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Captulo

Auge e Declnio do Modelo de


Crescimento com Endividamento
O II PND e a Crise
da Dvida Externa
(1974-1984)
Jennifer Hermaim

"A inflao pssima, mas o impasse externo mortal."


M. H. Simonsen, /ornai do Brasil, 09/07/1979

'There's no such thing as a free lunch!'


M. Friedman, economista norte-amerkano

Introduo
O perodo de 1974-84 abriga uma srie de eventos e mudanas estruturais
.jrcantes para a histria poltica e econmica do Brasil. Data de 1974 o incio do
: -.io processo de distenso do regime autoritrio imposto aps o golpe armado de
I-r>4, que, gradualmente e a despeito da resistncia de grupos militares ,
Avaria redemocratizao do pas. Esse processo atravessou trs mandatos presidenciais: do general Ernesto Geisel (1974-78), do general Joo Figueiredo {1979?* e do primeiro presidente civil aps o golpe, Jos Sarney (1985-89), eleito
Kr.da pelo Colgio Eleitoral.1 Sua concluso s ocorre, efetivamente, em 1989,
se restabeleceu no pas a eleio direta para presidente da Repblica. Mas

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foi em 1974-84 que ocorreram as principais presses e mudanas polticas no sentido da redemocratizao. Esse contexto poltico, como se ver, influenciou as
decises de poltica econmica do governo Geisel.
No plano econmico, o perodo de 1974-84 marca o auge e o esgotamento do
modelo de crescimento vigente no pas desde os anos 50, isto , do modelo de
industrializao por substituio de importaes (ISI), comandada pelo Estado
(atravs de investimentos e crdito pblicos) e fortemente apoiada no endividamento externo. Ao longo desse perodo, pode-se identificar fases bem distintas no
comportamento da economia brasileira. No governo Geisel, a implementao do
II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) completou o processo de ISI no
Brasil. O trao distintivo da economia brasileira nessa fase tal como ocorrera na
era JK foi o forte crescimento econmico (6,7% ao ano), acompanhado de grandes transformaes na estrutura produtiva do pas.
No governo Figueiredo pode-se distinguir trs outras fases. No binio 197980, manteve-se o crescimento vigoroso (8,0% ao ano), mas o forte aumento da
inflao e a deteriorao das contas pblicas e externas j sinalizavam o esgotamento do modelo de crescimento do II PND. Os anos 1981-83 confirmariam esse
prognstico de forma dramtica: o trinio foi marcado por grave desequilbrio no
balano de pagamentos (BP), acelerao inflacionria e forte desequilbrio fiscal.
Essas dificuldades inauguraram um longo perodo de estagnao da economia brasileira, que, com raras e curtas interrupes, se estendeu at meados da dcada de
1990, caracterizando os anos 80 como uma "dcada perdida". O ano de 1984 marca
o incio de uma das curtas fases de recuperao econmica.
As dificuldades da economia brasileira ao longo do perodo de 1974-84 ocorreram cm meio a um cenrio externo marcado por diversos choques, entre eles, dois
fortes aumentos do preo do petrleo no mercado internacional (em 1973 e 1979)
e o aumento dos juros norte-americanos entre 1979-82. Diante da significativa
dependncia do Brasil importao de petrleo e bens de capital e do elevado
endividamento externo do pas poca, esses choques condicionaram decisivamente a poltica econmica brasileira no perodo de 1974-84, exigindo polticas
de ajuste externo. Os distintos modelos de ajuste externo adotados nos governos
Geisel e Figueiredo explicam grande parte das diferenas de desempenho da economia ao longo desse perodo.
O presente captulo examina a conturbada trajetria da economia brasileira ao
longo do perodo de 1974-84. A anlise que se segue destaca como principais condicionantes dessa trajetria: (1) a estrutura produtiva do pas poca, tema da segunda seo do captulo; (2) a instabilidade da economia internacional, objeto da
terceira seo; e (3) as distintas respostas de poltica econmica dos governos
Geisel e Figueiredo, analisadas, respectivamente, na quarta e na quinta sees.

Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984)

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A sexta seo conclui o captulo com algumas consideraes sobre o alto "preo"
a restrio externa e as polticas de ajuste representaram para a economia
partir de 1984.

Estrutura Produtiva e Dependncia Externa no Brasil:


O Cenrio no Incio de 1974
A rpida expanso das importaes e da dvida externa brasileiras durante o
~.ilagre econmico" (1968-73) implicou um aumento da dependncia externa
;: ras nesses anos e em anos subsequentes. O forte crescimento das importaes
ltou, em grande parte, das mudanas estruturais associadas ao perfil de crescinto do perodo: um crescimento liderado pelo setor industrial e, neste, pelos
de consumo durveis, o que ampliou a dependncia externa da economia em
a bens de capital. 2
O crescimento do perodo de 1968-73 foi tambm acompanhado de aumento
ii Dependncia estrutural da economia brasileira com relao ao petrleo, cuja
r<i-~:cipao no consumo total de energia primria elevou-se de 34% em 1971
pr.neiro dado disponvel) para 40% em 1973 (Tabela 4.1). O consumo aparente
a r^trleo cresceu continuamente durante o "milagre", saltando de 21 milhes
c m- em 1967, para 46 milhes em 1973. No mesmo perodo, a importao do
jmo elevou-se de 59% do consumo interno para 81%.
Em suma, a estrutura produtiva da economia brasileira a partir do "milagre"
oriava com uma capacidade de produo permanentemente ampliada no setor
Jc r>ens de consumo durveis. Contudo, sua efetiva utilizao dali em diante impfccava uma demanda por bens de capital e petrleo que no podia ser atendida
rio parque industrial brasileiro. Consequentemente, o crescimento da economia
w: j-se mais dependente da capacidade de importar (bens de capital e petrc-

i i'pas.

riralelamente, o aumento da dvida externa ampliou a dependncia e a


^11 "inabilidade financeira externa da economia. Para cumprir os encargos da dviCL r - ecessrio: gerar supervits comerciais, para compensar (total ou parcialmen i- despesas financeiras, controlando, assim, os dficits em conta corrente; e/
a captar novos recursos no mercado externo, refinancando a dvida, de modo a
ipensar os dficits correntes com supervits na conta de capital. Nos dois cas. ? pas torna-se mais dependente do mercado internacional e, portanto, mais
a seus reveses: a gerao de supervits comerciais requer, alm de uma
ca cambial adequada, uma demanda externa em crescimento; a emisso de
,::vidas requer um mercado internacional com disponibilidade de liquidez e
:;vo a novas dvidas do pas devedor. Na ausncia dessas condies, o cresci-

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Tabela 4.1
Consumo (C) e Preos de Petrleo (P) para o Brasil: Indicadores Selecionados
1967-1984 Anos Selecionados
C - Energia Primria

C Final -Petrleo

Tota!

mil

Composio % por Fonte


Total Petrleo

Total

P.-M.

mil

Import./

ras

Total

InternaciOMl
US$/bnfl

58,9
70,8
75,6
80,9
79,8
84,7
85,7
82,7

Ano

tep1

1967
1971

nd

nd

nd

20.688

77.397

100,0

34,1

49,7

30.500

85.638

100,0

93.732

100,0

98.842

1978
1979

125.727
134.009

1980
1981

138.714

100,0
100,0
100,0
100,0

45,8
41,7
40,5
33,8
33,3

34.986
45.804

1974

37,0
40,4
40,3

1982

143.480
149.426

16,2
17,2
17,9
19,3
23,7
25,2
26,9
27,5
28,5

1972
1973

1983
1984

nd

137,719

163.518

nd

100,0
100,0
100,0
100,0

42,5
41,5
39,2
38,1
36,1
34,1
33,1

Hidra Outras

29,4

29,5

33,9
34,4
35,3
36,5
37,4

47.333
60,919
67.514
60.772
60.370
59.692
61.128
64.029

1,80
2,24
2,48

3,29
11,58
13,60

30,03
35,69

80,6
76,8

34,28

76,8
58,1

28,77

31,76

28,66

Ponta; Consumo; IBGE, Estatsticas do Sculo XX. Via Web sile: www.ittge.gov.br. Acesso: 20/02/2004.
Preos; British Petroleum, via Web sle: www.bp.com. Acesso: 30/04/2004.
1. tep = toneladas equivalentes de petrleo.

mento econmico e/ou a estabilidade monetria do pas devedor ficam comprometidos, porque ser inevitvel comprimir o quantum das importaes de bens de
produo e, possivelmente, promover uma desvalorizao cambial.
Os riscos que a elevada dependncia externa implicava para a economia brasileira comearam a se manifestar ainda em fins de 1973. Em dezembro, os pases
membros daOPEP (Organizao dos Pases Exportadores de Petrleo) promoveram o que ficou conhecido como o "primeiro choque do petrleo": um aumento
brusco e significativo dos preos do insumo no mercado internacional. O preo
mdio do barril saltou de US$2,48 em 1972 para USS3,29 em 1973 e para USg 11,58
em 1974, subindo gradualmente at US$13,60 em 1978 (Tabela 4.1).3 Diante do
elevado coeficiente de importao de petrleo da economia brasileira poca,
esse choque converteu uma situao de dependncia externa em um quadro derairio externa a partir de 1974. Com os novos preos, comprimia-se a capacidade
de importao e, consequentemente, de crescimento do pas.

Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984)

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0 Conturbado Contexto Internacional de 1974-84


O perodo de 1974-78 marca uma fase de acomodao aos novos preos do
r^trleo. Aps o primeiro choque e, em grande parte, em funo dele a
economia mundial foi afetada por uma srie de outras mudanas importantes.
Nos pases industrializados, os efeitos mais imediatos do choque foram o
x .imento dos juros (j em 1974) e a contrao da atividade econmica (no binio
"-1* 74-75)." Isso comprimiu ainda mais a capacidade de importar dos pases em
Desenvolvimento, j atingidos pela deteriorao dos termos de troca (relao
;-.tre preos das exportaes e importaes), resultante do choque do petrleo,
r-:rque a recesso nos pases industrializados dificultava o aumento das receitas
ir exportao. O resultado foi o surgimento (ou aumento) de dficits comerciais em muitos desses pases. No Brasil, a balana comercial passou de virtual
~~-iilbrio em 1973 para um dficit de US$4,7 bilhes no ano seguinte, embora
1 :axa de crescimento do PIB tenha se reduzido de 14,0% para 8,2% no mesmo
perodo.
As dificuldades dos pases em desenvolvimento no comrcio internacional fo"x~ aliviadas, paradoxalmente, por outro efeito do choque do petrleo: a forte
;-:"ida de "petrodlares" no mercado financeiro internacional. A partir de 1974,
m receitas de exportao dos pases membros da OPEP comearam migrar para os
ja-xrs industrializados, em busca de retorno financeiro. O ingresso de capital es^nrzeiro nesses pases promoveu forte expanso dos recursos disposio dos
fexos locais, estimulando seu "apetite" por investimentos de maior risco, j que,
ac-ele perodo, a regulamentao financeira impunha "tetos" s taxas de juros
* : peraes domsticas. Assim, os petrodlares acabaram financiando os dficits
r~ . inta corrente de pases endividados, como o Brasil.
Em meados de 1979, um segundo choque dos preos do petrleo interromdessa vez de forma duradoura, o fluxo de capital dos pases industrializados
aqueles em desenvolvimento. Por deciso da OPEP, o preo do barril no mcrinternacional saltou da mdia de US$13,60 em 1978 para USg30,03 em 1979
. * >55,69 no ano seguinte (Tabela 4. l). Visando conter os efeitos inflacionrios
ie;undo choque do petrleo, os bancos centrais dos pases industrializados, em
SL- elevaram suas taxas bsicas de juros. Nos Estados Unidos, esta subiu contiarrenteat 1981, quando atingiu 16,4% ao ano mais que o dobro dos 7,9% ao
B xgentes antes do choque. A prime raie, usada como taxa de referncia nos
timos (domsticos e externos) dos bancos americanos, seguiu trajetria
cr -ante, saltando para 18,9% em 1981.' O novo patamar das taxas de juros
r-rou uma fase de recesso nos pases industrializados, que se estendeu, na
ru deles, at 1982.

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r pendncia externa, investindo na ampliao da capacidade de produo domsde bens de capital e petrleo, o que, indiretamente e a longo prazo, contribuipara reduzir tambm a dependncia financeira.6 As duas primeiras caracterium modelo de ajuste conjunturais potencialmente recessivo. A ltima se decomo uma estratgia de ajuste estrutural, que visa remover ou atenuar a rcstrii: externa ao crescimento, de forma duradoura, atravs da substituio de ime do aumento da capacidade de exportar.

O MODELO IS-LM-BP E O AJUSTE EXTERNO DO GOVERNO GEISEL:


O modelo IS-LM-BP uma extenso do modelo IS-LM que contempla as contas do BP.
: 3P :ompe-se da conta de transaes correntes (TC) e da conta capital e financeira (CF).
:~ ~eira, atravs das importaes, negativamente afetada pelo produto agregado (Y);
" afetada positivamente pela taxa domstica de juros (r). De acordo com essas

ra-pes, a curva BP, que descreve a relao Y-r que mantm o BP em equilbrio, positi-e-^te inclinada: um aumento em Y reduz o saldo do BP, exigindo um aumento em r
-= nant-lo em equilbrio.
3s grficos a seguir mostram curvas BP tpicas de pases com baixa mobilidade de
2: -= (curvas bastante inclinadas), como era o caso do Brasil (e de outros pases latino:-= :anos) nos anos 70, em trs situaes distintas: equilbrio interno-externo no caso
i :ficit externo no caso (b) e superavit externo em (c).
Grfico (a)

Grfico (c)

De 1968 a 1973, o Brasil tinha superavit no BP, como em (c). Em 1974 esse quadro se
^=~eu, e o pas passou situao (b). O ajuste externo, nesses casos, visa conduzir o
'< a uma posio do tipo (a), o que pode ser obtido pelo deslocamento das curvas IS-LM
zi = esquerda (via polticas fiscal e/ou monetria restritivas) e/ou pelo deslocamento, de
-. = duradoura, da curva BP para a direita (via polticas estruturais, de substituio de
~: ilaes e de aumento da capacidade de exportao do pas). O ajuste recessivo
c"

-ntural) enfatiza a primeira via, enquanto o ajuste estrutural, adotado no governo

i* ;e , priorizou a segunda.

100

Economia Brasileira Contempornea: 1946-2004

ELSEV1E5

No curto prazo, porm, os trs caminhos dependiam, em maior ou menor


grau, do "aval" do mercado internacional, seja atravs da importao de prod_tos brasileiros ou da oferta adicional de crdito. A terceira alternativa era a ma;
dependente dessa condio, porque os novos investimentos implicariam, inicialmente, aumento da demanda por importaes de bens de capital e insumo
{inclusive petrleo). Diante da restrita capacidade de importar e exportar daquele momento, isso s seria possvel mediante novos aumentos da dvida externa brasileira, o que dependia, de forma crucial, das condies de crdito r:
mercado internacional.
O modelo de ajuste externo adotado no governo Geisel foi o de ajuste estrutural, materializado no II PND, anunciado em meados de 1974. Tratava-se de ur
ousado plano de investimentos pblicos e privados (estes seriam incentivados p:
polticas especficas), a serem implementados ao longo do perodo de 1974-7^.
que se propunha a "cobrir a rea de fronteira entre o subdesenvolvimento e :
desenvolvimento".7 Os novos investimentos eram dirigidos aos setores, identificados, em 1974, como os grandes "pontos de estrangulamento" que explicavam i
restrio estrutural e externa ao crescimento da economia brasileira; infra-estrutura, bens de produo (capital e insumos), energia e exportao.
No primeiro, o objetivo era a ampliao da malha ferroviria, da rede de telecomunicaes e da infra-estrutura para produo e comercializao agrcola, visando ampliar a oferta para o mercado interno e para exportao. No setor de bens de
produo, o foco do II PND eram os segmentos de siderurgia, qumica pesada,
metais no-ferrosos e minerais no-metlicos. No setor energtico, os investimento^
planejados se dirigiam pesquisa, explorao e produo de petrleo e derivados:
ampliao da capacidade de gerao de energia hidreltrica; e ao desenvolvimento de fontes de energia alternativas aos derivados de petrleo, com nfase nc
lcool combustvel. 8 Esse conjunto de iniciativas visava avanar no processo de
ISI, bem como ampliar a capacidade exportadora do pas, tanto de bens primrios
quanto de manufaturados e semimanufaturados.
Diante da magnitude e do longo prazo de maturao dos investimentos planejados, e da virtual inexistncia de mecanismos/ncwtfo de financiamento de longo
prazo no Brasil, a viabilizao do II PND dependia, basicamente, de fontes de
financiamento pblico e externo. 9 O primeiro apoiou-se no BNDE, cuja funo
central no II PND era o financiamento dos investimentos^rWfW, com base em
linhas especiais de crdito a juros subsidiados.'0 Os investimentos pblicos seriam financiados por recursos do oramento (impostos) e por emprstimos externos captados pelas empresas estatais, que, por terem o aval do governo federal,
estavam em posio de obter melhores condies de crdito que as empresas privadas no mercado internacional.

Vi*

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Quanto ao mercado internacional, embora, inicialmente, conturbado pelo prir.eiro choque do petrleo, as condies de crdito se tornaram favorveis j a
nrtir de 1975. A ampla disponibilidade de liquidez no mercado externo, alimen:^^i pelos petrodlares; o recuo das taxas de juros internacionais a partir de 1975
z prime rate declinou de 10,8% ao ano em 1974 para 6,8% em 1977 e a reto-ida da economia mundial aps o primeiro choque do petrleo foram condies
'dispensveis viabilizao do modelo de ajuste externo implementado atravs
j do II PND.
Alm desse cenrio externo propcio, havia, internamente, uma presso para a
iCi^o de um modelo de ajuste no recessivo em 1974.n O crescimento dos prieiros anos do "milagre" foi facilitado pela utilizao da capacidade ociosa ento
oistente, mas, a partir de 1971, a demanda agregada em expanso estimulou no:> investimentos privados. Em 1974, grande parte desses investimentos estava
-. :>mpleta, ou tinha sido recentemente concluda. Uma forte desacelerao ecoamica naquele momento implicaria riscos e custos elevados para as empresas
~ -estidoras, bem como para os bancos envolvidos no financiamento dos novos
t~preendimentos. Havia, portanto, uma forte demanda empresarial pela conti- -;dade do crescimento. Por razes polticas, o atendimento dessa demanda inte->sava ao governo Geisel, que, tal como o governo Castello Branco, buscava a
eptimidade do poder pelo crescimento econmico.12
A radicalizao do regime autoritrio durante a gesto de Mediei, marcado por
rtodos violentos de represso a todo tipo de resistncia ou crtica ao regime,
;:~ieava a abalara imagem dos militares junto s elites locais, bem como a ima;T~ do pas no exterior. Geise (assim como seu sucessor, J. Figueiredo) era um
r.!itar do grupo dos "castelistas" (em referncia ao ex-presdente Castello Branco), identificado como "moderado", do ponto de vista poltico, e "progressista",
o plano econmico, que, naquela conjuntura, significava o empenho na formao
ie am capitalismo nacional de perfil liberal. Na viso dessa corrente, a insistncia
_L !inha radical de Mediei era uma ameaa ao poder militar, porque estimulava a
:r;anizao da sociedade e dos polticos de oposio (do MDB, no caso) contra o
-*:rime militar e sua poltica de defesa da "economia de mercado". A flagrante
serrota da Arena (partido do governo) nas eleies parlamentares de novembro de
" -~4 parecia confirmar essa tese.13
Desde que assumiu a Presidncia, Geisel anunciou a inteno de promover
..i ''distenso lenta, gradual e segura" do regime. A abertura poltica planejada
M: Geisel e seu ministro da Casa Civil, Golbery do Couto e Silva, no pretendia
ifistar os militares do poder, mas, sim, institucionalizar esse poder atravs da for^o de uma base partidria slida, em vez de pela fora. Para tanto, o apoio das
rires empresariais locais era estratgico para enfraquecer tanto a "ala dura" mili-

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tar, quanto movimentos polticos "esquerdizantes", infiltrados no MDB, nos sindicatos e nas organizaes estudantis, que combatiam tanto o regime militar no
Brasil, quanto o modelo de economia capitalista que vinha sendo implementado
por esse regime desde 1964.
Nesse contexto, a ousadia do II PND, que, alm de profundas mudanas estruturais, planejava uma taxa de crescimento do PIB da ordem de 10% ao ano no
perodo de 1974-79, atendia, simultaneamente, ao projeto de desenvolvimento
econmico e ao projeto poltico do governo Gesel:
"Em suma, uma resposta ortodoxa crise [de 1974] conduziria a restries econmicas imediatas, acirraria os conflitos distributivos e reduziria muito as possibilidades
de o governo promover com sucesso a "distenso" poltica em que se empenhava."
Sallumjr. (1996, p. 51).N

Contudo, apesar das diversas condies favorveis opo pelo ajuste estrutural em 1974, esta no foi isenta de dilemas. Alm da necessidade de superao da
restrio externa, reconhecia-se tambm no governo a necessidade de uma poltica de controle da inflao. A despeito da prtica de controle direto de preoschave, durante o "milagre", a inflao persistia em dois dgitos e mostrava claros
sinais de acelerao ao longo de 1974. Esse ano se encerrou com inflao (pelo
IGP) de 35%, ante 16% no ano anterior. A manuteno de um ritmo de crescimento acelerado que, se sabia, ampliaria o desequilbrio externo, trazia consigo a ameaa
de descontrole inflacionrio seja pelo excesso de demanda, ou pela eventual
necessidade de correes cambiais. Esse risco explica as inflexes da poltica econmica comandada pelo ministro Mrio Henrique Simonsen, que ocupou a pasta
da Fazenda durante todo o governo Geisel.
No binio 1974-75, o crdito manteve a tendncia de forte expanso dos anos
anteriores (especialmente para o setor pblico Tabela 4.2), e os investimentos
pblicos previstos no II PND comearam a ser implementados. 15 Em 1976, ainda
sob efeito dessa poltica, o PIB cresceu pouco mais de 10%, mas acendeu-se a "luz
amarela" da inflao, que atingiu 46%. Ainda nesse ano iniciou-se uma poltica
monetria contencionista, que, no entanto, no impediu que o crdito mantivesse
taxas positivas de crescimento real at o fim do governo Geisel. Do lado fiscal, foi
adotada uma poltica de conteno dos gastos da administrao pblica direta
(Ministrios).
Por outro lado, na contramo dos controles monetrio e fiscal, os investimentos
das estatais se expandiam, elevando a taxa de investimento da economia, bem como
a participao do governo na FBCF, que atinge 40% do total no perodo de 1974-78,
ante 33% no perodo de 1971-73 (Tabela 4.3). Vale notar que esse aumento expli-

Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984)

103

Tabela 4.2
Meios de Pagamento (M1) e Crdito no Brasil 1974-1984

(mdias anuais por perodo)


Variao % Real {pelo IGP)
Crdito aos Bancos Comerciais

Ao setor pblico

Ao setor privado

Ano

M1

1974-78

0,5

20,2

14,5

-7,1
-20,2

42,1

-15,5

-11,0

16,6

-10,3

-5,1

-6,8

-2,1

-5,6

-4,6

1979-80
1981-83
1984

Total
14,8

Fonte: IBGE, Estatsticas do Sculo XX. Via Web site: www.toge.gev.br, Acessado em 21/02/2004.

, exclusivamente, pelas empresas estatais, j que os investimentos realizados


pela administrao direta perdem peso relativo entre os dois perodos. Esse novo
perfil de atuao do governo na economia, atravs das estatais, explica a compa:.?ilizao do forte crescimento dos investimentos governamentais com a manuten^io de supervits primrios nas contas pblicas e com uma carga tributria estvel
_rante toda a fase de implementao do II PND (Tabela 4.4). Apesar disso, a
Tabela 4.3
Indicadores Fiscais no Brasil1 1974-1984
(mdias por perodos % do PIB)

FBCF
Composio

%BC
Pbl.

AM

Em%
do PIB2

Total

Prto,

Total

Gov.

Estatais

Importados/
FBCF

70

18,8

100,0

61,3

38,7

23,5

15,1

11,2

1971-73

20,2

100,0

67,2

32,8

19,6

13,2

12,3

-9-4-78

22,3

100,0

59,8

40,2

16,4

23,8

8,1

3-9-80

23,5

100,0

71,2

28,8

10,2

18,5

4,8

1-83
'384

22,4

100,0

69,7

30,3

10,4

20,0

3,5

18,9

100,0

72,9

27,1

10,7

16,4

3,2

Elaborao prpria a partir de dados do IBGE, Estatsticas do Sculo XX.


- = formao bruta de capital lixo; BC = bens de capital.
: e Plfi a preos correntes.

104

Economia Brasileira Contempornea: 1945-2004

ELSEVIE=

dvida pblica mobiliria federal se expandia em proporo do PIB, puxada pela>


operaes de "esterilizao" da entrada de capital no mercado cambial. 16
Em suma, ao longo do governo Geisel, embora a preocupao com o processe
inflacionrio estivesse presente, o objetivo de vencer os desafios do desenvolvimento parece ter predominado na conduo da poltica econmica. No que tange inflao, o governo foi capaz apenas de evitar sua acelerao. Quanto ao PIB, embora
abaixo da meta anunciada e com certa desacelerao no binio 1977-78, a taxa mdia anual de crescimento no governo Geisel foi ainda bastante elevada de 6J%.
Tabela 4.4
Indicadores da FBCF no Brasil 1970-1984
(mdias anuais por perodo)
Unio, Estados e Municpios

Setor Ptai, Consolid.

Desp. primrias

NFSP2

Receita

Result.

DPMF3
Incio do Fim do

Perodo Total
... .

Total Consumo1 FBCF Primrio Prim. Qperae.1 Nominal perodo

1974-78

24,1

22,5

1,6

23,7

22,5

18 ,9
20 ,1

3,7

1979-80

2,4

1,2

1981

24,1

23,3

20 ,7

2,7

0,8

1982

24,9

24,3

21 ,9

2,4

0,6

1983

25,1

24,1

22 ,2

23,2

21,6

19 ,6

1,9
2,0

1,0

1984

1,6

nd
nd
nd
nd

nd

nd

nd
nd

perodo

5,8

8,2

7,2

5,1

13,3

7,3

7,3

16,4

11,0

11,0

-1,7

6,3
7,3
3,3

20,8

13,7

13,7

-4,2

3,0

24,6

14,3

14,3

Fonte: IBGE, Estatsticas do Sculo XXpara Unio, Estados e Municpios; Banco Central, para NFSP;
Artdima(1994),p. 154, para OPMF.
1. Nesta tabela, consumo inclu subsdios e transferncias Assistncia e Previdncia Social.
2. NFSP = necessidade de financiamento do selor pblico. Sinal negativo indica superavit.
3. DPMF = divida pblica mobiliria ederal.
nd - n3o disponvel.

O Ajuste Estrutural na Prtica: O II PWD e o Balano de Pagamentos


Face ao longo prazo de maturao dos investimentos previstos no II PND,
seus efeitos sobre o balano de pagamentos (BP) devem ser analisados em duas
etapas: a de implementao do Plano e a posterior maturao dos investimentos.
Na primeira, que se estende por todo o governo Geisel e at os primeiros anos do
governo Figueiredo, o principal efeito esperado era o aprofundamento do tipo de
desequilbrio gerado durante o "milagre", ou seja: aumento do dficit em transaes correntes, decorrente da inevitvel expanso das importaes de bens de
capital e insumos durante a realizao dos novos investimentos.
O que justificava a assuno dos custos dessa deterioraotfi^o9/z#/nas contas
do BP eram os efeitos benficos esperados na segunda etapa isto , a partir da

Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984)

105

dcada de 1980. Eram eles: (1) avano na ISI, que se manifestaria pela reduo do
coeficiente de importao de bens de capital; (2) reduo da dependncia externa
em relao ao petrleo; e (3) aumento da capacidade exportadora do pas, acompanhado de diversificao da pauta de exportaes, em favor dos bens manufaturados
c semimanufaturados (reduzindo, portanto, o peso relativo dos bens primrios).
A evoluo das contas do BP entre 1974 e 1984 parece confirmar as expectati> do governo. Nos anos 1974-78, percebe-se ntida deteriorao na composio
:D BP (ver Apndice Estatstico e Tabela 4.5). Em termos de mdias anuais, nesse perodo: (1) o dficit em conta corrente eleva-se para US$6,5 bilhes, ante
l"SSl,2 bilho no perodo de 1968-73; (2) parte dessa deteriorao deve-se baina comercial, que sai de uma situao, em mdia, equilibrada entre 1968-73
rara um dficit anual mdio de US$2,3 bilhes entre 1974-78; (3) o dficit da
- jnta de servios e rendas eleva-se para USS4,3 bilhes, ante uma mdia anual de
tSSl,2 bilho entre 1968-73, sendo esse aumento liderado pelas remessas de
-cros e despesas com juros sobre a dvida externa (parte dela, vale lembrar, con::ida antes do II PND); (4) o superavit da conta de capital eleva-se sensivelmen:;. da mdia de US$2,2 bilhes entre 1968-73 para US$7,9 bilhes entre 1974-78,
permitindo a gerao de supervits no BP a partir de 1976, apesar do dficit crescente na conta corrente; e (5) entre os mesmos perodos, deteriora-se a posio
r-inceira do pas, tendncia expressa no aumento da relao "dvida externa/
\:>ortaes" (Tabela 4.5), de l,8 para 2,5.
O perodo de 1979-80 manteve, em termos de mdias anuais, as tendncias de
i_-nento do dficit em conta corrente, do superavit na conta de capital e da rela-I "dvida/exportaes". Contudo, duas diferenas importantes podem ser per:r~idas em relao ao perodo anterior: no binio 1979-80, o aumento do dficit
r- conta corrente explicado, predominantemente, pelo aumento das despesas
"-inceiras (rendas), j que o dficit comercial mdio do perodo apenas marginalrcnte superior ao dos anos 74-78 o que se explica pelo significativo aumento da
^tu de crescimento das exportaes (Tabela 4.5); o superavit da conta de capital
-. mais suficiente para financiar o elevado dficit em conta corrente, tornando o
*? -ignificativamente deficitrio (dficit mdio de US$3,3 bilhes). As tendncias
a: BP nesse perodo refletem os choques externos antes mencionados o segundo
:- cue do petrleo e o aumento dos juros no mercado financeiro internacional e
rrr-.unciam a crise da dvida, que viria tona em 1983.
No perodo de 1981-83, embora o quadro de elevado dficit em conta corren* :enha se mantido, houve ntida reverso da tendncia da balana comercial,
uc se torna superavitria. Tal reverso refletiu a combinao de trs fatores, esrcialmente: os efeitos de duas maxidesvalorizaes cambiais (da ordem de 30%
Ci uma) determinadas pelo ministro Delfim Netto, em 1979 e 1983; a recesso

106

Economia Brasileira Contempornea: 1945-2004

ELSEVIE1

Tabela 4.5

Economia Brasileira: Sntese de Indicadores Macroeconmicos 1974-1984


{mdias anuais por perodo)
Indicadores
Crescimento do PIB (% a.a.)
Inflao (IGP dez./dez., % a.a.)
FBCF (% PIB a preos correntes)
Tx. de cresc. das exportaes de bens
(US$ correntes, % a.a.)
Tx. de cresc. das importaes de bens
(US$ correntes, %a.a.)
Balana comercial (US$ milhes)
Saldo em conta corrente (US$ milhes)
Dvida externa lquida/Exportao de bens

T974-78

1979-80

1981-83

1984

6,7

8,0

-2,2

5,4

37,8

93,0

129,7

223,9

22,3

23,5

22,4

18,9

15,3

26,1

2,8

23,3

17,2

29,5

-12,4

-9,8

-2.283

-2.831

-6.548

-11.724

2,5

2,9

2.818
-1 1 .584
3,7

13.090

95
3,3

Fonte: Elaborao prpria, com base em dados do Apndice Estatstico ao final do livro.

da economia brasileira no perodo de 1981-83, que contraiu as importaes (Tabela 4.5); e a substituio de importaes promovida pelo II PND. Por conta dessa
substituio, a contrao das importaes foi bem maior que a do PIB durante a
recesso respectivamente, de 12,4% e 2,2% ao ano e foi explicada pela significativa reduo oyuantum (os preos caram apenas moderadamente).
Outros indicadores mostram claramente essa tendncia substituio de importaes entre as dcadas de 1970 e 1980: (1) o peso dos bens decapitai importados na FBCF no Brasil reduziu-se de 12,3% (em mdia) no perodo de 1971-73
para 3,5% entre 1981-83 (Tabela 4.3); (2) na pau ta de importaes, a patticipao
deste item caiu de 17,9% entre 1974-78 (primeiro dado disponvel) para 9,3% na
mdia de 1981-83; (3) o peso do petrleo importado no consumo final de petrleo
no Brasil, que foi crescente at 1979, quando atingiu 86%, caiu para 77% em 1983
na pauta de importaes, porm, o peso dos combustveis (derivados de petrleo) s comeou a ser reduzido de forma importante a partir de 1986. Essa queda
relativa nas importaes de petrleo refletiu tambm outro efeito estrutural do II
PND: a substituio do insumo na matriz energtica brasileira, cuja participao
redu/,iu-sede43%em 1978 para 34% em 1983 (Tabela 4.1).
O ano de 1984 confirmaria todas as tendncias do perodo anterior, em termos
de substituio de importaes e de ajuste externo. Nesse ano, que marca o incio
de uma fase de recuperao econmica, o PIB cresceu taxa de 5,4%, mas isso no
reverteu a tendncia de queda dos coeficientes de importao de petrleo e bens
de capital (Tabelas 4.1 e 4.3).

Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984)

107

Os efeitos do II PND sobre as exportaes brasileiras foram tambm visveis.


.' .uantum de exportaes cresceu continuamente a partir de 1978, exceo ape-s do ano de 1982 (que foi o auge da recesso internacional provocada pelo ser-ndo choque do petrleo e pelo aumento dos juros externos). Tambm a partir
re>se ano, o crescimento real das exportaes torna-se, sistematicamente, supe-.:: s taxas de crescimento real do PIB (com a mesma exceo de 1982). Alm
- .>>o, a composio da pauta de exportaes brasileira passou por mudanas im:; rtantes a partir do II PND: o peso dos bens bsicos nas exportaes totais redu:.--se continuamente desde ento (de 65% em 1973 para 32% em 1984), sendo
:-si queda inteiramente compensada pelo aumento do peso relativo dos bens
- inufaturados (de 23% para 56% no mesmo perodo) .
Em suma, os objetivos (e as expectativas) de mudana estrutural que motivanm o II PND foram, em geral, alcanados. No entanto, os custos macroeconmicos
ze>se xito no foram desprezveis. Sem dvida, parte das dificuldades que marcaram a economia brasileira na dcada de 1980 pode ser atribuda ousadia do II
PND mais especificamente ousadia da estratgia de endividamento externo
: _e o viabilizou. Contudo, como se mostrar na seo seguinte, outra parte importune da explicao dessas dificuldades deve ser buscada no modelo de ajuste
merno adotado nos anos 79-84 para enfrentar os choques externos do perodo.

Poltica Econmica e Ajuste Externo


AO Governo Figueiredo: 1979-84
O perodo de 1979-84, como j observado, abriga trs fases distintas quanto ao
:.-: portamento do PIB: 1979-80, de elevadas taxas de crescimento; 1981-83, de
acesso; e 1984, de recuperao, puxada pelas exportaes. As diferenas entre
r*s,i$ fases, especialmente entre a primeira e a segunda, refletem as mudanas
:c : rridas no cenrio internacional e nas estratgias de ajuste externo adotadas no
perodo.

Externo e "Crescimento Inercial" no Perodo de 1979-80


O general Joo Figueiredo assumiu a Presidncia da Repblica em maro de
~9 e convidou M. H. Simonsen, ministro da Fazenda no governo Geisel, para a
- :i do Planejamento que se tornaria o comando central da poltica econmi-. gesto de Figueiredo. No incio de 1979, a economia brasileira entrava no 12D
o consecutivo de vigoroso crescimento e endividamento externo. O mercado
ernacional ainda se mostrava favorvel a esse modelo de crescimento, mas co^ava a dar sinais de iminente mudana. Acompanhando o aumento dos juros

108

Economia Brasileira Contempornea: 1945-2004

ELSEV

bsicos nos Estados Unidos, aprime rate subiu para 9,1% em 1978, aps dois anos
de estabilidade no nvel de 6,8% ao ano. Internamente, a inflao se aceleravs.
apesar das polticas de controle da demanda agregada (por via fiscal e monetria
implementadas desde 1976.
Nesse contexto, Simonsen iniciou sua gesto no Ministrio do Planejament:
com um conjunto de medidas restritivas, que visavam reforar o controle sobre o<
meios de pagamento e o crdito bancrio (inclusive os emprstimos do BNDE >.
bem como conter os investimentos das estatais e as despesas com subsdios.Alm disso, o ministro anunciou uma nova poltica cambial, cujo objetivo era promover desvalorizaes reais da taxa de cmbio. Para compensar o impacto dessi
nova poltica sobre os devedores em dlares, foram editadas as Resolues 432 e
230 do Banco Central (Bacen), que permitiam, respectivamente, a empresas e
bancos depositarem no Bacen os dlares devidos antes do vencimento das obrigaes. Isso, na prtica, transferia o risco cambial e os custos de futuras desvalorizaes para o governo, que se tornava, ento, responsvel pela liquidao das dvidas
em suas datas de vencimento.
Em meados de 1979, o segundo choque do petrleo e a resposta restritiva
dos pases industrializados, que rapidamente elevaram suas taxas de juros, mudaram radicalmente, e por longo perodo, o cenrio externo at ento "amigvel". O novo contexto exigia do Brasil novas e rpidas medidas de ajuste externo. Na viso de Simonsen, dessa vez, o ajuste recessivo se impunha como nica
forma de controlar o grave desequilbrio do BP. A frase do ministro na epgrafe a
este captulo foi dita nessa ocasio e, sendo ele um economista conhecido pela
baixa tolerncia inflao, reflete bem a gravidade do quadro externo poca.
Como toda poltica econmica restritiva, porm, a implementada pelo ministro
gerou crticas e resistncias no setor privado e at dentro do governo (nas estatais). Essas presses culminaram com a renncia de Simonsen em agosto, sendo,
ento, substitudo por Delfim Netto, que comandou a poltica econmica at o
fim do governo Figueiredo. 1 "
O diagnstico inicial de Delfim Netto foi de que o estrangulamento externo
que afetava a economia brasileira cm 1979 refletia, antes que um excesso generalizado de demanda, um desajuste de preos relativos que distorcia a distribuio
dessa demanda entre os diversos setores. Em especial, diante dos novos choques
externos, a taxa de cmbio deveria ser corrigida, para promover o redireconamento
da demanda cm favor dos bens de produo domstica e estimular as exportaes.
Para tanto, as medidas de controle monetrio j estabelecidas foram reforadas,
gerando taxas negativas de crescimento do Ml e do crdito no binio 1979-80
(Tabela 4.2), e foi determinada uma maxidesvalorizao cambial, de 30% nominais, em dezembro de 1979,

Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984)

109

Na rea fiscal, as tarifas pblicas foram corrigidas e os gastos pblicos controlos. O objetivo era conter o dficit pblico que, segundo o ministro, alimentava
a inflao e, juntamente com as operaes de "esterilizao" do capital externo,
- - ham elevado a dvida pblica mobiliria para 8% do PIB em 1978 (Tabela 4.4).
Visando controlar os gastos das estatais, foi criada a Sest (Secretaria Especial para
i- Empresas Estatais). Com essas medidas, o peso dos investimentos pblicos na
FBCF foi reduzido no perodo de 1979-80 (Tabela 4.3), mas, na administrao
direta, no houve retrao dos gastos (Tabela 4.4), porque os subsdios (basiea-.ente, direcionados agricultura e exportao) ainda cresceram no perodo.
As correes do cmbio e das tarifas pblicas aceleraram a inflao, que saltou
mdia anual de 38% durante o governo Geisel para 93% ao ano em 1979-80.
acelerao refletiu tambm uma mudana no regime de reajuste salarial,
plementada em meados de 1979: reconhecendo que o rpido aumento da inflao impunha perdas reais significativas aos salrios, o governo mudou a periodicirj.de de reajuste dos salrios nos setores pblico e privado, de anual para semes~2.. embora com restries reposio integral da inflao passada. Em janeiro de
ly0. foi adorada a prefixao da correo monetria (que corrigia contratos em
SZT) em nveis inferiores aos da inflao em curso, visando, sem sucesso, induzir
r-oectativas de queda da inflao. As correes salariais mais frequentes, aliadas
rritica generalizada da indexao de contratos, tornaram-se fatores realimentadores
processo inflacionrio e da chamada "inflao inercial". Trata-se de um proccs*: pelo qual os preos aumentam, a cada perodo, em funo de seus aumentos
ru.--.ados e da (v) tentativa de os agentes recuperarem, sistematicamente, as perHi> reais deles decorrentes.
Em suma, o modelo de ajuste externo implementado no perodo de 1979-80
r pretendia no-recessivo, combinando controles fiscal e monetrio com ajustes
se rreos relativos que, idealmente, favoreceriam a balana comercial e recuperara., as contas pblicas, resolvendo, ao mesmo tempo, os desequilbrios externo e
fecal. Na prtica, porm, esses ajustes de preos se tornavam incuos, porque a
j^r erao da inflao corroa rapidamente os aumentos reais obtidos a cada rodai ^e correo. No binio 1979-80, a recesso, de fato, foi evitada (o PIB cresceu
~~L\a mdia de 8% ao ano no perodo), por uma combinao de aumento das expor^"es e "crescimento inercial" dos investimentos pblicos e privados do II PND,
*ue estavam sendo finalizados.19
No que tange ao BP, porm, o desequilbrio externo no foi sequer amenizado
e:::e 1979-80, porque: (1) a maxidesvalorizao de 1979 no se materializou em
as---, alorizao real ao cmbio, porque foi corroda pelo rpido aumento da infla:; 12) apesar do forte crescimento das exportaes, o dficit comercial aumenx_. puxado pelo aumento dos preos (especialmente do petrleo) e, em 1979,

110

Economia Brasileira Contempornea: 1945-2004

ELSEVIER

tambm doquantum das importaes; (3) sob o efeito do aumento dos juros internacionais, as despesas com rendas cresceram; (4) os supervits da conta de capita!
no foram suficientes para cobrir os dficits correntes, tornando o BP deficitrio.
Com isso, o pas registrou significativa perda de reservas internacionais, que passaram de US$12 bilhes em 1978 para US$7 bilhes em 1980, o que, em termos
de meses de importao mdia anual, equivalia a uma queda de 10,4 para 3,0
meses no mesmo perodo.

Ajuste Externo e Estagflao no Perodo de 1981-84


O insucesso da estratgia de ajuste inicial, aliado ao agravamento do cenrio
externo explicado pela recesso nos pases industrializados e, a partir de 1982.
pela crise da dvida latino-americana levou o governo a assumir, a partir de
1981, um modelo de ajuste explicitamente recessivo. O objetivo agora era a reduo da absoro interna, de modo a gerar excedentes exportveis. Na nova estratgia, a poltica monetria ganhava o centro da cena, e a manuteno de juros reais
elevados era sua principal via de atuao. Os juros altos atuariam duplamente sobre o BP: reduzindo o dficit em conta corrente, atravs da reduo da absoro
interna, e, ao "empurrarem" as empresas (inclusive as estatais) para o mercado
internacional, em busca de juros menores, atrairiam capital estrangeiro para financiar aquele dficit, que, reconhecidamente, no seria eliminado a curto prazo.
A poltica monetria restritiva foi efetivamente implementada are o fim do
governo Figueiredo, gerando forte recesso no perodo de 1981-83, quando o PIB
encolheu 2,2% ao ano, em mdia. A recesso, aliada aos efeitos estruturais do II
1'ND, promoveu a reverso dos dficits que caracterizaram a balana comercial
durante a dcada de 1970 como j observado, abalana torna-se superavitriaa
partir de 1981. Contudo, isso no amenizou a perda de reservas internacionais
pelo pas porque, em 1981, embaladas pela alta dos juros internacionais, as despesas com rendas deram um salto para US$10,3 bilhes (ante US$7,0 bilhes no ano
anterior) e outro em 1982, para US$13,5 bilhes. Alm disso, diante dos riscos
ento atribudos a pases altamente endividados, como o Brasil, especialmente
depois da moratria do Mxico (setembro de 1982), os juros altos no mercado
interno no foram capazes de atrair capital suficiente para cobrir as novas despesas. Assim, as reservas internacionais chegaram a US$4,0 bilhes em 1982 (equivalentes a 2,5 meses de importao) e teriam sido ainda menores se o pas no
tivesse, ao fim desse ano, recorrido a um emprstimo do FMI (Fundo Monetrio
Internacional), que injetou US$4,2 bilhes na conta de capital.
O acordo do Brasil com o FMI em fins de 1982 foi o primeiro de uma srie que,
diante das dificuldades de soluo do impasse externo aberto pela crise da dvida

Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984)

111

^.tino-americana, se estenderia praticamente at o final da "dcada perdida", jusnficando, em grande parte, essa alcunha para os anos 80. O acordo com o Fundo
ps maior rigor poltica monetria restritiva j em curso. Em 1983, a queda
-til do Ml e do crdito ao setor privado chegou, respectivamente, a 36% c 26%. A
poltica cambial do ministro Delfim tambm foi reforada no incio de 1983, com
- :-\ maxidesvalorizao de 30%, que, dessa vez, resultou cm desvalorizao real.
\ binio 1983-84, a poltica fiscal tornou-se tambm restritiva (o que no
:.r ha ocorrido at 1982): a carga tributria foi elevada em 1983 e os investimentos
:_D!COS foram drasticamente cortados, contribuindo para a reduo da taxa de
- - estimemo da economia para 20% do PIB em 1983, ante 23% em 1982. Nesse
caso. a restrio no visava somente atingir a demanda agregada, mas tambm o
Tfprio dficit pblico, que, em 1982, alcanara 7,3% do PIB no conceito
:ceracional e 16,4% no conceito nominal. 20 Essa deteriorao fiscal refletia, de
lado, a resistncia do gasto pblico baixa c, de outro, os efeitos danosos do
te externo do perodo de 1979-80. O aumento da inflao erodia a receita real
i' governo, caracterizando o chamado "efeito Tanzi". Alm disso, elevava os en,os da dvida pblica, atravs da correo monetria. A maxidesvalorizao camacil de 1979 e a poltica de juros altos a partir de ento tambm afetaram as despes romanceiras do setor pblico, elevando os encargos da dvida interna (com juros
ais e correo cambial) e externa (grande parte dela de responsabilidade do
JT -. erno, devido s Resolues 432/230).
A indexao da dvida pblica foi uma estratgia crescentemente usada pelo
s.' erno para facilitar o financiamento de seus dficits, atravs da proteo dos
crdimentos dos ttulos contra a corroso inflacionria e contra o elevado custo de
:o. rtunidade representado por possveis desvalorizaes cambiais. Essa estratr-i. iniciada com a criao da correo monetria em 1964, funcionou bem at fins
Zi dcada de 1970, enquanto a inflao e o cmbio estavam sob controle. No
jrr.biente instvel do perodo de 1981-84, porm, a indexao da dvida tornou-se
..i armadilha para o governo: a acelerao da inflao, as correes cambiais, a
:-:.mca de juros altos e, paralelamente, as Resolues 432 e 230 mantinham o dfi. : nominal e, portanto, a dvida pblica, em crescimento mesmo diante da poltica
fs^al restritiva. Esta, por sua vez, se tornava tambm cada vez menos eficaz para
K'ir saldos primrios (no-fmanceiros) positivos, porque a poltica monetria e a
inabilidade do perodo golpeavam duplamente a capacidade de arrecadao do
j: .erno: pela retrao da economia e pelo efeito-Tanzi. Assim, apesar da poltica
iscai restritiva, o dficit nominal do governo e a dvida pblica mobiliria federal
biram, respectivamente, para 24,6% e 14,3% do PIB em 1984 (Tabela 4.4).
A poltica de ajuste externo de 1981-84, mais uma vez auxiliada pelas mudan_i? estruturais promovidas pelo II PND, produziu supervts comerciais recordes

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Economia Brasileira Contempornea: 1945-3004

ELSEVIER

em 1983 e, principalmente em 1984, explicados, predominantemente, pela variao do quantum de exportaes e importaes. No primeiro caso, o aumento mais
intenso se deu em 1984, como efeito da recuperao da economia mundial. No
caso das importaes, a maior contribuio para o ajuste externo ocorreu no perodo 1981-83, motivada pela recesso domstica. Em 1984, considerando o crescimento real do PIB de 5,4%, a queda das importaes (de quase 10%), liderada
pelo encolhimento de 7,4% foquantum, refletiu, fundamentalmente, o j mencionado sucesso do II PND na substituio de importaes de bens de capital e
petrleo. Ainda assim, o ajuste externo de 1984 caracteriza-se como parte do ajuste recessivo implementado a partir de 1981, j que refletiu uma mudana na distribuio do PIB entre os componentes da demanda agregada claramente favorvel transferncia lquida de recursos reais ao exterior (que ocorre quando o agregado das contas de comrcio e servios no BP superavitrio): em 1984, o consumo, a FBCF e as importaes perdem participao no PIB, sendo essas perdas
compensadas pelo aumento do peso relativo das exportaes.
Consideraes Finais: o "Preo" da Crise Externa
e dos Ajustes dos Anos de 1974-84
O choque dos preos do petrleo entre 1973-74 inaugurou uma longa fase de
dificuldades para a economia brasileira, expressas no prolongado quadro de restrio externa. O modelo de ajuste estrutural implementado no governo Geisel (197478) teve o mrito de mudar o estgio de desenvolvimento industrial da economia
brasileira, internalizando, em larga medida, os setores de bens de capital e nsumos
industriais. Desse ponto de vista, o ajuste foi extremamente bem-sucedido, j
que reduziu, de forma estrutural, a dependncia externa do pas em relao a
esses bens, cruciais ao crescimento econmico. Contudo, como lembra a epgrafe
de M. Friedman, em economia "no existe almoo grtis". O preo desse sucesso
foi o aumento da vulnerabilidade externa da economia e, face reviravolta do
mercado internacional a partir de 1979, tambm da dependncia externa/wjKra.zl Essa condio manteve na agenda da poltica econmica brasileira (at meados da dcada de 1990) a necessidade de sucessivas rodadas de ajuste externo,
requeridas sempre que o mercado internacional se mostrava pouco receptivo s
exportaes e/ou rolagem da dvida brasileira.
A partir de 1979, o diagnstico do desequilbrio externo brasileiro mudou,
gradativamente, e o governo passou a adotar uma estratgia de ajuste recessivo,
acompanhando a mudana nas condies estruturais e conjunturais de operao
da economia brasileira. medida que se estendia por mais de uma dcada o quadro de crescimento vigoroso da economia, crescia a percepo de que o desequilbrio

Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... (1974-1984)

113

externo brasileiro refletia uma situao de excesso de demanda, que se agravara


ror ocorrer em um "mau momento" do mercado internacional. A soluo, portanto, seria obtida por uma combinao de ajuste de preos relativos da taxa de
;-imbio, em especial, e, em menor escala, das tarifas pblicas e controle da
irsoro interna. Este ltimo foi promovido por uma poltica de juros reais elevaijs. que, indiretamente, tambm ajudava o governo a "ganhar tempo" para o ajuste externo efetivo (da conta corrente), captando recursos via conta de capital.
A correo de preos relativos foi a tnica do modelo de ajuste externo do
* nio 1979-80. Esse modelo foi capaz de iniciar uma reverso da tendncia defi. :iria da balana comercial, a partir de 1981, mas seus efeitos sobre a conta corrente e sobre o saldo do BP foram modestos.
A partir de 1981, diante dos parcos benefcios da estratgia anterior, a nfase
i: ajuste externo recaiu sobre o controle da absoro interna. Assumia-se, ento,
explicitamente, o modelo de ajuste recessivo, embora nova maxidesvalorizao
-imbial tenha sido implementada em 1983. Mais uma vez, os custos do ajuste
-': ram mais altos e duradouros que seus benefcios. Tal como no binio 1979-80, os
e-eitos favorveis da poltica restritiva sobre a balana comercial foram maiores
; _e sobre a conta corrente e o saldo global do BP especialmente no perodo de
".-M-83, quando o saldo comercial aumentou US$9,3 bilhes, enquanto os da
rrnta corrente e do BP cresceram, respectivamente, US$6,0 bilhes e US$3,4
:> nes. Alm disso, o fato de que o desequilbrio externo volta a ser um problema
a em 1985 atesta a fragilidade do ajuste obtido nos anos 81-84.
O preo desse ajuste em termos de inflao e deteriorao fiscal, no entanto,
v elevado e persistente. No caso da inflao, a tendncia acelerao foi reforaii e se manteve na cena econmica brasileira at meados da dcada de 1990.
'^-.anto s contas pblicas, apesar da reduo do dficit operacional para 3,0% do
PIBem 1984, o dficit nominal e a dvida pblica interna mantiveram sua trajet-^ ascendente, alimentados pela inflao, pelas correes cambiais sucessivas, pela
::. tica de juros altos, pela proteo dos devedores externos, atravs das Resolues
L-2 e 230, e pelas operaes de esterilizao do capital externo (nos perodos de
superavit do BP), que contribuam para o aumento do estoque da dvida pblica.
As experincias frustradas de ajuste externo do perodo de 1979-84 refletiram
~r--a caracterstica do desequilbrio externo brasileiro negligenciada no modelo de
_>te recessivo: o fato de que grande parte do aumento do dficit em conta cor-- :e a partir de 1979 e quase a totalidade desse aumento a partir de 1981
Tr:"etia o crescimento(Wfgwei dos encargos da dvida externa, explicado pelos ele- 2 .is juros internacionais. O mesmo ocorria com as contas pblicas nesse perodo:
: emento do superavit primrio e a reduo do dficit operacional nos primeiros
T. ;> da dcada de 1980 no foram acompanhados de reduo do dficit nominal

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Economia Brasileira Contempornea: 1945-2004

ELSEVIE.

(e, portanto, da dvida do setor pblico), porque os encargos financeiros da dividi


subiam, devido correo monetria e cambial. Nessas condies, antes que umz
reduo significativa das despesas financeiras que pesavam sobre o BP e as conta?
pblicas fosse possvel, era muito difcil acomodar nos saldos comerciais e no resultado primrio do governo todo o ajuste externo e fiscal requerido. 22 Assim, urr.2
soluo para o impasse externo e para o crescimento inercial da dvida pblica s:
foi alcanada quando uma renegociao da dvida externa que envolveu a aceitao de um desgio por parte dos credores foi, finalmente, obtida em 1994
permitindo a estabilizao do cmbio e dos preos no Brasil.
RECOMENDAES DE LEITURA
Castro e Souza" leitura indispensvel para entender a complexidade de
perodo de 1974-84, no que tange ao desequilbrio externo e s possibilidades de
ajuste que se apresentavam economia brasileira. Fishlow24 faz a mesma discusso, porm com uma viso mais crtica que Castro e Souza opo do governe
Geisel pelo ajuste estrutural.
LEITURAS ADICIONAIS
Bonelli e Malan 25 fazem uma interessante anlise crtica do debate da poca
sobre as razes do desequilbrio externo de 1974. Coutinho e Belluzzo 26 trazem
uma detalhada exposio e discusso das diretrizes da poltica econmica do perodo
de 1974-81, com nfase na poltica de curto prazo.
NOTAS
1. O Colgio eleitoral era formado por membros do Congresso Nacional e representantes das assembleias legislativas estaduais.
2. Ver, nessa linha de interpretao, Bonelli e Malan (1976).
3. O dado de 1973 dilui a verdadeira dimenso do choque, por se tratar de um preo mdio no ano.
Como o aumento determinado pela OPEP ocorreu em dezembro, a dimenso do choque s pode ser
percebida nos preos mdios a partir de 1974.
4. Nos Estados Unidos, a taxa bsica de juros passou de 8,7% ao ano na mdia de 1973 (j num patamar
elevado, que visava conter o processo inflacionrio alimentado pelo excesso de demanda e peia
flcxibilizao cambial, com o fim do Acordo de Brctton Woods) para 10,5% em 1974. O crescimento
real do P1B passou de 5,8% cm 1973 para matas 0,5% cm 1974 e menos 0,2% em 1975. Dados do IFS/
FMI, disponveis no IpcaData: www.ipea.gov.hr, acesso em abril de 2004.
5. Todos os dados referentes prime ratf aqui citados so de IpeaData (2004).
6. Para uma anlise e discusso das opes de ajuste externo disponveis ao governo Geisel em 1974, ver
Castro e Souza (1985), pp. 30-47.
7. II PND, p. l,apudCastro e Souza (1985), p. 30.
8. Ver Serra (1982), p. 104.
9. A reforma financeira de 1964-67 foi bastante eficaz no segmento de crdito ao consumidor e da
dvida pblica. Contudo, mecanismospmWW de financiamento de/ongoprazo no chegaram a ser
desenvolvidos at o perodo do II PND e nos primeiros anos da dcada de 2000 so ainda
precrios.

Auge e Declnio do Modelo de Crescimento com Endividamento... C1974-1984)

:
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I-1

115

\'o perodo de 1974-78, a participao dos desembolsos do BNDE na FBCF elevou-se para 8,7%, em
r^dia, ante 4,0% entre 1963-73, conforme Monteiro Filha (1995), p. 155.
Ver Castro e Souza (1985), pp. 35-37.
Ser, nesta linha de interpretao, Sallum Jr. (1996) e Fishlow (1986).
O MDB elegeu 16 senadores (ante 6 da Arena) e praticamente dobrou seu nmero de cadeiras na
Amara, de 87 para 165 deputados federais. A Arena ainda manteve a maioria, mas passou de 223
r^ra 199 deputados. Nos estados, o MDB elegeu 335 deputados.
>_<breas metas do M PND, ver Serra (1982), p. 104. Em retrospecto, nota-se que o governo Geise! foi
muito bem-suceddo na vertente econmica de seu projeto de poder, mas nem tanto no campo
poltico. A resistncia da "ala dura" do poder militar foi forte c organizada. Diante disso, a abertura
poltica manteve um ritmo mais lento que o planejado e no logrou manter os militares ny poder pelo
oto: o AI-5 s foi extinto em dezembro de 1978; a Lei de Anistia ,s foi assinada em ayosto de 1979
_ j pelo presidente Figueiredo), e a reforma partidria que extinguiu o hipartdarismo s foi aprovada
:TI novembro do mesmo ano; as primeiras eleies diretas para governadores e prefeitos ocorreram
> rr.ente em 1982 (com importantes vitrias de civis da oposio) c, para presidente, cm 1989.
r:, a respeito, Coutinhoe Belluzzo (1984).
> i um regime de cmbio fixo, a entrada de dlares no mercado cambial fora o Banco Central a
. rr.pr-los, para evitar uma apreciao da taxa de cmbio. Com isso, expande-se a base monetria. A
;>:erilizao" se d, ento, pela venda de ttulos pblicos ao mercado, que transfere o excesso de
-Cervas bancrias para o Banco Central. Alm disso, possvel que o aumento da dvida pblica
:- ::e 1974-78 tenha sido tambm explicado pela ocorrncia de dficit nominal (soma do resultado
:~ T.irio com as despesas financeiras) nas contas do governo. Contudo, no h como confirmar ou
T etar essa hiptese, porque esse indicador s passa a ser apurado no Brasil a partir de 1981.
V- Cominho e Belluzzo (1984), pp. 166-67.
***i r poa, Delfim Netto ocupava o cargo de ministro da Agricultura. Sua volta ao comando da econo- i foi recebida com grande entusiasmo nos meios empresariais, ansiosos por uma volta aos tempos
ac crescimento rpido do "milagre econmico".
^ r notar que a taxa de investimento da economia foi crescente at 1981.
!do operacional das contas pblicas medido pela diferena entre a receita total do governo e a
:~a de suas despesas primrias (inclusive subsdios e transferncias) ecomjurosrarsobreadvida
r-,- :ca. Essa medida de juros exclui as despesas relativas correo monetria e cambial incidentes,
-r-Activamente, sobre os ttuios indexados inflao e taxa de cmbio. H ainda dois outros
-;<.!; eitos de dficit pblico no Brasil: o dficit primrio, que exclui do operacional as despesas com
_*-"* reais, e o nominal, que contabiliza o total de despesas, inclusive correo monetria e cambial.
V- nessa linha, Fishlow (1986).
*L- uma anlise crtica do modelo de ajuste externo e dos impactos dos encargos da dvida externa
KC'? as condies de operao da economia brasileira nos anos 80, ver Batista Jr. (1987).
"e- '.iasiro e Souza (1985).
fc-Fishlow (1986).
fc Bonelli e Malan (1976).
fcr Coutinho e Belluzzo (1984).