004) estabeleceu caractersticas de cinco abordagens tendo
como base as descries fornecidas por Getz em 1987, sendo
elas: de fomento, econmica, fsico-espacial, voltada para a
comunidade e sustentvel.

Apesar de ser uma atividade produtiva capitalista, que


enquanto negcio visa obteno de lucros, o turismo pode
ser absorvido de diversas maneiras pelas culturas e modos de
produo locais, apresentando-se como prtica social,
econmica, poltica, cultural e educativa, envolvendo relaes
sociais e de poder entre residentes e turistas, produtores e
consumidores, configurando-se como uma atividade
contraditria que ao mesmo tempo transforma o espao em
mercadoria, mas que tambm cria oportunidades de ganhos
para a comunidade onde a atividade se estabelece (Coriolano,
2006).

De acordo com o autor, a abordagem de fomento mais


utilizada para o desenvolvimento e o planejamento
relacionado ao turismo de massa e no envolve a participao
dos residentes do destino na tomada de decises e
planejamento em prol do desenvolvimento turstico. J a
tradio econmica, segundo o autor, considera o turismo
como uma indstria que pode contribuir para que governos
atinjam metas de crescimento econmico, gerao de
empregos e desenvolvimento regional por meio de incentivos
financeiros, pesquisas, aes de marketing e divulgao. O
planejamento fsico-espacial est relacionado ao uso do solo e
considera a base ecolgica como fundamento, procurando
minimizar os impactos negativos do turismo no ambiente
fsico. A abordagem comunitria surgiu da necessidade de
desenvolvimento de diretrizes que possibilitem maior
aceitao social para expanso do setor e dos diversos
problemas sociais que o turismo causa em comunidades. Por
ltimo, a sustentvel incorpora aspectos coordenativos,
interativos, integrativos e estratgicos aos princpios da
abordagem
comunitria,
trazendo
princpios
de
desenvolvimento sustentvel para o planejamento e sua
operacionalizao, contemplando caractersticas dos demais
tipos de planejamento.

Assim, muitas so as pesquisas que procuraram identificar e


compreender o desenvolvimento turstico sob diferentes
enfoques (Solha, 2004), como: o de ciclo de vida nas
destinaes, que segue o conceito de marketing de produtos; o
de turismo mais brando, com uma postura contrria
massificao de destinos; o que prope que turistas sejam
atendidos pela infraestrutura destinada populao local,
renunciando aos equipamentos que alteram a paisagem e
cultura do local; o que apresenta um olhar que relaciona
desenvolvimento aos interesses de classes sociais; e o que se
direcionou para questes psicolgicas e para as
personalidades dos diferentes tipos de turistas, entre outros
(Ruschmann, 2010).
Recentemente, tericos esto se voltando para o conceito de
sustentabilidade, seguindo a tendncia mundial, incluindo
definies de desenvolvimento turstico sustentvel, que esto
direcionadas a uma viso mais holstica da realidade,
valorizando aspectos ambientais (Hall, 2004; Barretto, 2009;
Ruschmann, 2010; Costa, Soares & Emmendoerfer, 2011).
Para o Brasil, Beni (2008) props um desenvolvimento

No que tange ao planejamento pblico de governos voltado


para o turismo, necessrio que se entenda as funes que
normalmente so atribudas ao Estado, entre elas (Hall, 2004;
Dias, 2008): (1) coordenao; (2) planejamento; (3) legislao
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integrado por meio do Sistema de Turismo SISTUR, que se


baseia na Teoria dos Sistemas, envolvendo os subsistemas
econmico, social, cultural e ecolgico.

como unidade de registro em estudos sobre motivaes de


opinies, atitudes, valores, crenas e tendncias. Os temas
selecionados para este estudo, que compuseram o roteiro
semiestruturado das entrevistas, bem como auxiliaram nas
anlises documental e bibliogrfica foram: Caractersticas,
Funo, Destaques e Limitaes do Planejamento Pblico
Estadual no Turismo. Nas anlises tambm foram
consideradas as abordagens de planejamento no turismo:
fomento, econmica, fsico-espacial, voltada para a
comunidade, e sustentvel (Hall, 2004).

O entendimento de desenvolvimento turstico nesta pesquisa


est relacionado a destinos tursticos, portanto, necessrio
que se tenha uma compreenso sobre o tema observando as
diversas definies que aparecem na literatura. Observa-se
que alguns autores relacionam a ideia de destino turstico a de
um local geogrfico (pas, regio, estado, cidade) que recebe
turistas (Medlik, 1993 apud Hall, 2004). J outros autores
preferem uma abordagem mercadolgica onde o destino deve
ser visto e entendido como um produto turstico (Cooper et al,
2007; Wallingre, 2009). No entanto, Hall (2004, p. 216)
contrape tal concepo ao afirmar que:

Assim, as entrevistas com roteiros semiestruturados foram


realizadas com dois gestores da SETUR e 60 atores dos 16
destinos indutores. Os entrevistados da SETUR foram
identificados como agentes estratgicos para essa anlise, por
participarem e acompanharem o processo de planejamento
realizado na secretaria e assumirem funes estratgicas de
gesto. Em todos os destinos buscou-se selecionar
entrevistados relacionados ao poder pblico local, iniciativa
privada e entidades civis representativas do setor turstico.
Trabalhou-se com o mnimo de trs entrevistados por destino
e o mximo de cinco. Todas as entrevistas, realizadas entre
abril e dezembro de 2011, foram gravadas e transcritas
durante as anlises dos dados, cujos resultados sero
apresentados no tpico seguinte.

Embora algumas pessoas que realizem atividades de


promoo, comercializao e, talvez, at planejamento de
turismo, possam, s vezes, parecer sugerir o contrrio, um
destino no somente um outro produto ou mercadoria.
Destinos so lugares nos quais as pessoas vivem, trabalham e
se divertem. Se temos intenes srias de tornar esses lugares
sustentveis, devemos trat-los como o conjunto complexo de
relacionamentos e redes que so.

De acordo com o autor, a indstria do turismo deve estar


atenta e ser sensvel s necessidades da comunidade local,
alm de ser aceita por ela. Tal situao essencial para que a
atividade se sustente por um longo prazo, sendo parte da
comunidade e no uma imposio. Considerando que a maior
parte da literatura da rea no enfatiza a importncia de se
realizar um planejamento turstico tendo como base a
comunidade, ele acredita que o planejamento contnuo
colaborativo entre as partes interessadas nos destinos tem
emergido como um importante elemento do planejamento
turstico estratgico.

4. O planejamento pblico do turismo em Minas Gerais


(2007-2010)
A criao da Secretaria Estadual de Turismo de Minas Gerais
(SETUR), em 1999, marcou o incio da poltica descentralizada
neste estado, j que a secretaria possua autonomia tcnica e
administrativa e um vnculo setorial de subordinao a um
ministrio, no caso o Ministrio do Turismo, e da
regionalizao, caracterizada pela participao da sociedade
na definio das prioridades do turismo em Minas Gerais,
verificada
no
programa
de
Circuitos
Tursticos
(Emmendoerfer et al, 2007). Segundo os autores, de acordo
com o Decreto estadual n 43.321, o Circuito Turstico
constitudo por municpios de uma mesma regio que
possuem afinidades culturais, sociais e econmicas e que
juntos buscam organizar e desenvolver a atividade turstica
regional de base sustentvel.

3. Procedimentos metodolgicos
Este estudo se caracteriza como qualitativo. O universo
compreende atores sociais do turismo em Minas Gerais e de
16 municpios considerados indutores do desenvolvimento
turstico no estado. Como ator, considera-se o conceito de
Secchi (2010) que define o termo como indivduos, grupos e
organizaes que influenciam o processo poltico e que
possuem comportamentos dinmicos de acordo com os papis
que interpretam.

Tal programa ganhou notoriedade nacional e se caracterizou


como uma poltica pblica, se mantendo ao longo de trs
mudanas de mandato poltico. No entanto, no perodo 20072010, tal poltica passou a ser complementada por programas
e projetos que seguiam o modelo de gesto implementado no
estado, conhecido como Choque de Gesto.

As unidades de anlise abrangem os municpios: Belo


Horizonte, Ouro Preto, Diamantina, Tiradentes, So Joo del
Rei, Sete Lagoas, Santana do Riacho, Poos de Caldas, So
Loureno, Juiz de Fora, Camanducaia, Caxambu, Maria da F,
Caet, Arax e Capitlio. Segundo a Secretaria de Estado de
Turismo de Minas Gerais (SETUR), estes destinos j possuem
um desenvolvimento turstico e por isso so considerados
indutores do turismo regional em Minas Gerais desde 2008.

Este modelo definido como o processo de reengenharia


realizado no mbito executivo em Minas Gerais, que teve como
uma de suas caractersticas a lgica do planejamento
estratgico da ao estatal voltada para resultados (Vilhena et
al, 2006). Assim, de acordo com Corra (2007), para que fosse
possvel o desenvolvimento de um governo capaz de
implementar polticas pblicas como resultado de um
processo de planejamento estratgico, foram definidas
iniciativas de curto prazo que facilitariam o alcance dos
resultados almejados no longo prazo.

Os sujeitos da pesquisa foram os representantes de entidades


pblicas e privadas atuantes no turismo nestes destinos e no
estado de Minas Gerais. Tais entidades foram selecionadas de
forma no probabilstica e por tipicidade. Segundo Vergara
(2005), a amostra no probabilstica por no se basear em
procedimentos estatsticos e por tipicidade, j que constituda
pela seleo de elementos representativos da populao-alvo.

Esta ltima autora considera que a grande iniciativa para o


desenvolvimento da lgica do planejamento estratgico como
poltica de gesto do governo foi a integrao entre
planejamento e oramento, iniciado com o Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI), em 2003. Este foi definido
como um plano estratgico indicativo para o estado de Minas
Gerais, que considerou grandes aes de longo, mdio e curto
prazo, apresentado pelo Executivo para ser discutido com os
representantes dos cidados no estado.

A estruturao da coleta de dados primrios ocorreu por meio


de pesquisa documental e de campo. Na documental, foram
considerados documentos fornecidos pela SETUR. J a
pesquisa de campo ocorreu por meio de entrevistas. O estudo
tambm utilizou dados secundrios obtidos por meio de
pesquisa bibliogrfica em publicaes e teses relacionadas ao
tema da pesquisa.
Utilizou-se anlise de contedo, por meio da tcnica de anlise
temtica. Segundo Bardin (2009), o tema mais utilizado
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Em 2007, o PMDI foi revisto e passou a ser direcionado para o


perodo 2007-2023. Esta reviso definiu uma estratgia de
desenvolvimento com base em sete eixos, onde o principal
deles era o Estado para Resultados. O novo PMDI manteve a
viso de futuro, mas inovou ao incorporar ao modelo de gesto
este ltimo eixo (Guimares & Bernardi, 2010).

Projeto Estruturador Destinos Tursticos Estratgicos, que


tambm apresenta um alinhamento com as diretrizes
estabelecidas no mbito nacional.
Constatou-se que o planejamento pblico no turismo em
Minas Gerais constitudo de um planejamento estratgico
com seus macroprogramas de aes (com viso de longo
prazo, sendo revisado de quatro em quatro anos, ou seja, a
cada mudana de gesto). Alm do planejamento estratgico,
so trabalhados os projetos estruturadores, delimitados para o
perodo de quatro anos, que contribuem com as aes
estabelecidas em cada macroprograma, mas que, no final do
perodo delimitado, entregam um produto final, apresentando
as metas propostas pelo projeto e seus resultados. Assim, o
planejamento pblico estadual no turismo em Minas Gerais no
perodo de 2007 a 2010 pode ser caracterizado de acordo com
os seguintes aspectos (Minas Gerais, 2010).

Para entender melhor o modelo de gesto implementado em


Minas Gerais, Guimares & Bernardi (2010) apresentam
alguns conceitos que aparecem ao longo deste estudo:

rea de resultados: constituda por um conjunto de


projetos estruturadores e associados, para a qual se
buscam transformaes qualitativas e quantitativas e
que seguem a estratgia de desenvolvimento do estado
definida no PMDI.

Projeto estruturador: detalha gerencialmente as aes


prioritrias para o alcance das transformaes definidas
pelas reas de resultados. o instrumento que garante
que as estratgias do governo sejam efetivamente
implementadas. Inicialmente, em 2003, foi instituda
uma carteira de 30 projetos estruturadores. De acordo
com Guimares & Bernardi (2010), essa carteira em
2010 j contava com 57 projetos.

Apesar de ter sido tratado separadamente na Tabela 1, de


acordo com um dos representantes da SETUR, o projeto
estruturador faz parte do planejamento estratgico da
secretaria. No entanto, as aes do projeto estruturador so
aquelas consideradas prioritrias e que estabelecem as metas
traadas no planejamento a serem executadas at o final da
gesto. J as aes do planejamento estratgico no
necessariamente sero realizadas neste mesmo perodo.

Projeto Associado: detalha gerencialmente as aes


complementares ao projeto estruturador. Sua funo
contribuir para o alcance das transformaes desejadas
pelas reas de resultados.

Assim, pode-se afirmar que o planejamento estratgico


corresponde a aes relacionadas a um Plano de Estado (que
poder ter continuidade mesmo com a troca de gestes) e o
projeto estruturador, a um Plano de Governo (ou seja,
corresponde apenas ao perodo de uma gesto).

Retomando ao contexto do turismo em Minas Gerais, no


perodo analisado neste estudo, importante destacar o

Tabela 1: Caractersticas do Planejamento Pblico Estadual no Turismo (2007-2010)


Planejamento Estratgico da Setur

Projeto Estruturador Destinos Tursticos Estratgicos

Ambos esto inseridos no Sistema Mineiro de Gesto do Turismo, que segue a mesma linha do Sistema Nacional de Gesto do
Turismo e a tendncia de gesto democrtica no turismo, buscando uma aproximao da esfera pblica com a iniciativa privada
e a sociedade. Essa busca de aproximao pode ser representada por meio do Conselho Estadual de Turismo (CET), das
Associaes de Circuitos Tursticos e da Federao dos Circuitos Tursticos Mineiros (FECITUR).
focado no curto prazo, com delimitao de incio, meio e fim para
focado no longo prazo, flexvel a adaptaes e revisto de um perodo de quatro anos, ou seja, de 2007 a 2010, e est
quatro em quatro anos.
diretamente ligado ao PMDI por meio da rea de resultado Rede de
Cidades e Servios.
Contempla os macroprogramas (que representam os objetivos
estratgicos que do as diretrizes e norteiam as aes da
Poltica Pblica de Turismo em Minas Gerais) com as temticas
priorizadas pela gesto estadual. No perodo 2007-2010 a
SETUR trabalhou com os seguintes macroprogramas: 1)
Regionalizao do Turismo; 2) Informaes e Estudos do
Turismo; 3) Qualificao da Superestrutura e Rede de
Servios do Turismo; 4) Promoo e Apoio
Comercializao; 5) Desenvolvimento e Marketing de
Produtos e 6) Estruturas do Turismo.

constitudo de sete macroaes: 1) Gesto e Promoo do Espao Minas


Gerais; 2) Estruturao e Promoo da Estrada Real; 3) Estruturao de
Destinos Tursticos; 4) Desenvolvimento do Destino Turstico Lago de
Furnas; 5) Promoo do Turismo de Negcios no Brasil e no Exterior; 6)
Informao e Estatsticas do Turismo; 7) Promoo e Apoio
Comercializao dos Destinos Tursticos Estratgicos no Brasil e no
Exterior / Copa 2014. Estas macroaes tambm esto inseridas nos
macroprogramas do Planejamento Estratgico, contribuindo para o
alcance dos objetivos estratgicos considerados como as diretrizes da
Poltica Pblica de Turismo Estadual.

Caracteriza o modelo de desenvolvimento proposto pela Caracteriza o projeto proposto pela SETUR para um perodo
SETUR para consolidar e fortalecer a gesto dos destinos especfico com atribuies controladas e que sero avaliadas ao
tursticos, tornando-os mais competitivos.
fim do prazo delimitado.
Define como negcio da SETUR o desenvolvimento do
turismo e promoo do destino Minas Gerais nos mbitos
nacionais e internacionais; considera que a misso da
secretaria fomentar o turismo contribuindo para o
desenvolvimento socioeconmico do estado; pretende, em
longo prazo, tornar Minas Gerais o melhor e mais visitado
destino turstico do Brasil.

Definiu as seguintes metas para o perodo: 1) Mensurar a


competitividade de 20 destinos indutores mineiros; 2) Ampliar
em 30% o nmero de desembarques nacionais e internacionais de
passageiros; 3) Ampliar em 100% as aes de promoo e apoio
comercializao do turismo mineiro no Brasil e no exterior; 4)
Apoiar a implementao de projetos em 100% das instncias de
governana; 5) Ampliar em 80% a oferta de produtos
inovadores.

Est alinhado com o PMDI, enquadrado na rea de resultados Rede


de Cidades e Servios, que tem como objetivo desenvolver uma rede
Procura estar alinhado com o Plano Nacional de Turismo,
urbana equilibrada e fortalecer a capacidade de polarizao das
seguindo seu modelo.
cidades, atravs da prestao de servios pblicos e privados para
atender as demandas de seu entorno regional.
Fonte: Adaptao de Minas Gerais (2010). Elaborao prpria a partir dos resultados da pesquisa (grifos nossos).
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Ao se analisar o Planejamento Estratgico da SETUR, no


perodo definido neste estudo, um dos aspectos de maior
destaque refere-se ao alinhamento do planejamento
estratgico da SETUR com a Poltica Nacional de Turismo
definida pelo MTur e com o modelo de gesto estadual.
Observa-se ento um esforo de atender s diretrizes em dois
mbitos: o nacional e o estadual. Tal esforo relaciona-se a
dificuldades enfrentadas por estados e municpios para a
adaptao das diretrizes nacionais em seus limites polticoterritoriais, como afirma Beni (2006, p.174):

atividade, alm do desejo da comunidade. Alm disso, o


fomento interessa mais a polticos, que acreditam ser esta a
soluo para o desenvolvimento do turismo, e aos
empresrios do setor, que enxergam na divulgao dos
destinos a principal forma de desenvolver a atividade (Getz,
1987 apud Hall, 2004).
No entanto, ressalta-se que no se pode dizer que o
planejamento do perodo no utilizou consideraes da
abordagem sustentvel e da voltada para a comunidade, mas
sim que suas aes mais destacadas esto diretamente
relacionadas s caractersticas das abordagens de fomento,
segundo Hall (2004). O que pode ser observado por meio das
seguintes caractersticas:

Se, de um lado, o governo federal, por meio do Ministrio do


Turismo, apresenta hoje uma estrutura institucional apta a
planejar as diretrizes norteadoras e estruturantes do processo
de regionalizao do turismo; de outro, os estados e municpios
ainda enfrentam dificuldades e obstculos para aplicar e dar
continuidade, em seus limites poltico-territoriais, s diretivas
prescritas e aplicveis em suas respectivas conjunturas.
(...) refletem a ausncia de recursos humanos qualificados para
absorver, entender e compreender os novos paradigmas,
trabalhando-os no sentido de harmoniz-los e compatibiliz-los
com as especificidades locais, bem como com os instrumentos
operacionais disponveis.

Considerando tais questes, pode-se dizer que tal


planejamento em Minas Gerais (2007-2010) procurou superar
as dificuldades existentes no campo administrativo-poltico.
Observa-se que o direcionamento tcnico dado pela gesto
(apontado tanto pelos atores da SETUR, quanto por vrios
atores dos destinos indutores) pode ter sido um facilitador na
tentativa de reduzir as diferenas no contexto administrativopoltico no turismo. Este direcionamento tcnico foi citado por
tais entrevistados como uma caracterstica da gesto do
perodo estudado em razo de o cargo do principal gestor do
turismo no estado (o de secretrio) ter sido ocupado por um
profissional com experincia no mercado turstico e por este
ter constitudo uma equipe com o mesmo perfil.
Outro aspecto que merece ser mencionado est relacionado ao
enfoque comercial observado nas aes e nos projetos
propostos. De acordo com Minas Gerais (2010), o modelo de
desenvolvimento proposto pela SETUR busca consolidar e
fortalecer a gesto dos destinos tursticos, tornando-os mais
competitivos (p. 28) e por meio do planejamento
estratgico que a secretaria pretende atingir tal objetivo. Para
isso foram estabelecidos o negcio, a misso e a viso,
apresentados na tabela 1. Observa-se que tanto na definio
do negcio, quanto na viso do planejamento estratgico, o
estado de Minas Gerais tratado como um destino turstico,
cujo conceito tambm aparece no propsito do modelo de
desenvolvimento da SETUR acompanhado do adjetivo
competitivo, o que evidencia um enfoque mais voltado para
a comercializao, estando mais prximo da definio de
Cooper et al (2007) e de Wallingre (2009), onde o destino
visto e entendido como um produto turstico.

A no participao de atores estaduais, nem municipais


na elaborao do planejamento. Houve apenas consulta
ao Conselho Estadual em relao ao que j tinha sido
planejado;

A no existncia de participao de outras secretarias


estaduais na elaborao deste planejamento;

O negcio, a viso e a misso estabelecidos no


planejamento estratgico deixam claro o enfoque para o
mercado. Tal enfoque tambm foi verificado nas falas
dos gestores que utilizavam expresses como pr o
produto na vitrine, ampliao da carteira de produtos,
tornar os produtos mais variados e competitivos,
medir a necessidade do cliente;

Perfil mais tcnico do que poltico, de acordo com a


percepo dos atores, justificada pelo fato de o principal
gestor ser do mercado turstico;

O enfoque do projeto estruturador em destinos


estratgicos;

Impossibilidade jurdica de realizar investimentos em


infraestrutura bsica.

Outro aspecto mencionado pelos atores sobre o planejamento


estratgico da SETUR no perodo analisado foi o Imposto
sobre Operaes Relativas Circulao de Mercadorias ICMS
de nvel estadual voltado ao Turismo (ICMS Turstico), que
possui como fato gerador a circulao de mercadorias, a
prestao de servios de transporte (interestadual e
intermunicipal) e de comunicao. O ICMS Turstico
representado por meio do critrio Turismo no ICMS Solidrio,
institudo pela Lei n18.030/2009, conhecida como Lei Robin
Hood, que estabelece que o repasse maior de recursos seja
para as cidades mais pobres do estado (Minas Gerais, 2009). O
ICMS Turstico foi um incentivo financeiro concedido pelo
estado de Minas Gerais para que os municpios mineiros
trabalhassem a gesto turstica, destinando parcela do que
arrecado no ICMS estadual para o desenvolvimento do turismo
municipal. Os valores a serem destinados ao municpio tero
como base o ndice de investimento em turismo do municpio
e o somatrio dos ndices de investimento em turismo de
todos os municpios do estado habilitados a receber o
benefcio, que sero fornecidos pela SETUR.

Considerando a percepo dos atores entrevistados neste


estudo, que integram os destinos indutores de Minas Gerais,
salienta-se que a Promoo Turstica foi considerada o maior
destaque do Planejamento Estratgico de Minas Gerais no
perodo analisado. Ressalta-se que, alm de ser citada como
um destaque por 21 entrevistados, quando questionados
sobre qual a funo mais exercida pela SETUR no perodo
analisado, considerando o papel do Estado no turismo de
acordo com Hall (2004) e Dias (2008), a maioria apontou a
promoo e divulgao do turismo como a mais exercida.

Assim, observou-se que o ICMS Turstico possibilitou o


fortalecimento de Conselhos Municipais de Turismo
(COMTUR) de alguns dos destinos estudados, ao possibilitar
que as administraes municipais recebam uma
suplementao financeira, caso cumpram as exigncias
estabelecidas no Decreto de Regulamentao:

Este indicativo levanta reflexes sobre a aplicabilidade dos


mtodos de planejamento empregados no contexto pblico
estadual em Minas Gerais. Primeiro, porque a abordagem de
fomento parte do princpio de que o turismo bom para
qualquer local que comece a trabalhar a atividade e
desconsidera os impactos negativos provocados pela
54

participar de um Circuito Turstico reconhecido pela


SETUR, de acordo com o programa de regionalizao;

ter elaborada e em implementao uma poltica


municipal de turismo;

. Soares, M. Emmendoerfer, L. Monteiro / Tourism & Management Studies, Vol. 9, Nmero 2 (2013) 50-56

possuir Conselho Municipal de Turismo (COMTUR),


constitudo e em funcionamento;

possuir Fundo Municipal de Turismo (FUMTUR),


constitudo e em funcionamento.

Circuitos Tursticos. Alguns atores ressaltaram que a postura


enftica dos gestores estaduais em no receber diretamente os
gestores pblicos municipais, que no pertenciam a nenhum
circuito turstico, foi determinante para o fortalecimento da
poltica durante o perodo analisado nesta pesquisa. Tal
postura se apresenta como uma soluo principalmente para
um tipo de ao corriqueira no mbito pblico estadual: a
solicitao de verbas para aes pontuais nos municpios.
Alm disso, estimula a sensibilizao dos gestores pblicos
municipais para a participao em uma poltica que visa
cooperao regional e descentralizao.

Apesar de ser uma ao de legislao e regulamentao (Dias,


2008), o ICMS Turstico mencionado no planejamento
estratgico da SETUR (2007-2010) como uma das aes do
Programa de Estruturao das Instncias de Governana, que
integra o macroprograma de Regionalizao do Turismo. Isto
ocorre, pois os critrios para a distribuio dos incentivos so
definidos pela gesto pblica estadual.

alguns conselhos foram reativados ou criados e esto


funcionando ativamente motivados pelo ICMS Turstico;

destinos que, por meio do COMTUR, esto trabalhando


na criao de um plano de turismo voltado para a
sustentabilidade da atividade e de forma participativa;

No entanto, apesar deste fortalecimento, ao abordar a questo


da continuidade dos Circuitos Tursticos, foi inevitvel que os
atores apresentassem questes atuais, que apesar de no se
aplicarem ao perodo analisado neste estudo, podem fornecer
subsdios para futuras aes no turismo em Minas Gerais. Foi
relatado pela maior parte dos atores que em 2011 o contato
entre SETUR e circuitos diminuiu consideravelmente e que os
gestores da secretaria esto recebendo gestores pblicos
municipais diretamente. Ou seja, a valorizao dos circuitos,
to enfatizada pelos atores como destaque do perodo 20072010, parece ter se enfraquecido com a mudana de gesto
estadual.

destinos que, apesar de terem COMTUR funcionando,


tinham dificuldades de conseguir a aprovao da
prefeitura para o Fundo Municipal de Turismo
(FUMTUR) e, por conta da presso para o recebimento
do ICMS Turstico, conseguiram que a prefeitura
liberasse o fundo.

Tal situao apresenta a questo da descontinuidade de aes


no mbito pblico, apontada como uma preocupao
relacionada poltica de Circuitos Tursticos por
Emmendoerfer et al (2007), e que restringe a eficincia e a
eficcia das polticas pblicas e do planejamento no turismo
em nvel local e regional.

Esses exemplos citados foram encontrados durante a coleta de


dados e comprovam que o ICMS pode contribuir de diferentes
formas para o desenvolvimento turstico em municpios e
destinos. No entanto, tambm foram verificados casos de
locais indiferentes ao incentivo e tambm de municpios que
cumpriram os critrios apenas formalmente, mas na prtica a
realidade se mostrou diferente. Como o caso de um destino
contemplado com o recurso, mas que no empregava o
recurso no turismo. Isso mostra que as instancias de
governana podem ser unidades organizadas simplesmente
formalsticas corporativas ou restritas a um grupo e cumprir
rituais de acesso a recursos do Estado, no atendendo de
modo efetivo como um espao de efetiva participao social, o
que refora a necessidade de gesto social e de transparncia
governamental em suas aes e de seus resultados, como na
alocao dos recursos.

Essa constatao coloca em discusso a prpria questo


administrativa vigente no mbito pblico em Minas Gerais,
visto que, de acordo com a SETUR, existe uma continuidade do
plano de Estado iniciado com o Choque de Gesto, em 2003
(identificado nas falas dos entrevistados e em documentos
disponibilizados em stios eletrnicos do governo estadual).
Aps passar pela segunda gerao, Estado para Resultados
(2007-2010), a gesto estadual se encontra na terceira
gerao, que enfoca a Gesto para a Cidadania, onde a
premissa orientadora o Estado em Rede, que busca dar
continuidade orientao para resultados, mas promovendo
integrao no mbito da administrao pblica estadual (entre
as secretarias) com a gesto em rede e promovendo a
regionalizao da estratgia e a participao da sociedade
civil. O interessante que, na contramo da proposta estadual
vigente, as indicaes constatadas neste incio de gesto
mostram um possvel enfraquecimento das instncias de
governana (Circuitos Tursticos), anteriormente fortalecidas,
apontando para a necessidade da continuidade de estudos
relacionando o planejamento e desenvolvimento turstico em
destinos em Minas Gerais.

De acordo com alguns entrevistados, so esses critrios os


motivadores ou impulsionadores para o retorno dos conselhos
e planejamento no mbito municipal em alguns destinos. Este
efeito de impulsionador do desenvolvimento do turismo nos
destinos foi verificado de vrias maneiras:

Tambm foram encontradas, em alguns destinos, tentativas de


articulao das lideranas locais. Mas em funo da falta de desejo
da iniciativa privada e da comunidade em desenvolver o turismo
no local, alm da ausncia de integrao entre as entidades
pblicas e privadas, tais tentativas no foram bem-sucedidas.

5. Concluso

Os exemplos encontrados mostraram que, apesar de estar


impulsionando o desenvolvimento turstico em alguns destinos, o
ICMS Turstico ainda precisa de monitoramento para aperfeioar
seus critrios de avaliao, principalmente em relao anlise
das documentaes enviadas pelos municpios.

O estudo contribui para a construo do conhecimento em


administrao pblica e turismo ao discutir elementos que se
apresentam como avanos e limitaes das aes planejadas
em prol do desenvolvimento turstico em Minas Gerais - Brasil,
alm de discusses que possibilitam uma reflexo acerca da
vulnerabilidade de conceitos ainda vivenciados no turismo em
tal territrio, mas no restritos a este, bem como fatores
crticos relacionados a coordenao intergovernamental
(nveis estadual e municipal) para o turismo.

Verificou-se tambm que os maiores beneficiados pelo ICMS


no foram os destinos contemplados com as verbas, mas
aqueles que esto aproveitando a oportunidade para se
organizar localmente, comeando pela articulao dos lderes
locais e da comunidade em prol de um planejamento
participativo no turismo. neste sentido que o ICMS pode
funcionar como um instrumento impulsionador do
desenvolvimento turstico.

Neste sentido, ao analisar a funo planejamento na relao


entre a Gesto Pblica no Turismo e o Desenvolvimento de
Destinos Tursticos foi observado o papel de fomentador
muito atribudo ao Estado, algo no exclusivo ao Brasil, por
parte dos integrantes da cadeia turstica estudada. Verificouse que em Minas Gerais, esta abordagem ainda norteia o
planejamento pblico estadual, alm de estar presente no

Outro tema bastante abordado nas entrevistas com os atores


dos destinos indutores e apontado como um destaque do
planejamento analisado neste estudo foi o fortalecimento dos
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. Soares, M. Emmendoerfer, L. Monteiro / Tourism & Management Studies, Vol. 9, Nmero 2 (2013) 50-56

discurso dos integrantes da cadeia turstica dos destinos


indutores. Esta constatao demonstra a existncia de um
caminho a ser trilhado no estado para que se alcance os ideais
difundidos na abordagem sustentvel como: a integrao e a
participao da comunidade no planejamento do turismo. O
que aponta, enquanto novidade neste estudo, para a
necessidade de gesto social no turismo estadual e municipal,
no somente pela constituio de conselhos gestores, mas
tambm pelo engajamento e articulao entre os atores
pblicos e privados do setor turstico.

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Nessa relao gesto pblica e desenvolvimento para o


turismo, convm tambm uma reviso por parte do poder
pblico estadual no tocante ao imposto criado em 2009, para
complementar o investimento no turismo em nvel local (ICMS
Turstico), algo considerado indito no Brasil e em muitos
pases do mundo. Por que ao mesmo tempo em que a pesquisa
mostra que o incentivo representa um avano para o
desenvolvimento turstico, apresentando indcios de estmulo
participao e integrao dos atores locais em alguns
destinos
indutores,
foram
observadas
limitaes
administrativas e operacionais na avaliao dos critrios
estabelecidos. Todavia uma estratgia que outros territrios
nacionais e internacionais poderiam analisar e realizar para
incrementar os investimentos em turismo, bem como
estimular a participao de mais agentes pblicos e privados
(stakeholders)
no
processo
de
planejamento
do
desenvolvimento turstico em nvel local, por meio de uma
gesto colegiada, observada no Brasil como gesto social em
Conselho Municipal de Turismo (COMTUR).

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Apesar de esta pesquisa estar relacionada ao perodo 20072010, sinaliza-se a necessidade de estudos que deem
continuidade s anlises e ao monitoramento do planejamento
pblico e de suas implicaes no desenvolvimento de destinos,
principalmente porque foi observado que a atual gesto em
Minas Gerais parece caminhar para uma abordagem mais
prxima dos conceitos de sustentabilidade, trabalhando com a
gesto focada no cidado e a premissa do estado em rede. O
que no turismo remete a aes mais participativas e
integradoras nos mbitos estadual e municipal para o seu
efetivo desenvolvimento.

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Agradecimentos ao Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico


e Tecnolgico (CNPq), Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal
de Nvel Superior (CAPES), Fundao de Amparo a Pesquisa do
Estado de Minas Gerais (FAPEMIG) e Fundao Arthur Bernardes
(FUNARBE) pelo apoio concedido para a realizao desta pesquisa.

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Processo de aceitao do artigo:

Beni, M. C. (2008). Anlise estrutural do turismo, 13.ed. So Paulo:


SENAC So Paulo.

Recebido: 23 junho 2012


Aceite: 02 janeiro 2013

Beni, M. C. (2006). Poltica e Planejamento de Turismo no Brasil. So


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