Você está na página 1de 10

2

O pacto federativo brasileiro numa viso dialgica das cincias polticas e jurdicas

Consideraes iniciais
O termo federalismo ou Estado Federal no de fcil acepo. Pode designar uma
teoria acerca de um modelo de Estado, mas tambm quer significar uma viso da sociedade
acerca da organizao poltica. De fato no se pode tomar por objeto o Estado, numa
proposio metafsica, sem levar em considerao as caractersticas da sociedade que mantem
as instituies polticas.1 No mesmo sentido, o termo pressupe certa normatividade, vez que
o Estado Federal forma-se com base em uma Constituio, a qual determina a estrutura e
funcionamento das instituies essenciais sua manuteno.2
Assim, pode-se afirmar que o Estado Federal ou mesmo o federalismo possui mais de um
sentido: pode ser tomado como uma doutrina social; consiste em uma forma de organizao
poltica; e se traduz por meio de um conjunto de normas que disciplinam o modelo de estado
da sociedade poltica que o adota. Desta forma, o Estado Federal objeto de estudo das
Cincias Sociais, das Cincias Polticas bem como das Cincias Jurdicas.
Sabe-se, no entanto, seja em qual sentido tenha sido tomado, que toda a Teoria do
Estado Federal parte de um pacto que d origem a essa forma de organizao poltica: o pacto
federativo.
A forma federativa de Estado no mundo moderno tem origem na Revoluo norteamericana pela independncia. As ideias de Locke sobre a origem do pacto social, direitos
naturais, fiscalizao popular do poder estatal e direito de resistncia ganharam forma na
conscincia poltica dos norte-americanos, que fundaram, a partir da constituio dos Estados
Unidos da Amrica, o Estado Federal.3 Os norte-americanos uniram o pensamento de Locke
sobre os direitos naturais s ideias sobre a separao de poderes de Montesquieu, resultando
numa novssima organizao do Estado.4
1 BOBBIO, Norberto; MARTTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica.
Braslia: UnB, 2010, p.475.
2 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 99
e ss.
3 MORAES, Oswaldo de. Formao do Estado Federal Brasileiro. In CLVE, Emerson Merlin;
BARROSO, Lus Roberto (organizadores). Doutrinas Essenciais - Direito Constitucional Vol. II.
So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
4 DALLARI, Dalmo. Elementos de Teoria Geral do Estado. So Paulo: Saraiva, 2009, p. 256.

Ao examinar as cartas de O Federalista, escritas por Hamilton, Madison e Jay, principais


pensadores do federalismo estadunidense, verifica-se o Projeto de Constituio, bem como a
criao de nova instituio poltica, a Unio, diversa dos Estado-membros, com poderes e
competncia definidos na Constituio5.
Alexis de Tocqueville, um dos mais influentes pensadores do Estado moderno, dedicou-se aos
estudos do meio social norte-americano e a vida poltica francesa em crise com a Revoluo
de 1789. Desses estudos, resultaram duas obras fundamentais ao pensamento poltico
moderno: A Democracia na Amrica e O Antigo Regime e a Revoluo. Na primeira, de
interesse maior para a doutrina do Estado Federal, o autor declara empiricamente os requisitos
da democracia e da manuteno da liberdade como direito fundamental do homem perante o
Estado, dentre os quais se destaca o sistema federal de governo.6
No sculo passado, no foram poucos os tratadistas que se dedicaram ao exame do Estado
Federal. Segundo Norberto Bobbio, que direcionou parte dos seus estudos ao movimento na
Europa, mais fcil analisar o federalismo pelo que ele no . Para o filsofo, as
determinaes positivas da teoria do Federalismo foram se esclarecendo atravs da
experincia da negao da diviso do gnero humano em Estados soberanos. 7 Ensina o autor
que o Federalismo europeu marcado pela negao do Estado Nacional.8
A Teoria do Estado Federal ou Teoria da Federao, para Darcy Azambuja, estudioso da
Teoria Geral do Estado, tem "sua gnese, nas relaes entre a Unio e os Estados federados, a
situao destes e sua distino de outras coletividades territoriais". Em sua obra, o autor
destaca as principais formulaes tericas sobre o Estado Federal, ressaltando a imensa
dificuldade de conferir os contornos jurdicos, o que d margem s diversas proposies
tericas, sem negar, contudo, o papel fundamental dos Estados-membros nesta forma de
organizao do Estado.9

5 HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista in Os pensadores. So Paulo:


Abril Cultural, 1973. Vol. XXIX, p. 91 e ss.
6 TOCQUEVILLE, Alexis. A democracia na Amrica in Os pensadores. So Paulo: Abril Cultural,
1973. Vol. XXIX, p. 185 e ss.
7 BOBBIO, Norberto; MARTTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de Poltica.
Braslia: UnB, 2010, p. 476.
8 Idem, p. 477.
9 AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. So Paulo: Globo, 1998, p. 371.

O ponto comum a que chegam esses autores a necessidade de existir no Estado Federal uma
Constituio Federal, a qual atribui renda prpria e autonomia dos Estados-membros e a
inexistncia do direito secesso.
No Brasil, a adoo da forma federativa de Estado coincide com a proclamao da
Repblica, a partir da Constituio de 1891. Foi curta, mas decisiva transio da monarquia
repblica e do o estado unitrio para o estado federal. Nesta segunda fase constitucional de
sua histria, o Brasil sofreu profundas mudanas nas relaes entre o Estado e a sociedade: os
valores constitucionais, os princpios por ela adotados e a organizao formal do Estado
mudaram completamente.
Embora tivesse sido adotado o modelo federativo na Constituio de 1891, a
primeira Repblica foi marcada por excessiva centralizao do poder poltico da Unio,
comprometendo o equilbrio e autonomia das unidades federadas. Na Era Vargas a
centralizao fora ainda maior por conta do regime imposto pelo Estado Novo.
Para o jurista Raul Machado Horta, o Estado Federal se caracteriza pela
descentralizao legislativa em duas fases, a primeira, normas gerais da Unio, a segunda,
suplementar dos Estados-membros, bem como pela descentralizao tributria. Afirma que na
primeira Repblica as instituies federais ficaram comprometidas devido a prticas como
interveno federal e a falibilidade do processo eleitoral, assim como as restries demasiadas
a autonomia dos governadores. De acordo com o autor, havia um sentimento de autonomia
dos Estados-membros, os quais tiveram seu poder reduzido a cada constituio, a comear
pela de 1891. Afirma, ainda, que havia um federalismo na Primeira Repblica, que foi sendo
substitudo cada vez mais pela fora centrpeta da Unio Federal, a qual centralizava o poder
das decises e do comando da nao. A Constituio de 1967 imps tambm forte
centralizao antifederalista. Atribui ao presidencialismo exacerbado, ainda nos dias de hoje,
a runa do federalismo brasileiro. 10
Segundo o jurista Tercio Sampaio Ferraz Junior, a mobilizao poltica da sociedade s
ganhou intensidade e penetrao um sculo depois da independncia. Aponta a existncia de
partidos polticos oligrquicos, o chamado clientelismo rural e a ausncia de organizao
poltica das camadas mdias como as principais causas da fraca, seno ausente, expresso da
soberania popular quando da promulgao da Constituio de 1891 11, que instituiu o modelo
federativo no Brasil. Ressalta que a formao ideolgica no Brasil se deu s avessas: ao invs
10 HORTA, Raul Machado. Estrutura da Federao. In CLVE, Emerson Merlin; BARROSO, Lus
Roberto (organizadores). Doutrinas Essenciais - Direito Constitucional Vol. II. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2011, p. 691 e ss.

dela vir da sociedade civil para a sociedade poltica, ela veio desta para aquela 12. Da aquilo
que, no Brasil, costuma ser denominado de importao de ideologias. O autor cita, por
exemplo, o movimento constitucionalista brasileiro de 1823, o qual ocorreu por emulao de
um movimento portugus de 1820, cujas ideias vinham do Iluminismo francs.
Oliveira Viana, cuja obra sobre a formao das instituies polticas brasileiras merece
destaque, ressalta que a elite brasileira, na segunda metade do sculo XIX, tinha olhos fitos
na Inglaterra, Frana e Estados Unidos (...). Sonhavam utopicamente com o ideal
democrtico-republicano para o Brasil, e ao mesmo tempo, eram cticos em relao s
instituies monrquicas.13
Srgio Buarque de Holanda aponta a crise financeira e a m vontade do Ministrio da Fazenda
em atender s demandas regionais como causas relevantes para a queda da Monarquia, alm
da onda de reinvindicaes das elites locais por reforma poltica.14
Para Jos Murilo de Carvalho, historiador e cientista poltico brasileiro que se debruou sobre
as origens do Estado Brasileiro, a organizao poltica brasileira ps-independncia frgil 15.
A monarquia no se sustentou por muito tempo, por outro lado, o sentimento republicano
remodelou as cidades brasileiras sem, no entanto, despertar a conscincia poltica dos
cidados brasileiros.16
Miriam Dolhnikoff analisa as origens do federalismo brasileiro e afirma que o projeto do
Estado Federal fora concebido pela elite brasileira ainda no incio do sculo XIX, e s teria
finalmente triunfado com a Proclamao da Repblica.17

11 FERRAZ JUNIOR, Tercio Sampaio. Constituio Brasileira e o Modelo de Estado. In CLVE,


Emerson Merlin; BARROSO, Lus Roberto (organizadores). Doutrinas Essenciais - Direito
Constitucional Vol. II. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011, p. 697 e ss.
12 Idem.
13 VIANA, Oliveira. O Ocaso do Imprio. Braslia: Edies do Senado Federal Vol. 26, 2004, p.
14 HOLANDA, Srgio Buarque de. Histria Geral de Civilizao Brasileira. Do Imprio a
Repblica. Tomo II, vol. 7. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2012, p. 411 e ss.
15 CARVALHO, Jos Murilo. A construo da ordem. O teatro das sombras. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2002, p. 23 e ss.
16 CARVALHO, Jos Murilo. Os bestializados - O Rio de Janeiro e a Repblica que no foi. So
Paulo: Companhia das Letras, 2012, p. 66.
17 DOLHNIKOFF, Marta. O pacto imperial origens do federalismo no Brasil. So Paulo: Globo,
2012, p. 19.

De fato, os autores nacionais, sejam historiadores, juristas ou cientistas polticos, sinalizam


para a fragilidade do pacto federativo brasileiro. Assim, importa verificar as origens do
pensamento poltico brasileiro, vez que o modelo federativo foi adotado a partir da
Constituio de 1891, mas no se seguiu pela histria do pas nos mesmos moldes. Ademais,
no se pode negar a importncia da Constituio na formao do Estado Federal e nem
ignorar que h uma distncia considervel entre o que as normas constitucionais dispem e a
realidade ftica, sobretudo no que concerne s relaes de poder.
Atualmente, verifica-se que os termos do pacto federativo adotados na Constituio
de 1988 so, no mnimo, insuficientes para manuteno de um estado federal que satisfaa os
anseios de democracia e de repblica. As noes de cidadania e soberania popular no Brasil
ainda no esto presentes no sentimento popular, e no so poucos os fatores negativos que
contribuem para distncia entre o que est previsto na Constituio e a conscincia poltica e
jurdica do povo brasileiro.
Neste sentido, considerando que um dos alicerces do estado federal a soberania
popular18, necessrio ter em conta que h uma distncia entre que est previsto na
Constituio e a vivncia poltica da nao brasileira. H, de fato, uma tenso entre a
facticidade e a validade das normas constitucionais19. E no diferente com o federalismo
como conhecemos hoje, vez que ele mesmo adotado por meio de uma Constituio.
Para Fenando Abrucio, cientista poltico que trata do Estado Federal brasileiro, o qual merece
especial destaque em razo da metodologia que adota para analisar o fenmeno, necessrio
analisar o Estado Federal sob suas dimenses: a do realismo poltico e da normatividade
democrtico-republicana.20 Neste sentido, pode-se afirmar que o federalismo objeto de
estudo jurdico-poltico, podendo ser caracterizado como uma preferncia de formao estatal.
O autor aponta a fragilidade do modelo federativo brasileiro sinalizando para o que chamou
de ultrapresidencialismo dos governadores de Estado aps a Constituio de 1988.
Destacou tambm a ausncia de sentimento republicano no Estados-membros, enfraquecendo
o pacto federativo.
18 TOCQUEVILLE, Alexis. A democracia na Amrica in Os pensadores. So Paulo: Abril Cultural, 1973. Vol.
XXIX.

19 HABERMAS, Jurgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade. Rio de Janeiro:


Tempo Brasileiro, 2003. Na obra, o autor trabalha com elementos da Filosofia, do Direito e das
Cincias Sociais para enfrentar as questes mais relevantes acerca da integrao da sociedade poltica
por meio do ordenamento jurdico.
20 ABRUCIO, Fenando. Os bares da federao Os Governadores e a redemocratizao
brasileira. So Paulo: Hucitec, Departamento de Cincia Poltica da USP, 1998, p. 13.

Marta Arretche sustenta, a partir de um estudo sobre as transferncias tributrias da Unio


para os demais entes federados, vinculando a atividade poltica destes e suprimindo-lhe a
autonomia, que a idia de uma comunidade nacional nica prevaleceu sobre as demandas por
autonomia regional, dada a desconfiana por parte das elites locais quanto ao cumprimento
por parte das autoridades regionais e locais.21 V-se, por este fato, a inexpressiva autonomia
poltica dos entes federados brasileiros, autonomia esta que constitui um dos principais
alicerces do modelo federativo.
Se por um lado tem-se um presidencialismo exacerbado na tradio poltica brasileira alm da
ausncia do sentimento republicano regional, fatores que enfraquecem sobremaneira o pacto
federativo brasileiro22, por outro, a partilha de competncias legislativas prevista na
Constituio de 1988 atribui Unio a competncia privativa para legislar sobre um longo
elenco de matrias que afetam diretamente o exerccio dos direitos fundamentais e da
cidadania23, inviabilizando a participao efetiva das populaes locais e regionais na
elaborao legislativa.24 Isto sem mencionar a ausncia de matria constitucional a ser tratada
pelo legislador constituinte estadual25, embora disponha a Constituio que os Estados regerse-o pela Constituio que adotarem.26
Pode-se afirmar, portanto, que as bases do pacto federativo previstas na Constituio de 1988
revelam-se, no mnimo, insuficientes para manuteno do Estado Federal como meio de
fortalecer o sentimento republicano e democrtico no Brasil.
Justificativa

21 ARRETCHE, Marta. Federalismo e igualdade territorial: uma contradio em termos?. Revista


de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 53, no3, 2010, p. 587 a 620.
22 ABRUCIO, Fenando. Os bares da federao Os Governadores e a redemocratizao brasileira. So
Paulo: Hucitec, Departamento de Cincia Poltica da USP, 1998, p. 109 e ss.
23 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF: Senado 1988.
Art. 22.

24 ZIMMERMANN, Augusto. Teoria Geral do Federalismo Democrtico. Rio de Janeiro: Lumen


Iuris, 2005, p. 3.
25 SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 2005, p. 609
e 610.
26 BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF:
Senado 1988. Art. 25.

O presente estudo se justifica, sobretudo, pela importncia que o modelo federativo


exerce nas relaes entre o Estado e a sociedade, bem como os reflexos suportados pelo
cidado por sua normatividade. O arranjo federativo previsto na Constituio de 1988,
sobretudo no que concerne partilha de competncias legislativas, no resolve o problema da
participao popular no processo poltico decisrio, afastando o federalismo brasileiro dos
valores da repblica e da democracia.
Assim, para o desenvolvimento deste trabalho, ser necessrio proceder a uma anlise
bibliogrfica que importe em estabelecer um dilogo de fontes de modo a possibilitar uma
inferncia mais completa e satisfatria do Estado Federal brasileiro.
Sob o ponto de vista jurdico, quase inexistente a autonomia legiferante por parte dos
Estados-membros, e das poucas matrias que restam ao legislador estadual dispor, nenhuma
competncia em matria constitucional lhe foi atribuda.
Neste sentido, se faz necessrio investigar os limites que o modelo federativo impe
atuao do poder pblico, sobretudo no que concerne s restries impostas aos direitos
fundamentais. O Estado Federal impe-se como princpio norteador da atividade estatal,
sendo vertente fundamental do Estado Democrtico de Direito, opo poltica do legislador
constituinte brasileiro de 1988.
Ademais, a atuao do poder pblico no atual modelo constitucional pode ser revista
pelo Supremo Tribunal, que poder anular seus atos com fundamento na forma federativa de
Estado, prevista no art. 60 4, inciso I da CRFB/1988, sendo clusula ptrea. H pouco
tempo, o debate sobre a diviso igualitria dos royalties do petrleo entre os Estadosmembros foi debate na mdia, assunto recorrente nas instituies polticas e na sociedade civil
organizada. Entretanto, a ltima palavra quanto sua validade em face do texto constitucional
poder ser proclamada pelo Supremo Tribunal, cuja atribuio precpua a intepretao das
normas constitucionais.
Reconhece-se o imprio da norma constitucional, mas sua validade diante da realidade
poltica27 objeto de preocupao dos pensadores brasileiros. Neste sentido, as normas que
definem o arranjo federativo dependem de uma legitimao poltica, da a importncia de
examinar o pensamento cientfico brasileiro a respeito do Estado Federal a partir da
Constituio de 1988 numa proposta dialgica entre os Cientistas Polticos e Juristas,
considerando aqueles que influenciam a formao do pensamento nas universidades

27 STRECK, Lnio. Hermenutica Jurdica e(m) crise Uma explorao hermenutica da


construo do Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004, p. 55 e ss.

brasileiras, sem perder de vista a teoria do federalismo j reconhecida pela comunidade


cientfica.
Metodologia
Partindo-se da premissa que o pacto federativo consiste em fenmeno multidisciplinar, cujo
objeto cinge-se escolha de um modelo poltico a partir de uma determinada ordem
normativa, impe-se uma anlise dos principais aspectos que envolvem a questo: a viso
histrica, fundamental para esclarecer em que bases o modelo federativo foi concebido no
Brasil; a viso sociolgica, no sentido de verificar o sentimento democrtico-republicano
brasileiro, sobre o qual se assenta o federalismo; a viso poltica, que fornecer reflexes
acerca da melhor proposio de Estado para o desenvolvimento desses valores sociais, e,
ainda, uma necessria reflexo normativa, tendo em vista que a fenomenologia do Estadofederal assenta-se sobre uma Constituio.
A hiptese a ser investigada consiste em examinar se h federalismo no Brasil e, em
caso positivo, qual o seu sentido e alcance para os principais cientistas polticos e juristas de
destaque, de modo que se possa buscar, observando a experincia poltica brasileira,
estabelecer parmetros que sirvam de inspirao para a soluo dos problemas enfrentados no
atual cenrio poltico.
Assim, a metodologia do plano de trabalho consistir na pesquisa bibliogrfica, numa
proposta dialgica, dos principais juristas e cientistas polticos que abordam o estado federal
brasileiro a partir da Constituio de 1988, entre os quais se encontram aqueles que mais
influenciam o pensamento cientfico, identificando os pontos comuns bem como as
controvrsias enfrentadas por eles.
Cronograma:

Reviso
bibliogrfic
a
Elaborao
do sumrio
Elaborao
do captulo
1
Elaborao
do captulo
2
Elaborao
do captulo
3
Elaborao

J
X

F
X

M
X

A
X

M
X

2014
J
J
X X

A
X

S
X

O
X

2015
J
J

10

do captulo
4
Elaborao
da
concluso
Defesa

X
X

Referncias bibliogrficas:
ABRUCIO, Fenando. Os bares da federao Os Governadores e a redemocratizao
brasileira. So Paulo: Hucitec, Departamento de Cincia Poltica da USP, 1998.
ARRETCHE, Marta. Federalismo e igualdade territorial: uma contradio em termos?.
Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol. 53, no3, 2010.
AZAMBUJA, Darcy. Teoria Geral do Estado. So Paulo: Globo, 1998.
BOBBIO, Norberto; MARTTEUCCI, Nicola; PASQUINO, Gianfranco. Dicionrio de
Poltica. Braslia: UnB, 2010.
BONAVIDES, Paulo. Cincia Poltica. So Paulo: Malheiros, 2008.
_________________. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Malheiros, 2005.
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia, DF:
Senado, 1988.
CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constitucional.
Coimbra: Almedina, 2002.
CARVALHO, Jos Murilo. A construo da ordem. O teatro das sombras. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2002.
______________________. Cidadania no Brasil. O longo caminho. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2013.
______________________. Os bestializados - O Rio de Janeiro e a Repblica que no foi.
So Paulo: Companhia das Letras, 2012.
DALLARI, Dalmo. Elementos de Teoria Geral do Estado. So Paulo: Saraiva, 2009.
DOLHNIKOFF, Miriam. O Pacto Imperial - Origens do Federalismo no Brasil. So Paulo:
Globo Livros, 2005.
HABERMAS, Jurgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade. Rio de Janeiro:
Tempo Brasileiro, 2003.
HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista in Os pensadores.
So Paulo: Abril Cultural, 1973. Vol. XXIX.
HOLANDA, Srgio Buarque de. Histria Geral de Civilizao Brasileira. Do Imprio a
Repblica. Tomo II, vol. 7. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2012.

11

MENDES, Gilmar; COELHO, Inocncio Mrtires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso
de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2008.
MORAES, Oswaldo de. Formao do Estado Federal Brasileiro in CLVE, Emerson
Merlin; BARROSO, Lus Roberto (organizadores). Doutrinas Essenciais - Direito
Constitucional Vol. II. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros,
2005.
STRECK, Lnio. Hermenutica Jurdica e(m) crise Uma explorao hermenutica da construo
do Direito. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2004.

FERRAZ JUNIOR Tercio Sampaio. Constituio Brasileira e o Modelo de Estado in


CLVE, Emerson Merlin; BARROSO, Lus Roberto (organizadores). Doutrinas Essenciais Direito Constitucional Vol. II. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2011.
TOCQUEVILLE, Alexis. A democracia na Amrica in Os pensadores. So Paulo: Abril
Cultural, 1973. Vol. XXIX.
VIANA, Oliveira. O Ocaso do Imprio. Braslia: Edies do Senado Federal Vol. 26, 2004.