ACCOUNTABILITY: QUANDO PODEREMOS TRADUZI-LA PARA O

PORTUGUS*
Anna Maria Campos**
1. Introduo; 2. Estrutura do texto; 3. Em busca da significao de accountability;
4. Expanso das fronteiras do controle: as possibilidades relacionadas ao contexto; 5.
Aspectos polticos e culturais da sociedade brasileira: os limites do contexto; 6.
Administrao pblica brasileira; 7. concluso.
Causas da ausncia da traduo para o portugus da palavra Accountability. Anlise
dos componentes estruturais e da dinmica da administrao pblica. Especulao sobre as
possibilidades de florescer na cultura brasileira, sementes de accountability da
administrao pblica.
Palavras chaves:
participao poltica.

administrao

pblica;

responsabilidade

administrativa;

1. Introduo
Este trabalho resultou da disposio de partilhar a trajetria de uma aprendizagem
iniciada no outono de 1975, quando pela primeira vez accountability, ainda hoje sem
traduo para o portugus. Embora essa viagem ainda no esteja completa, acredito que h
muita coisa a partilhar. O processo de aprendizagem por algum tempo foi no-estruturado e
assistemtico, at a oportunidade de produzir este trabalho. A presso para ordenar de
algum modo um conjunto de observaes e reflexes desorganizadas constituiu, por si s,
estmulo para buscar uma compreenso maior.
Assim, os leitores iro acompanhar-me em uma trilha de aprendizagem que vai da
crua perplexidade at a uma razovel compreenso; da obstinao sem achar a traduo
perfeita at a percepo dos vnculos existentes entre linguagem e cultura; do profundo
pessimismo da minha descrio da cultura poltica at a tmida esperana contida no meu
exerccio de projeo.
______________________________________________________________________________
*Este trabalho foi produzido em junho de 1987, como contribuio brasileira a uma coletnea de
textos: Public service accountability; a comparative perspective.Jabbra Joseph G. & Dwivedi. O .P.West
Harttid, Connecticut.Kurnarian Press.1988.Assim o pblico alvo do trabalho contemplou estudantes de
administrao pblica comparada e administrao para o desenvolvimento, bem como profissionais
envolvidos em assistncia tcnica a paises em desenvolvimento.Registre-se um dbito de gratido Prof(a)
Beatriz Wahrilich, originalmente convidada para a tarefa que, sabedora da excitao que o assunto despertava,
declinou do convite a meu favor.
** Doutora em Administrao Pblica (Endereo da autora: Rua Jernimo Monteiro, 10/101 - Rio de
Janeiro.RJ

Nas sociedades democrticas mais modernas aceita-se como natural e espera-se que
os governos - e o servio pblico - sejam responsveis perante os cidados. A maioria dos
estudiosos norte-americanos acredita que o fortalecimento da accountability e o
aperfeioamento das prticas administrativas andam juntos. Ao explorar os requisitos
essenciais da accountability , pretendo mostrar aos profissionais e estudiosos de
administrao pblica, especialmente aqueles que prestam assistncia tcnica a pases
menos desenvolvidos e a organiza es internacionais, que accountability no apenas uma
questo de desenvolvimento organizacional ou de reforma administrativa. A simples
criao de mecanismos de controle burocrtico no se tem mostrado suficiente para tornar
efetiva a responsabilidade dos servidores pblicos.
Quando comecei meu primeiro curso de ps-graduao em Administrao Pblica nos
EUA, j tinha 8 anos de convivncia ebapiana, primeiro como aluna e depois como
professora do curso de graduao; tinha suficiente conhecimento de ingls, segundo os
resultados do Test of English as a Foreign Language (TOEL), suficiente para recomendarme para uma bolsa de estudos da Organizao dos Estados Americanos na Universidade do
Sul da Califrnia, Centro de Negcios Pblicos de Washington. Apesar de toda essa
bagagem, no primeiro dia de aula no consegui acompanhar a discusso sobre
accountability, incapaz de traduzir a palavra para o portugus1. O nico indcio que pude
captar foi que, apesar do som nada tinha a ver com contabilidade. Aps as aula s corri aos
dicionrios, que no me ajudaram. Tampouco me ajudaram os ndices de leitura
obrigatria. No dia seguinte, o debate continuou e, apesar do meu esforo, no logrei captar
o significado da palavra, mas consegui entender que se discutia um conceito-chave no
estudo de administrao e na prtica do servio pblico. De volta ao Brasil com minha
charada, perguntei a muitas pessoas se talvez pudessem traduzir a palavra. Aqueles que
tinham participado de programas de doutorado, nos EUA, confessaram que no sabiam
como traduzi-la. Tentei, fora da rea de administrao pblica, pessoas competentes em
ingls, muitas perguntavam: Accountab... Qu? Desisti da idia de traduo e me
concentrei no significado. Ao longo dos anos fui entendendo que faltava aos brasileiros no
precisamente a palavra, ausente na linguagem comum como nos dicionrios. Na verdade, o
que nos falta o prprio conceito, razo pela qual no dispomos da palavra em nosso
vocabulrio.
A busca passou a orientar-se por outros questionamentos: quais as conseqncias
dessa ausncia do conceito para a realidade da administrao pblica brasileira? De que
forma as relaes entre burocracia e pblico so diferentes no Brasil e nos EUA? Qual a
relao entre essas diferenas e a ausncia da Accounta bility? Estive ligada nessas questes
por mais de 12 anos, tendo registrado algumas observaes e comparaes entre a
experincia no meu pas e aquela vivida na cultura poltica americana. As primeiras
observaes diziam respeito ao prprio relacionamento entre a administrao pblica e seu
pblico, prpria noo de pblico. Pelo lado dos funcionrios, um desrespeito pela
clientela (exceto os clientes conhecidos ou recomendados) e uma completa falta de zelo
pelos dinheiros pblicos (supostamente pertencentes a um dono to rico quanto incapaz de
cobrar). Pelo lado do pblico, uma atitude de aceitao passiva quanto ao favoritismo, ao
nepotismo e todo o tipo de privilgio; tolerncia e passividade ante a corrupo, a dupla
tributao (o imposto mais a propina) e o desperdcio de recursos.
Algumas perguntas orientaram a minha pesquisa das causas desses fenmenos: por
que as pessoas so to complacentes? Por que no tm conscincia de seus direitos como

contribuintes? Que explica o distanciamento do rgo pblico das necessidades de sua

clientela? Por que os servidores pblicos se consideram empregados dos seus chefes e no
dos cidados? Por que os brasileiros se comportam como tutelados e no como senhores,
em seus contatos com as reparties pblicas? Quais as possibilidades de aumentar a
proteo do cidado contra o mau-tratamento que a burocracia pblica lhe dispensa?
Enquanto buscava as respostas, organizei algumas idias, verifiquei alguns
relacionamentos dos quais, por feliz acaso, eu tinha suspeitado: primeiro entre linguagem e
cultura, e depois entre desenvolvimento pblico e preocupao com accontability. Embora
no-definitivas nem acabadas, so essas idias que compem o texto a seguir.
2. Estrutura do texto
A estrutura do texto teve em vista facilitar a consecuo de seus objetivos: a)
repartir o processo de aprendizagem com os meus leitores; b) chamar sua ateno para as
dimenses contextuais da administrao pblica.
A seo 3 tem um tom essencialmente normativo e remonta razes por que o
Estado deveria ser responsvel perante os cidados. Na seo 4, os leitores so levados dos
suportes da democracia at a discusso das condies prvias essenciais para os controles
externos burocracia.
Na tentativa de compreender por que as coisas no eram como deveriam ser, o
vnculo suspeitado entre linguagem e cultura demonstrou ser indcio seguro. A cultura
poltica do Brasil e o nvel de desenvolvimento poltico constituram a chave capaz de
explicar a diferena.
A abordagem comparativa est presente na s sees 4 e 5. Enquanto a 4 d nfase as
possibilidades oriundas do contexto, a seo 5 mostra as limitaes contextuais que
explicam a ausncia de accountability. O pas comparado com outros politicamente
desenvolvidos na medida em que seus aspectos culturais e polticos so destacados para
servir de contraste entre suas possibilidades e nossos limites contextuais. Tenho certeza de
que o passo mais importante no processo de aprendizagem aquele tratado na seo 5.
A seo 6 essencialmente descritiva. Os aspectos estruturais e a dinmica da
administrao pblica brasileira emergem como uma conseqncia natural dos fatores
contextuais salientados na seo precedente. Os mecanismos de controle no so descritos
exaustivamente; apenas suas caractersticas gerais so indicadas.
A seo 7 , sobretudo, um exerccio de projeo das possibilidades do estmulo
accountability em administrao pblica. Certos germes de desenvolvimento poltico j
identificados trazem a esperana de que, num futuro no muito distante, a accountability
venha a surgir como uma preocupao, a ganhar significado e, conseqentemente, ingressar
no nosso vocabulrio e fazer parte da prtica de administrao pblica.

3. Em busca do significado de accountability

A jornada comeou da suspeita de um elo entre accountability e a necessidade de
proteger os cidados da m conduta burocrtica. Enquanto tema importante, o conceito
devia estar relacionado com a questo dos direitos do cidado. Dessa suspeita extrai a pista
na direo da teoria normativa, passando ao estudo de autores que discutiam os deveres da
administrao pblica e do governo.
A Frederich Mosher credito as primeiras luzes na busca da compreenso. Ele
apresenta accountability como sinnimo de responsabilidade objetiva ou obrigao de
responder algo: como um conceito oposto a mas no necessariamente incompatvel com
responsabilidade subjetiva. Enquanto a responsabilidade subjetiva vem de dentro da pessoa
a accountability, sendo uma responsabilidade objetiva, acarreta a responsabilidade de uma
pessoa ou organizao perante uma outra pessoa, fora de si mesma, por alguma coisa ou
algum tipo de desempenho. E esse autor continua: Quem falha no cumprimento de
diretrizes legtimas considerado irresponsvel e est sujeito a penalidades.
Da explicao de Mosher veio-me a idia do carter de obrigao embutida no
conceito de accountability. Se esta no sentida subjetivamente (da pessoa perante si
mesma) pelo detentor da funo pblica, dever ser exigida de fora pra dentro; dever ser
compelida pela possibilidade da atribuio de prmios e castigos queles que se reconhece
como responsvel. 4
A questo seguinte era saber quem fora do detentor da funo pblica deveria
ser reconhecido como capaz de compelir ao exerccio de accountability; quem teria o poder
de declarar algum responsvel: um cliente, um eleitor, um burocrata de nvel mais
elevado, um legislador, um tribunal? Essa questo parecia envolver assuntos como
representao, legitimidade do poder, o que me levou teoria democrtica: de que emana o
poder delegado do Estado? Que valores guiam o governo democrtico?
Da ocorreu que a accountability comeou a ser entendida como questo de
democracia. Quanto mais avanado o estgio democrtico, maior o interesse pela
accountability. E a accountability governamental tende a acompanhar o avano de valores
democrticos, tais como a igualdade, dignidade humana, participao, representatividade.
A inevitvel necessidade do desenvolvimento de estruturas burocrticas para
atendimento das responsabilidades do Estado traz consigo a necessidade da proteo dos
direitos do cidado contra usos (e abusos) do poder pelo governo como um todo, ou de
qualquer indivduo investido em funo pblica.
Na proporo em que as organizaes oficiais aumentam seu tamanho,
complexidade e penetrao na vida do cidado comum, cresce tambm a necessidade de
salvaguardar este ltimo dos riscos da concentrao de poder nas mos dos servidores
pblicos, quando no so representantes ativos dos cidad os5 . A inexistncia de controle
efetivo e de penalidades aplicveis ao servio pblico, em caso de falhas na execuo de
diretrizes legtimas, de acordo com Mosher , enfraquece o ideal democrtico do governo
pelo povo, porque expe os cidados aos riscos potenciais da burocracia.
Sob a falaciosa premissa de que administrao e poltica so processos distintos, a
prtica da accountability por parte da burocracia oficial seria uma questo de desenvolver
mecanismos burocrticos de controle. Ao reconhecermos que as burocracias tm de fato um

papel ativo na formulao da poltica, entendemos que estvamos contando com um

arcabouo defeituoso para o problema de accountability. Embora necessrios, os
mecanismos de controle interno no bastam para garantir que o servio pblico sirva a sua
clientela de acordo com os padres normativos do governo democrtico. A questo da
representatividade dos servidores pblicos foi trazida para o primeiro plano.
Relegada a seus prprios controles monocrticos, a organizao burocrtica do
governo tem-se mostrado incapaz de contrabalanar abusos potenciais como corrupo,
conduta a tica e uso arbitrrio do poder. O modelo monocrtico de autoridade (toda a
autoridade concentrada no topo) somente leva a uma accountability ascendente (upward
accountability).
Esse tipo de accountability demasiadamente limitado, pois servir aos interesses da
minoria de detentora do poder ou, quando muito, aos interesses dos burocratas. Estes so
responsveis perante seus superiores hierrquicos, dos qua is certamente dependem para
fazer avanar seus interesses pessoais, incluindo o progresso na carreira. A accountability
ascendente no basta; no h garantia de que o mais eficiente, mais honesto e mais
obediente dos servidores pblicos tenha a viso ntida e adequada do pblico a que deve
servir.
Os melhores mecanismos de controle burocrtico - incluindo sistemas de
recompensa e punies; as prticas de avaliao do desempenho; a estrita definio de
autoridade e de responsabilidade estaro sempre limitados os valores tradicionais:
eficincia, honestidade, observncia das regras. Sero estes mecanismos suficientes para
defender os direitos dos abusos de poder? Sero necessariamente eficazes na promoo da
justia social e poltica? Garantiro que o governo trabalhe para o povo?
A economia de recursos pblicos, a eficincia e a honestidade requerem ateno
especial, mas h outros padres de desempenho que merecem considerao: qualidade dos
servios; maneira como tais servios so prestados; justia na distribuio de benefcios,
como tambm na distribuio dos custos econmicos, sociais e polticos dos servios e
bens produzidos; grau de adequao dos resultados dos programas s necessidades das
clientelas. Esses padres accountability governamental no so garantidos pelos controles
democrticos. Outra questo relevante se o Executivo pode, isentamente, avaliar o
desempenho de sua prpria burocracia. O verdadeiro controle do governo em qualquer de
suas divises: Executivo, Legislativo e Judicirio s vai ocorrer efetivamente se as aes
do governo forem fiscalizadas pelos cidados.
Embora essencial, o processo eleitoral, por si s, no gil o bastante para
salvaguardar o interesse pblico. A legitimidade do poder delegado (pelo povo ao Estado)
precisa ser assegurada pelo exerccio ativo da cidadania, por Partidos Polticos sintonizados
com seus eleitores e por uma opinio pblica bem informada.
4. Expanso das fronteiras do controle: as possibilidades relacionadas ao contexto.
O controle democrtic o, portanto, no pode ser eficaz se limitado estrutura do
Executivo. Quando as atividades governamentais se expandem e aumentam a interveno
do governo na vida do cidado a preservao dos direitos democrticos requer
necessariamente a expanso da arena em que se exerce o controle. O problema do controle

assume, de fato, uma dimenso de legitimidade. Quem controla o controlador? Pode essa
tarefa ficar nas mos do Estado? Em termos ideais, tal controle constituiria prerrogativa
essencial do cidado: no dos cidados individualmente, mas da cidadania organizada. Isto
porque a despeito de sua legitimidade, as reivindicaes individuais no dispem da fora
necessria para conter o abuso do poder por parte do governo. O ponto a enfatizar, mas uma
vez, que um controle efetivo conseqncia da cidadania organizada; uma sociedade
desmobilizada no ser capaz de garantir a accountability.
O exerccio da accountability determinado pela qualidade das relaes entre
governo e cidado, entre burocracia e clientelas. O comportamento (responsvel ou noresponsvel) dos servidores pblicos conseqncia das atitudes e comportamento das
prprias clientelas.
Somente a partir da organizao de cidado vigilante e consciente de seus direitos
haver condio para a accountability. No haver tal condio enquanto o povo se definir
como tutelado e o Estado como tutor. Assim, o alto grau de preocupao com
accountability na democracia americana e a virtual ausncia desse conceito no Brasil esto
relacionados ao elo entre accountability e cidadania organizada; explica-se pela diferena
no estgio de desenvolvimento poltico dos dois pases.
Uma sociedade precisa atingir um certo nvel de organizao de seus interesses
pblicos e privados, antes de tornar-se capaz de exercer controle sobre o Estado. A
extenso, qualidade e fora dos controles so conseqncia do fortalecimento da malha
institucional da sociedade civil. medida que os diferentes interesses se organizam,
aumenta a possibilidade de os cidados exercerem o controle e cobrarem do governo aquilo
a que tm direito. Um desses mecanismos de controle seria a participao da sociedade
civil na avaliao das polticas pblicas, fazendo recomendaes a partir dessa avaliao.
O desenvolvimento da conscincia popular a primeira pr-condio para uma
democracia verdadeiramente participativa e, portanto, para a accountability do servio
pblico.
medida que a democracia vai amadurecendo, o cidado, individualmente, passa
do papel de consumidor de servios pblicos e objeto de decises pblicas a um papel ativo
de sujeito. A mudana do papel passivo para o de ativo guardio de seus direitos
individuais constitui um dramtico avano pessoal, mas, para alcanar resultados, h outro
pr-requisito: o sentimento de comunidade . Em outras palavras, a emergncia e o
desenvolvimento de instituies na sociedade que favorecem a recuperao da cidadania e,
portanto, a verdadeira vida democrtica. A cidadania organizada pode influenciar no
apenas o processo de identificao de necessidades e canalizao de demandas, como
tambm cobrar melhor desempenho do servio pblico. Este parece o caminho para a
accountability.
O modelo de democracia liberal e participativo praticado nos EUA favorece a
accountability porque define o papel do cidado (desde muito cedo) como algo muito mais
amplo do que a mera participao do eleitor no processo de escolha de seus governantes e
representantes do Legislativo.

Nos EUA tal como em muitas sociedades amadurecidas existem numerosas

organizaes, atravs das quais a opinio dos cidados faz-se ouvir e por cujo intermdio os
descontentamentos so processados por associaes de pais e professores, associaes de
consumidores, comits de vizinhana, associaes profissionais, sindicatos, comunidade
eclesiais, etc. Tais associaes servem tambm de foro onde as necessidades do cidado so
discutidas, consolidadas, traduzidas e demandas canalizadas para os rgos pblicos. Em
muitos casos, os problemas so apresentados e solues alternativas so a dese nvolvidas e
avaliadas. Essas organizaes operam como mecanismos provocadores da burocracia e
como cobradoras dos servidores pblicos e tambm dos legisladores de obrigaes para
com o pblico. Esse resultado decorre no s da textura institucional da sociedade
americana, como ainda de uma cultura em que a autoconfiana um trao muito forte,
refletindo na postura do cidado diante do Estado, na disposio para exigir os prprios
direitos, ao invs de ped-los como favores.
A autoconfiana, como um valor em si, transferida para as organizaes
comunitrias. Uma vez criadas, tais organizaes so financiadas por contribuies
regulares6 pagas pelos associados e por recursos levantados na comunidade, mas nunca
subvencionadas por qualquer tipo de auxilio governamental.
Um outro fator que favorece a legitimidade das organizaes associativas a
significativa participao de seus membros. Tomar parte dos foros que tratam de interesses
que lhes dizem respeito individualmente natural na cultura americana, parte de sua
rotina de vida, praticada desde os primeiros anos na escola.
Assim, natural que a burocracia oficial, nos EUA, se preocupe com a
accountability perante o pblico. E tambm natural que um curso de introduo
administrao pblica inclua a accountability como tema obrigatrio de discusso em suas
aulas. Alm do que natural que as condies bsicas sociais, culturais e polticas da
accountability sejam tidas como normais por muitos estudiosos e profissionais dos EUA.
Com vistas a salientar as diferenas entre um pas com alto nvel de democracia
poltica e um outro onde ainda no existem as pr-condies bsicas, a seo seguinte
comea com uma viso global das dimenses polticas do contexto da administrao
pblica brasileira.
5. Aspectos polticos e culturais da sociedade brasileira: os limites do contexto
Enquanto nas democracias mais amadurecidas a textura poltica caracterizada por
uma bem-sedimentada rede de associaes, nos pases menos desenvolvidos tais estruturas
denotam um alto grau de pobreza poltica. As poucas instituies existentes parecem no
ter com sua prpria continuidade. Falta-lhes, alm disso, legitimidade, em razo da
fragilidade de suas bases, agravada pela falta de aptido para a auto-sustentao.
Freqentemente, vo buscar apoio financeiro no prprio governo.
Em semelhantes contextos, o exerccio da democracia fica limitado participao
em eleies espordicas. A falta de base popular faz da democracia brasileira uma

democracia formal, cujo trao distintivo a aceitao passiva do domnio do Estado. 6

Aceita-se como natural que alguns direitos constitucionais sejam negados aos cidados
(por exemplo), educao bsica gratuita para todos, salrio mnimo para os trabalhadores.
A desigualdade tambm considerada uma fatalidade e as pessoas se sentem incapazes de
lutar contra ela. Pior que isso, a luta pelos prprios direitos pode at ser encarada, na
cultura brasileira, como algo indelicado.
O super-Estado corresponde, ento, uma subcidadania. Governo autoritrio cidados
subservientes mutuamente se explicam e tm uma relao de apoio recproco. O superEstado escapa facilmente ao controle da sociedade e o cidado v aumentado seu
sentimento de impotncia.
Na cultura poltica no h uma tradio de conquista pela cidadania, do mesmo
modo que no h qualquer compromisso popular com qualquer forma de associativismo.
Em lugar de participar de organizao para agregao de seus prprios interesses, ou para
enfrentamento do poder do Estado, as pessoas preferem esperar que o estado defenda e
proteja os interesses no-organizados. Muitas so as associaes nascidas da iniciativa
oficial, para prevenir uma verdadeira participao7 . Tampouco a participao tem
constitudo tradio; o sentimento de impotncia e de desesperana diante da denominao
do Estado empresa participao o carter de custo vo - e no de um direito civil.
Nossa f democrtica dbil e a submisso do cidado um trao cultural que
contribui para enfraquec-la. O povo brasileiro mostra vocao maior para ser ajudado do
que para exibir autoconfiana. Com conseqncia, abre os braos ao paternalismo, uma
forma disfarada de autoritarismo.
Na histria da democracia brasileira, tem havido perodos alternados de
autoritarismo e de populismo. Cada um, por sua vez, explica a distncia entre o governo e a
sociedade civil, j que ambos dispensam as instituies8 . Enquanto o governo ditatorial,
apoiado pela tecnocracia, torna a si tarefa de definir bem-estar social, o governo populista
tenta estabelecer uma relao direta entre a liderana personalista e os segmentos populares
no-organizados. Ambos mantm a participao popular em nveis mnimos. O
autoritarismo, apoiado pela tecnocracia, acredita que a participao popular prejudicial
obteno de um rpido crescimento econmico. No modelo tecnocrtico de crescimento
econmico, a distribuio de rendas e riquezas vem sendo protelada at o pas atingir
determinado nvel de acumulao. Contudo, antes que esse nvel seja atingido, as
desigualdades acumulam-se em tal proporo que a tendncia a massa insatisfeita
explodir.
Pastores 9 identifica nesse padro duas alternativas: a) de reao - ou refora-se o
grau de autoritarismo, mantendo-se a insatisfao sufocada atravs de mecanismos de
represso; b) ou ocorre uma volta ao populismo. Em sua opinio, a abordagem populista
decorre de um grande desejo de participao e expresso, manifestado de maneira um tanto
difusa, dada a ausncia de organizaes processadoras de demandas. A tendncia da
economia tem sido a reproduzir investimentos, especialmente os investimentos estrangeiros
e, em conseqncia, cai a taxa de crescimento. medida que decresce o crescimento
econmico e que a manifestao popular permitida, intensificam-se a um s tempo a

inquietao social e a polarizao da sociedade. Essa imploso costuma ser evitada - ou

pela ao de lderes autoritrios, ou pela interveno militar - o que reconduz ao esquema
tecnocrtico.
No Brasil, a democracia populista (1945-64) seguiu -se ditadura do Estado Novo
(1930-45) e precedeu a ditadura militar (1964-85). A partir de maro de 1986, juntamente
com a Nova Repblica, houve a inaugurao de uma nova fase populista, que j d sinais
de crise poltica e econmica. O presidente tenta colocar-se como benfeitor da nao, acima
dos interesses de sindicatos, grupos comunitrios e partidos polticos10 .
A fraqueza do tecido institucional tem determinado a ausncia de controles do
pblico sobre o Estado. Em conseqncia disso, o desrespeito pelos contribuintes, pelos
eleitores e pelos cidados em geral torna -se um aspecto natural das relaes entre governo e
sociedade. Numerosas violaes da moralidade poltica e administrativa, envolvendo
funcionrios pblicos tanto de carreira como detentores de cargos polticos e tambm
progressistas, constituem acontecimentos corriqueiros. Alm disso, esses abusos contra a
cidadania tendem a ser estimulados, j que a maioria deles raramente relevada,
geralmente passam sem investigao e nunca punida. O Estado no tem obrigao perante
a sociedade.
Se a democracia fundamenta-se na soberania dos cidados, o modelo democrtico
experimentado no Brasil est longe de ser caracterizado como tal. Na sociedade brasileira
contempornea testemunhamos um srio desrespeito pelos cidados, em numerosos
aspectos da vida civil. O cidado brasileiro no tem sido apenas desrespeitado como
contribuinte, eleitor e cliente de um rgo pblico: tambm um consumidor impotente
ante qualquer organizao privada fornecedora de bens e servios. No respeitado nem
mesmo como pedestre nas ruas 11 .
Para Camargo12 , vivemos uma crise de credibilidade 13 . A nao no pode confiar
em suas instituies e a crise econmica no seno o outro lado de uma severa crise
poltica. A sada est na recuperao de valores fundamentais, tais como a cidadania, a
liberdade e a justia social. Nas razes da crise, aquele autor identifica o isolamento em que
cidados e legisladores foram mantidos por duas dcadas de ditadura. Por um longo perodo
os brasileiros deixaram de tomar parte nas decises que lhes afetaram a vida e que ainda
pode continuar afetando-lhes o futuro. Tal situao no se modificar a menos que os
movimentos sociais comecem a conquistar lugar importante na arena poltica. O modelo
tecnocrtico de formulao e implementao de polticas, na medida em que se protege do
controle poltico, promove os interesses das minorias, mantendo as maiorias perplexas fora
do processo poltico. Camargo aponta ainda a falta de informao ou m informa o
deliberada como a melhor explicao para a alienao poltica.
Vimos que a indignao individual, no importa quo disseminada, no tem a fora
necessria para o exerccio de efetivo controle dos abusos e dos usos perniciosos do poder
pelo Estado. A impotncia poltica deriva da falta de organizao da sociedade civil falta
de transparncia nas organizaes burocrticas do governo.

A fraqueza da imprensa como instituio tambm parte da explicao. Tem-lhe

faltado organizao e autonomia para poder agir e reagir como instituio. Fragmentada, e
subserviente a interesses e convenincias particulares, a imprensa no tem desempenhado o
papel de vigilante, que geralmente lhe cabe nas sociedades politicamente avanadas.
A debilidade das instituies polticas, acoplada ao baixo nvel de organizao da
sociedade civil, explica tambm a m qualidade do processo de partilha de informaes
entre governo e sociedade 14 . Se, por um lado, a omisso ou distoro da comunicao entre
o governo e sociedade refora indigncia poltica, porque compromete a possibilidade de
controlar a burocracia, por outro lado, essa mesma fraqueza prejudica a credibilidade
governamental.
A falta de credibilidade atinge tambm o Congresso, visto como a casa dos
privilgios. Os representantes parecem s preocupados com seus interesses pessoais e as
convenincias de seus parentes e amigos. As promessas de campanha no so honradas
nem reclamadas. Muitos eleitores no cobram de seus candidatos, programas que alterem a
hegemonia de grupos tradicionalmente favorecidos. Em vez disso, trocam-se votos por
dinheiro e por empregos nos rgos de administrao pblica, esvaziando o sentido da
representao poltica15 .
O funcionamento dos Partidos Polticos observa um padro casustico com elevada
vulnerabilidade em face do sistema poltico visto como venal e corrupto - aumenta o
sentimento de impotncia e reduz o nvel de demanda popular sobre o sistema16 .
Nesse cenrio de fragmentao cvica e tica das instituies da sociedade, o
cidado, individualmente, sabe que no pode esperar muito da administrao pblica e nem
pode contar tampouco com os Poderes Legislativo e Judicirio. Este ltimo muito
dependente do Executivo, at mesmo quanto a recursos financeiros.
O fato de que a burocracia s esteja sujeita a seus prprios controles a torna
insensvel ao pblico e surda em relao s necessidades e aos direitos do povo. Na
realidade, a supremacia dos controles burocrticos tende a aumentar o autoritarismo no
relacionamento entre Estado e sociedade.
Desta descrio bastante superficial do contexto cultural e poltico, o leitor pode
deduzir at que ponto a democracia vivida no Pas se distancia do ideal de um governo pelo
povo, para o povo e com o povo.
6. Administrao pblica brasileira
6.1 O padro tutor-tutelado
O padro predominante de relacionamento entre o Estado e a sociedade, entre o
governo e o conjunto dos cidados, entre a burocracia oficial e sua clientela indica o nvel
de desenvolvimento poltico do pas.

Demo17 faz um paralelo entre desenvolvimento econmico e poltico da seguinte

forma: o desenvolvimento econmico, expresso em dados quantitativos, tem conotao
essencialmente material e relaciona-se com o ter: o desenvolvimento poltico traduz-se em
aspectos qualitativos no materiais da vida civil e relaciona -se com o ser. Aquele autor
defende a pobreza poltica e econmica reciprocamente se explicam e se reforam.
No o acaso que o segmento economicamente privilegiado tende a ter maior
representao na arena do poder, enquanto os no privilegiados mal conseguem atingir um
grau mnimo de representao nos diversos nveis do processo decisrio governamental.
Nas sociedades politicamente pobres, os baixos nveis de associativismo, participao e
representao favorecem a prepotncia do Estado sobre a sociedade a que o mesmo deveria
servir. Assim sendo, o Estado transforma-se em tutor e a populao em seus tutelados.
De acordo com Castor e Frana18 , o fortalecimento do governo central foi uma
estratgia internacional de consolidao dos Estados nacionais. No obstante, no caso
brasileiro a debilidade das instituies permitiu, definitivamente, a acentuada supremacia
do Executivo federal sobre os outros nveis (estadual e municipal), bem como sobre os
outros Poderes do Governo (Legislativo e Judicirio). Sob o regime autoritrio que vigorou
no pas de 1964 a 1985, a Constituio, a legislao e as normas fiscais e financeiras
impostas deixaram os governos estaduais e municipais sem autonomia nem poder
poltico19. Ao mesmo tempo, os freios e contrapesos inerentes vida democrtica foram
igualmente aniquilados. O Legislativo desempenhou um papel subalterno em relao ao
Executivo, com seu poder. O Judicirio, como j mencionamos, tornou-se dependente do
Executivo at mesmo para a obteno de recursos oramentrios. Um Poder Executivo
forte e sem freios desempenha funes reguladores, extrativas e distributivas: atribui a si
mesmo controle do comportamento dos cidados; arrecada descontroladamente recursos
desses cidados: considera-se independente para alocar recursos pblicos sem qualquer
considerao a critrios como igualdade, representao, participao, transparncia.
Sendo assim, o padro autoritrio e centralista de governo materializam-se atravs
de trs aspectos principais da sociedade brasileira:
Centralizao poltica: domnio do governo federal sobre os outros nveis de
governo;
Centralizao administrativa: concentrao do poder decisrio na cpula da
burocracia federal;
Inacessibilidade da participao individual e comunitria formulao da
poltica pblica.
Segundo Mauro Guimares 20 , a vida civil das pessoas pertence ao Estado, mas a
vida do Estado no pblica, porque no dada ao conhecimento dos cidados.
Em outras palavras, aquilo que pblico em uma sociedade democrtica,
transforma -se em segredo de estado em uma sociedade totalitria.

Em decorrncia, a corrupo endmica, geralmente no-controlada e raramente

punida. Na realidade, a tradio da impunidade anula de sada e desmoraliza qualquer
tentativa de controle - interno ou externo - da burocracia.
Outro trao marcante do pas, com impacto na administrao pblica e na vida dos
cidados, a abundncia de leis e regulamentos aprovados, porm nunca obedecidos (nem
destinados a ser obedecidos).

6.2 Centralismo: uma tradio de arrogncia poltica

No contexto que estamos comentando, centralismo e autoritarismo fizeram um
casamento de convenincia e o formalismo tem sido o guardio desse vantajoso arranjo21.
A constituio em vigor at 1987, ao me smo tempo em que proporcionava uma
fachada de federalismo, no garantia aos governos estaduais e municipais nem recursos,
nem autonomia fiscal para atender s necessidades bsicas de suas clientelas. Burocracia
federal - enorme e fortemente centralizada em seus processos decisrios - faltava a
flexibilidade necessria para lidar com a diversidade das populaes espalhadas por um
pas continental, com diferentes realidades culturais, econmicas e scio-polticas22 .
Em razo da superioridade que supe ter sobre os cidados e sobre as outras esferas
de governo, a burocracia federal concede a si prpria o direito de tornar decises em nome
das clientelas-alvo de seus programas. Isto tem sido verdadeiro tanto nos regimes
autoritrios quanto nos regimes populis tas. Nos governos autoritrios, a sabedoria popular
tem sido subestimada pela arrogncia perceptiva dos tecnocratas, que se do o direito de
identificar as necessidades, de atribuir prioridades nacionais, de desenvolver alternativas e
de fazer escolhas polticas, em perfeito isolamento em relao s clientelas. Os programas
de assistncia pobreza, por exemplo, so identificados por tcnicos com referencial de
classe mdia, sem qualquer insumo dos pobres.
Os tecnocratas acreditam firmemente que no erram; se erram, nunca ficam
sabendo, porque se protegem da avaliao de estranhos. Os mecanismos de controle interno
burocracia no consideram o resultado ou impacto dos programas. Em que pese a suspeita
de baixo nvel de efetividade - a ao do governo tende a ocorrer sem qualquer controle.
Tal tendncia persistir enquanto no ocorrer a mobilizao poltica23.
A opinio do pblico alvo, assim como sua participao no processo, vista como
intil ou ameaadora da eficincia. Assim, a burocracia pblica no Brasil opera sob um
mnimo de presso das clientelas, concebidas como objetos do governo e subordinadas s
organizaes pblicas. Muito poucos so os que tm seus interesses representados nos
rgos do governo (os economicamente mais fortes). De modo geral, os grupos sem poder
(as classes Mdia e baixa) no tm acesso nem tomada de decises, nem participam da
avaliao de uma organizao pblica.

Porque as clientelas so vistas como tuteladas, os servios pblicos so prestados

como se fossem caridade pblica. Em muitos casos, os prprios clientes encaram esses
servios como ddivas e se sentem na obrigao de retribu-los24.
A partilha de informaes com os cidados no constitui tradio em qualquer
governo autoritrio e centralizado apoiado pela tecnocracia. Na verdade, os governos
totalitrios dependem da desinformao das clientelas. A opinio pblica manipulada para
atender aos interesses do governo; o dinheiro pblico gasto secretamente em aventuras do
Estado gigante. Imune a controles externos, a burocracia pblica corrupta e ineficiente,
enquanto os cidados continuam sem qualquer proteo contra as decises arbitrrias.

6.3. Uma burocracia livre de accountability

As dimenses polticas e culturais do contexto de administrao pblica, focalizadas
nas sees precedentes, explicam os traos principais da administrao pblica brasileira.
Existe, na realidade, uma correspondncia entre traos contextuais e as caractersticas
marcantes da burocracia25 .
Da parte do contexto, merecem destaque:

A debilidade das instituies;

O baixo nvel de expectativa quanto atuao do governo;
O baixo nvel de participao: o povo como objeto da poltica pblica;

Da parte da burocracia, os traos mais significativos so:

Imunidade a controles externos;

O baixo nvel de preocupao com o desempenho;
Marcada orientao para meios e procedimentos;
Tendncia exagerada para regras e normas e desrespeito pelo seu cumprimento
(formalismo).

Durante os ltimos 60 anos, a administrao pblica brasileira passou por algumas

reformas administrativas. De fato, tem sido um clich em todos os programas do governo.
Para os governos totalitrios, em particular, a reforma da burocracia tem um apelo especial.
Comum a todas as iniciativas tem sido a comprovada inutilidade dessas reformas, em
termos de aperfeioamento do desempenho burocrtico.
So trs os aspectos comuns da experincia histrica da reforma administrativa,
todos relacionados aos traos contextuais e estruturais salientados anteriormente nesta
seo.
O prime iro aspecto diz respeito iniciativa dos esforos reformistas. As reformas
tm sido iniciadas no seio do Estado e no como uma resposta s demandas dos cidados.

Na verdade, a burocracia brasileira tem operado sob um nvel muito baixo de presso por
parte de sua clientela. De um lado, porque as expectativas so muito reduzidas. De outro, o
nvel de mobilizao poltica to baixo que no confere cidadania poder de barganha ou
de sano, em relao s organizaes pblicas.
O segundo aspecto prende-se eficincia como o valor nico a orientar as reformas
administrativas. Estas tm mostrado forte preocupao com os meios de procedimentos
administrativos e absoluto desinteresse pelos resultados finais da ao administrativa.
Conseqentemente, os esforos de reforma tm consistido no transplante, para rgos
pblicos, de mtodos desenvolvidos no setor privado para aumentar a eficincia. Os
controles de cima para baixo so cada vez mais reforados, enquanto o controle pelos
cidados continua totalmente negligenciado. Como j vimos na seo precedente, a busca
da eficincia leva resistncia da organizao a padres participativos de administrao.
Em terceiro lugar, e no surpreendentemente, os projetos de reforma administrativa
tm fortalecido o centralismo. Menos surpreendentemente, aps os perodos de ditadura,
esses projetos tm sido constantemente abandonados.
A subseo seguinte examina dois aspectos da administrao pblica brasileira da
maior importncia para o tema em foco: a fora de trabalho e controles da burocracia.
6.3.1 A fora de trabalho no setor governamental
O perfil do servio pblico brasileiro reflete o contexto da administrao pblica em
suas dimenses culturais, polticas e scio-econmicas.
Nas ltimas dcadas, o servio civil tem funcionado como vlvula de escape da
inquietao social, como mecanismos de reduo das tenses que resultam do desemprego.
O emprego pblico representa a oportunidade de trabalho para 10% do contingente de mode-obra. Cardoso26 estima que quatro milhes de brasileiros ocupam cargos no setor
pblico,27 metade desse total empregada pelos governos estaduais e municipais.
Nos nveis municipal e estadual, a troca de votos pelos cargos pblicos tem sido
prtica corrente, independentemente da existncia de vagas. Aps duas eleies para
governadores, as burocracias estaduais e municipais tinham tal excesso de pessoal que a
maior parte de seus oramentos estava comprometida com salrios.28
O servio pblico uma profisso altamente valorizada, no pelas compensaes
materiais e oportunidades de carreira, mas pela estabilidade e penses de aposentadoria que
proporciona independentemente da qualidade de desempenho. O sistema do mrito,
introduzido nos anos 30 pelo governo ditatorial29 , pretende responder necessidade de
maior eficincia, tanto mais se a eficincia pudesse justificar o regime ditatorial.
Embora os governos ainda hoje reverenciem o sistema do mrito, critrios para
particularistas denominam amplamente tanto a entrada em sistemas de carreira como
indicao para cargos de confiana. Alm do recrutamento, o nepotismo e o clientelismo
interferem tambm nas regras de promoo. O servio civil , portanto, altamente

vulnervel politicagem: uma recomendao de um poltico pode ser mais importante do

que o mrito pessoal de um postulante ou ocupante de cargo pblico30 .
Em qualquer esfera de governo mesmo federal os empregos funcionam como
moeda no jogo polticos trocam apoio a projetos do executivo por cargos de alto nvel no
servio pblico, de preferncia no setor produtivo, onde os salrios so mais elevados e
os controles mais frouxos.
O problema no que o servio pblico brasileiro no alcance os melhores recursos
humanos, mais sim que no tenham capacidade de estimul-los a que continuem sendo
bons empregados. O sistema de incentivos generalizados faz as organizaes pblicas ao
mesmo tempo incapazes de estimular os desempenhos mais adequados e impotentes para
punir desempenhos abaixo do nvel desejvel. A ausncia ou o mau uso das prt icas de
avaliao de desempenho impedem que a organizao pblica identifique diferentes nveis
de qualidade do desempenho. Mesmo quando essa diferenciao conseguida, s chefias
no so dadas condies de retribuir atuao superior com recompensas materiais
compatveis. Isso para no mencionarmos os incentivos s avessas, que acabam
estimulando condutas administrativas menos adequadas.
Acrescente-se ainda que, pelo fato de as clientelas no terem qualquer participao
no processo de avaliao do desempenho de um servidor pblico, a deferncia demonstrada
por um empregado ante os superiores, mais do que a sintonia com as necessidades das
clientelas e o bom atendimento do pblico, determina a recompensa recebida.
Ainda sim, no se pode afirmar que o servio pblico no conte com empregados
dedicados e competentes. verdade que a administrao tem atrado pessoas noqualificadas e estimulando desempenhos menos que desejveis. Tambm verdade que tem
atrado para os escales mais altos pessoa que tem inclinao pelos privilgios que advm
do cargo, ou pelo poder que o cargo representa ou pela oportunidade estar prximos lderes
polticos. Todavia, apesar das impropriedades de prticas de administrao pessoal, ainda
possvel encontrar em rgos pblicos profissionais com mentalidade de servio pblico.
H muita gente que trabalha para o governo independentemente de vantagens materiais e se
sente recompensado pela oportunidade da satisfao ntima tirada do desempenho de
atividades socialmente teis. A que sto que se coloca a vulnerabilidade: por quanto tempo
esses idealistas resistiro experincia diria de um injusto sistema de compensaes e
atrao de outras oportunidades de emprego no setor privado? Por quanto tempo o respeito
prprio dessas pessoas deixar de ser abalado, diante do progresso de colegas
incompetentes?
6.3.2. O controle externo da burocracia
O controle externo da burocracia executiva, de acordo com a Constituio de 1967,
limitado s dimenses financeira e oramentria. Esse controle compete ao Congresso,
com o apoio do Tribunal de Contas da Unio (TCU)31.
At 1987, o papel controlador do TCU abrange: a) o exame das contas do presidente
da Repblica; b) o controle das organizaes pblicas, relativamente honestidade e

legalidade da despesa pblica e observao dos limites oramentrios; c) a apreciao da

legalidade das concesses dos benefcios da aposentadoria 32 .
A rea pblica controlada inclui todos os rgos da administrao direta, assim
como aqueles que se classificam como rgos de administrao indireta: as empresas
pblicas, as sociedades de economia mista, as fundaes geridas pelo Estado e as
autarquias. Todas as pessoas responsveis por valores e ativos pblicos ficam sujeitas
auditoria do Tribunal.
Muito embora possam ocorrer inspees in loco, o controle do TCU baseia-se,
sobretudo, em inquritos formais sobre o contedo de relatrios contbeis e documentao
de auditoria. Uma vez que a distribuio de poderes entre os trs ramos de governo
favoreceu o Executivo e reduziu a fora do Legislativo, o TCU teve suas funes
profundamente prejudicadas.
No h dvida de que a eficcia de qualquer controle requer a autonomia do
controlador diante do controlado. O TCU tem nove ministros, nomeados pelo presidente e
aprovados pelo Senado Federal33 . No que toca extenso do mandato do TCU, a nomeao
de seus membros constitui um ponto crtico, quando se considera a accountability da
burocracia: o grau da liberdade (ou de coao) do legislativo para aprovar a indicao dos
membros do Tribunal tem variado tambm de acordo com o poder relativo ao Legislativo
vis--vis o Poder Executivo34 . Na realidade, a ativao de mecanismos para anular o
controle do Legislativo tem sido caracterstica dos perodos de fortalecimento do
Executivo.
Alm da questo da autonomia, a prpria natureza do controle constitui uma
limitao: enquanto a Corte se limitar a aspectos contbeis e oramentrios, a burocracia
no se mover no sentido de accountability. No exerccio de seu papel constitucional o
Tribunal pode, no mximo, verificar probidade formal dos administradores pblicos no uso
do dinheiro dos contribuintes 35 . Do controle exercido pelo TCU, pouco se pode concluir
quanto a: a) eficincia com que uma organizao empregou recursos pblicos; b) eficcia
no atingimento das metas; c) efetividade dos rgos pblicos no atendimento s
necessidades das clientelas; d) justia social e poltica, na distribuio de custos e
benefcios.
Assim, a fragilidade do controle que o Tribunal tem exercido sobre a burocracia
vem somar-se fragilidade da malha institucional da sociedade civil, contribuindo para que
a burocracia oficial permanea imune a accountability.
6.3.3. Controles Internos
A Constituio prev tambm controles dos rgos pblicos, no mbito do
Executivo. As medidas de controle interno tm em vista:

Facilitar a eficcia do controle externo exercido pelo TCU;

Garantir a regularidade de execuo das receitas e despesas pblicas;

Monitorar a implementao do oramento e a consecuo das metas;

Avaliar o desempenho gerencial;
Verificar a correo da parceria contratada com rgos privados.

A burocracia executiva desenvolveu uma estrutura de controle, cujo rgo central

a Secretaria do Tesouro Nacional (STN), rgo do Ministrio da Fazenda 36 . O sistema de
controle interno dispe de agncias setoriais em todos os ministrios. Cada um desses
rgos setoriais desempenha funes de controle interno sobre as entidades pblicas,
incluindo as da administrao indireta.
Na ltima dcada, com o srio agravamento da dvida pblica o Executivo federal
tem-se visto sob fogo cruzado para controle de sua eficincia. No campo domstico situamse os poderosos interesses das grandes empresas. No campo externo ficam os bancos
estrangeiros credores, que seguem a Bblia do Fundo Monetrio Internacional (FMI). A
presso no sentido da reduo da despesa pblica levou o governo a tomar medidas
expressas para controle de eficincia e produtividade das empresas estatais, bem como para
recuperao da sade das finanas pblicas. Constituram objetivos principais: o controle
da despesa (com a reduo dos investimentos pblicos) e as polticas de pessoal das
organizaes de administrao indireta, especialmente na rea de salrios e benefcios.
Alm da rede da STN, outros rgos, em diferentes ministrios, exercem de maneira
descoordenada o controle de entidades pblicas, havendo diversos exemplos de controles
superpostos, que nada acrescentam eficcia da fiscalizao37 .
Entre as principais deficincias dos controles burocrticos no Brasil, trs devem ser
mencionadas. Primeiro, os controles so altamente formalistas e tm sido de absoluta
ineficincia, no que diz respeito accountability. Segundo, mostram forte orientao no
sentido dos meios e completo desinteresse pela consecuo dos fins, resultados e
conseqncias dos programas pblicos. Terceiro, preocupam-se indevidamente com a
uniformidade, ou seja, no consideram as diferenas entre os rgos pblicos, a diversidade
de misso desses rgos, no que isso representa em termos de diferentes processos de
controle e avaliao.
No que se refere s empresas pblicas produtivas, um decreto presidencial,
autorizou a Secretaria de Controle das Empresas Estatais (Sest) a contratar auditores
particulares para procederem ao exame da eficincia, produtividade e desempenho das
empresas pblicas38 . A simplria premissa em que se apoiou o decreto a de que os
critrios da gerncia privada so adequados para avaliao das organizaes pblicas. Ao
que parece, dois aspectos deixaram de ser considerados: primeiro, que mesmo uma empresa
pblica produtiva atende a objetivos sociais, do que decorre no serem os critrios de
eficincia econmica e de lucratividade plenamente adequados para a avaliao de
empresas de propriedade do Estado. H que se considerar outros critrios capazes de
acompanhar o atingimento dos objetivos no-econmicos relacionados com polticas
pblicas. Segundo, a deciso no considerou a questo da legitimidade: podem auditores
particulares, legitimamente, compensar ou substituir a ausncia do controle poltico das
organizaes pblicas?

SantAnna 39 critica severamente a prtica da contratao de auditores privados para

o exerccio de funes de controle externo. Nega-lhes qualquer legitimidade poltica,
porquanto no satisfazem qualquer critrio de representatividade.
Werner Baer40 advoga o controle aberto das empresas pblicas por uma entidade
controladora mista, que incluiria representantes do governo, da comunidade empresarial,
dos trabalhadores e dos gerentes de nvel intermedirio da hierarquia. Montoro41 tambm
defende a composio mista dos rgos colegiados com poder de decidir sobre polticas
e/ou incumbidos da avaliao do desempenho de organizao pblica. Todavia, a
administrao pblica tem sido muito cautelosa quanto a admitir representao mista de
agentes relevantes no processo de controle de rgos pblicos42 .
7. Concluso
O conceito de accountability explorado nesse trabalho salienta os limites dos
mecanismos de controle formal gerados no interior da burocracia. Esta seo resume os
resultados do processo de aprendizagem e indica algumas possibilidades de se reduzir o
hiato entre o desempenho do governo e a necessidade do cidado.
Primeiro, aprendeu-se que uma burocracia responsvel conseqncia de um
somatrio de dimenses contextuais da administrao pblica. O grau de accountability de
uma determinada burocracia explicado pelas dimenses do macroambiente da
administrao pblica: a textura poltica e institucional da sociedade; os valores e os
costumes tradicionais partilhados na cultura; a histria.
A segunda aprendizagem diz respeito ao papel do desenvolvimento poltico na
trajetria para tornar as burocracias responsveis: h uma relao de causalidade entre
desenvolvimento poltico e a competente vigilncia do servio pblico. Assim, quanto
menos amadurecida a sociedade, menos provvel que se preocupe com a accountability do
servio pblico. Portanto, no surpreende que, nos pases menos desenvolvidos, no haja tal
preocupao. Nem mesmo sente-se falta de palavra que traduza accountability. Quando a
indigncia poltica for superada e o tecido institucional fortalecido, provvel que surja o
conceito e, s ento, surja a palavra para traduzi-lo. Por enquanto, qualquer tentativa
apressada de cunhar uma palavra seria desprovida de significado, pois no faria parte da
nossa realidade.
A terceira concluso refere-se baixa contribuio dos diversos esforos de
reformas de administrao pblica e precariedade dos controles formais ao longo da
histria para tornar a administrao realidade pblica brasileira mais accountable ao seu
pblico.
A jornada de aprendizagem evidenciou que a falta de accountability da nossa
burocracia decorre do padro de relacionamento entre Estado e Sociedade. A estrutura e a
dinmica do governo tem favorecido, na prtica, o domnio do Executivo Federal, custa
dos outros nveis de governo, dos Poderes Legislativo e Judicirio e, sobretudo, da
qualidade de vida do povo.

Ficou claro tambm que os controles formais internos burocracia no so

suficientes para garantir a accountability da administrao pblica; accountability depende
tambm de fatores externos burocracia. A pergunta que se coloca agora diz respeito
possibilidade de que a situao da burocracia brasileira se altere no futuro.
No que concerne ao funcionamento da administrao pblica, a alterao
demandaria a ampliao de controles burocrticos em dois sentidos: primeiro, no sentido da
redefinio conceptual de controle e avaliao para incluir outras dimenses de
desempenho como eficcia, efetividade e justia social e poltica. Segundo, no sentido de
expandir o nmero de controladores e sua representatividade, reforando a prpria
legitimidade de controle.
As possibilidades de tornar a administrao pblica amena a controle polticos,
como se viu, vo depender de reverso do padro de tutela que tem caracterizado o
relacionamento entre governo e sociedade. Tais possibilidades esto relacionadas:

s chances de que os cidados brasileiros at aqui politicamente

adormecidos despertem e se organizem para exercer o controle poltico do
governo;
s chances de que o aparato governamental, conformado ao passado de
autoritarismo e centralismo, seja remodelado, tornando-se descentralizado e
transparente para os cidados;
s chances de que valores tradicionais, que tm apoiado o formalismo
democrtico, sejam substitudos por valores sociais emergentes.

Quanto s oportunidades de que o torpor poltico venha a ceder a vez mobilizao

poltica, observa -se entre os estudiosos um forte pessimismo. Debita-se opo econmica
pelo capitalismo monopolista e dependente a execluso poltica da maioria, social e
economicamente prejudicada.
Observa -se tambm muito pessimismo em relao s oportunidades de recuperao
do conceito de repblica, numa cultura poltica to permeada pelo clientelismo. O
clientelismo oficial sempre foi largamente aceito como prtica administrativa em todos os
nveis de governo, quer no Executivo, quer no legislativo. Os polticos ainda hoje confiam
muito no clientelismo para intensificar a estabilidade poltica. Entre os cidados noorganizados, h um sentimento de insanvel impotncia ante prticas clientelistas, embora a
imprensa j comece a se movimentar denunciando alguns casos.
No que se refere s chances de reestruturao do governo e do estabelecimento de
regras de carter social incentivadoras de efetiva participao em decorrncia da nova
Constituio, as perspectivas combinam pessimismo com um otimismo moderado. O
pessimismo vem de muitas reaes observadas em membros conservadores da Assemblia
Constituinte, diante das proposies inovadoras que puxam por maior descentralizao
poltica e fiscal. Quanto abertura do processo de tomada de decises do governo e
transparncia da administrao pblica, sente-se uma emergente aceitao da necessidade

de organizaes pblicas se abrirem s suas clientelas, sobretudo a nvel local. A nvel

federal, a burocracia apresenta ainda dificuldade at em operacionalizar a abertura.
Previses moderadamente otimistas fundamentam-se nas bem-sucedidas
experincias de organizao de cidadania, com carter social e associativo43 . H suficiente
registro de interesses articulados em torno de demandas concretas relacionadas s
condies de vida, infraestrutura urbana, servios sociais, proteo do poder de compra dos
cidados 44 .
Previses otimistas so tambm fundamentadas na observao de iniciativas bemsucedidas de governos estaduais e municipais, que procuram trazer para as cidades a
tradio de solidariedade ainda praticada em zonas rurais, atravs das quais se procura
recriar a autoconfiana entre os pobres urbanos: o mutiro. Experincias de construo
solidria de casas pelos prprios moradores, com assistncia das autoridades,
multiplicaram-se em muitas cidades.
Vale a pena mencionar tambm o efeito-cadeia da experincia de construo de
casas em outras experincias de mutiro: saneamento participante, desenvolvimento
ecolgico, construo de unidades de sade e de escolas de atividades sociais culturais,
esportivas 45 .
Cabe ressaltar que o mutiro traz tambm esperana de desenvolvimento poltico
auto-sustentado, na medida em que, alm de envolver a participao popular, tende a
reduzir o torpor poltico. Ao criar um novo padro de relacionamento cooperativo entre a
populao e as autoridades pblicas das clientelas. Por fim, mas no menos importante,
uma nica estimula o reencontro da sociedade com a cooperao, a organizao
comunitria e a autoconfiana.

NOTAS
1. De 1983 a 1988 a autora manteve estreito contato com o Instituto Nacional de
Administrao de Portugal, dirigindo um seminrio do programa anual destinado a
executivos da administrao pblica, ao que parece, ainda esta faltando a palavra tambm
na me ptria.
2. Para Alberto Escobar (Lngua, cultura e desenvolvimento. In: Lngua, cultura e
desenvolvimento. Monteserrat. Ruth & Gryner. Helena ed. Rio de Janeiro/Braslia. Editora
Braslia, 1974) a linguagem humana e a sociedade seguem em paralelo. Se a linguage m - e
o vocabulrio - um sistema de cdigos para transmisso de smbolos e idias. Uma
palavra que falta indica a ausncia de um aspecto da realidade, da maneira como uma
sociedade o percebe. Para ele, o desafio da lingstica o da identificao das re laes
entre linguagem e cultura.
3. Mosher. F. Democracy and the public service. New York. Oxford University. 1968. p.7.
4. A idia de um controle externo como proteo contra a tirania marca registrada das
teorias democrticas desde a democracia madiosoniana. Madison no confiava na
responsabilidade subjetiva, nem numa identificao de simpatia como meios de inibio da
tirania. Sobre a questo da tirania e dos meios de reagir a ela. Ver: Dahl. Robert. A preface
to democratic theory. Chicago. University of Chicago. 1973.
5. Este conceito de representatividade ativa igualmente tornado emprestado Mosher,
quando distingue entre representatividade ativa (a dos ocupantes de cargos efetivos) e
representatividade passiva (a dos funcionrios pblicos de carreira). Enquanto os
representantes ativos tm uma representao por prazo certo, ao fim do qual so
confirmados ou removidos pela vontade do povo manifesta nas eleies, a sano definitiva
da remoo do cargo raramente ocorre no caso de servidores de carreira (Masher. R op. cit.
p.11-2).
6. Para Pedro demo (Pobreza poltica. So Paulo, Cortez, 1988), em que me apoiei para
escrever esta seo, mais do que um trao cultural isto uma imposio da histria.
7. Convm lembrar que os sindicatos foram criados pelo Estado, que nomeava suas
lideranas (os chamados pelegos). Esta prtica favorecia a m qualidade poltica e, por si
mesma, atrasava o aperfeioamento da democracia. Atribuiu-se s organizaes
trabalhistas uma misso recreativa e assistencial, mantendo o mais entorpecida possvel a
dimenso reinvidicatria e de proteo de direitos.
Sentimento de impotncia e de desesperana diante da denominao do Estado empresta
participao o carter de custo vo e no de direito civil.
8. Para M.Chau (Cultura e democracia: o discurso competente e outras falas. 2. Ed. So
Paulo, Moderna, 1981. P.61) o populismo em suas duas manifestaes ( de paternalismo ou
da defesa da justia) envolve manipulao e autoritarismo inconsciente enquanto o
populacho for mantido passivo, imaturo e no-organizado. O estabelecimento vanguardista

do lder populista est justificado. Esse tipo de liderana legitimado pelo baixo nvel de
educao e de capacidade de organizao das massas.
9. Pastores, J. A crise econmica e os dilemas de Sarney, in: Folha de So Paulo, 24 de
maro de 1987.
10. Declarao do cientista poltico Roberto Unger a Viso (25 jan. 1986).
11. O Pas atravessa uma crise institucional e tica como nunca antes experimentou. Vive
uma crise de anomia: n o apenas a ausncia de normas, mas a inobservncia de qualquer
tipo de norma, sem punio. Nada funciona: a Constituio, os Partidos Polticos, os trs
ramos do governo (freios e contrapesos), o sistema federalista, a Justia, a policia e assim
sucessivamente. Aqueles que detm muito poder - as classes economicamente elevadas ocupam posio privilegiada para proteo de seus direitos, custa dos que no tm poder
e, especialmente, daqueles que nada possuem. Um pedestre brasileiro no est seguro
quando atravessa uma rua com o sinal vermelho para os carros. Um passageiro brasileiro
pode fazer sinal numa parada de nibus e no ser atendido pelo motorista. Nem tem certeza
de que poder desembarcar do nibus, no ponto solicitado. A nica certeza que tem a de
que no vale a pena reclamar.
12. Camargo, Afonso. Um desafio ao PMDB. In: Folha de S.Paulo, 24Mar, 1987.
13. A falta de credibilidade das organizaes formais - Governo, Justia, rgos
legislativos e assemelhados - explica a confiana do povo, espec ialmente das classes mais
baixas, em instituies marginais e em homens j condenados pela Justia. Os moradores
das favelas so protegidos por chefes que demonstram maior sensibilidade por seus
interesses do que a demonstrada pelos burocratas, que proporcionam os servios que a
burocracia foi incapaz de proporcionar, sem cobrar por eles. A minguada confiana no
sistema formal, em sua eficcia, em regras de critrios aumenta a distncia entre o Estado e
as classes inferiores (a maioria sem poder) que tem sido mantida fora da democracia.
14. Sobre sigilo na burocracia. Max Weber acentuou que a burocracia naturalmente recebe
bem um parlamento mal-informado e, conseqentemente, sem poder - pelo menos na
medida em que a ignorncia concorda, de alguma forma , com os interesses da burocracia () Apud Henry, N. Public administration and public affairs. Economics and Society, New
Jersey, Prentife Hall, 1975.
15. .Somente 50% dos eleitores alistados compareceram votao em novembro de 1986,
quando da Assemblia Constituinte foi eleita.
16. No realista esperar-se que o cidado comum tenha credibilidade num sistema de
privilgios. Um pequeno e significativo exemplo era a situao desigual dos contribuintes
do imposto de renda antes da Constituio de 1988. Uma comparao entre os impostos
recolhidos por um cidado comum e por cidados privilegiados mostrava que, para uma
renda idntica, o cidado comum pagava 115.35% mais imposto do que um membro da
Corte Suprema: 935.85% mais que um general de quatro estrelas do Exrcito: 7.684.3%

mais do que um congressista. Dados extrados de Os poucos que pagam, In. Jornal do
Brasil, 15 mar., 1987.
17. Demo.P. op. cit.
18. Castor, B. O. Frana, C. Administrao Pblica no Brasil exausto e revigoramento
do modelo. Revista de Administrao pblica, Rio de Janeiro, Fundao Getlio Vargas,
20(3): 3-16, jul/set. 1986.
19. Apesar das intenes manifestadas nos discursos, a chamada Nova Repblica no
promoveu aes concretas para tormentar o federalismo. Ao contrrio, mostrou a relutncia
do Governo Federal em partilhar receitas e poderes com outros nveis de governo. No
sistema fiscal em vigor, quando este trabalho foi escrito (1987), de cada 100 cruzados
arrecadados de imposto na cidade de So Paulo, 63 iam para o Governo Federal, 30 para o
estadual e apenas 6 cruzados e 30 centavos para o municpio. Esse padro de federalismo
fiscal agrava o domnio do Governo Federal, ao mesmo tempo em que atrasa o
desenvolvimento poltico.
20. Guimares Mauro. A causa das coisas. In: Jornal do Brasil, 10 jun. 1987.
21. A palavra formalismo tomada por emprstimo de: Riggs, Fred. Administration in
developing countries, the theory of prismatic society Boston, Hougton Hifflin, 1964, que a
inventou para significar o grau de discrepncia entre as prescries da legislao e formas
reguladoras e as praticas reais, observadas no dia-a-dia das sociedades prismticas.
22. De acordo com Castor & Frana (op. cit ), A administrao pblica brasileira tem sido
fortemente fascinada pela uniformidade e o que levou ao desenvolvimento de enormes
sistemas nacionais insensveis s necessidades das comunidades locais. Apesar dos
baixos nveis de eficincia e adequao desses sistemas, eles serviram com perfeio s
decises centralistas e dominao poltica.
23. Procura-se manter os cidados alienados via promoo de eventos no-polticos. Os
campeonatos mundiais de futebol tm desempenhado lindamente essa funo
desmobilizadora.
24. Agrados e presentes so considerados cabveis depois do ato. Somente apresentados
antes do favor so considerados suborno.
25. O leitor no dever esperar uma rigorosa correspondncia entre os aspectos contextuais
e os burocrticos, mas uma correspondncia entre os dois conjuntos de aspectos.
26. Cardoso, R. Continua a indefinio. Administrao Profissional. So Paulo, CRA ,
7(72): 2, Jun. 1987.
27. Os empregos no setor pblico: o contrato de trabalho do modelo privado, regulado pela
legislao trabalhista , em geral, o contrato por tempo limitado, destinado a vigorar por
determinado perodo. O estatuto do servio pblico tem aplicao a um nmero limitado de

indivduos, j que referem os cargos as vagas legalmente criadas. A presena cada vez
maior do governo e de sua burocracia e o desejo de livrar tanto administradores quanto
polticos das limitaes estatutrias levou adoo dos contratos de trabalho
regulamentados por normas de carter privado. Antes limitados s empresas pblicas e a
outros rgos autnomos, tais contratos agora coexistem com os contratos estaturios em
rgos componentes da chamada administrao direta.
28. Excluindo-se os servidores federais e os municipais, a taxa media estadual agora de
um funcionrio pblico para 45 habitantes. A proporo varia de 1:21(governo do Distrito
Federal) a 1.72 (governo do estado do Par) Fonte: Jornal do Brasil, abr. 1987.
29. Fortemente motivada por eficincia e modernizao, foi aprovada uma legislao
criando uma Comisso Federal de Servio Pblico e em cada ministrio federal, uma
Comisso de Eficincia (lei n 284, de 28 de out de 1936). Foi aprovado o primeiro plano
de classificao de cargos e institudo o sistema de mrito. As comisses foram sucedidas
pelo Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP) em 1938. Sob forte
orientao centralista, o Departamento lotou para levar a burocracia federal a nveis mais
elevados de eficincia. O Departamento foi perdendo seus poderes aps a queda da ditadura
em 1945, e as normas de administrao de pessoal, embora no revogadas, foram
gradualmente se enfraquecendo.
30. O corpo diplomtico e o ramo do servio pblico civil que mais tem resistido
influncia poltica. L o sistema de carreira tem sido mais respeitado do que em qualquer
outro setor da administrao. Alguns autores consideram o favorecimento poltico til ao
desenvolvimento das instituies polticas, tais como os corpos legislativos e o sistema
partidrio. Ver Hehfuss, J. Public administration as policial process. New York, Charles
Scribners Sons. 1973, P. 189.
31. Como instituio da Repblica brasileira, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) nasceu
com a Constituio de 1891. As referncias ao texto constitucional tm por base a
Constituio outorgada pelo governo ditatorial em 1967 e emendada em 1969. Na tradio
latina, o rgo controlador denomina-se corte, enquanto na anglo-saxnia so referidos
como controlador-geral. De acordo com J. Mello (Os Tribunais de Contas e a
Constituio. In: Folha de So Paulo. 11 jun. 1987), os tribunais de contas, lato sensu, vm
funcionando desde a antiga civilizao grega. Contudo, stricto sensu, as cortes s surgiram
aps a diviso do governo em trs ramos distintos.
32. A Constituio, em processo de elaborao quando se escrevia esse texto, antecipou a
ampliao das reas de controle pelo TCU.
33. A nova Constituio reduziu pra um tero o nmero de ministros escolhidos pelo
presidente da Repblica (art. 73). Os comentrios que se seguem no texto so baseados no
texto em vigor at outubro de 1987.
34. Durante a ditadura do Estado Novo foi formalmente eliminada a aprovao de qualquer
rgo legislativo (Lei Constitucional n 9 de 28 de fevereiro de 1945).

35. Quanto mais competente o administrador nas artes da contabilidade, menos

verdadeiros so seus demonstrativos contveis. Al m disso, pelo fato de que as sanes
legais tendem a estimular (em vez de punir) os violadores, o poder de controlar a
honestidade ainda mais limitado. Mesmo quando algum apanhado pelo controle do
Tribunal, a falta prova-se compensadora, pois as multas pecunirias so inexpressivas e as
sanes disciplinares em geral no so aplicadas.
36. Depois de numerosas mudanas de denominao e atribuies, a agncia central de
controle interno do Ministrio da Fazenda, desde 3 de setembro de 1986 a STN. Nos
termos de seu presente mandato legal, a STN exerce tambm a superviso da administrao
salarial, incluindo servidores ativos e inativos, pensionistas e, igualmente, o pagamento de
servios de consultoria e de especialistas contratados pelo governo.
37. Entre os rgos federais competindo pelo controle da burocracia oficial esto:
Secretaria da Administrao Pblica da Presidncia da Repblica (Sedap); Secretaria de
Controle das Empresas Estatais (Sest); Secretaria de Oramento e Finanas (SOF);
Comisso Interministerial de Remunerao e Proventos. Na rea das empresas pblicas, as
corporaes produtivas so controladas pela Sest, enquanto as no-produtivas esto sob o
controle da SOF.
38. Decreto n 91.537, de 16 de agosto de 1985.
39. SantAnna R. Independncia no julgamento das contas pblicas. In: Jornal do Brasil, 7
fev. 1987.
40. Baer, Werner, Sobre o controle das quase 200 empresas estatais. In: Folha de So Paulo
29 jun. 1986.
41. Montoro A. Democracia e seriedade. In: Jornal do Brasil, 21 jun. 1987.
42. Quando este trabalho era escrito havia projeto de Constituio, elaborado pelas
Comisses das Assemblia Constituinte que, na seo dos direitos coletivos, chegou a
propor a representao mista, nos rgos de controle das entidades pblicas, bem como a
democratizao de informaes sobre rgos pblicos, seus programas e recursos.
43. Sachs, Celine. Mutiro in Brazil, iniciatives for selforeliance. In: Development: Seeds
of chance, SID 1986. p. 4: 65-9 faz referncia a 1300 associaes de vizinhaa em So
Paulo: 178 reagruparam-se na Federao das Associaes de Moradores (Famarj), no Rio
de Janeiro; h dezenas de milhares de comunidades eclesiais de bases.
44. Em 1986, muturios do Sistema Financeiro de Habitao organizam-se e conseguiram
anular uma alterao arbitrria nas regras de seus contratos com o Sistema. Em 1987, outra
deciso arbitrria sobre a reteno do imposto de renda foi revista, depois que os grupos
organizados de presso agiram junto ao Ministrio da Fazenda.
45. O mutiro assume formas diferentes de cooperao entre a sociedade civil, o Estado e o
mundo empresarial. Em alguns casos, cria possibilidade locais de trabalho, uma a

tecnologia apropriada e reduz os custos. Em muito outros, os recursos financeiros so

levados pela prpria comunidade. A contratao de mo-de-obra local e as frentes de
trabalho voluntrio nos fins de semana tm contribudo para reduzir os custos. Algumas
experincias descentralizadas de construo de escolas tm influenciado tambm a forma
de direo dessas escolas, a produo da merenda escolar com participao da comunidade
uma prtica corrente no sistema escolar do estado de So Paulo.