Constituio e Evoluo do Estado Brasileiro.

Dalmo de Abreu Dallari

Professor Titular de Direito do Estado na Faculdade
de Direito da Universidade de So Paulo

I. A Formao do Estado Brasileiro.

0 Estado do Brasil nasceu em 1815, quando a colnia, que
na realidade j vinha funcionando desde 1808 como sede do
reino portugus, foi equiparada juridicamente metrpole,
passando categoria de Reino, unido aos de Portugal e
Algarves. interessante assinalar que a idia de livrar o
Brasil da condio de colnia, sem separ-lo de Portugal, partiu
de u m francs, o Prncipe de Talleyrand, tendo sido sugerida
por ele aos representantes de Portugal no Congresso de Viena,
realizado para estabelecer o novo equilbrio mundial, aps a
derrota final de Napoleo. Transmitida a sugesto ao governo
portugus, deu origem carta de lei de 16 de dezembro de
1815, pela qual o Prncipe Regente D. Joo elevou "o Estado
do Brasil categoria e graduao de reino".
Entretanto, para que se compreenda a formao e a
evoluo do Estado brasileiro indispensvel ter e m conta as
experincias de colonizao e governo, anteriormente efetuadas.
necessrio, tambm, considerar que o ato de 1815 foi apenas
u m momento, embora importantssimo, de u m longo processo,
que deveria ainda superar vrias etapas at que o Brasil se
definisse completamente e se consolidasse como u m verdadeiro
Estado.
A rigor, pode-se dizer que desde o descobrimento, e m 1500,
at o ano de 1548 o Brasil foi tratado como simples reserva
patrimonial, da qual no se esperava tirar grande proveito.
Por essa razo o governo portugus entregou a particulares
a tarefa de promover a ocupao e a explorao do territrio,
sendo oportuno lembrar que vrios desses particulares n e m
sequer procuraram tomar posse das terras brasileiras que
haviam recebido e m doao. S b e m mais tarde, depois de
conhecida a possibilidade de extrair riquezas do solo e do

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subsolo brasileiros que voltaram a ser feitas novas doaes.

Mas, j ento, Portugal tinha grandes esperanas n u m possvel
proveito e as doaes foram feitas a donatrios bastante interessados e que se dispunham a contribuir para a fazenda
pblica, passando esta a exercer controle sobre as atividades
econmicas desenvolvidas no Brasil. Isso, alis, que explica
porque tendo havido fracasso quase total do sistema de capitanias hereditrias voltaram a ocorrer doaes posteriormente.
O fato que at as primeiras dcadas do sculo XVII a
estrutura jurdico-administrativa do Brasil sofreu inmeras
modificaes, que podem ser interpretadas como demonstraes
de interesse do governo portugus, m a s que revelam, ao m e s m o
tempo, as dificuldades encontradas para tratar o Brasil como
u m a unidade. E m 1548 D. Joo III instituiu o Governo Geral
do Brasil, o que, entretanto, esteve b e m longe de significar a
efetiva presena do Governador Geral e de seus auxiliares
imediatos e m todos os lugares do territrio brasileiro que
exigissem a tomada de decises importantes. A grande extenso do territrio e as dificuldades de comunicaes no
permitiam que isso acontecesse. vista desse fato foi
modificada a orientao, estabelecendo-se, no ano de 1572, duas
sedes administrativas, u m a na Bahia e outra no Rio de Janeiro.
Isso t a m b m no deu bons resultados e j no ano de 1577
ocorria a reunificao da administrao brasileira. Mais tarde,
e m 1607, haveria novo desdobramento, com a criao da
"jurisdio do sul", o que duraria at 1616, quando se d, de
novo, a unificao. Outra modificao, todavia, iria ser
introduzida e m 1621, quando se estabelece u m Governo Geral
para todo o Brasil, exceto para o ento chamado Estado do
Maranho, que manteria relativa autonomia at a instituio
do vice-reinado do Brasil.
importante acentuar que essas constantes modificaes
j refletiam, e m grande parte, a existncia de u m a diferenciao natural, que iria favorecer o desenvolvimento de acentuada
diferenciao cultural, exigindo solues diferentes de lugar
para lugar. Foi precisamente tal situao que levou os lderes
federalistas, no sculo X I X , a afirmar que a prpria natureza
j se havia encarregado de criar no Brasil todas as condies
que impunham a implantao de u m Estado Federal.
E m linhas muito gerais, verifica-se que durante o sculo
XVIII o Brasil teve dois "plos de desenvolvimento", quase
que independentes entre si e, alm disso, pouco dependentes de
Portugal, de onde praticamente nada recebiam. Nas regies

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Norte e Nordeste desenvolveram-se vrios ncleos econmicos,

que serviriam de base a lideranas polticas, tendo a posse da
terra como fundamento da autoridade, o que ainda persiste
at os dias de hoje. N a regio Centro-Sul a grande quantidade
de ouro e diamantes atraiu muito mais as atenes de
Portugal, alm de propiciar o desenvolvimento de ncleos
culturais completamente diversos, atraindo aventureiros,
criando condies para u m a vida social intensa e favorecendo
a formao de centros urbanos muito ricos, que rivalizavam
entre si na ostentao da riqueza. E m b o r a nesta regio tenha
sido muito mais intensa a presena de autoridades portuguesas,
sobretudo atravs dos Vice-Reis e do aparato fazendrio, tal
presena no impediu que tambm a se afirmassem lideranas
polticas locais, u m a vez que s autoridades portuguesas s
interessava arrecadar o mximo possvel e impedir manifestaes de insubordinao.
Esse conjunto de circunstncias favoreceu, e de certo
modo at exigiu, o desenvolvimento de u m a ampla autonomia
municipal, e m torno de lideranas regionais, pois inexistia u m a
autoridade central forte e constantemente presente, que participasse da soluo dos problemas mais ou menos importantes
que diariamente se apresentavam. Esses, e m linhas gerais,
foram os componentes bsicos que se definiram na primeira
fase da formao da ordem poltica e social brasileira.
II. Nascimento do Estado Brasileiro.
A mudana da corte portuguesa para o Brasil, em 1808,
e m busca da segurana que Portugal no lhe podia oferecer
n e m m e s m o com o apoio da Inglaterra, impotente para conter
as ofensivas napolenicas, acelerou intensamente o processo de
instituio do Estado brasileiro.
A simples presena da corte no Rio de Janeiro j era um
fator de prestgio, alm de permitir que a autoridade central
participasse efetivamente da soluo dos problemas brasileiros.
Por outro lado, no havendo a perspectiva de u m retorno
imediato a Portugal, tornou-se necessrio aparelhar a Colnia
para que daqui pudessem ser dirigidos todos os negcios do
Reino. Cria-se, ento, u m a situao paradoxal: a sede do
Reino achava-se instalada e m territrio colonial e daqui
partiam as ordens para o povo que vivia no territrio metropolitano. E m b o r a formalmente Portugal fosse a metrpole e
o Brasil u m a colnia sua, na prtica tudo se passava como se

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fosse o contrrio. Pouco a pouco os brasileiros foram aumentando sua influncia sobre o Prncipe Regente e depois Rei,
D. Joo, tendo inmeros lderes brasileiros percebido que a
situao era propcia para que o Brasil avanasse no sentido
de se livrar do estatuto colonial.
Na verdade, entretanto, s a presena da corte no Brasil
e a influncia dos brasileiros no teriam sido suficientes para
que se atingisse aquele objetivo, pelo menos n u m prazo muito
curto. Mas, para felicidade dos brasileiros, houve u m a
conjuno de fatores, que determinou a precipitao dos
acontecimentos. C o m efeito, apagada no desastre de Waterloo a
estrela fulgurante de Napoleo, reuniu-se o Congresso de
Viena, e m 1815, para que as grandes potncias definissem o
novo equilbrio poltico do m u n d o ocidental. Nessa conjuntura,
Portugal, militarmente fraco, tinha a seu favor a multiplicidade
de territrios, convindo-lhe mostrar que o Brasil era muito
mais do que u m a colnia selvagem e sem recursos. A Frana,
por sua vez, precisava reintegrar-se n u m sistema comercial
poderoso e para atingir seu objetivo convinha-lhe apoiar as
aspiraes portuguesas, no sendo desprezvel a hiptese de
que vislumbrasse a possibilidade de negociaes diretas com o
Brasil, cujas potencialidades j conhecia. Isso tudo, somado
atitude dos representantes portugueses, que por simpatia ou
convenincia tambm desejavam a valorizao do Brasil, levou
emancipao jurdica almejada por muitos brasileiros e que
seria u m passo importante no sentido da emancipao poltica.
Ressaltando, exatamente, essa conjugao de fatores,
observa H L I O D E A L C N T A R A A V E L A R : "Muito concorreram
para o fato que, juridicamente, encerrou nossa histria colonial
e fez nascer a nacionalidade brasileira a diligncia do Conde
da Barca, a convenincia momentnea do representante
francs no Congresso de Viena, T A L L E Y R A N D , e a atuao do
plenipotencirio portugus, Conde de Palmella" (Histria
Administrativa e Econmica do Brasil, p. 192).
Assim foi que, por ato de 16 de dezembro de 1815, o
Brasil deixou, de modo formal e solene, de ser colnia
portuguesa, passando categoria de Reino, unido aos de
Portugal e do Algarve. Nessa data nasceu o Estado brasileiro.
embora continuasse governado por u m rei portugus. E
Portugal passava a figurar entre as grandes potncias, e m
grande parte pela Unio de Reinos, no obstante estivesse
criando as condies aue tornariam inevitvel, e m breve tempo,
a separao poltica do Brasil.

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III. Linhas Gerais da Evoluo do Estado Brasileiro.

Embora do ponto de vista das relaes internacionais a
nova situao do Brasil conviesse a Portugal, para os
portugueses que l viviam o fato foi visto como negativo. D e
u m lado, a circunstncia de serem governados distncia j
suscitava descontentamentos, pois era inevitvel a reduo da
eficincia da administrao. D e outro lado, havia u m certo
sentimento de humilhao, pois no lhes parecia razovel que
do Brasil, que ainda pretendiam ver como colnia, viessem as
decises que deveriam cumprir. Da sua crescente hostilidade
e m relao aos brasileiros, que, a seu ver, estavam impedindo
a volta do Rei exatamente para garantirem a hegemonia
brasileira.
A par disso, Portugal tambm recebia as idias liberais,
oriundas sobretudo da Frana, surgindo u m poderoso movimento antiabsolutista, tendo por principal bandeira a idia
de Constituio e favorecido pelo descontentamento generalizado e m relao ao monarca, que resistia aos apelos para que
voltasse.
Foram essas as principais circunstncias que determinaram a ecloso da Revoluo Liberal de 1820, que teve incio
na cidade do Porto e posteriormente atingiu Lisboa. E m
sntese, os liberais portugueses tinham duas aspiraes: o
juramento de u m a Constituio pelo monarca e a restaurao
da hegemonia de Portugal, inclusive com o declarado objetivo
de retorno do Brasil condio de colnia. N u m curto prazo
h u m a sucesso de acontecimentos importantes, que levariam
consolidao do Estado brasileiro. N a iminncia de perder
a Coroa portuguesa, D. Joo V I retorna a Portugal, deixando
no Brasil, como Regente, o Prncipe D. Pedro, m a s absolutamente consciente, como est expresso e m inmeras passagens
de sua correspondncia desse perodo, que estava perdendo a
Coroa do Brasil.
Constantemente assediado pelos brasileiros e irritado com
o procedimento dos portugueses, que da hostilidade ao Brasil
e aos brasileiros passaram hostilidade ao Prncipe Regente,
D. Pedro chegou ao 7 de setembro de 1822, cortando as amarras
jurdicas e polticas que ligavam o Brasil a Portugal,
desfazendo-se a Unio de Reinos e confirmando-se o Brasil
como Estado soberano e independente.
Viria e m seguida, de m o d o conturbado, o ingresso do
Brasil na vida constitucional. Ainda como Prncipe Regente,

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e m 16 de fevereiro de 1822, D. Pedro havia convocado u m

Conselho de Procuradores, para cuidar da elaborao de
u m a Constituio para o Brasil. Depois de proclamada a
Independncia e tendo sido convocada u m a Assemblia Geral
Constituinte, foi revogada a anterior convocao do Conselho
de Procuradores. Entretanto, pelo rumo que tomaram os
acontecimentos, sentindo-se ofendido e diminudo e m sua
autoridade, concebida ainda luz do absolutismo, D. Pedro I,
j ento Imperador, dissolveu a Assemblia Constituinte e m
12 de novembro de 1823, sobretudo por no admitir o projeto
de Constituio que ali tramitava e que era de cunho marcadamente liberal. E j no dia seguinte, e m 13 de novembro, o
Imperador criou u m Conselho de Estado, com a atribuio de
elaborar u m projeto de Constituio que ele pudesse considerar
conveniente.
Depois de pronto o projeto, no havendo uma Assemblia
Constituinte m a s desejando o Imperador que fosse ouvido o
povo, para comprovar sua vocao liberal n e m sempre
confirmada, o referido projeto foi submetido apreciao das
Cmaras Municipais. Estas, ou por estarem realmente de
acordo com seu contedo, ou por desejarem que o Brasil
tivesse logo u m a Constituio, ou, quem sabe, por temerem as
iras do Imperador, manifestaram-se inteiramente favorveis
ao projeto, pedindo que ele fosse convertido e m Constituio
sem mais tardana. Entre as mais veementes manifestaes
de aprovao esto a da Cmara da Bahia e a da Cmara de
Itu, na Provncia de So Paulo, cidade esta que, anos
mais tarde, exerceria papel de grande relevo na luta pela
proclamao da Repblica no Brasil.
Estando, por esse modo, assegurado da vontade dos
brasileiros, D. Pedro I outorgou ao Brasil sua primeira
Constituio, e m 25 de maro de 1824. C o m o se verifica, o
Brasil iniciou de maneira dbia sua vida constitucional. C o m
efeito, a dissoluo da Assemblia Geral Constituinte e a
outorga pelo Imperador do ao documento a caracterstica de
Carta Outorgada, no sentido de norma fundamental imposta
pela vontade do detentor do poder. Mas, ao m e s m o tempo,
os pronunciamentos das Cmaras Municipais a favor do projeto
significam a concordncia prvia do povo, atravs de seus
representantes, m e s m o que se diga que aquelas Cmaras no
tinham poder constituinte.
Essa Constituio seria a de vida mais longa de quantas
o Brasil j teve, pois ficaria e m vigor at a proclamao da

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Repblica, e m 15 de novembro de 1889, quando foi revogada

pelo decreto nmero 1 do Governo Provisrio. M a s preciso
lembrar que as antigas autonomias polticas regionais e locais
no se enquadraram pacificamente na estrutura do Estado
Unitrio consagrada na Constituio de 1824. O Imperador
teve que enfrentar inmeras manifestaes de rebeldia, que o
levaram abdicao e instaurao de Regncias, para
governar o Brasil at que o herdeiro da Coroa atingisse a
maioridade. E durante o perodo regencial, atravs do Ato
Adicional de 1834, foi devolvida u m a parte da autonomia s
Provncias, sobretudo com a criao das Assemblias Provinciais, embora estas devessem conviver com u m Governador
de livre escolha do governo central. M a s as aspiraes
autonomistas continuaram vivas e a partir de 1870, quando se
desencadeia o Movimento Republicano, fala-se constantemente
e m federalismo e autonomia municipal. Estas duas aspiraes
vo ter acolhida na primeira Constituio republicana, de 1891,
iniciando-se ento o Brasil como Estado Federal, o que para
muitos significou apenas a restaurao da situao anterior
vinda da Famlia Real para o Brasil.
Depois disso vem a experincia republicana e federativa,
cheia de percalos e, sobretudo, reveladora da inadequao
entre as exigncias da realidade social e a organizao formal
declarada na Constituio. E m grande parte, essa inadequao
deveu-se ao fato de que o federalismo foi visto e buscado,
quase que exclusivamente, como forma de promover a descentralizao poltica, para que se fortalecessem as lideranas
estaduais, custa do esvaziamento das competncias do governo
central. N o foi devidamente considerada a circunstncia de
que a atribuio de maiores competncias aos governos
estaduais representava tambm a atribuio de mais encargos,
o que, por sua vez, exigia maiores rendas. A falta de ateno
para essa importante correlao fez que, desde o incio da vida
republicana, os Estados se revelassem incapazes de cumprir
seus encargos. Essa deficincia, aliada a outros fatores, como
a supervalorizao das chefias polticas de alguns Estados,
determinou que, e m 1926, atravs de u m a grande emenda
constitucional, se tentasse disciplinar o exerccio das autonomias estaduais. M a s a tentativa foi tardia e tmida,
encerrando-se pouco depois, com a deposio do Presidente
Washington Luiz e a revogao da Constituio e m 1930, a
primeira fase da vida republicana brasileira, deixando u m a
imagem desfavorvel do federalismo.

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E m 1934, com nova Constituio, desta vez, como e m

1891, elaborada e aprovada por u m a Assemblia Constituinte,
procedeu-se restaurao federativa, tentando-se corrigir as
falhas anteriormente reveladas, m a s incorrendo e m outras
inadequaes, sobretudo por no terem sido devidamente
integradas na organizao poltico-constitucional as novas
foras sociais, resultantes do ingresso do Brasil na era
industrial. A par disso, foram totalmente preservadas as
estruturas obsoletas e retrgradas do Norte e do Nordeste,
ampliando-se o desnvel entre as diferentes regies brasileiras.
Isso tudo levou implantao da contraditria "ditadura
constitucional" de 1937, com o ditador Getlio Vargas outorgando u m a Carta Constitucional, prometendo que ela seria
submetida ao "referendum" popular, o que jamais ocorreu.
Curiosamente, embora o ditador tivesse poderes absolutos
aplicava-se a Constituio para alguns efeitos, tendo havido at
m e s m o algumas reformas constitucionais, tambm outorgadas
por decreto do ditador. Outro aspecto curioso era que a Carta
Outorgada de 1937, embora produto de u m a centralizao
absoluta do poder, afirmava que o Brasil continuava sendo
u m Estado Federal.
E m 1945 d-se a queda de Getlio Vargas e no ano
seguinte u m a Assemblia Nacional Constituinte aprova nova
Constituio, reafirmando a organizao federativa do Estado
Brasileiro. N a prtica, o Brasil voltou a funcionar como u m
Estado Federal, embora com u m governo federal dotado de
maiores competncias e de muito mais recursos financeiros do
que os governos estaduais. E mais u m a vez ocorreram inmeras
inadequaes, pois as regies Norte e Nordeste, menos
desenvolvidas economicamente e, e m conseqncia, apresentando desnveis sociais muito acentuados, continuaram intocadas.
Por outro lado, no obstante afirmar enfaticamente a prevalncia da livre iniciativa, a prpria Constituio criou vrios
instrumentos para interveno do Estado na ordem econmica,
visando, sobretudo, promover a redistribuio dos recursos
financeiros, por meio do planejamento da economia e da
concesso de incentivos aos investimentos que fossem feitos
nas regies menos desenvolvidas.
M a s os desnveis sociais e regionais continuaram fomentando descontentamentos e estimulando movimentos favorveis
a profundas reformas estruturais. Isso levou ao acirramento
das lutas polticas, culminando com a renncia do Presidente
Jnio Quadros, e m 1961, aps alguns meses de governo, por
motivos que at agora no foram esclarecidos de modo

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coerente. E m seguida, n u m ambiente de conturbao crescente,

o Vice-Presidente Joo Goulart obrigado a aceitar a substituio do Presidencialismo pelo Parlamentarismo para que lhe
fosse dada posse na Presidncia da Repblica. E m pouco
tempo, entretanto, consegue nova emenda constitucional
conseqente de u m plebiscito que deveria ser realizado no
trmino de seu mandato, m a s que se realizou mais de dois anos
antes do tempo previsto restaurando o Presidencialismo, o
que, afinal, precipitaria sua derrubada por u m movimento
militar iniciado e m 31 de maro e j consumado e m 1. de
abril de 1964. Pouco depois, e m 9 de abril de 1964, foi revogada
a Constituio de 1046, por forma indireta. C o m efeito,
implantado u m governo militar, este publicou u m conjunto de
ordens a que denominou Ato Institucional, dizendo, entre outras
coisas, que continuava e m vigor a Constituio, m a s reservando-se, ao m e s m o tempo, ampla m a r g e m de ao arbitrria.
Desde ento no ocorreu qualquer modificao substancial.
E m 1967 foi aprovada u m a nova Constituio, pelo Congresso
Nacional. O projeto fora elaborado pelo governo militar e o
Congresso, chamado a atuar como Assemblia Constituinte,
quase nada influiu, conseguindo apenas que fossem aceitas
algumas emendas propostas por seus membros. Mais u m a vez
se afirmava que o Brasil continuava sendo u m Estado Federal,
embora com u m governo fortemente centralizado e dotado de
poderes absolutos. Finalmente, e m 1969, por motivos a que
os polticos e o povo estiveram alheios, surgiu nova Carta
Outorgada, assinada por trs chefes militares que assumiram o
governo e m substituio ao Marechal Costa e Silva. Essa nova
Carta recebeu a denominao oficial de E m e n d a Constitucional
n. 1, com evidente inadequao, pois u m a Constituio s pode
ser emendada por forma nela m e s m a prevista e na outorga
da Carta de 1969 no se levou e m conta o processo de emenda
previsto na Constituio de 1967, o que demonstra que esta
foi simplesmente posta de lado, no obstante o novo texto
repetir muitos de seus dispositivos.
E tambm no documento de 1969 persiste a afirmao de
que o Brasil u m Estado Federal, embora sob muitos aspectos
fundamentais no funcione como federao, havendo no prprio
texto constitucional inmeros dispositivos claramente incompatveis com u m a organizao federativa. Apesar disso, porm,
formalmente o Brasil u m a Repblica Federativa, estando
expressamente proibida at m e s m o a discusso de emendas
constitucionais tendentes abolio da Federao ou da
Repblica.

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C o m o se verifica, o descompasso entre as afirmaes
formais da Constituio e o que ocorre na prtica ainda u m a
das caractersticas do sistema jurdico-social brasileiro. Tal
desencontro, que v e m desde a primeira Constituio, de 1824,
e no foi eliminado pelas vrias Constituies posteriores, ,
sem dvida, u m dos fatores responsveis pela instabilidade
poltica, que tem sido u m a constante na vida brasileira. Isso
autoriza a crena e m que haver maior possibilidade de u m a
ordem poltica e social estvel quando houver u m a Constituio
autntica, que leve e m conta as caractersticas globais da
realidade social, fixando meios adequados para a reduo
substancial dos desnveis sociais e regionais.
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